Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 666/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 10 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2023 roku sprawy ze skargi R. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P.P.H.U. B. R. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w P. z dnia 25 lipca 2022 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga R. F. (zwanego dalej "stroną" lub "skarżącym"), prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P.P.H.U. "B. " [...] R. F., na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii (zwanego dalej "WWLW" lub "organem II instancji") z dnia 25 lipca 2022 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję nr [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii w O. (zwanego dalej "PLW" lub "organem I instancji") z dnia 6 maja 2022 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia stronie kary pieniężnej w wysokości [...] zł z tytułu niespełnienia wymagań określonych w art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (Dz. Urz. UE L. z 2009 r. Nr 300, poz. 1, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1069/2009"). Zaskarżona decyzja organu II instancji zapadła w oparciu o przedstawiony poniżej stan faktyczny i prawny.

W związku z ujawnieniem w dniu 16 marca 2022 r. domniemania popełnienia czynu zabronionego przez podwykonawców przedsiębiorstwa G. sp. z o.o.: E. E. F. z siedzibą w K. oraz P.P.H.U. "B." [...] R.F., polegającego na przewiezieniu 22 t produktu organicznego polepszającego stan gleby wytworzonego z oleju rybnego, zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Decyzja o wszczęciu postępowania administracyjnego zapadła po ujawnieniu faktu, że P.P.H.U. "B." [...] R.F. nie posiada rejestracji w zakresie transportu produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych. PLW sprawdził w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej przedmiot działalności gospodarczej podmiotu P.P.H.U. "B." [...] R.F.. Przedsiębiorstwo trudni się między innymi transportem drogowym towarów.

Z dokumentacji wynika, że P.P.H.U. "B." [...] R.F. było przewoźnikiem towarów pochodzenia zwierzęcego. Towar miał zostać dowieziony do przedsiębiorstwa O. sp. z o.o. z siedzibą w P. (województwo p. ), ale według relacji Powiatowego Lekarza Weterynarii w D., towar trafił do odbiorów ostatecznych wskazanych przez przedsiębiorstwo O. 1. w K..

Dnia 14 kwietnia 2022 r. odbyła się kontrola w przedsiębiorstwie strony. W toku kontroli ustalono, że przedsiębiorstwo strony wykonało transport produktów pochodzenia zwierzęcego nie mając rejestracji na wykonywanie tejże działalności. Towar został załadowany w dniu 18 stycznia 2022 r. w miejscowości V. na terenie K. , a rozładunek nastąpił w dniu 22 stycznia 2022 r. w P. (województwo p. ). Przewozowi towarzyszyły dokumenty – zlecenie przewozu, dokument CMR oraz dokument handlowy. Strona oświadczyła, że nie była świadoma, że zrealizowany przewóz wymaga pozwolenia. W uwagach do protokołu kontroli strona oświadczyła, że dokument CMR nie posiada podpisu kierowcy. Pieczęć P.P.H.U. "B." [...] R.F. jest nadrukowana. Strona zeznała, że kierowca wskazany w dokumencie zlecenia przewozu – G. W. – nie był pracownikiem jej przedsiębiorstwa. Podczas kontroli wykazano, że kierowcą był S. J., a dokument przewozu w imieniu przedsiębiorstwa strony podpisał P. K.. Do protokołu kontroli dołączono wydruki zapisu korespondencji pomiędzy zleceniodawcą a zleceniobiorcą. Z zapisów wynika, że zleceniobiorca otrzymał ofertę przewodu towarów z D. . Pouczono go, że na terenie Polski i N. nie są wymagane żadne zezwolenia na przewóz, natomiast na terenie D. już tak. Korespondencja obejmowała okres 14.01.2022-08.03.2022.

Decyzją nr [...] z dnia 6 maja 2022 r., znak: [...] PLW wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości [...] zł za niespełnienie wymagań określonych w art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1069/2009. PLW szczegółowo zrelacjonował stan faktyczny sprawy. PLW podniósł, że dzięki informacjom pochodzącym od Powiatowego Lekarza Weterynarii w D. wiadomym jest, że towar dotarł do miejsca przeznaczenia, a więc do P.. Towar ten został doręczony przez kierowcę S. J. pojazdem, którego numery rejestracyjne odpowiadają wskazanym w dokumencie przewozu.

Twierdzenie strony, że nie wiedziała o konieczności rejestracji tego rodzaju działalności nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Bezsporne jest to, że przewóz został wykonany. Działalność przedsiębiorstwa strony stanowi naruszenie art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1069/2009. Według powołanego przepisu: "W celu rejestracji podmioty przed rozpoczęciem działalności, powiadamiają właściwy organ o wszystkich przedsiębiorstwach lub zakładach, które podlegają ich kontroli, które biorą udział na jakimkolwiek etapie w produkcji, przewozie, obróbce, przetwarzaniu, składowaniu, wprowadzaniu do obrotu, dystrybucji, użyciu lub usuwaniu produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych". W myśl art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1069/2009 na wszystkich etapach gromadzenia, przewozu, manipulowania, obróbki, przekształcania, przetwarzania, składowania, wprowadzania do obrotu, rozprowadzania, stosowania lub usuwania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych w przedsiębiorstwie pod ich kontrolą podmioty zapewniają zgodność produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych z wymogami niniejszego rozporządzenia, mającymi zastosowanie do ich działalności.

W myśl art. 85a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1421, zwanej dalej "u.o.z.z."), kto prowadzi działalność nadzorowaną w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych bez dokonania rejestracji albo uzyskania zatwierdzenia lub warunkowego zatwierdzenia, podlega karze pieniężnej. Wysokość kar reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 maja 2014 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o ochronie zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt dotyczące postępowania z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi (Dz. U. z 2014 r. poz. 629, zwanego dalej "rozporządzeniem MRiRW"). Zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a tiret czwarte rozporządzenia MRiRW, za naruszenie przepisu art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1069/2009, wymierza się karę w wysokości [...] zł, jeżeli masa produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych poddanych co najmniej jednej czynności określonej w art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1069/2009, przekracza 1.000 kg (1 t).

PLW stwierdził, że wymierzając karę wzięto pod uwagę przepis art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") wzięto pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia oraz stopień zagrożenia dla bezpieczeństwa stwarzany przez uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego i ochronę ważnego interesu publicznego.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł pełnomocnik strony – r. pr. P. M.. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia albo uchylenie decyzji i orzeczenie kary z uwzględnieniem przesłanek miarkowania jej. Strona wniosła o przesłuchanie świadka – P. K. – oraz przedstawiciela G. sp. z o.o. na okoliczność przebiegu zamówienia. Decyzji organu I instancji zarzucono naruszenie:

1) art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a. poprzez uwzględnienie jako podstawy decyzji jedynie dokumentacji towarzyszącej przesyłce (zleceniu) bez prowadzenia dodatkowych ustaleń w zakresie stopnia naruszenia obowiązków przez stronę, tj. np. bez uzyskania stosownych informacji w ramach przesłuchania pracownika odpowiedzialnego za zlecenie – P. K. oraz bez przeprowadzenia prawidłowej oceny, że strona nie miała wiedzy o charakterze ładunku jak również, że nie prowadzi stale działalności nadzorowanej bez rejestracji – naruszenie wynikało z dwóch zleceń jak również wobec niepotwierdzenia, co dokładnie było przedmiotem przewozu, bowiem Strona w zleceniu przewozu nie miała żadnych informacji, jakoby przewóz miał być objęty zezwoleniem;

2) art. 189f § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 85a ust. 1 pkt 1 u.o.z.z. poprzez jego niezastosowanie (i nieodstąpienie od nałożenia albo nieodstąpieniu od nałożenia kary i niepouczeniu strony) w sytuacji, gdy istniały ku temu podstawy przede wszystkim wobec:

a) potwierdzenia przez sam organ, że to inny podmiot (zlecający przewóz) prowadził niedozwolony proceder,

b) strona została sama wprowadzona przez zleceniodawcę w błąd, co do charakteru ładunku (brak w zleceniu informacji o nadzwyczajnych wymogach dotyczących ładunku),

c) liczba przewozów wykonanych przez stronę była znikoma – wynosiła jeden,

d) nie wystąpiło utrzymujące się naruszenie przepisów,

e) waga naruszonych obowiązków nie była znaczna bowiem obiektywnie ładunek należał do kategorii, która nie zagrażała zdrowiu zwierząt i ludzi;

3) art. 189d k.p.a. w związku z art. 85a ust. 1 pkt 1 u.o.z.z. wobec nieuwzględnienia miarkowania kary, w sytuacji, gdy istniały ku temu podstawy przede wszystkim wobec:

a) potwierdzenia przez sam organ, że to inny podmiot (zlecający przewóz) prowadził niedozwolony proceder,

b) strona została sama wprowadzona przez zleceniodawcę w błąd, co do charakteru ładunku (brak w zleceniu informacji o nadzwyczajnych wymogach dotyczących ładunku),

c) liczba przewozów wykonanych przez stronę była znikoma – wynosiła jeden,

d) nie wystąpiło utrzymujące się naruszenie przepisów,

e) waga naruszonych obowiązków nie była znaczna bowiem obiektywnie ładunek należał do kategorii, która nie zagrażała zdrowiu zwierząt i ludzi;

4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji, jakie okoliczności według art. 198d k.p.a. organ brał pod uwagę wymierzając karę – w tym zakresie organ nie wskazał żadnych szczegółowych informacji.

Strona podniosła, że organ I instancji sam wskazał na nielegalny proceder uprawniany przez G. sp. z o.o., która zlecała podwykonawstwo jej przedsiębiorstwu. PLW wymierzył najwyższą karę, a przecież zastosowanie znajdują przepisy działu IVa k.p.a. dotyczące kar pieniężnych, w których jest także mowa o miarkowaniu nakładania kar pieniężnych.

Organ I instancji zaniechał oceny, czy w sprawie istnieją podstawy do miarkowania kary pieniężnej. Strona nie była świadoma tego, co jest przedmiotem jej transportu. Nie było to naruszenie wykonywane ciągle. Transport towaru pochodzenia zwierzęcego będący przyczyną wszczęcia postępowania zakwalifikowano do kategorii trzeciej, a więc jest to produkt o najniższym ryzyku. Mimo tego, organ I instancji wymierzył najwyższą karę.

Strona podniosła, że czas trwania naruszenia był niewielki. Wykonano tylko dwa przewozy. Towar nie zagrażał zdrowiu zwierząt i ludzi. Wcześniej nie popełniono podobnych czynów, a przez to nie była karana za to samo naruszenie prawa. Należy więc uznać, że stopień naruszenia prawa był niski, bowiem strona wykonywała przewóz na zlecenie innego podmiotu, który nie informował jej o jakichkolwiek zezwoleniach. Strona współpracowała z kontrolerami organu I instancji, przedstawiając całość dokumentacji. Ewentualna korzyść wynikająca z naruszenia prawa sprowadza się zasadniczo do wykupienia zezwolenia na przewód towarów.

Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2022 r., znak sprawy: [...] WWLW odmówił uwzględnienia żądania dowodowego strony dotyczącego przesłuchania świadków.

Decyzją z dnia 25 lipca 2022 r., znak sprawy: [...], WWLW utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji zrelacjonowano dotychczasowy stan faktyczny sprawy. WWLW uznał, że złożonego odwołania nie można ocenić jako zasadne.

Bezsporne jest to, że P.P.H.U. "B." [...] R.F. jest przedsiębiorstwem, które nie widnieje w rejestrze podmiotów sektora utylizacyjnego w zakresie transportu ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego. Poza sporem jest także to, że transport został wykonany przez przedsiębiorstwo strony. Warunki weterynaryjne dla prowadzenia działalności nadzorowanej, w zakresie określonej w art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1069/2009, zostały jasno uregulowane. Przewoźnik odpowiada za prowadzenie tejże działalności, co wynika wprost z powołanego przepisu jak i przepisu art. 3 pkt 11 rozporządzenia nr 1069/2009.

Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że przedsiębiorstwo strony wykonało przewóz w sposób niezgodny z prawem. Strona miała wiedzę o towarze, jaki przewozi. Z dokumentu o nazwie "Commercial document for the transport of animal by-products and derived products not intended for human consumption in accrdance with Regulation (EC) No [...] within the European Union" wynikało, co jest przedmiotem transportu. Wyjaśniono, że w rubrykach dokumentu jasno wskazano, jaki rodzaj towaru jest przewożony. Dokument ten został sporządzony według wzoru określonego w załączniku do rozporządzenia Komisji UE z dnia 25 lutego 2011 r.

Strona, prowadząc działalność gospodarczą, profesjonalnie trudniącą się transportem, powinna mieć wiedzę o tym, że obowiązują przepisy dotyczące produktów i zasad ich przewożenia, oraz zaznajomić się z dokumentami otrzymanymi podczas przyjmowania towaru do przewodu. Odwrotny wniosek mógłby doprowadzić do sytuacji, w której każdy podmiot mógłby powoływać się na swoją niewiedzę, a przez to unikać kary. Obowiązek posiadania tej wiedzy ma nie tylko strona, ale także wszyscy jej pracownicy, ponieważ pracują na jej rzecz. Powoływanie się na korespondencję nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Może mieć ona wpływ na dochodzenie roszczeń na drodze cywilnoprawnej.

Przedmiotem regulacji rozporządzenia nr 1069/2009 jest zapewnienie bezpieczeństwa i ochrony w związku z obrotem produktami pochodzenia zwierzęcego. Zamysłem prawodawcy unijnego było zapewnienie na każdym etapie funkcjonowania tych towarów prawidłowości działania systemu nadzoru, pozwalającego na podjęcie przeciwdziałania naruszeniom przez jakikolwiek podmiot. Ewentualne luki mogą mieć wpływ na zdrowie ludzi i zwierząt.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących niewspółmierności kary, WWLW wskazał, że przepisy rozporządzenia MRiRW, ani też u.o.z.z. nie przewidują możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Organ I instancji miał obowiązek zastosować ją, ponieważ z art. 85a ust. 1 pkt 1 u.o.z.z. wynika obowiązek wymierzenia kary w przypadku naruszenia przepisów prawa. Obligatoryjność kary, która ma charakter represyjny i prewencyjny służy zapewnieniu przestrzegania prawa. Powoływanie się na nieznajomość prawa nie stanowi przesłanki egzoneracyjnej zwalniającą stronę z odpowiedzialności. Organ administracji publicznej ma ograniczoną swobodę nakładania kary.

Przepisy k.p.a. nie mają zastosowania na gruncie niniejszej sprawy, ponieważ należy mieć na względzie ochronę zdrowia ludzi i zwierząt. Profesjonalny przewoźnik powinien mieć wiedzę o wymaganiach stawianych przez prawo.

Pełnomocnik skarżącego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zakwestionował decyzję organu II instancji w całości. Skarżący podniósł tożsame zarzuty jak w odwołaniu. Uzupełnił je o zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i odmowę zmiany decyzji podczas, gdy istniały ku temu podstawy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Skarżący wniósł także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie skargi w znacznej mierze stanowi powtórzenie uzasadnienia odwołania. Skarżący podniósł, że organ administracji publicznej miał obowiązek zbadać podstawy wynikające z art. 189d oraz art. 189f k.p.a. Nie uczynił tego.

W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik WWLW – r. pr. T. N. – wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji krótko zrelacjonował przebieg sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ II instancji zwrócił uwagę, że są one tożsame z zarzutami podniesionymi w odwołaniu, co do których już wypowiedziano się. Okoliczności sprawy nie sprawiają, że skarżący może uwolnić się od obowiązku wynikającego z rozporządzenia nr 1069/2009 oraz u.o.z.z. Istotą tych przepisów jest konieczność zapewnienia bezpiecznego zagospodarowania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego. Argumenty o braku wiedzy są niezasadne. Dokumentacja uzyskana w toku postępowania aż nadto wyjaśnia, że skarżący wiedział co jest przedmiotem jego transportu. Jako profesjonalny przewoźnik zawsze musi mieć wiedzę o tym, jakie wymagania stawia prawodawca, a także co przewozi.

Przepisy, które stały się podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji nie przewidują możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Organ II instancji nie jest też uprawniony do miarkowania kary pieniężnej. W § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia MRiRW sztywno wskazano, jaka kara pieniężna ma zostać zastosowana, kiedy dokonano naruszenia prawa w związku z towarem o wadze przekraczającej 1 t.

Postanowieniem z dnia 7 listopada 2022 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawę w dniu 10 lutego 2023 r. stawił się pełnomocnik skarżącego, który wniósł i wywiódł, jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". W związku z tym, że skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie w trybie powołanej ustawy, zarządzeniem z dnia 21 grudnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na rozprawie w dniu 10 lutego 2023 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), w zakresie realizowanej kontroli Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem niniejszej skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji WWLW utrzymującej w mocy decyzję PLW w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie przepisu art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1069/2009. Analiza całości akt sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy rozporządzenia nr 1069/2009, u.o.z.z. oraz rozporządzenia MRiRW. Sąd, oceniając całokształt sprawy, stwierdził, że szereg okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. Przede wszystkim bezsporne jest to, że przedsiębiorstwo skarżącego trudni się profesjonalnym transportem na skalę międzynarodową. Bezsporne jest także to, że to samo przedsiębiorstwo wykonało transport towarów, które są objęte przepisami rozporządzenia nr 1069/2009. Transport nastąpił z miasta V. w D. do K. przez miasto prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego oraz P. w województwie p. .

Zgodnie z dokumentacją przewozową, przedsiębiorstwo skarżącego przewiozło 22 t (33 paczki) oleju pochodzenia rybnego do użytku technicznego lub do ulepszania stanu gleby. Jest to więc produkt pochodzenia zwierzęcego, stanowiący element kategorii trzeciej, o którym mowa w art. 10 lit. j rozporządzenia nr 1069/2009 – produkty uboczne ze zwierząt wodnych pochodzące z przedsiębiorstw lub zakładów wytwarzających produkty przeznaczone do spożycia przez ludzi. Skarżący jest przewoźnikiem, a więc podmiotem wykonującym przewóz, w myśl art. 3 pkt 11 rozporządzenia nr 1069/2009. Na tym, jak i na każdym przewoźniku spoczywa odpowiedzialność za przestrzeganie nakazów i zakazów wynikających tak z prawa krajowego, jak i unijnego. Wystarczy wskazać art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1069/2009: "Na wszystkich etapach gromadzenia, przewozu, manipulowania, obróbki, przekształcania, przetwarzania, składowania, wprowadzania do obrotu, rozprowadzania, stosowania lub usuwania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych w przedsiębiorstwie pod ich kontrolą podmioty zapewniają zgodność produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych z wymogami niniejszego rozporządzenia, mającymi zastosowanie do ich działalności". Wśród wielu tych czynności, prawodawca unijny wymienia także przewóz. Oznacza to, że skarżący miał obowiązek przestrzegać wymogów wskazanych w tym unijnym akcie normatywnym. Jednym z tych obowiązków jest konieczność dokonania rejestracji prowadzonej działalności w zakresie przewozu produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych. Obowiązek ten wynika z art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1069/2009. Z naruszeniem tego przepisu polski prawodawca wiąże odpowiedzialność administracyjnoprawną. Mianowicie, zgodnie z art. 85a ust. 1 pkt 1 u.o.z.z. kto, prowadzi działalność nadzorowaną w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych bez dokonania rejestracji albo uzyskania zatwierdzenia lub warunkowego zatwierdzenia, podlega karze pieniężnej.

Sąd wskazał w poprzednim akapicie, że występuje pewna korelacja pomiędzy art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1069/2009 a przepisem art. 85a ust. 1 pkt 1 u.o.z.z. Innymi słowy, niespełnienie obowiązku z pierwszego przepisu, oznacza konieczność nałożenia kary, w myśl drugiego z przepisów. Sąd w tym miejscu podziela stanowisko organu II instancji, które podniesiono w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. Zaznaczono bowiem, że w tym właśnie zaznacza się różnica między sankcją karną a sankcją administracyjną. Otóż, w konstrukcji sankcji administracyjnej nie ma żadnego znaczenia kwestia zawinienia. Nieistotne jest to, czy sprawca deliktu administracyjnego chciał go dokonać, czy też nie. Wystarczy, że z popełnieniem czynu określonego w ustawie, wiąże się zagrożenie sankcją administracyjną (zob. L. Staniszewska, Administracyjne kary pieniężne. Studium z zakresu prawa administracyjnego materialnego i procesowego, Poznań 2017, s. 88-90, podobnie: wyrok NSA z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1110/21, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Nałożenie kary pieniężnej następuje więc, kiedy obiektywnie dochodzi do popełnienia deliktu administracyjnego. To zaś oznacza, że jeżeli zostanie wykazane, że przedsiębiorca, ściślej mówiąc, przewoźnik, nie dokonał rejestracji swojej działalności, podlega karze pieniężnej, określonej w art. 85a ust. 1 pkt 1 u.o.z.z. Z art. 85a ust. 1 u.o.z.z. oraz powołanych wyżej przepisów rozporządzenia nr 1069/2009 wynika jasno, że każdy podmiot, który prowadzi działalność w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, niezależnie od tego, czy faktycznie dokonał rejestracji w tym zakresie, podlega karze administracyjnej, jeżeli dopuści się naruszeń określonych w tym przepisie. Co więcej przepis art. 85a ust. 1 pkt 1 u.o.z.z. stanowi, że karze pieniężnej podlega kto prowadzi działalność nadzorowaną w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych bez dokonania rejestracji. Intencją ustawodawcy było zatem objęcie ww. przepisami karno-administracyjnymi wszelkie podmioty prowadzące działalność nadzorowaną w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych, bez względu na to, czy spełniły wymogi rejestracji, czy też nie, jeżeli tylko nie stosują się do wymogów w art. 85a u.o.z.z. zawartych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 717/18, dostępny w CBOSA). Przywołane stanowisko tut. Sądu wskazuje na konieczność rejestracji. Przewóz towarów objętych rozporządzeniem nr 1069/2009 może nastąpić po uprzedniej rejestracji (wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 706/16, dostępny w CBOSA).

Podsumowując dotychczasowe rozważania, Sąd w składzie orzekającym zaznacza, że nieistotne jest to, czy przewoźnik ma wiedzę czy chęć dokonywania przewozu towarów objętych rozporządzeniem nr 1069/2009, czy też nie ma. Sankcje administracyjne są oparte na kryteriach obiektywnych niezwiązanych z subiektywnym nastawieniem sprawcy deliktu. Odpowiedzialność administracyjna opiera się na fakcie naruszenia przez sprawcę obowiązku prawnego. W rezultacie wina sprawcy (stopień zawinienia, zamiar, czynnik psychiczny sprawcy itd.) nie jest badana. Jeżeli dochodzi do popełnienia deliktu, z art. 85a ust. 1 pkt 1 u.o.z.z. wynika obowiązek nałożenia kary pieniężnej.

Sąd zwraca uwagę na treść art. 3 ust. 1 u.o.z.z.: "Do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej". Z ust. 2 powołanego przepisu wynika, że do produktów pochodzenia zwierzęcego oraz produktów pochodnych, w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniu nr 1069/2009, w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tegoż rozporządzenia oraz w ustawie, stosuje się przepisy o odpadach. Przepisy o odpadach nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ zagadnienie administracyjnych kar pieniężnych zostało uregulowane w ustawie, a więc w u.o.z.z. Z tego też względu należy zastosować przepisy k.p.a., co wynika chociażby z art. 85b u.o.z.z.: "Kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, powiatowy lekarz weterynarii albo graniczny lekarz weterynarii". Jednakże, wbrew twierdzeniom skarżącego, przepisy działu IVa k.p.a. nie znajdują zastosowania w takim zakresie, w jakim oczekiwałby tego. Dla wyjaśnienia tego stanu rzeczy, niezbędne jest przywołanie treści art. 189a § 1 i 2 k.p.a. "W sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu [§ 1 – uw. Sądu]. W przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się [§ 2 – uw. Sądu]".

Skarżący podnosił w toku postępowania odwoławczego, a także w skardze do tut. Sądu, że organy administracji publicznej nie miarkowały kary pieniężnej. Według skarżącego, organy miały obowiązek zastosować przepis art. 189d k.p.a. W tym przepisie ustawodawca wymienia przesłanki, jakie należy wziąć pod uwagę, wymierzając administracyjną karę pieniężną. Sąd zwraca jednak uwagę, że w art. 189a § 2 k.p.a. ustawodawca wprowadził zasadę pierwszeństwa przepisów prawa materialnego przed przepisami prawa procesowego, które regulują zagadnienie kar pieniężnych (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1660/21, dostępny w CBOSA). Wskazano przecież, że jeżeli przepisy odrębne regulują przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, przepisów działu IVa k.p.a. nie stosuje się. Warto w tym miejscu wskazać przepis art. 85a ust. 2 u.o.z.z., który spełnia regułę z art. 189a § 2 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem prawa materialnego: "Minister właściwy do spraw rolnictwa określi, w drodze rozporządzenia, wysokość kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1, różnicując je w zależności od rodzaju tych naruszeń oraz stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt stwarzanego przez te naruszenia, a także biorąc pod uwagę, że wysokość kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, nie przekracza w przypadku popełnienia czynu, o którym mowa w:

1) ust. 1 pkt 1 w zakresie nieuzyskania zatwierdzenia lub warunkowego zatwierdzenia, pkt 2 lit. a, c, f-k, pkt 3 lit. a oraz pkt 4 i 5 - trzydziestokrotności kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego;

2) ust. 1 pkt 1 w zakresie niedokonania rejestracji, pkt 2 lit. b, d, e i l oraz pkt 3 lit. b i c - piętnastokrotności kwoty wynagrodzenia, o którym mowa w pkt 1".

Zacytowany przepis stanowi delegację ustawową dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania rozporządzenia. Ustawodawca jednak zapisał w tym przepisie zasady miarkowania kar pieniężnych. Wskazano, że Minister ma różnicować kary w zależności od rodzaju tych naruszeń oraz stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt. Tym samym, miarkowanie kar jest już odgórnie wpisane w procedurę nakładania ich w trybie określonym w u.o.z.z. Oznacza to, że kary administracyjne nie podlegają miarkowaniu w toku postępowania administracyjnego (zob. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 322/21, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1020/19, dostępne w CBOSA). Ten pogląd jest także akceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny. "Z przywołanego unormowania, a także pozostałych przepisów rozważanego rozporządzenia MRiRW przewidującego kilkadziesiąt deliktów administracyjnych, za które wymierza się kary (od 500 do 58.000 zł) wynika, że czynnikami rzutującymi na wysokość kar pieniężnych są rodzaje naruszeń oraz stopień zagrożenia dla bezpieczeństwa zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt stwarzanego przez stwierdzone naruszenia, powiązane z masą produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego. Kary zostały określone kwotowo, co wyklucza prawną możliwość jakiegokolwiek ich modyfikowania. Błędny jest wobec tego pogląd skarżącego kasacyjnie, że rozporządzenie MRiRW zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 85a ust. 2 ustawy, a w rezultacie, że Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji naruszył wspomniane przepisy poprzez ich błędną wykładnię. O przekroczeniu upoważnienia ustawowego moglibyśmy mówić, gdyby w omawianym rozporządzeniu MRiRW wprowadzono instrumenty dające możliwość miarkowania wysokości kar, na które powołuje się autor skargi kasacyjnej, starając się bezskutecznie podważyć wyrok Sądu I instancji." (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2772/16, dostępny w CBOSA). Ustawodawca nie przewidział tym samym możliwości miarkowania kar.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie, w którym spełnił zobowiązanie wynikające z art. 85a ust. 2 u.o.z.z. i sporządził katalog kar pieniężnych miarkując je odgórnie. Jednym z kryterium miarkowania jest chociażby ilość przewiezionego towaru. Zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a tiret czwarte rozporządzenia MRiRW, jeżeli przewieziono towar bez dokonania rejestracji, o której mowa w art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1069/2009, a którego tonaż przekracza 1 t, wymierza się karę w wysokości 13.700 zł. Kara ta jest już "zmiarkowana", stąd zastosowanie art. 189d k.p.a. było niemożliwe. Rację ma zatem WWLW, że przepisów k.p.a. nie stosuje się w tym zakresie. Błędne było natomiast stanowisko PLW co do miarkowania kary, ale zasadnie wymierzył jedyną możliwą, tj. najwyższą karę pieniężną.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, organ II instancji zasadnie podniósł, że zastosowanie art. 189f § 1 k.p.a. byłoby niezasadne. Warto przypomnieć, że delikt przedsiębiorstwa skarżącego polegał na przewozie towaru pochodzenia zwierzęcego, który nie był i nie jest przeznaczony do spożycia przez ludzi, ani przez żaden inny organizm żywy. Towary tego typu podlegają ścisłemu monitoringowi w całym okresie ich istnienia, co zresztą wynika ze wspomnianego już art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1069/2009. Gdyby uznać, tak jak oczekuje tego skarżący, że dwukrotne popełnienie deliktu cechuje znikoma szkodliwość czynu, to na rynku mógłby pozostawać produkt bez kontroli i nadzoru przez odpowiednie służby weterynaryjne, co jest niedopuszczalne. Stosowanie kar pieniężnych w trybie art. 85a ust. 1 u.o.z.z. ma na celu przeciwdziałanie pozostawienia poza sferą stałej kontroli ze strony wyspecjalizowanych organów państwa różnych rodzajów działalności mogących powodować zagrożenia epidemiczne czy epizootyczne. W sytuacji niebezpieczeństwa zagrożenia zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt reakcja ze strony wyspecjalizowanych organów państwa winna być dopuszczalna w każdej przewidzianej przez prawo sytuacji powstania takiego niebezpieczeństwa i winna być ona efektywna (wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 830/18, dostępny w CBOSA). Zasadnie więc odmówiono odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.

Odnosząc się już bezpośrednio do zarzutów podniesionych w skardze, należało stwierdzić ich niezasadność. Nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a. Zasadnie odmówiono bowiem przesłuchania świadków. Skarżący prowadzi profesjonalną działalność gospodarczą, świadczącą usługi transportowe. Zarówno skarżący, jak i jego pracownicy, mają obowiązek posiadania wiedzy o stanie prawnym, który ma wpływ na prowadzoną działalność gospodarczą. Gdyby zarzut niewiedzy był uzasadniony, doszłoby do niedopuszczalnego stanu rzeczy, w której każdy podmiot mógłby zasłaniać się niewiedzą i w ten sposób uwalniać się od jakiejkolwiek odpowiedzialności prawnej. Tymczasem, ignorantia iuris nocet. W aktach sprawy znajduje się zapis korespondencji, z której wynika, że pracownik skarżącego – P. K. – prowadził rozmowy ze zleceniodawcą na transport towaru pochodzenia zwierzęcego. Dokumenty przewozu również świadczą o transporcie 22 t oleju rybnego. Zgadzają się numery tablic rejestracyjnych pojazdów służących do przewozu. Dokument został podpisany przez kierowcę. Są to zatem wystarczające dowody, aby uznać, że przewóz miał miejsce. Brak rejestracji tego typu działalności oznacza tylko to, że obowiązek wymierzenia kary pieniężnej nie może być zakwestionowany.

Nie doszło także do naruszenia przepisu art. 189f § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 85a ust. 1 u.o.z.z. Sąd przedstawił założenia aksjologiczne rozwiązania zastosowanego przez WWLW. Towar pochodzenia zwierzęcego nie może pozostawać poza kontrolą służb państwowych, aby nie stanowił zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz zwierząt. Produkt przywieziony z D. nie nadaje się do spożycia. Bez nadzoru lekarza weterynarii, towar ten mógłby stać się przedmiotem niedozwolonego obrotu w celach spożywczych. Dlatego też, w myśl art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1069/2009, towar ten musi podlegać nieustannej kontroli i nadzorowi. Odstępowanie od wymierzenia kary uczyniłoby ten obowiązek nieefektywnym, ponieważ mogłoby to prowadzić do rozluźnienia systemu kontroli. To zaś nie może mieć miejsca.

Skarżący podniósł, że jego zleceniodawca sam dopuścił się czynu zabronionego. Sąd przypomina, że obowiązuje konstytucyjna zasada domniemania niewinności. Skarżący nie przedstawił prawomocnego wyroku skazującego, a więc zarzut popełnienia czynu zabronionego, w myśl prawa karnego, jest nieuzasadniony. Jak wskazano powyżej, sankcja administracyjna istotnie różni się od sankcji karnej. Przy pierwszej z nich, wystarczy jedynie sam fakt popełnienia deliktu, aby mówić o konieczności wymierzenia kary. Skarżący nie może przy tym zasłaniać się niewiedzą. Nie jest istotne ile razy skarżący dokonał przewozu. Powstanie zagrożenia wprowadzenia do obrotu towaru pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonego do spożycia, stanowi niejako "zamach" na zdrowie ludzi i zwierząt.

Zarzut naruszenia art. 189d k.p.a. również okazał się niezasadny. Miarkowanie katy pieniężnej miało już miejsce przy wydawaniu rozporządzenia MRiRW. Przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania, jeżeli przepisy prawa materialnego wyłączają możliwość miarkowania. Miarkowanie kar miało już miejsce – w procesie stanowienia prawa (rozporządzenia MRiRW). W procesie stosowania prawa (nałożenia kary) nie może być mowy o powtórnym miarkowaniu. Wobec niezasadności zarzutu naruszenia art. 189d k.p.a., niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Organ II instancji prawidłowo podniósł niemożność miarkowania kary. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie musiało wobec tego zawierać tych rozważań.

Ostatecznie, nie istniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji przez WWLW, a tym bardziej nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. W związku z tym, zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 k.p.a. jest chybiony. Nie można było zastosować przepisu art. 155 k.p.a., gdyż jest to tryb nadzwyczajny. Stosowanie tych trybów jest zarezerwowane dla sytuacji prawnych, w których nie da się już kwestionować decyzji administracyjnej (zob. art. 16 § 1 i 3 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności żadnego z zarzutów podniesionych w skardze, jak i jej samej. Kierując się powołanym już art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł żadnych podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.