Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 633/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 145 par. 1 pkt 8, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 3, art. 75 par. 1, art. 80, art. 76 par. 1 i 3, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 127 par. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 63
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 18 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1747/12 w sprawie ze skargi E. M. i D. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. M. i D. M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1747/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi E. M. i D. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. M. i E. M. kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Główny Inspektor Nadzory Budowlanego (dalej Główny Inspektor bądź GINB) decyzją z dnia [...] 2012 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania E. i D. M. (dalej skarżący), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej Wojewódzki Inspektor bądź WINB) z dnia [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej Powiatowy Inspektor bądź PINB) z dnia [...] 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2008 r.).

W uzasadnieniu GINB wskazał, że decyzją z [...] 2008 r. udzielono [...] SA (dalej inwestor bądź Spółka), pozwolenia na użytkowanie rozbudowy piekarni szwajcarskiej - magazynu izotermicznego, na działkach nr ew. [...] obręb [...], położonych przy ul. [...] w [...], zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2006 r. i z dnia [...] 2007 r. Postępowanie nieważnościowe wszczęto z urzędu a jego istotą jest wyłącznie zbadanie, czy kontrolowana decyzja obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

GINB podzielił stanowisko organu I instancji, że decyzja z [...] 2008 r. nie jest obarczona wadami nieważności. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane ([j.t.] Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej pb), organ wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli. Z protokołu kontroli z [...] "2012" [winno być "2008"] r. wynika, że inwestycję wykonano zgodnie z decyzjami o pozwoleniu na budowę z [...] 2006 r. i [...] 2007 r. Według oświadczenia kierownika budowy, jedynie nieistotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego, które to odstąpienia uwzględniono w dokumentacji powykonawczej.

Inwestor przedstawił oświadczenie z [...] 2008 r. o braku sprzeciwu organów wymienionych w art. 56 pb. PINB zobligowany był do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie rozbudowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania GINB wskazał, że kwestia prowadzenia robót po wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę (w postępowaniu wznowieniowym) nie może stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tym bardziej, że w dacie jej wydania pozostawała w mocy decyzja o pozwoleniu na budowę, a fakt prowadzenia robót, mimo ich wstrzymania, nie został udokumentowany przez PINB.

Powołany w odwołaniu § 21 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. nr 97, poz. 1055, dalej rozporządzenie z 2001 r.) dotyczy gazociągu, tzn. rurociągu wraz z wyposażeniem służącym do przesyłania i dystrybucji paliw gazowych. Ta definicja nie może być więc utożsamiana z instalacją gazową w budynku.

Brak ważnej decyzji Urzędu Dozoru Technicznego zezwalającej na eksploatację dźwigu nie mógł stanowić o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a jedynie uniemożliwiał korzystanie z tego urządzenia.

Decyzja z [...] 2008 r. nie wypełnia żadnej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Pozostałe zarzuty odwołania GINB ocenił jako pozostające bez wpływu na zasadność rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję złożyli D. i E. M. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7, 77 § 1 i 80 kpa polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, jak również zaniechanie wyprowadzenia ocen w oparciu o cały materiał dowodowy,

- art. 107 § 3 kpa polegające na niewyjaśnieniu podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji wskazując, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Wadliwe jest stanowisko, że wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę nie ma znaczenia w sprawie, skoro w obrocie była decyzja o pozwoleniu na budowę, a fakt prowadzenia robót mimo ich wstrzymania nie został udokumentowany przez PINB.

Przytoczyli art. 59 ust. 1 i art. 59a ust. 11 pb wskazując, że warunkiem sine qua non wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jest wzniesienie inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę.

Skarżący powołując orzecznictwo podnieśli, że budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu jej wykonania jest przypadkiem prowadzenia robót bez pozwolenia na budowę. Do wydania pozwolenia na użytkowanie niezbędne jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub innej decyzji z art. 49 ust. 4 lub 51 ust. 4 pb.

Brak takiej decyzji uniemożliwia prawidłowe przeprowadzenie obowiązkowej kontroli. Powołali orzecznictwo wskazujące, że organy nadzoru winny przeprowadzić dokładne ustalenia prawidłowości budowy i w oparciu o nie zastosować odpowiednie przepisy ustawy z wyjaśnieniem, czy inwestor prowadził roboty także po uchyleniu pozwolenia na budowę. Rozpoczęcie budowy na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, którego nieważność następnie stwierdzono, jest przypadkiem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 pb.

Zaskarżona decyzja narusza zatem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.

Organ nie wyjaśnił bowiem, dlaczego wstrzymanie wykonalności pozwolenia na budowę nie może stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i jakie roboty wykonano do momentu doręczenia postanowienia o wstrzymaniu, a jakie - po tej dacie.

Twierdzenie organu, że według protokołu obowiązkowej kontroli inwestycję wykonano zgodnie z pozwoleniem na budowę, wg oświadczenia kierownika budowy wykonano jedynie nieistotne odstępstwa od projektu, a inwestor przedstawił oświadczenie o braku sprzeciwu organów wymienionych w art. 56 pb jest błędne. Do wniosku z 21 listopada 2008 r. inwestor dołączył oświadczenie z 20 listopada 2008 r., do którego dołączył zawiadomienia Inspekcji Ochrony Środowiska, Państwowej Inspekcji Pracy i Państwowej Straży Pożarnej. W protokole z obowiązkowej kontroli z [...] 2008 r. wskazano w pkt 7, że wezwanie dotyczyło 26 listopada 2008 r. (którego w aktach nie ma). Co więcej, w oświadczeniu z 20 listopada 2008 r. kierownik budowy wskazał, że projekt wykonano z nieistotnymi zmianami wskazanymi w dokumentacji technicznej. W pkt 8.5 protokołu wskazano, że wykonano wszystkie roboty budowlane. W kontekście powyższego skarżący przytoczyli art. 56 ust. 1 pb wskazując, że pierwszym dniem, w którym można złożyć oświadczenie, jest dzień zakończenia budowy. Tymczasem wnioskodawca załączył do wniosku zawiadomienia z 2007 r., a z protokołu nr [...] wynika, że [...] 2008 r. przeprowadzono kontrolę, w wyniku której ustalono, że budowy nie zakończono. Okoliczność ta stanowiła podstawę wydania decyzji z [...] 2008 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z 3 czerwca 2008 r. utrzymanej w mocy decyzją z 21 listopada 2008 r. Skarżący dodali, że nie wykonano elewacji budynku, co odzwierciedlono w dokumentacji, a co ma znaczenie przy ocenie wiarygodności oświadczeń. Wskazali, że dokumentacja fotograficzna zostanie złożona w Sądzie. Wnioskodawcy złożyliby ją w organie, gdyby zgodnie z art. 10 § 1 kpa organ umożliwił im wypowiedzenie się i złożenie wniosków dowodowych w określonym terminie.

Organ nie wziął pod uwagę, że dnia 27 czerwca 2008 r. WINB zawiadomił Prokuraturę Rejonową w Wołominie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez kierownika budowy, prezesa zarządu [...] i projektanta wobec dwukrotnego złożenia fałszywego oświadczenia, występując o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku, a nadto, oświadczenia te były sprzeczne z wynikami kontroli z marca 2008 r. wskazującymi, że części inwestycji nie zrealizowano.

Skarżący powołali orzeczenia Sądu Najwyższego z 3.6.2009 r., IV CSK 511/08 i 8.3.2005 r., IV CK 623/04 wywodząc, że urządzenia gazowe - wbrew stanowisku organu - z chwilą podłączenia do sieci stają się częścią sieci gazowej, o której mowa w § 2 pkt 1 rozporządzenia z 2001 r., a więc elementem gazociągu wymienionym w § 21 rozporządzenia z 2001 r.

Skarżący dodali, że w skład inwestycji wchodzi dźwig objęty art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. nr 122, poz. 1321 ze zm.). Nie można oddzielać kwestii użytkowania dźwigu, od kwestii korzystania z całej inwestycji. Wbrew art. 57 ust. 1 pkt 4 pb, inwestor nie dołączył do wniosku protokołu odbioru technicznego urządzeń zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków. Zgodnie z § 9 ust. 7 regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta [...] (zał. do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] 2006 r., dalej regulamin) na odbiorcę usług nałożono obowiązek uzgodnienia z dostawcą usług wszelkich zamierzeń przebudowy lub rozbudowy wewnętrznej instalacji wodociągowej i zamierzeń prowadzących do zmiany ilości i przeznaczenia wody. Według § 5 pkt 2 regulaminu, dostawca usług spisuje protokół odbioru technicznego wybudowanych urządzeń, a w przypadku przekazania tych urządzeń do jego eksploatacji lub na stan majątkowy, również protokół odbioru technicznego końcowego, będący podstawą odrębnie zawieranej umowy o przekazaniu urządzeń wraz z kompletem dokumentacji technicznej. Odbiór definiuje § 2 ust. 2 pkt 2, który stanowi, że przez odbiór techniczny należy rozumieć czynność, której celem jest stwierdzenie, czy urządzenia zaopatrzenia w wodę lub odprowadzenia ścieków zostały wykonane zgodnie z wydanymi przez dostawcę usług warunkami technicznymi oraz zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i normami technicznymi.

W tej sytuacji, protokół odbioru technicznego winien zostać złożony wraz z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 4 pb. Organ stwierdził, że powyższe zarzuty nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, co narusza art. 107 § 3 kpa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji wyroku.

Zaskarżoną decyzję wydano w nadzwyczajnym trybie postępowania, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten umożliwia kontrolę również decyzji ostatecznych, co jest wyjątkiem od zasady zawartej w art. 16 § 1 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu, odmiennie od postępowania zwyczajnego, jedynie wyjaśnienie, czy doszło do kwalifikowanej niezgodności decyzji z prawem. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie spełniona któraś z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ bada kontrolowaną decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania.

Jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, o której - w świetle ugruntowanego orzecznictwa - decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony i racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na jednoznacznej sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie można zaakceptować decyzji jako aktu praworządnego państwa (wyrok NSA z 9.2.2005 r., OSK 1134/04).

W takim kontekście winna być poddana kontroli organu decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym. Przy czym, organ winien prowadzić postępowanie z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wymienionych w szczególności w art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Wprawdzie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ, co do zasady, nie prowadzi postępowania dowodowego, winien jednak dysponować pełnym materiałem dowodowym, tym który zgromadził organ w postępowaniu zwykłym.

Braki w tym zakresie powodują, że stanowisko organu o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2008 r. było co najmniej przedwczesne.

Poddając kontroli decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie pod kątem przesłanek wynikających z art. 156 § 1 kpa, organ winien mieć na uwadze, że istotą tego postępowania jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to końcowy etap procesu inwestycyjnego mający na celu sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który udzielono pozwolenia budowlanego.

Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest jednoznaczne ustalenie, że proces budowlany został zakończony a obiekt nadaje się do użytkowania. Jak wskazuje art. 59 ust. 1 pb, organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a pb. Badanie zgodności wykonania obiektu budowlanego z warunkami pozwolenia na budowę jest kwestią podstawową, bez której nie można mówić o wydaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu. W art. 59a pb określono zakres obowiązkowej kontroli, którą organ nadzoru budowlanego jest obowiązany przeprowadzić po otrzymaniu wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W ust. 1 art. 59a pb zawarto ogólną zasadę, że przedmiotem kontroli jest sprawdzenie, czy budowa była prowadzona zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.

Zasada ta ulega konkretyzacji w ust. 2 art. 59a pb, zawierającego zamknięty katalog spraw podlegających sprawdzeniu, który wiąże organ w takim zakresie, w razie stwierdzenia nieprawidłowości, mogą być nakładane ewentualne kary, a w konsekwencji odmowa pozwolenia na użytkowanie. Nie mniej do oceny, czy decyzja z [...] 2008 r. nie jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, niezbędne było dokonanie analizy nie tylko ustaleń organu dokonanych podczas obowiązkowej kontroli i dokumentów dołączonych do wniosku o jej przeprowadzenie - choć i ta jest niepełna - ale również ich zgodność z projektem rozbudowy piekarni szwajcarskiej o magazyn termiczny, zatwierdzonym decyzją z [...] 2007 r. zwłaszcza w kontekście punktu 8.7. protokołu obowiązkowej kontroli. W zapisie tym wskazuje się na nieistotne - wg oświadczenia kierownika budowy i załączonych rysunków - odstąpienie od projektu budowlanego. W oświadczeniu kierownik budowy ocenia dokonane zmiany jako nieistotne, powołując się na dokumentację powykonawczą, jednak do akt niniejszej sprawy taka dokumentacja nie została dołączona, a samo oświadczenie nie jest potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeśli taki został ustanowiony. A więc zdaniem Sądu I instancji nie można było ustalić, czy w istocie dokonano zmian o charakterze nieistotnym, a w konsekwencji, czy nie doszło do rażącego naruszenia art. 36a pb.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że do akt sprawy winien być również dołączony dziennik budowy, który odzwierciedla przebieg robót budowlanych i okoliczności zachodzących w toku procesu budowlanego.

W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie przedstawiono pełnego przebiegu sprawy, skoro jedynie z wniosków i pism skarżących wynika, że uprzednio było już prowadzone postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie spornej rozbudowy, a decyzja w nim zapadła (z [...] 2008 r.) została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2008 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2008 r. znak [...].

W związku z powyższym, Sąd I instancji uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, a rozstrzygnięcie należało ocenić jako przedwczesne, bo wydane w oparciu o niekompletne akta sprawy.

Na uwzględnienie nie zasługiwały pozostałe zarzuty skargi. W kontekście przedstawionych na wstępie zasad obowiązujących w postępowaniu nieważnościowym i przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie można było jako rażącego naruszenia prawa uznać niewykonania pełnej elewacji budynku, nie przedstawienia decyzji zezwalającej na eksploatację dźwigu, czy protokołu odbioru technicznego urządzeń zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Gdyby ustawodawca wymagał od inwestora załączenia do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu decyzji organu nadzoru technicznego, to dałby temu wyraz w art. 56 pb.

Dopuszczalne było również przedstawienie dnia 20 listopada 2008 r. oświadczenia wymaganego art. 57 ust. 3 pb z powołaniem się na dokumenty wystawione 21 listopada 2007 r., jeśli potwierdzono w nich stan, który nie uległ zmianie.

Podobnie, zdaniem Sąd I instancji, samo zawiadomienie Prokuratury Rejonowej w Wołominie dnia 27 czerwca 2008 r. przez WINB o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez kierownika budowy, prezesa zarządu [...] i projektanta wobec dwukrotnego złożenia fałszywego oświadczenia w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku, pozostawało bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Wydanie orzeczenia sądowego stwierdzającego popełnienie przestępstwa stanowiłoby natomiast przesłankę do ewentualnego wszczęcia postępowania wznowieniowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa.

Odnośnie zarzutu prowadzenia robót budowlanych po ich wstrzymaniu postanowieniem z dnia [...] 2007 r., Sąd I instancji wskazał, że nie mógł mieć wpływu na rozstrzygnięcie w rozpatrywanej sprawie, jak wywodzili skarżący, skoro obowiązkiem organów było zbadanie, czy decyzja z [...] 2008 r. nie zawiera wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a rzeczą organów, w postępowaniu zwyczajnym w tej końcowej fazie procesu inwestycyjnego jest wyłącznie ocena, czy obiekt został wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę, z zachowaniem zasad wynikających z art. 57, 56, 59 i 59a pb i w konsekwencji, czy nadaje się do użytkowania. Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, że wyrokami z 21 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawach o sygn. akt VII SA/Wa 1462/10 i VII SA/Wa 1461/10 oddalił skargi inwestora na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2010 r. (...) utrzymujące w mocy decyzje Wojewody [...]: z [...] 2008 r. i [...] 2008 r. stwierdzające nieważność decyzji z [...] 2006 r. o pozwoleniu na budowę ww. piekarni oraz decyzji ją zmieniającej z [...] 2007 r. W dacie wydania decyzji badanej w niniejszej sprawie tj. dnia [...] 2008 r. pozostawała w obrocie prawnym decyzja z [...] 2007 r. zatwierdzająca projekt zamienny w zakresie rozbudowy piekarni szwajcarskiej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione, postępowanie podlega wznowieniu. W wyroku NSA z 11.10.2005 r., II OSK 101/05 (dalej wyrok II OSK 101/05, orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrażono pogląd, który w pełni podzielił Sąd I instancji, że w sytuacji, w której stwierdzono nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu już po wydaniu na jej podstawie pozwolenia na budowę, właściwym trybem do wzruszenia tej ostatniej decyzji będzie wznowienie postępowania. Nie stoi na przeszkodzie takiej ocenie treść uchwały NSA z 13.11. 2012 r., I OPS 2/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w której wyrażono pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Analiza treści uzasadnienia tego ostatniego orzeczenia wskazuje, że wskazany w nim tryb wzruszania ostatecznych decyzji może mieć charakter jedynie wyjątkowy, w sytuacjach w niej opisanych. Sąd I instancji wskazał, że organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadzą postępowanie z uwzględnieniem stanowiska Sądu w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od wyroku VII SA/Wa 1747/12 wywiódł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez radcę pr. E. S., zaskarżając ów wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegające [na] błędnym uznaniu, że rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane przedwcześnie, w oparciu o niekompletne akta sprawy, gdyż organ w postępowaniu nieważnościowym winien dysponować pełnym materiałem dowodowym, który zgromadził organ w postępowaniu ogólnym i dokonać w oparciu o dokumentację powykonawczą także ustaleń czy istotnie miało miejsce nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu rozbudowy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organy administracji zgromadziły w całości dostępną dokumentację sprawy niezbędną dla dokonania kontroli decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie pod kątem przesłanek wynikających z art. 156 § 1 kpa i zasadnie uznały, że nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności [decyzji] kontrolowanej, a w związku z tym skarga winna być oddalona;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 3 kpa polegające na błędnym uznaniu, że w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji nie został przedstawiony pełny przebieg sprawy, gdyż pominięto informacje o prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie spornej rozbudowy i wyeliminowaniu z obrotu prawnego zapadłej w nim decyzji, w sytuacji gdy informacje te nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia podejmowanego w niniejszym postępowaniu.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu; zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Mimo że autor skargi kasacyjnej sformułował zarzuty jedynie z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), to zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest w istocie zarzutem naruszenia prawa materialnego, z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa, choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter prawnomaterialny (wyrok NSA z 15.5.2013 r., I OSK 2160/11, Lex nr 1328357) i stanowi on podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 ppsa (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010 s. 222 i przypis 20).

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 369 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Wobec powyższego w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut naruszenia prawa materialnego.

Nietrafnie Sąd I instancji uznał, że w sprawie winna znaleźć zastosowanie norma wywiedziona z art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Wojewódzki Sąd niesłusznie podzielił pogląd zaprezentowany w wyroku II OSK 101/05, że w sytuacji, w której stwierdzono nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu już po wydaniu pozwolenia na budowę, właściwym trybem do wzruszenia tej ostatniej decyzji będzie wznowienie postępowania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu, ocenie takiej nie stoi na przeszkodzie uchwała I OPS 2/12. Stanowisko zaprezentowane w tej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zgodnie z uchwałą 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.11.2012 r., I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa (ONSAiWSA 2013/1/1, dalej uchwała I OPS 2/12). W uzasadnieniu uchwały I OPS 2/12 skład 7 Sędziów NSA analizował wpływ teorii wadliwości decyzji administracyjnej, uwzględniającej szereg wartości, które uzasadniają przyjęcie gradacji wad oraz zróżnicowanie sankcji obwarowanych danym rodzajem naruszenia prawa, na przyjęte rozwiązania prawa. Powiększony skład NSA głęboko rozważał skutki kolejnych zmian regulacji prawnej, wskazując w szczególności na nowelizację Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonaną ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 4, poz. 8, dalej nowelizacja z 31 stycznia 1980 r.), którą wprowadzono istotną zmianę w konstrukcji sankcji stosowanych wobec decyzji wydanych z naruszeniem przepisów prawa, odchodząc od stosowania wyłącznie sankcji wzruszalności, przez wprowadzenie - przy kardynalnych naruszeniach przepisów prawa - sankcji nieważności. Skład 7 Sędziów NSA wskazał, że mimo szeregu nowelizacji, konstrukcja art. 145 § 1 pkt 8 kpa w obecnym brzmieniu, odpowiadała konstrukcji w pierwotnym brzmieniu art. 127 § 1 pkt 7 kpa. Regulacja trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, począwszy od wejścia w życie nowelizacji z 31 stycznia 1980 r., expressis verbis wprowadza dwie sankcje: sankcję wzruszalności i sankcję nieważności, wiążąc z nimi odrębne konsekwencje prawne ich zastosowania, co jest uzasadnione ciężarem wady, którą dotknięte jest rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Nie może ulegać wątpliwości, że w aktualnym stanie prawnym kpa wyraźnie odróżnia uchylenie decyzji od stwierdzenia jej nieważności, zarówno gdy chodzi o skutki tych rozstrzygnięć, jak i tryb ich podejmowania. Nie można więc w określeniu "decyzja została następnie uchylona lub zmieniona", użytym w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, pomieścić stwierdzenia nieważności decyzji. To, że ustawodawca, wprowadzając w 1980 r. instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, pozostawił bez zmian przesłankę wznowienia postępowania wymienioną wówczas w art. 127 § 1 pkt 7 kpa, nie może być argumentem przemawiającym za stanowiskiem, że uchylenie decyzji, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, może obejmować także stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której wydano decyzję zależną. Dążąc do wzmocnienia gwarancji praworządności w działaniu administracji publicznej przez wprowadzenie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji i pozostawiając w niezmienionym brzmieniu przesłankę wznowienia postępowania (poprzednio art. 127 § 1 pkt 7 kpa -aktualnie art. 145 § 1 pkt 8 kpa), wyłączono z podstaw wznowienia sytuację, gdy decyzja, na podstawie której wydano decyzję zależną, okazała się nieważna i stwierdzono jej nieważność, bowiem taka sytuacja może podlegać rozpatrzeniu jedynie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej, a nie w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją zależną.

Skład 7 Sędziów NSA miał na uwadze wykładnię zaprezentowaną w wyroku II OSK 101/05 (ONSAiWSA 2013/1/1 s. 23), lecz z przekonujących względów wskazał na jej wadliwość, co spotkało się z aprobatą doktryny (akceptująca glosa Z. Czarnika, OSP 2013/5/55 s. 383). Błędnie w zaskarżonym wyroku przyjęto, że "analiza treści [uchwały I OPS 2/12] wskazuje, że wskazany w nim tryb wzruszania ostatecznych decyzji może mieć charakter jedynie wyjątkowy, w sytuacjach w niej opisanych" (s. 9 uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 1747/12). W istocie sformułowanie "może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa" warunkuje to, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, nakazuje uznać, że >>nie może stanowić podstawy<< "do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa". Wzgląd na zasadę praworządności, będącą podstawową zasadą konstytucyjną, nakazuje w przypadku stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, stwierdzić nieważność decyzji zależnej (Z. Czarnik - OSP 2013/5/55 s. 383-385). Inwestor, który uzyskał pozwolenie na budowę co do którego stwierdzono następnie nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może bowiem znaleźć się w korzystniejszej sytuacji niż podmiot który od początku respektował prawo.

Prawomocnym wyrokiem z 18 maja 2012 r., II OSK 210/11, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...] SA od wyroku z 21 października 2010 r., VII SA/Wa 1461/10 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie ze skargi [...] SA na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2010 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] 2008 r. znak [...], stwierdzającą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważność decyzji z [...] 2006 r. nr [...] Starosty [...].

Prawomocnym wyrokiem z 18 maja 2012 r., II OSK 211/11, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...] SA od wyroku z 21 października 2010 r., VII SA/Wa 1462/10 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie ze skargi [...] SA na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2010 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] 2008 r. znak [...], stwierdzającą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważność decyzji z [...] 2007 r. nr [...] Starosty [...] (cbosa). Decyzja z [...] 2006 r. i decyzja z [...] 2007 r. zostały zatem wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od samego początku; ONSAiWSA 2013/1/1 s. 27). Nietrafnie zatem Sąd I instancji przyjął, że "w dacie wydania decyzji badanej w niniejszej sprawie, tj. w dniu [...] 2008 r. pozostawała bowiem w obrocie prawnym ww decyzja z "10" [winno być "21"; k. 2-1 akt PINB w [...] nr [...] sierpnia 2007 r. zatwierdzająca projekt zamienny w zakresie rozbudowy piekarni szwajcarskiej" (s. 8-9 uzasadnienia wyroku VII SA/Wa1747/12).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z: 30.8.2013 r., II OSK 857/12, cbosa – wskazujący na przesłankę nieważności decyzji zależnej z art. 156 § 1 pkt 2 kpa; 10.6.2011 r., II OSK 492/11, Lex 1083654 – przy błędnej konkluzji jedynie co do zastosowania art. 145 § 1 pkt 8 kpa – uchwała I OPS 2/12). Nietrafnie Sąd I instancji przyjął w tej sytuacji, że rozstrzygnięcie zaskarżoną decyzją było przedwczesne (s. 7 uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 1747/12), skoro było ono błędne na skutek nie zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wyrok NSA z 19.4.2011 r., II OSK 422/10, Lex 1081782).

Nietrafnym okazały się zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 3 kpa. Główny Inspektor postanowieniem z [...] 2011 r. nr [...] zlecił Wojewódzkiemu Inspektorowi uzupełnienie materiału dowodowego przez przekazanie organowi II instancji akt sprawy dotyczących: postanowienia Starosty [...] z [...] 2007 r. nr [...]; postanowienia Wojewody [...] z [...] 2008 r. znak [...] i dziennika budowy przedmiotowej inwestycji w terminie 21 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia. Wojewódzki Inspektor pismem z [...] 2011 r. nr [...] wezwał inwestora do nadesłania dziennika budowy lub jego wypożyczenie w celu wykonania kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem – w celu wypełnienia dyspozycji GINB (oba w aktach GINB – błędnie nie ponumerowanych). Inwestor wezwaniu temu nie zadośćuczynił. Nie może zatem autor skargi kasacyjnej skutecznie czynić zarzutu Sądowi I instancji, że błędnie uznał, że rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o niekompletne akta, skoro Główny Inspektor sam dostrzegał w postępowaniu nieważnościowym niekompletność akt.

Z pouczenia zawartego w decyzji z [...] 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2008 r.; k. 14-14v akt PINB w [...] nr [...]) jednoznacznie wynika, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60 pb oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych w trakcie jego użytkowania (art. 63 pb w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z [...] 2008 r. - j.t. Dz. U. z 2006 r., nr 156,poz. 1118 ze zm.; A. Despot-Mładanowicz w: red. A. Gliniecki, Prawo budowane. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 792-793, uw. 2 do art. 63; S. Serafin, Prawo budowane. Komentarz, C.H. Beck 2006 s. 435-436, nb 1-4). Nieprzedstawienie żądanych dokumentów, w świetle pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie, dawało podstawę do dokonania ustaleń na podstawie domniemania faktycznego (w istocie podstawą dla dokonania takich ustaleń jest art. 75 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 231 kpc (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 223 uw. 5 a, b). W aktach sprawy brak jakiegokolwiek dowodu przeciwnego bądź dowodu przeciwieństwa, prowadzącego do obalenia domniemania faktycznego (H. Dolecki, Ciężar dowodu w polskim procesie cywilnym, W. Pr. PWN 1998, s. 167 pkt 3; s. 127-129). Z odpisu uzasadnienia postanowienia z [...] 2009 r. sygn. [...] Prokuratury Rejonowej w Wołominie wynika, że nie toczyło się postępowanie karne przeciwko projektantowi projektu zamiennego B. J., a przesłuchana w charakterze świadka B. J. zeznała, że "dokumenty do podpisu zostały jej dostarczone przez W. Ś. i podpisała je w dobrej wierze, iż potwierdzają prawdę" (k. 125 akt VII SA/Wa 1747/12), co wskazuje na niedopełnienie przez projektanta obowiązku samodzielnego złożenia oświadczenia z art. 57 ust. 2 zd. 2 pb (art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 244 § 1 i art. 250 § kpc; k. 97, 103-109, 114-127, 129,132-132v akt VII SA/Wa 1747/12).

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że nie przedstawienie pełnego przebiegu sprawy przez pominięcie informacji o prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie spornej rozbudowy i wyeliminowaniu z obrotu prawnego zapadłej w niej decyzji, nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w kontrolowanym postępowaniu. Zwłaszcza w sprawie, w której organ nadzoru nie dysponuje kompletem dokumentów, tego typu informacje i dokumenty zebrane we wcześniejszym postępowaniu, mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 3 kpa).

W postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzania postępowania wyjaśniającego (dowodowego) mającego na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Nietrafnie skarżący kasacyjnie przyjmuje, że "brak jest podstaw do przyjęcia, by na etapie postępowania nieważnościowego kwestionować prawdziwość zawartych w" protokole kontroli obowiązkowej ustaleń (s. 4 skargi kasacyjnej). W każdej procedurze ustawodawca dopuszcza możliwość obalenia domniemania prawdziwości dokumentu – w tym urzędowego (art. 76 § 1 i 3 kpa). Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na wadliwość dokonanych w tej materii ustaleń (s. 7 uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 1747/12).

Mimo zatem częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, co skutkować musiało oddaleniem skargi kasacyjnej (art. 184 in fine ppsa). Ponownie rozpoznając sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego związany będzie uzasadnieniem niniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i – w nie zakwestionowanej części – wyroku VII SA/Wa 1747/12 (art. 170 i 153 ppsa). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.