Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 550/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2019 r. sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji: 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. z dnia [...] 2018 r.; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz D.D. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez D. D. (dalej: skarżąca lub strona) jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] 2019 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. (dalej Dyrektor ARiMR) z [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) z [...] 2018 r. nr [...] dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

J. D. w dniu [...] 2017 r. zwrócił się z wnioskiem o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017.

W dniu [...] 2017 r., na rachunek bankowy wskazany przez J. D. została przekazana płatność zaliczkowa za rok 2017 w wysokości iloczynu 70 % stawki danej płatności bezpośredniej oraz obszaru stwierdzonego w ramach kontroli administracyjnej jako spełniający warunki do przyznania danej płatności/liczby zwierząt stwierdzonych w ramach kontroli administracyjnej, jako spełniające warunki do przyznania danej płatności tj. w łącznej wysokości 143.940,28 zł.

W dniu 23 marca 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w R. wpłynęła kopia odpisu skróconego aktu zgonu, z którego wynikało, że zgon J.D. nastąpił w dniu [...] 2017 r. W wyniku tej informacji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R.decyzją z [...] 2018 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "kpa"), umorzył postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem z 31 maja 2017 r. o przyznanie J. D. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017. Przedmiotowa decyzja została dołączona do akt sprawy.

W dniu [...] 2018 r. do Kierownika Biura ARiMR wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z [...] 2018 r. złożony przez żonę zmarłego, tj. D. D.

W wyniku rozpoznania tego wniosku Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R.postanowieniem z [...] 2018 r. wydanym na podstawie art. 61a § 1 i 2 kpa, w związku z art. 28 oraz art. 123 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] 2018 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem z [...] 2017 r. o przyznanie J. D. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017. W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył treść § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 364, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem ONW", regulującego kwestią wstąpienia spadkobierców w postępowanie po zmarłym wnioskodawcy i stwierdził, że skarżąca nie skorzystała ze swoich uprawnień. Zgodnie zaś z § 7 ust. 1 rozporządzenia ONW, płatność ONW przysługuje spadkobiercy, jeżeli użytki rolne, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności ONW, były w posiadaniu rolnika lub jego spadkobiercy w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek. W przypadku, o którym mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia ONW, spadkobierca rolnika wstępuje do toczącego się postępowania na jego miejsce na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. (§ 7 ust. 2 rozporządzenia ONW). A zatem, po śmierci składającego wniosek , spadkobierca ma 7 miesięcy od otwarcia spadku na wstąpienie do postępowania. A więc D. D. do postępowania winna przystąpić od daty śmierci J. D., tj. od [...] 2017 r., do dnia [...] 2018 r., czyli w ciągu 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. D. D. natomiast nie złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w R. stosownych dokumentów w zakresie wstąpienia na miejsce spadkodawcy do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami. Dlatego też organ odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] 2018r.

W wyniku rozpoznania zażalenia Prezes ARiMR zaskarżonym postanowieniem podzielił stanowisko organu I instancji. Stwierdził, że skarżąca nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] 2018 r., nie posiada bowiem ona numeru identyfikacyjnego (posiadał go zmarły). Podkreślił, że współmałżonek rolnika nie ma statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej. Ponownie także przywołał treść § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia ONW, a także wyjaśnił, że termin 7 miesięczny jest terminem nieprzywracanym.

W ocenie organu odwoławczego D. D. nie była stroną postępowania zarówno w sprawie o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na podstawie wniosku złożonego przez J. D., jak i obecnie nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] 2018 r. Dlatego też wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] 2018 r. jest niedopuszczalny z przyczyn podmiotowych. Skutkiem tego prawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego.

Skarżąca nie zgodziła się z powyższym postanowieniem i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła:

I. obrazę przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie:

1) § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia ONW poprzez uznanie, że przedłożony w dniu [...] 2018 r. przez J. P. akt zgonu pierwotnego wnioskodawcy J. D. nie stanowił przesłanki wykazującej dotrzymanie siedmiomiesięcznego terminu na wstąpienie spadkobierców do toczącego się postępowania w miejscu zmarłego wnioskodawcy oraz uznanie, iż zakres niniejszych przepisów, a w szczególności w nich wskazanego terminu na złożenie tzw. wniosku transferowego jest przesłanką ustalenia podmiotowości strony w niniejszym postępowaniu dotyczącym wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Biura ARiMR z [...] 2018 r.;

II. obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na treść zaskarżonego postanowienia poprzez naruszenie:

2) art. 138 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji;

3) art. 28 kpa w drodze błędnej wykładni, skutkującej nieprzyznaniem przez organ I instancji statusu strony w osobie D. D. podczas gdy skarżąca jako spadkobierczyni oraz częściowo właścicielka nieruchomości objętych pierwotnym wnioskiem złożonym przez jej zmarłego męża J. D. posiada interes prawny dotyczący niniejszego postępowania, przy czym co równie istotne organ I instancji w postępowaniu prowadzonym w sprawie o zwrot nienależnie pobranych świadczeń uznał D. D. jego stronę w myśl art. 28 kpa;

4) art. 61a § 1 kpa poprzez jego błędne zastosowanie w drodze odmowy wszczęcia postępowania w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] 2018 r., podczas gdy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez uprawnioną stronę oraz jest uzasadniony z innych przyczyn;

5) art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 61 kpa § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie w drodze utrzymania w mocy wydanego przez organ I instancji postanowienia o odmowie wszczęcia na wniosek strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone przez osobę będącą stroną oraz jest uzasadnione z innych przyczyn, to jest z powodu wydania decyzji objętej wadą rażącego naruszenia prawa;

6) art. 10 § 1 kpa poprzez brak udzielenia stronie czynnego udziału w postępowaniu, poprzez niepoinformowanie spadkobierców pierwotnego wnioskodawcy Józefa Drabika o wydaniu decyzji z [...] 2018 r., co stanowi kolejną przesłankę prowadzenia postępowania w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 2018 r.;

7) art. 109 § 1 kpa poprzez brak doręczenia spadkobiercom pierwotnego wnioskodawcy J. D. decyzji z [...] 2018 r., co stanowi kolejną przesłankę prowadzenia postępowania w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 2018 r.;

8) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, co miało skutek w drodze zlekceważenie zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli;

9) art. 80 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zamiast oceny swobodnej, bez wskazań doświadczenia życiowego i z pominięciem oczywistych dowodów poprzez uznanie, że spadkobierczyni zmarłego J. D. nie posiada statusu strony w myśl przepisu art. 28 kpa w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 2018 r.;

10) art. 8 kpa w zw. z art. 11 kpa poprzez działanie organów obu instancji w sposób wpływający na pogłębienie braku zaufania stron dla działania organów administracji publicznej, w drodze błędnego wyjaśnienia skarżącej w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji zasadności przesłanek, którymi kierował się organy obu instancji przy ich wydawaniu, zważając na brak wskazania jakiejkolwiek podstawy uznania po stronie skarżącej braku statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 2018 r., a w miejsce powyższego wskazanie podstaw prawa materialnego tyczących się terminu do złożenia tzw. wniosku transferowego, co nie jest objęte postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 2018 r.;

11) art. 107 § 1 i § 4 kpa oraz art. 9 kpa i 10 kpa poprzez brak opisania w uzasadnieniu decyzji podstaw faktycznych i prawnych jej wydania, w szczególności poprzez pominięcie uzasadnienia podstawy wydania decyzji odmownej w sprawie, a skupienie się przez organy obu instancji na podstawach prawa materialnego tyczących się terminu do złożenia tzw. wniosku transferowego, co nie jest objęte postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 2018 r. wydanej z rażącym naruszenia prawa.

Mając powyższe na względzie strona wniosła o przeprowadzenie rozprawy, a także o uchylenie postanowień organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Ewentualnie o uchylenie postanowienia Prezesa ARiMR i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a." sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego krajowego i wspólnotowego.

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że konsekwencją odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jest przyjęcie przez obie strony postępowania, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z [...] 2018 r. jest decyzją ostateczną, a więc decyzją która weszła do obiegu prawnego. Zauważyć bowiem trzeba, że stwierdzić nieważność decyzji można jedynie w wypadku gdy mamy do czynienia z decyzją ostateczną i taki też stan faktyczny został przyjęty przez organy orzekające i sąd.

Jednakże Sąd na marginesie wskazuje, że w sprawie decyzja Kierownika Biura ARiMR nie została doręczona i została pozostawiona w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. W judykaturze występuje dwa nurty, które określają ten status decyzji. Jeden wskazuje na to, że decyzja niedoręczona (w sposób również zastępczy) jest decyzją nieistniejącą, gdyż nie weszła do obrotu prawnego i organ nie jest związany taką decyzją (art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej) - ten nurt podziela także Sąd rozpoznający sprawę, ale wówczas sprawa jest niezakończona i organ ma obowiązek wydać decyzję na spadkobierców zmarłego. I drugi nurt, reprezentowany przez organy administracyjne wskazuje, że taką decyzją organ jest związany od daty wydania oraz pozostawienia w aktach ze skutkiem doręczenia i wówczas posiada ona przymiot ostateczności. Na potrzeby tej sprawy zgodnie z tym co zostało wyjaśnione wyżej Sąd przyjął, że decyzja Kierownika Biura ARiMR z [...] 2018 r. weszła do obrotu i jest decyzją ostateczną, gdyż w przeciwnym razie organ nie mógłby uzasadniać odmowy wszczęcia postępowania brakiem przymiotu strony po stronie skarżącej.

W tym miejscu również Sąd chce poczynić kilka uwag natury ogólnej, gdyż jest to już co najmniej druga sprawa, w której organy wydają decyzję na zmarłego i pozostawiają tę decyzję w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia (patrz sprawa V SA/Wa 1947/18). W ocenie Sądu, o czym będzie szerzej mowa niżej, organy administracyjne nie mogą wydawać decyzji na osoby zmarłe i w takim wypadku mają obowiązek wydać decyzję na spadkobierców osoby zmarłej. Przekładając to na stan sprawy, organ w wypadku dowiedzenia się o śmierci wnioskodawcy winien ustalić krąg spadkobierców i wydać decyzję na tych spadkobierców (niezależnie od treści rozstrzygnięcia, np. formalne umarzające postępowanie, czy też merytoryczne przyznające lub odmawiające przyznania wnioskowanych płatności). Decyzja taka wejdzie do obrotu prawnego i może zostać skontrolowana najpierw przez organ wyższej instancji, a następnie przez sąd. W sprawie również nic nie stało na przeszkodzie, aby po ustaleniu kręgu spadkobierców i np. upływie 7 miesięcy od otwarcia spadku wydać decyzję (na spadkobierców i ją im doręczyć) o treści wskazanej w decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] 2018 r. i motywować ją w taki sposób jak czynią to obecnie organy upływem terminu 7 miesięcznego na wstąpienie do toczącego się postępowania. Niedopuszczalne natomiast jest wydanie decyzji na zmarłego, której to decyzji nie doręcza się spadkobiercom i która to decyzja nie będzie mogła podlegać kontroli instancyjnej a następnie również kontroli sądowoadministracyjnej.

Przechodząc do istoty sprawy należy wyjaśnić, że stwierdzenie nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Przesłankami pozwalającymi na stwierdzenie nieważności aktu na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa jest wydanie aktu bez podstawy prawnej oraz wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa. Ocenę decyzji pod kątem wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności - art. 156 § 1 kpa dokonuje się wg stanu prawnego z chwili jej wydania.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, decyzja wydana bez podstawy prawnej, to decyzja, która rzeczywiście podstawy tej nie posiada, nie zaś to, że jej nie wymienia. Nie mogą być kwalifikowane jako wydane bez podstawy prawnej decyzje, które opierały się na właściwie zastosowanym prawie materialnym.

O decyzji wydanej bez podstawy prawnej można mówić w sytuacji, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumiane jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.

Do decyzji wydanych "bez podstawy prawnej" należy zaliczyć decyzję wydaną w sprawie, w której z mocy przepisów prawa materialnego czynności powinny być dokonane w formie innej niż decyzja ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 717/07, LEX nr 486048).

Odnosząc się natomiast do pojęcia rażącego naruszenia prawa przyjmuje się, że o jego istnieniu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18.07.1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91).

Oczywistość naruszenia prawa polega na oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717).

Sąd podziela stanowisko skarżącej wskazujące, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym jest dotknięta jedną z wad nieważnościowych, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, tj. wadą wymienioną w pkt 2 ww. przepisu – rażącego naruszenia prawa z uwzględnieniem omówionej powyżej wykładni tego pojęcia.

Należy zauważyć, iż od dawna i jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie, że skierowanie decyzji administracyjnej (innego aktu administracyjnego) do strony zmarłej, a więc do osoby, która w danym momencie nie miała już w istocie przymiotu strony postępowania, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak się bowiem trafnie podkreśla w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, OSP 1984, z. 5, poz. 108; z 14 stycznia 2001 r., I SA 2462/99, LEX nr 82653; z 20 września 2002 r., I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, poz. 33; z 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06; z 30 września 2009 r., I OSK 1429/08; z 8 lutego 2011 r., II OSK 99/10; z 27 października 2011 r., I OSK 1876/10; z 6 czerwca 2012 r., I OSK 829/11; z 22 stycznia 2014 r., I OSK 708/12; z 18 lutego 2016 r., I OSK 1150/14) oraz w doktrynie (por.: M. Stahl: Glosa do wyroku NSA z 27 kwietnia 1983 r. o sygn. akt: 261/83, OSPiKA 1984, z. 5, poz. 108; B. Adamiak: Zagadnienie decyzji nieistniejących, AUWr Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 11–12; E. Śladkowska: Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 238), prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec niej decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter "strony" przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem najpóźniej z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań ani wydawać orzeczeń. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, należy przyjąć, że decyzja taka jest obarczona wadą nieważności i jako taka powinna bezwzględnie zostać usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadzący postępowanie wiedział, że osoba ta ("strona") nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis art. 156 § 1 kpa w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Jest to okoliczność stanowiąca rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Powyższe winno stanowić podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w R. z [...] 2018 r. Jednakże organ nadzoru miał także podstawę do wszczęcia postępowania również na żądanie strony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest bowiem pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych może nastąpić tylko wówczas, gdy oczywistym jest, że osoba która występuje z żądaniem wszczęcia postępowania nie może być uznana za stronę tego postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3484/15 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) "Właściwe rozumienie art. 61a § 1 kpa oznacza, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w tym trybie jest dopuszczalna w przypadku, gdy brak przymiotu strony u wnioskodawcy jest oczywisty. Przy czym, warunek oczywistości braku przymiotu strony u wnoszącego podanie jest spełniony, jeżeli wynika już z podania o wszczęcie postępowania lub okoliczność ta została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej, np. dotyczących interpretacji przepisów, z których wnoszący podanie wywodzi swoją legitymację procesową". W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi, wskazującej na możliwość udzielenia wnioskowanej pomocy finansowej następcom prawnym, którzy kontynuują działalność rolną zmarłego, nie można nie uwzględnić konsekwencji wypływających z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 2/12, która podjęta została na tle następującego zagadnienia prawnego - "Czy w przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności przysługuje spółce cywilnej, wspólnikom spółki cywilnej, czy też wspólnikowi spółki cywilnej, o którym mowa w art. 12 ust. 5 tej ustawy?". Według sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wskazane zagadnienia prawne, zwłaszcza zaś jego rozstrzygnięcie przez skład powiększony oraz treść i charakter argumentacji, która legła u jego podstaw, pozostają w bezpośrednim związku z istotą sporu prawnego rozpoznawanej sprawy i nie pozostają bez wpływu na ocenę zasadności zarzutów skargi.

W sentencji przywołanej uchwały skład siedmiu sędziów NSA stwierdził, że "W przypadku grupy osób związanych umową spółki cywilnej status producenta rolnego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności przysługuje spółce cywilnej.".

W uzasadnieniu tej uchwały podkreślono między innymi, że przepis art. 3 pkt 3 w sposób samoistny nie kształtuje zdolności prawnej spółki cywilnej w sferze płatności, wskazując jedynie, poprzez określenie producenta rolnego, na podmiot, który może się ubiegać o płatności i płatności mogą mu być przyznane. O tym bowiem, kto ma prawo do uzyskania konkretnych płatności rozstrzygają przepisy prawa materialnego, regulujące szczegółowo zasady przyznawania płatności – w rozpoznawanej sprawie przepisem tym jest art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach stanowiący o producencie rolnym, któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie pomocy, jako podmiocie, któremu udziela się płatności bezpośrednich finansowej. Podkreślając, iż prawo unijne oraz stanowiące jego refleks prawo krajowe wykraczają poza tradycyjny podział podmiotów prawa na osoby fizyczne i osoby prawne, uznając również za podmiot uprawniony do dopłat grupę osób fizycznych lub prawnych (inaczej jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej), NSA zwrócił uwagę na to, że przepisy prawa unijnego uznają za rolnika grupę osób fizycznych lub prawnych, całkowicie abstrahując od statusu prawnego takiej grupy i jej członków w prawie krajowym (art. 2 lit. c rozporządzenia nr 1782/2003) i traktują grupę, jako rolnika niezależnie od tego, kto na gruncie prawa krajowego ma w takim przypadku zdolność prawną - grupa jako taka, czy jej członkowie. Wskazując, że za producentów rolnych i zarazem za rolników, nie można uznać wspólników spółki cywilnej, jak również, że producentem rolnym (rolnikiem) nie jest jedynie ten wspólnik spółki cywilnej, który spełnia warunek w postaci nadania mu numeru ewidencyjnego, NSA podkreślił, iż kwestia nadania numeru identyfikacyjnego uregulowana w art. 12 ust. 5 i ust. 6 ustawy z 18 grudnia 2003 r. – co w okolicznościach rozpoznawanej sprawie odnieść należy regulacji zawartej w art. 12 ust. 4 tej ustawy, z którego wynika, że w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny, temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę - oznacza jedynie, że nadany w ten sposób numer służy do identyfikacji podmiotów ubiegających się o stosowne płatności.

Jednocześnie - co istotne z punktu widzenia istoty sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie - w uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że uznanie na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej za odrębny podmiot - producenta rolnego uzasadnia twierdzenie, że do tej samej kategorii podmiotów (producentów rolnych) kwalifikują się małżonkowie wspólnie prowadzący działalność rolniczą, a także współposiadacze gospodarstwa rolnego (art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów), a to dlatego, że jak podkreślił skład orzekający NSA, nie sposób bowiem byłoby zgodzić się z poglądem, że poza ustawowym zaliczeniem, w ramach definicji legalnej, trzech różnych kategorii podmiotów do grupy producentów rolnych (art. 3 pkt 3), ta sama ustawa wyróżnia w art. 12 ust. 4 i 5 jeszcze trzech innych producentów rolnych: współmałżonka, współposiadacza i wspólnika spółki cywilnej. Osoby te nie prowadzą działalności rolniczej samodzielnie (indywidualnie) i dlatego nie można ich utożsamiać z producentem rolnym - osobą fizyczną.

Podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu przywołanej uchwały, że na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji status producenta rolnego przysługuje małżonkom wspólnie prowadzącym działalność rolniczą, należałoby więc przyjąć, że w przypadku małżonków prowadzących wspólnie działalność rolniczą producentem rolnym nie jest, ani każdy z małżonków z osobna, ani też małżonek wpisany do ewidencji producentów rolnych, albowiem małżonków tych należy traktować jako grupę osób fizycznych, w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608) i stanowiących na gruncie ustawy o krajowym systemie ewidencji jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (art. 3 pkt 3).

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 11 października 2012 r., w sprawie sygn. akt II GSK 1373/12 - kanwą której również było zagadnienie prawne rozstrzygnięte przywołaną uchwałą w tym jego aspekcie, który odnosił się do statusu małżonków jako producenta rolnego - tak długo więc, jak trwa małżeństwo i małżonkowie wspólnie prowadzą działalność rolniczą, posiadają oni status producenta rolnego, i to niezależnie od tego, że wpis do ewidencji producentów obejmuje tylko jednego spośród małżonków. Numer identyfikacyjny nadany temu małżonkowi, co do którego współmałżonek wyraził zgodę, identyfikuje bowiem tylko producenta rolnego – małżonków. Natomiast z chwilą ustania małżeństwa przez śmierć jednego z małżonków, ustaje także byt prawny tego producenta rolnego.

W sytuacji zatem, gdy w rozumieniu przywołanych powyżej przepisów oraz wskazanego kierunku ich interpretacji producentem rolnym (rolnikiem) byli obydwoje małżonkowie, jako grupa osób, to postępowanie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich zainicjowane wnioskiem tegoż producenta, wobec ustania jego bytu prawnego w związku ze śmiercią jednego z małżonków, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji administracyjnej w sprawie jej przyznania, nie mogło być (automatycznie) kontynuowane z udziałem żyjącego małżonka, jako strony tego postępowania.

Przedmiotowe postępowanie, w zakresie wyznaczonym pierwotnie złożonym wnioskiem, mogło być natomiast kontynuowane w sytuacji, gdyby żyjący małżonek, jako następca prawny producenta rolnego, którym byli obydwoje małżonkowie i którego byt prawny - wraz ze śmiercią jednego z nich – ustał, (skutecznie) wstąpił do tego toczącego się postępowania w miejsce (dotychczasowego) wnioskodawcy.

W ocenie Sądu postępowanie w sprawie płatności bezpośrednich dotyczy gospodarstwa rolnego (przedsiębiorstwa), a to bezspornie stanowi składnik masy spadkowej. Wobec tego w przypadku śmierci strony do udziału w postępowaniu należało wezwać spadkobierców. Powyższe twierdzenie znajduje również potwierdzenie w krajowych przepisach. Mianowicie zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o płatnościach w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do dnia doręczenia decyzji w sprawie o przyznanie tych płatności, płatności bezpośrednie przysługują jego spadkobiercy, jeżeli: 1) grunty, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych, były w posiadaniu rolnika lub jego spadkobiercy w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek; 2) zwierzęta, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności związanych do zwierząt, były w posiadaniu rolnika lub jego spadkobiercy przez okres, w jakim posiadanie zwierząt jest warunkiem przyznania tych płatności; 3) spełnia on warunki do przyznania danej płatności. Tym samym organ miał obowiązek zakończyć pierwotne postępowanie administracyjne w udziałem spadkobierców zmarłego wydając na tych spadkobierców decyzję administracyjną. Oczywiście w tym miejscu sąd nie przesądza o wyniku merytorycznego postępowania z wniosku zmarłego, gdyż należy mieć na uwadze także dalsze regulacje np. odnoszące się do terminu złożenia wniosku o wstąpienie do postępowania w miejsce zmarłego. Jednakże w tej sprawie i na tym etapie postępowania nie chodzi o możliwość przyznania płatności skarżącej, a jedynie o możliwość wszczęcia postępowania z jej udziałem. W ocenie Sądu organ miał obowiązek potraktować skarżącą jako stronę postępowania i rozstrzygnąć jej wniosek o stwierdzenie nieważności merytorycznie, a nie formalnie nie przyznając jej statusu strony.

Powyższe okoliczności uzasadniają pogląd, iż zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez dokonanie wadliwej oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do wskazywanych we wniosku o stwierdzenie nieważności przepisów prawa materialnego.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa - jak w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na łączną kwotę 680 zł składają się: stały wpis sądowy w wysokości 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł.