Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 723/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 par. 1, art. 2 par. 1 pkt 10, art. 7 par. 2 i 3, art. 121 par. 1 i 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 sierpnia 2017 r., którym uchylono w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 8 lipca 2016 r. nakładające grzywnę w celu przymuszenia na E. S. i J. S., i nałożono grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł na J. S.

Zaskarżone postanowienie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 12 lipca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał E. i J. S. rozbiórkę wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej, na działce nr [..], zlokalizowanej w R., gmina K., parterowego obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wym. 12,91m na 7,05m + 2,39m na 2,06m, składającego się z dwóch domków letniskowych połączonych tarasem i dachem i pomieszczenia sanitarnego, studni kopanej z obudową z kręgów betonowych o śr. 1,20m, zbiornika na ścieki sanitarne, dwukomorowego z kręgów betonowych i zbiornika na wodę wraz z konstrukcją stalową i płytą betonową.

W trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 października 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 867/10, oddalił skargę E. i J. S. na decyzję organu drugiej instancji.

W związku z uchylaniem się strony zobowiązanej od wykonania orzeczonej rozbiórki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 28 maja 2014 r. przesłał stronie upomnienie, które zostało doręczone w dniu 30 czerwca 2014 r.

Wobec niewykonania obowiązku rozbiórki organ pierwszej instancji w dniu 16 marca 2015 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [..], który został doręczony stronie zobowiązanej w dniu 24 marca 2015 r.

Oględziny przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w dniu 6 lipca 2016 r. potwierdziły, że nie wykonano obowiązku rozbiórki określonego w decyzji z dnia 12 lipca 2010 r.

Postanowieniem z dnia 8 lipca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na E. S. i J.S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł, wzywając do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz wzywając do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia.

Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 7 września 2016 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku oraz w części dotyczącej terminu uiszczenia nałożonej grzywny i ustalił nowy termin, tj. 14 dni od dnia otrzymania postanowienia, w pozostałej części utrzymując postanowienie organu pierwszej instancji w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 608/16, stwierdził nieważność postanowienia organu odwoławczego z dnia 7 września 2016 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wniesione do organu odwoławczego zażalenie z dnia 20 lipca 2016 r. nie zostało podpisane ani przez strony, ani przez wskazanego w treści zażalenia pełnomocnika. Powyższa okoliczność uzasadniała stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Ponadto Sąd wskazał, że jedna ze stron zobowiązanych zmarła w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, a w tym stanie rzeczy prowadzenie postępowania administracyjnego z udziałem osoby zmarłej i skierowanie do niej rozstrzygnięcia, rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W związku z powyższym powiatowy organ nadzoru, będąc związanym, z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd we wskazanym wyroku, rozpoznał ponownie zażalenie na postanowienie z dnia 8 lipca 2016 r.

W związku z brakiem podpisu pod zażaleniem osoby reprezentującej J. S. organ zwrócił się w trybie przepisów art. 64 § 2 k.p.a. do jego pełnomocnika M. D. o podpisanie zażalenia z dnia 20 lipca 2016 r. W dniu 31 lipca 2017 r. do organu wpłynęło zażalenie podpisane przez pełnomocnika skarżącego – radcę prawnego M. D.

Merytorycznie rozpatrując zażalenie skarżącego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2017 r. uchylił w całości postanowienie z dnia 8 lipca 2016 r. i nałożył na J. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł i zobowiązał do jej uiszczenie w terminie do dnia 30 listopada 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec uchylania się przez właścicieli działki nr [..] w miejscowości R. od prawomocnie stwierdzonego obowiązku rozbiórki zlokalizowanych na jej terenie obiektów budowlanych, organy nadzoru budowlanego uprawnione były do wszczęcia i prowadzenia postępowania w celu wyegzekwowania tego obowiązku. Podkreślono, że zastosowany środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia nie jest karą i ma specyficzny charakter polegający na możliwości jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku (art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W ocenie organu grzywna jest środkiem mniej dolegliwy niż ewentualne wykonanie zastępcze, które wiąże się ze znacznie większymi kosztami dla zobowiązanego. Z uzasadnienia wynika, że organ odwoławczy orzekając merytorycznie działał w granicach wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności przez zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2) i zasadę niezbędności (art. 7 § 3). Z zasad tych wynika obowiązek zastosowania przez organ egzekucyjny wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek zostanie wykonany. Organ odwoławczy uznał, że biorąc pod uwagę upływ czasu od dnia nałożonego obowiązku (marzec 2010 r.), należało dążyć do jak najszybszego wyegzekwowania nałożonego obowiązku, co oznacza, że nakładanie grzywny w mniejszej wysokości byłoby niecelowe i nieefektywne. Organ odwoławczy potwierdził, że organ pierwszej instancji, kierując się zasadą racjonalnego działania i skutecznością środka, słusznie zastosował środek przymusu w postaci grzywny w wysokości 10.000 zł twierdząc, że niższa grzywna byłaby, w tej sytuacji, nieefektywna.

Organ wyjaśnił, że powodem kasatoryjno-reformatoryjnego rozstrzygnięcia i nałożenia obowiązku rozbiórki na J. S. była śmierć drugiego inwestora, tj. jego żony E. S.

Odnosząc się do treści zażalenia wyjaśniono, że nakaz rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych został nałożony już w 2010r., zatem dostosowanie się do tego nakazu już 7 lat temu nie spowodowałoby trudności związanych z wiekiem zobowiązanego. Ponadto, w czerwcu 2014 r. zobowiązany wystąpił o przedłużenie terminu rozbiórki wskazanych obiektów do końca 2014 r., jednakże do dzisiaj rozbiórki nie wykonał. Organowi była znana sytuacja majątkowa skarżącego, gdyż w związku z prośbą o przedłużenie terminu rozbiórki zobowiązany przedłożył w tej kwestii stosowne dokumenty. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia po 3 latach od dnia wniesienia tej prośby, może świadczyć o przychyleniu się organu do sytuacji majątkowej strony zobowiązanej i ewentualnych trudności związanych z gospodarczym systemem rozbiórki wskazanych obiektów budowlanych.

W skardze zarzucono, że w toku ponownego rozpoznania sprawy, po wyroku Sądu stwierdzającym nieważność postanowienia z dnia 7 września 2016 r., nie poczyniono żadnych ustaleń w zakresie sytuacji majątkowej strony, jak i prób realizacji obowiązku rozbiórkowego (strona zaczęła demontować dach obiektu, natrafiła jednakże na nietoperze i w związku z tym konieczne było zwrócenie się do odpowiednich organów w celu ustalenia, czy prace powinny być kontynuowane). Skarżący podkreślił, że wykonanie rozbiórki jest procesem kosztownym, a w aktualnej sytuacji majątkowej skarżącego, który samotnie gospodaruje, trudniej jest zorganizować odpowiednie środki. W tej sytuacji wymierzenie grzywny w istocie utrudni mu bieżące ponoszenie odpowiednich kosztów. Oczywistym jest, że nawet niższa grzywna miałaby wystarczającą dolegliwość, by skłonić stronę do podjęcia odpowiednich czynności, w szczególności biorąc pod uwagę, że pewne kroki zmierzające do wykonania obowiązku zostały już podjęte.

Skarżący podkreślił, że w toku całego postępowania organy określając wysokość grzywny w żadnym stopniu nie wzięły pod uwagę jego sytuacji materialnej, ograniczając się do ogólnych rozważań oraz argumentacji dotyczącej czasu, jaki upłynął od wydania nakazu rozbiórki. Tym samym, zdaniem skarżącego, organy określając wysokość grzywny w jej maksymalnej wysokości, naruszyły szereg zasad postępowania administracyjnego, w tym wyrażoną w art. 7 i art. 8 k.p.a. Zdaniem skarżącego doszło również do naruszenia zasady niezbędności, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albowiem organ twierdząc, że grzywna niższa niż maksymalna byłaby nieefektywna, niczym tego nie uzasadnił. Jeżeli w celu przymuszenia do dokonania rozbiórki stosunkowo niewielkiego obiektu, w stosunku do niezamożnego człowieka, jedyną efektywną grzywną jest ta w najwyższej kwocie, pojawia się pytanie, w jakiej sytuacji właściwa byłaby grzywna niższa. Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2016 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 243/16, w którym stwierdzono, że "ustalenie przez organ egzekucyjny wysokości grzywny w celu przymuszenia, która winna przymusić zobowiązanego do wykonania ciążących nań obowiązków rozbiórki obiektu, powinno być poprzedzone uprzednim zbadaniem, z jakimi konkretnie kosztami będzie wiązało się rozebranie obiektu (koszty robocizny). Dopiero poczynienie ustaleń w tym zakresie mogłoby stanowić punkt wyjścia do dalszych rozważań organu egzekucyjnego co do wysokości grzywny w celu przymuszenia, które winny mieć swoje odzwierciedlenie w motywach podjętego rozstrzygnięcia". Według skarżącego, w niniejszej sprawie zabrakło rozważań dotyczących tak kwestii kosztów rozbiórki, jak i sytuacji majątkowej strony.

Podsumowując, według skarżącego, organy nie ustaliły stanu faktycznego w sposób wystarczający (ani kwestii kosztów rozbiórki, ani możliwości zarobkowych i stanu materialnego strony, ani też podjętych kroków w celu dokonania rozbiórki), w konsekwencji nie ustaliły w sposób prawidłowy okoliczności potrzebnych do określenia niezbędnej wysokości grzywny i w następstwie tego wydały błędne postanowienie, które zaprzeczało zasadzie niezbędności.

Treść uzasadnienia postanowień nie tylko wskazuje, że organy nie zebrały odpowiedniego materiału dowodowego oraz nie badały powyższych istotnych okoliczności, jak również nie starały się określić stawki grzywny, która z jednej strony będzie wystarczająco efektywna, z drugiej zaś nie będzie nadmierna ani też nie przeszkodzi w realizacji rozbiórki (poprzez pozbawienie środków finansowych), lecz również pokazuje daleko idący automatyzm, który był zapewne również powodem, dla którego grzywna została w sposób mechaniczny określona w maksymalnej wysokości, lakoniczność i ogólność w podaniu motywów rozstrzygnięcia, które przeczą podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, takim jak zasada przekonywania oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych.

W oparciu o sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji o nałożeniu grzywny na oboje właścicieli i inwestorów samowoli budowlanej na działce nr [..] w miejscowości R., objętej ostateczną i prawomocną decyzją o rozbiórce z dnia 12 lipca 2010 r., i orzekł o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku w wysokości 10.000 zł na skarżącego J. S.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Z tego też powodu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie podjęte zostało w warunkach związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r., II SA/Gd 608/16, którym stwierdzono nieważność postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 września 2016 r. z powodu jego skierowania do nieżyjącej już E. S. oraz z powodu braku podpisania zażalenia przez skarżącego bądź jego pełnomocnika. Skutkiem tego organ odwoławczy ponownie rozpoznał prawidłowo podpisane zażalenie od postanowienia organu pierwszej instancji, i po jego uchyleniu w całości z powodu skierowania do osoby nieżyjącej, orzekł o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia na skarżącego. Zwrócić przy tym należy uwagę, że adresatem decyzji rozbiórkowej jest, obok zmarłej E. S., również skarżący. On wespół ze zmarłą był inwestorem stwierdzonej samowoli. Jeżeli zatem nakaz rozbiórki obciąża także skarżącego jako współwłaściciela i współinwestora spornych obiektów budowlanych, to brak było podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego w tej sprawie na podstawie art. 56 § 1 pkt 2 u.p.e.a. (tak wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., IV SA 510/96, LEX nr 47779).

W ocenie Sądu analiza całokształtu okoliczności przedmiotowej sprawy, w tym argumentacji przedstawionej przez skarżącego, w pełni uprawniała wojewódzki organ nadzoru budowlanego, działający jako organ egzekucyjny do podjęcia takiego rozstrzygnięcia.

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a.

Stosownie do art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2).

W myśl art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 § 1).

Z powołanych przepisów wynika wprost, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek nie został przez niego wykonany. Niewątpliwie do obowiązków o charakterze niepieniężnym należy zaliczyć objęty ostateczną decyzją z dnia 12 lipca 2010 r. obowiązek rozbiórki parterowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidulanej, znajdującego się na działce nr [..] w miejscowości R. wraz z określonymi w decyzji rozbiórkowej urządzeniami. Z prawidłowych ustaleń organów nadzoru budowlanego poczynionych w toku postępowania wynika, że obowiązek rozbiórki wskazanego obiektu budowlanego nie został wykonany. Okoliczność ta została w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśniona w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, gdyż znajduje odzwierciedlenie w prawidłowo zebranym i ocenionym materiale dowodowym, na który to składają się zasadniczo oględziny terenu dokonane przez organ pierwszej instancji. Wyniki tych oględzin jednoznacznie wskazują na prawidłowość ustaleń organów w tej kwestii.

Niewątpliwie zastosowany przez organ środek w postaci grzywny ma charakter przymuszający, gdyż stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do wykonania nałożonego obowiązku. Charakter ten potwierdza dodatkowo przepis art. 125 u.p.e.a., zgodnie z którym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenie podlegają umorzeniu. Podkreślić jednak trzeba iż grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być na tyle dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Przy czym przepisy u.p.e.a. nie określają obowiązkowych przesłanek nałożenia grzywny w celu przymuszenia w określonej kwocie, a jedynie wyznaczają górne granice grzywny wskazując, że nie może przekroczyć 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (art. 121 § 2).

Ustawodawca wprowadzając tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawił organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to jednak uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony.

Zdaniem Sądu, obowiązek powyższy został niewątpliwie zrealizowany w niniejszej sprawie, skoro uzasadnienie postanowienia organu odwoławczego zawiera argumenty wskazujące na konieczność obciążenia skarżącego grzywną w maksymalnej wysokości, a twierdzenia skarżącego tej argumentacji nie podważyły. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że tylko grzywna w maksymalnej wysokości może odnieść skutek motywujący skarżącego do zrealizowania nakazu rozbiórki nałożonego na niego ponad 7 lat temu. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w sytuacji wieloletniego powstrzymywania się zobowiązanego od wykonania ciążącego na nim obowiązku z zakresu prawa budowlanego, jako mające mniejsze znaczenie musiały zostać ocenione podejmowane przez skarżącego próby wykonania nakazu rozbiórki wstrzymane odkryciem nietoperzy. Organy nadzoru budowlanego, uprawnione do egzekwowania obowiązku rozbiórki, dążą do tego, ażeby obowiązek ten został wykonany, a efekt w postaci usunięcia samowoli budowlanej osiągnięty. Organy nadzoru w takiej sytuacji nie mogły uwzględnić i nadać działaniom skarżącego, podejmowanym 7 lat po orzeczonym ostatecznie nakazie rozbiórki, i zmierzającym - w jego ocenie - do wykonania rozbiórki, szczególnego znaczenia w postępowaniu mającym za cel przymuszenie zobowiązanego do wykonania nałożonego decyzją administracyjną obowiązku.

W ocenie Sądu organ odwoławczy ustalając wysokość nałożonej grzywny miał w polu widzenia istotne okoliczności wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz z obowiązujących unormowań prawnych. Organ ustalił wysokość grzywny w górnych granicach przysługujących mu możliwości biorąc pod uwagę długotrwałość uchylania się zobowiązanego od wykonania ostatecznego i prawomocnego nakazu rozbiórki, która świadczy o braku poszanowania przez niego obowiązującego porządku prawnego. W świetle tego, wbrew twierdzeniom skarżącego, organowi ustalającemu grzywnę w orzeczonej wysokości nie można zarzucić dowolności naruszającej zasady wynikające z art. 7 § 2 i § 3 u.p.e.a.

W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że z treści art. 121 u.p.e.a. nie można wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r., I OSK 805/17, LEX nr 2384390). Tym bardziej, że może się on uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. Podkreślić należy, że grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Dowodem na to są postanowienia art. 125 i 126 u.p.e.a., zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia.

W konsekwencji zarzut uchybienia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegający na niedostatecznym zebraniu materiału dowodowego oraz nierozpatrzeniu go w sposób wnikliwy, przez pominięcie okoliczności, że strona skarżąca znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej, należało uznać za bezzasadny.

Odnosząc się natomiast do powołanego w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2016 r., II SA/Wr 243/16 (LEX nr 2103011), w pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest związany przestawionym tam poglądem prawnym oraz wskazanymi co do dalszego postępowania, albowiem nie ma tu zastosowania art. 153 p.p.s.a. Ponadto, z lektury uzasadnienia wskazanego wyroku wynika, że objęte nim rozstrzygnięcie wydane zostało w całkowicie odmiennym stanie faktycznym sprawy w porównaniu ze sprawą rozstrzyganą w niniejszym postępowaniu. Powołany wyrok dotyczył bowiem rozbiórki samowolnie wybudowanej altany ogrodowej na tyłach budynku, podczas gdy przedmiotowa rozbiórka obejmuje obiekt budowlany o funkcji letniskowej, składający się z dwóch domków letniskowych połączonych tarasem i dachem oraz pomieszczenia sanitarnego, studnię kopaną z obudową z kręgów betonowych, zbiornik na ścieki sanitarne, dwukomorowy z kręgów betonowych oraz zbiornik na wodę wraz z konstrukcją stalową i płytą betonową. Ze względu na jakościowo odmienny przedmiot rozbiórki w obu sprawach argumentacją przestawioną w powołanym wyroku nie można posłużyć się w niniejszej sprawie, w której prima facie długotrwała uporczywość w niewykonywaniu obowiązku rozbiórki i utrzymywaniu stanu niezgodności z prawem uzasadniała orzeczoną grzywnę.

Przy tym Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego we wskazanym wyroku, że jeżeli organ egzekucyjny ma do wyboru spośród dwóch środków egzekucyjnych możliwych w egzekucji obowiązku rozbiórki: grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze, to powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania tego obowiązku. W przepisie art. 121 § 5 u.p.e.a. dotyczącym zasad stosowania grzywny w celu przymuszenia zawarta jest bowiem samodzielna regulacja odnosząca się do stosowania tego środka. W związku z takim szczególnym unormowaniem, bez względu na to, iż w art. 7 § 2 (dotyczącym zasad ogólnych) u.p.e.a. wskazuje się, że mają być stosowane środki prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a oczywistym jest, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie jest tym środkiem, który prowadzi bezpośrednio do wykonania nakazu rozbiórki, to przepis art. 121 § 5 u.p.e.a., jako lex specialis w stosunku do generalnej zasady wyrażonej w art. 7 § 2, zapewnia możliwość stosowania grzywny w celu przymuszenia w egzekucji nakazu rozbiórki. Jako wiążącą natomiast należy traktować zasadę stosowania takiego środka egzekucyjnego, który jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do organu, który powinien uwzględnić warunki konkretnej sprawy, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ prawidłowo bowiem uwzględnił okoliczność, że koszty ewentualnego wykonania zastępczego mogłyby przewyższyć koszty rozbiórki wykonanej przez skarżącego we własnym zakresie, sposobem gospodarczym, i tym samym byłyby środkiem egzekucyjnym bardziej dolegliwym od grzywny, wymierzonej nawet w maksymalnej wysokości, z uiszczenia której zobowiązany może się zwolnić wykonując rozbiórkę.

Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w szczególności w wypadku, gdy ciążący na zobowiązanym obowiązek może być spełniony tylko osobiście przez niego lub gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją. Podniesiony zatem przez skarżącego zarzut uchybienia art. 7 § 2 u.p.e.a. związku z art. 119 u.p.e.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zastosowany środek nie jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego jest bezzasadny, ponieważ obowiązek wykonania rozbiórki, z mocy art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne, obciąża tylko i wyłącznie skarżącego jako właściciela działki nr [...] oraz inwestora stwierdzonej decyzją samowoli budowlanej.

Z tych też względów, w świetle prawidłowych ustaleń faktycznych, organ miał podstawy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego i nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki, a tym samym nie dopuścił się zarzucanego skargą naruszenia art. 7 § 2 i § 3, 119 § 1 i § 2, art. 121 § 1 u.p.e.a., jak również przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.

Podsumowując stwierdzić należy, że wszystkie zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, gdyż organ odwoławczy prawidłowo ustalił, iż spełnione zostały ustawowe przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, zaś jej wysokość nie przekraczała granic uznania administracyjnego. Również Sąd działając z urzędu nie dostrzegł żadnych uchybień skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawego zaskarżonego aktu.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę jako bezzasadną.