Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1386/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Inspekcja sanitarna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 2 art. 46 b pkt 5 art. 48 a ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: art. 10 par. 1 par. 2 art. 7 art. 77 par. 1 art. 189d
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej A. J. kwotę 4.217 zł (cztery tysiące dwieście siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., Nr [...], [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "[...]PWIS"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 46 ust. 2, art. 46b pkt 5, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm. zwanej dalej także "ustawą o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych"), § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020, poz. 792), po zapoznaniu się z odwołaniem A. J. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS") z [...] maja 2020 r., nr [...] – utrzymał w mocy ww. decyzję PPIS, wymierzającą A. J. karę pieniężną w kwocie 20 000 zł za naruszenie w dniu 11 maja 2020 r. obowiązku kwarantanny.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji, A. J. (dalej także "skarżąca") w dniu 11 maja 2020 r. opuściła miejsce pobytu – [...], gmina [...], naruszając tym samym obowiązek odbywania kwarantanny, która obejmowała okres od dnia 11 maja 2020 r. do dnia 24 maja 2020 r.

Mając to na uwadze, PPIS stwierdził, że zachowanie strony stanowiło naruszenie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020, poz. 792), w myśl którego od dnia 2 maja 2020 r. do dnia 16 maja 2020 r. nakazuje się w okresie, o którym mowa w ust. 1, osobie przekraczającej granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, odbyć obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi. W myśl § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, obowiązek, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2, jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.

W związku z powyższym PPIS wydał w dniu [...] maja 2020 r., decyzję nr [...], na mocy której nałożył na A. J. karę pieniężną w wysokości 20 000 zł. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, w którym zarzuciła:

1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu złej daty rozpoczęcia obowiązkowej kwarantanny, która według strony powinna rozpocząć się 12 maja 2020 r. o godz. 00.00,

2. naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu,

3. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego mających wpływ na treść decyzji,

4. naruszenie podstawowych praw obywatela określonych w Konstytucji R.P., w związku z wprowadzeniem nakazu przymusowej kwarantanny, co powoduje, iż podstawa prawna, na której oparł się organ administracji publicznej w decyzji jest niezgodna z Konstytucją,

5. naruszenie art. 188f § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie od kary administracyjnej w zamian za pouczenie przy spełnieniu przesłanki znikomej wagi naruszenia,

6. niewspółmierność kary w odniesieniu do wagi naruszonego dobra prawnego.

Po zapoznaniu się z aktami sprawy i zarzutami odwołania [...]PWIS, przytoczył treść art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.), a także art. 46 ust. 2, art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Organ II instancji podkreślił, że Minister Zdrowia w drodze rozporządzenia z dnia 20 marca 2020 r. wprowadził na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.). W art. 46b pkt 5 ww. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych wskazano natomiast, że "w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić obowiązek poddania się kwarantannie".

Tego rodzaju specjalne rozwiązania zostały zawarte w przepisach § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020. poz. 792), które prawidłowo przywołał w sprawie organ I instancji.

Ukarana A. J. w dniu 11 maja 2020 r. opuściła miejsce pobytu będące jednocześnie miejscem kwarantanny, co stanowiło naruszenie nakazu, o którym mowa w ww. § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r.

Biorąc pod uwagę sytuację w kraju, związaną z wprowadzeniem stanu epidemii, a także wzrost ryzyka zakażenia wirusem SARS-CoV-2 oraz zidentyfikowane przypadki zachorowań na COVID 19, konieczne było podjęcie działań profilaktycznych, zapobiegających rozprzestrzenianiu się tego wirusa. Wprowadzone ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii miały na celu ochronę najistotniejszej wartości jaką jest ludzkie zdrowie i życie.

W ocenie [...]PWIS, zachowanie A. J. mogło doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa, a w konsekwencji stwarzało realne zagrożenie, iż cel z powodu którego wprowadzono ww. regulacje nie zostanie osiągnięty.

Biorąc pod uwagę okoliczności zdarzenia, w opinii [...]PWIS, organ I instancji prawidłowo zinterpretował zaistniałą sytuację i słusznie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy wydał decyzję z [...] maja 2020 r, nr [...], którą nałożył na A. J. karę pieniężną w wysokości 20 000 zł. Podstawą prawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 48a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, w szczególności 46b pkt 5 (obowiązek poddania się kwarantannie), podlega karze pieniężnej w wysokości od 5 000 zł do 30 000 zł.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, tj. podnoszonej przez stronę argumentacji, że okres obowiązkowej kwarantanny powinien rozpocząć się 12 maja 2020 r. o godz. 00.00, organ II instancji wyjaśnił, że w myśl § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, obowiązkowa kwarantanna rozpoczyna się "dnia następującego po przekroczeniu granicy państwowej", tj. w przypadku skarżącej kwarantanna powinna rozpocząć się 11 maja 2020 r.

Odnośnie zarzutów naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego mających wpływ na treść decyzji, [...]PWIS powołał się na treść art. 10 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

W kwestii zarzutu naruszenia podstawowych praw obywatela określonych w Konstytucji R.P. w związku z wprowadzeniem nakazu przymusowej kwarantanny, organ odwoławczy wskazał, że nie posiada prawa kwestionowania konstytucyjności przepisów prawnych ani rozstrzygania czy są one zgodne z Konstytucją. Dlatego w tym zakresie organ uznał się za niewłaściwy do zajęcia stanowiska. Organem, który może zająć stanowisko w poruszonej przez stronę sprawie jest Trybunał Konstytucyjny.

Z kolei w odniesieniu do zarzutów strony dotyczących naruszenia art. 188f § 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary administracyjnej w zamian za pouczenie przy spełnieniu przesłanki znikomej wagi naruszenia oraz niewspółmierność kary w odniesieniu do wagi naruszonego dobra prawnego, organ II instancji stwierdził, że wprowadzone ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii miały na celu ochronę najistotniejszej wartości jaką jest ludzkie zdrowie i życie. Zachowanie strony mogło doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa.

Jedynie końcowo [...]PWIS wskazał, że zgodnie z art. 48a ust. 8 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, do kar pieniężnych mają zastosowanie przepisy działu III ustawy z dnia 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.). Oznacza to m.in., że w oparciu o art. 67a Ordynacji Podatkowej organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej może podejmować ewentualne decyzje w przedmiocie umorzenia w całości lub części płatności (kary), a także rozłożenia zapłaty na raty, w przypadku wykazania przez stronę ważnego interesu prywatnego lub interesu publicznego. Jednak organem właściwym rzeczowo w tym przypadku jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...].

Biorąc powyższe pod uwagę, [...]PWIS orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji nakładającej na skarżącą karę pieniężną w wysokości 20 000 zł.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się A. J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzuca decyzji [...]PWIS:

"1. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 189b k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2020 roku w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej w kwocie 20.000 zł za rzekome naruszenie w dniu 11 maja 2020 roku obowiązku kwarantanny, podczas gdy Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, na podstawie której wymierzono skarżącej karę pieniężną, nie określa konkretnych czynów, które podlegają sankcjom. Tymczasem zgodnie z fundamentalną zasadą karać można jedynie za czyny określone jako bezprawne w ustawie, która obowiązywała w chwili ich popełnienia.

2. naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez wymierzenie skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości, która została ustalona z pogwałceniem zasady adekwatności ingerencji Państwa w sferę chronionych konstytucyjnie praw obywatela, tj. nie bacząc na adekwatność surowości kary do rozmiaru naruszenia i nie biorąc pod uwagę ekonomicznych możliwości skarżącej.

3. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 189d k.p.a. w zw. z art. 189a § 1 k.p.a. poprzez wymierzenie skarżącej kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł podczas gdy organ postępowania nie dokonał oceny przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej choć obowiązek takiego działania wynika wprost z ww. przepisów procedury administracyjnej.

4. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wymierzenie skarżącej kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł, podczas gdy skarżąca bezpośrednio po przekroczeniu przez siebie granicy kraju, po całonocnej podróży odwiozła pojazdem A. D. (współtowarzyszkę podróży) na Dworzec [...] w [...], tak aby p. D. mogła jak najszybciej dotrzeć do [...] (miejsca zamieszkania) celem odbycia kwarantanny, a następnie skarżąca wróciła do miejsca zamieszkania i nie opuszczała go aż do końca odbycia przymusowej kwarantanny. Nawet jeżeli hipotetycznie zatem przyjąć, że skarżąca naruszyła warunki odbywania kwarantanny to waga tego naruszenia była znikoma, skarżąca nie opuściła pojazdu na żadnym etapie podróży z p. D., nie kontaktowała się z żadnymi osobami, przyczyniła się do możliwie najszybszego rozpoczęcia odbywania kwarantanny przez A. D., a po powrocie do domu pozostała w nim do końca kwarantanny. Z tych wszystkich względu organ zobowiązany był do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu skarżącej.

5. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez wymierzenie skarżącej kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł, w sytuacji gdy przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w oparciu o które kara została wymierzona, budzą poważne wątpliwości interpretacyjne, w szczególności:

• przez brak ustawowego, dokładnego określenia czynów, za których dokonanie organ może wymierzyć sankcję pieniężną i odesłanie w tej materii do treści rozporządzenia;

• przez budzący poważne wątpliwości brak uregulowania odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego;

6. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 8 k.p.a. poprzez:

• ,,przeprowadzenie" przez organ I i II instancji postępowania w sposób autorytarny i podważający zaufanie skarżącej do organów władzy publicznej albowiem o ile wydanie decyzji zostało de facto poprzedzone przeprowadzeniem przez organ jakiegokolwiek postępowania (co wydaje się być wątpliwe) to skarżącej uniemożliwiono wzięcie w nim udziału doręczając jej zawiadomienie o wszczęciu postępowania wraz z decyzją o wymierzeniu jej kary pieniężnej wydaną w tym samym dniu.

• wymierzenie skarżącej kary pieniężnej za rzekome naruszenie obowiązku uregulowanego nie w przepisach Ustawy lecz w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów, podczas gdy rozporządzenia regulujące obowiązki obywateli w czasie epidemii zmieniały się kilkukrotnie na przestrzeni zaledwie kilku miesięcy, najczęściej wprowadzając zmiany w życie z dniem ich ogłoszenia, przez co większość obywateli nieposiadająca prawniczego wykształcenia i nie śledząca ciągłych i częstych zmian przepisów nie była świadoma obostrzeń i sankcji za ich naruszenie obowiązujących w danym czasie.

• poprzez wymierzenie skarżącej kary pieniężnej za rzekome naruszenie obowiązków odbywania kwarantanny w dniu 11 maja 2020 roku, podczas gdy w trakcie przekraczania granicy polsko-niemieckiej skarżąca została poinformowana przez funkcjonariuszy straży granicznej o tym, że bieg terminu obowiązkowej kwarantanny rozpoczyna się względem niej w dniu 12 maja 2020 roku o godzinie 00:00.

7. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez, uniemożliwienie skarżącej wzięcia czynnego udziału w sprawie co polegało na tym, iż skarżącej doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego wraz z decyzją organu. W rezultacie skarżąca nie miała szansy na jakąkolwiek inicjatywę dowodową czy aktywność w postępowaniu. Co więcej, organ nie wykazał iżby w sprawie wystąpiły przesłanki do odebrania stronie ww. prawa w trybie art. 10 § 2 k.p.a. albowiem nałożenie kary pieniężnej nie może być uznawane z samej swojej istoty za niecierpiące zwłoki, chroniące życie i zdrowie ludzkie czy zapobiegające niepowetowanej szkodzie materialnej.

8. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zredukowanie postępowania dowodowego w zasadzie do poziomu braku tego postępowania, czynienie dowolnych ustaleń faktycznych i oparcie decyzji administracyjnej o aprioryczne przekonania organu, podczas gdy w czasie epidemii organ nie miał możliwości prowadzić postępowania dowodowego w sposób rzetelny, gwarantujący wyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i respektujący prawa strony w sposób adekwatny do wymogów określonych w kodeksie postępowania administracyjnego.

9. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 11 k.p.a. . poprzez zaniechanie przez organ skrupulatnego a co najmniej rzeczowego i przekonywującego wyjaśnienia skarżącej podstaw wydanej decyzji, tego dlaczego inne z ustawowo przewidzianych rozwiązań (pouczenie) okazały się dla organu niewystarczające, tego jakie dyrektywy wymiaru kary pieniężnej przemawiały za wymierzeniem skarżącej kary w wysokości akurat 20.000 zł, tego jak wymierzona skarżącej kara pieniężna przekłada się na rozmiar rzekomo dokonanych przez nią naruszeń".

Ze względu na tak sformułowane powyżej zarzuty skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Przybliżając faktyczne podłoże wydanej przez organ decyzji skarżąca podniosła, że w dniu 10 maja 2020 roku o godzinie 20.05. w towarzystwie trzech pasażerów: A. D., E. K. oraz A. K. przekroczyła polsko-niemiecką granicę. Wtedy też została pouczona przez funkcjonariuszy straży granicznej o konieczności odbycia 14 dniowej obowiązkowej kwarantanny w miejscu zamieszkania, która według funkcjonariuszy rozpoczynała się o godzinie 00:00 w dniu 12 maja 2020 roku. Każda z towarzyszących skarżącej osób złożyła stosowne oświadczenie o docelowym miejscu swojej podróży, w ten sposób, że skarżąca wraz z E. i A. K. wskazały [...] w gminie [...]. Z kolei A. D. jako docelowe miejsce podróży podała miasto [...].

Wszystkie z wyżej wymienionych osób dotarły do miejscowości [...] w dniu 11 maja 2020 roku około godziny 3.00, gdzie wycieńczone po kilkunastogodzinnej podróży udały się na spoczynek. Tego samego dnia około godziny 11:30 skarżąca odwiozła A. D. na Dworzec [...] w [...] tak, aby p. D. mogła przed rozpoczęciem kwarantanny, tj. przed godziną 00:00 dnia 12 maja 2020 roku dotrzeć do miejsca, w którym miała ją odbyć.

W tym samym czasie, do miejsca, w którym skarżąca miała rozpocząć następnego dnia obowiązkową kwarantannę, przybyli funkcjonariusze policji, którzy przekonani o tym, iż bieg terminu obowiązkowej kwarantanny rozpoczął się względem skarżącej w dniu 11 maja 2020 roku, stwierdzili, że doszło do samowolnego opuszczenia miejsca jej odbywania, ergo naruszenia obowiązku odbywania obowiązkowej kwarantanny.

W następstwie powyższych wydarzeń, w dniu 19 maja 2020 roku skarżącej doręczono zawiadomienie z dnia 14 maja 2020 roku o wszczęciu względem niej postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wraz z wydaną w tym samym dniu decyzją o wymierzeniu skarżącej kary w kwocie 20.000 zł. Skarżąca nie miała możliwości na żadną reakcję w ,,prowadzonym" przeciwko - niej postępowaniu. Skarżącej uniemożliwiono wyrażenie swojego stanowiska, zgłoszenie dowodów na jego poparcie, zapoznanie się z materiałami postępowania oraz zajęcie wobec nich stanowiska.

W dalszej części uzasadnienia skargi, jej autorka przedstawiła szeroką argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Wskazuje m.in., że wracając do kraju spoza jego granic nie miała wtenczas dostępu do innych źródeł informacji, w szczególności jako kierowca pojazdu nie miała możliwości zbadania treści aktu prawnego, który regulował warunki odbywania kwarantanny. Możliwości zgłoszenia uwag i wniosków nie miała również w toku sprawy, z uwagi na brak postępowania dowodowego. Tymczasem niewykonalnym było, aby z miejsca przekraczania granicy w ok. 3 godziny skarżąca dotarta do swojego miejsca zamieszkania przed datą przyjętą przez organy jako chwila rozpoczęcia obowiązku kwarantanny, nie mówiąc już o pasażerce mieszkającej w [...].

Skarżąca kwestionuje poza tym wysokość wymierzonej jej administracyjnej kary pieniężnej. Skarżącej nie wyjaśniono dlaczego żadna inna sankcja była w jej wypadku niewystarczająca. Skarżącej nie wyjaśniono, dlaczego rzekomo dokonane przez nią naruszenie było takiego rozmiaru, że wymierzona jej kara pieniężna musiała przybrać formę 20 000 zł. Próżno także szukać wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o tym, że wymierzona skarżącej kara - jej dotkliwość - jest odpowiednia do możliwości zarobkowych skarżącej. Wszystkie z ww. okoliczności zostały w treści decyzji przemilczane, a okoliczności tych organ w ogóle nie brał pod uwagę.

W odpowiedzi na skargę [...]PWIS podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja [...]PWIS, jak i decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia, zaś skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

W pierwszej kolejności Sąd uznał za konieczne odniesienie się do tych zarzutów skargi, w których sygnalizowany jest nie tylko brak oparcia dla zastosowanej wobec skarżącej sankcji za czyn, którego – w ocenie organów się dopuściła, ale wymierzenie skarżącej kary pieniężnej za rzekome naruszenie obowiązku uregulowanego nie w przepisach ustawy, lecz jedynie w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów.

W tym zakresie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego.

Na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 491 ze zm.), w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Stan ten ciągle obowiązuje.

Ponadto, stosownie do treści art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do treści art. 46b, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

8) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

9) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

10) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

11) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W zakresie obowiązku, o którym mowa w art. 46b pkt 5) cytowanej ustawy o zapobieganiu zwalczaniu chorób zakaźnych, Rada Ministrów w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 792; stan prawny na dzień stwierdzenia naruszenia przez skarżącą obowiązku odbycia kwarantanny) określiła, że w okresie, o którym mowa w ust. 1 (do odwołania) osoba przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi.

W przepisach przywołanego rozporządzenia określono miejsce kwarantanny, o którym mowa w art. 46b pkt 6 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, zobowiązując - w § 2 ust. 2 pkt 1) lit. a) - osobę przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do przekazania funkcjonariuszowi Straży Granicznej informacji o adresie miejsca zamieszkania lub pobytu, w którym będzie odbywać obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Istotne jest jednak również wskazanie w § 3 ust. 1-5 ww. rozporządzenia przypadków, w których nie powstaje obowiązek kwarantanny określony w § 2 ust. 2. Należy wobec tego stwierdzić, że w świetle przywołanych przepisów obowiązek odbycia kwarantanny powstaje z mocy samego prawa z chwilą przekroczenia granicy państwowej, o ile nie zachodzą okoliczności wyłączające powstanie tego obowiązku.

Powołane regulacje stanowiły podstawę materialnoprawną decyzji organów Inspekcji Sanitarnej wydanych w niniejszej sprawie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na skarżącą.

Dokonując oceny przedmiotowych podstaw prawnych zaskarżonych rozstrzygnięć należy przypomnieć, że zgodnie z dyspozycją art. 8 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, dalej: "Konstytucja R.P."), Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio chyba, że Konstytucja stanowi inaczej.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wynikającą nie tylko z ustawy zwykłej (art. 6 k.p.a.), ale również z Konstytucji R.P. (art. 7) jest zasada legalizmu. Zgodnie z tą zasadą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Zasada ta dotyczy nie tylko stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, ale również stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, do którego naczelne organa administracji rządowej zostały upoważnione na podstawie ustaw.

Zasada legalizmu, odnoszona do stanowienia prawa przez organa administracji publicznej w drodze rozporządzeń, wymaga uwzględnienia hipotezy art. 92 ust. 1 Konstytucji R.P.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji R.P. rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 listopada 2015 r., sygn. akt K 18/14 (OTK-A 2015/10/165) "zasada wyłączności ustawy nie wyklucza przekazywania pewnych spraw związanych z urzeczywistnianiem wolności i praw konstytucyjnych do unormowania w drodze rozporządzeń. W porządku prawnym proklamującym zasadę podziału i równowagi władzy, opartym na prymacie ustawy, jako podstawowego źródła prawa, parlament nie może w dowolnym zakresie przekazywać funkcji prawodawczych organom władzy wykonawczej. Trybunał zwracał uwagę, że prawodawcze decyzje organu władzy wykonawczej nie mogą kształtować zasadniczych elementów regulacji prawnej (wyroki z: 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12; 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47; 8 czerwca 2011 r., sygn. K 3/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 39) i że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji (wyrok z 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3). Trybunał akcentował też, że do unormowania w drodze aktu wykonawczego mogą być przekazane wyłącznie te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia ani z punktu widzenia realizacji konstytucyjnych wolności i praw, ani z punktu widzenia założeń ustawy będącej podstawą do wydania takiego aktu. Akty wykonawcze - co do zasady - powinny regulować bowiem kwestie techniczne (wyrok TK z 19 maja 2009 r., sygn. K 47/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 68).

"(...) W odniesieniu do rozporządzeń konieczne jest ponadto spełnienie przez ustawodawcę i organ je wydający dodatkowych wymagań przewidzianych w art. 92 ust. 1 Konstytucji, który został przez wnioskodawcę wskazany, jako związkowy wzorzec kontroli odnośnie do części zaskarżonych przepisów. Upoważnienie do wydania rozporządzenia musi spełniać wymagania określone w tym postanowieniu, a jednocześnie samo rozporządzenie musi być zgodne z warunkami określonymi w wymienionym przepisie konstytucyjnym. Rozporządzenia mogą być wydawane przez organy wskazane w Konstytucji. Kompetencję do wydawania rozporządzeń Prezesowi Rady Ministrów przyznaje art. 148 pkt 3 Konstytucji, a ministrowi kierującemu działem administracji rządowej - art. 149 ust. 2 Konstytucji. Z art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika też, że rozporządzenia mogą być dodawane w celu wykonania ustawy i na podstawie szczegółowego upoważnienia w niej zawartego. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego".

Rozporządzenia, jako akty wykonawcze do ustaw, należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Do wydawania rozporządzeń Konstytucja R.P. upoważniła Prezydenta (art. 142 ust. 1), Radę Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 2), Prezesa Rady Ministrów (art. 148 pkt 3), ministra kierującego działem administracji rządowej (art. 149 ust. 2 zd. 1), przewodniczącego określonego w ustawie komitetu, powołanego w skład Rady Ministrów (art. 149 ust. 3 w zw. z art. 149 ust. 2 zd. 1), Krajową Radę Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust. 2).

Jak jednoznacznie stwierdził to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 (OTK 1999/6/120) "wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, formułuje art. 92 ust. 1 konstytucji, który dopuszcza stanowienie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Zwłaszcza ten ostatni element, a mianowicie obowiązek określenia owych "wytycznych" stanowi nowość w naszym systemie prawnym, bo przepisy poprzednie (art. 56 ust. 2 Małej Konstytucji z 1992 r., gdy chodzi o rozporządzenia ministrów) nie formułowały expressis verbis takiego wymagania".

W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie opowiedział się za istotą prawną i wagą ustawowych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, jako elementu sine qua non dopuszczalności regulacji określonych materii przepisami rangi wykonawczej. Trybunał wyjaśnił, że "już w orzeczeniu Uw 4/88 z 19 października 1988 r. (OTK w 1988 r., s. 79), Trybunał Konstytucyjny wskazał, że [ówczesna] "Konstytucja PRL nie zezwala na formułowanie ustawowych upoważnień blankietowych". W dalszym orzecznictwie uformowało się stanowisko, iż "(...) upoważnienie ustawowe powinno, przynajmniej ogólnie, wyznaczać kierunek unormowań zawartych w akcie wykonawczym" (orzeczenie z 23 października 1995, K. 4/95, OTK ZU Nr 2/1995, s. 100). W orzeczeniu z 22 września 1997 r., K. 25/97 wskazano, że niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie sformułowanie upoważnienia, które w istocie "upoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy (...), lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień (...), co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek" (OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304). Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., w wyroku z 25 maja 1998, U. 19/97, zauważono, że "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy, jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie >cedować< funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...) Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej..." (OTK ZU Nr 4/1998, s. 262-263; zob. też wyrok z 14 marca 1998, K. 40/97, OTK ZU Nr 2/1998, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność "upoważnienia blankietowego")".

Wskazać jednak trzeba, że wytyczne nie muszą być zawarte w przepisie formułującym upoważnienie do wydania rozporządzenia. Możliwe jest zamieszczenie ich w pozostałych przepisach ustawy, pod warunkiem, że istnieje możliwość precyzyjnego zrekonstruowania treści wytycznych (zob. np. wyroki TK z: 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99; 27 czerwca 2000 r., sygn. akt K 20/99; 26 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 50/02; 31 maja 2010 r., sygn. akt U 4/09). Chociaż ustawa musi zawierać wytyczne, to nie muszą one być zawarte w przepisie formułującym upoważnienie do wydania rozporządzenia, możliwe jest też ich zamieszczenie w innych przepisach ustawy, o ile tylko pozwala to na precyzyjne zrekonstruowanie treści tych wytycznych. Jeżeli jednak rekonstrukcja taka okaże się niemożliwa, to przepis zawierający upoważnienie będzie musiał zostać uznany za wadliwy konstytucyjnie (por. wyroki TK z: 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99; 29 maja 2002 r., sygn. akt P 1/01; 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08).

Jak ponadto podkreśla się w literaturze, w rozporządzeniu nie mogą być regulowane sprawy, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy. Im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla konstytucyjnego statusu jednostki (podmiotów podobnych), tym szersza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych (zob. TK – K 10/11, K 10/09, P 9/09) – por. np. P. Tuleja, op. cit., komentarz do art. 92).

Niedopuszczalne więc konstytucyjnie jest takie upoważnienie do wydania przepisów wykonawczych niższej rangi, które dopuszcza unormowanie w akcie rangi podustawowej, i to w sposób samoistny (niezdeterminowany normami ustawowymi), stosowania władczych środków ingerencji w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności obywateli.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że analiza treści ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz przepisów § 2 ust. 2 pkt 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020, poz. 792) nie wskazuje, aby w tym przypadku akt wykonawczy stał się podstawowym źródłem prawa w dziedzinie obowiązku poddania się kwarantannie po przekroczeniu granicy Państwa, nabierając charakteru samoistnego.

Nie sposób bowiem nie zauważyć, że środek zapobiegawczy, jaki niewątpliwie stanowi obowiązek odbycia kwarantanny, został przewidziany i zdefiniowany w przepisach ww. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych. Pojęcia epidemii, stanu epidemii, stanu zagrożenia epidemicznego oraz kwarantanny zdefiniowano w art. 2 ustawy:

epidemia, to wystąpienie na danym obszarze zakażeń lub zachorowań na chorobę zakaźną w liczbie wyraźnie większej niż we wcześniejszym okresie albo wystąpienie zakażeń lub chorób zakaźnych dotychczas niewystępujących (art. 2 pkt 9);

stan epidemii to sytuacja prawna wprowadzona na danym obszarze w związku z wystąpieniem epidemii w celu podjęcia określonych w ustawie działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych dla zminimalizowania skutków epidemii (art. 2 pkt 22);

stan zagrożenia epidemicznego to sytuacja prawna wprowadzona na danym obszarze w związku z ryzykiem wystąpienia epidemii w celu podjęcia określonych w ustawie działań zapobiegawczych (art. 2 pkt 23);

kwarantanna to odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych (art. 2 pkt 12);

choroba szczególnie niebezpieczna i wysoce zakaźna to natomiast choroba zakaźna łatwo rozprzestrzeniająca się, o wysokiej śmiertelności, powodująca szczególne zagrożenie dla zdrowia publicznego i wymagająca specjalnych metod zwalczania, w tym cholera, dżuma, ospa prawdziwa, wirusowe gorączki krwotoczne (art. 2 pkt 4).

Przepis art. 33 ust. 1 poprzez odwołanie do art. 5 ust. 1 (w którym wymieniono m.in. obowiązek poddania się kwarantannie - pkt 1 lit. f) przyznaje państwowemu inspektorowi sanitarnemu lub państwowemu granicznemu inspektorowi sanitarnemu możliwość nałożenia - w drodze decyzji - obowiązku poddania się kwarantannie na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego.

W art. 34 ust. 2 cyt. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych określono natomiast kompetencję organów inspekcji sanitarnej do nałożenia - również w formie jednostronnego, konkretnego i indywidualnego aktu organu inspekcji sanitarnej - obowiązku kwarantanny (lub nadzoru epidemiologicznego) na osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych.

Jednocześnie w art. 34 ust. 5 pkt 5 ustawy zawarto upoważnienie dla ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku kwarantanny (lub nadzoru epidemiologicznego) u osób, o których mowa w ust. 2, oraz okresów obowiązkowej kwarantanny.

Przywołane wyżej przepisy art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f; art. 34 ust. 2 oraz art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 5 pkt 5 ustawy zawierają zatem normy ogólne, tzn. mają zastosowanie zarówno w sytuacji wprowadzenia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego, jak i w sytuacji, kiedy żaden z tych stanów nie został ogłoszony. Określają one warunki nałożenia obowiązku kwarantanny w formie decyzji administracyjnej, tj. władczego, konkretnego i indywidualnego aktu wydawanego przez właściwy organ inspekcji sanitarnej. Nałożenie tego obowiązku niewątpliwie stanowi realizację celu ustawy, który wprost wynika z jej tytułu. Ściślej rzecz ujmując, obowiązek poddania się kwarantannie jest wymienionym w art. 1 pkt 1 ustawy, działaniem przeciwepidemicznym i zapobiegawczym, podjętym w celu przecięcia dróg szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych. Realizacja tego typu działania stanowi obowiązek władz publicznych, wynikający nie tylko z ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych, ale przede wszystkim z art. 68 ust. 4 Konstytucji i służy ochronie konstytucyjnie gwarantowanego prawa do ochrony zdrowia (art. 64 ust. 1 Konstytucji).

Cel wskazanej ustawy realizują także przepisy jej rozdziału 8, w tym powołane wyżej art. 46 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 46a i art. 46b, przy czym przepisy te mają charakter szczególny, bowiem dotyczą zasad postępowania w szczególnej sytuacji, tj. stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii (art. 46 ust. 2, ust. 3 i ust. 4) lub takiego stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, którego charakter i rozmiary przekraczają możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego (wszystkie z wymienionych).

Z przywołanych wyżej definicji legalnych stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii wynika, że są ogłaszane: 1) z powodu a) ryzyka wystąpienia epidemii (stan zagrożenia epidemicznego), albo b) wystąpienia epidemii (stan epidemii); 2) w celu a) podjęcia określonych w ustawie działań zapobiegawczych (stan zagrożenia epidemicznego), albo b) podjęcia określonych w ustawie działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych dla zminimalizowania skutków epidemii (stan epidemii). Definicja epidemii pozawala natomiast stwierdzić, że jest to 1) stan występujący na jakimś obszarze; 2) stan nietypowy, odmienny od wcześniejszego ("w liczbie wyraźnie większej niż we wcześniejszym okresie", "zakażeń lub chorób zakaźnych dotychczas niewystępujących"). Z kolei za charakter i rozmiary stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, które przekraczają możliwość działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, należy uznać takie nasilenie wskazanych cech każdego z tych stanów, które powoduje, że organy administracji publicznej powołane do zwalczenia i zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym u ludzi, nie są w stanie realizować swych zadań w trybie i formie przewidzianej w ustawie.

W tak scharakteryzowanych okolicznościach (ryzyka wystąpienia lub wystąpienia na określonym obszarze takiego nietypowego lub wcześniej niespotykanego stanu, który uniemożliwia realizację zadań określonych w ustawie w trybie i formach w niej przewidzianych) dopuszczalne jest skorzystanie przez organ władzy wykonawczej z kompetencji wynikającej z wolitywnego elementu udzielonego mu upoważnienia, tj. z przyznanej mu swobody normodawczej. Warunkiem uznania, że skorzystanie z tej kompetencji spełnia wymogi określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji jest stwierdzenie, że akt podustawowy mieści się w zakresie kognitywnym udzielonego upoważnienia, który należy zdekodować zarówno na podstawie treści przepisu delegującego, jak i pozostałych przepisów ustawy, w której zawarto delegację.

Wziąwszy powyższe pod uwagę i uwzględniwszy powołane wyżej przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, nie można stwierdzić, ażeby określony w § 2 ust. 2 pkt 2 w zw. z pkt 1 lit. a) w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, obowiązek poddania się kwarantannie w miejscu wskazanym funkcjonariuszowi Straży Granicznej, nie mieścił się w standardzie konstytucyjnym. Nie ma bowiem wątpliwości co do tego, że został on nałożony w czasie stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, ogłoszonego na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, powołanym wyżej rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020r., wydanym na podstawie art. 46 ust. 2 i ust. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych. W § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020r., wydanego na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ww. ustawy, ustalono, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Najistotniejsze jest jednak, że wskazany w § 2 ust. 2 pkt 2 obowiązek poddania się kwarantannie nie stanowi nowego środka normatywnego wprowadzonego li tylko aktem wykonawczym. Obowiązek ten został przewidziany w ustawie, stanowi środek realizacji zasadniczego celu tej ustawy, jakim jest działanie przeciwepidemiczne i zapobiegawcze, podejmowane w celu przecięcia dróg szerzenia się zakażeń chorób zakaźnych (art. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f).

Nie jest przy tym pozbawione znaczenia, że w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wprost odwołano się do art. 34 ust. 5 ustawy stanowiąc, że osoba przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zobowiązana jest do odbycia obowiązkowej kwarantanny, o której mowa w tym przepisie. Natomiast w § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązek, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2 zakwalifikowano jako równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, zaznaczając, że decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Oznacza to, że obowiązek przewidziany w § 2 ust. 2 pkt 2 nie stanowi nowego (innego) rodzaju ograniczenia swobód i wolności obywatelskich, niż ograniczenie określone w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych. Odmienny jest tylko sposób jego wdrożenia z uwagi na zasięg i charakter zagrożeń wywołanych stanem epidemii – zamiast w drodze indywidualnych decyzji organów Inspekcji Sanitarnej – poprzez akt wykonawczy adresowany do ściśle określonej grupy osób.

Dlatego nałożenie przedmiotowego obowiązku w formie aktu generalnego i abstrakcyjnego należy uznać za usprawiedliwione, z jednej strony realizacją celu ustawowego, a co za tym idzie - ochroną konstytucyjnie gwarantowanego prawa do ochrony zdrowia, a z drugiej strony - wykonaniem wynikającego z ustawy zasadniczej obowiązku władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji R.P. sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W ramach sądowej kognicji mieści się również ocena konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu podstawowego, dokonana przez sąd rozpatrujący sprawy indywidualne, w których przepis taki mógłby być zastosowany (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, OTK 1998/1/4). Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji" (tak NSA w wyroku z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10, CBOSA).

Tym niemniej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znalazł podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie zaistniały uzasadnione przeszkody konstytucyjne do zastosowania w sprawie przepisów § 2 ust. 2 pkt 2 w zw. z pkt 1 lit. a) w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę stwierdził natomiast, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji dotknięte jest szeregiem naruszeń przepisów k.p.a.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że z art. 10 § 1 k.p.a. wynika, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Co prawda art. 10 § 2 k. p. a. stanowi, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k. p. a. w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednak sytuacja taka w sprawie niniejszej nie wystąpiła.

Ponadto w świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa.

Skarżąca w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie zrzekła się przysługującego jej prawa wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. Nie zostały też spełnione przesłanki z art. 10 § 2 k.p.a. uzasadniające odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zdaniem Sądu załatwienie sprawy wymierzenia kary administracyjnej ex post, a więc kilka dni po odnotowaniu zachowania uzasadniającego zdaniem organu administracji publicznej nałożenie kary pieniężnej, nie jest załatwieniem sprawy w stanie niecierpiącym zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, a jeśli nawet takie niebezpieczeństwo dla zdrowia wynikające z przypisanego stronie zachowania istniało, to ustało ono już zanim organ administracji publicznej powziął o tym informację.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że z uwagi na wyjątkowy charakter przepisu art. 10 § 2 k.p.a., przesłanki odstąpienia od realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Dlatego też stan niecierpiący zwłoki w załatwieniu sprawy, który uzasadnia zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a., oznacza stan realnie istniejący, a nie prawdopodobieństwo jego wystąpienia (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak. J. Borkowski, wyd. 13, wydawnictwo C.H. Beck). Chodzi zatem o takie obiektywne przypadki, kiedy istnieje konieczność natychmiastowego wydania decyzji (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, tom I, wyd. III, LEX 2010).

Inna jest sytuacja wówczas, gdy istnieje realne zagrożenie dla bezpieczeństwa zdrowia i życia obywateli, które kreuje stan niecierpiący zwłoki w załatwieniu sprawy, spowodowane np. stwierdzeniem na podstawie wyniku badania, że określona osoba jest zakażona wirusem SARS-CoV-2, w związku z czym powinna być natychmiast odizolowana od reszty społeczeństwa na podstawie stosownej decyzji organu inspekcji sanitarnej. Taki stan rzeczy uzasadnia niezwłoczne załatwienie sprawy i wydanie przez organ inspekcji sanitarnej decyzji nakładającej obowiązek izolacji z pominięciem uprawnień procesowych strony wynikających z zasady czynnego udziału w postępowaniu.

Zupełnie nieadekwatne jest natomiast powoływanie się przez organ na przepis art. 10 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy prowadzi on postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zaistniałe już naruszenie przez daną osobę nakazów wynikających z przepisów sanitarnych. Nałożenie wspomnianej kary nie jest sprawą niecierpiącą zwłoki z powodu niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, zaś wydanie decyzji w przedmiocie sankcji za delikt administracyjny nie niweluje w żaden sposób tego potencjalnego niebezpieczeństwa oraz nie pozwala na uniknięcie ewentualnych negatywnych skutków tego naruszenia. Szczególna szybkość nie jest zatem cechą, którą bezwzględnie musi charakteryzować się tego rodzaju postępowanie i która uzasadnia odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Za nieuprawnione należy uznać także stanowisko organów obu instancji, że zasada szybkości postępowania ma prymat nad zasadą prawdy obiektywnej i zasadą słusznego interesu obywateli, wyrażoną w art. 7 k.p.a. Bez wątpienia, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie szybko. Umknęło jednak uwadze organów, że w przywołanym przepisie ustawodawca obok szybkości postępowania nakazał organom wnikliwość działania. Dlatego też przewidział w § 2 art. 12 k.p.a., że wyłącznie sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Niniejsza sprawa nie jest jednak sprawą, która nie wymagała postępowania dowodowego.

Należy zauważyć, że z naruszeniem reguł opisanych w art. 7 i 77 k.p.a, organy ograniczyły postępowanie dowodowe jedynie do notatki urzędowej Policji pomijając wszelkie inne źródła dowodowe, w tym przesłuchania skarżącej w charakterze strony postępowania administracyjnego na podstawie art. 86 k.p.a.

Wskazać trzeba, że notatka służbowa Policji przekazana PPIS, nie mogła w kontrolowanej sprawie stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tej sprawie. Zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego mogła stanowić wyłącznie jeden z dowodów, które organ administracji publicznej bierze pod uwagę wydając decyzję administracyjną i które poddaje stosownej ocenie. Jest tak nie tylko dlatego, że treść notatki sama w sobie nie korzysta z mocy dowodowej, o której mowa w art. 75 § 1 k.p.a., ale przede wszystkim ze względu na fakt, iż we wspomnianym już wcześniej § 3 ust. 1-5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. przewidziano szereg sytuacji, w których nie powstaje obowiązek kwarantanny po przekroczeniu granicy państwowej. Organy w żadnym razie nie zbadały natomiast, czy skarżąca nie jest jedną z osób, o których mowa w przedmiotowych wyłączeniach. Dlatego moc dowodowa notatki Policji i jej znaczenie w sprawie powinno było zostać potwierdzone za pomocą innych środków dowodowych, np. osobowych. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

W rezultacie czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji organy sanitarne naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i rozpatrzyć cały zebrany w ten sposób materiał dowodowy. W tym miejscu podnieść trzeba, że w konsekwencji organy naruszyły też art. 81 k.p.a., a więc przepis, zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Organ I instancji naruszył także art. 61 § 4 k.p.a. bowiem doręczył stronie zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej jednocześnie z decyzją kończącą to postępowanie w I instancji oraz nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a.

Należy też wskazać, że wymierzając administracyjną karę pieniężną z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy i rozstrzygając w decyzji o jej wysokości organy naruszyły również art. 189d k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., gdyż nie rozważyły w ogóle, wymierzając karę pieniężną w wysokości 20 000 zł, przesłanek wymiaru kary w odniesieniu do sytuacji strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna. W szczególności z akt sprawy w żaden sposób nie wynikało jaka jest sytuacja osobista, rodzinna i majątkowa osoby, na którą nałożono karę pieniężną w decyzji administracyjnej.

Nie ma racji organ II instancji wskazując, że skoro wprowadzenie ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii miały na celu ochronę najistotniejszej wartości jaką jest ludzkie zdrowie i życie, to z tego względu organ przy określeniu wysokości nakładanej kary pieniężnej nie miał obowiązku wziąć pod uwagę przesłanek z art. 189d k.p.a. Powyższa argumentacja organu, dotycząca potrzeby ochrony zdrowia i życia innych osób, mogła zostać uwzględniona jedynie w odniesieniu do stwierdzenia braku podstaw do odstąpienia od nałożenia kary, w kontekście przyczyn o których mowa w art. 189f k.p.a., tj. przy przyjęciu braku "znikomego charakteru naruszenia".

Należy podkreślić, że żaden przepis ustawy z dnia z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, ani też ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi nie wyłączał zastosowania powyższej regulacji z art. 189d k.p.a. przy ustalaniu wymiaru kary, o której mowa w art. 48a ust. 1 pkt 1 tej ostatniej ustawy.

Przepis art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, za naruszenie, o którym mowa w art. 46b pkt 5, przewiduje karę pieniężną w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł.

Jednocześnie jednak art. 189d k.p.a. stanowi, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę:

1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;

2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;

3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;

4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;

5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;

7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

Wskazać trzeba, że ww. przepis powinien mieć zastosowanie w całości, gdy przepisy szczególne nie określają żadnych dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (zob. art. 189a § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a.), co niewątpliwie ma miejsce w niniejszej sprawie. Co więcej, jak przyjmuje się w nauce przedmiotu, określone w komentowanym przepisie dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej są prawnie równorzędne w tym sensie, że nie ma podstaw do konstruowania ich hierarchii, np. uznania, że naczelną dyrektywą jest "waga i okoliczności naruszenia prawa". Organ administracji publicznej stosuje wskazane dyrektywy wymiaru kary stosownie do stanu faktycznego i prawnego występującego w sprawie administracyjnej kary pieniężnej. Wymaga tego zasada indywidualizacji kary (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Opublikowano: WKP 2020).

Celem wprowadzenia ww. regulacji było m.in. zapewnienie, aby dolegliwość kary administracyjnej była proporcjonalna do rodzaju i stopnia naruszenia prawa (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Druk Sejmowy nr VIII.1183). Za istotne uznano zatem zamieszczenie w art. 189d k.p.a. dyrektywy uwzględniania przy wymiarze kary "warunków osobistych" strony postępowania. Projektodawca uzasadniając konieczność wdrożenia powyższych rozwiązań, odnośnie tej przesłanki zwrócił uwagę, że - zgodnie z poglądami doktryny - na warunki osobiste składają się warunki: materialne, mieszkalne, socjalne, zatrudnienie, stan zdrowia, sytuacja rodzinna i związane z tym obowiązki, a także stan konfliktów i zatargów oraz poziom integracji ze środowiskiem. Warunki osobiste z natury rzeczy mogą odnosić się do osób fizycznych. Pojęcie "warunki osobiste" jest znane m.in. prawu karnemu. Rozumienie tego pojęcia powinno być zatem takie samo także na gruncie odpowiedzialności administracyjnej, skutkującej nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej.

Zamiarem ustawodawcy było więc, aby wymienione okoliczności, podobnie jak przy odpowiedzialności karnej, mogły wpływać łagodząco albo obciążająco na odpowiedzialność strony, na którą ma być nałożona administracyjna kara pieniężna.

W tym stanie rzeczy, organy Inspekcji Sanitarnej nakładając na skarżącą karę pieniężną z pominięciem wytycznych zamieszczonych w art. 189d k.p.a. w oczywisty sposób naruszyły reguły postępowania administracyjnego.

Nie uszło przy tym uwadze Sądu, że organy nie wyjaśniły w uzasadnieniach swoich decyzji, dlaczego – jako podstawę wymierzenia kary pieniężnej nałożonej na skarżącą – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjęły akurat przepis art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych.

Tymczasem trzeba zauważyć, że z dniem 31 marca 2020 r., mocą art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), do zmienianej ustawy z dnia 2 marca 2020r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) został dodany rozdział 2a ("Administracyjne kary pieniężne"). W rozdziale tym znalazł się m.in. art. 15zzzn, zgodnie z którym "W razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30 000 zł." (ust. 1). Stwierdzenie naruszenia obowiązku, o którym mowa w ust. 1, może nastąpić w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów (ust. 2). W zakresie określonym w ust. 1 nie ma zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 oraz z 2020 r. poz. 322, 374 i 567) (ust. 3).

Powołany przepis obowiązywał zarówno w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Wziąwszy powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji [...]PWIS ([...] czerwca 2020 r.), a także w dniu wydania decyzji PPIS ([...] maja 2020 r.) obowiązywały, zarówno (powołany w podstawach prawnych decyzji) art. 48a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, jak i art. 15zzzn ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

Brak jakichkolwiek rozważań organów w tym zakresie może mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ minimalny wymiar kary, jaka może zostać nałożona na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, wynosi 5 000 zł, podczas gdy takiego dolnego limitu kary nie określa art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19.

Konkludując, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy Inspekcji Sanitarnej wezmą pod uwagę ocenę prawną oraz wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu i w sposób prawidłowy – tj. zgodny z regułami procedury administracyjnej – przeprowadzą postepowanie administracyjne.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), zasadzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego, kosztów zastępstwa procesowego i uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa.