Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 94/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 189f
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II SA/Op 460/21 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] 1.800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 19 października 2021 r. sygn. akt II SA/Op 460/21 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej: spółka, strona, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: Kolegium, SKO) z [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], a także orzekł o zwrocie spółce kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] (dalej: zarządca drogi, organ I instancji), udzielił spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogi gminnej ul. [...] w [...] (działka nr [...], km [...]) o powierzchni [...] m2 w celu umieszczenia ogródka gastronomicznego przy restauracji "[...]" w okresie od 26 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. oraz naliczył z tego tytułu stosowną opłatę. W decyzji pouczono stronę, aby z dniem upływu terminu, na który udzielono zezwolenia, przywróciła pas drogowy do stanu poprzedniego pod rygorem nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Spółka pismem z 23 stycznia 2019 r. wystąpiła do zarządcy drogi o zezwolenie na dalsze zajęcie pasa drogowego we wskazanej lokalizacji na okres od 24 stycznia 2019 r. do 23 stycznia 2021 r. Organ ten pismem z 25 stycznia 2019 r. wezwał spółkę do uzupełnienia w terminie siedmiu dni braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie szeregu dokumentów pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pismem z 1 lutego 2019 r. strona wystąpiła o wydłużenie tego okresu, na co organ I instancji pismem z 6 lutego 2019 r. pozostawił wniosek bez rozpatrzenia, jednocześnie wyjaśniając, że spółka może złożyć kolejny wniosek wraz z kompletem niezbędnych dokumentów.

Decyzją z [...] lutego 2019 r. zarządca drogi nałożył na spółkę karę pieniężną za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego bez jego zezwolenia w okresie

od 1 stycznia 2019 r. do 24 stycznia 2019 r. W aktach sprawy brak informacji o zaskarżeniu tej decyzji.

W dniu 18 marca 2019 r. pracownicy zarządcy drogi w trakcie oględzin pasa drogowego ul. [...] w [...] stwierdzili jego zajęcie bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi, co zostało opisane w protokole i utrwalone w formie dokumentacji fotograficznej. Następnie zawiadomieniem z tego samego dnia zarządca dróg miejskich wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia przez spółkę pasa drogowego ul. [...] w [...] na wysokości numeru [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. W toku postępowania pracownicy organu w dniu 16 kwietnia 2019 r,. przy udziale przedstawicieli spółki, przeprowadzili kolejne oględziny ogródka gastronomicznego, umieszczonego w ww. pasie drogowym.

W protokole oględzin ujęto m.in. wymiary obiektu (6.7m x 3,3m) oraz zastrzeżenie spółki, że niemożność przedłożenia kompletu dokumentów w postępowaniu w sprawie "zalegalizowania zajęcia pasa drogowego" wynika z oczekiwania na opinię Architekta Miejskiego. Pismem z 18 września 2019 r. (doręczonym stronie 2 października 2019 r.) organ I instancji zawiadomił spółkę o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się oraz wypowiedzenia się co do tego materiału dowodowego. W dniu 10 października 2019 r. organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny ww. pasa drogowego i stwierdził, że ww. ogródek gastronomiczny nadal znajduje się w tym pasie. W tym samym dniu organ I instancji wydał decyzję, którą nałożył na spółkę karę pieniężną w kwocie 15.384,60 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Po rozpoznaniu odwołania spółki Kolegium decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Prawomocnym wyrokiem z 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 205/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: WSA) uchylił ww. decyzję SKO oraz decyzję organu I instancji. Sąd podzielił ustalenia i sposób utrwalenia stanu faktycznego sprawy przez organy, w szczególności okres i powierzchnię nielegalnego zajęcia pasa drogowego. Jednak w ocenie Sądu organy nie rozważyły, czy nie zachodzą podstawy faktyczne do zastosowania instytucji liberalizujących postępowanie organów administracji publicznej prowadzone w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, w tym m.in. wyłączenie odpowiedzialności karno-administracyjnej, gdy zaistnienie deliktu administracyjnego jest skutkiem działania siły wyższej (art. 189e ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego; opubl. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f k.p.a.) oraz przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – przedawnienie karalności (art. 189g k.p.a.).

Ponownie prowadząc postępowanie, zarządca drogi oparł się na ustaleniach faktycznych poczynionych w postępowaniu zakończonym wspomnianym wyrokiem WSA. Pismem z 12 lutego 2021 r. powiadomił stronę o zakończeniu postępowania dowodowego i pouczył o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wyznaczając w tym celu siedmiodniowy termin (odbiór pisma potwierdzono 9 marca 2021 r.). Również 12 lutego 2021 r. pracownik organu I instancji przeprowadził oględziny, które potwierdziły, że sporny ogródek nie został usunięty. Decyzją z [...] marca 2021 r. zarządca drogi nałożył na spółkę karę pieniężną w kwocie 17.701,20 zł za zajęcie ww. pasa drogowego w okresie od 21 kwietnia 2020 r. do 12 lutego 2021 r. z przekroczeniem terminu zezwolenia na umieszczenie ogródka gastronomicznego, wynikającego z zezwolenia z [...] stycznia 2018 r. Wyjaśnił, że nie uwzględnił możliwości odstąpienia od nałożenia kary, ponieważ strona bezprawnie zajmuje pas drogowy ponad dwa lata, a drogi stanowią dobro publiczne i podlegają szczególnej ochronie, a zastosowanie normy art. 189f k.p.a. uszczupliłoby budżet miasta.

Wobec zarzutu w odwołaniu, że spółka nie uczestniczyła w oględzinach w dniu 12 lutego 2021 r., SKO zwróciło się do strony o wyjaśnienie (i przedłożenie stosownych dowodów), czy sporny ogródek nadal funkcjonuje. W odpowiedzi spółka podała, że na przełomie stycznia i lutego 2021 r. rozebrano obramowania – barierki z konstrukcji ogródka, na co przedłożyła zdjęcia (bez daty) i zadeklarowała definitywne rozebranie ogródka "w najbliższym czasie".

Kolegium decyzją z [...] czerwca 2021 r., akceptując zaskarżone rozstrzygnięcie, stwierdziło, że strona w okresie, za który zaskarżoną decyzją nałożono karę pieniężną, nie posiadała ważnego zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Dostrzegło, że strona nie brała udziału w oględzinach w dniu 12 lutego 2021 r., co naruszyło obowiązek zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu, ale nie miało to uchybienie wpływu na wynik sprawy. Strona w piśmie z 15 czerwca 2021 r. przyznała, że ogródek nadal jest usytuowany w spornym pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Kolegium wyjaśniło podstawę i przesłanki wymiaru kary. Odniosło się do braku podstaw do odstąpienia od nałożenia ww. kary na podstawie art. 189f k.p.a., sanując lakoniczne uzasadnienie w tej kwestii ocenianej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 19 października 2021r., sygn. akt II SA/Op 460/21 na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję SKO i utrzymaną nią w mocy decyzję zarządcy drogi z [...] marca 2021 r.

Sąd I instancji powołał uregulowania k.p.a., wyznaczające pewien standard postępowania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, wskazując na podstawowe uprawnienia uczestników procesu i odpowiadające im obowiązki organu, realizujące naczelną zasadę czynnego udziału strony i zgodnego z prawem ustalenia stanu faktycznego, jak m.in.: obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym czynności te muszą mieć charakter wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), stanowiący logiczną konsekwencję unormowanej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej; uznawanie danej okoliczności za udowodnioną tylko w oparciu o ocenę dokonaną na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) i jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.); zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 i 3 k.p.a.), co rodzi dla organu administracji publicznej obowiązki: zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a stronie gwarantuje w k.p.a. szereg uprawnień na wszystkich etapach postępowania, jak: prawo do inicjowania postępowania poprzez złożenie żądania wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.), prawo wyrażenia zgody (albo odmowy wyrażenia zgody) w razie wszczęcia postępowania ze względu na szczególnie ważny interes strony (art. 61 § 2 k.p.a.), w razie wszczęcia postępowania z urzędu prawo strony do uzyskania zawiadomienia o tym fakcie (art. 61 § 4 k.p.a.), w fazie postępowania wyjaśniającego prawo do przeglądania akt sprawy (art. 73-74 k.p.a.), prawo zgłaszania wszelkich dowodów (art. 75, art. 78, art. 90 § 2 pkt 1, art. 95 k.p.a.), powinność zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin (art. 79 § 1 k.p.a.), a także o terminie, miejscu i przedmiocie rozprawy (art. 90 i nast. k.p.a.), prawo czynnego udział w postępowaniu dowodowym (art. 79 § 2, art. 95 k.p.a.). Zauważył też, że organ zobowiązany jest do poinformowania stron o przysługujących im uprawnieniach, w myśl art. 9 k.p.a.

Sąd I instancji doszedł do wniosku, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż w niniejszym postępowaniu organy obu instancji naruszyły zasadę prawdy obiektywnej i powiązaną z nią zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Organy obu instancji przyjęły jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia okoliczności ustalone w innym (poprzednim) postępowaniu, zakończonym prawomocnie uchyloną przez Sąd decyzją Kolegium z [...] marca 2020 r. Organy nie dostrzegły, chociaż bezsporna była okoliczność zajmowania przez spółkę pasa drogowego ul. [...] w [...] na wysokości nr [...] oraz nieposiadania ważnego zezwolenia zarządcy drogi na jego zajęcie, że pojawiły się odmienne elementy, nie pozwalające mówić o tożsamości stanu faktycznego sprawy w obu postępowaniach, tj.: w obu postępowaniach chodzi o inny okres nielegalnego zajęcia pasa drogowego, wątpliwości budzi rzeczywista powierzchnia zajętego pasa drogowego, miarodajna dla potrzeb obliczenia administracyjnej kary pieniężnej. Tej ostatniej kwestii organy nie ustaliły bezspornie. Zarządca drogi uznał, że powierzchnia zajętego pasa drogowego wynosi [...]m2 na podstawie ustaleń przeprowadzonych w postępowaniu zakończonym decyzją Kolegium z [...] marca 2020 r. Natomiast w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez zarządcę drogi decyzji z [...] marca 2021 r. za okres od 21 kwietnia 2020 r. do 12 lutego 2021 r. nie przeprowadzono jakichkolwiek ustaleń co do rzeczywistej powierzchni zajętego pasa drogowego.

W aktach organu I instancji znajdują się jedynie datowane na 24 lutego 2020 r. zdjęcia pasa drogowego ul [...]w [...], na których widać ogródek gastronomiczny oraz sporządzony 12 lutego 2021 r. "Protokół z oględzin w terenie", z którego treści wynika tylko, że 12 lutego 2021 r. "w trakcie oględzin w terenie, przy ul. [...], ustalono, że ogródek gastronomiczny restauracji "[...]" nadal jest umieszczony, pomimo zakończonej decyzji administracyjnej". Skarżąca nie brała udziału w oględzinach pasa drogowego, nie była nawet zawiadomiona o tej czynności dowodowej, której wynik ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku Kolegium, wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jest to bardzo istotne uchybienie organu rzutujące na sposób i możliwość ustalenia okoliczności faktycznej o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy. Uznał, że jest to uchybienie tym bardziej istotne, że strona kwestionuje powierzchnię zajętego pasa drogowego, wskazując, że na przełomie stycznia i lutego 2021 r. rozebrała częściowo ogródek gastronomiczny przy restauracji "[...]". Organy nie rozważyły, jak te twierdzenia mają się do rzeczywistej powierzchni zajęcia pasa drogowego, nie dokonały pomiaru zajętej powierzchni pasa drogowego i nie ustaliły czy dana powierzchnia była zajmowana przez cały okres, za który została nałożona kara (od 21 kwietnia 2020 r. do 12 lutego 2021 r.). Wbrew stanowisku SKO, pełnomocniczka skarżącej w piśmie z 15 czerwca 2021 r., kierowanym do Kolegium, potwierdzała zajęcie określonej powierzchni pasa drogowego, ale wskazując też na częściowy demontaż części konstrukcji ogródka gastronomicznego na przełomie stycznia i lutego 2021 r., co "w znacznym stopniu ograniczyło zajęcie pasa drogowego – umożliwiając swobodny ruch pieszych po chodniku". Weryfikacja ww. okoliczności faktycznych była podstawowym obowiązkiem organów prowadzących postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego, którego to obowiązku organy te nie wykonały, naruszając art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a.

Ponadto, według WSA, porównanie treści uzasadnień decyzji I pierwszej instancji oraz decyzji SKO prowadziło do wniosku, że Kolegium rozpoznało zasadniczo za organ I instancji sprawę w zakresie zaistnienia i zastosowania podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, stosownie do treści 189f k.p.a. Organ Zarządca droggi nie rozważył tych przesłanek, ograniczając się jedynie do lakonicznego stwierdzenia. Natomiast szersze rozważenie przez Kolegium okoliczności uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary, oznaczało, że w istocie sprawa w tym aspekcie została rozpatrzona w pełni tylko raz i to w postępowaniu odwoławczym, co oznacza istotne naruszenie zasady ogólnej dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).

Z powyższym wyrokiem WSA nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, zaskarżyło orzeczenie w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną, opartą na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w związku z:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. (Dz. U. z 2021r. poz. 735 z późn. zm.,) przez uznanie, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na tym, że demontaż barierek w przedmiotowym ogródku gastronomicznym mógł spowodować zmianę powierzchni zajęcia pasa drogowego i okoliczność ta powinna zostać zweryfikowana podczas powtórnych oględzin przeprowadzonych z udziałem strony, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, że zdemontowanie wspomnianych barierek nie wpłynęło na powierzchnię zajęcia pasa drogowego, ponieważ barierki te byty zamontowane na płycie/podeście ogródka (od góry, a nie domontowane do ogródka z boku), przez co dalsze prowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie byłoby zbędne;

2) art. 15 k.p.a. przez uznanie, że sprawa w zakresie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej została rozpatrzona tylko w jednej instancji (w postępowaniu odwoławczym), co oznacza istotne naruszenie zasady dwuinstancyjności, podczas gdy zarówno organy obu instancji uznały, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej (sprawa w tymi zakresie została zatem zbadana przez organy obu instancji), a częściowo odmienna argumentacja organu odwoławczego (w zakresie jednego z trzech powodów wskazanych przez organ pierwszej instancji) i rozwinięcie argumentacji w pozostałym zakresie przez organ odwoławczy nie doprowadziły do naruszenia zasady o dwuinstancyjności., ale właśnie tę zasadę wypełniły - przez powtórne dwukrotne rozpatrzenie sprawy z jednoczesnym naprawieniem wadliwości uzasadnienia organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi (ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania)., a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, a także zrzekło się rozprawy.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosiła o jej oddalenie, zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz w razie braku możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka nie określiła, czy ma możność uczestniczenia w rozprawie przeprowadzanej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, zaznaczając przy tym, że w razie braku takich możliwości wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, opubl.: Dz. U. z 2021r. poz. 2095). Wobec braku jednoznacznego oświadczenia spółki co do spełniania kryteriów z ww. art. 15zzs4 cytowanego aktu, a tym samym braku jednoznacznego żądania wyznaczenia rozprawy, należało uznać, że wystąpiły przesłanki z art. 182 § 2 p.p.s.a. i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej Kolegium, zdaniem NSA nie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są bezpodstawne.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podane przez skarżącego, naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Na wstępie należy przypomnieć, że kontroli podlega wyrok WSA uchylający decyzję Kolegium oraz decyzję zarządcy drogi w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajecie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej w ciągu ul. [...] w [...] w okresie od 21 kwietnia 2020 r. do 12 lutego 2021 r. w związku z przekroczeniem terminu zezwolenia na umieszczenie ogródka gastronomicznego. Podstawą wymierzenia wspomnianej kary był m.in. art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.; dalej: u.d.p.). Sąd I instancji odwołując się do tego uregulowania stwierdził, że nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego wymaga ustalenia, że zajęcie pasa drogowego miało miejsce bez ważnego zezwolenia zarządcy drogi, liczonego w dniach okresu (czasu) nielegalnego zajęcia pasa drogowego oraz ustalenia powierzchni zajętego pasa drogowego. Okoliczności te muszą być przez organy administracji, prowadzące postępowanie, ustalone w sposób nie budzący wątpliwości, a materiał dowodowy musi być wszechstronnie zbadany, co słusznie podkreślił WSA, a co następuje według reguł przewidzianych w k.p.a. (okoliczność ta także jest bezsporna). Zatem w postępowaniu przed organami administracji obowiązują także zasady przewidziane w art. 7 k.p.a., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; art. 77 § 1 k.p.a., że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (por. wyroki NSA z: 22 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 1602/18; 9 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1752/21; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z zasadami tymi powiązane jest także prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, zagwarantowane przez art. 10 k.p.a. Reguła ta nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2022, komentarz do art. 10 k.p.a.). Do tego organ administracji jest zobowiązany do informowania strony z odpowiednim wyprzedzeniem o dokonywanych czynnościach procesowych (por. wyrok NSA z 12 września 2000 r., sygn. akt III SA 10822/00, Lex nr 47981). Zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być powiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin z co najmniej siedmiodniowym wyprzedzeniem.

Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowane postępowanie w sprawie nałożenia opisanej wyżej kary pieniężnej było prowadzone z naruszeniem także wymienionych zasad. Postępowanie to do dotyczyło prawie 10-miesięcznego okresu zajmowania pasa drogowego (od 21 kwietnia 2020 r. do 12 lutego 2021 r.). W tym okresie miedzy zawiadomieniem o wszczęciu postepowania administracyjnego z 21 kwietnia 2020 r. a zawiadomieniem o zebraniu materiałów dowodowych postepowania administracyjnego celem wydania decyzji z [...] lutego 2021 r. przeprowadzono tylko jedną czynność w dniu 12 lutego 2021 r., nazwaną oględzinami, z której sporządzono protokół w tym samym dniu. O czynności tej nie informowano spółki ani nikt ze strony skarżącej nie był obecny podczas jej przeprowadzania. Ponadto dokument ten nie został przez organy oceniony przez pryzmat wymogów stawianych tego rodzaju dokumentom przez art. 67 § 1, art. 68 k.p.a. Z kolei pozostały materiał dowodowy, stanowiący podstawę wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej został wytworzony znacznie wcześniej - od 2019 r do stycznia 2020r. Owszem dotyczył on zajęcia tego samego pasa drogowego i przez spółkę, ale w innych okresach. Nie zostało przy tym bezspornie wykazane, że stan faktyczny objęty decyzją kontrolowaną przez WSA był identyczny ze stanem faktycznym przyjętym we wcześniejszych decyzjach, zwłaszcza że podczas oględzin z dniu 9 stycznia 2020 r. zmieniono nieznacznie obszar omawianego ogródka przy restauracji "[...]", a następnie przy piśmie z 15 czerwca 2021 r., czyli jeszcze przed wydaniem decyzji przez SKO, skarżąca przedłożyła dokumentację fotograficzną i wyjaśniła, że na przełomie stycznia-lutego 2021 r. zostały rozebrane obramowania-barierki. Organ odwoławczy wprost przyjął to oświadczenie spółki, nie weryfikując jego z dołączonymi zdjęciami, a przede wszystkim nie przeprowadzając oględzin zgodnie z wymogami art. 79 k.p.a. (§ 1. Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem., § 2 Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.) i art. 85 k.p.a. (§ 1. Organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny). Z przedłożonych przez skarżącą zdjęć nie wynikało, aby zostały zdemontowane tylko barierki, ale wyglądało, że rozłożono i część podestu. Były to okoliczności, gdyby je potwierdzono, zważywszy, że spółka twierdziła, że zmniejszyła obszar zajęcia pasa drogowego w okresie objętym decyzją (styczeń – luty 2021 r.), które miałyby wpływ na wysokość wymierzonej kary.

Z drugiej strony należało rozważyć, że zdjęcia nie były opatrzone datą, a nadto w odwołaniu do Kolegium spółka o tej okoliczności nie wspominała. Jednak, jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, były to istotne okoliczności związane z ustaleniami faktycznymi, których organ nie powinien był pominąć. Należy mieć na uwadze, że sporne zdjęcia nie zostały przez spółkę przedstawione zarządcy drogi, a dopiero Kolegium. Jednakże inne braki postępowania wyjaśniającego – brak zgromadzenia jednoznacznego, wyczerpującego materiału - zadecydowały o istotnym charakterze tych uchybień już na etapie postępowania przed organem I instancji. Skoro niezbędne do końcowego załatwienia sprawy okazało się uchylenie także decyzji organu I instancji, to WSA prawidłowo zastosował środek z art. 135 p.p.s.a. (Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia).

Jednocześnie należy zauważyć, że dopuszczalne jest korzystanie przez organ z zebranego przed wszczęciem postępowania administracyjnego materiału dowodowego, ale prawidłowo zebranego i takiego, którego skarżący skutecznie nie zakwestionował, co nie wystąpiło w tej sprawie (por. wyrok NSA z 9 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2062/21).

Z powyższych względów niezasadny okazał się zarzut sformułowany w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej Kolegium.

Nie można natomiast odmówić zasadności zarzutowi ujętemu w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji zarzucił, że zarządca drogi nie rozważył w pełnym zakresie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary określonych w art. 189f k.p.a. (szerzej to uczyniło dopiero Kolegium) i w ten sposób naruszył zasadę dwuinstancyjności gwarantowaną przez art. 15 k.p.a. Przepis ten stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Należy wyjaśnić, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego jest związana z prawem strony do zaskarżenia dotyczących jej rozstrzygnięć. Do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, a nie wyłącznie przeprowadzenie kontroli zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji. Niewystarczające dla wypełnienia tego obowiązku jest przytoczenie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji organu I instancji, bez dokonania własnych w tym zakresie ocen czy analiz (por. wyrok NSA z 7 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1266/15, Lex nr 2271250; P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, LEX/el 2022, komentarz do art. 15 k.p.a. i powołane tam orzecznictwo; A. Wróbel, tamże, komentarz do art. 15 k.p.a.). Odnosząc powyższe do zakwestionowanego w tym zakresie stanowiska WSA, Sąd ten nie stwierdził, że przesłanki z art. 189f k.p.a., pozwalające na odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej nie zostały w ogóle rozpatrzone, ale że zostały potraktowane lakonicznie przez zarządcę drogi w decyzji pierwszoinstancyjnej. Kwestia oceny prawidłowości, wszechstronności rozstrzygnięcia organu mieści się w ramach merytorycznej kontroli organu II instancji, zwłaszcza że zarządca drogi zajął w omawianym zakresie stanowisko. Przy tym Sąd I instancji skupił się na ostatnim akapicie decyzji zarządcy drogi, chociaż i w nim organ zawarł najważniejszą przyczynę braku odstąpienia od nałożenia kary (spółka nie zaprzestała naruszania prawa), nie dostrzegając, że we wcześniejszych rozważaniach organ ten wskazywał też na okoliczności uniemożliwiające, jego zdaniem, zastosowanie art. 189f k.p.a.

Dlatego zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za zasadny.

Mając na uwadze, że zasadnicze znaczenie miał zarzut ujęty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, gdyż dotyczył prawidłowości ustaleń faktycznych, decydujących o odpowiedzialności spółki za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, a który okazał się niezasadny, to i tak prawidłowość zarzutu sformułowanego w pkt 2 petitum tego środka odwoławczego, nie powodowała, że wykazane drugim zarzutem uchybienia Sądu I instancji przepisom postępowania mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania sądowego. Dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną Kolegium należało oddalić, mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. W tej sytuacji oznacza to, że ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu WSA, a zakwestionowana przez NSA przestaje wiązać, a wiążąca - zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych - staje się ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w niniejszym orzeczeniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. a)i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800 z późn, zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącego 1800 zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i był ustanowiony przez Sądem I instancji.