Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1974/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 78 ust 2 pkt 1, art. 140 mb, art. 140 n ust 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 189 par 2, art. 189 f kpa
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2021 r. sprawy ze skargi [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta [...] (dalej: Starosta, organ I instancji) decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 140mb pkt 2, art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110, dalej jako u.p.r.d.) oraz art. 104 § 1 k.p.a., po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie niezgłoszenia zbycia pojazdu, nałożył karę pieniężną w wysokości 200 zł na [...] Sp. z o.o. (dalej: skarżąca, spółka).

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że spółka w dniu [...] stycznia 2020 r. dokonała sprzedaży pojazdu marki [...] o nr VIN: [...]. Dokument, na podstawie którego zgłoszono zbycie pojazdu został przesłany do Starosty w dniu [...] lutego 2020 r. Po analizie dokumentów stwierdzono, że skarżąca nie dopełniła obowiązku zawiadomienia Starosty w terminie 30 dni o zbyciu pojazdu, czym naruszyła art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d. dlatego w dniu [...] czerwca 2020 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w zakresie nałożenia kary z tyt. niedopełnienia ww. obowiązku.

Stronę poinformowano o przysługujących jej prawach w zakresie możliwości czynnego udziału w trwającym postępowaniu z czego skorzystała składając pisemne wyjaśnienia, w których zarzuciła nadinterpretację zapisu i stosowanie rozszerzającej wykładni art. 140 mb pkt 2 u.p.r.d.

Starosta podniósł, że niezawiadomienie lub zawiadomienie o zbyciu pojazdu po terminie zawartym w art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d. stanowi naruszenie, którego konsekwencją jest kara określona w art. 140mb pkt 2 ww. ustawy. Zaznaczył, że określając wysokość kary zbadał przesłanki, o których mowa w art. 140n ust. 4 u.p.r.d. tj. zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy.

W wyniku analizy zakresu, w jakim spółka dopuściła się naruszenia, organ stwierdził, że pozostawała ona w stanie niezgodności z przepisami, polegającej na niedopełnieniu obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu od dnia [...] lutego 2020 r. Badając natomiast powtarzalność naruszenia organ I instancji stwierdził, że tego typu naruszenie jest drugim jakiego spółka dopuściła się w badanym okresie. Ustalono też, że nie odniosła ona korzyści finansowych z uwagi na fakt, że mimo naruszenia wymogów ustawy - Prawo o ruchu drogowym dokonała czynności związanej z zawiadomieniem o zbyciu pojazdu. Organ wyjaśnił, że przy naliczaniu kary uwzględniono też fakt dokonania zgłoszenia zbycia pojazdu. W przypadku jego braku naliczona kara w zależności od okresu przekroczenia byłaby odpowiednio wyższa.

Zdaniem organu I instancji kara w wymiarze 200 zł mieści się w dolnym przedziale zawartym w art. 140mb pkt 2 u.p.r.d., zgodnie z którym wysokość kar określono w kwotach od 200 do 1000 zł.

W odwołaniu od decyzji Starosty spółka zarzuciła naruszenie art. 140 mb pkt 2 u.p.r.d. poprzez dokonanie jego błędnej interpretacji i wskutek tego błędne zastosowanie. Z ostrożności zarzuciła także naruszenie art. 140n ust. 4 i 6 u.p.r.d. przez ich błędne zastosowanie, naruszenie art. 8 i 7a k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie art. 189 f k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Decyzją z dnia [...] września 2020 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2020 r. podzielając ustalenia i argumentację Starosty.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołując treść art. 78 ust. 2 pkt 1 i art. 140 mb pkt 2 stwierdził, że spółka pozostawała w stanie niezgodności z tymi przepisami polegającej na niedopełnieniu obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu od dnia [...] lutego 2020 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że z treści art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d. jednoznacznie wynika, że właściciel pojazdu ma obowiązek powiadomić starostę zarówno o nabyciu, jak i zbyciu pojazdu, a obowiązek zawiadomienia dotyczy (niezależnie) obu uczestników transakcji, tzn. zarówno nabywającego (kupującego), jak i zbywającego (sprzedającego). W przypadku wykonania obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu, stosownie do § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2355) dotychczasowy właściciel pojazdu do zawiadomienia dołącza kopię dokumentu, na podstawie którego nastąpiło zbycie pojazdu. Zdaniem Kolegium obowiązek wynikający z art. 78 ust. 2 u.p.r.d. ma charakter porządkowy, a jego wykonanie lub niewykonanie nie ma wpływu na skuteczność zawartej umowy przenoszącej prawo własności pojazdu. Nie ma w ocenie Kolegium wątpliwości, że art. 140mb pkt 2 u.p.r.d. odnosi się do zbywcy pojazdu, a zatem osoby, która nie jest już właścicielem pojazdu w chwili wykonywania obowiązku. Natomiast sama zasadność zawiadomienia o zbyciu pojazdu wynika z tego, że nie każdy przypadek nabycia pojazdu zarejestrowanego wcześniej na terytorium RP kończy się jego rejestracją przez nowego właściciela, który może np. wcześniej odsprzedać go innej osobie albo nie złożyć wniosku o jego rejestrację. Złożenie w takiej sytuacji w wymaganym terminie zawiadomienia o zbyciu pojazdu umożliwia zaktualizowanie za pośrednictwem Starosty danych w Centralnej Ewidencji Pojazdów o dane identyfikacyjne pojazdu i nowego właściciela (nabywcy) pojazdu. Jest więc to obowiązek uzasadniony w kontekście dokumentowania przeniesienia własności pojazdu i zapobiegania nielegalnemu obrotowi pojazdami i ich częściami wobec tego, że kary z art. 140 mb u.p.r.d. nie dotyczą sytuacji niezarejestrowania w terminie 30 dni pojazdu wcześniej zarejestrowanego na terytorium RP

Ustawa Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje też jakichkolwiek wyjątków od nakładania ww. kar pieniężnych w sytuacji niezawiadomienia Starosty o zbyciu pojazdu w terminie 30 dni od dnia jego zbycia, co oznacza, że Starosta [...] był zobligowany do jej nałożenia. Zdaniem Kolegium ustanowiony termin 30 dni jest wystarczający, aby dopełnić ww. obowiązku nie tylko składając dokumenty w urzędzie, ale również listownie bądź przez profil zaufany ePUAP.

Kolegium podniosło, że rozpoznając sprawę zbadało badało możliwość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej (art. 189f k.p.a). Zgodnie bowiem z art. 140n ust. 6 p.r.d. do kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów tej ustawy stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji Podatkowej. W tym zakresie Kolegium wskazało, że możliwość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej w niniejszej sprawie jest niewątpliwie zagadnieniem skomplikowanym. Komplikacja ta wynika z nieprecyzyjnej regulacji prawnej oraz nieadekwatności pojęć przeniesionych z prawa karnego do deliktów administracyjnych. Z kolei stosownie do art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia nie stosuje się przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie. Kolegium stwierdziło - mając na uwadze treść bezwzględnie obowiązujących regulacji art. 140 mb pkt 1 i 2 p.r.d, które nie przewidują uznania administracyjnego, ani jakichkolwiek wyjątków od nakładania kar pieniężnych oraz art. 140n ust. 4 p.r.d., w którym uregulowano przesłanki wymiaru kar pieniężnych, że ustawodawca wyczerpująco unormował w przepisach odrębnych, tj. ustawie Prawo o ruchu drogowym kwestię odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wobec czego w takim przypadku nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Kolegium zaznaczyło, że sądy administracyjne orzekające w analogicznych sprawach uznają, że wobec uregulowania kary w przepisach szczególnych regulacje zawarte w dziale IVa k.p.a. nie mają zastosowania (por. wyrok WSA w Szczecinie z 6.09.2018 r. II SA/Sz 425/18; wyrok WSA w Kielcach 7.03.2018 r., II SA/Ke 108/18; wyrok WSA w Opolu z 25.09.2018 r. II SA/Op 174/18).

Mając na uwadze, że spółka nie dopełniła obowiązku zawiadomienia Starosty w terminie 30 dni od zbycia pojazdu, że jest to drugie tego typu naruszenie jakiego się dopuściła oraz, że ostatecznie nie odniosła korzyści finansowych z tytuł naruszenia ustawy, kara wymierzona w najniższym wymiarze 200 zł jest zdaniem Kolegium wystarczająca.

Kolegium nie podzieliło również zarzutu odwołania, że kara pieniężna na podstawie art. 140mb pkt 2 u.p.r.d. może być nałożona jedynie w sytuacji braku zgłoszenia, a nie za opóźnienie w zgłoszeniu. Zdaniem organu odwoławczego brzmienie art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. w zw. z art. 140 mb pkt 2 p.r.d. w sposób jednoznaczny wskazuje, że karze pieniężnej (art. 140 mb pkt 2 u.p.r.d.) podlega działanie wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., więc nie sam brak zgłoszenia o zbyciu/nabyciu pojazdu, jak wywodzi skarżąca, lecz także dokonanie zgłoszenia, ale po upływie 30-dniowego terminu.

Co do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. w kontekście wszczęcia z urzędu niniejszego postępowania dopiero po 3 miesiącach Kolegium wskazało na przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.) jej nowelizacje, a także pozostałe regulacje związane z wprowadzonym stanem zagrożenia epidemicznego wyjaśniając, że w okresie od [...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r. nastąpiło zawieszenie terminów postępowania administracyjnego, zaś zawiadomienie spółki wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] marca 2020 r.

W skardze na powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] września 2020 r. skarżąca spółka wniosła o jej uchylenie, zarzucając rażące naruszenie art. 140 mb u.p.r.d. poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie. Z ostrożności zarzuciła także naruszenie:

- art. 140n u.p.r.d. poprzez błędne zastosowanie;

- art. 7a, art. I i art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie;

- art. 189f k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w chwili zbycia pojazdu jego dotychczasowy właściciel przestaje być właścicielem. Prawo własności przechodzi na osobę, która pojazd nabywa (pod dowolnym tytułem, np. sprzedaży, darowizny). Wobec tego osoba zbywcy nie może mieścić się w zakresie zastosowania art. 140mb pkt 2 u.p.r.d., ponieważ stosuje się go tylko do osoby, która "będąc właścicielem" nie wykonuje obowiązku. Tak zredagowany przepis, zdaniem skarżącej nie może mieć zastosowania do sprzedawcy pojazdu. Ponadto przy takiej jego redakcji organ może wymierzyć karę za całkowity brak zgłoszenia, a nie za opóźnienie w zgłoszeniu. Wskazuje na to w ocenie skarżącej literalne brzmienie art. 14 mb, który w przeciwieństwie do art. 140 ma u.p.r.d., nie wspomina o niezachowaniu terminu.

W ocenie skarżącej spółki kary wymienione w art. 140mb u.p.r.d. nie mają charakteru obligatoryjnego, a ponadto w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Zgodnie z jej art. 86m § 3 w zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale do nakładania kary pieniężnej stosuje się przepisy działu IVa k.p.a. Wobec braku w ordynacji podatkowej przepisu regulującego możliwość odstąpienia od nałożenia kar, zastosowanie powinien mieć art. 189f § 1 k.p.a.

Skarżąca podkreśliła, że sama usunęła naruszenie, zatem przywróciła stan zgody z prawem, zaś dopełnienie obowiązku poinformowania Starosty nastąpiło z przekroczeniem terminu 30 – dniowego "zaledwie o kilkanaście dni". Skarżąca wyjaśniła, że była przeświadczona o dopełnieniu obowiązku, a nawet gdyby go nie dopełniła nie zostałaby na nią nałożona kara pieniężna.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Kontroli Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r. o nałożeniu na skarżącą spółkę kary w wysokości 200 zł za naruszenie obowiązku zawiadomienia organu w nieprzekraczającym terminie 30 dni o sprzedaży pojazdu będącego jej własnością.

Materialnoprawną podstawę podjętego przez organy rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020, poz. 110 ze zm., "u.p.r.d.").

Zgodnie z jej art. 78 ust. 2 pkt 1, właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Ponadto na mocy art. 4 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579) wprowadzono zmianę do ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez ustanowienie kary za niewykonanie obowiązku poinformowania starosty o zbyciu pojazdu. W świetle art. 140mb pkt 2 u.p.r.d., kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1000 zł.

Jak wynika z ustaleń organów, niekwestionowanych przez skarżącą, w dniu [...] lutego 2020 r. [...] sp. z o.o. zawiadomiła o zbyciu pojazdu marki [...], co nastąpiło z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d. Skoro bowiem niesporne jest, że dokument sprzedaży ww. pojazdu wystawiony został przez spółkę w dniu [...] stycznia 2020 r., to termin 30 dni na dokonanie zgłoszenia zbycia tego pojazdu upływał z dniem [...] lutego 2020 r. (dzień [...] lutego wypadał w sobotę). Bez wątpienia zatem zawiadomienia dokonano z uchybieniem 30 dniowego terminu, przekraczając go o kilkanaście dni.

Organ miał zatem podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu niezawiadomienia Starosty w ww. terminie o zbyciu pojazdu, o czym poinformował skarżąca pismem z dnia [...] czerwca 2020 r.

Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi, że będący podstawą nałożenia na skarżąca kary pieniężnej przepis art. 240 mb pkt 2 u.p.r.d. w ogóle nie powinien mieć zastosowania wobec zbywcy pojazdu, bowiem w chwili zbycia przestaje on być właścicielem Sąd wyjaśnia, że takiej wykładni powyższego przepisu nie podziela. Zdaniem Sądu nie ma znaczenia, że dana osoba nie jest już właścicielem pojazdu w momencie dokonywania zawiadomienia, gdyż art. 140mb pkt 2 u.p.r.d. odnosi się do zbywcy pojazdu, a zatem osoby, która nie jest już właścicielem pojazdu w chwili wykonywania obowiązku. Jeżeli chodzi o wykonanie obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu, to stosownie do § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2355), dotychczasowy właściciel pojazdu do zawiadomienia dołącza kopię dokumentu, na podstawie którego nastąpiło zbycie pojazdu, zatem w przypadku obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu, obowiązek ten w istocie ciąży na byłym właścicielu. Inna interpretacja omawianego przepisu prowadziłaby do sytuacji, że ta jego część, odnosząca się do zbywcy byłaby "martwa", gdyż żaden podmiot nie posiadałby obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu, a to byłoby sprzeczne z ratio legis tej regulacji. (por. wyrok WSA w Łodzi z 15 grudnia 2020 r. o sygn. III SA/Łd 603/20, publ. Cbosa).

Zgodnie z art. 155 k.c. umowa sprzedaży, zamiany, darowizny, przekazania nieruchomości lub inna umowa zobowiązująca do przeniesienia własności rzeczy co do tożsamości oznaczonej przenosi własność na nabywcę, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej albo strony inaczej postanowiły. Tym samym przeniesienie własności samochodu (jako rzeczy oznaczonej co do tożsamości) następuje z chwilą zawarcia umowy (podpisania przez strony umowy pisemnej).

W świetle powyższej treści przepisu kodeksu cywilnego interpretacja art. 140 mb pkt 2 w zw. 78 ust. 2 pkt. 1 u.p.r.d. dokonana przez skarżącą spółkę, a sprowadzająca się do stanowiska, że przeniesienie własności pojazdu zwalania zbywcę z obowiązku zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu, a tym samym odpada podstawa do nałożenia kary na zbywcę, skutkowałoby tym, że obowiązek taki nigdy by się nie aktualizował, a wręcz przeciwnie w momencie podpisania umowy ulegałby (po stronie zbywcy) dezaktualizacji. Tym samym przepis art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d. byłby pozbawiony racji bytu. Żaden przepis nie nakłada przy tym na obywatela obowiązku zgłaszania zamiaru zbycia pojazdu (przed sporządzeniem umowy), czy też sporządzania przez strony umowy w obecności urzędnika wydziału komunikacji - tak, aby uczynić zadość obowiązkowi z art. 78 ust. 2 pkt 1 w wersji interpretacyjnej zaprezentowanej przez skarżącą (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 lutego 2020r. sygn. akt IV SA/Po 1604/20 – publ. Cbosa).

Podobnie Sąd nie podziela poglądu skarżącej, jakoby karę, o której mowa w art. 140 mb u.p.r.d. organ mógł wymierzyć za całkowity brak zgłoszenia, a nie za opóźnienie w zgłoszeniu zbycia pojazdu. Brzmienie art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d. (właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu) w zw. z art. 140 mb pkt 2 u.p.r.d. (będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1000 zł) w sposób jednoznaczny, poprzez sformułowanie "wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1" stanowi, że karze pieniężnej (art. 140 mb pkt 2 u.p.r.d.) podlega zachowanie polegające nie tylko na samym braku zgłoszenia o zbyciu (nabyciu) pojazdu, jak wywodzi skarżąca, ale także polegające na dokonaniu zgłoszenia, z uchybieniem 30-dniowego terminu. Skoro termin na zawiadomienie Starosty ma nie przekraczać 30 dni, to czynność dokonana po upływie tego terminu niewątpliwie uchybia obowiązkowi wynikającemu z art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d. Nie można więc zdaniem Sądu - orzekającego w niniejszej sprawie, dokonywać tak wykładni przepisu, aby tracił on swój sens, dając możliwość nadużycia prawa przez stronę, zaś organ czyniąc bezsilnym w realizacji swoich kompetencji, jak zdaje się widzieć to skarżąca.

Powyższa ocena nie oznacza jednak a priori zasadności nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, bowiem istotną kwestią w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy istniały podstawy do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wynikające z art. 189f k.p.a. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 140n ust. 6 u.p.r.d. do kar pieniężnych, o których mowa w art. 140m – 140 mb u.p.r.d., w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa.

Tymczasem z uzasadnienia decyzji Starosty nie wynika, by w ogóle organ ten rozważał istnienie podstaw do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Z kolei organ odwoławczy w sposób zupełnie nieuprawniony przyjął, że w ustawie Prawo o ruchu drogowym ustawodawca wyczerpująco unormował kwestię odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, zatem wobec treści art. 189a § 2 k.p.a. (przepis ten wprowadza swoistą regułę kolizyjną, w myśl której, przepisu działu IVa k.p.a. odnośnie do zagadnień wymienionych w § 2 art. 189a k.p.a. nie stosuje w zakresie w jakim kwestie te regulują przepisy odrębne), zastosowania nie znajdują przepisy k.p.a. Kolegium nie wskazało przy tym, które w jego ocenie przepisy u.p.r.d. regulują tę kwestię.

Zgodzić się należy ze skarżącą, że ani przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym, ani też przepisy działu III Ordynacji podatkowej, nie zawierają uregulowań dotyczących odstąpienia od wymierzenia kar. Przepisy tej ustawy (art. 140n ust. 4) regulują przesłanki wymiaru kary administracyjnej, przy jednoczesnym braku uregulowań w zakresie np. odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Okoliczność ta, przy uwzględnieniu treści reguły kolizyjnej z art. 189a § 2 k.p.a. in fine dawała, wbrew stanowisku Kolegium podstawy do wyrażenia poglądu co do powinności stosowania normy z art. 189f k.p.a. na tle spraw związanych z nakładaniem kar pieniężnych w trybie przepisów u.p.r.d.

Przy uwzględnieniu zatem "odpowiedniego" stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, jak również przy zastrzeżeniu, że przepisy tej ustawy nie określają np. warunków odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej (co oczywiste), w sprawie należało m.in. przyjąć, że stosowanie na gruncie u.p.r.d. przepisu art. 189f k.p.a. jest nie tylko wymagane, ale i zgodne z intencją ustawodawcy, którego zamysłem było ujednolicenie zasad wymiaru kar pieniężnych w systemie prawa, za wyjątkiem przypadków uregulowania tych kwestii w przepisach odrębnych. Skoro, jak wspomniano wyżej przepisy odrębne (u.p.r d. i O.p. poprzez odpowiednie stosowanie w rozumieniu art. 140n ust. 6 u.p.r.d.) nie regulują kwestii odstąpienia od wymierzenia kary, w sprawie należało zastosować art. 189f k.p.a.

Powołanie się przez organ odwoławczy na orzeczenia sądów administracyjnych w sprawach dotyczących kar za usuwanie odpadów i regulację zawartą w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jako podstawę do przyjęcia, aprobującego przez sądy stanowiska Kolegium, nie mogło mieć odniesienia do unormowania tych kwestii w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Na gruncie tej ostatniej ustawy w odniesieniu do możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, (wobec braku w niej regulacji w tym zakresie) sądy administracyjne wypowiadają się bowiem odmiennie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 637/20, powołany wyżej wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 grudnia 2020 r.) przyjmując, że art. 189f k.p.a. ma zastosowanie do kar pieniężnych nakładanych w trybie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Inną natomiast rzeczą jest ocena, czy istnieją podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wynikające z art. 189f k.p.a.

Wspomniany przepis stanowi, że:

§ 1. Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

§ 2. W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:

1) usunięcie naruszenia prawa lub

2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.

§ 3. Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.

Powołany przepis w § 1 pkt 1 wymaga zatem dla odstąpienia od nałożenia kary wystąpienia dwóch przesłanek: znikomej wagi naruszenia oraz zaprzestania naruszenia prawa. Przy tym ustawodawca nie wskazał okoliczności, którymi organ powinien kierować się przy dokonywaniu oceny czy w danej sprawie mamy do czynienia ze znikomym naruszeniem prawa, czy też nie. Przyjmuje się jednak, że oceniając czy w danej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem o znikomej wadze można odwołać się do rozwiązań obowiązujących w prawie karnym, gdzie stopień ciężkości naruszenia przez sprawcę prawa mierzony jest tzw. stopniem społecznej szkodliwości czynu, którego "znikomość" również stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania karnego (patrz: Dudziak Sławomir. Zasady wymiaru administracyjnych kar pieniężnych po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorząd Terytorialny, 2018, nr 6. s. 23-32.). Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 115 § 1 k.k. przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu sąd bierze pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, a także postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia. W piśmiennictwie wskazuje się również, że oceniając czy dane naruszenie można określić mianem "znikomego" należy odwołać się do przesłanek wymierzenia kary administracyjnej określonych w art. 189d pkt 1 k.p.a. (patrz: Wróbel Andrzej. Art. 189(f). W: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019). Jeszcze inny pogląd (Cebera Agata i Firlus Jakub Grzegorz. Art. 189(f). W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019) nakazuje przy ocenie wagi naruszenia prawa kierować się tym, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną, wskazując że jeżeli konkretne naruszenie prawa:

– wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna;

– wywołało (lub mogło wywołać) sporadyczne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa nie jest znaczna;

– wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma.

W dwóch ostatnich publikacjach wskazuje się jednak również, że z uwagi na zawarty w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wymóg zaprzestania naruszania prawa, przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do naruszeń o charakterze ciągłym, trwałym lub powtarzającym się. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania do zachowania osoby polegającego na jednorazowym naruszeniu obowiązku lub zakazu. Z tym ostatnim poglądem Sąd się jednak nie zgadza, bowiem z treści art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a. takiego ograniczenia wyczytać nie można. Gdyby bowiem przyjąć powyższe stanowisko za prawidłowe, prowadziłoby to do sytuacji, że osoby naruszające przepisy prawa przez dłuższy okres czasu i w sposób ciągły, byłyby w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do podmiotów, których działanie polegało na jednorazowym naruszeniu prawa.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mamy jednak do czynienia z jednorazowym naruszeniem prawa, bowiem Sądowi z urzędu znany jest fakt, że skarżąca zaskarżyła do tut. Sądu przynajmniej siedem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o nałożeniu kary pieniężnej w związku z niezawiadomieniem Starosty o zbyciu pojazdu, co oznacza, że dopuściła się naruszenia prawa o charakterze powtarzającym się. Zatem w świetle powyższych uwag przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. znajduje tu zastosowanie.

Z akt sprawy przedłożonych wraz ze skargą Sądowi wynika również, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą m.in. w zakresie hurtowego i detalicznego handlu pojazdami samochodowymi, zatem jako podmiot profesjonalnie zajmujący się obrotem tymi pojazdami winna wiedzieć o obowiązkach spoczywających na zbywcy pojazdu, jak i o konsekwencjach niedopełnienia w przewidzianym terminie ustawowego obowiązku zawiadomienia Starosty.

Tym niemniej w rozpoznawanej sprawie organy nie oceniły w kontekście art. 189f 1 pkt 1 k.p.a., ani wagi naruszenia przez skarżącą prawa (w zakresie zagrożenia legalnego obrotu pojazdami w Polsce), ani tego, że ostatecznie bez wezwania organu, z własnej woli wykonała ona obowiązek zawiadomienia o zbyciu pojazdu (tyle, że z uchybieniem terminu), przez co zaprzestała naruszania prawa.

Pominięcie zatem regulacji art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez orzekające w sprawie organy, a w konsekwencji zaniechanie ustalenia przesłanek, o jakich mowa w tym przepisie, stanowiło uchybienie dające podstawy do wyeliminowania wydanych w sprawie decyzji z obrotu prawnego.

Nie przesądzając wyniku sprawy, organy ponownie ją rozpoznając dokonają oceny, czy spóźnienie się przez skarżącą z zawiadomieniem o zbyciu pojazdu spowodowało negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych i czy ewentualnie poprzestanie na pouczeniu pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Za niezasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania, w szczególności art. 7a § 1 k.p.a., który określa, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Podkreśla się w piśmiennictwie, że o istnieniu wątpliwości co do treści normy prawnej można mówić dopiero wówczas, gdy po zastosowaniu różnych metod wykładni przepisów, z uwzględnieniem pierwszeństwa wykładni językowej, treść normy prawa nadal budzi wątpliwości (por. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2017 rok, LEX). Takie wątpliwości w odniesieniu do normy art. 140 mb pkt 2 w zw. 78 ust. 2 pkt. 1 u.p.r.d. zdaniem Sądu nie istnieją.

Za racjonalne i wyczerpujące należało uznać wyjaśnienia organu odwoławczego w kontekście zarzutu naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania w sprawie po ponad trzech miesiącach od zawiadomienia Starosty wskazujące na wprowadzenie z początkiem marca 2020 r. na obszarze RP stanu zagrożenia epidemicznego.

Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania, które obejmują uiszczony wpis od skargi (200 zł) Sąd orzekł stosownie do art. 200 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. Z 2020 r., poz. 374 ze zm.