Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1084/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 lutego 2015 r. sprawy ze skarg: Spółki A i Spółki B na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w części dotyczącej punktów 1 i 3; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. na rzecz Spółki B kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionych przez JJ.M. i D.M., prowadzących w formie spółki cywilnej przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego pod nazwą Przychodnia [...], J.K., prowadzącego przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego pod nazwą Niepubliczny Zakład Opieki [...], oraz K.W., prowadzącą przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego pod nazwą Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...], od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 roku, oddalającej odwołania od rozstrzygnięcia z dnia [...] maja 2014 roku postępowania nr [...] prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres od dnia [...] lipca 2014 roku do dnia [...] czerwca 2017 roku umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Ww. decyzja z dnia [...] lipca 2014 r. zapadła w następujących okolicznościach faktycznych.

W dniu [...] marca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (zwanej dalej "u.ś.o.z."), ogłosił postępowanie w trybie konkursu ofert, o numerze [...], w sprawie zawarcia na okres od dnia [...] lipca 2014 r. do dnia [...] czerwca 2017 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. oferta złożona przez K.W. została odrzucona na podstawie art. 149 ust.1 pkt 5 u.ś.o.z. z powodu jej nieważności na podstawie odrębnych przepisów. Dnia [...] kwietnia 2014 roku do komisji konkursowej wpłynął protest K.W. na czynność odrzucenia jej oferty. W dniu [...] kwietnia 2014 roku komisja konkursowa nie uwzględniła protestu K.W..

W dniu 22 kwietnia 2014 r. na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. odrzucona została oferta J.K., bowiem w ocenie komisji nie spełniała wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 u.ś.o.z. Dnia [...] maja 2014 r. do komisji konkursowej wpłynął protest J.K. na czynność odrzucenia jego oferty. W dniu [...] maja 2014 r. komisja konkursowa nie uwzględniła protestu J.K.

W dniu [...] maja 2014 roku oferta J.M. i D.M. została odrzucona na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 u.ś.o.z. bowiem w ocenie komisji zawierała nieprawdziwe informacje i nie spełniała warunków wymaganych określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 u.ś.o.z. Dnia [...] maja 2014 r. do komisji konkursowej wpłynął protest JJ.M. i D.M na czynność odrzucenia ich oferty. W dniu [...] maja 2014 r. komisja konkursowa nie uwzględniła protestu J.M i D.M..

W dniu [...] maja 2014 r. na podstawie art. 151 ust. 1 u.ś.o.z. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania i jako podmioty, z którymi [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia zawrze umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wskazano: A.M-K., B. R., B.U., D. K.-S., E. P., E. C.-W., I. S., J. P., K. P., K. B., M. J., M. O. M.J., W. Ł.-A.. Oferty złożone przez J. M. i D. M., J. K. oraz K. W. nie zostały wybrane, ani też zakwalifikowane do rankingu końcowego ofert.

Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia złożyli J. M. i D. M.

Zarzucili oni komisji prowadzącej postępowanie naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2719) zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 15 grudnia 2004 r.", art. 149 ust. 2 u.ś.o.z. art. 149 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z., art. 148 u.ś.o.z. W uzasadnieniu wskazywali, iż w złożonej przez nich ofercie wystąpiła oczywista omyłka pisarska polegająca na błędnym wskazaniu ilości punktów obejmujących oferowane świadczenia w ilości 18.000 zamiast 15.000, o czym świadczy pozostała treść oferty. J. M. i D. M. wskazali, iż w ich ofercie nie było nieprawdziwych informacji i uważają, iż oczywista omyłka pisarska mogła i powinna zostać wyjaśniona i usunięta w trybie przewidzianym w § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2004 r. Podnieśli również, iż gdyby nawet przyjąć za zasadne stanowisko komisji o odrzuceniu oferty to powinno się ono ograniczyć jedynie do jej części w ilości 3.000 pkt czyli ponad ilość 15.000 pkt, która spełnia przecież wszystkie wymagania przewidziane prawem.

Odwołanie wniósł również J. K.. Zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie zasady równego traktowania wszystkich podmiotów oraz zasady przejrzystości i jasności postępowania.

Ponadto odwołanie wniosła również K. W. zarzucając komisji konkursowej, naruszenie art. 134 ust. 1 i 2 u.ś.o.z. poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji, a w szczególności poprzez bezzasadne odrzucenie oferty i uniemożliwienie jej uczestnictwa w konkursie ofert, pomimo tego, iż jej oferta nie podlegała odrzuceniu z powodu braku podstaw prawnych, naruszenie art. 149 ust. 1 pkt 5 u.ś.o.z., poprzez błędną jego wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego odrzucenia jej oferty. Nadto w opinii K. W. komisja konkursowa naruszyła art. 149 ust. 3 u.ś.o.z., poprzez zaniechanie ustawowego obowiązku wezwania oferenta do usunięcia braków formalnych oferty, co doprowadziło do bezzasadnego odrzucenia jej oferty. K. W. podniosła również, że w trakcie postępowania konkursowego miało miejsce naruszenie art. 147 u.ś.o.z., poprzez nieupublicznienie dokumentu - instrukcji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia pt. "Procedura konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych" pomimo, iż wszelkie kryteria i dokumenty na podstawie których są oceniane oferty konkursowe powinny być jawne. K. W. zarzuciła również, że złożony w trakcie postępowania konkursowego protest nie został uwzględniony przez komisje konkursową, a uzasadnienie o nieuwzględnieniu protestu nie zawierało wskazania, na podstawie jakich odrębnych przepisów oferta została odrzucona.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 154 ust. 3 u.s.o.z.w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwanej dalej jako "k.p.a." oddalił w całości odwołania K. W., J. K. oraz J. M i D. M. uznając podstawy odrzucenia ww. za uzasadnione.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła K. W. podtrzymując zarzuty przedstawione w odwołaniu. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócili się również J. K. oraz roku J. M. i D. M. w znacznej mierze powtarzając zarzuty i argumenty podniesione w odwołaniu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 154 ust. 6 u.s.o.z. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przytoczył stan faktyczny sprawy. W odniesieniu do wniosku K.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2014 r. w [...] Oddziale Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu, tj. w miejscu wskazanym w ogłoszeniu konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jako miejsce składania ofert, K. W. złożyła paczkę zawierająca wydruk formularza ofertowego z kodem graficznym wygenerowanym z aplikacji ofertowej, zawierającego 13 podpisanych przez nią stron oraz dokumenty dodatkowe. Strona tytułowa oferty nie zawierała podpisu ani pieczęci świadczeniodawcy. Z oznaczenia formularza ofertowego wynikało, że paczka złożona została przez K. W.. Organ wskazał, że po dokonanym w dniu [...] marca 2014 r. otwarciu ofert komisja konkursowa ustaliła, że formularz ofertowy nie zawierał pytań oraz odpowiedzi na pytania ankietowe, co skutkowało odrzuceniem oferty na podstawie przepisu art. 149 ust. 1 pkt 5 u.s.o.z. z powodu nieważności na podstawie odrębnych przepisów. Organ przytoczył ustaloną przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia definicję oferty, przez którą rozumieć należy ofertę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (zwanej dalej jako "k.c.") złożoną przez oferenta, zgodnie z przedmiotem postępowania określonym w ogłoszeniu o postępowaniu, składającą się z formularza ofertowego wraz z danymi o charakterze informacyjnym dotyczącymi oferenta oraz innych dokumentów wymaganych od oferenta w danym postępowaniu. Formularz ofertowy to z kolei pisemna, zunifikowana część oferty, zawierająca ofertę rzeczową i cenową wraz z opisem proponowanego potencjału wykonawczego oferenta i odpowiedziami na pytania ankietowe. Organ wyjaśnił, że zgodnie art. 142 ust. 4 u.s.o.z. ofertę sporządza się w języku polskim, z zachowaniem formy pisemnej pod rygorem nieważności. Podobnie, jak stanowi § 10 ust. 1 zarządzenia nr 57/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (zwane dalej jako zarządzenie z dnia 2 października 2013 r.) oferent zobowiązany jest złożyć ofertę w formie pisemnej. Tymczasem zgodnie z art. 78 k.c., definiującego formę pisemną oświadczeń woli, do zachowania pisemnej formy czynności prawnej wystarcza złożenie własnoręcznego podpisu na dokumencie obejmującym treść oświadczenia woli. Zdaniem organu tylko dokument obejmujący oświadczenie woli w zakresie elementów niezbędnych oferty i opatrzony podpisem uznać można za ofertę złożoną w formie pisemnej w rozumieniu cywilistycznym, która zastrzeżona została dyspozycją art. 142 ust. 4 u.s.o.z. W sytuacji gdy oświadczenie woli nie zastało opatrzone własnoręcznym podpisem, zgodnie z art. 73 k.c. złożona oferta jest nieważna. Ponadto, stosownie do § 12 ust. 1 zarządzenia z dnia 2 października 2013 r. ofertę sporządza się, pod rygorem nieważności w sposób określony w § 10 tego zarządzenia, a zgodnie z § 10 ust. 2 tego zarządzenia oferta w formie pisemnej obejmuje wydruk formularza ofertowego, zgodny z jego postacią elektroniczną, opatrzony na każdej stronie tego wydruku kolejnym numerem oraz podpisami łub parafami osób uprawnionych do reprezentowania oferenta, zgodnymi z wzorami podpisów, zamieszczonymi w tabeli określonej w załączniku nr 5 do ww. zarządzenia a także dokumenty i oświadczenia określone w § 13 tego zarządzenia.. Zdaniem organu dodanie kolejnej strony do formularza ofertowego - z uwagi na rygor formy pisemnej - jest uzupełnieniem merytorycznym oferty, nie zaś usunięciem braków formalnych. Tym samym zdaniem organu oferta bez odpowiedzi na część pytań ankietowych podlegała odrzuceniu na podstawie przepisu art. 149 ust. 1 pkt 5 u.s.o.z.

Organ wskazał, że oferta J. K. oraz oferta J. M. i D. M. zostały odrzucone z podobnych do siebie przyczyn. Wyjaśnił, że przeprowadzona przez komisję konkursową weryfikacja ofert J. K. oraz J. M. i D. M. wykazała w sposób bezsporny, iż nie zapewniali oni czasu pracy lekarzy w poradni proporcjonalnego do liczby etatów przeliczeniowych. Dodatkowo okres pracy jednego z lekarzy zgłoszonych w ofercie J. K. nie spełniała wymogu minimalnego czasu pracy. J. M. i D. M. zadeklarowali w ofercie realizację świadczeń na poziomie 18.000 punktów przy łącznej liczbie 37 godzin 30 minut czasu pracy lekarzy. J. K. zadeklarował realizację świadczeń na poziomie 9.000 punktów przy łącznej liczbie 20 godzin tygodniowego czasu pracy lekarzy, przy czym jeden z lekarzy realizować miał świadczenia przez 15 godzin tygodniowo, a drugi przez 5 godzin tygodniowo. Jednocześnie zgodnie z komunikatem [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 5 marca 2014 roku wielkości etatu przeliczeniowego przedstawiają się następująco:

• 1 etat - 12.000 punktów miesięcznie,

• ¾ etatu - 9.000 punktów miesięcznie,

• ½ etatu - 6.000 punktów miesięcznie.

Każdy oferent, w tym także J. K. oraz J.M. i D. M., złożył pisemne oświadczenie według wzoru określonego w załączniku nr 2 do zarządzenia z dnia 2 października 2013 r., zgodnie z treścią którego oświadczył, że zapoznał się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania.

Stosownie do § 7 ust. 1 Zarządzenia Nr 77/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 12 grudnia 2013 r. (zwanego dalej jako "zarządzenie z dnia 12 grudnia 2013 r.") w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia i realizacji umowy w rodzaju leczenie stomatologiczne obowiązany jest spełniać wymagania określone w załącznikach nr 3a-j i 4 do tego zarządzenia oraz przepisach odrębnych, a także te dotyczące dostępności do świadczeń, określone w § 8 tego zarządzenia.

Stosownie do § 8 ust. 1 wspomnianego zarządzenia Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu na obszarze właściwości danego oddziału wojewódzkiego zawiera umowy:

1) na jeden etat przeliczeniowy w odniesieniu do jednego lekarza pracującego w wymiarze czasu określonym w załączniku nr 4 do zarządzenia;

2) na nie mniej niż pół etatu przeliczeniowego w odniesieniu do jednego lekarza.

W przywołanym załączniku nr 4 jako wymagania określające dostępność do świadczeń leczenia stomatologicznego w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne wskazane są m. in. minimalny czas pracy na jednego lekarza 15 godzin w tygodniu (½ etatu przeliczeniowego) oraz czas pracy lekarzy w poradni proporcjonalny do liczby etatów przeliczeniowych.

Jednocześnie przez etat przeliczeniowy rozumieć należy, w myśl § 2 ust. 1 pkt 1 przywoływanego zarządzenia, liczbę punktów rozliczeniowych na miesiąc, przeznaczoną na wykonanie świadczeń stomatologicznych przez jednego lekarza udzielającego świadczeń w wymiarze czasu pracy określonym w załączniku nr 4 do przedmiotowego zarządzenia. Dyrektor [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia skorzystał z uprawnienia, które kreuje § 8 ust. 3 zarządzenia z dnia 12 grudnia 2013 r., utrzymując dotychczasową zasadę kontraktowania świadczeń w rodzaju leczenie stomatologiczne, określił wartość 1 etatu przeliczeniowego na 12.000 punktów, ¾ etatu przeliczeniowego na 9.000 punktów, a ½ etatu przeliczeniowego na 6.000 punktów.

Uwzględniając powyższe ustalenia w zakresie obowiązujących przepisów prawa i konfrontując je z wynikami weryfikacji oferty J. K. oraz oferty J. M. i D. M. organ uznał, iż komisja konkursowa zasadnie przyjęła, że oferta J. K. oraz oferta J. M. D. M. nie spełniały wymaganych warunków określonych na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 u.s.o.z. w zarządzeniu z dnia 12 grudnia 2013 r. w zakresie proporcjonalności czasu pracy lekarzy w poradni do liczby etatów przeliczeniowych. J. M. i D. M. zadeklarowali w ofercie realizację świadczeń na poziomie 18.000 punktów, co stanowi 1 i ½ (półtora) etatu przeliczeniowego przy łącznej liczbie 37 godzin 30 minut czasu pracy lekarzy. Wymagana liczba godzin pracy lekarzy przy deklaracji świadczeń przy ilości świadczeń w wysokości półtora etatu przeliczeniowego wynosi 45 godzin (15 godzin na każde pół etatu x 3). J. K. zadeklarował realizację świadczeń na poziomie 9.000 punktów, co stanowi ¾ etatu przeliczeniowego przy łącznej liczbie 20 godzin tygodniowego czasu pracy lekarzy. Wymagana liczba godzin pracy lekarzy przy deklaracji świadczeń przy ilości świadczeń w wysokości ¾ etatu przeliczeniowego wynosi 22 godziny 30 minut (15 godzin na każde pół etatu x 0,75). Oferta J. K. nie spełniała również wymogu minimalnego czasu pracy na jednego lekarza wynoszącego 15 godzin w tygodniu.

Zdaniem organu zasadne było również przywołanie podstawy odrzucenia oferty J. M. oraz D. M. z powodu podania w ofercie nieprawdziwych informacji, bowiem na pytanie ankietowe w części VIII formularza ofertowego o treści "Czy czas pracy lekarzy w poradni jest proporcjonalny do liczby etatów przeliczeniowych?" udzielili oni odpowiedzi "Spełniam warunek w dniu złożenia oferty i będę go spełniał od początku obowiązywania umowy".

Organ przytoczył treść art. 149 ust. 1 pkt 2, art. 149 ust. 1 pkt 5 oraz art. 149 ust. 1 pkt 7 u.s.o.z. i wskazał, że przepisu art. 149 ust. 1 u.s.o.z. obligowała komisję, w przypadku zaistnienia określonej przesłanki, do podjęcia decyzji o odrzuceniu oferty

Wobec zarzutu K. W. naruszenia art. 134 ust. 1 i 2 u.s.o.z. i jego uzasadnienia organ wskazał, że w zawiadomieniu o odrzuceniu oferty wskazana została podstawa prawna odrzucenia oferty - był to przepis art. 149 ust. 1 pkt 5 u.s.o.z.. W odniesieniu do argumentacji dotyczącej treści § 12 ust. 1 zarządzenia z dnia 2 października 2013 r. wskazał, iż rygor nieważności, stosownie do art. 73 § 1 k.c. dotyczyć może wyłącznie pisemnej formy czynności prawnej złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W § 10 ust. 2 przytaczanego zarządzenia prawodawca przewidział - odnośnie formy pisemnej - że oferta w formie pisemnej obejmuje wydruk formularza ofertowego, zgodny z jego postacią elektroniczną, opatrzony na każdej stronie tego wydruku kolejnym numerem oraz podpisami lub parafami osób uprawnionych do reprezentowania oferenta, zgodnymi z wzorami podpisów, oraz dokumenty i oświadczenia określone w § 13 tego zarządzenia. Jednakże dla ww. dokumentów i oświadczeń nie został w § 10 ust. 2 przedmiotowego zarządzenia określony wymóg ich podpisania. Zatem brak podpisu na dokumencie dodatkowym do oferty nie powoduje jej nieważności a jest brakiem formalnym, którego źródłem jest jednak § 11 ust. 2 pkt 7 zd. 2 omawianego zarządzenia.. Wobec porównań do płyty, na którą nagrywana jest elektroniczna wersja oferty, wskazał że treść płyty nie stanowi oświadczenia w formie pisemnej, zatem nie dotyczy jej rygor nieważności. Forma elektroniczna formularza ofertowego ma walor czysto pomocniczy, mający ułatwić przeprowadzenie postępowania konkursowego komisji konkursowej.

Tylko oferta w postaci papierowej jest podpisana, a zatem stanowi oświadczenie woli oferenta, w przeciwieństwie do nośnika elektronicznego, który w taki podpis nie jest zaopatrzony.

Przepis art. 149 ust. 3 u.s.o.z. nie dotyczy braku części oferty, zatem nie dotyczy go zaistniały w przypadku K. W. stan faktyczny. Brak części oferty, z uwagi na przewidzianą sankcję bezwzględnej nieważności, i to sankcję o charakterze ustawowym, nie może być w żaden sposób traktowany jako brak usuwalny. Tym samym komisja konkursowa nie mogła wezwać oferenta do uzupełnienia braków formalnych.

Za nieuzasadnione uznał organ zastrzeżenia K. W. dotyczące funkcjonowania systemu informatycznego konstrukcji oferty. Składając ofertę, złożyła one pisemne oświadczenie według wzoru określonego w załączniku nr 2 do zarządzenia z dnia 2 października 2013 r. zgodnie z treścią którego oferent oświadczył, że zapoznał się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania, a także, że zapoznał się z regulaminem technicznym przygotowania oferty określonym przez oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia oraz wskazanymi tam aplikacjami informatycznymi. Ponadto, nie jest możliwa do zweryfikowania okoliczność niewydrukowania się jednej ze stron formularza ofertowego.

W ocenie organu komisja konkursowa nie była zobowiązana do sprawdzania oferty pod względem formalnym i wzywania oferenta, który nie przedłożył kompletnego formularza ofertowego w formie pisemnej, do uzupełnienia braków formalnych, bowiem nieprzedłożenie części formularza ofertowego czyni ofertę nieważną, a nie zawierającą braki formalne.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia odmówił udostępnienia wszystkich ofert złożonych w konkursach ofert prowadzonych przez [...] Oddział Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne ogłoszonych w dniu [...] marca 2014 roku, a rozstrzygniętych w dniu [...] maja 2014 roku. Zgodnie z bowiem z brzmieniem art. 154 ust. 6a u.s.o.z. stronami postępowania, o którym mowa w ust. 1-6, są świadczeniodawca, który złożył odwołanie, o którym mowa w ust. 1, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Biorąc powyższe pod uwagę organ wskazał, iż K.W. może uzyskać dostęp tylko do akt tych postępowań administracyjnych, których jest stroną tzn. złożyła w danym postępowaniu odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy albo została wybrana do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

Odnosząc się do zarzutu J. M. i D. M., iż w złożonej ofercie wystąpiła oczywista omyłka pisarska polegająca na błędnym wskazaniu ilości punktów obejmujących oferowane świadczenia w ilości 18.000 zamiast 15.000 organ wskazał, że nie może zostać uwzględnione powoływanie się przez J. M. i D. M. na popełnienie oczywistej omyłki pisarskiej w treści oferty. Przyjęcie odmiennego poglądu umożliwiałoby poprawianie przez oferentów ofert z każdorazowym powoływaniem się na popełnienie oczywistej omyłki pisarskiej. Oświadczenie o deklarowanej liczbie punktów rozliczeniowych w wysokości 15.000 punktów nie może zostać uwzględnione także z tego względu, że stanowi zmianę oferty, która po upływie terminu składania ofert jest niedopuszczalna. Zgodnie z § 17 ust. 4 zarządzenia z dnia 2 października 2013 r. po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania, natomiast § 17 ust. 1 zd. 1 ww. zarządzenia stanowi natomiast, iż oferent może uzupełnić złożoną przez siebie ofertę pod warunkiem, że oddział Funduszu otrzyma pisemne powiadomienie o uzupełniniu oferty przed upływem terminu składania ofert. J. M. i D. M. winni dochować szczególnej staranności przy czynnościach związanych z konstruowaniem oferty i odpowiadają w tym zakresie również za błędy będące wynikiem niedbalstwa. Wobec zarzutu, iż oczywista omyłka pisarska mogła i powinna zostać wyjaśniona i usunięta w trybie przewidzianym w § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2004 r. organ wskazał, iż w przypadku oferty J. M. i D. M. nie wystąpiły wątpliwości dotyczące treści oferty czy spełniania przez nią określonych warunków - treść deklaracji co do liczby świadczeń była jednoznaczna. Zakładając nawet teoretycznie, iż oferent zostałby wezwany przez komisję konkursową do złożenia wyjaśnień, to działanie oferenta musiałoby polegać na zmianie zadeklarowanej ilości jednostek rozliczeniowych albo zwiększeniu czasu pracy zadeklarowanego personelu, a oba działania uznać należałoby za niedozwoloną zmianę oferty. Bezzasadny jest zdaniem organu zarzut, iż gdyby przyjąć za zasadne stanowisko komisji o odrzuceniu oferty to powinno się ono ograniczyć jedynie do jej części w ilości 3.000 punktów czyli ponad ilość 15.000 punktów, która spełnia wszystkie wymagania przewidziane prawem. Odrzucenie oferty w części możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy oferta zawiera wyraźnie wyodrębnione części obejmujące warunki udzielania świadczeń w tych częściach. W przypadku oferty J. M. i D. M. odrzucenie oferty w części nie było możliwe, bowiem oferta nie posiadała wyodrębnionych części.

Odnosząc się do zarzutów formułowanych przez J. K. organ podkreślił, że uwagi i wyjaśnienia, które odnoszą się do zarzutów podnoszonych przez J. M. i D. M. znajdują również zastosowanie do wyjaśnienia przyczyn odrzucenia oferty J. K.. Nadto odnosząc się do zarzutu J. K., że złożona oferta nie była z definicji ofertą na ¾ etatu, tylko ofertą na ½ etatu, wskazał, iż powyższemu przeczy sama treść oferty. Deklaracja liczby świadczeń w wysokości 9.000 punktów oznacza deklarację udzielania świadczeń w wymiarze ¾ etatu przeliczeniowego, co wynika z treści § 2 pkt 11 zarządzenia Nr 77/2013/DSOZ w zw. z komunikatem [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2014 roku. Jak wskazał organ wbrew twierdzeniu J.K. Oddział Funduszu nie rozszerzył interpretacji ½ etatu po złożeniu przez niego oferty. O kwalifikacji oferty jako złożonej na ½ czy na ¾ etatu przeliczeniowego decyduje deklaracja ilości świadczeń, nie oświadczenie oferenta, iż oferta opiewa na ½ etatu przeliczeniowego.

Organ wskazał, że nie może zgodzić się z twierdzeniem J.K. iż pytanie 7.3.1 ankiety stanowiącej część VIII formularza ofertowego o treści "Czy minimalny czas pracy na jednego lekarza wynosi 15 godzin w tygodniu (0,5 etatu przeliczeniowego)?" interpretować można, iż dotyczy jednego, nie zaś każdego lekarza. Wykładni ww. Odwołującego przeczy literalna treść pytania, która wyraźnie i jednoznacznie dotyczy "czasu pracy na jednego lekarza", nie zaś "czasu pracy jednego z lekarzy".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wnieśli J. i.D. M., zarzucając jej naruszenie:

- § 6 ust 1 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2004 r. zgodnie z którym w toku postępowania komisja konkursowa może żądać od świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy złożenia wyjaśnień dotyczących przeprowadzanego postępowania,

- art. 132 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1, art. 139 ust. 1 pkt 1 , art. 142 ust. 2 pkt 1-3 , art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 146 ust. 1 pkt 3, art. 148, art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7, 149 ust 2 i 3, art. 153 u.s.o.z. poprzez wadliwe uznanie, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie doszło do naruszenia interesu skarżącego oraz zasad postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, mimo że rozstrzygnięcie w związku z bezpodstawnym odrzuceniem oferty zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania skutkującym naruszeniem interesu prawnego strony skarżącej.

- art. 6, 7,8, 11 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu uzyskania w wyniku postępowania takiego obrazu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistością i znajduje uzasadnienie w świetle obowiązującego stanu prawnego;

-art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w rzeczywistości proponowana ilość ¾ etatu na jednego lekarza oraz ½ etatu na drugiego, co stanowi łącznie 15000 pkt. Pozostałe wartości godzin otwarcia gabinetu oraz pracy całego personelu zostały dostosowane do faktycznie zamierzonej, a nie wpisanej omyłkowo ilości pkt. Godziny pracy lekarza pracującego w ramach dotychczasowego kontraktu na ¾ etatu są tożsame ze wskazanym w ofercie. Taka sama jest również liczba godzin lekarza pracującego na ½ etatu, z tym że dla atrakcyjności oferty zamiast jednej popołudniówki zaproponowano dwie. Faktycznie deklarowana ilość godzin oraz czas pracy lekarzy znajduje się w innej części oferty i ona przesądza o jej rzeczywistej treści. Rozbieżność ta stanowi brak formalny, który mógł być usunięty w trybie przewidzianym w § 6 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2004 r. Gdyby nawet przyjąć, iż zasadnie organ odrzucił ofertę, to odrzucenie ograniczyć się powinno do części w ilości 3000 pkt czyli ponad 15000 pkt, która spełnia wszystkie wymagania przewidziane prawem.

Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 1172/14.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniosła również K. W.. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 1084/14. Skarżąca podniosła, że złożona przez nią oferta nieprawidłowo została odrzucona jako nieważna na podstawie odrębnych przepisów. Wskazała, że skoro błędne sporządzenie oferty poprzez niedołączenie ostatniej strony ankiety miałoby nieść skutek w postaci odrzucenia oferty zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 zarządzenia z dnia 2 października 2013 r., to również nieprzedłożenie choćby jednego z dokumentów określonych w § 13 ust. 1 pkt 1-11 musiałby odnieść ten sam skutek. Jednak w całej Polsce komisje wzywają oferentów do uzupełnienia takich dokumentów. Ponadto skoro oferent obowiązany jest do złożenia oferty w formie pisemnej oraz w formie elektronicznej, to to niezłożenie oferty w formie elektronicznej albo złożenie płyty nie nagranej też skutkować powinno odrzuceniem oferty. NFZ nie traktuje jednak braku płyty jako braku formalnego. Powołując się na stanowisko doktryny wskazał, że nieważność na podstawie przepisów odrębnych zachodzi jedynie w przypadku niezłożenia przez oferenta własnoręcznego podpisu na dokumencie. Oferta również dotknięta będzie tą wadą jeżeli zostanie złożona dla pozoru albo zostanie złożona przez oferenta w stanie wyłączającym świadome albo swobodne podjęcie decyzji i wyrażenie woli. Złożona przez nią oferta obejmowała prawie wszystkie dane, a także podpisy i pieczątki. Na ostatniej stronie należało jedynie zamieścić sformułowanie "spełniam warunki". Nic nie stało na przeszkodzie aby potraktować ten brak jako brak formalny i żądać brakującej części ankiety. Pełny formularz oferty znajdował się na załączonej do oferty płycie CD.

Skarżąca wyjaśniła, że aplikacja informatyczna przy generowaniu jej oferty zadziałała wadliwie, ponieważ nie została wydrukowana ostatnia strona formularza – trzecia strona ankiety.

W odpowiedzi na powyższe skargi Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o ich oddalenie, powtarzając stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 25 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zarządził połączenie spraw o sygn. akt IV SA/Po 1084/14 i sygn. akt IV SA/Po 1172/14 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a połączone sprawy prowadzić dalej pod sygn. akt IV SA/Po 1084/14.

Pismem z dnia 27 grudnia 2014 r. uczestnik postępowania J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. również w części dotyczącej J. K.. Poparł argumenty J. i D. M.

Pismem z dnia 5 lutego 2015 r. K. W. wniosła o zobowiązanie organu do uzupełnienia akt sprawy o dokument "Procedura konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych" oraz o przesłuchanie w charakterze świadka Prezesa NFZ lub osoby, która była odpowiedzialna za opracowanie i wdrożenie ww. procedury.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Rozpoznając skargi w świetle wyżej przywołanych kryteriów, uznać należało, że zasługują one na uwzględnienie.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2014 r. w zakresie objętym skargami J. M. i D. M. wspólników spółki cywilnej Przychodnia [...] oraz K. W. - Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...]. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr z dnia [...] czerwca 2014 r., oddalającej odwołania od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres od dnia [...] lipca 2014 r. do dnia [...] czerwca 2017 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Sąd uznał ww. skargi za dopuszczalne w myśl art. 152 u.s.o.z. bowiem skarżący wykazali ich interes prawny który doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w spawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Oferty skarżących oraz J. K. - Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej[...], który nie wniósł skargi i w niniejszym postępowaniu występuje w charakterze uczestnika, zostały odrzucone. Oferta K. W. została odrzucona w dniu [...] kwietnia 2014 r. na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 5 u.s.o.z. Organ ustalił, że złożony przez nią formularz ofertowy nie zawiera odpowiedzi na pytania ankietowe i uznał, że oferta taka jest nieważna na podstawie przepisów odrębnych. Z kolei oferta złożona przez J. i D. M. została odrzucona na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 u.s.o.z., bowiem zdaniem organu zawierała nieprawdziwe informacje i nie spełniała warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 u.s.o.z. Organ uznał, że nie zapewnili oni czasu pracy lekarzy w poradni proporcjonalnie do liczby etatów przeliczeniowych, bowiem w złożonej ofercie zadeklarowali oni 18.000 pkt przy łącznej liczbie 37 godzin i 30 min czasu pracy lekarzy. Prezes [...] Oddziału NFZ ustalił inną wartość etatu przeliczeniowego niż przewidzianą w zarządzeniu Prezesa NFZ, tj. wartość jednego etatu przeliczeniowego wynosi 12.000 pkt. J. i D. M. zadeklarowali w ofercie realizację świadczeń na poziomie 18.000 pkt, co stanowi półtorej etatu przy łącznej pracy lekarzy w liczbie 37 godz. i 30 min, w sytuacji gdy zdaniem organu 18.000 pkt odpowiada 45 godz. pracy lekarzy.

Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami w ramach świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych uregulowane zostało w Dziale VI u.s.o.z.. Z art. 134 ust. 1 i 2 tej ustawy wynika, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Stosownie do treści art. 139 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.o.z. zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do argumentacji J. i D. M. wyjaśnić należy, że określenie przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert oraz warunków wymaganych od świadczeniodawców następuje w drodze zarządzenia przez Prezesa NFZ. Upoważnienie do wydania stosownego zarządzenia wynika przepisu art. 146 ust. 1 u.s.o.z.

Na podstawie ww. delegacji Prezes NFZ wydał zarządzenie nr 77/2013/DSOZ z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne. W § 2 ust. 1 pkt 1 zarządzenia zdefiniowano pojęcie etatu przeliczeniowego jako liczbę punktów rozliczeniowych na miesiąc, przeznaczoną na wykonywanie świadczeń stomatologicznych przez jednego lekarza udzielającego świadczeń w wymiarze czasu pracy określonym w załączniku nr 4 do zarządzenia. Wskazano, że kalkulacyjna wysokość etatu przeliczeniowego wynosi 15.000 pkt., z kolei w załączniku nr 4 wskazano, że minimalny czas pracy na jednego lekarza to 15 godz. w tygodniu (0,5 etatu przeliczeniowego). Z § 8 ust. 1 tego zarządzenia wynika, że dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu na obszarze właściwości danego oddziału wojewódzkiego zawiera umowy na jeden etat przeliczeniowy w odniesieniu do jednego lekarza pracującego w wymiarze czasu określonym w załączniku nr 4 do zarządzenia (pkt 1), na nie mniej niż pół etatu przeliczeniowego w odniesieniu do jednego lekarza (pkt 2). Jednakże w § 8 ust. 2 dopuszczono możliwość aby w uzasadnionych sytuacjach dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu mógł odstąpić od zasad określonych w ust. 1 oraz ustalić inną wartość etatu przeliczeniowego niż wielkość kalkulacyjna określona w § 2 ust. 1 pkt 1 zarządzenia.

Na tej podstawie w ramach niniejszego konkursu, w komunikacie z dnia 5 marca 2014 r. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w P.poinformował o wielkości etatu przeliczeniowego, tj. 1 etat - 12 000 punktów miesięcznie, 0,75 etatu - 9 000 punktów miesięcznie, 0,5 etatu - 6 000 punktów miesięcznie.

J. i D. M. w złożonej ofercie zadeklarowali 18.000 pkt co miałby odpowiadać 37 godz. i 30 min pracy lekarzy. Jednakże w ocenie organu, zgodnie z odmiennym uregulowaniem wielkości etatu przeliczeniowego przez [...] Prezesa Oddziału NFZ 18.000 pkt odpowiada półtorej etatu, a więc zgodnie z załącznikiem nr 4 zarządzenia z dnia 12 grudnia 2013 r. - 45 godz. pracy lekarzy. Uchybienie to doprowadziło do uznania przez komisję, a następnie również przez organ, że przedmiotowa oferta zawiera nieprawdziwe informacje, bowiem na pytanie czy czas pracy lekarzy jest proporcjonalny do liczny etatów przeliczeniowych, udzielili oni odpowiedzi, że spełniają warunek. Ponadto zdaniem organu oferta podlegała odrzuceniu jako niespełniająca wymagań określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 u.s.o.z.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 147 u.s.o.z. kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania. Z przepisu tego wynika, iż warunki przeprowadzenia każdego konkursu są stałe, tzn. ogłaszane są przed wszczęciem postępowania konkursowego i w czasie jego trwania nie podlegają zmianie. Powyższa norma służy zapewnieniu jednolitych warunków dla wszystkich oferentów od dnia ogłoszenia konkursu i w sposób bezpośredni koresponduje z zasadą równości oferentów wyrażonej w przepisie art. 134 ust. 2 u.s.o.z.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie ogłoszenie o przedmiotowym konkursie zamieszczone zostało na stronie internetowej [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] marca 2014 r., a komunikat w zakresie odmiennego niż wynikającego z zarządzenia z dnia 12 grudnia 2013 r. ustalenia wartości etatu przeliczeniowego, ukazał się na tej samej stronie internetowej w dniu [...] marca 2014 r. Z powyższego płynie jednoznaczny wniosek, iż już w trakcie trwania konkursu organ w sposób nieuprawniony zmienił jego warunki, czym naruszył przepis art. 147 u.s.o.z.,a także art. 134 ust. 2 u.s.o.z. Zmienił on bowiem w sposób istotny metodę ustalenia wartości etatu przeliczeniowego, a błąd skarżących w ustaleniu liczby pkt w tym właśnie zakresie stanowił przyczynę odrzucenia przedmiotowej oferty. Bez znaczenia pozostaje fakt, iż zmiany tej organ dokonał w okresie 2 dni po ogłoszeniu konkursu, bowiem nie można wykluczyć sytuacji, iż oferenci mogli przygotować oferty na podstawie informacji opublikowanych w dniu [...] marca 2014 r. W dniach od [...] marca 204 roku do [...] marca 2014 roku oferty mogły być już składane i to wg odmiennych zasad aniżeli od daty [...] marca 2014 roku. Tym samym organ nie mógł odrzucić oferty skarżących na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 u.s.o.z., zarzucając im, iż złożona przez nich oferta nie spełnia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu.

Już powyższe stanowiło samodzielną przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie objętym skargą J. i D. M.. Niemniej jednak zaznaczyć należy, iż przedwcześnie organ uznał, wobec rozbieżności w zakresie stosunku ilości zadeklarowanych punktów do zadeklarowanego czasu pracy lekarzy, że przedłożona przez nich oferta zawiera nieprawdziwe informacje. Wprawdzie ustawodawca nie wyjaśnił, co należy rozumieć przez pojęcie "nieprawdziwe informacje", do którego odwołuje się art. 149 § 1 pkt 2 u.s.o.z., jednak przyjąć należy, iż przez owe podanie nieprawdziwych informacji uznane winno być takie działanie świadczeniodawcy, który aby uzyskać pozytywne dla siebie rozstrzygnięcie podaje informacje, które nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości. Innymi słowy z podaniem nieprawdziwych informacji będziemy mieli do czynienia w sytuacji celowego działania oferenta, który mimo świadomości niemożliwości spełniania określonych warunków, deklaruje taką możliwość. Należy podkreślić, że nie każda nieprawdziwa informacja stanowi podstawę do odrzucenia oferty. Pomimo braku takiego zastrzeżenia w treści przepisu, nieprawdziwość musi dotyczyć okoliczności, które wpływają w jakikolwiek sposób na wynik postępowania. Okolicznościami takimi będą np. nieprawdziwe informacje dotyczące posiadanego potencjału kadrowego czy sprzętowego.(Grzegorz Machulak, Agnieszka Pietraszewska-Macheta, Komentarz do ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, LEX/el.)

W rozpoznawanej sprawie za nieprawdziwe informacje organ uznał rozbieżności w zakresie zadeklarowanych przez skarżących godzin pracy lekarzy oraz ilości punktów odzwierciedlających wielkość etatu przeliczeniowego. W cenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy komisja konkursowa winna w pierwszej kolejności powstałe rozbieżności wyjaśnić. Właśnie w tym celu w § 6 rozporządzenia z dnia z dnia 15 grudnia 2004 r. przewidziano, że komisja konkursowa w toku postępowania może żądać od świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy złożenia wyjaśnień dotyczących przeprowadzanego postępowania. Na uwadze należy bowiem mieć, że podana przez skarżacych wartość 18.000 punktów pozostawała w sprzeczności z pozostałą częścią oferty. To natomiast wskazuje, że błąd w omawianym zakresie nie wynikał z celowego działania skarżących mającego na celu zatajenie przed komisją faktycznego okresu pracy lekarzy, a spowodowany mógł być błędnymi obliczeniami. Tym samym w sytuacji gdy stwierdzona nieprawidłowość nie stanowi w sposób oczywisty celowego działania świadczeniodawcy, rolą komisji było wyjaśnienie rozbieżności w zadeklarowanych przez skarżących wartościach. Skoro zdaniem organu, w ofercie skarżących powstała rozbieżność pomiędzy zadeklarowaną ilością punktów i czasem pracy lekarzy, to wątpliwość ta mogła być usunięta w ramach żądania złożenia wyjaśnień. Zaznaczyć należy, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest obowiązkiem organu administracji. W sytuacji gdy w złożonej ofercie dostrzeżona zostanie niespójności, rolą komisji było wyjaśnienie powstałych rozbieżności w drodze wezwania oferenta do złożenia wyjaśnień. W rozpatrywanej sprawie komisja takiego działania zaniechała, a organ zaniechania tego nie dostrzegł. Tym samym stwierdzenie przez organ, jakoby skarżący w złożonej ofercie podali nieprawdziwe informacje było przedwczesne, bowiem w pierwszej kolejności wymagało dokonania stosownych wyjaśnień. Uzasadniony okazał się więc również zarzut naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 2 u.s.o.z.

Odnosząc się natomiast do zasadności odrzucenia oferty K. W. wskazać przyjdzie, iż również w tym zakresie zaskarżona decyzja jest wadliwa. Komisja konkursowa odrzuciła ww. ofertę na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 5 u.s.o.z. uznając, że jest ona nieważna na podstawie odrębnych przepisów, bowiem nie zawierała pytań oraz odpowiedzi na pytania ankietowa, a nadto strona tytułowa oferty nie zawierała podpisu. W ocenie organu brak podpisu pod którąkolwiek ze stron formularza ofertowego powoduje, iż oferta jest nieważna, a brak taki wobec brzmienia § 17 ww. zarządzenia nie może podlegać uzupełnieniu na wezwanie komisji. W ocenie Sądu stanowisko organu jest błędne.

Z treści przepisu art. 142 ust. 2 u.s.o.z. wynika, że ustawodawca zastrzegł, że ofertę sporządza się w języku polskim, z zachowaniem formy pisemnej pod rygorem nieważności. Ponadto w § 12 zarządzenia z dnia 2 października 2013 r. Prezes NFZ zastrzegł, że ofertę sporządza się, pod rygorem nieważności, w sposób określony w § 10 zarządzenia , w języku polskim. Z kolei jak wynika z § 10 ww. zarządzenia oferent obowiązany jest złożyć ofertę w formie pisemnej oraz w formie elektronicznej oraz, że oferta w formie pisemnej obejmuje:

1) wydruk formularza ofertowego, zgodny z jego postacią elektroniczną, opatrzony na każdej stronie tego wydruku kolejnym numerem oraz podpisami lub parafami osób uprawnionych do reprezentowania oferenta, zgodnymi z wzorami podpisów, zamieszczonymi w tabeli określonej w załączniku nr 5 do zarządzenia;

2) dokumenty i oświadczenia określone w § 13.

W przypadku gdy świadczeniodawca nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów lub gdy oferta zawiera braki formalne, ustawodawca w art. 149 ust. 3 u.s.o.z., że komisja wzywa oferenta do usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty. Treść przepisu art. 149 ust. 3 u.s.o.z. jest jednoznaczna i zobowiązuje komisję konkursową do wezwania świadczeniodawcy do usunięcia braków, w każdym przypadku, gdy komisja stwierdzi, że w złożonej ofercie brakuje wymaganych dokumentów lub też oferta ta zawiera braki formalne. Innymi słowy, skoro w § 10 zarządzenia z dnia 2 października 2013 r. zawarto elementy jakie musi zawierać oferta, a złożona w konkursie oferta, któregoś z tych elementów nie zawiera, obowiązkiem komisji jest wezwanie świadczeniodawcy do usunięcia braków.

W ocenie Sądu nie jest trafna argumentacja zaprezentowana przez organ, iż komisja w niniejszej sprawie nie była zobowiązana do wezwania świadczeniodawcy do uzupełniania braków w postaci podpisanych stron oferty. Zdaniem organu dla dokumentów i oświadczeń o których mowa w § 13 zarządzenia nie został zastrzeżony wymóg ich podpisania. Zatem brak podpisu pod dokumentem dodatkowym nie powoduje jego nieważności a brak formalny. Stanowisko to jest jednak błędne. Po pierwsze ofertą w rozumieniu § 10 ust. 2 zarządzenia z dnia 2 października 2013 r. jest tak samo wydruk formularza ofertowego jak i dokumenty i oświadczenia wymienione w § 13 zarządzenie. Nieuprawnione jest więc stanowisko organu, iż jakiekolwiek uchybienie wymogom wskazanym w § 10 ust. 2 pkt 1 stanowi o nieważności oferty, a w przypadku wymogom wskazanym w § 10 ust. 2 pkt 2 wzywa się świadczeniodawcę o uzupełnienie braków. Po drugie natomiast wskazać należy, iż zgodnie z przepisami zarządzenia tak dla wydruku formularza jak i dla dokumentów i oświadczeń określonych w § 13 zarządzenia wymagane jest podpisanie każdej ze stron. Wprawdzie nie wynika to wprost z § 10 ust. 2 pkt 2, jednak takie zastrzeżenie zawarto w § 11 ust. 2 pkt 7 ww. zarządzenia, w którym wskazano, że każdą stronę dokumentów wymienionych w § 13, załączonych do koperty należy opatrzyć kolejnym numerem oraz podpisami lub parafami.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że brak części oferty, jak również brak podpisu na jednej ze stron oferty stanowi brak formalny, który podlega uzupełnieniu na wezwanie komisji. Procedura w sprawie zawarcia umów na świadczenie opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych uregulowana została w przepisach u.s.o.z. Organ w pierwszej kolejności winien więc stosować przepisy tej ustawy. Ustawodawca zobowiązał komisję, w przypadku stwierdzenia braków formalnych lub braków w dokumentacji, do wezwania świadczeniodawcy do ich uzupełnienia. Zaniechanie obowiązkowi wezwania świadczeniodawcy do uzupełnienia takich braków stanowi naruszenie przepisu art. 149 ust. 3 u.s.o.z. i skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji również w zakresie w jakim utrzymuje ona w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. o oddaleniu odwołania K.W.. Ponadto zaznaczyć należy, że w sytuacji gdy komisja wzywała część świadczeniodawców o uzupełnienie braków formalnych polegających na niezałączeniu dokumentów i oświadczeń określonych w § 13 ww. zarządzenia, które jak już wskazano zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 2 stanowią część oferty, a w przypadku braku elementów wskazanych w § 10 ust. 2 pkt 1 zarządzenia, ofertę odrzucała, to w ocenie Sądu naruszyła zasadę 134 ust. 1 u.s.o.z.

Marginalnie wskazać należy, że Sąd nie mógł uwzględnić wniosku K. W. zawartego w piśmie z dnia 5 lutego 2015 r. o przeprowadzenie dowodu. Kontrola działania organów administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne opiera się na orzekaniu na podstawie akt sprawy. Przepisy p.p.s.a. co do zasady nie przewidują prowadzenia przez sąd postępowania dowodowego. Przepis art. 106 § 3 przewiduje jedynie możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Ponadto Sąd nie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim rozstrzyga ona o prawach i obowiązkach uczestnika postępowania J. .K.. Sąd stoi bowiem na stanowisku, iż procedura instancyjnej kontroli rozstrzygnięć w konkursach uregulowana została w przepisie art. 154 u.s.o.z. J. K. nie wniósł skargi do Sądu w wyznaczonym ustawowo terminie.

Uwzględnienie wniosku uczestnika postępowania prowadzić mogłoby do obejścia przepisów dotyczących warunków formalnych wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygnięcie o zwrocie skarżącym kwoty stanowiącej równowartość uiszczonego przez nich wpisu (pkt 2 i 3 wyroku) wydane zostało na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien wziąć pod uwagę wytyczne przedstawione przez Sąd w treści uzasadnienia.

MZ