Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 1133/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Ruch drogowy
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 102 par. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 130 a ust. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i  c w zw. z art. 135, art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 23 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 22 lutego 2016 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 22 lutego 2016 r., nr [...] Starosta, działając na podstawie m.in. art. 102 § 2, art. 174 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") oraz § 3 pkt 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy i postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237 ze zm., dalej: "rozporządzenie") w związku z art. 130a ust. 5f, ust. 10, ust. 10f i ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), art. 10, art. 11, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018), przyznał M. G. łączną kwotę 2.879.48 zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad pojazdem – rowerem, usuniętym z ulicy [...] w miejscowości C. w okresie od dnia 17 czerwca 2006 r. do dnia 19 lipca 2013 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta wyjaśnił, że w dniu 29 stycznia 2016 r. strona złożyła wniosek w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór i przechowanie ww. pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przedmiotowy pojazd - rower, został usunięty z drogi dnia 17 czerwca 2006 r. w miejscowości C. i przetransportowany na parking strzeżony prowadzony przez stronę, gdzie był przechowywany.

Wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2015 r. Starosta wystąpił do Sądu Rejonowego w C. o orzeczenie przepadku przedmiotowego pojazdu - roweru, na rzecz Powiatu C., które nastąpiło na mocy postanowienia tegoż Sądu z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt [...].

Starosta wskazując na regulację art. 856 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego stwierdził, że obligatoryjnym obowiązkiem dozorcy jest przechowywanie rzeczy z należytą starannością, w sposób niepowodujący utraty wartości przedmiotu dozoru oraz wydanie jej na wezwanie uprawnionego, co odróżnia dozór od przechowywania. Zwrot wydatków związanych z wykonywanym dozorem obejmować może wyłącznie te wydatki, które są niezbędne dla zabezpieczenia przedmiotu dozoru przed utratą wartości. Strona wystąpiła do organu o naliczenie wynagrodzenia za dozór i przechowanie pojazdu w oparciu o stawki wynikające z uchwał Rady Powiatu, które w jego ocenie są stawkami rynkowymi odzwierciedlającymi realne koszty dozoru sprawowanego nad pojazdem. Wobec nieprzedłożenia przez stronę dokumentów mogących stanowić podstawę do wyliczenia kwoty wynagrodzenia za dozór i przechowanie przedmiotowego pojazdu, organ I instancji uznał, iż strona zaaprobowała stan, w którym postępowania dowodowe i wyjaśniające oraz wyliczenie należnej dozorcy kwoty wynagrodzenia za dozór nad pojazdem zostanie wykonane w całości przez Starostę. Ustalono, że w latach 2011, 2012, 2013, 2014 na podstawie umów cywilno-prawnych zawartych z przedsiębiorcą przyjęte zostały stawki dobowe za przechowywanie roweru bądź motoroweru w wysokościach odpowiednio: 8,61 zł, 3,69 zł, 3,69 zł brutto. Analizując stawki dobowe za dozór sprawowany nad pojazdem - samochodem o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t z poszczególnych lat: 2011 - 14,76 zł, 2012 - 6,00 zł, 2013-2014 - 4,92 zł, Starosta doszedł do przekonania, że stawki dobowe za dozór sprawowany nad rowerem bądź motorowerem są niewspółmiernie wysokie w stosunku do stawek odnoszących się do samochodu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t. Po odrzuceniu stawek dobowych odnoszących się do roweru bądź motoroweru, organ uznał, że prawidłowym jest wyliczenie średniej stawki dobowej za dozór sprawowany nad rowerem w oparciu o stawki dobowe dotyczące pojazdu o dopuszczalnej masie do 3,5 t ,tj. samochodu, którą to średnią należy następnie podzielić przez 5, ponieważ na miejscu jednego samochodu o dopuszczalnej masie do 3,5 t można przechowywać 5 rowerów (motorowerów). Po dokonaniu kolejnych wyliczeń (z uwzględnieniem wagi dla danej stawki dobowej), Starosta średnią stawkę dobową za dozór sprawowany nad pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t wyliczył na kwotę 6,23 zł. Wartość ta podzielona przez 5, daje średnią stawkę w kwocie 1,25 zł za dobę przechowywania roweru bądź motoroweru - w teorii przyjętej przez organ I instancji. Po dokonaniu szczegółowego wyliczenia, uwzględniającego zmiany wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych w poszczególnych latach, który to wskaźnik wpłynął na kolejne obniżenie średniej stawki dobowej wyliczonej uprzednio na poziomie 1,25 zł, organ 1 instancji przyjął:

• za rok 2006 stawkę 1,01 zł x 198 dób = 199,98 zł

• za rok 2007 stawkę 1,02 zł x 365 dób = 372,30 zł

• za rok 2008 stawkę 1,04 zł x 366 dób = 380,64 zł,

• za rok 2009 stawkę 1,09 zł x 365 dób = 397,85 zł,

• za rok 2010 stawkę 1,13 zł x 365 dób = 412,45 zł,

• za rok 2011 stawkę 1,16 zł x 365 dób = 423,40 zł,

• za rok 2012 stawkę 1,21 zł x 366 dób = 442,86 zł.

• za rok 2013 stawkę 1,25 zł x 200 dób = 250 zł, co sumarycznie, za dozór nad przedmiotowym pojazdem – rowerem dało kwotę 2.879,48 zł.

M. G. wniósł zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie. Wskazał, że wyliczenia organu I instancji są nielogiczne, sprzeczne z doświadczeniem życiowym i zasadami prowadzenia działalności gospodarczej. W jego ocenie przyznane wynagrodzenie winno zostać ustalone w oparciu o stawki rynkowe, które powinny zostać przez organ uwzględnione w przedmiotowym postępowaniu. Nielogiczne i sprzeczne z prawem było wyliczenie opłaty za dozór sprawowany nad rowerem w oparciu o stawkę dobową odnoszącą się do pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t. Strona twierdziła, że organ I instancji celowo pominął fakt, iż pierwotny właściciel pojazdu zobowiązany będzie zwrócić opłatę za holowanie i dozór pojazdu wyliczoną na postawie stawek dobowych wynikających z uchwał Rady Powiatu, które są znacznie wyższe niż stawki dobowe przyjęte do wyliczenia opłaty w zaskarżonym postanowieniu.

Postanowieniem z dnia 23 marca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016, poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a."), uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i przyznało dozorcy M. G. łączną kwotę: 13.804,70 zł brutto tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad rowerem usuniętym z drogi w miejscowości C. w okresie od dnia 17 czerwca 2006 r. do dnia 19 lipca 2013 r. włącznie.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uznano, że w związku z tym istniała podstawa prawna, aby oprzeć rozstrzygnięcie na przepisie art. 836 Kodeksu cywilnego.

Organ uznał, że ani przepis art. 836 k.c., ani żaden inny przepis obowiązującego prawa, w tym również przywoływany przez Starostę art. 856 § 1 k.p.c., nie uprawniał organu I instancji do wyliczenia wynagrodzenia za dozór sprawowany nad pojazdem - rowerem, w sposób całkowicie dowolny.

Nieprawidłowe było przyjęcie przez organ I instancji uśrednionej stawki dobowej za dozór sprawowany nad rowerem. Zdaniem organu odwoławczego takie działanie Starosty miało na celu maksymalne obniżenie stawki dobowej za dozór sprawowany nad pojazdem, nie zaś wyliczenie rzeczywistej kwoty należnej przedsiębiorcy za dozór sprawowany nad przedmiotową ruchomością.

Na akceptację nie zasługują także wyliczenia przeprowadzone przez organ, w trakcie których Starosta wyliczoną średnią stawkę dobową na poziomie 1,25 zł skorygował (obniżył) w poszczególnych latach przy uwzględnieniu średniorocznej wartości wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych. Podano, że stawki dobowe za dozór sprawowany nad pojazdem - rowerem znane z lat 2011-2013 wynoszące odpowiednio: 8,61 zł, 3,69 zł i 3,69 zł są wartościami rynkowymi, zaakceptowanymi przez Starostę i wynikającymi bezpośrednio z umów cywilno-prawnych wiążących Powiat C. z przedsiębiorcami sprawującymi dozór nad pojazdami odholowanymi na parking strzeżony.

Z umów wynika, że wynagrodzenie przedsiębiorcy za dozór sprawowany nad pojazdem, który był przechowywany na parkingu strzeżonym nie dłużej niż przez okres 3 miesięcy winno zostać ustalone w oparciu o stawki dobowe wynikające z umów zawartych przez Powiat C. z danym przedsiębiorcą. W przypadku przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym przez okres dłuższy niż 3 miesiące, wynagrodzenie przedsiębiorcy miało być ustalone w sposób odmienny, w oparciu o "odrębne przepisy", jednak w żadnej z umów przepisy te nie zostały wskazane.

Organ stwierdził, że w obecnym stanie prawnym ustalenie wynagrodzenia należnego przedsiębiorcy za dozór sprawowany nad pojazdem możliwe było przy uwzględnieniu dyspozycji art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 836 Kodeksu cywilnego.

W przedmiotowej sprawie okres przechowywania przedmiotowego pojazdu przekraczał termin 3 miesięcy określony w umowie. Zatem wyliczenia wynagrodzenia należnego za dozór sprawowany nad przedmiotowym pojazdem nie można było dokonać wyłącznie z uwzględnieniem stawki dobowej wynikającej z wyżej wskazanej umowy. W okresie między 2011 r. a 2013 r., Powiat C. związany był trzema umowami z dwoma różnymi przedsiębiorcami świadczącymi te same usługi. Ponieważ dozór nad przedmiotowym pojazdem - rowerem sprawowany był również w okresie wcześniejszym, tj. przed okresem, dla którego znane są organowi I i II instancji stawki dobowe za dozór sprawowany nad rowerem, w ocenie Kolegium wynagrodzenie za cały okres dozoru winno było być określone z uwzględnieniem średniej wartości wszystkich znanych stawek dobowych obowiązujących na danym rynku w okresie dozoru sprawowanego nad przedmiotowym pojazdem - rowerem.

Wyliczając średnią dobową stawkę za dozór nad pojazdem - rowerem, Starosta C. winien był wziąć pod uwagę tylko i wyłącznie stawki odnoszące się do dozoru sprawowanego nad tą ruchomością tj. rowerem, nie zaś stawki odnoszące się do pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t. Ponadto dla wyliczenia średniej stawki dobowej winny zostać wzięte pod uwagę wszystkie znane mu stawki z poszczególnych lat, w których sprawowany był dozór nad pojazdem tj. z lat 2011-2013 i w oparciu o te stawki organ winien był dokonać stosownego uśrednienia i wyliczenia należnego dozorcy wynagrodzenia.

Zatem uznano, że dla wyliczenia średniej dobowej stawki za dozór sprawowany nad przedmiotowym pojazdem - rowerem, należy przyjąć stawki obowiązujące w latach 2011, 2012 oraz 2013 wynoszące odpowiednio: 8,61 zł, 3,69 zł i 3,69 zł. Po zsumowaniu tych trzech stawek otrzymujemy wartość 15,99 zł, która podzielona przez 3 (2011, 2012, 2013), daje średnią 5,33 zł. Organ nie dokonuje ani nieuzasadnionego zawyżenia stawki dobowej, ani nieuzasadnionego jej zaniżenia.

Dozór nad przedmiotowym pojazdem - rowerem, sprawowany był od dnia 17 czerwca 2006 r. do dnia 19 lipca 2013 r. tj. 2590 doby x 5,33 zł = 13.804,70 zł. Wyliczona kwota jest ponad 4,5-krotnie wyższa, niż wyliczona przez Starostę.

Organ uznał także, że w przedmiotowym postępowaniu brak było podstaw do obniżenia wynagrodzenia należnego przedsiębiorcy z uwagi na niewykonanie bądź nienależyte wykonanie usługi dozoru. Z materiału dowodowego przedstawionego przez organ I instancji nie wynika, aby w okresie sprawowanego dozoru nad przedmiotowym pojazdem - rowerem, organ wnosił zastrzeżenia do dozoru sprawowanego przez przedsiębiorcę lub warunków w jakich pojazdy są przechowywane na parkingu strzeżonym.

Prokurator Okręgowy w S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć obu instancji.

W skardze zarzucono zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisu § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w powiązaniu z art. 836 k.c., polegające na ich błędnej interpretacji, wyrażającej się w uchyleniu postanowienia Starosty z dnia 22 lutego 2016 r. nr [...] i przyznanie M. G., łącznej kwoty 13.804,70 zł brutto, tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad rowerem usuniętym z wskazanej drogi w C. i zastosowanie do wyliczenia koniecznych wydatków i wynagrodzenia, stawek wynikających wprost z umowy o numerze [...] zawartej w dniu 17 sierpnia 2011 r. na okres od 21 sierpnia 2011 r. do 1 stycznia 2012 r. pomiędzy Powiatem C. a M. G. oraz oparcie jedynie się na stawkach wynikających z tego samego rodzaju umów nr [...] i [...] zawartych z innym przedsiębiorcą M. G., bez dalszego ustalania stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju poprzez zwrócenie się do innych przedsiębiorców, w sytuacji gdy, stawki wynikające z umów nie mają zastosowania do pojazdów nieodebranych przez właścicieli z parkingu i które na skutek orzeczenia Sądu przeszły na własność Starosty, co nie może być uznane za ustalenie stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju;

art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ocenę materiału dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i oparcie się na niepełnym materiale dowodowym, a w konsekwencji wyciągnięcie niewłaściwych wniosków, skutkujących wydaniem błędnego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i przyznaniem M. G. łącznej kwoty 13.804,70 zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór nad rowerem, który miał wartość złomu, bez uwzględnienia zarówno słusznego interesu społecznego jak i strony, bez dalszego ustalania stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju, poprzez zwrócenie się do szeregu innych przedsiębiorców, w tym spoza powiatu i poprzez nie wskazanie jaka kwota stanowi zwrot koniecznych wydatków i jakie są to konieczne wydatki, ani jaka kwota tytułem wynagrodzenia za dozór składa się na przyznaną kwotę, utożsamiając te należności, a ponadto dopuszczenie się uchybień, sprzeczności i niekonsekwencji w ocenie materiału dowodowego, które miały wyraz w błędnym, wewnętrznie sprzecznym uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia;

art. 138 § 2 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, wyrażające się w tym, że nie uchylono postanowienia Starosty i nie przekazano sprawy do ponownego rozpoznania, przy błędnym uznaniu, że dowody zgromadzone przez organ I instancji w postaci jednej umowy ze stroną postępowania M. G. i dwóch umów z innym przedsiębiorcą M. G. mogą być uznane za ustalenie jakie są stawki przyjęte w stosunkach danego rodzaju i są wystarczające do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, w sytuacji gdy organ I instancji nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego i wymagało ono uzupełnienia w szerszym zakresie poprzez rzeczywiste ustalenia jakie były w latach 2006-2013, stawki przyjęte w stosunkach danego rodzaju poprzez zwrócenie się do innych podmiotów prowadzących ustaloną działalność, a zakres postępowania dowodowego uniemożliwiał jego uzupełnienie przez SKO, gdyż organ ten musiałby prowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mających mieć bezpośredni wpływ na treść orzeczenia, co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ II instancji prawidłowo wskazał przepisy będące podstawą wydanego postanowienia, ale dopuścił się naruszenia prawa materialnego i procedury administracyjnej poprzez ich błędną interpretację. Polegała ona na przyznaniu M. G. bez wykazania przez niego rzeczywistych kosztów dozoru, łącznej kwoty 13.804,70 zł brutto, tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad przedmiotowym rowerem i zastosowaniu do wyliczenia koniecznych wydatków i wynagrodzenia, stawek wynikających wprost z umowy nr [...] z dnia 17 sierpnia 2011 r. oraz oparciu się jedynie na stawkach wynikających z dwóch umów tego samego rodzaju stosowanych przez innego przedsiębiorcę. Nie dokonano dalszego ustalania stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju.

Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy dokonał oceny materiału dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego.

Opierając się na zapisach umowy z dnia 17 sierpnia 2011 r. wskazano, że z § 2 wynika, że wykonawca zobowiązuje się do świadczenia usług określonych w § 1 ust. 1 umowy na zasadach odpłatności, tj. według stawek określonych w ofercie z dnia 4 sierpnia 2011 r. Ponadto w przypadku przechowywania pojazdu przez okres dłuższy niż 3 miesiące, a prawidłowo powiadomiony właściciel go nie odbiera, to po przejęciu pojazdu na rzecz Powiatu C. wykonawca otrzymuje środki za dozór pojazdu. Wysokość tych środków określa się na podstawie odrębnych przepisów. Umowa ta zawarta była na okres od 21 sierpnia 2011 r. do 1 stycznia 2012 r. Oferta złożona przez M. G. z dnia 3 sierpnia 2011 r. dotyczyła stawek dla pojazdów usuniętych na podstawie art. 130a Prawo o ruchu drogowym.

Strona skarżąca zwróciła uwagę, że dowody w postaci jednej umowy ze stroną postępowania i dwóch umów z innym przedsiębiorcą M. G., nie mogą być uznane za pozwalające na ustalenie jakie są stawki przyjęte w stosunkach danego rodzaju i nie są wystarczające do wydania rozstrzygnięcia. Starosta nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego i wymagało ono ustalenia jakie były w latach 2006-2013 stawki przyjęte w stosunkach danego rodzaju.

Dalej wskazano, że Kolegium naruszyło art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ nie uchylono postanowienia Starosty do ponownego rozpoznania, przy błędnym uznaniu, że dowody zgromadzone przez organ I instancji mogą stanowić podstawę do ustalenia stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju i do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Tymczasem, w sytuacji gdy organ I instancji nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego, szeroki zakres postępowania dowodowego uniemożliwiał jego uzupełnienie przez SKO, gdyż organ ten musiałby prowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mających mieć bezpośredni wpływ na treść orzeczenia, co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności.

Wskazano też na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ nie zebrał pełnego materiału dowodowego, tj. nie ustalił stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju, poprzez zwrócenie się do szeregu innych przedsiębiorców, w tym spoza powiatu. Ponadto uzasadnienie organu jest wewnętrznie sprzeczne. Organ odwoławczy z jednej strony nakazuje stosować wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach, a w rzeczywistości wskazuje na stawki wynikające wprost z umowy z dnia 17 sierpnia 2011 r. i nadto stawki wynikające z dwóch tego samego rodzaju umów zawartych z M. G. Wiadomym jednak było, że stawki te odnoszą się do pojazdów, które zostały odebrane przez właścicieli, a nie do takich, które nie zostały przez właścicieli odebrane z parkingu i które przeszły na własność Starosty. Kolegium przekroczyło też zasadę swobodnej oceny dowodów.

Zdaniem strony skarżącej doszło też do naruszenia art. 102 § 2 u.p.e.a. Organ powinien był ustalić jakie stosowane są stawki wynagrodzenia przyjęte w danych stosunkach, czyli w sytuacji, gdy zobowiązanym do pokrycia tych kosztów nie jest właściciel pojazdu usuniętego z drogi, lecz podmiot publiczny - powiat. Ponieważ dowodu takiego nie przeprowadził, nie dopełnił obowiązku oparcia się na pełnym materiale dowodowym, co narusza treść art. 7 k.p.a. Organ nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, opartych na pełnym materiale, zgromadzonym i zbadanym w sposób wyczerpujący.

Dalej wyjaśniono, że usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z drogi należy do zadań własnych powiatu. W przepisach dotyczących regulacji wynagrodzenia i zwrotu kosztów przechowywania pojazdu, gdy zobowiązanym do pokrycia tych kosztów nie jest właściciel pojazdu usuniętego z drogi, lecz podmiot publiczny - powiat, orzecznictwo sądowo - administracyjne wypracowało określony model postępowania, przyjmując, że opiera się on na stosowaniu art. 102 § 2 u.p.e.a. Wynika to z wydanego na podstawie art. 174 u.p.e.a. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237). Żaden przepis regulujący kwestie przyznawania wynagrodzenia oraz zwrotu kosztów dozoru pojazdu nie precyzuje sposobu ustalania tej należności. W orzecznictwie przyjęto zatem, że należy odpowiednio stosować art. 836 k.c. W przypadku, gdy przedsiębiorca prowadzący parking strzeżony na zlecenie organu państwa umieszcza na parkingu pojazdy usunięte z drogi, nie można uznać, że łączy go z tym organem typowa umowa przechowania. Stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie, określane w przepisach jako przechowywanie usuniętych pojazdów, nie ma charakteru cywilno-prawnego, a jest typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych i można go określić jako "dozór administracyjny".

Strona skarżąca podała dalej, że okoliczność, iż przedsiębiorca prowadzący parking depozytowy został wyłoniony w drodze przetargu i zawarto z nim umowę cywilno-prawną, nie zmienia charakteru samego stosunku prawnego dotyczącego przechowywania pojazdu, a jest to nadal stosunek administracyjno-prawny. Wyłączone jest w tym zakresie odpowiednie stosowanie art. 836 k.c., w jakim przepis ten stanowi o wysokości wynagrodzenia za przechowanie określone w umowie lub taryfie .

Niezasadnie zatem Kolegium wskazywało, że możliwe jest przyjęcie stawek wynikających z zawartej umowy z M. G. Błędne także było ustalanie należnego wynagrodzenia M. G. jako przyjętego w danych stosunkach poprzez odniesienie się tylko do dwóch tego typu umów zawartych z M. G.

Zdaniem strony skarżącej organ I instancji ustalając wysokość należnego wynagrodzenia nie mógł stosować stawek wynikających z umowy. Powinien był ustalić należność odpowiadającą rzeczywistym, koniecznym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór. Ustalanie wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach nie może być potraktowane jako odwołanie się wyłącznie do dwóch umów zawartych z innym podmiotem prowadzącym parking M. G., zawartych w różnych okresach i przyjęcie na tej podstawie średniego wynagrodzenia.

Nieprawidłowe było zastosowanie stawki wynikającej z umowy oraz stawki wyższej za 2011 r. a następnie w kolejnych latach 2012-2013 - niższej, bez odniesienia się do zmiany wskaźnika wzrostu cen i usług konsumpcyjnych w poszczególnych latach.

Skarżący – M. G. na wezwanie organu nie przedstawił i nie wykazał na podstawie dokumentów, bądź wyliczeń, uzasadnionych i konkretnych kosztów, które poniósł.

Uzasadnione jest stosowanie rożnych stawek co do właścicieli, którzy odebrali pojazd i w stosunku do powiatu, który przejął własność pojazdu usuniętego z drogi w trybie ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i ochrony porządku. Pojazdy przedstawiają z reguły nieporównywalnie o wiele niższą wartość niż wartość dozoru lub przedstawiają jedynie wartość złomu, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Przechowywanie pojazdu o wartości złomowej wiąże się z niższym ryzykiem gospodarczym i wymaga mniejszych nakładów. Zatem przy ustalaniu wynagrodzenia za dozór i zwrot koniecznych wydatków należy uwzględnić zarówno słuszny interes strony jak i interes społeczny, co nakazuje art. 7 k.p.a. Uzasadnione jest również stosowanie miesięcznych stawek abonamentowych, ponieważ są to zwykle stawki niższe niż przy taryfach dobowych.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Istotnym jest w tym miejscu wskazanie, że skarga Prokuratora Okręgowego w S. wniesiona została na podstawie art. 8 § 1 w związku z art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a., w ustawowym sześciomiesięcznym terminie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 marca 2016 r. uchylające w całości postanowienie Starosty z dnia 22 lutego 2016 r. i przyznające dozorcy M. G. prowadzącemu łączną kwotę 13.804.70 zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad rowerem usuniętym z drogi w miejscowości C. w okresie od 17 czerwca 2006 r. do dnia 19 lipca 2013 r.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że wskazany powyżej rower na podstawie dyspozycji wydanej przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w C. został usunięty z drogi a następnie został umieszczony na parkingu prowadzonym przez M. G. Wobec nieodebrania pojazdu w okresie 6 miesięcy przez właściciela, postanowieniem z dnia 2 października 2015 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy w C. orzekł przepadek wskazanego roweru na rzecz Powiatu C.

Okoliczność powyższa stanowiła podstawę do wystąpienia przez M. G. w dniu 29 stycznia 2016 r. z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za dozór i przechowywanie roweru.

W rozpoznawanej sprawie kontrolą Sądu objęta była prawidłowość ustalenia przez organy wysokość zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia z tytułu sprawowanego przez uczestnika dozoru.

Orzekając w oparciu o wyżej opisane zasady Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia 22 lutego 2016 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej w skrócie "u.p.e.a."), co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do kwestii merytorycznych należy w pierwszej kolejności zauważyć, że art. 102 § 2 u.p.e.a., stanowi, że organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór.

Powołany przepis przewiduje zatem dwa odrębne rodzaje należności przysługujących dozorcy: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór.

Pierwszy ze wskazanych w treści art. 102 § 2 u.p.e.a. rodzajów należności winien być utożsamiany z rzeczywistymi wydatkami poniesionymi przez dozorcę w związku z wykonywaniem dozoru. W orzecznictwie podkreśla się, że wydatki konieczne związane z wykonywaniem dozoru muszą odnosić się do danego dozorcy i przedmiotu objętego dozorem (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 585/09, z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 62/08, z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1797/06; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co istotne, z dyspozycji art. 102 § 2 u.p.e.a., w którym użyto sformułowania "na żądanie dozorcy" wynika, że dozorca nie tylko powinien wskazać konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu, ale musi również przedstawić sposób obliczenia tych kwot. Dopiero wtedy, gdy dozorca zgłaszający roszczenie z tytułu zwrotu wydatków koniecznych nie przedstawi żadnych dowodów i wyliczeń dotyczących wydatków poniesionych na dozór konkretnego pojazdu, konieczne jest ich ustalenie przez organ z urzędu w drodze możliwych do przeprowadzenia dowodów. Jak wskazano w orzecznictwie dowody te winny odnosić się do kosztów ponoszonych przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 831/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei jeżeli chodzi o wynagrodzenie za dozór, w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, co powoduje, że należy w tym zakresie stosować odpowiednio (subsydiarnie) przepisy ustawy – Kodeks cywilny (dalej w skrócie "k.c."), dotyczące umowy przechowania. Zgodnie z art. 836 k.c., jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach.

Nie ulega wątpliwości, że w przypadku, gdy żądanie wynagrodzenia zgłasza jednostka wykonująca dozór pojazdów usuniętych z drogi nie wchodzi w grę wynagrodzenie określone w umowie albo w taryfie, będącej urzędowo ustalonym wykazem stawek opłat za przechowanie. Jednostkę tę wiąże bowiem z organem administracji publicznej stosunek administracyjnoprawny. Nie obowiązują więc unormowania umowne lub taryfowe, z istoty swej odnoszące się do stosunków cywilnoprawnych między stronami umowy przechowania. Podkreślenia wymaga, że nie jest taryfą – w rozumieniu powołanych przepisów uchwała rady powiatu wydana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Nie dotyczy ona bowiem stawek stosowanych przez podmioty świadczące usługę przechowania na podstawie przepisów prawa cywilnego. Dodać również należy, że w wyroku z dnia 17 listopada 2009r. (sygn. akt I OSK 131/09; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wyłączone jest odpowiednie stosowanie art. 836 k.c. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o wysokości wynagrodzenia za przechowanie określonej w umowie albo taryfie. Odpowiednie zastosowanie można w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnieść wyłącznie do zastosowania art. 836 k.c. w zakresie, w którym stanowi on o należnym wynagrodzeniu przyjętym w danych stosunkach.

W ocenie Sądu wysokość wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach w rozumieniu art. 836 k.c. powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie i w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju. Na gruncie stosowania art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji orzecznictwo wskazuje, że uwzględniać należy zakres obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jak: miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu, powierzchnię niezbędną do jego składowania w taki sposób, jaki wynika z właściwości przechowywanej rzeczy i z okoliczności (zob. w tej materii: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrażany jest nadto pogląd, że ustalając wysokość wynagrodzenia należnego jednostce wykonującej dozór pojazdów usuniętych z drogi, zasadne jest oparcie się przez organ na informacjach o wysokości opłat miesięcznych za przechowywanie pojazdów, pobieranych na parkingach strzeżonych na danym terenie, tj. na informacjach pochodzących od podmiotów wykonujących działalność gospodarczą rodzajowo tożsamą z prowadzoną przez uczestnika, z uwzględnieniem miejsca wykonywania działalności (zob. w tej materii: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 kwietnia 2015r., sygn. akt II SA/Bd 165/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednolity jest również pogląd, że przy obliczaniu wynagrodzenia za dozór nie ma podstaw do stosowania stawek określonych w uchwale rady powiatu, wydanej na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Przepis art. 130a ust. 6 w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy, dokonanej z dniem 21 sierpnia 2011 r. (Dz. U. z 2010 r., Nr 152, poz. 1018) stanowił, że wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, czyli opłat za usunięcie pojazdu z drogi w przypadkach określonych w ustawie oraz parkowanie tego pojazdu ustala rada powiatu. Powołany przepis nie wskazywał sposobu ustalenia stawek opłat, w szczególności zaś nie zobowiązywał rady powiatu do uwzględniania przy ustalaniu stawek tych okoliczności, które powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu wynagrodzenia dozorcy na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej wyżej uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, stwierdzając, że "wskazane wcześniej okoliczności, dotyczące wysokości opłat, powinna uwzględnić rada powiatu, która zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 5c i 6 ustawy ustala wysokość opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu. Opłaty te mają zastosowanie także wtedy, gdy właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie." Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stawki opłat ustalanych przez radę także powinny uwzględniać takie okoliczności jak zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu i warunki jego sprawowania oraz że mają one zastosowanie, gdy właściciel nie odebrał auta w terminie, nie stwierdził jednak, że według stawek tych obliczane jest wynagrodzenie jednostki sprawującej dozór. Z treści uzasadnienia uchwały wynika, że podstawą ustalenia wynagrodzenia dozorcy oraz zwrotu wydatków jest art. 102 § 2 u.p.e.a., co oznacza obowiązek ustalenia tego wynagrodzenia oraz wydatków z uwzględnieniem wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny okoliczności, a nie stosowania wprost stawek ustalonych przez radę powiatu na innej podstawie i w innym celu.

Na tym tle wypada zauważyć, że w stosunkach umownych przechowawca zobowiązany jest do należytego przechowania rzeczy (art. 842 k.c.). W komentowanej zaś sferze stosunków administracyjnoprawnych analogiczny wniosek należy wyprowadzić z brzmienia ab initio art. 102 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że dozorca obowiązany jest przechowywać zajętą ruchomość z taką starannością, aby nie straciła na wartości, oraz wydać ją na wezwanie organu egzekucyjnego lub poborcy skarbowego. Bezsprzecznie wydłużony okres przechowania nie sprzyja zachowaniu wartości rzeczy, ponieważ czynnik czasu oddziałuje na jej techniczne zużycie, nadto, jak podniesiono wyżej, wywiera wpływ na rozmiar poniesionych na dozór dodatkowych nakładów, które w tej sytuacji nie mogą być uznane za "konieczne" w rozumieniu normy § 2 art. 102, zaś do elementów wyznaczających wynagrodzenie dozorcy, które trzeba wziąć pod uwagę, bezsprzecznie należeć powinno rozważenie, czy dozorca dopełnił wszelkich istotnych wymogów formalnoprawnych związanych ze sprawowaniem dozoru i mających wpływ na jego przebieg oraz wykonanie. Trzeba nadto przyjąć, że nałożone na dozorcę normami prawa publicznego obowiązki formalnoprawne mieszczą się w "wymaganych staraniach przy strzeżeniu rzeczy", które – według judykatury - stanowią jeden z czynników uwzględnianych przy ustalaniu należności z art. 102 § 2 u.p.e.a.

Za czas niewłaściwego sprawowania dozoru wskutek uchybienia prawem określonych obowiązków przez dozorcę, które przyczyniły się do wydłużenia okresu przechowania rzeczy z przyczyn leżących po stronie dozorcy, uzasadnione jest nieprzyznanie dozorcy zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a.

Przenosząc powyższe, ogólne rozważania w realia rozpatrywanej sprawy należy w pierwszej kolejności zauważyć, że z uzasadnień wydanych postanowień nie wynika, jaka kwota została dozorcy przyznana tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz jaka kwota odzwierciedla wynagrodzenie za sprawowany dozór.

W postanowieniach wydanych przez organy obydwu instancji wskazano bowiem kwoty łączne obejmujące obydwie kategorie należności, o których stanowi art. 102 § 2 u.p.e.a. W ocenie Sądu dokonane przez organy swoiste "zsumowanie" tych należności jest w świetle art. 102 § 2 u.p.e.a. nieuprawnione i rzutuje na transparentność dokonywanych ustaleń zwłaszcza w odniesieniu do zwrotu koniecznych wydatków. Zapatrywania tego nie zmienia podjęta przez organ pierwszej instancji próba uzasadnienia, że przyjęta do wyliczeń stawka pokrywać ma poniesione przez przedsiębiorcę koszty związane z należytą realizacją usługi zapewniając jednocześnie dochód. Podkreślenia w związku z powyższym wymaga, że organ orzekający w kwestii zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za sprawowany dozór nie powinien niejako z założenia utożsamiać wskazanych należności. W realiach danej sprawy może się bowiem okazać, że określona kategoria należności w ogóle nie przysługuje. Ponadto zabieg ten pozostaje w sprzeczności z treścią art. 102 § 2 u.p.e.a., który wyraźnie wskazane należności różnicuje.

Należy mieć również na uwadze, że to na przechowawcy występującym do organu o zwrot wydatków (i wynagrodzenie za dozór) ciąży obowiązek wykazania poniesionych wydatków oraz wskazania nakładów związanych ze sprawowaniem dozoru. Dowodzenie tych kwestii należy do dozorcy, albowiem on ma najpełniejszą wiedzę w tym zakresie. Tym samym to dozorca winien przedstawić dowody na wysokość poniesionych wydatków. W przeciwnym wypadku zagadnienie to jest pozostawione organom, co skutkuje przerzuceniem na nich ciężaru ustalenia tych należności we własnym, ograniczonym zakresie (na przykład w oparciu o prowadzone przez organ ewidencje), ale z konsekwencjami ewentualnych niekorzystnych dla strony wyliczeń. Jeżeli dozorca nie wykaże jakie poniósł wydatki lub nie wskaże sposobu ich wyliczenia, poza naprowadzeniem na stawki z uchwał rady powiatu, to stosowne, możliwe do przeprowadzenia we własnym zakresie ustalenia winien poczynić organ, który jednak nie jest związany żadnymi regułami poza zasadami postępowania dowodowego wynikającymi z ustawy - Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu element określony w art. 102 § 2 u.p.e.a., to jest należność obejmująca wysokość poniesionych wydatków winna odpowiadać rzeczywistym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór mienia przechowywanego na parkingu. Przy założeniu, że dozorcy przysługiwać winien zasadniczo wyłącznie zwrot wydatków związanych bezpośrednio z zabezpieczeniem dozorowanej ruchomości przed zniszczeniem uwzględniać w tej materii należy okoliczności towarzyszące przechowaniu, w tym miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu.

W aktach rozpatrywanej sprawy brak jest dowodów świadczących o ponoszeniu przez dozorcę określonych wydatków i ich kalkulacji uwzględniającej chociażby wyposażenie prowadzonego parkingu. Dozorca mimo wezwania organu z dnia 24 września 2015 r. nie przedstawił bowiem zestawienia koniecznych wydatków ani dokumentów ich dotyczących. Zdaniem Sądu organ nie ma w tym przypadku nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów potwierdzających wysokość kosztów wykonanego dozoru, jeżeli sam zainteresowany zignorował wezwanie organu w tym zakresie. W pewnych sytuacjach poszukiwanie faktów potwierdzających wysokość kosztów wykonanego dozoru będzie bowiem dla organu zwyczajnie niewykonalne. W takim przypadku strona postępowania administracyjnego nie może czuć się zwolniona od współdziałania z organem w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, zwłaszcza jeżeli nieudokumentowanie określonej czynności faktycznej może prowadzić do niekorzystnych dla niej rezultatów.

Jeżeli zatem dozorca nie przedstawia zestawienia koniecznych wydatków ani dokumentów ich dotyczących, a możliwe do przeprowadzenia we własnym zakresie ustalenia w kwestii zwrotu koniecznych wydatków winien poczynić organ, zasadnym jest oparcie ustaleń w tym zakresie na wysokości stawek opłat miesięcznych (abonamentowych) przyjętych przez podmioty prowadzące parkingi strzeżone. Stawki te z założenia uwzględniają bowiem kwotę wydatków, jakie ponosi przedsiębiorca będący przechowawcą. Taka kalkulacja zwrotu koniecznych wydatków uwzględnia ponadto długi czas przechowywania pojazdu. Z związku z tym jest bardziej miarodajna dla ustalenia rzeczywistych wydatków w przypadku sprawowania dozoru nad pojazdem przez dłuższy okres.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że wadliwe były również działania organów mające w swym założeniu ustalenie stawek wynagrodzenia za przechowywanie roweru "przyjętych w stosunkach danego rodzaju". W tym zakresie zasadnym jest zatem zarzut naruszenia art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a.

Organ pierwszej instancji dokonując ustaleń w tej materii uznał, że stawki obowiązujące w latach 2011, 2012 i 2013 - 2014 najlepiej obrazują wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach, panujących na danym terenie, pomiędzy zbliżonymi podmiotami z tytułu przechowywania pojazdów. Uznał przy tym, że prawidłowym jest wyliczenie średniej stawki dobowej za dozór sprawowany nad rowerem w oparciu o stawki dobowe dotyczące pojazdu o dopuszczalnej masie do 3,5 t ,tj. samochodu, którą to średnią należy następnie podzielić przez 5, ponieważ na miejscu jednego samochodu o dopuszczalnej masie do 3,5 t można przechowywać 5 rowerów. Dokonując stosowanego wyliczenia organ pierwszej instancji przypisał poszczególnym stawkom odpowiednią wagę w zależności od długości okresu ich obowiązywania, a tym samym czasu kształtowania przez nie wysokości wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach. Zatem stawce obowiązującej od 21 sierpnia 2011 r. do 1 stycznia 2012 r. przypisano wagę "4" z uwagi na jej obowiązywanie w ciągu czterech miesięcy. Stawce obowiązującej w okresie 2 – 31 stycznia 2012 r. przypisano wagę "12" z racji obowiązywania w ciągu dwunastu miesięcy. Z kolei stawce obowiązującej od 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. przypisano wagę 24 z racji jej obowiązywania w okresie dwudziestu czterech miesięcy. Dokonując stosownego obliczenia organ otrzymał średnią ważoną w wysokości 6,23 zł. Kwota ta podzielona przez 5 dała średnią stawkę w wysokości 1,25 zł za dobę przechowywania roweru.

Z kolei organ odwoławczy negując ustalenia poczynione przez Starostę uznał, że wynagrodzenie za cały okres dozoru winno zostać określone z uwzględnieniem średniej wartości wszystkich znanych stawek dobowych obowiązujących na danym rynku w okresie dozoru sprawowanego nad pojazdem - rowerem. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy uznał jednakże, że do wyliczenia średniej dobowej stawki za dozór należy przyjąć stawki obowiązujące w latach 2011, 2012 i 2013 wynoszące odpowiednio 8,61zł, 3,69 zł i 3,69 zł., po ich zsumowaniu i podzieleniu przez 3, dało to średnią 5,33 zł.

Rację ma w ocenie Sądu strona skarżąca, że dla potrzeb niniejszego postępowania niewystarczające jest jedynie dalece wybiórcze posłużenie się stawkami umownymi (jak to uczynił organ pierwszej instancji) czy też posłużenie się wyłącznie stawkami wynikającymi wprost z umowy zawartej w dniu 17 sierpnia 2011r. pomiędzy powiatem [...] a M. G. oraz stawkami wynikającymi z dwóch umów tego samego rodzaju zawartych z innym przedsiębiorcą M. G. - bez dalszego ustalania stawek przyjętych w stosunkach danego rodzaju (jak to uczyniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze).

Ustalając wysokość należnego M. G. wynagrodzenia za dozór pojazdu organy winny wziąć również pod uwagę zasady ustalania wynagrodzenia przez inne podmioty, w tym te prowadzące parkingi poza terenem Powiatu C.

Dla organów miarodajnymi mogły być podmioty prowadzące działalność na terenie powiatów ościennych, o zbliżonej do Powiatu C. strukturze przedsiębiorców. Organy winny były przy tym dokonać porównania cen faktycznie stosowanych na innych parkingach na stricte lokalnym i ościennym terenie – miasta, powiatu - przy tego rodzaju usługach (tj. rozeznania co do występujących u innych przechowawców wynagrodzeń oraz metod ich ustalania) i dopiero na podstawie ustalonego w wyniku analizy porównawczej miernika – ustalić wynagrodzenie w sprawie. Niewystarczające dla poczynienia koniecznych ustaleń jest bowiem jedynie ogólne odwoływanie się do stawek stosowanych przez przedsiębiorców z terenu Powiatu C. i to wyłącznie w latach 2011 – 2013, a zatem z okresu, który jest znacznie krótszy od okresu sprawowania dozoru.

Sąd akcentuje przy tym, że celem ustalenia stawek opłat za dozór organ powinien posiłkować się danymi dotyczącymi kosztów parkowania pojazdów na innych parkingach, ale koszty dozorowania pojazdu przez dłuższy okres czasu z reguły przekraczający miesiąc nie mogą być ustalone przy zastosowaniu stawek dobowych, te bowiem są dla klienta z reguły wyższe niż abonamentów okresowych. Nie można więc odnosić bezpośrednio stawek opłat za parkingi w tym parkingi strzeżone do opłat za dozorowanie pojazdów. Inna jest bowiem podstawa przechowywania oraz inny zakres odpowiedzialności. Stawki dobowe są właściwe wówczas, gdy umowa jest bardziej okazjonalna, trwająca przez krótki czas, a przez to opłata jest wyższa, bo nie gwarantuje stałego zysku. Zajmowanie miejsca przez dozorowany pojazd można uznać za równoznaczne ze stałym parkowaniem podobnie jak wykupienie abonamentu na parkingu. Tym samym, skoro pojazd jest dozorowany przez dłuższy okres (jak w niniejszej sprawie) zasadnym jest oparcie ustaleń na stawkach opłat miesięcznych (abonamentowych). Taka kalkulacja opłat uwzględnia bowiem długi czas przechowywania pojazdu. Z związku z tym jest także bardziej miarodajna dla ustalenia rzeczywistego, godziwego wynagrodzenia w przypadku sprawowania dozoru nad pojazdem przez dłuższy okres.

Należy mieć przy tym na uwadze, że orzekając w przedmiocie przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków organy zobligowane były do objęcia swoimi rozstrzygnięciami okresu 17 czerwca 2006 r. - 19 lipca 2013r. włącznie. W realiach rozpatrywanej sprawy organy nie prowadziły ustaleń odnoszących się do całego wskazanego okresu, lecz bazując na stawkach umownych z lat 2011 – 2013 przyjęły niejako automatycznie, że stawki te mogą być jedynym wzorcem do ustalenia należności za okres wcześniejszy.

Mając na uwadze fakt dozorowania pojazdu przez dłuższy okres Sąd wskazuje, że organy winny były przyjąć jeden wspólny sposób ustalania powyższych należności dla całego okresu z uwzględnieniem oczywistego zróżnicowania przyjętych do ustaleń stawek opłat (w tym abonamentowych) obowiązujących w różnych okresach. Organy - wbrew twierdzeniom uczestnika postępowania - nie miały przy tym podstaw aby uwzględniać stawki wynagrodzenia za dozór ustalone uchwałą rady powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Stawki ustalane tą uchwałą mają charakter sankcyjny i dotyczą opłat uiszczanych przez osoby uprawnione do odbioru pojazdu skierowanego na parking, za jego usunięcie i parkowanie w przypadkach, o których mowa w art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Natomiast podstawę prawną zwrotu koniecznych wydatków oraz przyznania wynagrodzenia dozorcy (na jego wniosek) stanowi art. 102 § 2 u.p.e.a., który to przepis pozostawia jednocześnie w gestii organów kwestię ustalenia wysokości tego wynagrodzenia.

W reasumpcji wszystkich powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że orzekające w sprawie organy uchybiły normie art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez błędne zastosowanie reguł z art. 836 k.c. mających w sprawie odpowiednie zastosowanie. W zakreślonych normami prawa materialnego granicach sprawy organy nie dokonały należytego ustalenia stanu faktycznego, co z kolei skutkowało uchybieniem norm procesowych wyrażonych w artykułach 7, 75 § 1, 77 i 80 k.p.a.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a.

Organ winien mieć na uwadze, iż zasada ustalenia wynagrodzenia z uwzględnieniem art. 836 ustawy - Kodeks cywilny nie może polegać na mechanicznym odwołaniu się do stawek przyjętych w innych umowach. Zasada ta ma bowiem charakter subsydiarny. Rozstrzygając w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór należy ponownie rozważyć wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy oraz przyjęcie stosownej metody wyliczenia należności przysługujących dozorcy zaś uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia winno odpowiadać wymogom określonym w art.107 § 3 k.p.a.

W celu ustalenia należności tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad pojazdem organ pierwszej instancji winien ponownie wezwać uczestnika postępowania do przedstawienia dokumentów wskazujących wysokość poniesionych koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem, przy jednoczesnym wskazaniu ich wysokości oraz sposobu wyliczenia żądanej kwoty, a także sposobu wyliczenia wysokości żądanego za dozór wynagrodzenia. Dokonując ponownego wezwania organ pierwszej instancji winien zastrzec, że nieprzedstawienie stosownych dokumentów oraz sposobu wyliczenia należności spowoduje przerzucenie na organ obowiązku ustalenia i wyliczenia koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu zgodnie z zasadami postępowania dowodowego wynikającymi z ustawy - Kodeksu postępowania administracyjnego.

Niezależnie od powyższego, skoro jak twierdzi organ pierwszej instancji na terenie Powiatu C. nie ma przedsiębiorców prowadzących parkingi strzeżone z abonamentami miesięcznymi za przechowywanie rowerów, to organ powinien skierować zapytanie do przedsiębiorców prowadzących parkingi strzeżone na terenie powiatów ościennych z zapytaniem czy na prowadzonym parkingu obowiązują abonamenty miesięczne za przechowywanie roweru, jeżeli tak to jaka była cena abonamentu miesięcznego za przechowywanie i dozór takiego pojazdu w latach 2006 – 2013.

W celu ustalenia stawek miarodajnych organ winien nadto skierować stosowne zapytania do organów administracji publicznej - naczelników urzędów skarbowych oraz starostów powiatów ościennych, które to organy orzekały w przedmiocie ustalania zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór w latach 2006 - 2013.

Zebrane w powyższy sposób dane winny pozwolić organowi pierwszej instancji na rzetelne dokonanie wyliczenia i ustalenie należności przysługujących uczestnikowi postępowania tytułem zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór nad pojazdem.

W przypadku, gdyby żaden z wyżej wymienionych podmiotów nie przedstawił informacji dotyczących parkowania rowerów, organ winien dokonać wyliczenia stawki dobowej za dozór sprawowany nad rowerem w oparciu o ustalone - na wskazanych wyżej zasadach - stawki dobowe dotyczące pojazdu o dopuszczalnej masie do 3,5 t, którą należy następnie podzielić przez 5, a więc w sposób jak to uczynił organ pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, przedstawiony przez ten organ sposób obliczenia stawki dobowej dla roweru, w części dotyczącej ustalenia przybliżonej do rzeczywistości powierzchni jaką zajmuje rower na parkingu, zasługuje na aprobatę.