Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 7/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA M. P. po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] kwietnia 2022 r. sprawy ze skarg Przedsiębiorstwa [...] G. oraz C. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. B. nr [...] z dnia [...] września 2021 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowo Usługowego J. Spółka z o.o. w [...] G. kwotę [...](pięćset) złotych oraz na rzecz [...] z o.o. we [...] 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2021 r. K. P. (inwestor) zwrócił się do Prezydenta Miasta Bydgoszczy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-magazynowego z częścią socjalną na nieruchomości oznaczonej numerem ewid. [...], w obrębie [...], położonej w B. przy ul. [...].

Na wezwanie organu, pismem z dnia 18 maja 2021 r. inwestor wyjaśnił m.in., że rodzaj planowanej usługi to sprzedaż, zaś rodzaj planowanych do magazynowania produktów to oświetlenie – lampy wiszące, ścienne itp. Szerokość elewacji frontowej określono na 16 m.

Pismem z dnia 8 lipca 2021 r. inwestor zmodyfikował wniosek w ten sposób, że wykreślił z zamierzenia inwestycyjnego funkcję usługową, określił planowaną powierzchnię sprzedaży do 300 m˛ oraz określił szerokość elewacji frontowej do 10 m.

Decyzją z dnia 8 września 2021 r., nr WAB.I.6730.25.2021.AO, Prezydent Miasta Bydgoszczy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo-handlowego z częścią socjalno-biurową na terenie nieruchomości oznaczonej numerem ewid. [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w B.. Jako rodzaj zabudowy wskazano zabudowę usługową i magazynową, szerokość elewacji frontowej określono od 8,5 m do 12,5 m, powierzchnię sprzedaży – 300 m˛.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [...] Sp. z o.o. w S. oraz Centrum [...] Sp. z o.o. we W. (skarżące spółki), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, decyzją z dnia 27 października 2021 r., nr SKO-4212/210/2021, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO przywołał treść przepisów właściwych w sprawie o warunki zabudowy, jak i potwierdził prawidłowość ustaleń organu I instancji w zakresie stron postępowania. SKO stwierdziło, że granice obszaru analizowanego zostały ustalone w odległości 50 m od granic terenu inwestycji, przy czym odległość ta przy szerokości elewacji frontowej 14 m została poszerzona do granic jednostki terenowej ograniczonej ulicami: [...] oraz terenem kolejowym, która wraz z terenem inwestycji tworzy całość urbanistyczną. Za nietrafną uznał jednocześnie argumentację spółek przedstawioną w odwołaniach, jakoby granica obszaru analizowanego została wyznaczona niezgodnie z przepisami. Organ wskazał, że w obszarze analizowanym stwierdzono występowanie funkcji zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, zabudowy gospodarczej i garażowej towarzyszącej, zabudowy handlowej i usługowej nieuciążliwej, zabudowy usługowej pozostałej oraz zabudowy magazynowej i socjalno-biurowej. Wobec występowania funkcji zabudowy magazynowo-handlowej i socjalno-biurowej, organ odwoławczy wskazał, że zasadnie stwierdzono kontynuację funkcji zabudowy istniejącej wokół planowanej inwestycji. Odnosząc się kolejno do prawidłowości wyznaczenia poszczególnych parametrów inwestycji SKO wskazało, że:

1) obowiązującą linię zabudowy należy wyznaczyć jako przedłużenie linii budynków przy ulicy [...] nr [...] i ulicy [...] nr [...], w odległości 10 m od granicy z działką drogową nr [...],

2) średnia wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w obszarze analizowanym wynosi 18%, jednakże biorąc pod uwagę duże zróżnicowanie przedmiotowego wskaźnika (od 7% do 47% dla wszystkich działek objętych analizą, od 11% do 47% dla zabudowy o funkcji handlowo-usługowo-magazynowej), w obszarze analizowanym odstąpiono od przyjęcia średniej wartości parametru i zastosowano § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących owej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 - dalej "rozporządzenie") i ustalono przedmiotowy parametr w wartości od 18% do 47%, co szczegółowo uzasadniono w analizie,

3) średnia szerokość elewacji frontowej w granicach obszaru analizowanego wynosi 10,5m, co z tolerancją 20% daje zakres od 8,5% do 12,5m,

4) średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi 4,2 m, jednak biorąc jednak pod uwagę duże zróżnicowanie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wielkość przedmiotowego wskaźnika w przypadku wnioskowanej inwestycji wyznaczono, z uwzględnieniem § 7 ust. 4 rozporządzenia, na poziomie od 7 m do 10 m, do okapu, co szczegółowo uzasadniono w analizie,

5) z uwagi na geometrię dachów w obszarze analizowanym, przyjęto dla planowanej inwestycji dach o kącie nachylenia do 5°, dla którego wysokości kalenicy głównej, układ kalenicy głównej dachu, w odniesieniu do frontu działki - nie określono, co zostało szczegółowo uzasadniono w analizie.

SKO stwierdziło, że skoro planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 – dalej: "u.p.z.p.") oraz nie wynikały dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych, to zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. obowiązkiem organu było pozytywne rozstrzygniecie o warunkach zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez inwestora. W ocenie organu zakwestionowana decyzja zawiera wszystkie konieczne elementy wynikające z przepisów z przepisów dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego, a jej projekt uzyskał wymagane uzgodnienia. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wskazało, że obszar analizowany wyznaczony został prawidłowo, albowiem jego rozszerzenie było dopuszczalne w świetle § 3 rozporządzenia i uzasadnione okolicznościami sprawy. Podobnie wszystkie ustalone parametry inwestycji znajdują uzasadnienie w sporządzonej analizie archotektoniczno-urbanistycznej, pomimo tego, że odbiegają one od średnich ustalonych na obszarze analizowanym.

W skardze na powyższą decyzję Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [...] sp. z o. o. w S. wniosło o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. oraz § 3-9 rozporządzenia w zw. z art. 138 § 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji o warunkach zabudowy pomimo tego, że obszar analizowanego został wyznaczony nieprawidłowo, tj. w sposób nieuzasadniony jego zasięg przekroczył ustawowe minima, co w konsekwencji spowodowało ustalenie parametrów zamierzonej inwestycji z przekroczeniem średnich wskaźników zabudowy,

- naruszenie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji I instancji w mocy pomimo ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy w sposób niezgodny z wynikami analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. znacznie powyżej średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w zakresie działek zbliżonych powierzchniowo i funkcjonalnie do działki inwestycyjnej,

- § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez ustalenie szerokości elewacji frontowej między 8,5 m a 12,5 m, a która powinna wynieść nie więcej niż 8 m biorąc pod uwagę szerokość frontu działki.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

Jednocześnie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 27 października 2021 r. wniosło Centrum [...] sp. z o. o. we [...], powielając wnioski, zarzuty i argumentację skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego [...] sp. z o. o. w S. , zarzucając dodatkowo naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi frontowej do attyki w zakresie 7 m – 10 m, tj. z pominięciem średniej wartości dla tego parametru zabudowy w obszarze analizowanym wynoszącej 4,2 m.

W odpowiedziach na skargi organ odwoławczy wniósł o ich uchylenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2022 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skarg obu spółek, obejmując je wspólną sygnaturą II SA/Bd 7/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej – "p.p.s.a.") doprowadziła Sąd do wniosku, że wniesiona skarga zasłużyła na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja oraz decyzja nią utrzymana wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ust. 2 – 4, nieistotnych jednak w niniejszej sprawie.

Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), przy czym wymogi co do treści tego wniosku określone zostały w art. 52 ust. 2 pkt 1-3 u.p.z.p. W myśl art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wniosek powinien zawierać charakterystykę inwestycji obejmującą elementy wymienione w lit. a-c tego przepisu. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. dołączona do wniosku charakterystyka inwestycji powinna zawierać określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Analiza treści wniosku inwestora pokazuje, że nie zawiera on elementów wystarczających do stwierdzenia formalnej jego poprawności. Inwestor pierwotnie określił inwestycję jako budowę budynku usługowo-magazynowego z częścią socjalną. Nie opisał, jakiego rodzaju działalność usługowa ma być prowadzona w związku z inwestycją (przeznaczenie obiektu). W toku postępowania wyjaśniono, że zamierzone przedsięwzięcie polegać będzie na wzniesieniu obiektu służącego sprzedaży i magazynowaniu osprzętu oświetleniowego (lamp). Zmodyfikowano zatem wniosek w zakresie określenia funkcji zabudowy (zamiast usługowej wskazano handlową), choć jednocześnie w zakresie planowanego sposobu zagospodarowania terenu pozostawiono założenie, że chodzi o budowę budynku usługowo-magazynowego z częścią socjalną. Za nieistniejącą uznać należy jego część graficzną, przedłożoną w ramach uzupełnienia wniosku. Sprowadza się ona do kopii mapy katastralnej obrazującej działkę inwestorską, na której zaznaczono czerwonymi liniami obszar oddziaływania inwestycji (punkty A-F), z pominięciem chociażby wskazania zamierzonego obiektu, czy też jego odległości od granic działki. Nie sposób zatem odczytać, na podstawie przedstawienia graficznego, planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym powierzchni terenu podlegającej przekształceniu.

Wniosek nie spełnił ponadto wymogu określonego w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., zgodnie z którym charakterystyka inwestycji powinna obejmować określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Nie ulega wątpliwości - zarówno ze względu na osnowę pierwotnego wniosku, jaki jego uzupełnienia, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne polegać ma na prowadzeniu punktu handlowego (pow. sprzedaży – 300 m˛). Działalność taka ze swej definicji stanowi działalność oddziałującą na środowisko chociażby w zakresie generowania pyłów i hałasu, związanego z ruchem samochodowym (inwestycja przewiduje budowę parkingu dla klientów). We wniosku załatwiono tę kwestię poprzez zaprzeczenie, by inwestycja wpływała negatywnie na środowisko. Wniosek pomija kwestię charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji, które wnioskodawca utożsamił z parametrami przestrzennymi budynku przedstawionymi na szkicu, choć w formularzu wniosku wskazano, że chodzi tu o chociażby wskazanie technologii realizacji budynku.

Już samo wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy na podstawie wniosku posiadającego wyżej wymienione wady, przy braku ich uzupełnienia lub poprawienia na wezwanie organu, jest dyskwalifikujące dla tej decyzji. Za dowolne należy bowiem uznać ustalenia organu dokonane w oparciu o przedłożony niekompletny wniosek inwestora.

Wadliwość samej decyzji uwidoczniła się zaś przede wszystkim w zakresie prawidłowego określenia elementów, o których mowa w art. 54 u.p.z.p., a nadto nieprawidłowego uznania spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa rodzaj inwestycji. W punkcie pierwszym rozstrzygnięcia I instancji określono rodzaj inwestycji jako zabudowę usługową i magazynową, wbrew części komparatywnej decyzji, gdzie mowa o budynku magazynowo-handlowym. Już w tym zakresie decyzja o warunkach jest niejasna, nieprecyzyjnie operuje bowiem opisem funkcji zabudowy, dla której ustala warunki. Przypomnieć należy, że inwestor wyraźnie stwierdził, iż nie domaga się ustalenia warunków dla zabudowy usługowej, ale handlowo-magazynowej. Określony przez organ rodzaj inwestycji nie wyczerpuje zatem zakresu tej inwestycji określonego przez inwestora. Powyższe stanowi o wadliwym ustaleniu przedmiotu tej inwestycji, na potrzeby której zgłoszono wniosek o ustalenie warunków zabudowy, co rodzi z kolei doniosłe konsekwencje w zakresie zarówno ocenie kontynuacji funkcji i cech zabudowy na wyznaczonym obszarze analizowanym, jak również w zakresie ustaleń organu co do ewentualnych wymogów uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, której nie uzyskano w toku kontrolowanego postępowania.

Decyzja okazała się też wadliwa w zakresie, w jakim określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (art. 54 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Stanowi to konsekwencję nieprawidłowej weryfikacji wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uzależniającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy od ustalenia, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania tereny, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Analiza spełnienia powyższego warunku następuje w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (publ. jak wcześniej wskazano), które określa wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (art. 61 ust. 6 w zw. z art. 61 ust. 7 u.p.z.p.).

Po pierwsze, zaskarżona decyzja określa wskazane parametry w formie "widełek", tzn. wskazuje na minimalną i maksymalną wielkość danego parametru w odniesieniu do każdego z obiektów wymienionych we wniosku. Jest to nieuzasadnione okolicznościami sprawy, albowiem we wniosku inwestor wskazywał konkretne wartości parametrów w postaci szerokości frontu elewacji (10 m) i wysokości górnej krawędzi elewacji do gzymsu (10 m). Organ zaś określił te parametry w formie "widełek" wskazując odpowiednio 8,5 m – 12,5 m i 7m do 10 m. Powyższe stanowi rozpoznanie sprawy ponad żądanie wnioskodawcy i traktować je należy jako działanie bez podstawy prawnej (vide - wyrok NSA z dnia 40 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1330/18 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie zaś parametru wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu: min. 18% i max 47%, stanowi z kolei zbyt zróżnicowany parametr.

Przyjęte wartości ustalone zostały zresztą na podstawie błędnie przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu na wyznaczonym wokół działki inwestora obszarze analizowanym. Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o którym mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z ustępu 2 § 3 ww. rozporządzenia wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Załącznikiem do decyzji organu I instancji jest kopia mapy na której wyrysowano dwa obszary. Jeden obszar – owalny - wyrysowano wokół działki inwestora w odległości 50 m od jej granic, zaznaczając go częściowo (część środkową i północną) cienkimi liniami przerywanymi, częściowo zaś (część południową) grubymi liniami przerywanymi, a drugi, znacznie większy obszar wyrysowano grubymi liniami przerywanymi w kształcie nieregularnego czworokąta, w którym częściowo zawiera się ww. owalnie zaznaczony obszar. W objaśnieniach na kopii mapy granice obszaru analizowanego określono cienkimi liniami przerywanymi, lecz brak jest objaśnienia, co do grubych linii przerywanych, którymi w całości wyrysowano obszar czworokąta i częściowo – od strony południowej obszar owalny. Tak graficznie wyznaczone granice obszaru analizowanego są nieczytelne.

Z decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że Z uwagi na to, że szerokość frontu wnioskowanego terenu, wynoszącą 14 m z której następuje główny wjazd, promień terenu analizowanego należało wyznaczyć w odległości 50 m., co należy zaakceptować. W dalszych wyjaśnieniach organ wskazał on, że po wyznaczeniu obszaru analizowanego w powyższy sposób ustalono, że w terenie tym występują tylko trzy budynki usługowe, które zlokalizowane są na znacznie większych nieruchomościach niż wnioskowany teren, przez co wynik analizy mógłby nie odzwierciedlać wszystkich cech zabudowy występującej w sąsiedztwie. Dlatego też organ postanowił powiększyć obszar analizowany o teren ograniczony ulicami: [...] oraz terenem kolejowym, który wraz z terenem objętym wnioskiem, tworzy całość urbanistyczną. Postanowiono zatem zwiększyć obszar analizowany w taki sposób, aby objął on swoim zasięgiem zabudowę zlokalizowaną w terenie pomiędzy tymi ulicami i terenem kolejowym, co przyczyni się w ocenie organu do bardziej realnych rozstrzygnięć urbanistycznych, oddających charakter tego terenu.

Stanowisko takie jest akceptowalne, jednakże pod warunkiem ustosunkowania się do zarzutów odwołania, gdzie podniesiona została okoliczność, że w istocie poszerzenie obszaru analizowanego ma służyć poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność postulowanej lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. W odwołaniu wskazano bowiem – do czego nie ustosunkował się organ odwoławczy – że zachowując zgodność z przepisami organ powinien wyznaczyć obszar analizowany obejmujący w całości działki, na których przebiega linia 50 m. Jest to jedyna, zgodna z prawem praktyka, uwzględniająca zachowanie ładu urbanistycznego i w takim wypadku obszar analizowany obejmowałby działki [...] w konsekwencji czego wszystkie ustalenia decyzji okazałyby się (i są) błędne, albowiem na obszarze tym występują jedynie trzy duże obiekty użytkowe, z którymi nijak urbanistycznie nie współgrał będzie zlokalizowany między nimi obiekt o powierzchni zabudowy niespełna 100m˛ wynikającej z ograniczeń działki (w decyzji oznaczono do 300 m˛) . W odwołaniu podkreślono też, że istniejące obiekty znajdują się na nieruchomościach znacznie większych ( kilku działkach), powierzchnia zabudowy poddana analizie obejmować zatem powinna nieruchomość jako całość użytkową. W ocenie Sądu przy tak postawionych zarzutach, zwiększenie obszaru analizowanego winno odnieść się do nich.

Zresztą by w ogóle można uznać, czy i jaki obszar analizowany przyjęto, musi on jasno wynikać z załącznika graficznego, z którego jednak nie wynika jaki obszar analizowany został ostatecznie przyjęty, a ponadto rozszerzenie obszaru analizowanego ponad ten, który stanowi okrąg o granicach oddalonych od terenu inwestycji o 50 m, nie znalazło wyraźnego przełożenia w przyjętych parametrach, cechach i wskaźnikach kształtowania zabudowy, skoro oparto je nie o wartości średnie występujące w obszarze analizowanym (brak tabeli wyliczeń), lecz w odniesieniu głównie o wskaźniki przyjęte w drodze wyjątku przez wzgląd na występowanie podobnych wskaźników na działkach przylegających do terenu inwestora, co dotyczy poza linią zabudowy, - wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu: min. 18% i max 47% (najwyższy parametr 47 % oparto na występowaniu jako jedynego tak wielkiego parametru na działce przylegającej przy ul. [...]), - wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (min. 7m, max. 10m wobec podobnych parametrów sąsiednich budynków przy ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...]) – vide: projekt analizy k. 169 – 172 akt administracyjnych.

Trzeba też zauważyć, że wyznaczając szerokość elewacji frontowej na min. 8,5 m, max. 12,5 m, organy nie tylko pominęły wniosek inwestora, który wskazał 10 m, (k. 128 ww. akt), to ponadto pominęły problem zgłaszany przez skarżących, że front działki inwestora jest szeroki na 14 m, więc zachowanie wymaganych odległości od granic działki przy maksymalnej ustalonej szerokości elewacji frontowej będzie niemożliwe.

Następnym istotnym uchybieniem organów jest brak dokonania analizy kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Analizy takiej brak w projekcie załącznika nr 2 – wyniki analizy część tekstowa (brak takiego dokumentu jako załącznika do decyzji organu I instancji), jak i w decyzjach organów obu instancji, które ograniczyły się jedynie do stwierdzenia o występowaniu danych funkcji. Organ I instancji stwierdził, że: "W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą funkcją gospodarczo-garażową, zabudowa usługowa z funkcją magazynową oraz socjalno-biurową. Projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejących w obszarze analizowanym funkcji handlowej, magazynowej i socjalno-biurowej ( art. 61 ust. 1 pkt 1)". Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że: "W obszarze analizowanym stwierdzono występowanie funkcji zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, zabudowy gospodarczej i garażowej towarzyszącej, zabudowy handlowej i usługowej nieuciążliwej, zabudowy usługowej pozostałej oraz zabudowy magazynowej i socjalno-biurowej. Wobec występowania funkcji zabudowy magazynowo-handlowej i socjalno-biurowej, organ I instancji słusznie stwierdził kontynuację funkcji zabudowy istniejącej wokół planowanej inwestycji".

Przytoczone stwierdzenia organów nie stanowią analizy omawianego problemu, lecz wypowiedzi o charakterze szablonowym, które nie sposób jest zweryfikować. Analizy kontynuacji funkcji nie można opierać na założeniu, że zastana w obszarze analizowanym funkcja tożsama z nazwy z funkcją postulowaną stanowi o realizacji postulatu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Funkcje tożsame z nazwy mogą być tak różne w swej charakterystyce, że nie zostanie spełniony wymóg ww. przepisu i dlatego należy funkcje występujące w obszarze analizowanym opisać i zastawić z funkcją, którą wskazuje inwestor, czego w sprawie nie zrealizowano. Ponadto w istocie nie jest wiadomym, jak precyzyjnie określić zamierzoną przez inwestora funkcję, skoro zmieniał on wniosek w tym zakresie, wskazując, że zakres przedsięwzięcia, to budynek magazynowo – usługowo – handlowy z częścią socjalno – biurową, przy powierzchni usługowo – handlowej do 300m˛ (k.58), a ostatecznie wskazał, że koryguje wniosek poprzez wykreślenie z zamiaru inwestycyjnego funkcji usługowej, powierzchnia sprzedaży do 300m˛ (k. 128).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w ocenie Sądu udzielenie warunków zabudowy nastąpiło przedwcześnie bez dostatecznej analizy omawianych problemów oraz bez przygotowania ww. dokumentacji, która nie budziłaby uzasadnionych wątpliwości.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań.