Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 782/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 20  ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 562
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędzia WSA Barbara Ciołek Protokolant: Referent stażysta Tomasz Gołębiowski po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) za rok 2016 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz A. W. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją - po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym - Dyrektor Oddziału Regionalnego (dalej: Dyrektor OR) Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego (dalej: Kierownik BP) ARiMR we Wrocławiu, w przedmiocie przyznania A. W. (dalej: strona/skarżący) płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) za rok 2016. Jako podstawę prawną decyzji podał m.in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.) i art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017, poz. 562 ze zm. - dalej: ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich).

Z akt sprawy wynika, że w dniu 26 kwietnia 2016 r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2016.

Po rozpatrzeniu wniosku, Kierownik BP wydał decyzję, mocą której przyznał stronie płatność ONW na rok 2016 w zmniejszonej wysokości w stosunku do kwoty wynikającej ze złożonego wniosku (przyznano płatność ONW strefa nizinna I w wysokości 5 386,10 zł i odmówiono przyznania płatności ONW, o którą ubiegano się we wniosku). Ustalono, że wprawdzie powierzchnia deklarowana do strefy nizinnej II wynosiła [...] ha, jednakże powierzchnia stwierdzona na obszarze tej strefy wynosi [...] ha. Wykluczono powierzchnię [...] ha (działka nr [...]) i powierzchni [...] ha (działka nr [...]), jak również odmówiono płatności do działek numer [...] i [...] leżących we wsi Z., gmina C. (znajdujących się w rejestrze Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej także: ZWRSP) ze względu na fakt, że strona nie posiadała do tych działek tytułu prawnego na dzień 31 maja 2016 r., tj. nie spełniła wymogu z art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich. Organ uznał, że strona użytkuje tę nieruchomość bezumownie (brak pisemnej umowy dzierżawy gruntów). Przyznając płatność ONW strefa nizinna I ustalono, że powierzchnia deklarowana we wniosku wyniosła [...] ha, zaś powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha (wykluczono powierzchnię [...] ha na działce nr [...] i powierzchnię [...] ha na działce nr [...]).

W odwołaniu od decyzji Kierownika BP strona zarzuciła, że nieprawidłowo odmówiono jej płatności z tytułu użytkowania działek nr [...] i [...]. Stwierdziła, że istotnie nie posiada umowy dzierżawy przedmiotowych działek ale odmowa jej przedłużenia, a także wstrzymanie otwartej już procedury sprzedaży tych działek było krzywdzące. Wskazano dalej, że formalne decyzje dotyczące rozwiązania tego problemu mają być podjęte pod koniec 2017 r. Dalej podniesiono, że na prośbę skarżącego Agencja Nieruchomości Rolnych (ANR) we Wrocławiu wyraziła zgodę na użytkowanie przedmiotowych działek w roku 2017, przy czym zdaniem strony jest to równoznaczne z wydaniem decyzji administracyjnej wyczerpującej warunki ustawy o płatnościach. Do odwołania (a następnie w jego uzupełnieniu) skarżący przedłożył: pismo ANR z dnia 21 września 2016 r. wyznaczające ostateczny termin wydania nieruchomości na dzień 30 listopada 2016 r. oraz pismo ANR z dnia 5 maja 2017 r. potwierdzające, że po wygaśnięciu z dniem 19 grudnia 2013 r. umowy dzierżawy w dalszym ciągu użytkuje on działki nr [...] i [...], w związku z czym do dnia protokolarnego zwrotu nieruchomości naliczana i regulowana jest opłata z tytułu bezumownego korzystania.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor OR utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP. Przywołując ramy prawne sprawy, organ odwoławczy dostrzegł m.in., że zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku ma do tej działki tytuł prawny. Odnosząc te regulacje do ustalonego - jego zdaniem wyczerpująco i niespornie - stanu faktycznego sprawy, Dyrektor OR stwierdził, że skoro sporne działki wchodzą w skład ZWRSP, a strona nie posiada w odniesieniu do nich tytułu prawnego (brak pisemnej umowy dzierżawy w związku z nieprzedłużeniem dotychczasowej umowy obowiązującej do 19 grudnia 2013 r.), to nie przysługują jej do tychże działek płatności. Organ zważył przy tym, że strona użytkuje sporne działki w sposób bezumowny i z tego tytułu obciążana jest należnościami, nie zaś z tytułu czynszu, a ponadto, że wydłużenie stronie ostatecznego terminu wydania nieruchomości miało na celu jedynie umożliwienie zebrania plonów, a zatem zgoda na tak rozumiane czasowe korzystanie nie może być uznana za tytuł prawny. Za prawidłowe uznał również organ odwoławczy wykluczenie obszaru zakrzaczonego i porośniętego chwastami o powierzchni [...] ha na działce nr [...] oraz o powierzchni [...] ha na działce nr [...]. Podsumowując, Dyrektor OR uznał decyzję organu I instancji za wydaną zgodnie z prawem.

W skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, podczas gdy skarżący wykazał, iż aczkolwiek pomiędzy nim a ANR ustał stan obligacyjny, to skarżący utrzymuje w posiadaniu nieruchomości będące przedmiotem umowy dzierżawy płacąc nadal czynsz dzierżawny, co oznacza jego zdaniem brak powrotu do sytuacji prawnej sprzed nawiązania stosunku obligacyjnego, co nastąpi dopiero po wygaśnięciu wszystkich wzajemnych roszczeń i zarzutów pomiędzy skarżącym a ANR, których podstawą był ten szczególny stosunek prawny, a przede wszystkim zawarcie ze skarżącym umowy przedłużającej dzierżawę gruntów, o które to przedłużenie skarżący wystąpił. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jako dzierżawca wystąpił o przedłużenie umowy dzierżawy, jednak ANR zarzuciła mu niewywiązywanie się z warunków umowy, podczas gdy w jego ocenie nie doszło do uchybienia przez niego zasad prawidłowej gospodarki. Wobec braku kontynuowania ze strony ANR uzgodnień o zbycie omawianych gruntów na rzecz skarżącego, uważa o, że ANR milcząco wyraziła zgodę na dalszą dzierżawę przedmiotowych gruntów i oczekuje na zakończenie uzgodnień i finalizację wykupu przez niego działek nr [...] i [...]. Zdaniem skarżącego tytuł prawny jest definiowany nie tylko poprzez jeden dokument ale również przez zbiór różnych dokumentów pozwalających na takie stwierdzenie wobec milczenia ANR w kwestii dzierżawienia czy wykupu.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor OR podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie.

W dniu 22 listopada 2017 r. strona zwróciła się o zawieszenie postępowania toczącego się przed tutejszym Sądem z uwagi na fakt, iż przed Sądem Rejonowym dla Wrocławia-Fabrycznej I Wydział Cywilny zawisła sprawa o ustalenie istnienia stosunku prawnego pomiędzy Krajowym Ośrodkiem Wsparcia Rolnictwa (KOWR) Oddział Terenowy we Wrocławiu (następcą prawnym ANR OT we Wrocławiu) a skarżącym, bowiem rozstrzygnięcie sprawy przed WSA zależy od wyniku postępowania przed Sądem Rejonowym.

Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2017 r. Sąd zawiesił postępowanie.

W związku z uzyskaniem w dniu 15 października 2020 r. informacji z Sądu Okręgowego we Wrocławiu o uprawomocnieniu się wyroku Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Fabrycznej I Wydział Cywilny w wyżej opisanej sprawie, postanowieniem z dnia 2 listopada 2020 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się uzasadniona.

Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdził, że zaistniały podstawy do zakwestionowania stanowiska organu administracji wyrażonego w tej decyzji. Decyzja ta narusza bowiem przepisy prawa materialnego. a jej wydanie poprzedziło postępowanie, w którym uchybiono regułom procesowym.

Zauważyć należy, że tutejszy Sąd orzekał już w podobnych sprawach (sygn. akt III SA/Wr 33/19, III SA/Wr 255/19 i inne). Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela w całej rozciągłości stanowisko zaprezentowane w powyższych wyrokach i przyjmuje je za własne. Sąd dostrzega przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny oceny tej nie podzielił, uchylając wyrok w sprawie III SA/Wr 255/19, jednakże zdaniem Sądu przedstawione niżej argumenty przemawiają mimo to za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, z uwagi na niezgodność przepisu będącego podstawą prawną rozstrzygnięć organów z prawem unijnym, co obliguje Sąd do odmowy zastosowania tego przepisu.

Sąd stwierdził, że w wydanych w sprawie decyzjach nieprawidłowo pozbawiono skarżącego wnioskowanych przez niego płatności przede wszystkim na podstawie 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, który stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu wchodzącego w skład ZWRSP przysługuje rolnikowi, który - na dzień 31 maja danego roku - ma do tej działki tytuł prawny. Pozostałe aspekty sprawy (związane z wykluczeniem powierzchni zakrzaczonych i porośniętych chwastami) nie budziły wątpliwości Sądu i zostały uznane przez Sąd za ocenione zgodnie z prawem; skarżący nie stawiał zresztą w tej mierze żadnych zarzutów.

Należy zatem wskazać, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 roku, poz. 364 ze zm., dalej jako: rozporządzenie ONW): "1. Płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli: 1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013"; 2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności."

Przepisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U.UE.L.2013.347, zwanego rozporządzeniem nr 1305/2013), jak i przepisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U.UE.L.2013.347.608 - dalej: rozporządzenie nr 1307/2013, do którego odwołują się przepisy regulujące warunki przyznawania płatności ONW) nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. W rozporządzeniach tych zasadniczo mowa jest o posiadaniu i prowadzeniu na gruntach działalności rolniczej. Przepisy powyższych rozporządzeń nie uzależniają zatem przyznania płatności od przedstawienia ważnego tytułu prawnego, potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania gruntów będących przedmiotem wniosku o płatności. W świetle zapisów art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U.UE.L.2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić jednak cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. Wniosek taki można wyprowadzić z wyroku TSUE z 24 czerwca 2010 r. (w sprawie C-375/08 Luigi Pontini i in.). Zdaniem TSUE, w ramach tego swobodnego uznania, państwa członkowskie mogą szczegółowo określić dowody, jakie należy przedstawić dla uzasadnienia wniosku o przyznanie pomocy, odwołując się - w szczególności - do zwyczajów panujących w rolnictwie na ich obszarze, w odniesieniu do korzystania i użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych oraz do tytułów prawnych, jakie są przedstawiane odnośnie do takiego korzystania. Trybunał przypomniał jednak, że powyższy zakres swobodnego uznania podlega pewnym ograniczeniom. Podniósł, że państwa członkowskie są zobowiązane do korzystania z przyznanych im kompetencji wyłącznie w oparciu o obiektywne kryteria. Winny także przywiązywać należną wagę do zasady równego traktowania oraz unikać zakłócenia rynku i konkurencji. Według TSUE, wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego stanowi - co do zasady - takie obiektywne kryterium. Do sądu krajowego należy jednak zbadanie, czy odnosi się on do wszystkich zainteresowanych wnioskodawców znajdujących się w porównywalnej sytuacji (podkreślenie tut. Sądu). W konsekwencji, w opinii TSUE, korzystając z zakresu swobodnego uznania, w odniesieniu do dowodów wymaganych jako uzasadnienie wniosku o przyznanie pomocy, szczególnie jeżeli chodzi o możliwość zobowiązania wnioskodawcy do przedstawienia ważnego tytułu prawnego, potwierdzającego jego prawo do użytkowania obszarów rolnych będących przedmiotem wniosku, państwa członkowskie powinny uwzględniać cele przepisów wspólnotowych dotyczących pomocy oraz przestrzegać ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności. Zgodnie z orzeczeniem Trybunału, powyższa zasada, która wymaga, aby środki wprowadzone na mocy przepisu były właściwe dla osiągnięcia zakładanego celu i nie wykraczały poza to, co niezbędne dla jego realizacji, powinna być przestrzegana zarówno przez prawodawcę wspólnotowego, jak i ustawodawców i sądy krajowe, które stosują prawo wspólnotowe (wyrok z 17 stycznia 2008 r., w sprawach połączonych C-37/06 i C-58/06 Viamex Agrar Handel). W konsekwencji, zasada ta powinna być przestrzegana przez właściwe władze krajowe. Jak wynika z pkt 75 wyżej powołanego wyroku, przepisy wspólnotowe dotyczące ZSZiK, ochrony interesów finansowych Wspólnoty i finansowanie WPR, wymagają ustanowienia odpowiednich środków krajowych, aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie ZSZiK oraz rzeczywistą realizację i prawidłowe wykonanie systemów pomocy finansowanych przez Wspólnotę. Założenia te są uwzględniane przez przepisy właściwe w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, które, jak wynika z pkt 56 wyroku, mają na celu zapobieganie nieuczciwemu korzystaniu z terenów innych podmiotów w celu obejścia przepisów wspólnotowych dotyczących wspomnianych systemów. TSUE zastrzegł, że to do sądu krajowego należy jednak zbadanie, czy w przypadku sprawy będącej przedmiotem postępowania przed tym sądem zasada ta była przestrzegana, co miał na względzie Sąd rozstrzygając niniejszą sprawę.

W uzasadnieniu do projektu ustawy (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX) wskazano, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. To samo dotyczy przepisów regulujących warunki przyznawania m.in. płatności ONW w ramach PROW 2014–2020, które odwołują się bezpośrednio do przepisów i definicji unijnych dotyczących płatności bezpośrednich. Stwierdzono jednak, że: "Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza, gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie. Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego". Zdaniem Sądu, zacytowane uzasadnienie projektu ustawy racjonalnie nie wyjaśnia przyczyn, dla których bardziej - niż grunty niepaństwowe - chronione mają być grunty państwowe (wchodzące w skład ZWRSP). Przecież o płatności mogą ubiegać się także podmioty, które bezprawnie weszły w posiadanie gruntów niepaństwowych lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce. Wobec tego, wprowadzenie rozwiązań faworyzujących grunty państwowe godzi w zasadę równego traktowania oraz ma charakter dyskryminujący. Polemizując z uzasadnieniem do projektu ustawy, trzeba zaakcentować, że nie można wykluczyć sytuacji, że podmiot faktycznie prowadzący działalność rolniczą na gruntach wchodzących w skład ZWRSP i wnioskujący o płatności także może nie być w stanie okazać aktualnego tytułu prawnego do tychże gruntów np. obowiązującej umowy dzierżawy, z uwagi na toczony spór sądowy co do ważności (terminu obowiązywania) takiej umowy. Agencja Nieruchomości Rolnych (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa) - posiadająca odpowiednie rejestry i narzędzia - ma (winna mieć) realne możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Te możliwości są zapewne zdecydowanie większe niż możliwości podmiotów niepaństwowych, odnośnie gruntów których nie wprowadzono analogicznych rozwiązań jak w art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich. W opinii Sądu, samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści, ale takowe korzystanie dotyczy także gruntów wchodzących w skład podmiotów (osób) innych niż państwowe. Bez znaczenia - według Sądu - pozostają tutaj, z uwagi na publiczny charakter zastosowanych w sprawie przepisów, regulacje Kodeksu cywilnego, często powoływane w tożsamych sporach (art. 345, art. 224 i nast.). Sąd w składzie orzekającym uznał zatem, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu winno być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników. Wprowadzenie takiego wymogu stanowi nadmierne "uprzywilejowanie" takich gruntów i narusza wspólnotową zasadę równego traktowania, zasadę konkurencji i zasadę proporcjonalności. W ocenie Sądu, ustawodawca krajowy nie wykazał, że niezbędną przesłanką przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład ZWRSP jest posiadanie tytułu prawnego do tychże gruntów. W konsekwencji powyższego, należało odmówić zastosowania 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, jako naruszającego wyżej wymienione ogólne zasady prawa wspólnotowego (unijnego).

W tym miejscu należy wskazać, że kwestia dopłat ma na celu właściwe rolnicze wykorzystywanie areału co wynika z przepisów unijnych. Zatem zasadniczą kwestią w sprawie jest ustalenie, czy skarżący spełnia warunki do przyznania wnioskowanych płatności, które zostały wskazane w § 2 rozporządzenia ONW. W warunkach tych zasadniczo mowa jest o posiadaniu i prowadzeniu na gruntach działalności rolniczej, Organy nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń, skupiając się w swoich rozważania jedynie na warunku wynikającym z art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, tj. braku posiadania przez skarżącego tytułu prawnego do gruntów. Nie zbadały kto faktycznie użytkował te grunty. Jest przecież oczywiste, że podstawowym warunkiem wydania niewadliwego orzeczenia w danej sprawie, jest prawidłowe ustalenie wszystkich okoliczności stanu faktycznego, mających znaczenie (istotnych) do prawidłowego załatwienia tejże sprawy.

Jak już wcześniej wskazano, Sąd w składzie orzekającym dostrzegł, że wyrażone w wyroku stanowisko jest odmienne w stosunku do ukształtowanej linii orzeczniczej. Sąd wziął jednak pod uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2020 r. w sprawie I GSK 232/20 nie przeprowadził całościowej polemiki ze stanowiskiem tutejszego Sądu zawartym w wyroku w sprawie III SA/Wr 255/19 odnośnie podnoszonej w tym wyroku niezgodności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach (o treści analogicznej do art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich) z prawem unijnym, w szczególności ze stanowiskiem kwestionującym założenia zawarte w uzasadnieniu do projektu ustawy.

Ponadto, z przyczyn wskazanych powyżej, Sąd nie zgadza się z rozumowaniem przedstawionym m.in. w powołanym wyroku NSA, dotyczącym uznania wymogu przedłożenia ważnego tytułu prawnego wyłącznie przez wnioskodawców użytkujących grunty państwowe za warunek, który miałby nie naruszać prawa unijnego. Sąd orzekający w sprawie wziął pod uwagę wynikającą z treści wyroku TSUE w sprawie C-375/08 konieczność zbadania przez sąd krajowy, czy regulacja określająca wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego uwzględnia cele przepisów wspólnotowych i czy nie narusza zasad prawa wspólnotowego, w tym zwłaszcza zasady proporcjonalności, a tym samym – na co wprost wskazał TSUE - czy taki wymóg odnosi się do wszystkich zainteresowanych wnioskodawców znajdujących się w porównywalnej sytuacji.

W ocenie Sądu powyższy wymóg został sformułowany w prawie polskim w taki sposób, który niezasadnie faworyzuje grunty państwowe oraz, co bardzo istotne – jedynie częściowo zapobiega nadużyciom przepisów unijnych regulujących systemy wsparcia dla rolników. Zdaniem Sądu właśnie z punktu widzenia zapobiegania powyższym nadużyciom (a taki powinien być zasadniczy cel omawianych regulacji) porównywalna, a wręcz analogiczna jest sytuacja wnioskodawcy samowolnie naruszającego posiadanie i ubiegającego się o dopłaty unijne do gruntów państwowych oraz wnioskodawcy samowolnie naruszającego posiadanie i ubiegającego się o dopłaty unijne do gruntów prywatnych.

Odnosząc się jeszcze do treści uzasadnienia do projektu omawianej ustawy, Sąd zwraca uwagę, że jedną z wskazywanych tam przyczyn wprowadzenia wymogu przedstawienia tytułu prawnego do gruntu wyłącznie w odniesieniu do gruntów państwowych jest konieczność ochrony osób użytkujących grunty prywatne na podstawie umowy ustnej czy na podstawie spadkobrania, nie mogących potwierdzić prawa do tego gruntu żadnym dokumentem. Trzeba jednak wskazać, że w przypadku takich osób nie można mówić o nie posiadaniu w ogóle tytułu prawnego do gruntu, a jedynie nie posiadaniu w tej mierze dowodu w określonej formie.

Nie negując potrzeby ochrony takich osób, Sąd jest zdania, że możliwe jest takie sformułowanie omawianej regulacji, które z jednej strony w sposób skuteczny zapobiegnie nieprawidłowościom w uzyskiwaniu dopłat, i to zarówno w odniesieniu do osób posiadających grunty państwowe, jak i prywatne (co powinno być nadrzędnym celem tego typu regulacji), a z drugiej strony umożliwi osobom użytkującym grunt prywatny na podstawie umowy ustnej czy spadkobrania wykazanie, że dysponują tytułem prawnym do posiadanego gruntu. Na zupełnym już marginesie warto wskazać, że regulacja prawa włoskiego, którą analizował TSUE w wyroku C-375/08, obejmowała m.in. i takie sytuacje, w których wnioskodawca nie był w stanie przedstawić dokumentacji potwierdzającej posiadanie tytułu prawnego do gruntu lub zawarł umowę w formie ustnej.

Z powyższych względów Sąd nie podzielił stanowiska NSA zawartego m.in. w wyroku w sprawie I GSK 232/20 oraz analogicznego stanowiska wyrażanego w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych.

Biorąc zatem wzgląd na stwierdzone omówione naruszenia prawa, których dopuściły się orzekające w sprawie organy administracji, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - uchylił obie wydane w sprawie decyzje. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji winny odmówić zastosowania w sprawie art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich i uwzględnić wskazania Sądu odnośnie wyjaśnienia kwestii spełnienia przez stronę warunków do przyznania płatności, o których mowa w rozporządzeniu ONW.