Postanowienie NSA, sygn. akt III OW 19/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku w sprawie zezwolenia na zbieranie odpadów postanawia: wskazać Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 7 marca 2022 r. Marszałek Województwa [...] zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą [...] poprzez wskazanie Starosty [...] jako organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne na terenie nieruchomości zlokalizowanej na działkach o nr ew. [...] w m. [...] oraz nr ew. [...] w m. [...] i, gm.[...].

W uzasadnieniu wnioskodawca wyjaśnił, że Starosta [...] przy piśmie z 28 grudnia 2021 r. przekazał Marszałkowi Województwa [...] wniosek spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], złożony 15 grudnia 2021 r., o udzielenie zezwolenia na zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne na terenie nieruchomości zlokalizowanej na działkach o nr ew. [...] w m. [...] oraz nr ew. [...] w m. [...], gm. [...].

Spółka wystąpiła o udzielenie przedmiotowego zezwolenia w trybie art. 41 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach. Działalność objęta wnioskiem dotyczy zbierania odpadów innych niż niebezpieczne, w ramach którego maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku nie przekracza 3000 Ma.

Starosta [...] uznał właściwość marszałka województwa w przedmiotowej sprawie powołując się na art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, zgodnie z którym w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1 ustawy, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Organ ten w uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że zbieranie odpadów objęte ww. decyzją prowadzone jest w tym samym miejscu, w którym prowadzone jest przedsięwzięcie polegające na przetwarzaniu odpadów na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] nr 86/21/PZ.Z z 15 października 2021 r., udzielającej [...] sp. z o.o. w [...], pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej oraz obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania, zlokalizowanej na działkach o nr ew. [...] w m. [...] i [...] w m. [...], przy ul. [...] w m. [...], gm.[...]. Instalacja do przetwarzania odpadów jest przedsięwzięciem wymienionym w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839). W związku z powyższym, w opinii Starosty [...], organem właściwym do udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów jest Marszałek Województwa [...].

W opinii Marszałka Województwa [...], w świetle art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach marszałek województwa jest organem właściwym w sprawach zezwoleń na zbieranie odpadów i zezwoleń na przetwarzanie odpadów:

a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg,

c) dla instalacji komunalnych,

d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg.

Ustawodawca określił zatem katalog przedsięwzięć, dla których to marszałek województwa będzie właściwy do wydania zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Natomiast w przypadku starosty ustawodawca użył zwrotu "w pozostałych przypadkach", co oznacza, że starosta jest właściwy do wydania zezwolenia w każdej sprawie niewymienionej w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, jednak z zastrzeżeniem art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach wskazującym, że dla przedsięwzięć realizowanych na terenach zamkniętych, organem ochrony środowiska jest regionalny dyrektor ochrony środowiska.

Właściwość rzeczowa marszałka województwa obejmuje więc przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2373, ze zm.) oraz przedsięwzięcia, o których mowa w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b), c) i d) ustawy o odpadach.

Z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach wynika, że ustawodawca przewiduje konieczność uzyskania zezwolenia na dwa rodzaje działalności w zakresie gospodarki odpadami - zbieranie odpadów i przetwarzanie odpadów. W myśl art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach, działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów może być, na wniosek posiadacza odpadów, objęta jednym zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów (tzw. decyzja łączna, a więc zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów). To wyłącznie od woli wnioskodawcy zależy, czy prowadząc działalność w zakresie zbierania odpadów i w zakresie przetwarzania odpadów, starać się będzie o uzyskanie jednego, czy też dwóch odrębnych zezwoleń na tego typu działalności. Powyższe wynika wprost z art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach.

Zgodnie z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Do wydania tego rodzaju zezwolenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 41 ust. 8 ustawy o odpadach).

Konstatacja, że zawarta w art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach regulacja określająca właściwość marszałka województwa dotyczy wyłącznie spraw o wydanie decyzji łącznej wynika z wykładni literalnej i celowościowej art. 41 ustawy, w szczególności z jego ust. 1, ust. 5 i ust. 8. Ustawodawca odnosząc się do poszczególnych rodzajów zezwoleń konsekwentnie posługuje się określoną nomenklaturą. W przypadku decyzji dotyczącej zbierania odpadów posługuje się pojęciem zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku decyzji dotyczącej przetwarzania odpadów - pojęciem zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zaś gdy regulacja dotyczy decyzji łącznej - prawodawca posługuje się pojęciem zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów.

Określona zatem w art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach właściwość organu dotyczy wyłącznie przypadku wydawania decyzji łącznej, gdyż mowa w nim o wydawaniu zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. W przypadku wydawania odrębnych zezwoleń na zbieranie i zezwoleń na przetwarzanie odpadów art. 41 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach wyczerpująco normuje właściwość organów zobligowanych do wydania przedmiotowych decyzji. Wspomniana regulacja nie rozwiązuje natomiast problemów z właściwością organów (miejscową i rzeczową) w sytuacji, gdy przedsiębiorca wystąpiłby o wydanie decyzji łącznej, tj. zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, w sytuacji, gdy dla każdej z tych działalności w myśl samego art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach właściwy byłby inny organ. Dostrzegając ww. niebezpieczeństwo ustawodawca wprowadził przepis art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, normujący kwestię właściwości organu przy wydawaniu decyzji łącznej. Taki zamiar potwierdza treść uzasadnienia do projektu ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r.

Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy Marszałek Województwa wskazał, że z ustaleń Starosty wynika, że na terenie nieruchomości zlokalizowanej na działkach o nr ew. [...] w m. [...] oraz nr ew. [...] w m [...], gm.[...], [...] sp. z o.o. prowadzi działalność w zakresie przetwarzania odpadów na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] Nr [...] z 15 października 2021 r., udzielającej pozwolenia zintegrowanego, a jednocześnie występuje z żądaniem wydania zezwolenia na zbieranie odpadów. Oznacza to, że Spółka prowadzić będzie zbieranie i przetwarzanie odpadów na podstawie dwóch odrębnych decyzji. Podkreślenia wymaga, że działalność w zakresie zbierania odpadów wskazanych we wniosku o udzielenie zezwolenia na zbieranie odpadów nie jest w żaden sposób powiązana technologicznie i nie stanowi jednej instalacji, o której mowa w pozwoleniu zintegrowanym.

W przedmiotowej sprawie Marszałek Województwa [...] podziela utrwaloną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy wydana została tzw. decyzja łączna, czyli decyzja zezwalająca na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Uzyskanie decyzji łącznej jest wyjątkiem, a zatem normy z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie należy wykładać rozszerzająco. Potwierdza to także art. 41 ust. 9 ustawy o odpadach, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów, rozumie się przez to również zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Sytuacja więc, o której mowa w art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach dotyczy jedynie podmiotu, który składając wniosek skorzysta z rozwiązania zawartego w art. 41 ust. 5 wymienionej ustawy, to jest kiedy działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i na przetwarzanie odpadów prowadzona jest w tym samym miejscu i może zostać na wniosek strony objęta jednym zezwoleniem.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Marszałek stwierdził że, prowadzenie na jednym terenie zbierania odpadów, w ramach którego maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku nie przekracza 3000 Mg oraz przetwarzania odpadów kwalifikowanego jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, uzasadniałoby zastosowanie art. 41 ust. 6 w zw. z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o odpadach tylko w przypadku, gdyby Spółka posiadała zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów, wydane jako tzw. decyzję łączną. Natomiast w tym przypadku Spółka występuje do organu o udzielenie odrębnego zezwolenia na zbieranie odpadów, nie związanego z przetwarzaniem odpadów. W związku z tym przytoczony przez Starostę [...] art. 41 ust. 6 nie znajduje zastosowania, ponieważ Spółka nie posiada tzw. decyzji łącznej udzielającej jej zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów.

Z kolei zakres wniosku dotyczy zbieranie odpadów, w ramach którego maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku nie przekracza 3000 Mg (zgodnie z wnioskiem Spółki maksymalna masa odpadów magazynowanych w okresie roku jest równa 3000 Mg).

Mając na uwadze powyższe Marszałek wniósł o wskazanie Starosty [...], jako organu właściwego do załatwienia niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na wniosek Starosta [...] wyjaśnił, że zgodnie z art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 669), w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa.

Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 669) marszałek województwa jest organem właściwym m. in. dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2373 ze zm.) i dla instalacji komunalnych.

Na tej samej nieruchomości będą prowadzone dwa przedsięwzięcia, z czego jedno polega na prowadzeniu instalacji do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej oraz obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcania. Przedsięwzięcie to jest wymienione w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 poz. 1839).

Dodatkowo w instalacji ma być prowadzone m. in. mechaniczno-biologiczne przetwarzanie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych. Wobec powyższego, w tej samej lokalizacji będzie prowadzoną działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów (na realizację której Inwestor wystąpił do Marszałka Województwa [...]) oraz zbieraniu odpadów przez ten sam podmiot. Zatem mimo odrębnych wniosków w rzeczywistości oba rodzaje działalności będą prowadzone w jednym miejscu. Jedno z nich stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem jest przedsięwzięciem wymienionym w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach, co wskazuje na właściwość marszałka województwa.

Marszałek Województwa [...] wydał pozwolenie zintegrowane z 15.10.2021 r. dla inwestycji polegającej na prowadzeniu na działkach nr ewidencyjny [...] w miejscowości [...] i na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...] instalacji do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki biologicznej oraz obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych, do termicznego przekształcania, która zgodnie § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zaliczana jest do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Zgodnie z art. 2 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.

W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2019 r. II OW 187/18 wskazano, że o "powiązaniu technologicznym między przedsięwzięciami można mówić gdy pomiędzy inwestycjami występuje taki związek, który powoduje, że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten min cel gospodarczy". Jedno przedsięwzięcie (przetwarzanie odpadów) determinuje drugie poprzez zapewnienie możliwości zagospodarowania części odpadów w ramach jednej spółki (firma [...] sp. z o.o.) prowadzonej na tych samych nieruchomościach. Starosta [...] wziął również pod uwagę, że wydając zezwolenie na zbieranie odpadów, w razie kontroli przestrzegania Warunków wydanego zezwolenia, organ kontrolujący miałby problem z wyodrębnieniem odpadów przewidzianych do zbierania oraz odpadów przewidzianych do magazynowania i przeznaczonych do przetwarzania na tym samym terenie prowadzonym przez ten sam podmiot.

Biorąc pod uwagę powyższe argumenty Starosta [...] i uznał, że planowane zbieranie odpadów przez firmę [...] sp. z o.o. jest inwestycją powiązaną technologicznie z przetwarzaniem odpadów, przewidzianą do realizacji na tych samych działkach przez ten sam podmiot i jedno z nich stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym wniósł o wskazanie Marszałka Województwa [...] jako organu właściwego do załatwienia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).

Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów oraz decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Dodatkowo, w odniesieniu do terenów zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach), jednak przepis ten nie znajduje zastosowania w tej sprawie.

Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy o odpadach, marszałek województwa jest organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku, gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg. Przepis ten nie znajduje zastosowania w tej sprawie, ponieważ przedsiębiorca nie zamierza zbierać odpadów w ilości przekraczającej 3000 Mg w okresie roku. Natomiast w tym samym miejscu działa przedsięwzięcie polegające na przetwarzaniu odpadów. Przedsięwzięcie to jest przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko. Ponadto, z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach wynika, że w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w art. 41 ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa.

Starosta [...] nieprawidłowo stwierdził, że przepis ten ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie ze względu na to, że przedsiębiorca w tym samym miejscu prowadzi już instalację objętą pozwoleniem na przetwarzanie odpadów, o której stanowi art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o odpadach. Z akt sprawy nie wynika, żeby te przedsięwzięcia były ze sobą powiązane technologicznie i stanowiły jedną instalację, a jedynie, że prowadzone są na tej samej nieruchomości. Fakt ten nie świadczy jednak, że obie instalacje stanowią jeden proces technologiczny. Norma z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach jest normą o charakterze wyjątkowym i ma zastosowanie wyłącznie do zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów, a więc tzw. decyzji łącznych z art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach, zgodnie z którym działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów może być, na wniosek posiadacza odpadów, objęta jednym zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Oznacza to, że norma z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie ma w tej sprawie zastosowania, a więc organem właściwym będzie Starosta [...] i. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie linię orzeczniczą wyrażoną np. postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2020 r. II OW 151/19; z 27 października 2020 r. II OW 117/20; z 17 maja 2022 r. III OW 196/21, LEX nr 3347265. Przedstawiona w tej sprawie wykładnia art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach jest zgodna ze stanowiskiem zaprezentowanym w tych orzeczeniach, ponieważ wnioskodawca nie wystąpił z wnioskiem o zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów, a zatem o wydanie decyzji łącznej, do której zastosowanie miałby art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach.

Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie.