Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2645/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 141 § 4 art 174 pkt 1 i 2 art 183 § 1 i 2 art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 24 § 1 pkt 2 w zw z art 84 § 1 i 2 art 105 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 12 ust 7 art 66 ust 1 pkt 3 art 67 ust 1  art 88a ust 1 pkt 3 lit a art 81 c ust 2 i 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur ( spr.) Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 172/12 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 172/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J.J. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej, jako PWINB) w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej, jako PINB) w Przemyślu w wyniku wszczętego z urzędu postępowania - spowodowanego zawiadomieniem A.J. o oberwaniu się części ściany fundamentowej i przemieszczeniu elementów ściany drewnianego budynku mieszkalno – gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr A w miejscowości Nehrybka, gm. Przemyśl wydał decyzję z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...], którą nakazał właścicielom Z. i J.L. przedstawić w terminie do dnia 30 lipca 2010r. ekspertyzę dot. jego stanu technicznego.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego od tej decyzji przez J.J. (działającego przez pełnomocnika A.J.) odwołania, PWINB w Rzeszowie decyzją z dnia [...] września 2010 r. [...] uchylił decyzję PINB w Przemyślu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W toku dalszego postępowania, wobec stwierdzenia przez organ I instancji nieodpowiedniego stanu technicznego tego budynku, wątpliwości co do wielkości uszkodzeń oraz celem sprecyzowania zakresu niezbędnych do podjęcia działań, PINB w Przemyślu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] ponownie nakazał Z. i J.L. przedstawić w terminie do dnia 28 lutego 2011 r. ekspertyzę dot. stanu technicznego tego budynku na podstawie art. 81c ustawy Prawo budowlane.

Po jej przedłożeniu i uzupełnieniu, PINB w Przemyślu decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] działając na podstawie art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a.") umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego ww. budynku. W jej uzasadnieniu wskazał, że z analizy ekspertyzy sporządzonej przez mgr inż. arch. L.M. oraz jej uzupełnienia wynika m.in., iż konstrukcja budynku zapewnia nieprzekraczanie stanów granicznych nośności oraz stanów granicznych użytkowania w poszczególnych elementach domu oraz w całej konstrukcji, gdyż ogólny stan techniczny budynku, a szczególnie jego elementów konstrukcyjnych jest zadowalający, nie zagraża on życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, zaś sam budynek nadaje się do remontu, odbudowy i wykończenia zgodnie z programem inwestora, tym bardziej, że posiada niezbędne uzbrojenie w infrastrukturę techniczną. Jednocześnie organ nie uwzględnił ekspertyzy architektoniczno – budowlanej przedmiotowego budynku wykonanej na zlecenie pełnomocnika J.J. przez inż. W.C. i mgr inż. arch. E.J., jako sporządzonej wyłącznie na podstawie oględzin zewnętrznych budynku oraz zawierającej w swej treści wzajemnie sprzeczne informacje nt. wymiany podczas prac remontowych elementów konstrukcyjnych budynku oraz co do wymogu wykonania od strony sąsiedniej działki nr B ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

W odwołaniu od ww. decyzji pełnomocnik J.J. zarzucił sprzeczność jej istotnych ustaleń z zabranym materiałem dowodowym i stanem faktycznym, wnosząc na tej podstawie o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozpatrujący odwołanie PWINB w Rzeszowie opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 k.p.a. uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe, utrzymując je w mocy. Według organu odwoławczego bezsporne jest, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania znajdował się w złym stanie technicznym, co zostało potwierdzone zarówno podczas jego oględzin, jak i we wszystkich dotyczących go ekspertyzach. Nie ulega też wątpliwości, że właściciel budynku podjął względem niego działania zabezpieczające i naprawcze i to on decyduje, czy obiekt nadaje się do remontu (nie można odmówić właścicielowi prawa do wykonywania remontu obiektu, nawet jeżeli jego stan jest zły). Z przedłożonej przez niego ekspertyzy sporządzonej przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjnej i architektonicznej także wynika, że obiekt nadaje się do remontu, a zatem nie zachodzi konieczność orzekania o usunięciu nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. W tej sytuacji postępowanie w przedmiocie stanu technicznego obiektu stało się bezprzedmiotowe, przy czym przedmiotem tego postępowania nie jest ocena wykonanych w budynku robót i ich legalności w świetle prawa budowlanego. Odnosząc się do argumentów odwołania PWINB wyjaśnił, że nie znajduje uzasadnienia zarzut błędnego nałożenia na właścicieli obiektu przez organ I instancji obowiązku przedłożenia ekspertyzy na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż do obowiązków organów nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów tej ustawy. Stosownie do wskazanego przepisu, organy nadzoru w razie powstania uzasadnionych wątpliwości m.in. co do stanu technicznego obiektu budowlanego mogą nałożyć na jego właściciela obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, przy czym zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy na takie wątpliwości wskazywał. Wskazane w odwołaniu inne sprawy dot. prowadzonych w przedmiotowym budynku robót budowlanych (oznaczonych numerami PINB w Przemyślu: [...] oraz [...] – mającymi dalszy ciąg przed PWINB oraz WSA w Rzeszowie) nie dotyczą postępowania objętego zaskarżoną decyzją, lecz robót budowlanych realizowanych przez właściciela tego budynku z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Opinia przedłożona przez właściciela obiektu – kwestionowana przez odwołującego się – zawiera jego inwentaryzację i obrazuje, jakie przekroje mają poszczególne elementy konstrukcyjne z zaznaczeniem, które zostały wyremontowane, przez co stan techniczny budynku uległ znacznej poprawie. Opinia z zakresu ochrony ppoż. dołączona do ekspertyzy przedłożonej przez odwołującego się dotyczy wymagań przy pracach związanych z przebudową oraz nadbudową, przez co nie ma wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Do oceny organu nadzoru budowlanego nie należy też zarzut uniemożliwienia przez właściciela obiektu uczestnictwa w czynnościach kontrolnych wewnątrz obiektu świadkowi strony wnoszącej odwołanie. W ocenie organu odwoławczego, PINB wydaną przez siebie decyzją nie naruszył przepisów postępowania (w tym art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 80 k.p.a.), decyzja ta zawiera również wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł A.J. działający w imieniu J.J., zarzucając jej naruszenie:

1. Przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że kluczowy dla sprawy dowód w postaci opinii biegłego L.M. ze stycznia 2010 r. został sporządzony przez biegłego podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu, przez co opinia ta jako niewiarygodna nie ma mocy dowodowej /L.M. i właścicielka budynku Z.L. są rodzeństwem, co podważa gwarancję bezstronności biegłego/,

2. Przepisów prawa materialnego w postaci:

a) art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polegające na błędnym ich zastosowaniu poprzez ocenę, że nie zaszły okoliczności faktyczne warunkujące wydanie jednej z wymienionych w nich decyzji dyscyplinującej właściciela budynku /związane jest to z brakiem jednoznacznego wykazania, że stan techniczny budynku pomiędzy 7 kwietnia 2010 r., tj. dniem oględzin budynku przez pracowników PINB w Przemyślu a dniem [...] stycznia 2012 r., tj. dniem orzekania uległ na tyle poprawie, że przestał spełniać warunki określone w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co czyni zaskarżoną decyzję przedwczesną/,

b) art. 81 c ust. 4 Prawa budowlanego poprzez nieuprawnione odstąpienie od przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego powołanego przez organ nadzoru budowlanego /skoro opinii sporządzonej przez L.M. z ww. przyczyn nie można było przyznać mocy dowodowej, organ prowadzący postępowanie powinien uznać, że właściciele budynku nie wykonali prawidłowo nakazu zawartego w postanowieniu PINB z dnia [...] grudnia 2010 r., co obligowało go do samodzielnego zlecenia sporządzenia takiej opinii biegłemu i obciążenia kosztami z tym związanymi właścicieli obiektu/.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z określeniem, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku.

W odpowiedzi na skargę PWINB w Rzeszowie powołując się na przesłanki przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi stwierdzając, że jej zarzuty nie wnoszą żadnej nowej argumentacji mogącej mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podkreślił, że przedłożona przez zobowiązanych ekspertyza została opracowana nie tylko przez L.M., ale również przez J.Z., który także legitymuje się uprawnieniami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno – inżynieryjnej, a opinia sporządzona przez osoby uprawnione ma w sprawie decydujące znaczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r. stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji bezspornym jest, iż dwukrotne oględziny PINB w Przemyślu w dniu 7 kwietnia 2010 r. i 3 listopada 2010 r. przeprowadzone na działce nr A położonej w miejscowości Nehrybka potwierdziły, iż znajduje się tam budynek mieszkalno – gospodarczy, częściowo podpiwniczony o konstrukcji drewnianej, słupowo - ryglowej o wymiarach 7,35 x 14,79 m. Dach budynku jest dwuspadowy, konstrukcji drewnianej kryty dachówką ceramiczną. Budynek nie posiada rynien i rur spustowych. Część mieszkalna od zewnątrz jest podparta dodatkowo słupami podpierającymi konstrukcje dachu. Słupy przy ziemi są zgniłe. Ściany obłożone gliną, widoczne znaczne jej ubytki. Podwalina ściany zniszczona. Narożny słup od strony północno zachodniej odchylony od pionu. Konstrukcja dachu wykazuje ugięcie, dachówka popękana. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. na podstawie art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego zobowiązano właściciela do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego drewnianego budynku. Zobowiązani przedłożyli w dniu 8 kwietnia 2011r. ekspertyzę budynku mieszkalno – gospodarczego zgłoszonego do remontu, a następnie jej uzupełnienie w dniu 28 czerwca 2011 r. Sąd I instancji wskazał, iż jak ustalono na podstawie ekspertyzy obiekt ten znajdował się w nieodpowiednim stanie technicznym. Właściciel budynku podjął działania zabezpieczające i naprawcze poprzez prowadzenie robót remontowych. Z przedłożonych oględzin wynika, że wyremontowane zostały szczyty dachu od strony północnej i południowej, wymieniono uszkodzone łaty w postaciach dachowych, wymieniono uszkodzoną dachówkę, wymieniono uszkodzoną podwalinę, uzupełniono ubytki słupów i bali poprzez m.in. podbicie i wzmocnienie klamrami, remontowane są podłogi. Z ekspertyzy wynika, że obiekt nadaje się do remontu. Podjęte wobec tego dalsze prace remontowe są możliwe, a stan techniczny budynku nie stwarza zagrożenia. Właściciel natomiast decyduje czy chce podjąć dalsze prace remontowe. Wobec tego zasadnym jest umorzenie postępowania, uznając je za bezprzedmiotowe. Sąd I instancji stwierdził, iż zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie opinii L.M. ze stycznia 2010 r. jest nieuzasadniony. Bowiem organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona – art. 80 k.p.a. Przepis ten nie wyznacza organowi administracji publicznej merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, statuując tym samym zasadę swobodnej oceny dowodów. Ograniczenia zasady swobodnej oceny dowodów wynikają z art. 75 § 1 k.p.a. Organ orzekający ocenia wyniki postępowania dowodowego na podstawie wiedzy fachowej i zasad doświadczenia życiowego, wskazując w uzasadnieniu na dowody, na których się oparł, a innym odmówił wiarygodności. W ocenie Sądu I instancji organ w swym rozstrzygnięciu odniósł się do zastrzeżeń skarżącego do ekspertyzy L.M. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 81 c ust. 4 i art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 67 prawa budowlanego. Obowiązek dostarczenia stosownej oceny lub ekspertyzy może zostać nałożony celem potwierdzenia, że prace zostały wykonane zgodnie z wymogami technicznymi i w celu wyeliminowania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót. Przepis ten ma charakter ogólny i należy stosować go w związku z innymi przepisami prawa budowlanego, które wprowadzają obowiązek dostarczenia odpowiednich ekspertyz. Bezspornym jest, iż w trakcie dwukrotnych oględzin budynku gospodarczo – mieszkalnego stwierdzono, iż jego stan techniczny budzi uzasadnione wątpliwości. Zasadnym wobec tego było nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy, o którym mowa w art. 81 c ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 61 Prawa budowlanego ustanawia obowiązek prawidłowego korzystania z obiektu budowlanego oraz obowiązek prawidłowego korzystania z niego oraz utrzymywania go we właściwym stanie technicznym i estetycznym. Następnie zaś przepisy ustanawiające sposób realizacji tych obowiązków. W tym rozumieniu powoływany przez skarżącego przepis art. 66 prawa budowlanego stanowi logiczne uzupełnienie poprzedzających przepisów. Wobec braku podstaw do uchylenia rozstrzygnięcia organu Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.J. reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj.:

- art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez nietrafne przyjęcie, iż w stanie faktycznym sprawy organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do wydania decyzji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego;

- art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że może on stanowić samodzielną podstawę do prowadzenia postępowania wyjaśniającego;

- art. 81 c ust. 4 Prawa budowlanego poprzez nieuprawnione odstąpienie od przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego (ekspertyzy) powołanego przez organ nadzoru budowlanego;

oraz naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, choć decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 77, art. 80, art. 84 i art. 85 k.p.a., polegającym na zaaprobowaniu sposobu przeprowadzania dowodów i ich ocenie, a w konsekwencji podzieleniu błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy, sprowadzającego się do stwierdzenia, iż budynek mieszkalny będący przedmiotem postępowania administracyjnego nie znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż organy nie dokonały jednoznacznego ustalenia osoby zobowiązanej do wykonania nałożonego obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej, stosownie do art. 81 c ust. 2 w zw. z art. 82 c ust. 1 Prawa budowlanego;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz nieustosunkowanie się przez Sąd do tego zarzutu, a jedynie przywołanie stanowiska organu administracji bez skonfrontowania zarzutu ze zgromadzonym materiałem dowodowym;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż decyzje obu instancji zostały wydane bez wskazania podstawy prawnej, co prowadziło do naruszenia art. 107 § 1 k.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zarówno organ odwoławczy jak i Sąd I instancji nie odniósł się do wątpliwości skarżącego co do bezstronności biegłego L.M. czym naruszono art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie sam fakt, iż przepis art. 81 c § 2 ustawy prawo budowlane expressis verbis nie daje organowi możliwości wskazania zobowiązanemu osoby która ekspertyzę sporządzi czy też wykluczenia eksperta z możliwości sporządzenia konkretnej ekspertyzy, nie zwalnia organu od rzetelnej oceny złożonej ekspertyzy także pod względem jej bezstronności - a jeżeli taka wątpliwość istnieje, do przeprowadzenia w tym postępowaniu dalszych dowodów, które wątpliwości te pozwolą rozwiać. W postępowaniu w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego ekspertyza wykonana na podstawie art. 81 c § 2 ustawy Prawo budowlane nie jest bowiem wyłącznym dowodem jaki organ nadzoru budowlanego może przeprowadzić. Przepisy Prawa budowlanego w żaden sposób nie wykluczają zastosowania przepisów k.p.a. w szczególności art. 84 § 1 k.p.a., który stanowi, iż gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Biegły taki zgodnie z dyspozycją art. 84 ust. 2 k.p.a. podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej, jeżeli złożona przez inwestorów ekspertyza budzi wątpliwości z uwagi na osobę która ją sporządziła, a także ze względu na jej nierzetelność to Sąd, a także organy administracji nie mogą uznać materiału dowodowego za kompletny i na tym poprzestać kończąc postępowanie w sprawie. Obowiązkiem organów było przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe np. dowód z opinii biegłego (niepodlegającego wyłączeniu). Takich ustaleń organy jednak nie dokonały, a mimo to Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca zgadza się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu wyroku, iż "nie można odmówić właścicielowi prawa do remontu obiektu, nawet jeżeli jego stan jest zły", niemniej jednak w sytuacji gdy stan obiektu jest nieodpowiedni, albo powodujący chociażby oszpecenie otoczenia organ winien przy użyciu środków prawnych z art. 66 Prawa budowlanego wyegzekwować wykonanie stosownych robót budowlanych przez właściciela obiektu. Utrzymywanie obiektu w odpowiednim stanie technicznym i użytkowym jest bowiem obowiązkiem właściciela. Nadto podniesiono, iż pierwszą czynnością po otrzymaniu przez organ nadzoru informacji o nieodpowiednim stanie technicznym budynku winno być ustalenie podmiotu będącego właścicielem lub zarządcą obiektu. Strona skarżąca ma uzasadnione podstawy aby sądzić, że zarówno organy nadzorczo-budowlane jak i Sąd I instancji nie dokonały w tym kontekście jednoznacznych ustaleń. PWINB w decyzji w jednym miejscu wskazuje, iż właścicielami obiektu są Z. i J.L. (s. 3 decyzji PWINB), a w innym, że jedynie J.L. (s. 5 decyzji PWINB). Ponadto wątpliwości strony budzi także rodzaj dokumentów będących podstawą ww. ustaleń co do prawa własności nieruchomości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie dane z ewidencji gruntów nie mogły stanowić dowodu istnienia bądź nieistnienia po stronie określonego podmiotu tytułu prawnego do obiektu czy nieruchomości gruntowej. W uzasadnieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 2 oraz w zw. z art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazano, iż w skardze na decyzję PWINB z dnia [...] stycznia 2011 r., strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przez organy nadzoru art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie, że kluczowy dla sprawy dowód w postaci opinii biegłego L.M. ze stycznia 2010 r. został sporządzony przez biegłego podlegającego wyłączeniu od udziału w postępowaniu, przez co opinia ta jako niewiarygodna nie ma mocy dowodowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zarzut dotyczył naruszenia art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez "nieuwzględnienie" opinii L.M. ze stycznia 2010r. W sytuacji, gdy strona skarżąca nigdy takiego zarzutu nie podnosiła. Z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że opinia L.M. została przez organy uwzględniona, zaś WSA w zaskarżonym wyroku w żaden merytoryczny sposób nie odniósł się do zastrzeżeń strony skarżącej. Tym samym nie sposób uznać, iż uzasadnienie skarżonego wyroku spełnia wymagania o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. zd. pierwsze. Dodatkowo wskazano, iż zarówno decyzja PINB w Przemyślu z dnia [...] listopada 2011 r. jak i decyzja PWINB z dnia [...] stycznia 2012 r. w podstawie prawnej zawiera "art. 105" k.p.a. bez wskazania na wewnętrzne jednostki redakcyjne tego przepisu, Sąd nie dostrzegł tej nieprawidłowości, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi. Dostrzeżona nieprawidłowość ma o tyle istotne znaczenie, że art. 105 k.p.a. jest podzielony na dwa paragrafy, przy czym każdy z nich dotyczy innego stanu prawnego. Tym samym precyzyjne wskazanie w podstawie prawnej przepisu mającego zastosowanie w sprawie jest obowiązkiem organów, zaś niewywiązanie się przez organy administracji obydwu instancji z tej powinności winno skutkować uchyleniem przez Sąd decyzji organu II instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wskazując na treść art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wskazał, iż skoro zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia, że stan techniczny budynku jest odpowiedni to organ nie był uprawniony do umorzenia postępowania nadzorczo - budowlanego. Wciąż bowiem otwartą kwestią pozostaje, czy stan techniczny budynku jest odpowiedni, czy też raczej nieodpowiedni w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy, a także Sąd wydający zaskarżony wyrok, w nieuprawniony sposób przyjęły, że zakres wykonanych prac spowodował przywrócenie budynkowi odpowiedniego stanu technicznego. W realiach niniejszej sprawy nie można również wykluczyć, że powinna zostać wydana decyzja nakazująca rozbiórkę, w przypadku gdyby budynek mieszkalno-gospodarczy w ocenie biegłego nie nadawał się do remontu (art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego). Zdaniem skarżącego kasacyjnie organy winny były dokonać ustaleń dotyczących zakresu zrealizowanych robót, a także jakości użytych w ich trakcie materiałów budowlanych, tym bardziej, że jakość materiałów użytych do robót w tym budynku nie była badana przed wbudowaniem, pod względem ich zgodności z wymogami techniczno-budowlanymi oraz Polskimi Normami. Nakładając bowiem w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2010 r., obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalno-gospodarczego zlokalizowanego na działce nr A położonej w miejscowości Nehrybka, na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ winien był także nałożyć dodatkowo obowiązek dokonania oceny jakości wyrobów budowlanych użytych w trakcie robót budowlanych. Ustaleń takich organy nie dokonały, a WSA oddalając skargę, uznał taki sposób procedowania za nie na ruszający prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną zauważyć należy, że strona skarżąca oparła skargę na obydwu podstawach wynikających z art. 174 p.p.s.a.

Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawową kwestią, jaką należy rozstrzygnąć w pierwszej kolejności jest zarzut dotyczący sporządzenia ekspertyzy przez biegłego L.M., który podlegał wyłączeniu na podstawie art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a.

Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 przez organ nadzoru budowlanego ma charakter dowodowy, nie kończy postępowania administracyjnego i nie przesądza kierunku rozstrzygnięcia w konkretnym postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie zostało ono wydane na podstawie art. 81 c ust. 2, gdyż organ nadzoru budowlanego I instancji powziął "uzasadnione wątpliwości" co do stanu technicznego drewnianego budynku mieszkalno – gospodarczego znajdującego się na działce nr A położonej w miejscowości Niehrybka gmina Przemyśl, a wiec przesłanki określonej w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przesłanką zastosowania przez właściwy organ art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest powstanie "uzasadnionych wątpliwości" co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych bądź też stanu technicznego obiektu budowlanego. Z uwagi na to, że w powyższym przepisie ustawodawca posłużył się zwrotem "może nałożyć" obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego pozostawione zostało uznaniu organu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie obowiązek został nałożony na właścicieli nieruchomości z uwagi na wątpliwości co do stanu technicznego budynku. Nie można zgodzić się więc z twierdzeniem skarżących, że do osoby sporządzającej opinię w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy stosować przepisy art. 24 § 1 pkt 2 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. dotyczące wyłączenia biegłego od udziału w sprawie z uwagi na wątpliwości co jego do bezstronności. Przepis art. 84 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Jak wynika zatem z zacytowanej regulacji, uprawnienie powoływania biegłych i w konsekwencji ich wyboru zostało zastrzeżone dla organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające, nie zaś stron postępowania. Na organie ciąży w związku z tym obowiązek przestrzegania niezależności biegłego. Tymczasem art. 81 c ust. 2 ustawy prawo budowlane wyraźnie wskazuje, że wybór osoby sporządzającej ocenę techniczną czy ekspertyzę należy do zobowiązanego. W tym stanie rzeczy nie można uznać, że autorowi ekspertyzy przysługuje status biegłego w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, musi on spełniać jedynie wymóg posiadania wymaganych ustawą uprawnień. Stosownie do treści art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie stanowi wpis, w drodze decyzji, do centralnego rejestru, o którym mowa w art. 88a ust. 1 pkt 3 lit. a, oraz - zgodnie z odrębnymi przepisami - wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności. Inna sytuacja miała by miejsce gdyby organ nadzoru budowlanego skorzystał z możliwości zlecenia wykonania ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż w takiej sytuacji to organ decyduje komu ekspertyza będzie zlecona i wtedy można by mówić o zastosowaniu wymogów wynikających z art. 24 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a., jeżeli takie by zaistniały. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że nałożenie takiego obowiązku nie zwalania organu administracji od oceny prawidłowości przedłożonej ekspertyzy. To organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w tej sprawie stwierdza zgodność z prawem wykonanych prac, mając na uwadze zebrany materiał dowodowy, a w tym również ekspertyzę. W niniejszej sprawie organ taką ocenę przeprowadził, poddał analizie wszystkie dowody w sprawie łącznie z ekspertyzami złożonymi przez skarżącego kasacyjnie i uznał, iż brak jest podstaw do orzekania na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Przedmiotowa ekspertyza została sporządzona przez L.M. i J.Z., osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, oraz na podstawie szczegółowych oględzin obiektu. Ich merytoryczna zawartość nie została podważona w trakcie postępowania administracyjnego, gdyż również z ekspertyz złożonych przez skarżącego kasacyjnie wynika, iż stan techniczny budynku jest nieodpowiedni, co jest bezsporne, ale właściciel podejmuje odpowiednie działania zabezpieczające ażeby obiekt był w odpowiednim stanie technicznym. Należy zauważyć, iż odnośnie prowadzonych robót budowlanych w przedmiotowym budynku toczą się odrębne postępowania, a niniejszej sprawie ocenie poddana została wyłącznie kwestia stanu technicznego budynku znajdującego się na działce nr A. Zatem organ nadzoru budowlanego prawidłowo umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., faktycznie w osnowie decyzji nie wskazano jednostki redakcyjnej wyżej powołanego przepisu, ale organ I instancji naprawił ten brak w uzasadnieniu decyzji. Powinien także wskazać konkretnie przedmiot postępowania poprzez określenie jego podstawy prawnej. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. to został on powiązany z rozstrzygnięciem ww. kwestii, a więc naruszenia art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a. i wobec jednoznacznego stanowiska w tej kwestii Naczelnego Sądu Administracyjnego braki w tym zakresie uzasadnienia należy uznać za niemające wpływu na rozstrzygniecie sprawy.

Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego to są one niezasadne, gdyż jak wspomniano wyżej organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, iż mając na uwadze aktualny stan techniczny budynku brak jest przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przesłanki natomiast zastosowania art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego nie były przez organ rozważane i mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dyspozycja tego przepisu nie została wypełniona.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.