Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 136/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 - 5 i art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. S. i W. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] października 2018 roku, nr [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. solidarnie na rzecz skarżących M. S. i W. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB w B.) decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: PINB w G.) z dnia [...] października 2018 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zagospodarowania terenu na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w A. oraz udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie w/w budynku zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową, a także nakładającej na inwestorów B. K. i K. K. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w obiektu.

Decyzja PWINB w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

W dniu [...] czerwca 2017 r. M. S. i W. S. zwrócili się do PINB w A. o sprawdzenie zgodności z prawem realizowanej inwestycji budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w A.. PWINB w B. wyznaczył do prowadzenia sprawy PINB w G..

PINB w G. ustalił, że na wskazanej nieruchomości jest prowadzona budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie decyzji Starosty A. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], znak: [...] o pozwoleniu na budowę, udzielonej K. K. i B. K., a stan zaawansowania robót budowlanych ocenił jako surowy zamknięty. Organ I instancji nie stwierdził realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, wobec czego wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie.

Działający w trybie odwoławczym PWINB w B. decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję i wyjaśnił, że zagospodarowanie terenu inwestycji przedstawia się inaczej niż w udzielonym pozwoleniu na budową, a zatem sprawa wymaga wdrożenia procedury naprawczej wskazanej w art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Od powyższej decyzji M. S. i W. S. złożyli sprzeciw do WSA w Białymstoku, ale sąd ten wyrokiem z dnia 26 marca 2018 r., sygn. akt ll SA/Bk 164/18, sprzeciw oddalił. Wyrok ten się uprawomocnił.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB w G. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i postanowienie te stało się ostateczne. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ ten nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia [...] października 2018 r., 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem. Przywołana decyzja stała się ostateczna, gdyż strony postępowania nie złożyły od niej odwołania w terminie ustawowym.

W dniu [...] października 2018 r. do organu I Instancji wpłynął projekt zamienny. Wobec powyższego PINB w G. wydał decyzję z dnia [...] października 2018 r., nr [...], którą - na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt zamienny architektoniczno - budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zagospodarowania terenu na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w A. oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie w/w budynku zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową, a także nałożył na inwestora pp. B. i K. K. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w obiektu.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. S. i W. S.

Po rozpatrzenie odwołania, PWINB w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że podziela stanowisko organu I instancji, iż inwestycja jest zrealizowana w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym, zatwierdzonym tą decyzją. Procedura ta wykazała, iż stan niezgodności z prawem polegający na zagospodarowaniu terenu inwestycji różniącym się od przewidzianego w udzielonym pozwoleniu na budową, może być w niniejszej sprawie naprawiony decyzją nakazową. Inwestorzy zastosowali się do obowiązków nałożonych przez PINB w G. w procedurze naprawczej. Przedłożona dokumentacja zamienna obejmuje zarówno podniesienie terenu nieruchomości pp. K. (działka o nr ewid. [...]), jak i przewiduje rozwiązanie w postaci muru oporowego z hydroizolacją przy granicach działek o nr ewid. [...] z terenem inwestycji i wykonanie dwóch studni chłonnych wraz z przyłączem z rur spustowych w celu odprowadzenia wody opadowej z dachu budynku inwestorów.

Dalej organ wyjaśnił, że podnoszone przez pp. S. podniesienie terenu dojazdu przez działkę o nr ewid. [...] (inwestorzy legitymują się służebnością przejazdu przez tę nieruchomość) i wykonanie utwardzenia nie skutkuje koniecznością wydania decyzji nakazowej. PINB w G. nie stwierdził podniesienia terenu w/w działki. Z kolei wykonanie utwardzenia terenu nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W ocenie organu odrębną kwestią pozostaje zmiana stosunków wodnych, którą zajmuje się Burmistrz Miasta A. Wskazany organ nie wydał jeszcze decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Fakt ten nie zwalnia jednak organów nadzoru budowlanego z obowiązku zajmowania się inwestycją pp. K. na gruncie ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutów organ odwoławczy wyjaśnił, że brak jest podstaw prawnych do nakazania inwestorom usunięcia ziemi na odległość min. 3 m od działki skarżących, a następnie do wykonania murku oporowego o wysokości maksimum 0,3 m. Ponadto mur oporowy został zaprojektowany wraz z dwoma studniami chłonnymi w celu "zabezpieczenia gruntu przed osuwaniem" i "w celu odprowadzenia wody opadowej z dachu" - str. 11 projektu zamiennego. Zatem zarzut, że projekt zamienny nie rozwiązuje kwestii spływu wód opadowych na nieruchomość skarżących, jest nieuzasadniony. Także wysokość projektowanego muru od strony działki pp. S. sięga do wysokości ogrodzenia na nieruchomości skarżących. Natomiast rozważania dotyczące przyszłego ogrodzenia między działkami są bezpodstawne.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli M. S. i W. S., w której zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 6 k.p.a., art.7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 k.p.a., art. 61 § 1 k.p.a. i art. 79 a k.p.a., art. 104 k.p.a. w zw. z art. 107 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z 77 k.p.a.

a) poprzez nieustosunkowanie się do całości żądań i zarzutów skarżących, co doprowadziło do ich pominięcia i nie odniesienie się do większości z nich, a to w konsekwencji skutkowało nierozpatrzeniem całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i oparcie się tylko na niektórych dowodach z pominięciem pozostałych, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia przepisów prawa i zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy dokonywaniu rozstrzygnięcia w sprawie oraz pominięcie interesu skarżących, a kierowanie się interesem indywidualnym podmiotu, który działa wbrew przepisom po to by usankcjonować jego działania naruszające prawo;

b) błędnego przyjęcia, że wszczęcie postępowania nastąpiło z urzędu przez PINB w G. zamiast na żądanie skarżących jako strony postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.), w wyniku czego pominięto art. 79a k.p.a. - braku wskazania przesłanek zależnych od strony, czyli od nas, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wskazane, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Ponadto w całym postępowaniu brak wyjaśnienia skarżącym, jakie przepisy prawa będą brane pod uwagę w kwestii samowolnego podniesienia terenu nieruchomości;

c) pominięcia okoliczności faktycznych i mających wpływ na sprawę - to na wniosek skarżących po około roku próśb o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnego podwyższenia terenu nieruchomości przez Państwa K., organ wszczął postępowanie. Stwierdził nielegalne podwyższenie terenu i postanowieniem wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i decyzją nałożył obowiązek na Państwa K. sporządzenia projektu zamiennego. Przedłożony projekt jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zasadami bezpieczeństwa i interesem skarżących jako sąsiadów;

d) braku wskazania dowodów, na podstawie których przyjęto, że decyzja organu I instancji została wydana właściwie, pomimo braku odniesienia się do argumentów skarżących, braku wskazania, na podstawie jakich dowodów i podstaw prawnych przyjęto, że nielegalne podwyższenie poziomu nieruchomości nie narusza zasad bezpieczeństwa, interesu osób trzecich i jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ pominął w całości twierdzenia skarżących i nie odniósł się do faktów istotnych dla sprawy;

e) braku wyjaśnienia jakimi przesłankami kierował się organ zatwierdzając w całości projekt zamienny przedłożony przez Państwa K. bez żadnych uwag, a nie uzasadniając odmowy wzięcia pod uwagę argumentów skarżących;

2) art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów i wydawanie sprzecznych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych poprzez:

a) w okresie od czerwca 2017 r. do lutego 2018 r. organy nadzoru budowlanego umarzały postępowanie, nie chciały uznać samowolnego podwyższenia terenu i twierdziły, że inwestycja prowadzona jest zgodnie z prawem. Następnie te same organy zmieniły zdanie i ustaliły, że budowa prowadzona jest niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym;

b) zaniechanie wnikliwego zbadania sprawy i ograniczenie się do jej pobieżnej oceny, jak również prowadzenie sprawy w sposób z góry nakierowany na wydanie niekorzystnego dla skarżących rozstrzygnięcia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie właściciela nieruchomości o nr [...] w A. do:

- usunięcia nielegalnie nasypanej ziemi z działki [...] oraz działki [...],

- zabezpieczenie swojej nieruchomości przed spływaniem wód opadowych i roztopowych ze swojej działki (tj. z działki nr [...] przy ul. [...] w A.) na działkę skarżących,

- uwzględnienia w projekcie zamiennym ogrodzenia pomiędzy działką skarżących i działką państwa K. wskazując jego wysokość maksymalną - wysokość liczoną o poziomu przed podniesieniem gruntu przez Państwo K., tj. od poziomu działki skarżących,

- nakazanie organowi odwoławczemu podjęcia działań w związku z nielegalną budową drogi na działce [...] w A.

W uzasadnieniu skargi skarżący precyzyjnie opisali przebieg postępowania i stwierdzili, że od czasu podniesienia terenu sąsiedniej działki oraz rozpoczęcia budowy i wykonania drogi dojazdowej do tej posesji, ich działka była zalewana wodami opadowymi spływającymi z terenu budowy wraz z piachem i błotem. Wcześniej rozmawiali oni na ten temat z właścicielami tej posesji, ale z ich strony nie zostały podjęte żadne czynności, które wyeliminowałyby te zjawiska. Ponadto PINB w A. stwierdził, że realizacja tej inwestycji jest prowadzona zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i w związku z powyższym nie będzie podejmował dalszych działań. Dopiero skarga do PWINB w B. spowodowała, że wyłączył on PINB w A. i wskazał jako właściwy do rozpoznania sprawy PINB w G.. PINB w G. nie stwierdził istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu, pomimo że w dalszej części potwierdził, że teren budowy został podniesiony ok. 1 m -1,2 m od ustalonego poziomu zerowego. Kwestia zaś wybudowanej drogi dojazdowej poprzez podniesienie jej pierwotnego poziomu i utwardzenie nie została sprawdzona, gdyż PINB w G. oświadczył, że nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, ponieważ inwestor korzysta ze służebności przejazdu.

Wobec powyższego skarżący poprosili o interwencję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., a także dodatkowo w dniu [...] listopada 2017 r. złożyli do PWINB w B. ponowny wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnego podniesienia terenu budowy na działce nr [...] przy ul. [...] w A. i wydania decyzji w tej sprawie. W dniu [...] grudnia 2017 r. PWINB w B. wydał zawiadomienie o uznaniu tej skargi za niezasadną. W dniu [...] grudnia 2017 r. PINB w G. wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie, ale PWINB w B. decyzję tę uchylił, a sprzeciw od decyzji odwoławczej został oddalony przez WSA w Białymstoku. Wobec powyższego PINB w G. postanowieniem z [...] czerwca 2018 r., nr [...], wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na działce nr [...], zaś decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia projektu zamiennego. Po przedłożeniu projektu, PINB w G. decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], zatwierdził bezkrytycznie przedłożony przez Państwa K. projekt zamienny, a organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], decyzję tę utrzymał w mocy.

Zdaniem skarżących organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich ich zarzutów. Winien on zwrócić uwagę na zakres, przyczyny jak i skutki zamiennego projektu budowlanego. Państwo K. przedstawili zamienny projekt zgodny tylko z ich oczekiwaniami. Z informacji uzyskanych w PINB w G. wynika, że Państwo K. zadeklarowali odsunięcie się 3 metry od posesji skarżących i łagodne obniżenie terenu. Zgodnie jednak z projektem zamiennym chcą oni ogrodzić swoją działkę z trzech stron murem oporowym w wysokości 1,65 m, na którym dodatkowo postawią ogrodzenie. Nie biorą pod uwagę przepisów wynikających z tzw. prawa sąsiedzkiego. Nie czują się odpowiedzialni za to, że postępują niezgodnie z prawem i nie dostrzegają, jak ich inwestycja wpływa na nieruchomości sąsiednie. Ponadto projekt zamienny nie legalizuje obecnej sytuacji, gdzie wysokość nasypanej ziemi od strony nieruchomości skarżących wynosi 1,50 m, ale jeszcze zezwala na dalsze jej dosypanie do wysokości 1,65 m. Zdaniem skarżących nie jest to postępowanie naprawcze, tylko legalizujące samowolne i niezgodne z prawem postępowanie. W ocenie skarżących wysoki mur stwarza niebezpieczeństwo spadnięcia z niego lub zawalenia się. Ze względu na wysokość 1,65 m nie jest on bezpieczny. Ma on służyć podtrzymaniu ziemi, która osuwa się na działki sąsiednie, ale w projekcie brak jest np. barierek, lub ogrodzenia. Budowa ogrodzenia nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże budowa ogrodzenia wyższego niż 2,2 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Stawianie ogrodzeń o wysokości do 2,2 m między działkami prywatnymi natomiast nie wymaga żadnych formalności urzędowych. Jednak w projekcie brak informacji, czy ogrodzenie Państwa K. będzie miało 55 cm, aby zmieścić się w wysokości 2,2 m od naszego obecnego poziomu działki, czy dodatkowo postawią ogrodzenie po swojej stronie wyższe niż 55 cm. Należy więc na tym etapie projektowania uwzględnić tak ważną kwestę bezpieczeństwa i uwzględnić ogrodzenie wskazując jego wysokość. Pominięcie przez właścicieli i projektanta oraz przez organy nadzoru budowlanego na tym etapie ogrodzenia są niezrozumiałe, a nawet mogą wskazywać na celować działania. Po ewentualnym wybudowaniu muru oporowego o wysokości 1,65 m, zostanie jeszcze postawione ogrodzenie do wysokości 2,2 m licząc od podniesionego poziomu działki Państwa K., a licząc o poziomu naszej działki ogrodzenie wraz z murem oporowym będzie miało wysokość 3,85 m.

Dalej skarżący wskazali, że projekt negatywnie oddziałuje na ich nieruchomość. Mur oporowy o wysokości 1,65 m będzie negatywnie oddziaływał na teren nieruchomości skarżących ograniczając światło dzienne i powodując znaczne zacienienie, ograniczając swobodny przepływ powietrza, ograniczając widoczność (kojarzy się z więzieniem), obniżając walory wypoczynkowe działki skarżących, a także będzie powodował ograniczenia w sposobie użytkowania lub zagospodarowania, obniżając wartość nabywczą nieruchomości skarżących. Odległość projektowanego muru (10 cm) od działki skarżących ewidentnie wymusi - w fazie ewentualnej jego budowy oraz w razie jakichkolwiek napraw, remontów - ingerencję w zagospodarowaną już działkę skarżących. Tymczasem zgodnie z art. 144 Kodeksu cywilnego, inwestorzy powinni przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Dopuszczając budowę muru oporowego pozwala się na samowolne podnoszenie działki nie licząc się z sąsiadami, nie respektując ich prawa własności, pomijając kwestie bezpieczeństwa.

Ponadto skarżący wskazali, że projekt zamienny jest niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta A. Plan dla dzielnicy B. nie przewiduje możliwości samodzielnego niwelowania, podwyższania, zmiany terenu, jak to pasuje dla inwestora. Organ nadzoru budowlanego dostrzegając uchybienia w przedłożonym projekcie zamiennym, powinien zastosować również art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust, 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skarżący podnieśli też, że organ na żadnym etapie postępowania nie odniósł się do wybudowania drogi dojazdowej, a kwestię tę wręcz pominął. W żadnym protokole nie ma stwierdzenia, że droga nie została wybudowana i nie został podniesiony teren nieruchomości. Od [...] czerwca 2017 r. żądanie skarżących w sprawie samowolnego wybudowania drogi nie było przedmiotem żadnego postępowania. Kwestia wybudowanej drogi dojazdowej, poprzez podniesienie jej pierwotnego poziomu i utwardzenie nie została sprawdzona. Brak jest w obecnej decyzji odniesienia się projektu, jak został rozwiązany wjazd z działki nr [...].

Na koniec skarżący wyjaśnili, że zgodnie z zebranym materiałem dowodowym przez PINB w G., inwestor nawiózł ziemię na działkę w 2016 r. przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Ziemia ta nie była rozsunięta, tylko nawożona w postaci pagórków ( zgodnie z dokumentacja fotograficzną). Zatem planując budowę domu Państwo K. świadomie planowali podwyższenie terenu działki. Kupując daną nieruchomość mieli wiedzę, że z jednej strony poziom działki jest wyższy, z pozostałych niższy. Pozwolenie na budowę wydano w marcu 2017 r., jednak pozwolenie to nie uwzględniało planowanego podwyższenia terenu. Ziemię z wykopów także pozostawili na działce. W tej sytuacji doszło do zmiany ukształtowania terenu, co ma związek z prowadzeniem robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę domu na nieruchomości o nr ewid. [...]. Zatem postępowanie Państwa K. od początku było zaplanowane i celowe oraz niezgodne z wydanym pozwoleniem i projektem. Świadomie wprowadzili w błąd instytucje wydające i zatwierdzające pozwolenie na budowę. Poświadczyli nieprawdę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja PWINB w B. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję PINB w G. z dnia [...] października 2018 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zagospodarowania terenu na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w A. oraz udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie w/w budynku zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową, a także nakładającej na inwestorów B. K. i K. K. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w obiektu.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202; dalej: P.b.), a w szczególności przepis art. 51 ust. 4, który stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 51 ust. 4 P.b. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że zmiana rzędnych jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 774/16). Jako prawidłowe więc należy uznać wstrzymanie przez organ, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., robót budowlanych, a następnie nałożenie na inwestorów, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., obowiązku sporządzenia projektu zamiennego.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, inwestorzy przedłożyli wymagane dokumenty, w tym projekt zamienny i na tej podstawie PINB w G. w dniu [...] października 2018 r. wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny, zaś organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. decyzję tę utrzymał w mocy. Zdaniem Sądu pamiętać jednak należy o tym, że sam fakt przedłożenia przez inwestora jakiegokolwiek projektu zamiennego nie legalizuje samowolnie wykonanych odstępstw. Dopiero bowiem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Konsekwencją zaś przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, którego założenia nie będą odpowiadały przepisom techniczno-budowlanym, bądź decyzji o warunkach zabudowy (w tym przypadku planu miejscowego) będzie nakaz rozbiórki obiektu (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 330/16).

Pamiętać należy też o tym, że projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu nadzoru budowlanego, tak jak projekt pierwotny. Oznacza to, że stosownie do art. 35 ust. 1 P.b., znajdującego odpowiednie zastosowanie także względem projektu zamiennego, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu takiego projektu, właściwy organ sprawdza zgodność tego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego), a także z wymaganiami ochrony środowiska (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 551/18). Projekt budowlany zamienny jest bowiem dokumentem odrębnym od projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, sporządzanym po wydaniu tego pozwolenia i stwierdzeniu odstępstw od zatwierdzonego nim projektu. Są to więc projekty budowlane co najwyżej w części takie same, nie te same. W obrocie prawnym nie mogą zaś istnieć równolegle dwa projekty dotyczące tej samej inwestycji: pierwotny i zamienny, toteż projekt zamienny nie jest uzupełnieniem projektu pierwotnego, lecz wchodzi w miejsce dotychczasowego projektu pierwotnego. W efekcie projekt budowlany zamienny, który musi być opracowaniem kompleksowym, obejmującym całość zamierzenia budowlanego, podlega także w całości sprawdzeniu przez organy nadzoru budowlanego, a zatwierdzenie tego projektu jest możliwe po stwierdzeniu jego zgodności z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2682/17). Precyzyjnie ujął to WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 419/18, że projekt budowlany zamienny nie jest uzupełnieniem projektu pierwotnego, lecz wchodzi w miejsce dotychczasowego projektu pierwotnego, co oznacza, że w obrocie prawnym nie mogą istnieć równolegle dwa projekty dotyczące tej samej inwestycji: pierwotny i zamienny. Skoro więc projekt budowlany powinien - zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2 P.b. - zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu odpowiadający wymogom szczegółowo wskazanym w tym przepisie, a także odpowiedni projekt architektoniczno-budowlany, to taki też winien być zakres projektu zamiennego. Tytułem uzupełnienia do powyższych stanowisk dodać należy tyle, że przecież zgodnie z art. 36a ust. 2 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3.

Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy nie sprostały powyższym obowiązkom. Organ I instancji oceniając przedłożony projekt zamienny jednym zdaniem stwierdził, że "Po analizie dostarczonej dokumentacji organ stwierdza, że dostarczona dokumentacja zamienna spełnia wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego, rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Nie lepiej zachował się też organ odwoławczy, który opisał jedynie rozwiązania przyjęte w przedmiotowym projekcie bez jakiejkolwiek ich analizy, a na dodatek stwierdził, że kwestią zmiany stosunków wodnych zajmuje się Burmistrz Miasta A., a zatem organ odwoławczy się nimi nie zajmie w niniejszym postępowaniu.

Stanowiska obu organów należy uznać za całkowicie nieprawidłowe. W niniejszym postępowaniu oba organy oceniając przedłożony projekt zamienny winny go ocenić w takim samym zakresie, jak by to uczynił organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę – patrz art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. zd. drugie, zgodnie z którym przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. A zatem winny ocenić projekt zamienny w pełnym zakresie przewidzianym w art. 34 ust. 1 – 3 P.b. i art. 35 ust. 1 pkt 1 – 5 P.b. Nie zrobiły tego jednak, ani w zakresie badania zgodności z przepisami technicznymi, ani zgodności z planem miejscowym, ani też w zakresie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich.

Jak już wspomniano powyżej, w niniejszym postępowaniu organy zobowiązane są także do uwzględnienia art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., zgodnie z którym obiekt budowlany należy projektować zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze odziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich należy interpretować w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. O naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy, w tym także uregulowania prawa konstytucyjnego, prawa cywilnego, a w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 707/18). Pamiętać przy tym jednak trzeba, że ocena w zakresie miary zakłócania funkcji mieszkaniowej musi uwzględniać także oddziaływanie nowej zabudowy na uzasadnione interesy podmiotów prywatnych korzystających z zabudowy mieszkaniowej na terenie przeznaczonym w planie pod tego rodzaju zabudowę, których komfort oraz spokój zamieszkiwania mogłyby zostać istotnie naruszone lub nawet przekreślone (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2409/16). Co ważne, zasada równiej ochrony prawa własności wymaga, aby każdy właściciel nieruchomości w procesie inwestycyjnym, miał w miarę możliwości takie same prawa. Całokształt przepisów budowlanych nie różnicuje zakresu ochrony uzasadnionych interesów podczas procesu inwestycyjnego, tzn. nie przyznaje pierwszeństwa którymkolwiek interesom: inwestora lub osób trzecich, posiadających nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Go 421/17). Podstawowym celem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie harmonijnego wykonywania najszerszego prawa do korzystania z nieruchomości, jakim jest prawo własności. Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności, zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej (sąsiedniej) nieruchomości. Prawo własności jest prawem konstytucyjnym (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równej dla wszystkich ochrony własności jest elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W zgodzie z tymi konstytucyjnymi zasadami powinny być wykładane przepisy Prawa budowlanego, które mają wpływ na prawa sąsiedzkie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 119/18).

Natomiast w stanie faktycznym niniejszej sprawy organy w ogóle się tą kwestią nie zajęły. A przypomnieć należy, że podstawowe istotne odstąpienie od projektu zagospodarowania terenu, z którym nie zgadzają się skarżący, polega na samowolnym podwyższeniu przez inwestorów terenu inwestycyjnego o ok. 1 m -1,2 m. Z projektu budowlanego (pierwotnego) wynika, że działka inwestorów o nr [...] od strony działki skarżących o nr [...] miała rzędne terenu na wysokości 125,4 m i 125,6 m, zaś działka skarżących od tej samej strony miała rzędne odpowiednio 125,5 m i 125,7 m, a zatem była wyżej położona niż działka inwestorów. Natomiast z projektu zamiennego wynika (mapa aktualna na dzień [...] września 2018 r. z pomiarem uzupełniającym z 2018 r.), że działka inwestorów przy samej granicy z działką skarżących ma rzędne terenu 125,4 m podnoszące się w głąb tej działki do 126,6 m oraz 125,8 m podnoszące się w głąb tej działki do 126,3 m. Co umknęło jednak uwadze obu organów, projekt zamienny przewiduje wybudowanie po granicy tych działek muru oporowego o wysokości 1,65 m licząc od rzędnej 125,6m (rzędna terenu działki skarżących o nr [...]), a ponadto przewiduje podniesienie rzędnej terenu działki inwestorów do wysokości 127 m. Rozwiązanie powyższe nakazuje zatem inwestorom dalsze dosypanie ziemi i kolejne podniesienie terenu ich działki o ok. 1,2 m - 1,6 m przy samej granicy z działką skarżących i ok. 0,4 m – 0,7 m w głębi ich działki. Jest to zatem w istocie nawet nie zalegalizowanie dotychczasowych samowolnych istotnych odstępstw od projektu budowlanego, ale wręcz nakaz ich kontynuowania w majestacie prawa. A przecież, jak trafnie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w sytuacji gdy projekt budowlany zamienny przewiduje całkowitą zmianę zamierzenia w stosunku do projektu pierwotnego, to stosowanie trybu z art. 36a P.b. jest niedopuszczalne gdyż może zmierzać do obejścia prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 599/18).

W ocenie niniejszego składu orzekającego, projekt zamienny ma zmierzać do minimalizowania negatywnych skutków istotnych odstępstw od projektu budowlanego pierwotnego a nie je powiększać. Skoro niedopuszczalne jest uzyskanie w trybie określonym w art. 36a ust. 1 P.b. pozwolenia na przeprowadzenie nowej inwestycji odrębnej od uwzględnionej w ramach pierwotnego pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 6/17), to tym bardziej nie można tego dokonać przy samowolnym dokonaniu istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. wynika, że projekt zamienny ma uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepis powyższy, w ocenie niniejszego składu orzekającego, interpretować należy w powiązaniu z przepisem art. 51 ust. 5 P.b., zgodnie z którym w razie niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z tego ostatniego przepisu wynika wprost, że nakazanie rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, jest dopuszczalną formą działania organu nadzoru budowlanego w sytuacji niewykonania nałożonych na inwestora obowiązków. Jako więc całkowicie nieprawidłowe należy zatem uznać stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszym postępowaniu organy nadzoru budowlanego nie mogły nakazać inwestorom usunięcia ziemi na odległość min. 3 m od działki skarżących, a następnie do wykonania murku oporowego o wysokości maksymalnie 0,3 m. Mogły to zrobić na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Jeśli jednak nie zrobiły tego w decyzji z dnia 20 sierpnia 2018 r., to i tak nie zwalnia ich to z obowiązku oceny przedłożonego projektu zamiennego na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. w pełnym zakresie wymaganym dla projektu budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy jest to tym bardziej uzasadnione, gdyż z przedłożonego projektu zamiennego wynika właśnie taki stan faktyczny, że teren na działce inwestycyjnej od strony działki skarżących nie jest jeszcze obecnie podniesiony, a jego podniesienie nastąpiło dopiero w jakiejś odległości od granicy działek.

Sąd podziela również zarzut skargi dotyczący braku rozważenia interesów skarżących w kontekście powstania na granicy ich działki muru o wysokości 1,65 m. Mają oni rację, że patrząc ze strony ich działki miałby powstać wysoki mur, którego już sama obecność mogłaby negatywnie oddziaływać na ich działkę. Ponadto patrząc ze strony działki inwestycyjnej mur ten miałby wystawać ponad teren tej działki o 25 cm, a to powodowałoby konieczność postawienia przez inwestorów na tym murze płotu. Brak płotu stanowiłby bowiem zagrożenie dla zdrowia i życia osób korzystających z działki inwestycyjnej, gdyż spadnięcie na działkę sąsiednią z wysokości 1,65 m taki skutek mógłby przybrać. Skoro dozwolone jest postawianie płotu pomiędzy tymi działkami o wysokości do 2,2 m, w efekcie mogłaby powstać, patrząc z punktu widzenia działki skarżących, ściana składająca się z muru i płotu o wysokości 3,85 m. Organy kwestii tej nie analizowały, a organ odwoławczy ujął ją w ten sposób, że "rozważania dotyczące przyszłego ogrodzenia między działkami są bezpodstawne".

Reasumując, działania organów w kontekście wskazanych i omówionych przepisów, są nieprawidłowe i wymagają ponownej oceny przedłożonego projektu zamiennego.

Ponadto zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania (zarzut nr 1 i nr 2), w szczególności w zakresie naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Wskazane przepisy nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy dopuściły się takiego naruszenia. Przede wszystkim nie ustaliły, jaki jest stan na gruncie na datę sporządzania projektu zamiennego, a to przecież winno być punktem wyjścia do analizy, jakie czynności i roboty budowlane winny być przeprowadzone w ramach postępowania legalizacyjnego. Dotyczy to zarówno wysokości podniesionego terenu na działce inwestycyjnej patrząc w szczególności od strony działki skarżących, ale też ewentualnych robót wykonanych (jak twierdzą skarżący) na drodze dojazdowej do działki inwestycyjnej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. W szczególności ustalą poprawnie stan faktyczny w zakresie rzędnych terenu inwestycyjnego na datę uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę i na datę sporządzenia projektu zamiennego. Oceniając zaś przedłożony projekt zamienny zastosują reguły przewidziane w art. 34 ust. 1 – 3 P.b. i art. 35 ust. 1 pkt 1 – 5 P.b., w tym w zakresie badania zgodności z przepisami technicznymi, w zakresie zgodności z planem miejscowym oraz w zakresie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Rozważą też, na ile w niniejszym postępowaniu mogą być przydatne dowody zgromadzone w postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza A. w zakresie naruszenia stosunków wodnych przez inwestorów na ich działce inwestycyjnej względem działki skarżących.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.