Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2759/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3 ist. 1 i 3, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Op 178/13 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 178/13 oddalił skargę J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia 9 września 2011 r. J. G. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o udzielenie pomocy finansowej na pokrycie strat poniesionych w wyniku zdarzenia losowego, jakim była nawałnica z gradobiciem w dniu 5 września 2011 r., tj. na naprawę 100% uszkodzenia dachu, wymianę części stropu drewnianego i malowanie mieszkania.

W wyniku rozpatrzenia tego wniosku, działający z upoważnienia Wójta Gminy L. - Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w L., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał w dniu [...] września 2012 r. decyzję nr [...], którą przyznał J. G. zasiłek celowy na pokrycie strat powstałych w wyniku nawałnicy z gradobiciem w wysokości 6205,60 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm. - zwanej dalej k.p.a.), art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7 pkt 14, art. 40, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362, z późn. zm.). W oparciu o ustalenia wynikające z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz zebranej w sprawie dokumentacji organ uznał, że J. G. kwalifikuje się do otrzymania zasiłku celowego w trybie art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Odnotował, że [...] września 2011 r. komisja powołana zarządzeniem Wójta Gminy L. Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. stwierdziła uszkodzenia pokrycia dachowego należącego do wnioskodawczyni budynku mieszkalno-gospodarczego. Komisja ustaliła również, że budynek jest przedwojenny, pokryty dachówką cementową. Jego zużycie jest proporcjonalne do okresu użytkowania, powierzchnia dachu wynosi około 250 m². Pokrycie zostało zniszczone w około 40%. Stwierdzono ponadto zniszczenie pokrycia dachowego na budynku gospodarczym, tj. stodole, na powierzchni około 150 m² w 30%. W przeprowadzonym w dniu [...] września 2011 r. wywiadzie środowiskowym ustalono, zgodnie z oświadczeniem strony, że zniszczeniu uległ dach na budynku mieszkalnym w 100%. W wywiadzie odnotowano, że pokryta dachówką cementową powierzchnia dachu wynosi 270 m². Dach przekładany był 20 lat temu. Na piętrze nie ma pomieszczeń mieszkalnych. Zalaniu uległ strop na piętrze, w wyniku czego widoczny jest zaciek i plamy. Sprzęt nie uległ zniszczeniu, budynek jest ubezpieczony w firmie [...]. Strona wyceniła straty na 20000 zł. Dalej organ przypomniał, że nawałnica z gradobiciem wystąpiła 5 września 2011 r., natomiast protokół komisji sporządzono dwa dni po zdarzeniu, zaś wywiad środowiskowy - cztery dni po zdarzeniu. Różnice pomiędzy stratami podanymi w protokole komisji oraz wywiadzie środowiskowym wynikają najprawdopodobniej z braku możliwości ustalenia rzeczywistej szkody na czas opracowania tych dwóch dokumentów. Ponadto pracownik socjalny przeprowadzający wywiad nie posiadał kwalifikacji do dokonania szczegółowych oględzin dachu. Natomiast w skład komisji sporządzającej protokół z oględzin wchodzili przedstawiciele Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B., czyli osoby kompetentne do oceny szkód, zatem ujęta w protokole komisji ocena rozmiaru szkód stanowi bardziej wiarygodne źródło. Odnosząc się do kwestii ustalenia rzeczywistych strat, w świetle zgromadzonych dowodów, organ argumentował, że strona podała, iż dach został zniszczony w 100%, natomiast komisja stwierdziła uszkodzenia dachu w 40%. Wnioskodawczyni dostarczyła decyzję z firmy ubezpieczeniowej na kwotę 2603,89 zł odszkodowania, od której to decyzji nie odwołała się. Oświadczyła też, że zakupiła dachówki za 12586,54 zł, pozyskała kredyt na ten cel, lecz na wykonanie dalszych prac remontowych nie posiada środków finansowych. Dach po gradobiciu został naprawiony kilkoma rodzajami dachówek i pomimo dokonanych napraw nadal przecieka, co powoduje dalsze zniszczenia. Podczas kolejnych oględzin okazało się, że zacieki dotyczą ściany zewnętrznej zachodniej, widoczne są plamy pod rynnami. W przedpokoju widać zacieki - plamy na suficie, nie widać grzyba. Sufit w kuchni już przed gradobiciem nadawał się do remontu, a więc w ocenie organu trudno ustalić, czy w wyniku gradobicia nastąpiły jakiekolwiek zniszczenia w kuchni. Wewnątrz mieszkania nie zauważono innych zacieków na ścianach i suficie, co świadczy o tym, że dach nie przecieka. Dalej organ odnotował złożenie przez stronę w marcu 2012 r. dwóch kosztorysów. Pierwszy z nich, opiewający na kwotę 25037,11 zł nie został uznany za dowód w sprawie, jako że dotyczył remontu pokrycia dachowego na budynku gospodarczym (stodoła), którego nie można uznać za najpilniejszą potrzebę mieszkaniową i który nie wymaga angażowania środków publicznych, tym bardziej że J. G. nie jest rolnikiem, nie prowadzi żadnej działalności, a więc budynek ten nie spełnia ważnej roli w funkcjonowaniu rodziny. Drugi kosztorys dotyczył remontu budynku mieszkalno-gospodarczego za kwotę 36606,18 zł (wartość prac z materiałem) i określał konieczne do wykonania prace, a to: pokrycie dachu dachówką zakładkową cementową o powierzchni 220 m², stolarkę okienną i malowanie sufitu. W związku z rozbieżnościami dotyczącymi szkody powstałej podczas nawałnicy z gradobiciem dokonano w dniu 13 września 2012 r. kolejnych oględzin budynku mieszkalnego. Wnioskodawczyni nie wyraziła zgody na wejście członków komisji do środka budynku i oświadczyła, że w domu nie ma żadnych nowych zacieków, a dachówka została zakupiona na cały budynek (wraz z częścią gospodarczą). Stwierdzono, że część gospodarcza budynku wynosi ok. 50% całego budynku i że nie wykonano jeszcze remontu dachu. Podczas oględzin strona przekazała kolejny kosztorys na remont budynku mieszkalnego, łącznie z przyległą częścią gospodarczą, opiewający na kwotę 21068,28 zł. Kosztorys ten obejmuje następujące prace: pokrycie dachu o powierzchni 220 m² dachówką zakładkową cementową, stolarka okienna - 0,48 m², malowanie sufitu - 9 m². Ponieważ strona odmówiła udzielenia dalszych istotnych dla sprawy informacji, organ ustalił powstałe straty na podstawie posiadanego materiału dowodowego. I tak, uznał, że oba doręczone kosztorysy dotyczą podobnego zakresu prac (wymiana nowej dachówki na powierzchni 220 m², wymiana stolarki okiennej i malowanie sufitu), jednak różnią się ceną ostateczną za wykonanie remontu. W związku z tym, że kosztorys przekazany w dniu 13 września 2012 r. zakłada wymianę dachówek na całej powierzchni, odpowiada oczekiwaniom strony i jest ekonomiczniejszy w wykonaniu, należało wziąć go pod uwagę. Skoro całość dachu wynosi 220 m², co wynika zarówno z kosztorysu, jak i protokołu szkody z firmy ubezpieczeniowej, a dokumentacja zdjęciowa potwierdza, że cześć mieszkalna zajmuje ok. 50% całego budynku, to trzeba przyjąć, że część mieszkalna budynku wynosi 110 m² i dotyczą jej następujące straty: uszkodzenie dachu o powierzchni 110 m² w 40%, uszkodzenie szyby w oknie - 0,48 m², zalane sufity - 9 m². Organ podkreślił, że żaden dowód nie potwierdza, by dach został zniszczony w 100%, zaś kosztorys na remont dachu nie jest dokumentem mówiącym o rozmiarze zniszczeń spowodowanych przez gradobicie. Argumentował też, że konsekwencją podjęcia przez stronę decyzji o wymianie całego poszycia dachowego na budynku mieszkalno-gospodarczym, a nie o naprawie uszkodzeń spowodowanych przez gradobicie, jest konieczność zaangażowania w tę inwestycję własnych zasobów, gdyż wsparcie ze środków publicznych nie może obejmować takich inwestycji. Dalej wyjaśnił, że najpilniejsze naprawy budynku mieszkalnego obejmują głównie 50 m² uszkodzonego dachu. W tym zakresie wywodził, że nie wszystkie dachówki zostały zniszczone, a sama strona oświadczyła, iż dach został zabezpieczony kilkoma rodzajami dachówek. Mimo upływu 12 miesięcy, nie wykonano nowego dachu, co oznacza, że dachówki niewymienione spełniają swą rolę. Także z dokumentacji fotograficznej nie wynika, żeby dach był zniszczony w 100%, zaś strona oświadczyła podczas oględzin w dniu 13 września 2012 r., że dach nie przecieka i nie ma nowych zalań, więc może w mieszkaniu prowadzić gospodarstwo domowe. Organ przypomniał, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel, czyli wykonanie niezbędnych prac remontowo-budowlanych uszkodzonego w wyniku nawałnicy budynku mieszkalnego. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do zarządzenia Wójta Gminy L. z dnia [...] września 2011 r., który obejmuje kalkulację cen jednostkowych robót budowlanych do dokonania oszacowania strat po nawałnicy z gradobiciem, koszt wymiany 1 metra dachówki zakładkowej cementowej wynosi 155,13 zł. Wycena cen jednostkowych remontu poszczególnych elementów budynku odbywała się na podstawie rzeczowych nakładów scalonych, w oparciu o Katalog Nakładów Rzeczowych (KNR). Z racji zmian na przestrzeni czasu w asortymencie materiałów budowlanych, pod uwagę brane były obecnie produkowane materiały budowlane, porównywalne z zastosowanymi na budynkach. Pomnożenie ilości metrów uszkodzonej dachówki przez koszt pokrycia 1 metra kwadratowego dachówki zakładkowej cementowej, tj. 50 m² x 155,13 zł, daje wynik w zaokrągleniu 7757 zł. Skoro inną decyzją - z dnia [...] września 2012 r. o numerze [...] - przyznano stronie zasiłek ze środków Marszałka Województwa O. w wysokości 1551,40 zł, to zasiłek ze środków Wojewody O. wynosi 6205,60 zł. Organ przypomniał, że strona zakupiła dachówki na pokrycie dachu całego budynku i poniosła wydatek w wysokości12586,54 zł. W związku z tym, że część mieszkalna stanowi około 50% całego budynku, zatem koszt zakupu materiału wyłącznie na część mieszkalną budynku wynosi 6293,27 zł. Jednocześnie organ stwierdził, że za dowód w sprawie uznał przedstawiony przez stronę kosztorys remontu opiewający na kwotę 21068,28 zł. Wedle niego koszt pokrycia dachu wynosi 20981,54 zł, stolarki okiennej - 42,55 zł, zaś malowania sufitu - 44,19 zł. Organ przyjął, że koszty, które strona będzie musiała ponieść na remont nad częścią mieszkalną budynku to:

1. Pokrycie dachu (robocizna 3396,64 zł, sprzęt 230,17 zł, koszty pośrednie 2397,63 zł, koszty zakupu 995,62 zł, zysk 698,16 zł) - 7718,22 zł. Kwota ta została podzielona na pół, uwzględniając koszt remontu tylko nad częścią mieszkalną, zatem koszt pokrycia dachu wynosi 3859,11 zł.

2. Stolarka okienna (robocizna, zakup materiałów, sprzęt, koszty pośrednie, koszty zakupu, zysk) - 42,55 zł.

3. Malowanie sufitu (robocizna, zakup materiałów, sprzęt, koszty pośrednie, koszty zakupu, zysk) - 44,19 zł.

Wobec tego, przewidywalny koszt remontu będzie wynosił 3945,85 zł. Organ wyjaśnił również, że od ogólnej kwoty kosztorysu odjęto wartość zakupionego już materiału, potrzebnego na wykonanie dachu (dachówki, folia budowlaną, taśma pod gąsior, dachówka krawędziowa, zakończenie kalenicy). J. G. otrzymała odszkodowanie od firmy ubezpieczeniowej w wysokości 2603,89 zł oraz łączną pomoc z organu w kwocie 7757 zł, czyli na remont dachu nad częścią mieszkalną budynku dysponuje kwotą 10360,89 zł. Koszt zakupu materiału wyniósł 6293,27 zł, natomiast koszty innych prac, czyli stolarki okiennej, malowania oraz robocizny prawdopodobnie wyniosą ok. 3945,85 zł, zgodnie z załączonym przez stronę kosztorysem. Łącznie koszty te określono na kwotę 10239,12 zł, zaś posiadane środki finansowe wynoszą 10360,89 zł, a więc - w ocenie organu - powinny wystarczyć na wykonanie remontu dachu nad częścią mieszkalną budynku, a przede wszystkim na doprowadzenie domu do stanu umożliwiającego zamieszkiwanie.

Po rozpatrzeniu odwołania J. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie przekracza granic uznania administracyjnego. Zdaniem Kolegium, decyzja organu pierwszej instancji została podjęta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w trakcie którego ustalono sytuację osobistą i finansową strony oraz poniesione na skutek gradobicia straty w budynku mieszkalnym. Z zasad procedury wypłat zasiłków celowych, jako zadania zleconego na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, określonych w załączniku nr 1 do zarządzenia nr [...] Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w L. wynika, że prawo do zasiłku przysługuje mieszkańcom Gminy L., których gospodarstwo domowe położone na terenie Gminy L. jest centrum życiowym w rozumieniu art. 25 k.c., o ile wskutek nawałnicy z gradobiciem w dniu 5 września 2011 r. ponieśli straty m.in. w zakresie: 1) zniszczenia, uszkodzenia pokrycia dachowego na budynku/lokalu mieszkalnym, 2) zniszczenia okien, tzn. wybicia szyb w oknach dachowych, 3) zniszczenia/uszkodzenia rynien. Wypłacane zasiłki dotyczą wyłącznie potrzeb mieszkaniowych i nie przysługują mieszkańcom Gminy, którzy ponieśli w trakcie nawałnicy z gradobiciem straty związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i działalności gospodarczej, czy też osobiście wykonywanej pracy w lokalu mieszkalnym (pkt I ppkt 3). Podstawę wyliczenia zasiłku stanowi część X wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego Ośrodka oraz opis szkód sporządzony przez Komisję powołaną przez Wójta Gminy L., a także zebrana w sprawie dokumentacja. W przypadku, gdy lokal mieszkalny znajduje się w budynku mieszkalno-gospodarczym przyjmuje się 50% strat oszacowanych w danym budynku. Natomiast w sytuacji, gdy wnioskodawca udokumentuje inny proporcjonalny podział udziału lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalno-gospodarczym, dopuszcza się proporcjonalne wyliczenie zasiłku do udokumentowanego podziału (pkt IV ppkt 2 i 3). Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że udzielona pomoc może dotyczyć jedynie części mieszkalnej budynku, gdyż stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, celem tej pomocy jest wsparcie osób w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, przez które należy rozumieć potrzeby związane z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędne do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym. W tak rozumianych potrzebach, w ocenie Kolegium, nie mieści się remont części gospodarczej budynku, stąd słusznie organ pierwszej instancji ustalił, że pomoc może dotyczyć jedynie części mieszkalnej, wynoszącej 50% powierzchni całego budynku. Jednocześnie przyjęto, że wprawdzie organ pierwszej instancji nie poczynił jednoznacznych ustaleń co do tego, w jakim stopniu zostało uszkodzone pokrycie dachowe budynku, wywodząc jedynie na podstawie protokołu komisji z kontroli obiektu budowlanego z dnia 7 września 2011 r., że dach został zniszczony w około 40%, jednak w świetle przedłożonych dowodów przyznana stronie pomoc wraz ze środkami finansowymi pochodzącymi z tytułu ubezpieczenia budynku, jest wystarczająca dla przeprowadzenia remontu części mieszkalnej budynku, a nie tylko dokonania naprawy 40% pokrycia dachu. Dwiema decyzjami przyznano bowiem J. G. pomoc w łącznej kwocie 7757 zł, natomiast z odszkodowania z tytułu ubezpieczenia budynku otrzymała ona 2603,89 zł, co łącznie stanowi 10360,89 zł. Na zakup materiałów budowlanych na remont całego dachu strona wydała 12586,54 zł, stąd przyjąć należy, że na część mieszkalną wydała połowę tej kwoty, tj. 6293,27 zł. Ustalić zatem trzeba, jakie są koszty związane z wykonaniem nowego pokrycia dachowego oraz wymianą szyby i malowaniem sufitu. W tym zakresie posiłkowano się kosztorysem inwestorskim sporządzonym przez B. O. - inżyniera budownictwa, Z. L. oraz M. T. - biegłego Sądu Okręgowego w O. w zakresie budownictwa i konserwacji zabytków, z którego wynika, że wartość kosztorysowa robót budowlanych wynosi łącznie 21068,28 zł. Kosztorys ten jest bardziej ekonomiczny od przedłożonego wcześniej kosztorysu sporządzonego przez architekta A. N., z którego wynika z kolei, że wartość kosztorysowa robot wynosi 36606,18 zł, co w sytuacji strony, posiadającej niewystarczające środki finansowe na samodzielne sfinansowanie remontu po gradobiciu, ma duże znaczenie. Organ ustalił, że koszt wszystkich prac związanych z pokryciem dachowym na całym budynku, po odjęciu kosztów zakupu materiałów, które już zostały poniesione, to 7718,22 zł, a połowa tej kwoty wynosi 3859,11 zł i jest to przewidywany wydatek na ten cel, jaki trzeba ponieść na część mieszkalną budynku. Do tej kwoty doliczyć jeszcze należy koszty wymiany szyby w zbitym oknie i malowania sufitu, które zostały oszacowane na 86,74 zł. Biorąc pod uwagę powyższe, łączna kwota wydatków związanych z remontem części mieszkalnej budynku mieszkalno-gospodarczego wynosi 10239,12 zł (6293,27 zł + 3859,11 + 86,74 zł = 10239,12 zł). Tymczasem, jak podkreślił organ, środki uzyskane przez J. G. z pomocy społecznej na remont budynku uszkodzonego w wyniku gradobicia wraz z odszkodowaniem z tytułu ubezpieczenia budynku wynoszą łącznie 10360,89 zł i przewyższają szacunkowe koszty tego remontu. Według Kolegium, o prawidłowości powyższych ustaleń świadczy również zbieżność kwoty wydatkowanej przez stronę na zakup materiałów na remont dachu nad częścią mieszkalną budynku, która - jak wynika z przedłożonej faktury - wyniosła 6293,27 zł, z kwotą ustaloną w przyjętym do rozważań kosztorysie inwestorskim, z którego wynika, że połowa kosztów zakupu materiałów na pokrycie dachowe wynosi 6631,66 zł. W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że zasadnie uznał organ pierwszej instancji, iż sytuacja strony związana z koniecznym remontem części mieszkalnej budynku nie wymaga zaangażowania dodatkowych środków publicznych i zwiększenia udzielonej pomocy na ten cel ze środków pomocy społecznej.

Stąd też Kolegium nie uwzględniło zarzutów odwołania, jeszcze raz powtarzając, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było nie tylko ustalenie szkód spowodowanych nawałnicą z gradobiciem, ale również możliwości rodziny w zakresie samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji.

W skardze na decyzję Kolegium J. G. ponownie podniosła, że dach budynku uległ zniszczeniu w 100%. W przekonaniu skarżącej, czynności kontrolne zostały przeprowadzone nieprawidłowo, a w konsekwencji komisja źle oszacowała szkodę.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie, akcentując, że udzielona pomoc wraz ze środkami z ubezpieczenia pozwolą na sfinansowanie remontu części mieszkalnej budynku w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że organy administracji obu instancji, przyznając skarżącej zasiłek celowy na pokrycie strat powstałych w wyniku nawałnicy z gradobiciem w wysokości 6205,60 zł, oparły swoje rozstrzygnięcia o regulację prawną zawartą w art. 40 ust. 1 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do tych przepisów zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, decyzja wydana na podstawie przytoczonego przepisu ma charakter uznaniowy, na co wskazuje użyte w powołanym przepisie sformułowanie "zasiłek może być przyznany". Uznanie administracyjne pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze, w świetle celów określonych ustawą o pomocy społecznej. Oznacza to pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji, choć jednocześnie organ związany jest przepisami procedury administracyjnej, jak i przepisami ustawy o pomocy społecznej. Decyzje wydawane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy przy jej wydaniu organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2012, str. 429). Ponadto w przypadku decyzji wydanych w tym trybie zbadania wymaga, czy decyzja taka podjęta została z zachowaniem reguł prowadzenia postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem analizy tego, czy zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia określonej treści. Sąd administracyjny kontroluje zatem prawidłowość postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodność z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Oceniając prawidłowość kwestionowanych rozstrzygnięć przez pryzmat powyższych powinności organu Sąd stwierdził, że organy decyzyjne przeprowadziły wszechstronną i kompletną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z uwzględnieniem zasad wynikających z ustawy o pomocy społecznej, a także pod kątem wystąpienia określonych w art. 40 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy przesłanek uzasadniających przyznanie skarżącej wnioskowanego zasiłku celowego. Wyrazem tej oceny jest uzasadnienie decyzji, które spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, udzielona J. G. pomoc finansowa w wysokości 6205,60 zł mieści się w ramach uznania administracyjnego. W toku prowadzonego postępowania ustalono rozmiar szkód poniesionych przez skarżącą w wyniku nawałnicy z gradobiciem, opierając się na obszernym i wystarczającym materiale dowodowym. W celu wyjaśniania okoliczności faktycznych organ pierwszej instancji dokonał oględzin budynku oraz przeprowadził wywiad środowiskowy, ustalając, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki uzasadniające przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na dofinansowanie naprawy dachu, który bezspornie uległ zniszczeniu w wyniku zdarzenia losowego, za jakie należy uznać nawałnicę z gradobiciem. W podpisanym bez uwag protokole oględzin z dnia 7 września 2011 r. stwierdzono, że pokrycie dachowe części mieszkalnej budynku uległo zniszczeniu w ok. 40%, a strona kwestionowała powyższe ustalenia dopiero w postępowaniu odwoławczym. Organy nie uznały za zasadną argumentację o zniszczeniu dachu w 100%, trafnie zdaniem Sądu argumentując, że za uznaniem dowodu z oględzin za wiarygodny przemawia to, iż oględzin dokonywali przedstawiciele Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B., czyli osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje do oceny rozmiaru szkód; skarżąca przez ponad rok nie wymieniła całego pokrycia dachowego budynku; w dniu 5 marca 2012 r. podczas wizyty w mieszkaniu skarżącej nie stwierdzono nowych zacieków; wedle złożonego przez stronę w dniu 13 września 2012 r. oświadczenia, po zabezpieczeniu dachu kilkoma rodzajami dachówek nie wystąpiły nowe zalania, co przemawia za potrzebą jedynie wymiany zniszczonych dachówek. Za zasadny Sąd uznał ponadto argument organu pierwszej instancji, że przedstawiony w toku postępowania kosztorys inwestorski dotyczący wymiany całego pokrycia dachowego został opracowany w związku z planowanym przez stronę zakresem prac i nie jest on dokumentem mówiącym o rozmiarze zniszczeń. Stąd, zarzut skargi o nieuwzględnieniu faktu zniszczenia dachu w 100% jest w ocenie Sądu nieuprawniony.

Za prawidłowe Sąd uznał również stanowisko orzekających w sprawie organów, że na zakres udzielonej skarżącej pomocy miało wpływ wiele czynników. Dokonując oceny wszystkich okoliczności sprawy - zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nakazujących m.in. dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - organy słusznie uznały, że koszt zakupu niezbędnych materiałów budowlanych w celu naprawy uszkodzonego dachu nad budynkiem mieszkalnym oraz sytuacja bytowa i finansowa skarżącej, otrzymane odszkodowanie z zakładu ubezpieczeń, jak również przyznany zasiłek celowy ze środków Marszałka Województwa O. w wysokości 1551,40 zł, uzasadnia przyznanie wnioskodawczyni dodatkowej pomocy ze środków Wojewody O., w wysokości 6205,60 zł. Ze względu na wielkość środków przyznanych decyzjami administracyjnymi zasiłków nie można zasadnie twierdzić, że skarżąca została pozbawiona pomocy ze strony państwa. Motywy, jakimi kierował się organ przyznając skarżącej pomoc zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu obu podjętych w niniejszej sprawie decyzji. I tak, odwołując się do art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, po myśli którego potrzeby osoby korzystającej z pomocy mogą być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej, wskazano, że z jednej strony organ wziął pod uwagę sytuację wnioskodawczyni i wysokość kosztów, jakie musi ponieść w związku z naprawą dachu, a z drugiej strony uwzględnił fakt, iż jest to kolejne świadczenie przyznane w ramach pomocy społecznej i że skarżąca otrzymała również odszkodowanie z ubezpieczenia. Uwzględniono również okoliczność dysponowania przez Ośrodek ograniczoną ilością środków finansowych, które winny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. Rację ma organ gdy twierdzi, że nie może swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej rodziny, choćby jej sytuacja materialna była najtrudniejsza. Tylko takie postępowanie jest bowiem zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej.

Podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie organy ustaliły, że skarżąca poniosła szkodę wskutek nawałnicy z gradobiciem i uznały tę okoliczność za przesłankę uzasadniającą przyznanie świadczenia. Nie kwestionowały, że zniszczenia dotyczą całego budynku, jednak przyjęły, iż pomoc mogła być udzielona jedynie na usunięcie szkody dotyczącej dachu budynku pełniącego funkcję mieszkaniową, czyli dachu o powierzchni 110 m². Strona nie zaprzeczyła, że łączna powierzchnia pokrycia dachowego wynosi 220 m² (taką wielkość potwierdzają kosztorysy oraz protokół szkody z firmy ubezpieczeniowej) i że 50% tej powierzchni znajduje się nad częścią mieszkalną. Skoro tak, to przyjmując za udowodnione zniszczenie w ok. 40% na powierzchni 110 m² dachu, prawidłowo organy uznały, że najpilniejszą potrzebę stanowi naprawa 50 m² dachu. W tym zakresie słusznie wywodzono, że precyzyjne ustalenie stopnia uszkodzenia dachu pozostaje bez większego znaczenia, skoro przyznana stronie pomoc wraz ze środkami z tytułu ubezpieczenia pozwalają na przeprowadzenie remontu całej części mieszkalnej budynku, a nie tylko do dokonania naprawy 40% pokrycia dachu. Ustalając natomiast koszty wspomnianej naprawy (wraz z wymianą szyby i malowaniem sufitu), oparto się na Kalkulacji cen jednostkowych robót budowlanych do dokonania oszacowania strat po gradobiciu, które miało miejsce w dniu 5 września 2011 r., zamieszczonej w załączniku do zarządzenia Wójta Gminy L. z dnia [...] września 20011 r. o numerze [...], a także posiłkowo przyjęto dane wynikające z uznanego za dowód w sprawie, a przedłożonego przez samą stronę kosztorysu inwestorskiego sporządzonego przez B. O. - inżyniera budownictwa, Z. L. oraz M. T. - biegłego Sądu Okręgowego w O. w zakresie budownictwa i konserwacji zabytków, z którego wynika, że wartość kosztorysowa robót budowlanych wynosi łącznie 21068,28 zł. Jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, określenia cen jednostkowych remontu poszczególnych elementów budynku dokonano w oparciu o Katalog Nakładów Rzeczowych (KNR), zgodnie z przywołanym wcześniej zarządzeniem z dnia [...] września 2011 r. w sprawie ustalenia składu komisji do spraw opisywania szkód i szacowania strat powstałych wskutek nawałnicy z gradobiciem, która wystąpiła na terenie Gminy L. w dniu 5 września 2011 r., gdzie koszt wymiany 1 metra dachówki zakładkowej cementowej wynosi 155,13 zł. Organy stwierdziły zatem, że stronie przysługuje pomoc w wysokości 7757 zł (50 m² x 155,13 zł = 7756,50 zł). Sposób wyliczenia tej kwoty zasiłku jest jasny i zdaniem Sądu nie narusza zasad udzielania pomocy społecznej, w szczególności wynikającej z art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasady przyznawania wsparcia w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Organy odnotowały ponadto, że w odrębnym postępowaniu przyznano skarżącej pomoc na ten sam cel w wysokości 1551,40 zł, tyle że ze środków Marszałka Województwa O. Dlatego zasadnie przyjęto, że obliczone 7757 zł trzeba pomniejszyć o kwotę tego zasiłku i w efekcie należy przyznać skarżącej ze środków Wojewody O. kwotę 6205,60 zł. Sąd zaznaczył, że organy decyzyjne wyjaśniły, z jakiego powodu nie przyznały świadczenia na remont dachu budynku gospodarczego, powołując się nie tylko na ogólne cele ustawy o pomocy społecznej, ale również akcentując charakter przedmiotowego zasiłku, jako pomocy doraźnej, ukierunkowanej na określony cel, jakim w tym przypadku była pomoc w zabezpieczeniu najpilniejszych potrzeb mieszkaniowych. Tak wyznaczony cel wynikał z wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 września 2011 r., który wyraźnie określił, że środki z rezerwy budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych mających miejsce w 2011 r. przeznaczone są wyłącznie na remont lub odbudowę budynku/lokalu mieszkalnego.

Badając legalność podjętych w sprawie decyzji Sąd miał na uwadze, że określono w nich także, na pokrycie jakich strat i na wykonanie jakich robót pomoc została przyznana. Wskazano przy tym, które z podanych przez stronę kosztów, i dlaczego, nie zostały uznane za wymagające wsparcia z pomocy społecznej. Sąd dodał, że organ pierwszej instancji poinformował stronę, iż dokonując oceny poniesionych przez nią strat, kierował się również procedurą wypłat zasiłków celowych, określoną w załączniku nr 1 do zarządzenia Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...] września 2011 r., nr [...].

Odnosząc się natomiast do możliwości dokonania naprawy dachu przez stronę z uwzględnieniem jej własnych zasobów, Sąd podzielił stanowisko organów, że skoro zakupione przez wnioskodawczynię dachówki za kwotę 12586,54 zł przeznaczone są na pokrycie dachowe całego budynku mieszkalno-gospodarczego, to na część mieszkalną, która stanowi 50% budynku, strona wydała 6293,27 zł. Organy argumentowały, z powołaniem się na wynikającą z przyjętego do rozważań kosztorysu kwotę 21068,28 zł, tj. wartość robót dotyczących całego budynku, że po odliczeniu zakupionych już materiałów strona - wedle kosztorysu - będzie musiała ponieść na remont części mieszkalnej budynku wydatek w wysokości 3945,85 zł (3895,11 zł na roboty związane z pokryciem dachu, tj. robociznę, sprzęt, koszty pośrednie, koszty zakupu i zysk; na stolarkę okienną - 42,55 zł oraz na malowanie sufitu - 44,19 zł). Stąd słusznie uznano, że łączny wydatek na remont części mieszkalnej budynku to 10239,12 zł. Natomiast posiadane środki to 10360,85 zł (zasiłki - 7757 zł oraz odszkodowanie z firmy ubezpieczeniowej - 2603,89 zł), a więc kwota ta - również zdaniem Sądu - powinna wystarczyć na doprowadzenie domu do stanu umożliwiającego zamieszkanie. Powyższe powoduje, iż sytuacja strony nie wymaga zaangażowania dodatkowych środków publicznych, zwłaszcza że organ pierwszej instancji wykazał, posługując się konkretnymi danymi, brak możliwości udzielenia skarżącej dalszej, oczekiwanej przez nią pomocy ze środków, jakimi dysponował i dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej. Sąd wskazał, że organ przyznając świadczenie prawidłowo badał sytuację materialną rodziny skarżącej. Zobowiązany jest bowiem do respektowania ogólnych zasad przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej, w tym dotyczących określonego w jej art. 3 ust. 3 wymogu dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności rozpoznawanej sprawy, a więc również sytuacji materialnej, w jakiej znajduje się osoba, która poniosła stratę na skutek nawałnicy z gradobiciem.

Ponadto Sąd zgodził się ze stanowiskiem, że pokrycie dachowe na budynku J. G. jest zniszczone z uwagi na upływ czasu, gdyż jest to budynek przedwojenny, którego remont był przeprowadzony ok. 20-30 lat temu. Obecnie, na co zwraca uwagę skarżąca, dach tego budynku wymaga wymiany w całości, jednak nie jest to spowodowane tylko nawałnicą z gradobiciem, lecz także wyeksploatowaniem dachu z racji jego wieku. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna ma zatem charakter subsydiarny, czyli uzupełnia środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń pomocowych. Dlatego osoba wnioskująca o taką pomoc zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna może być przyznana. Pomoc społeczna nie pełni też roli zakładu ubezpieczeń majątkowych poprzez przyznanie świadczenia umożliwiającego przeprowadzenie remontu kapitalnego budynków (tak: WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 230/10 - dostępny na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1910/07, LEX nr 569575; z dnia 29 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 840/07, LEX nr 489090). Słusznie zatem w ocenie Sądu podnosi Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżąca posiadając miesięczny dochód, otrzymując także dodatkowe wsparcie finansowe z pomocy społecznej oraz odszkodowanie przyznane przez [...], winna wykorzystać swoje możliwości finansowe celem pokrycia pozostałych kosztów naprawy dachu budynku.

W konsekwencji, Sąd stwierdził, że postępowanie organów w niniejszej sprawie nie naruszyło przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a także dokonały samodzielnej oceny tego materiału w granicach obowiązujących przepisów prawa. W decyzjach, w sposób szczegółowy przedstawiono ustalenia stanu faktycznego, wskazano przepisy, które miały zastosowanie w sprawie oraz dokonano prawidłowej interpretacji ich treści. Wskazano również przyczyny nieuwzględnienia wszystkich dowodów składanych przez stronę oraz odniesiono się do jej argumentacji, zaś ze stanowiskiem organów w tym zakresie należy się zgodzić. Z obu wydanych w sprawie decyzji wyraźnie też wynika, jakie czynniki zdecydowały o przyznaniu skarżącej zasiłku w wysokości 6205,60 zł, co wyklucza możliwość postawienia organowi zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego i dopuszczenia się dowolności przy rozpatrywaniu wniosku. Uwzględnione zostały bowiem wszystkie okoliczności sprawy, a więc przede wszystkim w kontekście możliwości oraz celów pomocy społecznej została przeprowadzona ocena potrzeb skarżącej, a także stopnia ich zaspokojenia w drodze przyznanych świadczeń z pomocy społecznej na mocy odrębnej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że w świetle powołanego już wcześniej art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, także okoliczność, w jakim zakresie wnioskodawca korzysta z przyznanych świadczeń, ma wpływ na uznanie, czy przyznanie kolejnego zasiłku celowego realizuje cele pomocy społecznej, ograniczone jej subsydiarnym charakterem, a zwłaszcza, czy odpowiada możliwościom pomocy społecznej.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. G., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 40 ust. 1 i 3 w zw. z art. 3 ust.

1, 3 oraz 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., Nr 182 z późn. zm.) poprzez nietrafne przyjęcie, że przyznane skarżącej świadczenie spełnia cele pomocy społecznej;

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zaniechał uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pomimo że ani w postępowaniu przed organem I instancji, ani przed organem II instancji nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy ds. budownictwa, na okoliczność zasadności wymiany całego dachu zarówno nad częścią mieszkalną jak i gospodarczą budynku skarżącej; co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 75 i 77

§ 1 oraz 80 k.p.a., polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli

legalności działalności administracji publicznej zaniechał uchylenia decyzji

Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pomimo że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji w sposób dowolny i niczym nie poparty, a zatem całkowicie arbitralnie, przyjęły za właściwy i wiarygodny kosztorys opiewający na kwotę 21.068,28 zł, podczas gdy strona przedłożyła również kosztorys opiewający na kwotę 36.606,18 zł; co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

c) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1

oraz 80 k.p.a., polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli

legalności działalności administracji publicznej zaniechał uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pomimo że w ustaleniach faktycznych tego organu są istotne błędy, polegające na tym, że kwotę kosztorysu sporządzonego przez B. O., Z. L. oraz M. T., opiewającego na 21.068,28 zł potraktowano jako kwotę brutto, podczas gdy z treści kosztorysu nie wynika, aby w kwocie tej uwzględniono podatek VAT a zatem przyjęta za podstawę wypłaty zasiłku kwota była niedoszacowana co najmniej o podatek VAT; co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

d) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 oraz

80 k.p.a., polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności

działalności administracji publicznej zaniechał uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pomimo że organ w sposób dowolny i nie poparty materiałem dowodowym zebranym w sprawie, uznał, że kwota uzyskana przez skarżącą z ubezpieczenia, równa 2.603,89 zł zostanie przeznaczona na remont części mieszkalnej jej budynku, podczas gdy skarżąca może przeznaczyć ją na remont części gospodarczej tegoż budynku, na której remont skarżąca nie ma innych środków, gdyż nie dostała na nią zasiłku celowego. W związku z czym, organ nie miał prawa przyjąć założenia, że kwota 2.603,89 zł pomniejsza sumę kosztów, jakie skarżąca musi ponieść na remont części mieszkalnej budynku, a przez to wyliczył niewłaściwą kwotę zasiłku; co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Instytucja pomocy społecznej ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do działań samych zainteresowanych. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy stanowi zaś, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W myśl art. 3 ust. 3 ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Powyższe oznacza, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Przy czym chodzi o pomoc w znaczeniu podstawowym, w zakresie zaspokojenia najpotrzebniejszych i bieżących potrzeb życiowych.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy "może być przyznany" również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Ze sformułowania tego wynika, że decyzje wydawane na podstawie tego przepisu mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że właściwy w sprawie organ administracji po dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych, mając na względzie zasady udzielenia pomocy społecznej ma swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania takiej pomocy (i jej wysokości). Uznanie administracyjne obejmuje bowiem również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie zobowiązuje przy tym organów pomocy społecznej do całkowitego i pełnego pokrycia wszystkich szkód wyrządzonych zdarzeniem losowym. Podkreślenia wymaga, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym. Zasiłek celowy nie służy bowiem rekompensacie strat, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych. Zasiłek celowy o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy może być przyznany, jeżeli w wyniku strat poniesionych w związku ze zdarzeniem losowym, pomimo wykorzystania własnych zasobów i możliwości, dana osoba lub rodzina nie jest w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy administracji publicznej we właściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Organy prawidłowo zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego, nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. W niniejszej sprawie organy uwzględniły fakt, że skarżąca poniosła straty w związku ze zdarzeniem losowym, jakim była nawałnica z gradobiciem i orzekły o przyznaniu skarżącej świadczenia. Zasadnie przy tym organy, powołując się na wynikającą z art. 3 ust. 1 ustawy zasadą przyznawania pomocy w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb, przyjęły, że udzielona pomoc może dotyczyć jedynie części mieszkalnej budynku, wynoszącej 50% powierzchni całego budynku. Ponadto, dokonując oceny poniesionych przez skarżącą strat, organ kierował się procedurą wypłat zasiłków celowych, określoną w załączniku nr 1 do zarządzenia nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w L., z której wynika, iż wypłacane zasiłki dotyczą wyłącznie potrzeb mieszkaniowych i nie przysługują mieszkańcom gminy, którzy ponieśli w trakcie nawałnicy z gradobiciem straty związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i działalności gospodarczej, czy też osobiście wykonywanej pracy w lokalu mieszkalnym (pkt I ppkt 3). Podstawę wyliczenia zasiłku stanowi część X. wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego Ośrodka oraz opis szkód sporządzony przez Komisję powołaną przez Wójta Gminy L., a także zebrana w sprawie dokumentacja. Tak wyznaczony cel wynikał także z wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 września 2011 r., który wyraźnie określił, że środki z rezerwy budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych mających miejsce w 2011 r. przeznaczone są wyłącznie na remont lub odbudowę budynku/lokalu mieszkalnego.

W niniejszej sprawie przeprowadzono wywiad środowiskowy, a na podstawie oględzin budynku, dokonanych przez przedstawicieli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B., wchodzących w skład komisji powołanej przez Wójta Gminy L. i posiadających odpowiednie kwalifikacje do oceny rozmiaru szkód, ustalono poniesione na skutek gradobicia straty w budynku mieszkalnym. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy ds. budownictwa na okoliczność ustalenia zasadności wymiany całego dachu. Organy obliczyły wysokość kosztów, jakie skarżąca będzie musiała ponieść na remont budynku mieszkalnego, posiłkując się kosztorysem sporządzonym przez B. O. - inżyniera budowlanego, Z. L. oraz M. T. - biegłego Sądu Okręgowego w O. w zakresie budownictwa i konserwacji zabytków, który został uznany za bardziej ekonomiczny od przedłożonego wcześniej kosztorysu sporządzonego przez architekta A. N. Organy prawidłowo wzięły również pod uwagę okoliczność, że skarżącej w związku z przedmiotowym zdarzeniem losowym został przyznany zasiłek celowy z budżetu Marszałka Województwa M. w kwocie 1551,40 zł, a także fakt otrzymania odszkodowania z tytułu ubezpieczenia budynku w wysokości 2.603,89 zł. Organy zasadnie potraktowały kwotę uzyskaną z ubezpieczenia jako przeznaczoną na remont mieszkania, gdyż jak wynika z dokumentacji wypłaty niniejszego odszkodowania zakres ubezpieczenia dotyczył budynku mieszkalnego. Poczynione przez organ ustalenia znajdują odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji, w której szczegółowo wyjaśniono motywy przyznania skarżącej świadczenia w kwestionowanej przez nią wysokości.

Wobec powyższego, mając na względzie subsydiarny charakter przyznawanego świadczenia uznać należy, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasad przyznawania pomocy społecznej, a dokonana przez Sąd I instancji ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji odpowiada prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

NSA nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.