Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 511/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 3, art. 5a ust. 1 i 2, art. 4, art. 36 ust. 1 i 2, art. 11b i art. 14, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1.
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 2, art. 61 ust. 1, art. 89 ust. 2 i art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 1 pkt 5, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce - Zachód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Strawczynie z dnia 16 września 2010 r. nr XLI/329/10 w przedmiocie zmiany statutu sołectwa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 16 września 2010 r. Rada Gminy w Strawczynie na podstawie art. 5, art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35, art. 36, art. 48 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące na dzień wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", podjęła uchwałę nr XLI/329/10 w sprawie zmiany statutu sołectwa Ruda Strawczyńska (dalej też jako "Statut"). Zgodnie z § 1 uchwały statut sołectwa Ruda Strawczyńska stanowi załącznik do uchwały. W § 2 uchwały postanowiono, że z dniem wejścia w życie uchwały traci moc uchwała nr IV/31/03 Rady Gminy w Strawczynie z dnia 21 lutego 2003 r. w sprawie statutu sołectwa Ruda Strawczyńska. Zgodnie z § 3 tego aktu, wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy. Uchwała podlegała ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego oraz poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i rozplakatowanie w miejscach publicznych (§ 4). Stosownie zaś do treści § 5 uchwały akt wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. W § 18 ust. 1 pkt 3 Statutu postanowiono, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy "wybieranie i odwoływanie sołtysa i członków rady sołeckiej oraz członków komisji", zaś w § 32 ust. 1 ww. Statutu postanowiono, że "dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność, co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa".

W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy Kielce - Zachód w Kielcach zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

- art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami oraz

- art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 18 ust. 1 pkt 3 uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie kompetencji do wyboru i odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej, a także wprowadzenie w treści § 32 ust. 2 Statutu ograniczenia w postaci kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez postanowienie, że dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa.

W uzasadnieniu skargi Prokurator, powołując sie na treść art. 5 ust. 2, art. 5a ust. 2 i art. 35 ust. 1 u.s.g., podniósł, że o ile utworzenie jednostki pomocniczej ma charakter fakultatywny i mieści się w sferze swobodnego uznania rady gminy, to już ustalenie organizacji i zakresu działania tej jednostki jest ograniczone przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego, konsultacje z mieszkańcami stanowią zatem obligatoryjny element uchwalania statutu jednostki pomocniczej.

Prokurator wskazał, że rada gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie odwołała się w jej treści do przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, zaś z dokumentów dotyczących podjęcia uchwały nie wynika, aby takie konsultacje były w ogóle przeprowadzone. Zdaniem skarżącego, należy zatem przyjąć, że uchwalony przez radę gminy statut sołectwa nie został poddany zgodnie z wymogami ustawowymi społecznej konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa. Prokurator wskazał, że projekt statutu należy nie tylko podać do publicznej wiadomości, ale również przekazać wyjaśnienia mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzyć realne możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także rozważyć te propozycje czy zastrzeżenia. Faktu poprzedzenia uchwały konsultacjami nie można uzasadniać tylko i wyłącznie domniemaniem praworządności działań organu administracji.

Prokurator zarzucił, że w toku uchwalania statutu jednostki pomocniczej gminy nie został spełniony przewidziany w art. 35 ust. 1 u.s.g. wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Jakkolwiek wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy, to jednak ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia tego statutu. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Zaskarżona uchwała została zaś podjęta z istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania.

Dalej Prokurator podniósł, że do zaskarżonego statutu odnosi się zasada wyrażona w art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Takie upoważnienie do stanowienia przez radę gminy statutu sołectwa zawiera art. 35 ust. 1 u.s.g., wskazując, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Powołany przepis jest rozwinięciem określonej w art. 5 ust. 1 u.s.g. kompetencji rady gminy w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych gminy, w tym sołectw. Jednocześnie analiza art. 35 ust. 3 u.s.g. pozwala stwierdzić, że wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 35 ust 1 u.s.g., przy czym użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" niewątpliwie przesądza o tym, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść statutu sołectwa. Zakres samodzielności gminy w odniesieniu do jednostek pomocniczych, w tym zakres samodzielności organizacyjnej, jest więc bardzo szeroki. Nie oznacza to jednak, że samodzielność ta nie doznaje ograniczeń wynikających z ustaw. W świetle art. 169 ust. 4 Konstytucji RP ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a w myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994r., nr 124, poz. 607), samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Z mocy zaś art. 6 ust. 1 ww. Karty, jeśli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę administracyjną, tworząc jednostki dostosowane do specyficznych potrzeb i umożliwiające skuteczne zarządzanie. Organy samorządu są jednak organami władzy publicznej i nie odnosi się do nich zasada, że mogą czynić wszystko, czego ustawa im nie zabrania, przeciwnie, muszą podejmować działania na podstawie ustaw i w ich granicach.

W ocenie skarżącego, z redakcji § 18 ust. 1 pkt 3 Statutu nie wynika, aby prawo do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej przysługiwało "zebraniu wiejskiemu" rozumianemu jako zgromadzenie mieszkańców sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu podjęcia rozstrzygnięcia, wyrażenia stanowiska, czy opinii w określonej sprawie. Treść tego zapisu w sposób oczywisty wskazuje, że do wyłącznej kompetencji zebrania jako organu uchwałodawczego należy "dokonywanie wyboru i odwołania Sołtysa oraz wyboru i odwołania członków Rady Sołeckiej". Wskazane przepisy statutu są niezgodne z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., które w żadnym wypadku nie wymieniają zebrania wiejskiego jako organu elekcyjnego. Zdaniem Prokuratora, powyższe oznacza, że nawet jeśli ilość osób stanowiących organ uchwałodawczy zwany "zebraniem" jest tożsama z ilością osób uprawnionych do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to zebranie (wiejskie) jako organ jednostki pomocniczej nie jest uprawnione do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie, to taki zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o zadania elekcyjne. Skarżący zwrócił uwagę, że w ramach uchwalonego statutu pojawia się jedno pojęcie "zebrania" w dwóch odrębnych rolach: po pierwsze jako organu uchwałodawczego, a po drugie, jako ogółu mieszkańców uprawnionych do głosowania przy wyborze organów jednostki pomocniczej (§ 31 Statutu).

Prokurator wskazał dalej, że ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze, co oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie mu kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej z art. 36 ust. 2 u.s.g. nie może być utożsamiane i interpretowane poprzez prawo do udziału w zebraniu wiejskim, zdefiniowanym w art. 36 ust. 1 u.s.g. stanowiącym, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie. Art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądził, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa, uprawnionego do głosowania. Nie przysługuje ono natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie.

Brak jest także upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do wprowadzenia w treści § 32 ust. 2 Statutu ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru jednostki pomocniczej, który dla prawomocności uchwał w sprawie wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymaga obecności 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa. Art. 35 ust. 2 u.s.g jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Skarżący za sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g. uznał zatem zapis § 32 ust. 2 Statutu.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając skargę za bezzasadną.

Uzasadniając swe stanowisko, organ podniósł, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywała uchwała nr XXXII/279/06 z dnia 30 czerwca 2006r. w sprawie procedury przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Strawczyn, zatem procedura ta była uprzednio uchwalona, a żaden przepis prawa nie nakłada na organ uchwałodawczy gminy obowiązku odwołania się w treści zaskarżonej uchwały do regulacji dotyczącej przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami.

Zdaniem organu, regulacja § 18 ust. 1 pkt 3 Statutu nie jest sprzeczna z prawem. Zgodnie z § 15 ust. 2 Statutu, prawo do udziału w zebraniu mają wszyscy mieszkańcy sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze do rady gminy, a więc właśnie tacy mieszkańcy, którzy stosownie do treści art. 36 ust. 2 u.s.g. dokonują wyboru i odwołania sołtysa i rady sołeckiej. Regulacja zawarta w

§ 18 ust. 1 pkt 3 Statutu nie ma na celu nadania zebraniu wiejskiemu kompetencji elekcyjnych, lecz jest regulacją o charakterze technicznym - zebranie wiejskie zostało wskazane nie jako organ uchwałodawczy, lecz jako zgromadzenie się, spotkanie się mieszkańców w jednym czasie w celu wybrania sołtysa i rady sołeckiej.

W § 30 ust. 2 Statutu, zgodnie z którym "Prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje mieszkańcom sołectwa posiadającym czynne prawo wyborcze do Rady Gminy", Rada Gminy właściwie określiła, kto dokonuje wyboru organów sołectwa. Natomiast użyte pojęcie zebrania wiejskiego w zaskarżonym zapisie Statutu w powiązaniu z § 15 ust. 2 i § 31 ust. 1 Statutu należy rozumieć jako ogół mieszkańców sołectwa uprawnionych do wyboru jego organów.

Odnośnie wprowadzenia w § 32 ust. 2 Statutu ograniczenia w postaci wymaganego kworum dla dokonania ważnego wyboru organów sołectwa, organ wskazał, że art. 36 ust. 2 u.s.g. nie reguluje kwestii wymaganej liczby obecności uprawnionych mieszkańców sołectwa, a mówi jedynie o stałych mieszkańcach sołectwa uprawnionych do głosowania posiadających prawo wybieralności organów sołectwa, zatem przewidziana w statucie regulacja mieści się w ramach swobody prawotwórczej przyznanej organom samorządu terytorialnego.

Na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. pełnomocnik organu, wnosząc o oddalenie skargi, dodatkowo podniósł, że nie posiada wiedzy, aby były jakieś inne dokumenty dotyczące konsultacji poza tymi dołączonymi do odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym, uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga Prokuratora Rejonowego Kielce - Zachód zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2019 r. poz. 506 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały - Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591), powoływanej dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g.", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Ponieważ zaskarżona uchwała - bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny - jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Powołana regulacja art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej.

W niniejszej sprawie skargą Prokurator objął uchwałę Rady Gminy w Strawczynie z dnia 16 września 2010 r. w sprawie zmiany statutu sołectwa Ruda Strawczyńska. Zasadniczy i też najdalej idący zarzut tej skargi dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, co następuje.

Przepisy art. 35 u.s.g. zamieszczone zostały w rozdziale 3. ustawy o samorządzie gminnym, zatytułowanym "Władze gminy". W rozdziale 1. tej ustawy, zatytułowanym "Przepisy ogólne", znajduje się art. 5a, którego ustęp 1. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).

Stosownie więc do powołanego art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Jednym z takich przepisów jest art. 35 ust. 1 u.s.g.

W Gminie Strawczyn została podjęta, na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała z dnia 30 czerwca 2006 r. nr XXXII/279/06 w sprawie procedury przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Strawczyn (dalej jako "uchwała z 30 czerwca 2006 r."). Zgodnie z § 1 tej uchwały konsultacje z mieszkańcami gminy przeprowadza się w przypadkach, gdy wymagają tego przepisy powszechnie obowiązującego prawa. W § 1 ust. 2 uchwały uregulowano sprawy, w których obowiązkowo przeprowadza się konsultacje.

Na datę podjęcia zaskarżonej uchwały zatem zarówno ustawa o samorządzie gminnym, jak i uchwała z 30 czerwca 2006 r., odwołująca się do przepisów obowiązującego prawa, zawierały wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych przed podjęciem uchwały w sprawie statutu jednostki pomocniczej (sołectwa). Nie może być zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca zmiany statutu sołectwa Ruda Strawczyńska powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest bowiem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13).

Konsultacje społeczne powinny być przeprowadzone zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji, w przypadku Gminy Strawczyn – zgodnie z uchwałą z 30 czerwca 2006 r. Przepisami prawa wymagane jest najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie i w zgodzie z regulacjami zawartymi w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g.

W niniejszej sprawie przed podjęciem zaskarżonej uchwały przez Radę Gminy w Strawczynie nie przeprowadzono wymaganych konsultacji z mieszkańcami Gminy, a w każdym razie przedstawione Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę dokumenty nie potwierdzają, aby konsultacje takie się odbyły. Zgodnie z treścią uchwały z 30 listopada 2006 r. postanowienie o przeprowadzeniu konsultacji organ gminy podaje do wiadomości publicznej poprzez: stronę internetową, tablicę ogłoszeń w Urzędzie Gminy, tablice ogłoszeń w sołectwach, prasę lokalną (§ 4 ust. 1 w zw. z § 7 ust. 2 pkt 1-4 uchwały z 30 czerwca 2006 r.). Organ gminy może powołać komisję do przeprowadzenia konsultacji (§ 4 ust. 2 tej uchwały). Konsultacje przeprowadza się w formie: referendum gminnego, zebrania ogólnowiejskiego, badania opinii mieszkańców, internetowego forum mieszkańców, skrzynki na wnioski i uwagi w Urzędzie Gminy (§ 5 ust. 1 pkt 1-5 uchwały z 30 czerwca 2006 r.). Co istotne, dla jednego zagadnienia stosuje się dwie formy konsultacji (§ 5 ust. 2 analizowanej uchwały). Organ gminy podaje wynik konsultacji do publicznej wiadomości poprzez: stronę internetową, tablicę ogłoszeń w Urzędzie Gminy, tablice ogłoszeń w sołectwach, prasę lokalną (§ 7 ust. 2 uchwały z 30 czerwca 2006 r.).

Organ nie przedstawił jednak żadnych dowodów na to, że projekt zmiany statutu był konsultowany w trybie i na zasadach przewidzianych w uchwale z 30 czerwca 2006 r., czy też choćby w jakiejkolwiek formie. Co więcej – organ nie twierdził nawet w złożonej odpowiedzi na skargę, że takie konsultacje się odbyły. Do akt sprawy złożony został protokół z Sesji Rady Gminy w Strawczynie odbytej w dniu 16 września 2010 r., na której podjęto kwestionowaną uchwałę, w którym jednak brak jest zapisów wskazujących na to, że projekt zmiany statutu (w zasadzie przyjęcia nowego statutu, bo uchwalony statut obejmuje całość regulacji statutowej określonej w art. 35 ust. 3 u.s.g.) był przedstawiany do konsultacji mieszkańcom sołectwa. Tymczasem to do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych. Skoro wymogiem ustawowym wynikającym z art. 35 ust. 1 u.s.g. jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, to obowiązkiem organu jest posiadanie dokumentacji z tym związanej, niezbędnej dla wykazania legalności działania organu (por. m.in. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Go 216/19).

Zatem z punktu widzenia wymogów formalnych nie można uznać, że rada gminy zgodnie z prawem zmieniła statut jednostki pomocniczej gminy – sołectwa Ruda Strawczyńska. Sąd podziela bowiem pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym art. 35 ust. 1 u.s.g. odczytuje się w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musi stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Skutek taki ma miejsce niezależnie od tego, że wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy (zob. § 7 ust. 3 uchwały z 30 czerwca 2006 r.; por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257). W przypadku zaskarżonej uchwały nie można przyjąć, by konsultacje z mieszkańcami zostały przeprowadzone zgodnie z uchwałą z 30 listopada 2006 r., gdyż przedłożone z odpowiedzią na skargę dokumenty tego nie potwierdzają.

Z tych wszystkich powodów Sąd ocenił jako zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 zw. w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., który sam w sobie stanowił podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nie może przy tym być wątpliwości co do tego, że brak konsultacji z mieszkańcami ma charakter istotnego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Do istotnych naruszeń przepisów, które skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy, należy bowiem niewątpliwie naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Poza powyższą argumentacją zasadny okazał zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 18 ust. 1 pkt 3 Statutu organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie, kompetencji do wyboru i odwołania sołtysa i członków Rady Sołeckiej.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z ostatnio przytoczonego zdania wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Brak jest przy tym przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol 1429/16, wyrok WSA Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 140/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 maja 2019 r., sygn. II SA/Go 163/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, należy zwrócić uwagę, że w samym Statucie w jego § 5 pkt 7 zawarto definicję zebrania wiejskiego. Zgodnie z tą definicją przez zebranie wiejskie należy rozumieć organ uchwałodawczy sołectwa. Wprowadzając taką definicję, zgodną zresztą z przytoczonymi zapisami ustawowymi, Rada Gminy sama przesądziła o tym, że zebranie wiejskie jest organem, który ma charakter wyłącznie uchwałodawczy, a zatem zapis kwestionowanego § 18 ust. 1 pkt 3 Statutu pozostaje w sprzeczności z tak przyjętą regulacją. W świetle tych uwag, a zwłaszcza definicji zawartej w § 5 pkt 7 Statutu, nie zasługuje jednocześnie na aprobatę stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym w Statucie w zaskarżonym zakresie zebranie wiejskie zostało wskazane nie jako organ uchwałodawczy, lecz jako "zgromadzenie się, spotkanie się mieszkańców w jednym czasie w celu wybrania sołtysa i rady sołeckiej". Z samej – przytoczonej już – definicji zawartej w Statucie, wynika, że zebranie wiejskie to organ uchwałodawczy sołectwa. Ponadto kwestionowana regulacja § 18 ust. 1 pkt 3 znajduje się w Rozdziale IV Statutu zatytułowanym "Organy sołectwa", gdzie jako jeden z takich organów wymienia się właśnie zebranie wiejskie, a w § 18 Statutu wylicza jego kompetencje. Niezrozumiałym jest zatem twierdzenie organu jakoby w całym Statucie, jak i w samym § 18 tego Statutu, zebranie wiejskie miało odmienne znaczenie i oznaczało wyłącznie "spotkanie się mieszkańców w jednym czasie w celu wybrania sołtysa i rady sołeckiej".

Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. polegający na wprowadzeniu w treści § 32 ust. 1 Statutu (błędnie przez prokuratora precyzowany jako naruszenie § 32 ust. 2 zamiast § 32 ust. 1 kwestionowanej uchwały) ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez postanowienie, że dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność 1/5 uprawnionych mieszkańców sołectwa. Z przytoczonego wyżej art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak celnie zaakcentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w ww. wyroku z dnia 18 lipca 2019 r., przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

W konsekwencji również zaskarżone postanowienia § 18 ust. 1 pkt 3 i § 32 ust. 1 Statutu zostały uchwalone z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.

Z podanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.