Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2509/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 7, 77, 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 953/12 w sprawie ze skargi M. P. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 953/12, po rozpoznaniu skargi M. P., uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] oraz poprzedzający go rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

M. P. raportem z dnia 8 listopada 2011 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o zaliczenie do wysługi lat oraz dla celów uposażeniowych wskazanych okresów pracy w gospodarstwie rolnym jego rodziców, położonym w miejscowości H., gm. H. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] , wydanym na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), odmówił przyznania wnioskodawcy prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od [...] lutego 1989 r. do [...] września 1993 r., od [...] marca 1994 r. do [...] kwietnia 1994 r., od [...] października 1994 r. do [...] maja 1995 r. Organ uznał przy tym, że brak jest podstaw do zaliczenia M. P. do wysługi lat okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, ponieważ doraźna pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci jako członków rodziny rolnika, nie spełnia kryterium stałej pracy w gospodarstwie rolnym.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. P., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., wskazał, że organ nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy oraz nie wskazał żadnych konkretnych okoliczności i dowodów uzasadniających podjęcie w sprawie decyzji odmownej. Jego zdaniem argumentacja organu jest chaotyczna, zawiera wiele nieścisłości oraz domniemań niepopartych żadnymi dowodami. Dodatkowo M. P. podniósł, że gospodarstwo rolne rodziców, poza uprawą roślin, było nastawione na hodowlę bydła mlecznego oraz trzody chlewnej. Z tego względu - nawet w czasie uczęszczania do szkoły średniej - czas wykonywanej przez niego pracy, chociażby tylko przy hodowli, niezależnie od pory roku był znaczący i często przekraczał 8 godzin dziennie, łącznie 40 godzin tygodniowo. Świadkowie nie mogli widzieć samego wykonywania prac, ponieważ nie przebywali w budynkach gospodarczych rodziców. Mogą natomiast potwierdzić, jaki był profil gospodarstwa, jego wielkość i nakład pracy związany z jego prawidłowym funkcjonowaniem. Organ analizując kwestię wymiaru czasu pracy w gospodarstwie, nie wziął pod uwagę, że po ukończeniu szkoły średniej wnioskodawca nie pobierał nauki i nie podejmował jakiegokolwiek zatrudnienia. Przez pewien czas pracował jedynie w gospodarstwie rolnym rodziców.

Komendant Główny Policji, rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2012 r.

W uzasadnieniu organ podał, że kwestie zaliczenia okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego policjanta, reguluje ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Unormowania te stanowią odrębne przepisy w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. W myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. do stażu pracy wlicza się przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Niezbędne jest więc ustalenie normatywnej treści pojęcia "domownik w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin", bowiem z nim ustawodawca związał możliwość zaliczenia pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do ogólnego stażu pracy. Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. nie zawiera definicji "domownika" wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym, lecz odsyła w tym zakresie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Skoro praca w gospodarstwie rolnym powinna być oceniana z punktu widzenia przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania, to w sprawie M. P. zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm.) oraz ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r., przez "domownika" należało rozumieć członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostawały we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, i nie podlegały obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie stanowiła ich główne źródło utrzymania. Z kolei art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. stanowi, że "domownikiem" jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Ustawa ta zatem wprowadza wymóg stałej pracy w gospodarstwie rolnym.

Z ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. wynika ponadto, że na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest zobowiązany stwierdzić okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia go w zakładzie pracy. Jeżeli organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. M. P. nie przedstawił stosownego zaświadczenia urzędu gminy, dlatego rozpatrując jego wniosek, należało oprzeć się na zeznaniach świadków. Świadkowie ci stwierdzili, że M. P. wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od [...] lutego 1989 r. do [...] września 1993 r., od [...] marca 1994 r. do [...] kwietnia 1994 r., od [...] października 1994 r. do [...] maja 1995 r., a ponadto że praca ta była stała i wykonywana była w pełnym wymiarze czasu pracy. Podali również, że nie jest im wiadome czy M. P. był ubezpieczony z tytułu pracy w gospodarstwie oraz czy w okresie objętym zeznaniami posiadał inne źródło utrzymania. J. W. poinformowała, że M. P. widywała codziennie oraz widziała, że pracował on w gospodarstwie po powrocie ze szkoły, w godzinach popołudniowych oraz w czasie dni wolnych od nauki w szkole. Natomiast J. G. stwierdziła, że widywała M. P. podczas wykonywania prac w gospodarstwie w wymiarze czasu stosownym do zakładanego przez rodziców prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa i zgodnie z jego strukturą. W ocenie organu, przywołane zeznania świadków nie mogły zostać uznane za wiarygodny dowód potwierdzający świadczenie przez M. P. pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Trudno stwierdzić, że M. P. wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, skoro praca ta nie mogła być świadczona w wymiarze pozwalającym na uznanie jej za główne źródło utrzymania, czy też pracę o charakterze stałym. Wynika to z faktu, że w okresie od [...] września 1988 r. do [...] września 1993 r. był on uczniem Technikum [...] w H. i dojeżdżał tam z miejscowości H. około 10 km w jedną stronę. Uczestniczył w zajęciach szkolnych, trwających przeciętnie 7-8 godzin lekcyjnych i musiał poświęcać także swój czas na domowe przygotowanie się do zajęć szkolnych. Zatem, mało prawdopodobnym jest, aby zainteresowany - wobec konieczności wypełniania obowiązków szkolnych, co było wówczas jego głównym zadaniem i celem, miał możliwość świadczenia pracy w gospodarstwie rolnym w pełnym wymiarze czasu pracy. Wykonywanie pracy w gospodarstwie rolnym wymaga określonego czasu. Drobnych czynności świadczonych na rzecz rolnika przed szkołą i po szkole, a tym samym pomocy rodzicom w gospodarstwie rolnym, nie można utożsamiać z pracą w takim gospodarstwie. Tradycyjnie świadczona w chwilach wolnych doraźna pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jest niewątpliwie niezbędna. Nie może być ona jednak uwzględniona przy ustalaniu stażu wymaganego przy wzroście uposażenia z tytułu wysługi lat, bowiem głównym zadaniem i celem zainteresowanego w tym okresie było odbywanie zajęć szkolnych, a nie świadczenie pracy w gospodarstwie rolnym. Dlatego, zdaniem Komendanta Głównego Policji, bardziej prawdopodobnym jest, że M. P. w gospodarstwie rolnym rodziców świadczył jedynie doraźną pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci, jako członków rodziny rolnika. Taką też pomoc obserwowali świadkowie, uznając ją za wykonywanie pracy w charakterze domownika. Z tych też względów, zestawiając zeznania świadków z innymi, pozostającymi w dyspozycji organu dokumentami, należy uznać, że zeznania te nie stanowią wiarygodnego dowodu w sprawie. Ocena przedstawionych dokumentów każdorazowo należy do pracodawcy, który stwierdza fakt spełnienia wymogów określonych w ustawie i podejmuje decyzję o zaliczeniu danego okresu do stażu pracy. Pracodawca może nie przyznać prawa do danego świadczenia, gdy dysponuje dowodami wskazującymi na odmienny niż podany przez zainteresowanego stan faktyczny. Zdaniem organu, nie bez znaczenia w sprawie jest również fakt, że sam M. P. nie traktował pracy w gospodarstwie rolnym rodziców jako pracy stałej, gdyż nie wspomniał o niej, ubiegając się o przyjęcie do służby w Policji.

Powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji M. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego. Podkreślił ponadto, że organ wydając zaskarżony rozkaz personalny, nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i jednoznacznie nie rozstrzygnął kwestii, czy praca wykonywana przez skarżącego miała charakter stały czy doraźny. Organ nie wziął również pod uwagę faktu, że w okresach od [...] czerwca 1993 r. (ukończenie szkoły średniej) – do [...] września 1993 r. i od dnia [...] marca 1994 r. do dnia [...] kwietnia 1994 r. oraz od dnia [...] października 1994 r. do dnia [...] maja 1995 r., nie pobierał nauki i nie nigdzie indziej nie pracował. Wówczas praca w gospodarstwie rolnym rodziców stanowiła jedyne jego zatrudnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 953/12, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] oraz poprzedzający go rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], uznając, że organy naruszyły przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pisemnych motywach swego wyroku Sąd I instancji przytoczył treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Następnie zaś wskazał na obowiązki organu w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie administracyjnej. W ocenie Sądu procedowanie organu nie odpowiadało zasadom przewidzianym w art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego nie spełniało kryteriów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie zawierało prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Organ, badając kwestię łączenia przez M. P. obowiązków ucznia Technikum [...] w H. z wykonywaniem pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, nie ustalił w sposób stanowczy, czy fakty te miały miejsce czy też nie. Stwierdził jedynie, że "trudno stwierdzić", czy M. P. wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika oraz że łączenie powyższych obowiązków jest "mało prawdopodobne", a ponadto że "bardziej prawdopodobnym" jest, że skarżący świadczył jedynie doraźną pomoc w gospodarstwie rolnym rodziców. Posłużenie się przez organ w uzasadnieniu pojęciami nieostrymi nie może być uznane za prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Przedstawiony tam wywód zawiera bowiem przypuszczenia organu co do faktów, co nie jest równoznaczne z wypełnieniem obowiązku określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Na podstawie tego ostatniego przepisu ustalenie stanu faktycznego winno nastąpić w sposób stanowczy. Organ, po przeprowadzeniu postępowania i po dokonaniu oceny zebranego materiału dowodowego, winien przedstawić w uzasadnieniu decyzji stan faktyczny, jaki wyłonił się w wyniku dokonania powyższych czynności. Ustalenie stanu faktycznego nie może mieć charakteru hipotetycznego. Intencją prawodawcy było nałożenie na organ obowiązku ustalenia konkretnych faktów, a nie jedynie założeń czy przypuszczeń.

Sąd I instancji podkreślił również, że organ nie przeanalizował charakteru pracy M. P. w gospodarstwie przy uwzględnieniu wielkości i profilu gospodarstwa, zakresu wykonywanych tam przez skarżącego czynności oraz czasu jego pracy w tym gospodarstwie rolnym. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika ponadto, aby organ wziął pod uwagę fakt, że M. P. naukę w Technikum [...] w H. ukończył w dniu [...] czerwca 1993 r. i w pozostałych objętych wnioskiem okresach - jak twierdzi - nie kontynuował nauki, pracując wyłącznie w gospodarstwie rolnym swych rodziców. Kwestie te, pomimo że były podnoszone przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zostały przez organ w ogóle rozważone. Nie wiadomo zatem, na jakiej podstawie organ przyjął, że w okresach po [...] czerwca 1993 r. M. P. nie miał możliwości świadczenia pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika.

WSA w Warszawie wskazał także, że w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi bowiem zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności. Nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym jak rolnik. A zatem taką pracę może łączyć z jednoczesnym kształceniem się. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje sam fakt rozróżnienia przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1 i 2 ustawy dnia 20 grudnia 1990 r. definicji rolnika i domownika. Gdyby zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. Nie można tym samym przyjmować, że skoro osoba mająca status domownika, realnie pomaga rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego i jednocześnie pobiera naukę w szkole, to jej praca w tym gospodarstwie nie ma z tego powodu charakteru stałego. Ocena taka musi być dokonywana w odniesieniu do okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Wyjaśnieniem pojęcia "wykonywanie pracy w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" wielokrotnie podejmował się Sąd Najwyższy, wskazując na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie (wyrok z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt II UK 42/2006 /publ. OSNP 2007/19-20/292/). Dlatego należy zaaprobować stanowisko, że wystarczające dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych, związanych z prowadzoną produkcją w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem sprzętu ułatwiającego te prace.

We wskazaniach co dalszego postępowania Sąd podał, że organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zobowiązany będzie ustalić stan faktyczny w sposób kategoryczny, dokonując przy tym oceny zgromadzonych dowodów w taki sposób, aby ocena ta nie była dowolna. Organ jest uprawniony do zakwestionowania przedłożonych przez stronę dowodów, lecz musi to uczynić w sposób przekonujący. Dopiero wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego daje podstawę do przyjęcia, że wynikająca z art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów nie została przekroczona.

W skardze kasacyjnej Komendant Główny Policji zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osoba, która stale pobierała naukę w szkole średniej mogła stale pracować w gospodarstwie rolnym. Ponadto Komendant Główny Policji zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy. naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a, art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Podnosząc powyższe zarzuty, organ domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Komendant Główny Policji przytoczył treść rozważań Sądu I instancji. Ponadto odwołując się do definicji "domownika" oraz orzecznictwa sądowego, wskazał, że pomocy udzielanej rodzicom przez ucznia lub studenta nie można uznać za okresy faktycznej pracy w gospodarstwie rolnym. Doraźna pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci jako członków rodziny rolnika, nie stanowi stałej pracy w gospodarstwie rolnym zaliczanej do stażu ubezpieczeniowego. W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, że nauka w szkole średniej, w innej miejscowości od miejsca zamieszkania, odbywana w systemie dziennym uniemożliwia podjęcie stałej pracy w gospodarstwie rolnym w rozmiarze pozwalającym na jej zaliczenie do okresu zatrudnienia. Zdaniem Komendanta Głównego Policji w swoich rozkazach dostatecznie wykazał, że przywołane zeznania świadków nie mogą zostać uznane za wiarygodny dowód potwierdzający świadczenie przez M. P. od dnia [...] lutego 1989 r. do [...] września 1993 r., od [...] marca 1994 r. do [...] kwietnia 1994 r. oraz od [...] października 1994 r. do [...] maja 1995 r. pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, bowiem zeznania te pozostają w sprzeczności z innymi posiadanymi przez organ dowodami, znajdującymi się w aktach osobowych policjanta. Przede wszystkim trudno stwierdzić, że policjant wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, skoro praca ta nie mogła być świadczona w wymiarze pozwalającym na uznanie jej za pracę o charakterze stałym. M. P. zamieszkując w miejscowości H., gm. H. był uczniem Technikum [...] w H. i dojeżdżał z miejscowości H. do H. i z powrotem około 10 km w jedną stronę, uczestniczył w zajęciach szkolnych trwających przeciętnie 7-8 godzin lekcyjnych, a następnie przygotował się do zajęć szkolnych. W tej sytuacji, wobec konieczności wypełniania obowiązków szkolnych, mało prawdopodobnym jest, aby M. P. miał możliwość świadczenia pracy w gospodarstwie rolnym w pełnym wymiarze czasu pracy. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, Komendant Główny Policji prawidłowo ocenił cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Badanie tego materiału doprowadziło do jednoznacznych ustaleń faktycznych, których wynikiem było kategoryczne stwierdzenie, że na skutek pobierania nauki w systemie dziennym w szkole średniej skarżący nie mógł być traktowany, jako domownik stale pracujący w gospodarstwie rolnym. Podjęte przez organ rozkazy były więc prawidłowe, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone rozkazy, dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny poza nieważnością postępowania (która w niniejszej sprawie nie zachodzi) może rozpoznawać jedynie te uchybienia, które zostały wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Sąd II instancji nie jest nie tylko zobowiązany do precyzowania czy uzasadniania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej. Zakres postępowania kasacyjnego wyznacza zatem strona przez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Prawidłowo sformułowana skarga kasacyjna nie może tym samym ograniczać się tylko do wyliczenia przepisów, które miały być złamane zaskarżonym wyrokiem. Musi ona zawierać także uzasadnienie wszystkich postawionych w jej treści zarzutów, co jednoznacznie wynika z art. 176 P.p.s.a. określającego elementy konstrukcyjne omawianego środka zaskarżenia. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno więc zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, dlaczego strona uważa, że sąd I instancji naruszył prawo materialne przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, ewentualnie w obu tych postaciach jednocześnie. W zakresie zarzutów dotyczących złamania przepisów postępowania niezbędne jest zaś określenie, na czym miało polegać naruszenie każdej z kwestionowanych norm proceduralnych i uprawdopodobnienie, że takie uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawana skarga nie odpowiada w pełni przedstawionym wymogom. Komendant Główny Policji wytknął WSA w Warszawie naruszenie między innymi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Jednakże skarżący kasacyjnie organ nie podjął nawet próby wykazania na czym jego zdaniem miało polegać to uchybienie. Takich wywodów nie zawarł również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ograniczając się tam jedynie do stwierdzenia, że złamanie powołanych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż - zdaniem organu - rozpatrywana przez Sąd I instancji skarga powinna być oddalona. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne rozpoznanie tak gołosłownie sformułowanych wytyków, gdyż nie może on domniemywać intencji skarżącego i z urzędu doszukiwać się okoliczności uzasadniających ewentualnie postawienie tego rodzaju zarzutów.

Zatem jedynie informacyjnie należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt1 lit. c P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla to orzeczenie w całości lub w części, gdy stwierdzi inne naruszenia procedury administracyjnej, niestanowiące podstawy do wznowienia postępowania, jeżeli mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy. Dla zastosowania instytucji przewidzianej w powołanym przepisie wystarczy, że istniała hipotetyczna możliwość odmiennego wyniku sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy przy tym rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. W tej kategorii podstaw uchylenia mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy a wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz bez wnikliwej analizy materiału dowodowego występującego w sprawie. Regułą jest przy tym, że uchylenie decyzji następuje wówczas, gdy naruszono kilka przepisów procesowych. Jako taki stały zespół norm Kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje się z reguły naruszenie przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Pozostają one bowiem ze sobą w ścisłym związku. Skoro organ administracyjny nie rozpatrzy w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje go art. 77 § 1 k.p.a. oraz nie wykazuje należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, czego wymaga art. 7 k.p.a., to w związku z tym nie może zawrzeć w decyzji uzasadnienia odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a., co winno skutkować wydaniem przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2003 r., s. 458-459). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając, zaskarżoną decyzję i poprzedzający ją rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji, trafnie wskazał, że organ administracji publicznej, łamiąc podstawowe zasady postępowania administracyjnego, nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz wydał swe rozstrzygnięcia bez wyczerpującego zebrania i przeanalizowania całego niezbędnego w sprawie materiału dowodowego. Usunięcie wątpliwości co do stanu faktycznego należy do podstawowych obowiązków organu orzekającego w sprawie. Niedopełnienie tej powinności uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości zastosowania przez organ administracji przepisów prawa materialnego. W okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. było w pełni uzasadnione. Zatem zarzut złamania zaskarżonym wyrokiem powołanych przepisów także z tych przyczyn nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma również zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wytykając złamanie tych przepisów Sądowi I instancji przypisano bowiem pogląd o konieczności stosowania tych przepisów w stosunku do skarżącego. Tymczasem analiza zaskarżonego wyroku nie pozwala na tak daleko idące wnioski. WSA w Warszawie nie przesądził bowiem, że M. P. bezwzględnie spełnia przesłanki pozwalające mu na nadanie statusu "domownika" w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym, a tym samym, że zachodzą warunki do zaliczenia mu okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat obliczanej do celów uposażeniowych. W wywodach prawnych Sądu I instancji za nietrafny uznano jedynie wyrażony w uzasadnieniu decyzji Komendanta Głównego Policji pogląd, że uczęszczanie do szkoły osoby spełniającej inne ustawowe przesłanki, pozwalające na uznanie jej za domownika rolnika w rozumieniu przepisów ubezpieczeniowych, samo przez się wyklucza ją z kręgu osób mogących skutecznie ubiegać się o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym do stażu służby. Sąd uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzający ją rozkaz personalny, zwrócił jedynie uwagę na konieczność indywidualizowania sytuacji faktycznej i prawnej poszczególnych osób ubiegających się o uwzględnienie takiego okresu w sprawach uposażeniowych, a w tym kontekście na konieczność ścisłej, jednoznacznej oceny wiarygodności i wartości dowodowej przedstawionych przez M. P. dowodów, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb gospodarstwa rolnego stanowiącego własność jego rodziców.

Powyższe stanowisko Sądu I instancji, wbrew odmiennym zapatrywaniom skarżącego kasacyjnie organu, jest zasadne. Pojęcie "domownika" wielokrotnie było przedmiotem wykładni dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz Sąd Najwyższy. W wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt I OSK 240/12 (LEX nr 1233176 ) NSA wyraził pogląd, że z samego faktu, iż skarżący był uczniem szkoły średniej nie można wnioskować o niemożności stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Wyjaśnienie tej kwestii wymaga szczegółowych ustaleń oraz ich wszechstronnej analizy. Dopiero wtedy możliwa jest ocena sądu co do tego czy skarżący był, czy też nie był domownikiem w rozumieniu przepisów ubezpieczeniowych. Z kolei w wyroku z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 321/11 (LEX nr 1082728) NSA podkreślił, że ustawa ubezpieczeniowa nie wyjaśnia, jak należy rozumieć sformułowanie "stale pracuje w gospodarstwie rolnym", jednakże obecnie w judykaturze bardziej liberalnie podchodzi się do przesłanki stałej pracy i przyjmuje się, że nie należy jej utożsamiać z koniecznością nieustannego, przez cały czas wykonywania prac w gospodarstwie rolnym. W związku z tym ocena "stałości" pracy w gospodarstwie rolnym musi być dokonywana na tle okoliczności konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny generalnie podzielił to stanowisko, zastrzegając, iż z inną sytuacją mamy do czynienia, gdy chodzi o domownika, który ubiega się zaliczenie tego okresu do okresu podlegania ubezpieczeniu społecznemu oraz domownika, który wnioskuje o zaliczenie okresów pracy w gospodarstwie do pracowniczego stażu czy stażu służby. Powołana ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. w swoim tytule i treści jednoznacznie odnosi się do zaliczenia do stażu pracy okresów pracy w gospodarstwie. Ustawodawca w art. 6 pkt 2c ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. przy charakterystyce domownika kładzie akcent na pracę, która - chociaż wykonywana poza stosunkiem pracy - ma być stała. Oznacza to, że przy zaliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego, od którego zależą konkretne, dodatkowe uprawnienia pracownicze, nie może być mowy jedynie o incydentalnych, drobnych świadczeniach domownika na rzecz rolnika, czyli pomocy, jaką w warunkach wiejskich zwyczajowo udziela się w ramach pomocy rodzinnej osobom prowadzącym gospodarstwo rolne. O stałej pracy w gospodarstwie rolnym można zatem mówić jedynie przy pewnej systematyczności oraz co najmniej gotowości do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo, a nie wyłącznie wówczas, gdy pomoc taką deklaruje domownik. Ten element dyspozycyjności domownika, potwierdza również wymóg zamieszkania domownika na terenie gospodarstwa lub w pobliżu, czyli w takiej odległości, która umożliwia jak najszybsze dotarcie na teren gospodarstwa, jeżeli zajdzie taka potrzeba i świadczenia na rzecz gospodarstwa osoby bliskiej pracy w wymiarze czasu niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Podobnie Sąd Najwyższy, co prawda na tle sprawy dotyczącej podlegania domownika rolnika ubezpieczeniu społecznemu, w wyroku z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt II UK 42/06 (LEX nr 309431) wyraził pogląd, że domownikiem rolnika może być także osoba, dla której praca w gospodarstwie rolnym nie stanowi podstawowego zajęcia i stałego źródła utrzymania. Nie jest wymagane, by domownik poświęcał cały swój czas pracy w gospodarstwie rolnym osoby bliskiej, jak też nie musi czerpać środków utrzymania wyłącznie z tej pracy. O stałości pracy domownika w gospodarstwie rolnym przede wszystkim decyduje zachowanie przez niego gotowości do świadczenia jej na rzecz gospodarstwa osoby bliskiej w wymiarze czasu stosownym do zakładanego przez rolnika prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa, zgodnie z jego strukturą, przy uwzględnieniu jego obszaru, liczby pracujących w nim osób oraz używanego sprzętu rolniczego.

Również w piśmiennictwie przyjmuje się, że przepis art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. możliwości wliczenia okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do okresu, od którego zależą uprawnienia pracownicze, nie uzależnia od wymiaru czasu poświęconego na pracę w tym gospodarstwie. Oznacza to, że można zaliczyć i taki okres, który był łączony z nauką w stacjonarnej, wieczorowej i zaocznej szkole ponadpodstawowej. O wykonywaniu pracy w gospodarstwie nie może być mowy jedynie wtedy, gdy pracownik uczył się w szkole położonej w znacznej odległości od miejsca zamieszkania, co wykluczało codzienny powrót do domu i powodowało konieczność zamieszkania w internacie czy akademiku (zob. E. Szemplińska "Praca w gospodarstwie rolnym a uprawnienia pracownicze", Praca i Zabezpieczenie Społeczne z 1998 r., nr 6, str. 32). Podobnie T. Śmigiewicz-Podgórska ("Praca na roli a świadczenia pracownicze" - Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego z 1993 r., nr 2, str. 14) wyraziła zasługujący na aprobatę pogląd, że "Zgodnie z przepisami ustawy, fakt łączenia pracy w gospodarstwie z nauką w szkole nie może stanowić przeszkody przy ocenie, czy dany okres pracy w gospodarstwie rolnym może być wliczony do stażu pracowniczego, pod warunkiem jednak, że praca w gospodarstwie była faktycznie wykonywana".

Z powyższych względów nie do przyjęcia jest prezentowana przez Komendanta Głównego Policji zawężająca wykładnia powołanych przepisów prawa materialnego. Nie można bowiem z góry zakładać, że w przypadku osoby spełniającej pozostałe przesłanki definicji domownika, fakt jej uczęszczania do szkoły średniej poza miejscem zamieszkania oraz związane z tym obowiązki szkolne zawsze wykluczają możliwość spełnienia po stronie takiej osoby przesłanki "stałości pracy w gospodarstwie rolnym". Dopiero po prawidłowym i jednoznacznym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w tym także wielkości, struktury i rodzaju gospodarstwa rolnego, liczby osób w nim pracujących oraz rzeczywistych technicznych uwarunkowań konieczności pracy skarżącego w tym gospodarstwie, możliwa będzie kontrola prawidłowości zastosowanych w sprawie określonych przepisów prawa materialnego. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przywołanych przepisów prawa materialnego był zatem przedwczesny, a tym samym nie można uznać go za usprawiedliwiony.

Dodać także należy, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zobowiązany będzie uwzględnić między innymi fakt, że M. P. ubiegał się o zaliczenie mu do wysługi lat dla celów uposażeniowych nie tylko okresów pracy w gospodarstwie rolnym w okresie uczęszczania do Technikum [...] w H., ale także okresów po ukończeniu nauki w tej szkole, a ponadto twierdził, że jego rodzice prowadzili gospodarstwo rolne o powierzchni nie 10 lecz 15 ha. Należy mieć również na uwadze, że zgodnie z art. .3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, w przypadku braku zaświadczenia urzędu gminy, o którym mowa ust. 1, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków. W tej kategorii spraw zasadnicze ustalenia mogą być zatem dokonywane na podstawie stosownego zaświadczenia urzędu gminy oraz w oparciu o zeznania świadków zamieszkujących na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Pisemne wyjaśnienia takich osób w zasadniczych dla sprawy kwestiach powyższych wymogów nie spełniają.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.