Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 684/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art.91 ust.1 i ust.4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art.1 par.1-2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.3 par.2 pkt 5, art.147 par.1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.4 pkt 1-2,art.13 ust.1,art.13b ust.1,art.40 ust.1-6 i ust.8-9
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 8 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczy sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]"; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Ornecie w dniu 29 listopada 2004r. podjęła Uchwałę Nr XXVII/152/04 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity na dzień wydania aktu - Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity na dzień wydania aktu - Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz.2086 ze zm., dalej jako: u.d.p.).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Lidzbarku Warmińskim, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 3 ust.1, § 3 ust. 2 zd.1, § 3 ust. 2 zd. 2, § 4 ust. 1, § 5 ust. 2 oraz § 6. Prokurator zarzucił przedmiotowej uchwale, że została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie:

1. § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez:

- określenie w § 3 ust. 2 zd. 2 uchwały sformułowania "roku kalendarzowego", co stanowi przekroczenie zakresu delegacji ustawowej organu gminy poprzez modyfikację treści ustawowego uregulowania, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p., określającego "rok" jako okres pobierania opłaty wskazanej w tym przepisie,

- określenie w § 5 ust. 2 uchwały opłaty za każdy dzień zajęcia 1m² powierzchni pasa drogowego na prawach wyłączności w celu postoju pojazdów, co stanowi przekroczenie zakresu delegacji ustawowej organu gminy, albowiem czynność objęta opłatą nie stanowi zajęcia pasa drogowego, a sposób korzystania z drogi;

- określenie w § 6 uchwały sposobu wyliczania czasu trwania zajęcia pasa drogowego poprzez określenie, że za zajęcie pasa drogowego w celach, o których mowa w § 2, § 4 i § 5 uchwały przez okres krótszy niż 24 godziny ustala się stawki opłat jak za 1 dzień, co stanowi w istocie powtórzenie regulacji ustawowej, określonej w art. 40 ust. 4 u.d.p. oraz przekroczenie delegacji ustawowej organu gminy co do sposobu wyliczania czasu trwania zajęcia pasa drogowego;

2. art. 40 ust. 9 u.d.p. oraz art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej poprzez uchwalenie w § 3 ust. 1 stawek rocznej opłaty za 1m² powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia przez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w oparciu o kryterium, co do którego nie udzielono gminie władztwa prawodawczego tj. w zależności od tego, czy część pasa ruchu drogowego znajduje się na obszarze zabudowanym, czy też poza obszarem zabudowanym albo na obiektach inżynierskich, wskutek czego doszło do różnicowania opłat za 1 m² zajętego pasa drogowego w tych częściach pasa drogowego, określony w § 3 ust. 1 uchwały, podczas gdy art. 40 ust. 9 u.d.p. nie wymienia miejsca znajdowania się pasa drogowego (w terenie zabudowanym lub poza nim) jako kryterium do ustalania stawek za zajęcie pasa drogowego;

3. art. 40 ust. 9 u.d.p. oraz art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej poprzez uchwalenie w § 4 ust. 2 uchwały dziennej stawki za 1 m² powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu budowlanego za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w oparciu o kryterium, co do którego nie udzielono gminie władztwa prawodawczego tj. w zależności od tego, czy część pasa ruchu drogowego znajduje się na obszarze zabudowanym, czy też poza obszarem zabudowanym, wskutek czego doszło do różnicowania opłat za 1 m² zajętego pasa drogowego w tych częściach pasa drogowego, określony w § 4 ust. 1 uchwały, podczas gdy przepis art. 40 ust. 9 u.d.p. nie wymienia miejsca znajdowania się pasa drogowego (w terenie zabudowanym lub poza nim) jako kryterium do ustalania stawek za zajęcie pasa drogowego;

4. art. 40 ust. 5 u.d.p. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na nieuprawnionej modyfikacji normy rangi ustawowej w treści § 3 ust. 2 zd. 2 uchwały poprzez określenie, że wysokość rocznych stawek w przypadku zajmowania pasa drogowego przez niepełny rok kalendarzowy oblicza się proporcjonalnie do liczby pełnych miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim podczas, gdy treść art. 40 ust. 5 u.d.p. jednoznacznie wskazuje, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przez okres krótszy niż rok, opłata za zajęcie pasa drogowego obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub drogowym obiekcie inżynieryjnym.

W świetle powyższych zarzutów, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu strona skarżąca odniosła się szczegółowo do podniesionych zarzutów. Podniesiono, że rada miejska, ustalając stawki opłat za zajęcie pasa drogowego, wykroczyła poza granice władztwa prawodawczego, jakie przysługuje stosownie do treści art. 40 ust. 8 u.d.p. zarządcy drogi, a także dokonała nieprawidłowej interpretacji przepisu art. 40 ust. 5 u.d.p. oraz modyfikacji treści ustawowego uregulowania, określonego w art. 40 ust. 4 u.d.p. Powołując się na ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, wskazano, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Uregulowanie to oznacza, że zarówno ich treść, jak i tryb stanowienia nie mogą pozostawać w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, albowiem do działalności organów samorządu w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się zasady co nie jest zabronione, jest dozwolone, lecz zasadę dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje. Akt prawa miejscowego nie może też bez upoważnienia ustawowego wprowadzać pojęć nieprecyzyjnych, bądź dookreślających znaczenia określeń ustawowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ornecie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie. Podniesiono, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. Odnosząc się do podniesionych zarzutów, organ wskazał, że w jego ocenie przepis art. 40 ust. 8 u.d.p. nie zawiera dyspozycji stosowania jednolitych stawek opłat za zajęcie 1m² powierzchni pasa drogowego (poza obszarem zabudowanym, w obszarze zabudowanym oraz na obiekcie inżynierskim). Natomiast rok kalendarzowy, o którym mowa w § 3 ust. 2 kwestionowanej uchwały należy rozumieć jako okres liczony zgodnie z art. 112 Kodeksu cywilnego. Podniesiono, że u.d.p. nie zawiera legalnej definicji roku kalendarzowego, nie ma więc żadnych podstaw, że w tym przypadku rok kalendarzowy to okres liczony od 1 stycznia do 31 grudnia. Wskazano, że z § 3 ust. 2 uchwały wynika, że chodzi o opłatę roczną, a nie o to, że jest to opłata pobierana przez cały rok. Ponadto w ocenie organu ustalenie sposobu obliczania rocznych stawek opłat zgodnie z postanowieniami wynikającymi z § 3 ust. 2 zd. 2 uchwały nie narusza prawa, ponieważ tak sformułowany sposób obliczania stawki opłaty rocznej jest korzystniejszy dla zobowiązanych do uiszczania takich opłat. Organ nie podzielił również poglądu strony skarżącej co do niezgodności z prawem § 5 ust. 2 i § 6 zaskarżonej uchwały, stwierdzając, że kwestionowane zapisy są zgodne z art. 40 ust. 3 i ust. 4 u.d.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.), wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Należy podkreślić, że w judykaturze dominuje stanowisko, zgodnie z którym powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, LEX nr 597127).

Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, LEX 646458, CBOSA).

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty należy uznać za zasadne.

Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 u.d.p. Stosownie do tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Zgodnie zaś z ust. 9 art.40 u.d.p. przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Należy zatem wyraźnie podkreślić, że zróżnicowanie wysokości stawek jest możliwe, jednakże wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów określonych w art. 40 ust. 9 u.d.p.

W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że Rada Miejska, wprowadzając w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz w § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 przedmiotowej uchwały odrębne stawki opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od zabudowanego bądź niezabudowanego charakteru obszaru, przekroczyła przysługujące jej kompetencje do określania stawek opłat określone w art. 40 ust. 9 u.d.p. W powołanym przepisie nie ma bowiem odniesienia do terenu zabudowanego lub niezabudowanego. (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 października 2004 r., sygn. akt III SA/Kr 770/04, CBOSA).

Odnosząc się natomiast do pkt 3 ust. 1 § 3 przedmiotowej uchwały, należy wskazać, że drogowy obiekt inżynierski jest elementem składowym drogi. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast drogą, jak wskazano w pkt 2 art. 4 u.d.p., jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Tym samym, obiekt inżynierski można potraktować odrębnie, gdyż mieści się w rodzaju elementu zajętego pasa drogowego, wskazanego w art. 40 ust. 9 pkt 2 u.d.p. W tym stanie rzeczy, rada miejska była władna na podstawie wskazanego przepisu określić odrębną stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w zależności od tego czy zajmowany jest obiekt inżynierski, czy też zajęcie pasa następuje poza takim obiektem (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 33/12, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 764/19, CBOSA).

Należy również zauważyć, że rada miejska dokonała nieprawidłowej modyfikacji art. 40 ust. 5 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu - opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Tymczasem w myśl § 3 ust. 2 przedmiotowej uchwały roczne stawki opłat w wysokości określonej w § 3 ust. 1 pkt 1-3 obejmują pełny rok kalendarzowy. Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek obliczano proporcjonalnie do liczby pełnych miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Tym samym, Rada Miejska dokonała nieuprawnionej modyfikacji, niejako uzupełnienia regulacji ustawowych, co w świetle obowiązujących przepisów prawa jest niedopuszczalne. Akty prawa miejscowego mogą być ustanowione wyłącznie na podstawie delegacji ustawowych. Nie mogą ich przekraczać i regulować w sposób odmienny kwestii należących do materii ustawowej. Niedopuszczalne jest także dookreślenie definicji ustawowej i tym samym, narzucenie swojej interpretacji danego pojęcia na potrzeby przedmiotowego aktu prawa miejscowego. W tej sytuacji należy stwierdzić, że rada miejska uchwaliła zakwestionowaną uchwałę, w części dotyczącej § 3 ust. 2, wychodząc poza zakres upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 40 ust. 5 u.d.p. Skoro bowiem przepisy ustawy nie odnosiły się do takich pojęć jak "rok kalendarzowy" ani też nie zezwalały na obliczanie wysokości rocznej stawki opłaty proporcjonalnie do liczby pełnych miesięcy zajęcia pasa drogowego, to organ jednostki samorządu terytorialnego nie miał podstawy prawnej do wprowadzenia tych regulacji w uchwale.

Kolejnym przejawem naruszenia prawa materialnego poprzez przekroczenie delegacji ustawowej do stanowienia prawa miejscowego jest § 5 ust. 2 przedmiotowej uchwały, zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celu postoju pojazdu, ustala się stawkę opłat za każdy dzień zajęcia 1m² powierzchni pasa drogowego – 0,20 zł. Należy bowiem zauważyć, że żaden przepis nie uprawnia organu jednostek samorządu terytorialnego do ustalania takiej opłaty jako opłaty za zajęcie pasa drogowego. Korzystanie z dróg publicznych polegające na postoju pojazdów samochodowych w wyznaczonych do tego miejscach podlega opłacie za korzystanie z drogi, a nie za zajęcie pasa drogowego. Stosownie bowiem do art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast w myśl art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Przy czym nałożony w art. 40 ust. 3 u.d.p. nakaz pobrania opłaty obejmuje "zajęcie pasa drogowego", a nie "korzystanie z pasa drogowego". Jednocześnie zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za:1) parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania; 2) przejazdy po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych. Przy czym opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.). Zatem podstawą nałożenia opłaty za postój pojazdu na prawach wyłączności, czyli w wyznaczonej kopercie, nie mogą być przepisy związane z zajęciem pasa drogowego. W upoważnieniu ustawowym, wynikającym z art. 40 ust. 5, 8 i 9 u.d.p. nie zawarto bowiem delegacji dla rady gminy (miejskiej) do wprowadzenia opłaty za korzystanie z dróg publicznych polegające na postoju pojazdów w wyznaczonych do tego miejscach, np., kopertach (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 czerwca 2018r., sygn. akt III SA/Po 273/18, CBOSA).

W ocenie Sądu analiza kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że podniesione w skardze zarzuty dotyczące § 3 ust.1 pkt 1 i 2, § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 5 ust. 2 uchwały należy uznać za zasadne.

Jednocześnie Sąd uznał, że zarzut odnośnie § 6 przedmiotowej uchwały, zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego w celach, o których mowa w § 2, 4 i 5 uchwały, przez okres krótszy niż 24 godziny, ustala się stawki opłat jak za 1 dzień, nie jest trafny. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do treści art. 40 ust. 4 u.d.p. – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego aktu - opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Podobne rozwiązania ustawodawca przyjął w art. 40 ust. 6 u.d.p. Zatem zarządca drogi, wydając zezwolenie na zajęcie pasa drogowego określa wysokość opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego za okres jednego dnia, a następnie w zależności od ilości dni tego zajęcia określa końcową kwotę należnej opłaty (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 listopada 2011r., sygn. akt IV SA/Gl 208/11, LEX nr 1154780). Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że jednostką czasu uwzględnianą przez organ przy obliczaniu opłaty za zajęcie pasa drogowego jest dzień trwania zajęcia pasa drogowego, co wynika wprost z treści art. 40 ust. 4 u.d.p. Oczywistym jest, że nie chodzi w tym przepisie o dzień rozumiany jako czas między wschodem a zachodem Słońca, lecz okres czasu równy 24 godzinom (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 marca 2017r., sygn. akt III SA/Lu 1252/16, LEX nr 2360212). Przepisy dotyczące opłat za zajęcie pasa drogowego nie przewidują bowiem mniejszej (krótszej) jednostki czasu niż 1 dzień. Tak więc w istocie § 6 uchwały nie modyfikuje regulacji ustawowej w znaczący sposób i może zostać uznany co najwyżej za nieistotne naruszenie prawa.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.