Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 777/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 31zo ust. 1, 3 i 8
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 47, art. 47 ust. 2a i 2e, art. 48.
journal: Dz.U. 2020 poz 266
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło asesor WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji z "[...]", umarzającej postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z "[...]" o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z "[...]".


UZASADNIENIE

E. J. (dalej jako skarżąca, strona) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej WSA) w Olsztynie skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z "[...]" r. nr "[...]". Wskazaną decyzją organ utrzymał w mocy własną decyzję z "[.1.]" r. nr "[.1.]" umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z 14 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 r..

Jak wynika z nadesłanych akt sprawy skarżąca złożyła wniosek z 14 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r.. Zaznaczyła w części II poz. 2 i 4 formularza wniosku, że prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą wg kodu PKD 4753 i opłaca składki ZUS wyłącznie za siebie. Wpisała 2.562,59 zł jako wysokość dochodu z działalności w pierwszym miesiącu, za który złożyła wniosek (marzec 2020 r.).

Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS, Zakład) decyzją z "[.1.]" r. umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 r.. Powołał w sentencji art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 31zo ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm., dalej ustawa kryzysowa).

Wskazał w uzasadnieniu decyzji, że zgodnie z art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy kryzysowej, osobie prowadzącej pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm., dalej u.s.u.s.) przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., jeżeli prowadziła działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r..

Zakład podał, że warunkiem zwolnienia z opłacania składek jest przekazanie do 30 czerwca 2020 r. poprawnych dokumentów rozliczeniowych przez płatnika. Skarżąca nie uczyniła tego we wskazanym terminie, zatem postępowanie należało umorzyć.

Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy uznając, że decyzja z "[.1.]" r. jest dla niej bardzo krzywdząca.

Zaskarżoną decyzją z "[...]" r., wymienioną na wstępie, Zakład na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 31zq ust. 8 ustawy kryzysowej utrzymał w mocy ww. decyzję z "[.1.]" r.. Organ uzasadniając decyzję powołał art. 31zq ust. 1, 3 i 8 ustawy kryzysowej, jak też art. 47 ust. 2a-2e i art. 48 ust. 1 u.s.u.s.. Wyjaśnił, że na przełomie lutego i marca 2020 r. strona przebywała na zasiłku chorobowym, a dokumenty rozliczeniowe za marzec 2020 r. złożyła dopiero 17 lipca 2020 r., przy czym 26 sierpnia 2020 r. deklarację korygującą za marzec 2020 r.. ZUS stwierdził na tej podstawie, że skarżąca nie była zwolniona ze składania dokumentów rozliczeniowych za marzec 2020 r., ponieważ kwoty składek wynikające z ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej za luty 2020 r. są w innej wysokości niż za marzec 2020 r..

W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżąca powołała art. 31zs ust. 1, art. 31 zq ust. 3 ustawy kryzysowej. Oceniła, że rzeczywiście była w błędzie uznając, że nie musi składać deklaracji rozliczeniowych ZUS. Organ jednak utwierdził stronę w błędnym przekonaniu wypłacając świadczenie chorobowe w maju 2020 r. za okres zwolnienia lekarskiego w marcu 2020 r. wobec leczenia jej choroby nowotworowej. Niemniej wymaganą deklarację złożyła, gdy tylko dowiedziała się o tym z decyzji z "[.1.]" r.. Przy czym skarżąca uznała za niepotrzebne powielanie dokumentacji przy obecnych systemowych rozwiązaniach teleinformatycznych, mających służyć podkreślanej przez polski rząd szybkości działania w niesieniu pomocy gospodarczej w czasie ogłoszonego w kraju stanu epidemii COVID-19. W tej sytuacji podała, że chce skorzystać z możliwości czynnego żalu, który też złożyła.

W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez radcę prawnego, podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Ocenił, że czynny żal nie ma zastosowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych.

W piśmie procesowym z 21 grudnia 2020 r. skarżąca wniosła o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 r. (k. 14 akt sądowych). Podniosła na tle art. 31zs ust. 1 ustawy kryzysowej, że przy rozpoznawaniu wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek, te same kryteria powinny być brane pod uwagę co do każdego miesiąca z okresu marzec, kwiecień i maj 2020 r.. Podała na tym tle, że ZUS decyzją z "[.2.]" r. uchylił w całości decyzję Zakładu w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. i zwolnił skarżącą z opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r.. Poinformowała, że toczy spór z Zakładem co do pozbawienia dobrowolnego ubezpieczenia chorobowego, jak też odmowy wypłaty zasiłku chorobowego za okres od 22 czerwca do 2 lipca 2020 r.. Regularnie opłaca składki od czerwca 2020 r.. Dołączyła kopie powoływanych w piśmie decyzji i wezwania do zapłaty (k. 15-20).

Ponadto skarżąca przychyliła się do wniosku ZUS o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (k. 14).

Zarządzeniem z 14 stycznia 2021 r. (k. 23) Przewodnicząca Wydziału I WSA w Olsztynie skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstawy do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a., tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Art. 31zo ustawy kryzysowej (Dz.U.2020.1842 t.j. z dnia 2020.10.20) reguluje kwestię zwolnienia z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą, podmiotów zatrudniających nie więcej niż 49 ubezpieczonych, duchownych oraz spółdzielni socjalnych. Nie budzi sporu, że strona skarżąca była uprawniona do złożenia takiego wniosku. Natomiast art. 31 zq ust. 1,2 i 3 ustawy kryzysowej dotyczy obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych; przesłanek do dokonania zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Stosownie do treści art. 31 zq ust. 3 ustawy kryzysowej warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8, chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

Przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia.

Ponownie rozpoznając sprawę ZUS utrzymał w mocy decyzję z "[...]" r. umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z 14 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 r..

Rozstrzygnięcie Organu jest wadliwe. Decyzja o umorzeniu postepowania jest rozstrzygnięciem procesowym. Stosownie do treści art. 105 § 1 kpa "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części".

W wyroku z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1430/20, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "W sytuacji, w której decyzja organu pierwszej instancji rozstrzygała o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., organ odwoławczy był uprawniony do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przeszkody dla takiego sposobu zakończenia postępowania nie stanowiła różnica w ocenie obu organów co do przyczyny zastosowania dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a., w postaci braku legitymacji wnioskodawcy (organ pierwszej instancji) oraz bezprzedmiotowości postępowania spowodowanej brakiem właściwości organów prowadzących postępowanie (organ odwoławczy). Obie przyczyny wyczerpują pojęcie bezprzedmiotowości, a w konsekwencji przesłankę materialnoprawną zastosowania art. 105 § 1 k.p.a.".

W rozpoznawanej sprawie brak było zastosowania dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a.. Strona skarżąca była legitymowana do złożenia wniosku. Nie zachodziła też bezprzedmiotowość postępowania i postępowania odwoławczego, albowiem skarżąca stosownie do treści art. 31zq ust. 8 ustawy kryzysowej, była uprawniona do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca była uprawniona do złożenia wniosku. Istnieje też przedmiot postępowania, gdyż strona skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie ze składek za marzec 2020 r.. A zatem ZUS nie mógł wydać decyzji o umorzeniu postępowania i decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji o umorzeniu postępowania. Ponadto skarżąca podniosła, że nie musi składać comiesięcznych deklaracji rozliczeniowych.

W ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, dalej u.s.u.s. (Dz.U.2020.266 t.j. z dnia 2020.02.19) w art. 47 uregulowana jest kwestia terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek. Zgodnie z treścią art. 47 ust. 2a powołanej ustawy " Osoby prowadzące pozarolniczą działalność, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarowały do podstawy wymiaru składek:

1) na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek dla osób prowadzących pozarolniczą działalność, obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, zaś w przypadku osób, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców - obowiązującej osoby z nimi współpracujące, z zastrzeżeniem ust. 2g;

2) na ubezpieczenie zdrowotne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru określonej w art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1373, z późn. zm.), obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego, z zastrzeżeniem ust. 2c.

Natomiast art. 47 ust. 2e u.s.u.s. stanowi, że "Osoby wymienione w art. 7 opłacające składki wyłącznie za siebie są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej zadeklarowały do podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne - kwotę w wysokości określonej w art. 18 ust. 7".

Organ podnosi, że skarżąca w ustawowym terminie nie przesłała dokumentów rozliczeniowych, w związku z tym nie ma prawa do zwolnienia. Skarżąca złożyła wniosek 14 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020r.

W zaskarżonej decyzji ZUS nie rozstrzygnął podstawowej kwestii, czy skarżąca jako płatnik składek zwolniona była z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej. Powtórzył tylko, że warunkiem zwolnienia z opłacania składek z art. 31zo ustawy kryzysowej jest przekazanie do 30 czerwca 2020 r. poprawnych dokumentów rozliczeniowych przez płatnika. Organ uzasadniając decyzję powołał art. 31zq ust. 1, 3 i 8 ustawy kryzysowej, jak też art. 47 ust. 2a-2e i art. 48 ust. 1 u.s.u.s.. Wyjaśnił, że na przełomie lutego i marca 2020 r. strona przebywała na zasiłku chorobowym, a dokumenty rozliczeniowe za marzec 2020 r. złożyła dopiero 17 lipca 2020 r., przy czym 26 sierpnia 2020 r. deklarację korygującą za marzec 2020 r.. Nie dokonał on jednak analizy faktycznej i prawnej. Powoływany przepis kończy się stwierdzeniem: "chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania". Natomiast kwestia terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek, w tym zwolnienie z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej jest uregulowana w powołanej ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych.

Sąd podziela stanowisko ZUS, że nie ma możliwości zwolnienia od obowiązku płacenia składek, bez ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne. W ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych uregulowana jest kwestia terminów i sposób realizacji obowiązków przez płatnika składek. W u.s.u.s. jest uregulowana kwestia zwolnienia z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc. Rozstrzygnięcie kwestii deklaracji rozliczeniowej jest związane ze stosowaniem prawa materialnego. Bez ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne za dany okres nie jest możliwe ustalenie zwolnienia z płacenia składek. W konsekwencji należy stwierdzić, że korzystanie z uprawnień jest związane z wypełnieniem obowiązku ustawowego, zapisanego w dzienniku ustaw, a nie na stronie internetowej. Ponadto należy wskazać, że termin do złożenia deklaracji rozliczeniowej ma charakter materialnoprawny. Terminy materialnoprawne mogą być przywrócone przepisem ustawy, a przez organ administracji jedynie wówczas, gdy możliwość taką przewidują przepisy szczególne. Przywrócone mogą być zatem jedynie terminy proceduralne, mające zarówno charakter terminów ustawowych, jak i terminów wyznaczanych. Właściwym trybem dla rozpoznawania wniosków o przywrócenie terminów bez względu na ich charakter jest przepis art. 58 § 1 k.p.a. (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 marca 2018 r. I SA/Ke 645/17 ).

W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest nie tylko wadliwa formalnie ale zawiera również braki, które nie mogą być poprawione w postępowaniu sądowym.

Aby prawidłowo ocenić wydaną przez organ decyzję, sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Braki uzasadnienia decyzji w zakresie podstawowych elementów przewidzianych przepisem art. 107 § 3 k.p.a. uniemożliwiają dokonanie przez sąd oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem a organ nie może konwalidować braków uzasadnienia decyzji argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę, posiłkując się oceną zaprezentowaną przez sąd w innej sprawie, nawet o bardzo zbliżonym stanie faktycznym. ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2858/21).

Wprawdzie ZUS przytoczył art. 47 i art. 48 u.s.u.s. ale ich treści nie skonfrontował ze stanem faktycznym, którego nie ustalił. Nie ustalił bowiem jaka była podstawa wymiaru składek w miesiącu styczniu i lutym 2020r. Czy skarżąca jako płatnik składek, w świetle cytowanych przepisów prawa materialnego, była zwolniona z obowiązku comiesięcznego składania deklaracji rozliczeniowych. Na jakiej podstawie faktycznej i prawnej ZUS wywodzi, że skarżąca miała obowiązek składania deklaracji rozliczeniowej. Czy istniała możliwość ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne za ten okres, na podstawie dokumentacji, którą w tym czasie z urzędu dysponował ZUS. Na przykład w trakcie pobierania zasiłku chorobowego, ponieważ podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne za ten okres uległa zmianie. Czy w takim przypadku ZUS dysponował stosowną dokumentacją rozliczeniową. ZUS powinien zastosować wykładnię systemową. Prawo do zwolnienia powinno być respektowane w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek do zwolnienia i gdy ZUS z urzędu dysponuje dokumentacją rozliczeniową, która umożliwi wyliczenie podstawy wymiaru składek i wysokości składek za sporny okres.

Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z 9 lipca 2020r.. Rozpoznając sprawę ponownie organ rozstrzygnie sprawę z uwzględnieniem stanowiska Sądu zawartego w uzasadnieniu wyroku.