Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1068/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1,  art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. podjętą z up. Prezydenta Miasta K. na podstawie art. 60 ust. 1 i 4, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5, art. 54 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. w sprawie odstąpienia od obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych miasta K. w związku z art. 1 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 4 lutego 194 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27 z 194 r., poz. 96 z późn. zm.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. T.-J. z dnia 4 lutego 2011 r., ustalono warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego tj. pomieszczeń biurowych na lokal gastronomiczny z salami bankietowymi przy Pl. [...] w K., zgodnie z wynikami analizy architektoniczno – urbanistycznej oraz załącznikiem graficznym, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji. Jako zakres rzeczowy inwestycji podano: roboty budowlane wynikające z planowanej zmiany sposobu użytkowania lokali biurowych na lokal gastronomiczny z salami bankietowymi, tj.: realizacja nowych ścianek działowych, schodów wewnętrznych łączących parter z lokalem na piętrze wraz z otworem w stropie , itp., roboty remontowe.

Nadto, określono warunki w zakresie dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (sprecyzowane przez Biuro Konserwatora Zabytków w piśmie nr [...]z dnia [...]r.).

Jako warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej wskazano:

1. dojazd i dojście do lokalu w budynku przy Placu [...] (działka nr 1), bezpośrednio z ul. [...] (dz. nr 4).

2. Miejski Zarząd Ulic i Mostów w K. pismem znak: [...] z dnia [...]r. zaakceptował istniejące warunki obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji,

gdy idzie o wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, podano że: inwestycja winna być projektowana w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a w szczególności :

- zapewniać dostęp do drogi publicznej,

- nie pozbawiać osoby trzeciej możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności,

- nie pozbawiać dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,

- zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie,

- zapewnić ochronę przed zanieczyszczeniami powietrza, wody lub gleby.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w trakcie prowadzonego postępowania dokonano wszystkich koniecznych uzgodnień wynikających z przepisów art. 1 ust. 4 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj.:

1. właściwym organem nadzoru górniczego, tj. Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w K.,

2. właściwym zarządcą drogi, tj. Miejskim Zarządem Ulic i Mostów w K.,

3. [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Warunki zawarte w tych uzgodnieniach zostały ujęte w przedmiotowej decyzji.

Ponadto, w trakcie postępowania, zgodnie z art. 75 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego zebrano i uwzględniono dodatkowe dowody wyjaśniające dla sprawy tj.: pismo Biura Konserwatora Zabytków UM K. znak: [...]z dnia [...]r., stanowiące podstawę do ustalenia warunków konserwatorskich w projekcie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a wynikające z ujęcia przedmiotowego obiektu w gminnej ewidencji zabytków znajdujących się na terenie Miasta K.

Zdaniem organu, wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy, gdyż:

1. istniejąca zabudowa działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, pozwala na określenie wymagań dotyczących zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego w zakresie kontynuacji funkcji, zmiana ta nie ma natomiast wpływu na zmianę istniejącej linii zabudowy, wielkości istniejącego wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej (ul. [...]),

3. istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (zgodnie z oświadczeniem inwestora),

4. teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi tj. z ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568) oraz ustawą – Prawo geologiczne i górnicze,

co wykazane zostało w analizie architektoniczno – urbanistycznej, której wyniki stanowią załącznik do niniejszej decyzji. Spełnienie powyższych warunków, w myśl przepisów art. 64 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obliguje zaś organ administracji do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Nadto, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego, strony miały prawo do zapoznania się z aktami sprawy na każdym etapie postępowania. Strony zostały poinformowane o przysługujących im uprawnieniach w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania i skorzystały z przysługujących im uprawnień, składając następujące uwagi:

- w dniu 8 marca 2011 r. wpłynęło pismo K. M., w którym nie wyraził zgody na dostawy towaru do projektowanego lokalu gastronomicznego z wykorzystaniem bramy kamienicy Plac [...], tłumacząc to faktem, iż działki nr 2 i 3 (których jest właścicielem), nie mają klauzuli służebności przejazdu dla działki nr 1;

- w dniu 29 marca 2011 r. wpłynęło pismo [...]w K. w którym wyrażono obawę dotyczącą możliwości zwiększenia tła akustycznego na sali koncertowej [...] w wyniku planowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu na gastronomiczny, pismem tym zwrócono również uwagę na konieczność przeprowadzenia ekspertyzy technicznej, tłumacząc to złym stanem technicznym obiektu.

W dniu 30 marca 2011 r. kopie pism, o których mowa powyżej, zostały przesłane inwestorowi celem zapoznania się i zajęcia stanowiska. W dniu 9 maja 2011 r. w odpowiedzi wpłynęło pismo inwestora, którym zobowiązał się do prowadzenia dostaw towaru z samochodów parkowanych poza obrębem posesji kamienicy Plac [...].

Odrębnym pismem z dnia 9 maja 2011 r. inwestor odniósł się do uwag [...], w którym podkreślił, że wszelkie prace projektowe i konstrukcyjne będą prowadzone przez uprawnionych architektów i konstruktorów (kopia pisma została przesłana do [...]).

W dniu 20 maja 2011 r. K. M. ponownie złożył pismo, w którym podtrzymał swoje stanowisko, określone w poprzednim piśmie.

W odpowiedzi na powyższe, w dniu 31 maja 2011 r. inwestor ponownie pisemnie oświadczył, że dostawy towaru odbywać się będą od wejścia głównego przez podwórze kamienicy Plac [...].

Nadto, zgodnie z art. 10 oraz art. 73 kpa, strony miały prawo do zapoznania się z aktami sprawy na każdym etapie postępowania, w tym z analizą, wynikami tej analizy i projektem decyzji oraz miały możliwość końcowego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Strony zostały poinformowane o przysługujących im uprawnieniach w piśmie z dnia 14 czerwca 2011 r. Strony skorzystały z przysługujących im uprawnień, składając następujące uwagi:

- w dniu 21 czerwca 2011 r. inwestor zapoznał się z projektem decyzji o warunkach zabudowy o analizą, nie wnosząc uwag;

- w dniu 28 czerwca 2011 r. z projektem decyzji i analizą zapoznał się K.M. podtrzymując swoje stanowisko, w którym nie zgadza się na prowadzenie dostaw towaru przez bramę i podwórze kamienicy Plac [...];

- w dniu 28 czerwca 2011 r. z projektem decyzji i analizą zapoznała się E. W. reprezentująca [...] w K.

Następnego dnia do urzędu wpłynęło pismo [...], w którym wniesiono o umieszczenie zapisu dotyczącego "...konieczności spełnienia wymagań akustycznych – wytłumienia pomieszczeń, w których znajdować się będą źródła hałasu tak, aby poziom tła akustycznego na sali koncertowej [...] – zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowych pomieszczeń, nie przekroczył wartości It=25 dBa (decybeli)".

W tym stanie rzeczy w dniu 8 lipca 2011 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję nr [...] o warunkach zabudowy, od której odwołała się [...]w K.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania wydało w dniu [...]r. decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że (1) nie został dopełniony obowiązek załączenia do decyzji części graficznej wyników analizy; (2) nie wskazano, gdzie na obszarze analizowanym znajdują się obiekty o podobnej funkcji; (3) nie poinformowano jednej ze storn postępowania o obowiązku wskazania w kraju pełnomocnika do doręczeń; (4) wszystkie strony winny decyzję "otrzymać" wraz ze wszystkimi załącznikami.

W związku z powyższym przeprowadzono ponowną analizę architektoniczno – urbanistyczną, w której wskazano lokal gastronomiczny, znajdujący się w obszarze analizowanym, tj. np. przy Placu [...].

W dniu 6 października 2011 r. B. N.-G. przedstawiła w urzędzie pełnomocnictwo notarialne z dnia 3 listopada 2009 r., w którym brat T. M. N., mieszkający na stałe za granicą, upoważnił ją m.in. do występowania w jego imieniu przed organami administracji rządowej i samorządowej, urzędami i instytucjami we wszystkich sprawach.

Ponownie w dniu 10 października 2011 r. strony zostały poinformowane o prawie do zapoznania się z aktami sprawy na każdym etapie postępowania, w tym z analizą, wynikami tej analizy i projektem decyzji oraz miały możliwość końcowego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Strony skorzystały z przysługujących im uprawnień, składając następujące uwagi.

W dniu 24 października 2011 r. B. N.-G. oraz inwestor złożyli oświadczenia, że zapoznali się z aktami sprawy i nie wnoszą żadnych uwag.

Dnia 7 listopada 2011 r., pełnomocnik [...] zgłosił uwagi do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zgłaszane wcześniej w odwołaniu od decyzji do organu II stopnia w kwestii hałasu, tj. tła akustycznego oraz dojazdu dostawczego do restauracji poprzez sąsiednią nieruchomość. Stwierdził, że projekt decyzji ponownie nie określa warunków w zakresie wymagań [...] co do tła akustycznego, domagając się ujęcia w niej nakazu wykonania pomiarów akustycznych tak, aby tło akustyczne nie przekroczyło określonej, maksymalnej wartości.

Wobec powyższego, pismem z dnia 10 listopada 2011 r. wezwano strony postępowania na rozprawę administracyjną w przedmiotowej sprawie.

W toku rozprawy administracyjnej z dnia [...]r. ustalono, że:

• lokalizacja i funkcja planowanej inwestycji, tj. restauracja z salami bankietowymi na parterze i pierwszym piętrze budynku, o pow. ok. 280 m2, w bezpośrednim sąsiedztwie obecnie przebudowywanego i rozbudowywanego budynku [...], rodzi obawy gospodarzy [...], że tło akustyczne założone w projekcie akustyki sali koncertowej [...], zostanie przekroczone i będzie wymagać dodatkowych zabezpieczeń, z uwagi na imprezy w salach bankietowych restauracji (drgania wspólnej ściany), poza hałasem spodziewanym od Pl. [...] i ulicy [...],

• pełnomocnik [...] podkreślił, że przedstawiony projekt decyzji ponownie nie określa warunków w zakresie wymagań [...] co do tła akustycznego, a przywołanie w tekście decyzji takiego zapisu, daje pewność i gwarancję, że projektanci – akustycy, sporządzający projekt budowlany i wykonawczy planowanego lokalu gastronomicznego, podejdą profesjonalnie do tego problemu, wykonają niezbędne pomiary akustyczne i zaprojektują przegrodę akustyczną z salą koncertową, zgodnie z normami, której tło akustyczne nie może przekroczyć wartości It = 25 dBa,

• kolejny zarzut dotyczył dojazdu dostawczego do restauracji poprzez sąsiednią nieruchomość nr 2, która jest we własności K. M.,

• pełnomocnik [...] oświadczył również, że obsługa planowanej restauracji będzie wymagała zapewnienia drogi dostawczej "czystej i brudnej, tj. dostawy żywności i ekspedycji śmieci i odpadków i uzgodnień projektu ze służbami Sanepidu, BHP, P/poż. Zauważył ponadto, że w przedstawionym do zapoznania się projekcie decyzji, brak jest pełnej informacji o drogach dostawczych, jak również o sprzeciwie przejazdu przez terenie właściciela sąsiedniej nieruchomości.,

• pełnomocnik K. M. oświadczył, że podtrzymuje sprzeciw przejazdu i przechodu dla dostaw i obsługi planowanej restauracji przez nieruchomość nr 2 i 3, tj. przez bramę wjazdową na posesję przy Placu [...], będącej we własności K. M.,

• inwestor oświadczył, że nie wnosi do protokołu z rozprawy i podjętych ustaleń żadnych uwag i akceptuje je w całości.

W protokole zapisano, że na wyraźne żądanie stron postępowania, ustalenia podjęte na rozprawie administracyjnej i zapisane w protokole tej rozprawy, zamieszczone zostaną w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Tym samym zobowiązano inwestora do wykonania i wykazania poprzez analizę akustyczną zastosowania odpowiednich zabezpieczeń akustycznych wspólnej ściany, dzielącej sale bankietowe restauracji i salę koncertową.

Zapisano również, że droga dostawcza do lokalu gastronomicznego projektowanego w budynku przy Placu [...] – działka nr 1, będzie się odbywać bezpośrednio z ul. [...] do budynku nr 3 – dz. nr 4, a nie poprzez teren działek sąsiednich nr 2 i 3, których właścicielem jest K. M.

Nadto, organ wyjaśnił, iż kwestie rozwiązań technicznych spełniających powyższe wymogi zostaną rozwiązane na kolejnym etapie, mającym na celu wydanie pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...], zarzucając naruszenie:

- art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez nieokreślenie w decyzji warunków w zakresie wymagań co do tła akustycznego,

- § 324 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – poprzez nieuwzględnienie konieczności ochrony otoczenia budynku przed uciążliwym hałasem,

- art. 115 i art. 115a ustawy – Prawo ochrony środowiska – poprzez niedokonanie oceny i pomiaru potencjalnego hałasu z pomieszczeń budynku, który graniczy bezpośrednio z salami koncertowymi [...].

Odwołująca się zaakcentowała, że inwestor nie przewidział w projekcie przegrody akustycznej, której wykonanie gwarantowałoby nieprzekroczenie norm akustycznych, co realnie uchroniłoby ją przed uciążliwym hałasem.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania nie uwzględniło, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach Kolegium podało, że projekt decyzji został sporządzony przez członka [...] Okręgowej Izby Architektów J. R. zgodnie z wymogiem z art. 60 ust. 4 ustawy. Kolegium wskazało, że jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, decyzje o warunkach zabudowy stanowią typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Zatem jeżeli spełnione zostaną warunki, o których mowa w cyt. wyżej art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ ma obowiązek wydać decyzję o warunkach zabudowy. W przypadku ustalania warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, należy przede wszystkim zbadać, czy planowana inwestycja jest możliwa do zrealizowania w kontekście zasady kontynuacji funkcji. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie powoduje bowiem zmian zewnętrznych wymiarów tego obiektu, przez co bezprzedmiotowe jest ustalenie parametrów, o których mowa w § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), tj.: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z zasadą kontynuacji funkcji, nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić już z istniejącą funkcją. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Nie powinien to być zakład produkcyjny czy obiekt handlowy wielkopowierzchniowy (por.: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski. Warszawa 2008, s. 500). Kolegium podkreśliło, iż na działkach sąsiednich (a więc na działkach znajdujących się w granicach obszaru analizowanego) występuje w głównej mierze zabudowa o funkcji mieszkalnej, wraz z zabudową o funkcjach uzupełniających w stosunku do zabudowy mieszkaniowej, a więc zabudowa usługowa, handlowa. Stosownie do pouczenia zawartego w decyzji Kolegium z dnia [...]r. nr [...] wskazano również obiekt o funkcji gastronomicznej, a mianowicie lokal przy Placu [...]. Zdaniem Kolegium nie istnieje zatem sprzeczność funkcji planowanej inwestycji z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym.

Jednocześnie spełnione są pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren objęty wnioskiem posiada bowiem dostęp do drogi publicznej – ul. [...]. Teren wskazany we wniosku nie jest terenem rolnym lub leśnym, nie wymaga tym samym uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co wynika z wniosku o wszczęcie postępowania. Jednocześnie przedmiotowa inwestycja nie stoi w sprzeczności z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowa sprawa dotyczy wyłącznie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W tym postępowaniu badana jest możliwość decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa granice postępowania i wskazuje konkretne normy prawne, w ramach których mogą poruszać się organy administracji publicznej. Normy te odnoszą się głównie do kwestii urbanistycznych i architektonicznych. Ponadto, badana jest zgodność planowanej inwestycji z innymi przepisami, takimi jak Prawo geologiczne i górnicze, ustawa o drogach publicznych, Prawo lotnicze, Prawo ochrony środowiska czy przepisy dot. ochrony zabytków. Celem takiego uregulowania jest przykładowo uniemożliwienie zrealizowania uciążliwego zakładu produkcyjnego w centrum miasta, domu jednorodzinnego w granicach parku narodowego lub zniszczenie obiektów zabytkowych. Natomiast przedstawione w treści odwołania zarzuty nie mieszczą się w granicach niniejszego postępowania. Zdaniem Kolegium, umieszczenie w decyzji o warunkach zabudowy obowiązku wykonania przez inwestora przegrody akustycznej byłoby działaniem naruszającym normy dotyczące właściwości rzeczowej. Orzekanie w oparciu o przepisy rozporządzeń wykonawczych do ustawy – Prawo budowlane jest zaś możliwe w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę,

Zwrócono też uwagę, że wskazane w odwołaniu przepisy ustawy o ochronie środowiska dotyczą inwestycji zrealizowanej, a nie inwestycji będącej w sferze planów. Stąd też odwołania nie uwzględniono.

W skardze do sądu administracyjnego [...]ponownie zarzuciła naruszenie art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że badanie zgodności decyzji z prawem podczas postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może dotyczyć badania zgodności decyzji z odrębnymi przepisami, a to np. ustawy – Prawo budowlane.

Zdaniem skarżącej, Kolegium błędnie uznało, iż przewidziana art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "zgodność z przepisami odrębnymi" dotyczy tylko 5 (pięciu) ustaw: ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, ustawy o drogach publicznych, ustawy – Prawo lotnicze, ustawy – Prawo ochrony środowiska i ustawy o ochronie zabytków. Zdaniem skarżącej, organ wbrew przepisom prawa uznał, iż decyzja może być niezgodna (np.) z przepisami ustawy – Prawo budowlane.

Nadto, skarżąca wskazała na naruszenie:

- art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez uznanej za zgodną z prawem decyzji nieokreślającej warunków w zakresie wymagań [...] co do tła akustycznego,

- § 324 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – poprzez uznanie za zgodną z prawem decyzji nieuwzględniającej konieczności ochrony otoczenia budynku przed uciążliwym hałasem,

- art. 115 i art. 115a ustawy – Prawo ochrony środowiska – poprzez uznanie za zgodną z prawem decyzji mimo niedokonania oceny i pomiaru potencjalnego hałasu.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako wydanej z naruszeniem powołanych przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest wydawana przez ten sam organ, który wówczas uzna, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, co pozbawi stronę możliwości późniejszego podnoszenia zarzutów. Podniesiono, że szczególna funkcja jaką spełnia [...] w mieście, powinna być przez Prezydenta Miasta w jego decyzji uwzględniona. Przedmiotowy budynek graniczy bezpośrednio z salami koncertowymi [...] – tj. "ściana w ścianę". Wielce prawdopodobnym jest, iż imprezy, jakie odbywać się będą "w pokoju obok" sali koncertowej [...], będą uciążliwe. Zgodnie z normami, tło akustycznie nie może przekroczyć wartości It = 25 dBa. Ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji Prezydent Miasta zignorował zupełnie kwestie hałasu – tj. tła akustycznego, które będzie uciążliwe dla otoczenia (hałas z lokalu obok będzie zwyczajnie słyszalny zza ściany przez słuchaczy koncertu, odbierając cały sens istnienia [...]). Wystarczyło zaś inwestora zobowiązać, by ten spełnił warunki z § 324 i nast. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...).

Tymczasem organ nie umieścił w zaskarżonej decyzji żadnego wymogu, który realnie chroniłby [...] przed uciążliwym hałasem. Sam punkt VII utrzymanej w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. nie określa, w jaki sposób należy zapewnić ochronę przed hałasem.

Na rozprawie administracyjnej w dniu [...]r. zgłoszono zaś potrzebę umieszczenia w decyzji zapisu określającego warunki w zakresie wymagań [...] co do tła akustycznego. Zawarte w uprzednio zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. zapisy są niedookreślone (toteż nieegzekwowalne), zaś przed jej wydaniem nie dokonano żadnych pomiarów akustycznych. Inwestor nie przewidział w projekcie przegrody akustycznej, która gwarantowałaby, iż na sali koncertowej [...] nie będą słyszalne dźwięki z restauracji za ścianą – tak, aby "tło akustyczne" nie przekroczyło wymaganej wartości It = 25 dBa.

Znamienne jest to, iż istniejąca od lat sala koncertowa [...] będzie sąsiadowała z salami bankietowymi, na których odbywać się będą huczne przyjęcia. Zdaniem skarżącej, tylko i wyłącznie na tym etapie postępowania administracyjnego możliwe jest dochodzenie swoich praw. Po wydaniu decyzji ws. ustalania warunków zabudowy będzie już za późno. Dochodzenie ich w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę będzie już niemożliwe ze względu na fakt, iż organ niejako "zasłoni" się w przyszłości ostateczną decyzją w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie wyjaśniając, że przed rozpoczęciem inwestycji wymagane jest, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, a następnie decyzji o pozwoleniu na budowę (względnie zgłoszenia budowy). Przyjęcie zaproponowanej w skardze koncepcji, zgodnie z którą w postępowaniu w sprawie decyzji o warunkach zabudowy należy orzekać w oparciu o przepisy ustawy – Prawo budowlane, prowadziłoby to do dwukrotnego rozpatrywania sprawy w oparciu o te same przepisy. Takie działanie prowadziłoby do naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej organów uprawnionych do orzekania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2552/10 "ochrona interesów prawnych osób trzecich może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim wynika z konkretnego przepisu prawa materialnego. Głównym wyznacznikiem tej ochrony są wymagania, które obligatoryjnie muszą być określone w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W zależności od charakterystyki inwestycji, w każdym przypadku zakres ochrony osób trzecich wynika z aktów powszechnie obowiązującego prawa. Organy administracji nie mają uprawnień do poszerzenia ograniczeń względem planowanej inwestycji bez wyraźnej podstawy prawnej. W szczególności organ administracji działając na płaszczyźnie planowania i zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać warunków, które konkretyzowane są przez właściwy organ na dalszym etapie realizacji inwestycji na podstawie przepisów Prawa budowlanego". Co więcej w decyzji o warunkach zabudowy nie można orzekać w materii uregulowanej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), gdyż kwestie te są rozstrzygane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Prawa budowlanego i należą do właściwości rzeczowej organów w nim określonych (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 250/11). Tym samym zarzut naruszenia § 324 i następne rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w ocenie Kolegium jest bezzasadny.

Równie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 115 i 155a ustawy – Prawo ochrony środowiska. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie uregulowane w tych przepisach może być przeprowadzone wyłącznie w odniesieniu do zakładów w rozumieniu tejże ustawy, a ponadto może być prowadzone wyłącznie w przypadku, gdy zakład emituje ponadnormatywny hałas, a nie w sytuacji, gdy dopiero planowane jest powstanie takiego zakładu.

Niezależnie od powyższego wskazano, że w decyzji organu pierwszej instancji zawarto warunek, zgodnie z którym należy zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź skutkującym wznowieniem tego postepowania. Tymczasem zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dopiero stwierdzenie naruszenia tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zasadnie bowiem organy obydwu instancji w oparciu o należycie zebrany materiał dowodowy dopatrzyły się przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji, polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania części budynku przy Placu [...] w K. – zgodnie z wynikami analizy architektoniczno – urbanistycznej. Podkreślić też przyjdzie, że decyzje organów administracji zostały obszernie i wnikliwie uzasadnione.

Spór w niniejszej sprawie dotyczył w pierwszym rzędzie kwestii zgodności decyzji z przepisami odrębnymi i spełnienia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich z uwagi na szczególną funkcję, jaką spełnia [...], co obligowało zdaniem skarżącej, do zawarcia w decyzji wymogu spełnienia przez inwestora warunku z § 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych (...) wyżej powołanego.

Zdaniem sądu administracyjnego, tego rodzaju zarzutu nie sposób podzielić. Jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, przywołując orzecznictwo sądowoadministarcyjne, do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie należy ustawa z dnia 7 lipca 194 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze, w tym techniczno-budowlane. Wszak na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest wymagane przedłożenie projektu budowlanego, bo tego rodzaju dokument nie stanowi elementu wniosku wymienionych w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu (...). Projekt budowlany jest natomiast dokumentem wymaganym na etapie pozwolenia na budowę i dopiero wówczas przed jego zatwierdzeniem właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej bada jego kompletność i zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. Do tej kategorii organów nie należy zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze, lecz Wojewoda jako organ II instancji. Nie ma przy tym żadnego prawnego znaczenia fakt, że obie funkcje pełni Prezydent Miasta K. Moc wiążąca decyzji o warunkach zabudowy (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu (...)), nie oznacza zatem, że inwestycja spełnia wymogi prawa budowlanego. Jest to też o tyle zrozumiałe, że przepisy techniczno-budowlane mogą ulec zmianie po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Zatem zawarcie w takiej decyzji wymogu spełnienia warunków, określonych w aktualnie obowiązujących przepisach prawa budowlanego, jest nie tylko nie dopuszczalne, lecz i zbędne, skoro § 2 ust. 1 rozporządzenia jednoznacznie stanowi o zakresie stosowania przepisów rozporządzenia przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków. Nie ma zatem ani podstawy prawnej, ani potrzeby nakładania na inwestora w decyzji o warunkach zabudowy wymogu spełnienia warunków, które obowiązują go na mocy aktów prawa powszechnie obowiązującego i to na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.

Wreszcie, podkreślić przyjdzie, że ustalanie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, co oznacza, że organy administracji związane są zakresem rzeczowym inwestycji, określonym we wniosku. Zupełnie inną rzeczą jest zaś ocena, czy dla tak określonego zakresu robót, wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy, możliwe jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Dopiero wówczas też podlegać będzie ocenie stan techniczny obiektu budowlanego, podlegającego przebudowie i zmianie sposobu użytkowania. W tym miejscu jedynie na marginesie godzi się zauważyć, że te same wymogi ochrony akustycznej dotyczą działalności skarżącej [...], której budynek jest przebudowywany. Spełnienie wymogów prawa budowlanego w procesie inwestycyjnym skarżącej winno równocześnie zapobiec częściowo skutkom działalności na sąsiedniej nieruchomości.

W konsekwencji, brak podstaw do przyjęcia, że decyzja o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji narusza art. 61 ust. 1 pkt 5 oraz art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 63 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 324 i nast. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Zdaniem składu orzekającego, nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 115 i art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.). Zasadnie stwierdziło bowiem Kolegium, że przepisy te dotyczą zakładu już funkcjonującego. Nie jest wszak możliwy pomiar poziomu hałasu w lokalu, który jeszcze nie działalności. Regulacja ta wskazuje jednak na dodatkową ochronę skarżącej przed uciążliwościami spowodowanymi realizacją spornego zamierzenia inwestycyjnego.

Wreszcie, działając z urzędu sąd administracyjny nie dopatrzył się innego naruszenia prawa. W szczególności, wydanie pozytywnej decyzji zostało poprzedzone uzyskaniem wymaganych opinii i uzgodnień, co wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji. Wskazać też przyjdzie, że Miejski Zarząd Ulic i Mostów w K. pismem z dnia 11 kwietnia 2011 r. zaakceptował istniejące warunki obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji, co oznacza, że uznano także za wystarczające istniejące obecnie miejsca parkingowe. Stąd też decyzja spełnia wymogi rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Akt ten precyzuje sposób zapisywania ustaleń w decyzji,. m. in. dotyczących obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej (§ 2 pkt 6) oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (§ 2 pkt 7).

Inwestycja nie wymagała też oceny oddziaływania na środowisko, jako że nie jest to przedsięwzięcie zaliczane do mogących oddziaływać na środowisko. W konsekwencji, brak było podstaw prawnych do odmowy ustalenia warunków dla spornego zamierzenia oraz zawarcia w decyzji wymogu spełnienia przez inwestora § 324 i nast. warunków technicznych.

Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi.

mw