Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 760/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia 19 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 19 września 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a." oraz art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121) – dalej w skrócie jako "u.g.n.", Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania Burmistrza Gminy, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 30 listopada 2016 r., o ustaleniu odszkodowania na rzecz H.D.-W., A. W. i A. W. (w kwocie po 16.353,00 zł każda) za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [..], położoną w gminie Ż., obręb C., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..] oraz orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej kwocie: 49.058,00 zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], położonej w gminie Ż., obręb C., KW nr [..], objętej ostateczną decyzją Burmistrza Gminy z dnia 24 czerwca 1996 r., o zatwierdzeniu podziału działek nr [..] i [..] na działki nr: [..]-[..] i [..] - droga oraz [..] i [..], jak również o przyznaniu odszkodowania ustalonego w pkt. 1. niniejszej decyzji: a) w kwocie 16.352,67 zł na rzecz poprzedniej współwłaścicielki nieruchomości opisanej w pkt 1. decyzji w udziale wynoszącym 1/3 części prawa własności – A. W., b) w kwocie 16.352,67 zł na rzecz poprzedniej współwłaścicielki nieruchomości opisanej w pkt 1. decyzji w udziale wynoszącym 1/3 części prawa własności – A. W., c) w kwocie 16.352,66 zł na rzecz poprzedniej współwłaścicielki nieruchomości opisanej w pkt 1. decyzji w udziale wynoszącym 1/3 części prawa własności – H. D. – W., a nadto o zobowiązaniu Burmistrza Gminy do wypłaty odszkodowania przyznanego w pkt. 1. na rzecz osób oraz w częściach wskazanych w pkt. 2. niniejszej decyzji jednorazowo w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że decyzją z dnia 24 czerwca 1996 r. Burmistrz Gminy na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.) - dalej "u.g.g.", po rozpatrzeniu wniosku właściciela – W. W., zatwierdził projekt podziału nieruchomości, oznaczonej m.in. jako działka nr [..] położonej w obrębie C., gmina Ż., na m.in. działkę nr [..] o pow. 0,0450 ha, wydzieloną jako "droga". Przedmiotowe rozstrzygnięcie stało się ostateczne w dniu 8 lipca 1996 r.

Jak wyjaśnił Wojewoda po nieudanej próbie negocjacji z Burmistrzem Gminy w sprawie wysokości odszkodowania, pismem z dnia 30 kwietnia 2009 r., W. W. wystąpił do Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [..]. W dniu 25 listopada 2009 r. zmarł W. W., zaś postanowieniem z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt XIII Ns [..], Sąd Rejonowy, XIII Wydział Cywilny, stwierdził, że spadek po W. W. nabyły: H. D.-W., A. W.oraz A. W., w udziale wynoszącym po 1/3 części spadku każda.

W dniu 20 września 2016 r. rzeczoznawca majątkowy A. U. sporządziła operat szacunkowy, w którym określiła wartość prawa własności działki nr [..] na kwotę 49.058,00 zł.

Wojewoda, rozpoznając odwołanie Burmistrza Gminy od decyzji Starosty z dnia 30 listopada 2016 r., wyjaśnił na wstępie, że w świetle art. 233 u.g.n. aktualnie kwestie dotyczące ustalenia odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne uregulowane są w art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 98 ust. 3 u.g.n. W ocenie organu odwoławczego przepis ten, odnoszący się zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, znajduje zastosowanie także w odniesieniu do stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie, o ile uprawnienie to nie zostało wcześniej zrealizowane, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość (istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o ustaleniu odszkodowania).

Zdaniem Wojewody nabycie przez podmioty publicznoprawne działek wydzielonych pod drogi - w myśl art. 98 ust. 1 u.g.n. - następuje gdy spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: 1) wydzielona działka gruntu przeznaczona jest pod drogę publiczną (bądź jej poszerzenie), 2) podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek właściciela/użytkownika wieczystego, 3) decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna bądź orzeczenie o podziale jest prawomocne. Zdaniem organu powyższe przesłanki, uzasadniające ustalenie odszkodowanie zostały spełnione, w związku z czym art. 98 ust. 3 u.g.n ma na gruncie przedmiotowej sprawy zastosowanie.

Odnosząc się do zawartej w odwołaniu kwestii dotyczącej wewnętrznego – zdaniem strony skarżącej - charakteru przedmiotowej drogi w momencie jej wydzielenia organ odwoławczy wskazał, że na gruncie art. 10 ust. 5 u.g.g. jedną z przesłanek koniecznych do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na własność gminy było przeznaczenie tej działki pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Ważne natomiast jest, aby ulica ta miała charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Organ zauważył w tym zakresie, że w dacie podejmowania uchwały Rady Miejskiej nr XXXV/221/93 z dnia 12 października 1993 r. zatwierdzającej miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego wsi C., którym została objęta m.in. działka nr [..], obowiązywała ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1989 r., nr 17, poz. 99 ze zm.), która nie nakładała obowiązku ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Zatem dla zgodności podziału nieruchomości, przewidującego m. in. wydzielenie jednej z działek pod drogę nie było konieczne, aby w planie tym taka droga została przewidziana. Obowiązek sporządzania planu dla terenów, na których przewidziano realizację lokalnych celów publicznych wprowadziła dopiero ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. Jak wyjaśnił organ odwoławczy decyzja podziałowa, w wyniku której powstała działka nr [..], została wydana w momencie, gdy obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże podziału przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi C. (zatwierdzonego ww. uchwałą Rady Miejskiej). Ponieważ plan ten został sporządzony na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, nie istniała konieczność ustalenia w nim linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. W konsekwencji dla zgodności podziału ww. nieruchomości, przewidującego m. in. wydzielenie jednej z działek pod drogę nie było konieczne, aby w planie tym taka droga została przewidziana.

Wojewoda dokonując analizy map dostępnych w Systemie Informacji Przestrzennej Urzędu Gminy stwierdził, że działka nr [..] łączy ulicę D. m. in. z ulicą M., M. i G., a zatem jest częścią większego, ogólnodostępnego układu komunikacyjnego. Z tego względu nie zgodził się z twierdzeniem strony skarżącej, że działka ta nie ma charakteru ogólnodostępnego.

Odnosząc się z kolei do argumentu odwołania, że działka nr [..] nie została ujawniona w księgach wieczystych jako własność Gminy, ponieważ w postanowieniu z dnia 28 marca 2012 r. referendarz sądowy w Sądzie Rejonowym stwierdził, iż: "w sentencji dołączonej do wniosku Decyzji z dnia 24.06.1996 r. brak jest zapisu, że działka nr [..] została wydzielona z nieruchomości objętej podziałem pod budowę ulicy", Wojewoda wskazał na utrwalone stanowisko orzecznictwa sądowego, zgodnie z którym nieujawnienie prawa własności nowego właściciela nie ma wpływu na ocenę, czy doszło do przejścia prawa własności, bowiem następuje ono z mocy prawa z datą ostateczności decyzji o podziale.

Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że brak wskazania w podstawie prawnej ustępu 5 art. 10 u.g.g. nie stanowi dowodu na to, że działka nr [..] nie przeszła na własność Gminy. Jeśli bowiem organ administracji wszczął postępowanie o podział nieruchomości na wniosek uprawnionych osób (w uzasadnieniu decyzji podziałowej wskazano, że: "właściciele przedmiotowej nieruchomości wystąpili z wnioskiem o zatwierdzenie niniejszego podziału") i wyraził zgodę na jej podział oraz określił działkę, która wydzielona została pod budowę ulicy (w sentencji decyzji podziałowej znajduje się zapis "[..] – droga") to nie ulega wątpliwości, że podstawą wydania decyzji podziałowej był art. 10 ust. 5 u.g.g. Na gruncie niniejszej sprawy nieprzywołanie w decyzji podziałowej z dnia 24 czerwca 1996 r. przepisu art. 10 ust. 5 u.g.g. nie uprawnia, w ocenie organu odwoławczego, do twierdzenia, że decyzja ta nie została wydana na podstawie tego przepisu, skoro jednoznacznie wskazują na to jej sentencja i uzasadnienie.

Wojewoda stwierdził dalej, że w niniejszej sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 98 ust. 3 u.g.n., a wniosek o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym złożył W. W., w miejsce którego wstąpili jego spadkobiercy. Zatem zostały spełnione wszystkie przesłanki do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i wydania decyzji administracyjnej.

W ocenie Wojewody wartość nieruchomości oszacowana w wycenie sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego A. U. została ustalona zgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Operat szacunkowy został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Jednocześnie biegły szczegółowo wyjaśnił zastosowane podejście, sposób wyceny oraz podstawę prawną, zatem dokument ten może stanowić podstawę określenia wartości przedmiotowej nieruchomości.

Uzasadniając przyczyny zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy oszacowała wartość działki nr [..] na kwotę 49.058,10 zł, zaokrąglając ją do kwoty 49.058,00 zł. Tymczasem, w decyzji z dnia 30 listopada 2016 r. organ pierwszej instancji ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 49.059,00 zł, co stanowiło zmianę, a nie zaokrąglenie kwoty wskazanej w operacie.

W skardze na powyższą decyzję Gmina zarzuciła Wojewodzie wydanie decyzji z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. nieważność postępowania, gdyż organ zastosował art. 98 ust. 3 u.g.n. przez ich niepoprawną wykładnię polegającą na uznaniu, że w stosunku do działki nr [..] w C. zaistniała konieczność ustalenia odszkodowania; poprzez błędną subsumpcję ustalono odszkodowanie za działkę, która nie przeszła z mocy prawa na własność Gminy;

2. naruszenie prawa materialnego a mianowicie błędna interpretacja art. 10 ust. 5 u.g.g., obowiązującej na dzień wydania decyzji podziałowej, poprzez przyjęcie domniemania, że przepis ten był podstawą prawną decyzji Burmistrza Gminy z dnia 24 czerwca 1996 r. co nie pokrywa się ze stanem faktycznym i prawnym;

3. naruszenie przepisów postępowania a mianowicie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez przyjęcie w uzasadnieniu niepopartego dowodami domniemania, że podstawą prawną decyzji podziałowej był art. 10 ust 5 u.g.g., co nie znalazło potwierdzenia w stanie faktycznym podstawy prawnej, sentencji, uzasadnieniu oraz innych okoliczności, na podstawie których przedmiotowa decyzja podziałowa była wydawana, w tym zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na dzień wydania decyzji;

4. naruszenie przepisu art. 117 i nast. k.c.

W ocenie skarżącej Gminy wskazane wyżej uchybienia spowodowały, że ustalono odszkodowanie dla działki, dla której nie zaistniał obowiązek wypłacenia odszkodowania. Powołując się na tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżącej działka, która przechodzi z mocy prawa na własność gminy musi być jasno wskazana w decyzji podziałowej, a stosując wykładnię art. 10 ust. 5 u.g.g., taka działka powinna zostać wskazana pod budowę ulicy w rozumieniu ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Brak przytoczenia w podstawie prawnej decyzji podziałowej art. 10 ust. 5 u.g.g., brak wskazania w sentencji oraz uzasadnieniu, że działkę nr [..] przeznacza się na budowę ulicy, a także brak wskazania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego była wydawana przedmiotowa decyzja podziałowa, linii rozgraniczających ulicy lub drogi publicznej, które determinowałyby powstanie ww. działki sprawia, że decyzja Burmistrza Gminy z dnia 24 czerwca 1996 r. nie może stanowić podstawy do przejścia z mocy prawa na własność Gminy, a co za tym idzie do dokonania wpisu prawa własności. Fakt, że działka nr [..] została wydzielona pod "drogę", nie skutkowało tym, że nabyła ona charakter ogólnodostępny i była przeznaczona do obsługi działek powstałych w wyniku tego samego podziału. Z analizy nieruchomości powstałych na podstawie decyzji podziałowej z dnia 24 czerwca 1996 r. wynika, że działka nr [..] stanowi drogę wewnętrzną, a wszystkie pozostałe działki przyległe do przedmiotowej nieruchomości mają dostęp do drogi publicznej, w tym jedna poprzez służebność przechodu i przejazdu. Biorąc powyższe pod wzgląd, należy stwierdzić, że obowiązujący w dniu wydania decyzji podziałowej plan miejscowy nie określał przebiegu drogi oraz nie określał, że działka [..] przechodzi z mocy prawa na własność gminy.

Skarżąca strona wyraziła nadto stanowisko, zgodnie z którym roszczenie odszkodowawcze z tytułu przejęcia przedmiotowych działek uległo przedawnieniu na podstawie art. 117 i następne Kodeksu cywilnego. Wobec braku szczególnego uregulowania oddziaływania upływu czasu na roszczenia odszkodowawcze z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogi, w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela, stosuje się wprost przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń, zawarte w art. 117 i następne Kodeksu cywilnego, zgodnie z którymi termin przedawnienia roszczeń majątkowych wynosi 10 lat. Zdaniem skarżącej, już na etapie złożenia wniosku wypłatę odszkodowania w dniu 30 kwietnia 2009 r., Starosta powinien orzec o odmowie ustalenia odszkodowania ze względu na przedawnienie roszczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dodając, że generalnie prawo administracyjne nie przewiduje instytucji przedawnienia, jakie jest zasadą w prawie cywilnym. Tylko wówczas, gdy przepisy wyraźnie to regulują przedawnienie na gruncie prawa administracyjnego istnieje.

W piśmie z dnia 2 stycznia 2018 r. uczestniczka postępowania H. D.-W. wniosła o oddalenie skargi.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to znaczy z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a.

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, ustalająca odszkodowanie na rzecz spadkobierców byłego właściciela działki nr [..] w Gminie Ż., obręb C. z tytułu przejścia jej własności na rzecz Gminy z mocy prawa pod drogę gminną.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 98 ust. 3 oraz przepis art. 129 ust. 5 u.g.n.

Kwestionowane skargą rozstrzygnięcie jest konsekwencją decyzji Burmistrza Gminy z dnia 24 czerwca 1996 r., którą zatwierdzono podział działek o numerach [..] i [..] m.in. na działkę nr [..] - droga. Decyzja ta zawiera w swej osnowie wskazanie jako podstawy prawnej przepisów art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g. Nie sposób podzielić stanowiska skarżącej Gminy, że brak wskazania w podstawie prawnej ww. decyzji przepisu art. 10 ust. 5 u.g.g. wyklucza stwierdzenie, że działka nr [..] przeszła z mocy prawa na własność Gminy. Wskazać bowiem należy na treść przepisu art. 10 ust. 5 u.g.n., zgodnie z którym grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Oznacza to, że skutek w postaci przejścia na własność Gminy działki nr [..] nastąpił w dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej podział, w oparciu o normatywną treść ww. przepisu. Zatem art. 10 ust. 5 u.g.g. nie był podstawą prawną wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału, bowiem podstawą tą były przepisy art. 10 ust. 1 i 3 u.g.g., jeżeli podział był dokonywany w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale jest następstwem tej decyzji i nie ma na nią wpływu ani dotychczasowy właściciel, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Nie ma zatem uzasadnienia, aby art. 10 ust. 5 u.g.g. miałby być powoływany obligatoryjnie jako podstawa prawna decyzji zatwierdzającej projekt podziału wydawanej w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Dodać należy w tym miejscu, że bezzasadne są twierdzenia skarżącej Gminy, że w decyzji Burmistrza Gminy z dnia 24 czerwca 1996 r. nie zostało w sposób jasny wskazana działka gruntu wydzielona pod drogę. Przeczy temu twierdzeniu jednoznaczna treść sentencji ww. decyzji, wskazując na podział działek nr [..] i [..] m.in. na działkę "[..] – droga".

Ponadto, skoro w świetle art. 10 ust. 5 u.g.g. skutek w postaci przejścia na własność gminy działki wydzielonej pod ulicę następuje z mocy prawa, nie może w przedmiotowej sprawie mieć znaczenia powoływane przez Gminę okoliczność, że oddalony został postanowieniem referendarza sądowego Sądu Rejonowego z dnia 28 marca 2012 r. wniosek Burmistrza Gminy o wpis prawa własności działki [..] na rzecz Gminy. Podzielić należy w tym zakresie prezentowane poglądy w orzecznictwie sądów, że postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia, gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 276/05, LEX nr 299525; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 707/09, LEX nr 606740; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 728/07, LEX nr 355435). Wpis prawa własności ma w takim przypadku charakter deklaratoryjny. Orzekanie w przedmiocie odszkodowania przysługującego za działki gruntu wydzielone pod drogi nie jest uwarunkowane ujawnieniem prawa własności jednostki samorządu terytorialnego do tych działek w księdze wieczystej (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 32/05, LEX nr 198973, wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1091/08, CBOSA, http://orzeczenia.gov.pl)

Wyjaśnić w tym miejscu należy również, że fakt zgłoszenie przez byłego właściciela działki roszczenie o odszkodowanie za działkę nr [..] w C. już pod rządami ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wyklucza możliwości rozstrzygania o odszkodowaniu. Za pozbawienie praw do nieruchomości, które miało miejsce przed dniem 1 stycznia 1998 r., czyli przed wejściem w życie obowiązującej u.g.n., przyznanie odszkodowania odbywa się bowiem na podstawie jej przepisów. W uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nowa ustawa, w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastanych w dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych. Rozróżnić bowiem należy retrospektywność (nowe przepisy regulują też stany wcześniejsze, ale otwarte, w toku, niezakończone ostatecznie) oraz retroaktywność przepisów (oddziaływanie wsteczne na stany wcześniejsze, lecz zamknięte, czyli zakończone - załatwione). Oznacza to konieczność ustalenia odszkodowania wedle reguł uwzględniających obecnie obowiązujące przepisy (tak też WSA w Gliwicach w wyrokach z dnia: 19 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/GI 582/12, z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/GI 938/12; WSA w Lublinie w wyroku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 374/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Jeżeli zarówno poprzednia ustawa z 1985 r., pod rządami której pozbawiono byłego właściciela prawa własności działki nr [..], jak i obecna u.g.n., przewidują odszkodowanie z tego tytułu, to realizowanie roszczenia o odszkodowanie na podstawie przepisów u.g.n. jest w pełni uzasadnione. W konsekwencji w sprawach, w których doszło do pozbawienia prawa do nieruchomości bez ustalonego odszkodowania zastosowanie znajdzie przepis procesowy określający właściwość organu do wydania decyzji o odszkodowaniu, a mianowicie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Ten kierunek wykładni podziela skład orzekający w sprawie.

Przepisy obowiązującej u.g.n., w sposób tożsamy z przepisami ustawy z 1985r., regulują kwestie konsekwencji pozbawienia praw do nieruchomości powstałych wskutek podziału i roszczeń odszkodowawczych z tego tytułu. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowi bowiem, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Natomiast art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Podnoszona w skardze kwestia przedawnienia roszczeń odszkodowawczych za przejęte nieruchomości pod drogi w związku z podziałem nieruchomości w oparciu o przepis art. 10 ust. 5 u.g.g. nie mogła prowadzić do uwzględnienia skargi. Zarówno bowiem pod rządami ustawy z 1985 r., jak i obecnej ustawy o gospodarce nieruchomościami przejęcie własności działek gruntu przez gminę wydzielonych w ramach podziału nieruchomości następuje z mocy samego prawa, jako skutek prawny ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Przejęcie to następuje za odszkodowaniem. Odszkodowanie to ma charakter akcesoryjny wobec odebrania właścicielowi dzielonej nieruchomości własności działek gruntu. Uprawnienie odszkodowawcze nie jest zatem samodzielnym prawem, lecz pozostaje w związku z odebraniem własności gruntu, dlatego też należy je rozważyć na tle charakteru prawnego odebrania własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości. Odebranie własności działek gruntu ma zaś charakter publicznoprawny, ponieważ następuje z mocy samego prawa w związku z wydaniem i uzyskaniem przez decyzję administracyjną o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości waloru ostateczności. Przejście własności nieruchomości z mocy samego prawa na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g. oraz art. 98 ust. 1 u.g.n. pozbawione bowiem jest jakichkolwiek cech cywilnoprawnych, skoro następowało niezależnie od woli dotychczasowego właściciela dzielonej nieruchomości, jak również niezależnie od woli gminy, która uzyskiwała własność wydzielonych działek gruntu z mocy samego prawa. Przejście własności działek gruntu, wydzielonych przy podziale nieruchomości, z dotychczasowego właściciela na rzecz gminy następowało zatem niezależnie od woli obu stron, tymczasem element woli stron jest głównym czynnikiem w sprawach mających charakter cywilnoprawny. Ponadto, samo zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości następowało z mocy ostatecznej decyzji administracyjnej.

Oznacza to, że odszkodowanie należne za odebranie w sposób władczy, a przez to mający charakter publicznoprawny, własności wydzielonych działek gruntu przy podziale nieruchomości, również nie posiada charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawny. Stanowi zobowiązanie podmiotu publicznego wobec właściciela nieruchomości za pozbawienie go własności działek gruntu z mocy samego prawa. Pomimo tego, że odszkodowanie posiada wymiar majątkowy i jest należne za odebranie prawa własności, jako prawa o charakterze cywilnoprawnym, to jednak nie można przypisać temu odszkodowaniu cech cywilnoprawnych, skoro źródłem jego powstania nie jest czynność lub zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz zdarzenie publicznoprawne (przejęcie własności z mocy samego prawa) powstające w wyniku wydania decyzji administracyjnej, jako czynności o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym).

Brak jest zatem podstaw do przypisywania odszkodowaniu za odjęcie własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi, cywilnoprawnego charakteru skutkującego zastosowaniem wobec uprawnienia o ustalenie i wypłatę tego odszkodowania cywilnoprawnej instytucji przedawnienia uregulowanej w art. 117 k.c. Jakkolwiek bowiem art. 117 k.c. określa przedawnienie roszczeń o charakterze majątkowym, to nie ulega wątpliwości, że uprawnienie odszkodowawcze związane z publicznoprawnym sposobem odebrania własności działek gruntu wydzielonych pod drogi, mogłoby ulec przedawnieniu tylko wtedy, gdyby ustawodawca wyraźnie przewidział możliwość przedawnienia dochodzenia tego odszkodowania, jako uprawnienia mającego źródło w prawie publicznym.

O ile więc zasadą jest, iż uprawnienia majątkowe w prawie cywilnym ulegają przedawnieniu zgodnie z art. 117 § 1 k.c, o tyle uprawnienia majątkowe w prawie publicznym ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu tylko wtedy, gdy zostało to wyraźnie określone przez ustawodawcę (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 874/08, LEX nr 561302).

Tymczasem, ani z przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z 1985r., ani też z przepisów obecnie obowiązującej u.g.n. nie wynika, aby uprawnienie dochodzenia odszkodowania za odjęcie prawa własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi, miało ulegać przedawnieniu.

Przepis art. 117 k.c. nie znajduje zastosowania do uprawnienia odszkodowawczego przysługującego za działki gruntu wydzielone przy podziale nieruchomości dokonanym na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g., do którego obecnie stosuje się art. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 233 u.g.n. (por. wyroki NSA: z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 335/08, z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 299/15, z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 21/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Przykładem takiego określenia w prawie publicznym jest art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), który stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie to będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.; po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Odszkodowanie za wywłaszczenie, do którego zasad i trybu ustalania odsyła ustawodawca w art. 98 ust. 3 u.g.n., określane jest w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości albo w odrębnej decyzji administracyjnej wydawanej w pierwszej instancji przez starostę, zgodnie z art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. W konsekwencji, sprawa odszkodowania za przejęte z mocy prawa działki gruntu na rzecz podmiotów publicznoprawnych wydzielone przy podziale nieruchomości pod drogi publiczne, rozstrzygana jest ostatecznie decyzją administracyjną na zasadach określonych w u.g.n.

Podzielić należy również stanowisko organu, który wskazywał, że w dacie podjęcia decyzji zatwierdzającej projekt podziału obowiązywała uchwała o miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r., nr 17, poz. 99 ze zm.). Zgodnie z art. 27 ust. 1 tej ustawy miejscowy plan szczegółowy określa przeznaczenie gruntu, wyznacza linie rozgraniczające te grunty, ustala zasady uzbrojenia terenu oraz zasady kształtowania zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne. Wśród elementów planu miejscowego szczegółowego nie określano zatem ustalenia linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Zasadnie zatem twierdzi Wojewoda, że dla zgodności z planem miejscowym podziału nieruchomości, na skutek którego wydzielona zostaje działka pod drogę, nie było konieczne, aby w planie tym taka droga została przewidziana. Dodać jedynie należy, że plan miejscowy przyjęty uchwałą Rady Miejskiej z dnia 12 października 1993 r. obowiązywał nadal (również w dniu wydania decyzji podziałowej tj. w dniu 24 czerwca 1996 r.) na mocy przepisu przejściowego zawartego w art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415), zgodnie z którym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia w życie (1 stycznia 1995 r.), z zastrzeżeniem ust. 2.

Sąd podzielił stanowisko organu, że w niniejszej sprawie przesłanki warunkujące możliwość ustalenia odszkodowania, przewidziane w art. 98 ust. 1 u.g.n., zostały spełnione. Działka nr [..] wydzielona została bowiem pod drogę, na wniosek byłego jej właściciela, a decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

Jak wynikało to z prawidłowych ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji w oparciu o analizę map działka nr [..] w C. stanowi część ogólnodostępnego układu komunikacyjnego, albowiem umożliwia ona połączenie ulicy D. m.in. z ulicami M., M. i G. Spełnia zatem cechę ogólnodostępności i przeznaczona jest m.in. do obsługi działek powstałych w wyniku podziału.

Wobec braku ustalenia wysokości odszkodowania w drodze uzgodnień, W. W. zwrócił się do organu o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość, zaś w jego miejsce wstąpiły jego spadkobierczynie. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym zwłaszcza operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. U., którego prawidłowości strony nie kwestionowały, prowadzi do wniosku, że ustalenie wysokości należnego odszkodowania nastąpiło zgodnie z prawem.

Organ, w zgodzie z zasadami postępowania dowodowego, ocenił przedstawiony operat szacunkowy, prawidłowo uznał go za wiarygodny dowód w sprawie i przyjął za podstawę określenia wysokości odszkodowania (art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n.). Wartość działki ustalono w zgodzie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W operacie szacunkowym przedstawiono sposób wyceny, w tym wybór podejścia oraz metody określenia wartości - zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Sąd nie dostrzegł uchybień w wyborze nieruchomości podobnych oraz w określeniu ich cech charakterystycznych. Rzeczoznawca scharakteryzował bowiem prawidłowo nieruchomość wycenianą tworząc zestawienie cech, które bezpośrednio kształtują jej wartość i ocenił ich wagi. Przeanalizował lokalny rynek nieruchomości miejscowości C. i B. i dokonał wyboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej określając ich cechy relewantne. Określił wagi poszczególnych cech będące odzwierciedleniem ich wpływu na cenę nieruchomości i ustalił współczynniki korygujące.

W ocenie sądu tak sporządzony operat spełnia wymogi formalne. Oparty jest na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz przedstawieniu cech różniących te nieruchomości oraz ustaleniu współczynników korygujących. W konsekwencji operat ten mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

W tej sytuacji sąd stwierdził, że organ orzekający w sprawie, w zgodzie z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przeprowadził postępowanie dowodowe gromadząc kompletny materiał dowodowy, który następnie wszechstronnie ocenił i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, do których zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.