Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 124/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 60 pkt 7, art. 67
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 1, art. 115
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 146 par. 1, par. 2, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 7 sierpnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi A. A. na akt Starosty z dnia 31 sierpnia 2011r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za karty pojazdu I. uchyla zaskarżony akt Starosty z dnia 31 sierpnia 2011 roku, II. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego A. A. kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2011 r. A. A., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego, zwrócił się do Starosty, na podstawie art. 67 w zw. z art. 60 ustawy o finansach publicznych oraz przepisów działu III Ordynacji podatkowej, w oparciu o wyrok Europejskiego Trybunały Sprawiedliwości wydany w sprawie C-134/07 Piotr Kawała przeciwko Gminie o:

1) stwierdzenie nadpłaty w opłacie za wydanie kart pojazdów dla 28 samochodów wymienionych w wykazie dołączonym do wniosku, w wysokości [...] zł. za każdy z pojazdów, co stanowi kwotę [...] zł.;

2) stwierdzenia uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania zwrotu części opłaty, wymienionej w punkcie 1;

3) zwrot nadpłaconej kwoty określonej w punkcie 1 i 2 wraz z oprocentowaniem od daty wskazanej w wykazie samochodów, do dnia określonego zgodnie z art. 78 § 5 pkt 2 Ordynacji podatkowej, tj. do 30 dnia od dnia publikacji sentencji orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, tj. od dnia 7 kwietnia 2008 r., co wynika z umowy zlecenia zawartej przez wnioskodawcę, której kopia stanowi załącznik do niniejszego wniosku.

Uzasadniając powyższe wnioskodawca wskazał, że pobrana od niego przez organ kwota 500 zł. za wydanie karty pojazdu na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310), wbrew treści art. 77 ust. 4 i ust. 5 ustawy o ruchu drogowym, nie pozostawała w związku z kosztami związanymi z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, a znacząco je przekraczała. W związku z tym uiszczona na podstawie powołanego rozporządzenia opłata w kwocie 500 zł. powinna zastać zakwalifikowana w zakresie nadwyżki ponad 75 zł. jako podlegająca zwrotowi. Wnioskodawca zwrócił dodatkowo uwagę, że wysokość 75,00 zł. ma również opłata przewidziana w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 59, poz. 421). Jego zdaniem z uwagi na fakt, iż opłata za kartę pojazdu nie ma charakteru zobowiązania, prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty nie wygasło, a w szczególności nie wygasło w terminie określonym w art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej.

Starosta pismem z dnia 31 sierpnia 2011 r., nr [...] poinformował wnioskodawcę, że Zarząd Powiatu na posiedzeniu w dniu 26 stycznia 2011 r. podjął decyzję o odstąpieniu od trybu załatwiania sprawy w drodze ugody i tym samym o zaprzestaniu wypłacania tego rodzaju należności z uwagi na brak środków finansowych pozwalających na zrealizowanie wszystkich zgłoszonych roszczeń.

Pismem z dnia 3 października 2011 r. wnioskodawca wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nadpłaty w opłacie za wydanie kart pojazdów w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunały Sprawiedliwości, stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty pobranej przez organ za wydanie karty pojazdu oraz zwrot nadpłaconej kwoty wraz z oprocentowaniem.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 12 października 2011 r. Starosta odmówił A. A. zwrotu żądanej we wniosku kwoty [...] zł. z powodu upływu terminu przedawnienia roszczeń.

Uzasadniając powyższe organ powoła uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt III CZP 37/10, zgodnie z którą bieg terminu przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu biegnie od dnia spełnienia świadczenia. Zauważył, że uiszczenie opłat za karty pojazdów pozostawało w związku z prowadzoną przez wnioskodawcę działalnością gospodarczą. Opłaty za przedmiotowe karty pojazdu przedsiębiorca dokonał w okresie od czerwca 2004 r. do kwietnia 2006 r. W konsekwencji organ uznał, że roszczenie zgłoszone w niniejszej sprawie przedawniło się z upływem terminu przewidzianego w art. 118 Kodeksu cywilnego tj. z upływem 3 lat przewidzianych dla roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Przedawnienie roszczeń wnioskodawcy nastąpiło zatem ostatecznie w stosunku do ostatniego zarejestrowanego samochodu w dniu 5 kwietnia 2009 r., natomiast w stosunku do pozostałych pojazdów odpowiednio wcześniej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. A., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego aktu Starosty z dnia 12 października 2011 r., nr [...];

2) stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, wymienionej w punkcie 1, która to stanowiła odmowę stwierdzenia nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, a co za tym idzie spowodowała niestwierdzenie przez organ uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat pobranych za wydanie karty pojazdu wraz z oprocentowaniem,

3) stwierdzenie obowiązku organu administracji dokonania zwrotu skarżącemu części opłaty za karty pojazdu wydane dla 28 samochodów w wysokości po [...],- zł za każdy pojazd, co stanowi łącznie kwotę [...] zł.

4) stwierdzenie obowiązku dokonania zwrotu powyższej kwoty wraz z oprocentowaniem od dat rejestracji pojazdów, wskazanych w tabeli zawartej w skardze, każdorazowo do dnia określonego zgodnie z art. 78 § 5 pkt 2 ordynacji podatkowej, tj. do 30-tego dnia od dnia publikacji sentencji orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej ( Dz. U. C 64 z dnia 08 marca 2008, str.15), a więc do dnia 7 kwietnia 2008 r.,

5) zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Uzasadniając skargę, strona zwróciła uwagę, że uiszczenie opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa (zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt. I OPS 3/07). Organ administracji publicznej jest zatem uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem.

W tej sytuacji skarga do sądu administracyjnego została wniesiona na podstawie regulacji z art. 3 § 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Na marginesie dodał, że w orzecznictwie wskazano, iż droga ta jest dopuszczalna obok możliwości dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym (tak: Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07).

Skarżący podniósł, że wydane przez Ministra Infrastruktury na podst. art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które przewidywało w § 1 ust. 1, iż za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł, zostało uchylone wprost z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421). W § 1 określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł. Ponadto powoływany przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu został uznany za sprzeczny z treścią art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) (orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r., w sprawie C-134/07). Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. stwierdził niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, iż niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Pobrana przez organ od skarżącego kwota 500 zł, wbrew treści art. 77 ust. 4 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie pozostawała w związku z kosztami związanymi z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, a znacząco je przekraczała. W związku z tym, uiszczona na podstawie cytowanego rozporządzenia opłata w kwocie 500 zł powinna zostać zakwalifikowana w zakresie nadwyżki ponad 75 zł jako podlegająca zwrotowi. Skarzący zanzaczył dodatkowo, że również jednolita linia orzecznicza sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotycząca przedmiotowego zagadnienia wskazauje, że czynność polegając na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo, jako wydana bez podstawy prawnej.

Zdaniem strony opłata za kartę pojazdu nie stanowiła zobowiązania podatkowego, w tym przede wszystkim nie nosiła charakteru zobowiązania i została uiszczona przed wydaniem karty pojazdu. Zobowiązanie podatkowe, które wygasło wskutek zapłaty, nie ulega przedawnieniu, co oznacza, że termin przedawnienia nie biegnie, a prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty nie wygasa. Na podstawie art. 76 § 1 ordynacji podatkowej strona skarżąca wnosiła do organu administracji o zwrot nadpłaty przez organ wraz z jej oprocentowaniem z urzędu. Zgodnie z art. 73 § 1 ordynacji podatkowej, jako chwilę powstania nadpłaty strona skarżąca oznaczyła chwilę wniesienia opłaty za kartę pojazdu i rejestracji pojazdu. Biorąc pod uwagę brzmienie art. 78 § 5 pkt 2 ordynacji podatkowej strona wniosła do organu administracji o oprocentowanie kwoty podlegającej zwrotowi – w wysokości określonej w art. 78 § 1 ordynacji – od dnia powstania nadpłaty, ustalonego jak wyżej, do 30 dnia od dnia publikacji sentencji orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Informacyjnie podała, że kwota należnego oprocentowania wynosi 4.499,39 zł.

Starosta w odpowiedzi na skargę wniósł o uznanie za nieistniejący obowiązek zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów w wysokości 11.900,00 zł. na rzecz skarżącego, dotyczący wniesienia opłat w stosunku do 28 pojazdów wymienionych w skardze oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, że roszczenie skarżącego o zwrot nadpłaty z tytułu uiszczenia opłaty za wydanie kart pojazdów uległo już przedawnieniu. Dodatkowo stwierdził, iż strona nie była właścicielem jednego z pojazdów tj. [...] wskazanych we wniosku. Podniósł również, że nie jest właściwym organem do rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nadpłaty, albowiem jest jedynie organem rejestrującym, jednak nie posiada własnego budżetu i nie wzbogacił się bezpodstawnie kosztem skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie dalszych rozważań wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Jednocześnie, co jest istotne w rozpatrywanej sprawie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (aktu) także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem rozpatrywanej przez niniejszy Sąd skargi jest akt Starosty o odmowie zwrotu części opłat pobranych za wydanie kart pojazdów na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r. nr 137 poz. 1370). Zaskarżony akt został wydany w oparciu o dotychczasową praktykę ukształtowaną w wyniku uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (opubl.: ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 21 oraz na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W uchwale tej przesądzono, że "skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". W uzasadnieniu motywów uchwały zaznaczono, iż taka kwalifikacja sprawy jest spowodowana tym, iż do zwrotu opłaty za kartę pojazdu nie mogą mieć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej o zwrocie podatku, a jednocześnie nie ma podstaw by wniosek załatwić w drodze decyzji administracyjnej w oparciu o Kodeks postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił ponadto uwagę na szczególny charakter, jaki ma "opłata za wydanie karty pojazdu". Podkreślił, że jej celem jest jedynie przeniesienie na właściciela pojazdu kosztów związanych z faktycznym wytworzeniem i wydaniem karty przez organ rejestrujący, co w innych przypadkach jest zasadniczo obowiązkiem producenta lub importera pojazdu. Należy także wspomnieć, iż niepodatkowy charakter "opłaty za wydanie karty pojazdu" potwierdził również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07 dopuszczając możliwość dochodzenia jej zwrotu przed sądem powszechnym.

Niewątpliwie powyższą uchwałą o sygn. akt I OPS 3/07 Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko przesądził dopuszczalność kognicji sądów administracyjnych w sprawach zwrotu opłat za wydanie kart pojazdów (tej kwestii dotyczyło zagadnienie prawne przedstawione do rozpoznania postanowieniem o sygn. akt I OSK 52/07), ale nadto - co równie istotne - określił charakter uiszczonych należności oraz wskazał tryb i formę, w jakiej powinny być załatwiane żądania ich zwrotu.

Uchwała ta od dnia jej ogłoszenia nakładała na sądy administracyjne obowiązek (w zakresie określonym przez ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oceniania legalności aktów lub czynności w sprawie zwrotu opłaty za karty pojazdu, z perspektywy zawartego w niej stanowiska, co przekładało się na stosowaną formę rozpatrywania tych spraw przez organy administracji.

Zastosowanie się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może jednak następować bez uwzględnienia zmian w ustawodawstwie, jakie nastąpiły po jej wydaniu (zob. m. in. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 955/11 oraz z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 881/11).

W tym miejscu trzeba podkreślić, że w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), która zasadniczo rzutuje na sprawy dotyczące zwrotu opłat za karty pojazdu (zob. art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych; Dz.U. Nr 157, poz. 1241). Ustawa ta określa bowiem wyraźnie jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, do których zaliczono, między innymi, dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy). W art. 67 ustawy wskazuje się bowiem, że "do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.)".

Mając na uwadze powyższe należy zatem stwierdzić, że ustawodawca przesądził w sposób generalny, jaki tryb postępowania należy stosować w odniesieniu do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe stanowiących dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw.

Zdaniem Sądu w kategorii tej mieszczą się m.in. "opłaty za wydanie karty pojazdu", które zostały niewątpliwie pobrane przez właściwe urzędy powiatowe albo miejskie (stanowiące jednostki budżetowe – zob. L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 11 ustawy [w] Ustawa o finansach publicznych, Komentarz, Lex 2011 oraz C. Kosikowski, Ustawa o finansach publicznych, Komentarz, Warszawa 2011, s. 105), na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart. Pobranie opłaty następowało też na podstawie odrębnej ustawy - art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.). Wobec powyższego za niesłuszne należy uznać stanowisko Starosty Gostyńskiego wyrażone w odpowiedzi na skargę, że nie jest on właściwym podmiotem do rozstrzygania w kwestii zwrotu nadpłaty z tytułu uiszczania opłaty za wydanie karty pojazdu.

W ocenie Sądu mylące nazwanie należności za wydanie karty pojazdu "opłatą" nie jest przeszkodą do zaliczenia jej do kategorii "niepodatkowych należności budżetowych", przez które rozumie się nie będące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych (art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej). Nie można bowiem abstrahować od obszernej argumentacji, jaką Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił w uchwale o sygn. akt I OPS 3/07, przemawiającej za koniecznością szczególnego traktowania należności za wydanie karty pojazdu. Z uchwały wynika, że "opłaty za wydanie karty pojazdu" w ogóle nie należy ujmować w kategoriach podatkowych, a jedynie jako prosty ekwiwalent poniesionych przez organ kosztów druku i dystrybucji kart. Dlatego też, kwestionując możliwość stosowania Ordynacji podatkowej do spraw dotyczących zwrotu "opłaty za wydanie karty pojazdu", Naczelny Sąd Administracyjny nie traktował tej "opłaty" nawet jako rodzaju daniny publicznej. W konsekwencji przyjął stanowisko całkowicie wykluczające możliwość stosowania do niej ustaw podatkowych.

Powyższe uzasadnia uznanie, iż opłaty za wydanie karty pojazdu – z uwagi na ich specyfikę – mieszczą się w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, to jest należy traktować je jako niepodatkowe należności budżetowe, pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W konsekwencji zachodziły podstawy do przyjęcia w sprawie ich częściowego zwrotu trybu postępowania opartego na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio działu III Ordynacji podatkowej, do których odsyła art. 67 ustawy o finansach publicznych. Taki pogląd został również zaprezentowany w powołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2011 r. o sygn. II SA/Po 955/11 (niepubl.)

Sąd zwrócił też uwagę, że za potraktowaniem opłaty za kartę pojazdu w kategoriach niepodatkowych należności budżetowych przemawia również postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt I OW 7/11 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W postanowieniu tym Sąd uznał, że opłata za udostępnienie danych i informacji z zasobu geodezyjnego jest należnością, o której mowa w art. 60 ust. 7 ustawy o finansach publicznych. W tym miejscu trzeba dodać, że w opłata określona w art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm.) jest porównywalna z opłatą za wydanie karty pojazdu, gdyż, analogicznie jak ta druga, jest przeznaczona wyłącznie na określone cele związane z utrzymaniem zasobu (por. art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Zresztą w orzecznictwie sądowoadministracyjnym także innego rodzaju "opłaty" kwalifikuje się jako dochody, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy (zob. wyrok z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt I SA/Ke 460/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Warto zaznaczyć, że potraktowanie należności za wydanie karty pojazdu jako niepodatkowej należności budżetowej i odpowiednie zastosowanie do niej przepisów procesowych, do których odwołuje się art. 67 ustawy jest także zgodne z intencją ustawodawcy wyrażoną w uzasadnieniu do projektu ustawy o finansach publicznych (Druk Sejmowy VI Kadencji nr 1181, publ. sejm.gov.pl). W założeniu ustawodawcy przepis ten miał bowiem stanowić regulację uniwersalną porządkującą tryby załatwiania spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Na porządkujący charakter art. 60 ustawy o finansach publicznych wskazuje również doktryna (C. Kosikowski, Ustawa o finansach publicznych, Komentarz, Warszawa 2011, s. 200).

Odpowiednie stosowanie działu III Ordynacji podatkowej oznacza, że wniosek o zwrot opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu, należy w aktualnym stanie prawnym potraktować odpowiednio jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty. W stosunku do tego wniosku znajdzie bezpośrednie zastosowanie ustawa o finansach publicznych, tym bardziej, że nakaz jej stosowania do wniosków złożonych po 1 stycznia 2010 r. wynika z przepisów przejściowych. Zgodnie z art. 115 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych przepisy dotychczasowe stosuje się tylko do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (wprowadzającej).

Przyjęcie zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, co w tej sprawie sprowadza się do przyjęcia nowego trybu rozpoznania przedmiotowego wniosku, nie oznacza jednak, że uzasadnione jest także sięganie do wszystkich innych instytucji zawartych w dziale III Ordynacji podatkowej i to ze skutkiem wstecznym. W orzecznictwie przyjmuje się, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06, publ. ONSAiWSA nr 3 z 2006 r., poz. 71, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. K 9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6 i z dnia 24 maja 1994 r. K 1/94, OTK 1994, nr 1, poz. 10). Przepisy przejściowe (intertemporalne) powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych (por. S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym , "Państwo i Prawo" z 1991, nr 8, s. 3 i nast.). Zdarza się jednak, że ustawodawca nie przesądza, która regulacja (nowa czy dotychczasowa) ma zastosowanie do stanów prawnych (zdarzeń) zakończonych przed datą wejścia w życie nowych przepisów albo nadal trwających. W takich przypadkach rozstrzygnięcie problemu intertemporalnego nastąpić powinno w procesie wykładni prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przypisanie pierwszeństwa przepisom dotychczasowym bądź przyjęcie zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej wymaga oceny konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, przy jednoczesnym uwzględnieniu skutków, jakie może wywoływać przyjęcie jednego albo drugiego rozwiązania (tak: powołana wyżej uchwała o sygn. akt I OPS 1/06).

Wejście w życie art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych spowodowało, że sprawy dotyczące niepodatkowych należności budżetowych wszczęte po 1 stycznia 2010 r., odnoszące się do należności uiszczonych albo należnych już wcześniej, podlegają rozpoznaniu w nowym trybie. Wprowadzenie, a ściślej ujmując – nakazanie stosowania określonych uniwersalnych regulacji proceduralnych (K.p.a., O.p.) samo przez się nie powoduje automatycznie skutków materialnoprawnych niekorzystnych dla adresatów, a zwłaszcza nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz. Należy jednak zauważyć, że odwołanie się przez ustawodawcę w art. 67 ustawy o finansach publicznych do "przepisów działu III Ordynacji podatkowej" otwiera drogę do zastosowania zawartych tam regulacji prawa materialnego, które mogą prowadzić do naruszenia zasady lex retro non agit. Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie.

Zdaniem Sądu charakter art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych, a zwłaszcza to, że miały one mieć w założeniu charakter jedynie porządkujący zagadnienia niepodatkowych należności budżetowych od strony proceduralnej, nie uzasadnia wyprowadzania z nich skutków retroaktywnych w odniesieniu do przedawnienia. Dlatego Sąd stoi na stanowisku, że stosując – mocą art. 67 ustawy o finansach publicznych - przepisy działu III Ordynacji podatkowej w sprawach opłat za karty pojazdu uiszczonych przed 2010 rokiem, termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych.

Tak przyjęta metoda uniknięcia naruszenia zasady lex retro non agit w odniesieniu do przepisów wprowadzających termin przedawnienia dla stosunków prawnych już istniejących wypracowana została w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W wyroku z dnia 7 października 2010 r. o sygn. akt II FSK 884/09 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając kwestię stosowania terminu przedawnienia wprowadzonego bez przepisów przejściowych do opłat i kar określonych w tej ustawie uznał, że termin ten należy liczyć od daty wejścia w życie przepisu, który go wprowadza. Stanowisko to podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 768/11 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) i to właśnie na tle zastosowania – mocą art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych - działu III Ordynacji podatkowej do niepodatkowej należności budżetowej. Uznał, że wprowadzony w ten sposób 5 letni termin przedawnienia zobowiązania będącego przedmiotem sprawy należy liczyć od 1 stycznia 2010 r.

Stwierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie nie zastosowano prawidłowego trybu postępowania, uzasadniało uchylenie zaskarżonego aktu Starosty na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Wprawdzie przepis art. 146 § 2 p. p. s. a. daje Sądowi możliwość uznania w wyroku uprawnienia wynikającego z mocy przepisów prawa, jednak nie stanowi to obowiązku Sądu, nawet jeżeli takie żądanie zawarto w skardze.

Organ ponownie rozpoznając wniosek strony powinien potraktować go jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty w stosunku, do którego znajdzie bezpośrednie zastosowanie ustawa z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Wskazać należy w tym miejscu, iż zgodnie z dominującym nurtem orzecznictwa sądowoadministracyjnego przyjąć należy istnienie podstaw nakazujących dokonanie przez organ zwrotu kwoty żądanej przez stronę skarżącą (zob. m. in. wyrok WSA w Poznaniu z 7 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 275/10).

Podkreślić trzeba, iż przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy uzasadnione było domaganie się przez skarżącego czynności Starosty polegającej na zwrocie nadpłaconych opłat za wydanie kart pojazdów dla samochodów, które to opłaty zostały pobrane w oparciu o przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia uznany następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP.

W wyroku z dnia 17 stycznia 2006r. sygn. akt U 6/04 (Dz. U. z 2006 r., nr 15, poz. 119) Trybunał uznał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym.

W ocenie Sądu, pomimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009r. I OSK 418/08, dostępny na stronie internetowej: www.nsa.gov.pl , uchwała NSA z 30 października 2000r., OPK 13/00, ONSA z 2001r., Nr 2, poz. 63 oraz wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16 stycznia 2006r., I OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym.

Ponadto, rozpatrując niniejszą sprawę należało mieć na uwadze sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE)). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem art. 90 TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541) wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Trybunał orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Trybunał stwierdził też, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany".

W świetle przytoczonego wywodu nie ulega wątpliwości, że prawidłowość kierunku wykładni art. 90 TWE (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) została przesądzona przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wobec tego wątpliwości Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego Starosta winien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu i określić kwotę nadpłaty za wydanie kart pojazdów z uwzględnieniem kosztów i nakładów poczynionych przez organ na jej wydanie. W zakresie tym pomocne mogą okazać się ustalenia Trybunału Konstytucyjnego oraz wyjaśnienia przytoczone w ramach sprawy przez Ministra Infrastruktury, a zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału z dnia 17 stycznia 2006r.

Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie Sąd uchylił akt Starosty w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu organu administracji, który to akt ma charakter wyłącznie odmowny i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności). Stąd też nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p. p. s. a.

Również sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 152 p.p.s.a. zdaje się wskazywać, że choć obligatoryjnym jest każdorazowe dokonanie przez sąd w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność oceny dopuszczalności ich wykonania, to jednocześnie przepis ten nie determinuje treści konkretnego rozstrzygnięcia, na co wskazuje sformułowanie, iż "sąd w wyroku określa, czy (...) zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane", co wyraźnie wskazuje na dopuszczenie przez ustawodawcę do sytuacji, gdy nawet w przypadku uwzględnienia skargi nie zostanie wydane orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca chciał nałożyć na sąd obowiązek każdorazowego orzekania o niemożności wykonania uchylonego aktu, użyłby sformułowania wskazującego na obligatoryjność rozstrzygnięcia o takowej treści, na przykład poprzez sformułowanie, iż sąd orzeka, iż uchylony akt nie może być wykonywany w całości lub części.

Wobec powyższego, orzeczono zgodnie z art. 146 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 457,- zł składa się uiszczony wpis stały od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 240 zł ( zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu - Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz kwota 17,- zł uiszczona przez pełnomocnika tytułem opłaty skarbowej od złożonego dokumentu pełnomocnictwa.