Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 540/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2008-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i pkt 7, art. 145 par. 1 pkt 4 i pkt 6, art. 10, art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 46a ust. 1 pkt 1, art. 42, art. 40 ust. 4 pkt 4
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Agata Brolik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2008 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Ostateczną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Burmistrz Miasta O. po rozpatrzeniu wniosku A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. z dnia 12 lipca 2002 r. na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na adaptacji i rozbudowie istniejącej zabudowy poprzemysłowej wraz ze zmianą ogrodzenia w pierzei ulicy A. oraz urządzeniem nowego wjazdu i wyjazdu na nieruchomość, która miała zostać zrealizowana na działkach oznaczonych nr ewid. 47/1, 47/2, 47/3, znajdujących się w O. przy ul. A. nr 28-30-32.

Pismem z dnia 20 września 2007 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Ł. w trybie art. 184 § 1 i § 2 K.p.a. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. sprzeciw od powyżej decyzji, zarzucając wydanie decyzji ostatecznej z rażącym naruszeniem:

1. art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) przez przyjęcie, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta O., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] r. Nr [...] (Dz.Urz. Woj. [...]), w sytuacji, gdy z załączonego do decyzji projektu wynika, że I etap zamierzenia inwestycyjnego polegać będzie na budowie wolnostojącego pawilonu handlowego, czego nie przewiduje plan zagospodarowania przestrzennego. Plan dla tej jednostki planistycznej dopuszczał tylko przemysł nieuciążliwy z adaptacją istniejących obiektów;

2. art. 40 ust. 3 i ust. 4 pkt. 4 w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uzyskanie uzgodnień wymaganych przepisami prawa już po wydaniu decyzji;

3. art. 7, 10, 77 i 80 K.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i w rezultacie błędną ocenę materiału dowodowego;

4. art. 107 K.p.a. przez nieokreślenie w decyzji rodzaju inwestycji, dla której została wydana decyzja.

W uzasadnieniu sprzeciwu Prokurator podniósł, iż organ I instancji decyzją z dnia [...] r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, która miała składać się z dwóch etapów. W ramach pierwszego etapu na nieruchomości położonej w O. przy ul. A. miały zostać wyburzone istniejące budynki o złym stanie technicznym. Natomiast drugi etap miał polegać na budowie pawilonu handlowego, parkingu samochodowego, wjazdu i wyjazdu na ul. A., ogrodzenia nawiązującego charakterem do pierzei tej ulicy. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji złożonego przez E.P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wobec cofnięcia wniosku przez inwestora uchyliło decyzję organu I instancji w całości i umorzyło postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W dniu 12 lipca 2002 r. inwestor ponownie zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej nieruchomości, określając funkcje i sposób zagospodarowania terenu jako hotelowo – socjalne i handlowe. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta O. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na adaptacji i rozbudowie istniejącej zabudowy poprzemysłowej wraz ze zmianą ogrodzenia w pierzei ul. A. oraz urządzeniem nowego wjazdu i wyjazdu.

Według Prokuratora, organ I instancji nie wszczął formalnie postępowania w tej sprawie, nie powiadomił stron tegoż postępowania o jego wszczęciu i zakończeniu, czym rażąco naruszył art. 10 K.p.a. Poza tym, w uzasadnieniu tej decyzji nie sprecyzowano rodzaju inwestycji, dla której wydano decyzję. Z treści decyzji wynika również, że autor projektu nie zamieścił w dokumentacji oświadczenia o kompletności projektu. Powyższe narusza więc art. 7, 77 i 107 K.p.a. Z załączników do decyzji wynika, że zamierzenie inwestycyjne w jego pierwszym etapie obejmuje budowę wolnostojącego budynku przeznaczonego na potrzeby handlowe z częścią hotelowo-socjalną, natomiast w pismach Burmistrza O. kierowanych do Oddziału Służb Ochrony Zabytków z dnia 19 czerwca 2002 r. i 22 lipca 2002 r. mówi się o pawilonie handlowym i taki też pawilon został wybudowany. Wydane rozstrzygnięcie organu I instancji jest więc sprzeczne z materiałem dowodowym, co świadczy o rażącym naruszeniu art. 80 K.p.a. Poza tym, według załączonego projektu przedmiotowy budynek w II etapie przedsięwzięcia miał zostać połączony łącznikiem transportu, jednakże fakt ten nie odbiera mu charakteru budynku wolnostojącego i jest, w ocenie Prokuratora, zabiegiem zmierzającym do obejścia prawa.

W kwestii planu zagospodarowania przestrzennego Prokurator podniósł, iż działki na których realizowano inwestycję w świetle postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O. położone były w jednostce urbanistycznej A 13 PN, przeznaczonej pod przemysł nieuciążliwy. Teren inwestycji znajduje się w strefie chronionego krajobrazu miejskiego, dla którego przewiduje się ochronę istniejącej zabudowy, obowiązek stworzenia godziwych warunków jej funkcjonowania, zakaz wznoszenia wolnostojących pawilonów oraz realizacji zabudowy w technologii wielkopłytowej. Dla terenu oznaczonego symbolem A 13 PN funkcją podstawową jest przemysł nieuciążliwy, zaś funkcją uzupełniającą adaptacja istniejącej zabudowy przemysłowej. Wobec tego niespornym jest, iż budowa pawilonu handlowego pozostawała w sprzeczności zarówno z ogólnymi postanowieniami planu, zasadami jego realizacji jak i ustaleniami dla jednostki strukturalnej A, co w rozumieniu art. 46a ustawy skutkowało nieważnością decyzji z mocy samego prawa.

W toku postępowania przed organem I instancji doszło również do naruszenia art. 7 K.p.a., albowiem błędnie określono działki na których położona jest inwestycja. Mianowicie w dacie wydania decyzji nie istniały działki nr 47/1 i 47/2, ponieważ zostały podzielone ostateczną decyzją Burmistrza O. z dnia [...] r. na działki nr 47/4, 47/5, 47/6, 47/7. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz zatwierdził dalszy podział nieruchomości oznaczonej jako działki nr 47/5 i 47/7, w następstwie którego powstały działki nr 47/8, 47/9. Po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy nastąpił ponadto obrót nieruchomościami. Inwestor sprzedał nieruchomości oznaczone nr 47/1 i 47/2 oraz działkę 47/3 firmie B. Sp. z o.o., zaś według aktualnego wypisu z księgi wieczystej KW 14694 wynika, że w 2004 r. właścicielem i użytkownikiem wieczystym nieruchomości był C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., która następnie zbyła nieruchomość na rzecz D. Sp. z o.o.

Podsumowując, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, wskazując iż zrealizowanie inwestycji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny.

Ustosunkowując się do podniesionych w sprzeciwie zarzutów, Burmistrz O. w piśmie z dnia 30 października 2007 r. podniósł, iż jego zdaniem, nie zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, choć faktem jest, że część uchybień mogłaby stanowić co najwyżej podstawę do wznowienia postępowania.

Pismem z dnia 27 listopada 2007 r. Prokurator uzupełnił swoje stanowisko zaprezentowane w sprzeciwie, podnosząc, iż zbędnym jest formułowanie zarzutu, który odnosi się do kwestii wznowienia postępowania, albowiem Burmistrz O. wydając sporną decyzję rażąco naruszył plan zagospodarowania przestrzennego. Powołanie zaś w sprzeciwie zarzutu naruszenia art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu (...) było niewłaściwe.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po podjęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza O. z dnia [...]r. Nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 w związku z art. 157 § 1, art. 158 § 1 K.p.a., art. 7, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ust. 1, art. 43, art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanego wyżej rozstrzygnięcia.

W jej uzasadnieniu, Kolegium powołując się na treść art. 184, art. 186 i art. 16 K.p.a. wywiodło, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy nie jest możliwe. Organ bada bowiem, czy dana decyzja według stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania, a więc w tym przypadku w dniu [...] r., zawiera wady uzasadniające wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Badając pod tym kątem decyzję Burmistrza O. z dnia [...] r., SKO doszło do przekonania, iż brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja ta została wydana z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a., co uzasadniałoby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przede wszystkim, niezasadny jest zdaniem organu zarzut naruszenia art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, czyli sprzeczności spornej decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z decyzji ostatecznej wynika bowiem, że działka nr 47/2 do około 190 m. od strony ulicy A. oraz działka nr 47/1 na głębokość około 145 m., licząc od strony południowej granicy z działką nr 46 znajdują się w jednostce urbanistycznej A 13 PN, pozostałe części działek 47/1 i 47/2 w jednostce oznaczonej symbolem Z 1, a działka nr 47/3 w jednostce oznaczonej symbolem A 12 MW, MN, U.

Kolegium odnosząc powyższe ustalenia do części opisowej planu zagospodarowania przestrzennego z 1990 r., podniosło, iż we wskazanych jednostkach urbanistycznych funkcje podstawowe jak i ustalenia realizacyjne są następujące:

1. A 13 PN - funkcja podstawowa: przemysł nieuciążliwy; adaptacja istniejących obiektów. Docelowo zmniejszenie uciążliwości do granic terenu. Zakaz powiększania terenu. Realizacja w oparciu o plan realizacyjny.

2. A 12 MW, MN, U - funkcja podstawowa: budownictwo mieszkaniowe wielo- i jednorodzinne, usługi: adaptacja istniejącej zabudowy w tym kościoła parafialnego, kina, warsztatów szkolnych, filii O. Przedsiębiorstwa Komunalnego, poczty. Docelowo likwidacja magazynu PSS (lub adaptacja na usługi) i składu GS. Realizacja nowej zabudowy w oparciu o plan szczegółowy zagospodarowania. Obowiązuje zwarty, pierzejowy charakter zabudowy w Rynku i A. i wysoki poziom projektowania i realizacji. Wskazane usługi w parterach (ustalenia te są jednocześnie ustaleniami dla jednostki urbanistycznej A 11 MW, MN, U).

3. A – S., zespół staromiejski położony wzdłuż ulic: A., S., ul. H. S. do ul Ż. i ul. G.

Dominujące funkcje: mieszkalnictwo wielorodzinne i jednorodzinne, usługi ogólnomiejskie i podstawowe, przemysł nieuciążliwy, zieleń w dolinie rzeki B.

Charakter działań: obszar "stałych zmian" polegających na adaptacji istniejącej wartości zabudowy (w tym podlegającej ochronie konserwatorskiej), realizacji nowej (w tym wymiany zabudowy zużytej) mającej na celu intensyfikację i podniesienie standardu (stanu technicznego i pełnego uzbrojenia). Cały obszar znajduje się w strefie chronionego krajobrazu miejskiego, obowiązuje szczególnie staranne projektowanie i realizacja przede wszystkim ciąg ulic: A., S. i ul. H. S. W ciągu tym wskazane lokalizacje usług w parterach budynków. Zakaz wznoszenia wolnostojących pawilonów. Zakaz realizacji zabudowy w technologii wielkopłytowej. Nieprzekraczalna wysokość 3 kondygnacje w poddaszu użytkowym. Realizację nowej zabudowy powinno się prowadzić w oparciu o plany szczegółowe opracowane dla całego obszaru lub części.

Mając zatem na uwadze postanowienia planu oraz "Zasady realizacji planu (interpretacje ustaleń)" organ orzekający stwierdził, iż treść decyzji Burmistrza O. z dnia [...] r. nie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów art. 7, 40, 41 ust. 1, 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiących podstawę materialnoprawną tejże decyzji, a tylko takie ustalenia mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Poza sporem jest bowiem fakt, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie został objęty szczegółowym planem zagospodarowania jak i planem realizacyjnym, zwłaszcza, że pojęcia te nie były znane ustawie z 1994 r. o zagospodarowaniu (...). Dlatego też należało wyjaśnić użyte przez normotwórcę pojęcie "adaptacja" istniejących obiektów. Mając na uwadze definicję tego pojęcia przedstawioną w Uniwersalnym słowniku języka polskiego, Kolegium wywiodło, iż skoro w jednostkach urbanistycznych użyto pojęcia "adaptacja" to znaczy, że ustawodawca z góry przewidział i dopuścił, że istniejąca zabudowa może być wykorzystana na inne potrzeby, tak by nie zachodziła sprzeczność między funkcją podstawową a planowaną.

Decyzja ostateczna niewątpliwie ustala warunki zabudowy dla rozbudowy na potrzeby handlowe z częścią hotelowo-socjalną istniejącego budynku zakładu produkcyjnego, co wraz z łącznikiem transportu wyrobów gotowych stanowi całość. Oznacza to, zdaniem Kolegium, że w części miała mieć miejsce realizacja nowej zabudowy w miejsce dotychczas istniejącej. Takie więc ustalenie warunków zabudowy, w sytuacji, gdy w jednostce strukturalnej A, w części opisowej planu z 1990 r. na stronie 21 wyraźnie stanowi się, że obszar jej to obszar "stałych zmian" polegających na adaptacji istniejącej wartości zabudowy (w tym podlegającej ochronie konserwatorskiej), realizacji nowej (w tym wymiany zabudowy zużytej) mającej na celu intensyfikacje i podniesienia standardu (stanu technicznego i pełnego uzbrojenia) nie można uznać za wadliwe. Skoro więc plan dopuszczał realizację nowej zabudowy na obszarze jednostki A to również dotyczyło to obszaru jednostek A 12 MW, MN, U i A 13 PN. Faktem przy tym jest, że organ I instancji w wydanej decyzji przytoczył ustalenia dla jednostki A i pominął zapis odnoszący się do zakazu wznoszenia wolnostojących pawilonów, niemniej jednak z uwagi na to, iż z załącznika graficznego do decyzji wynika, że powstająca zabudowa nie ma charakteru zabudowy wolnostojącej, uchybienie to nie miało wpływu na ważność wydanej decyzji. Dodatkowo Kolegium podniosło, iż bez znaczenia dla oceny ważności przedmiotowej decyzji jest kwestia faktycznej realizacji inwestycji, dzielenia jej przez inwestora na etapy w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Okoliczności, które miały miejsce po dniu wydania decyzji ostatecznej, czyli zakres wniosku o pozwolenie na budowę i projektu, wydana w tym zakresie decyzja, a także intencja inwestora, a w szczególności to, czy miał on zamiar wprowadzić w błąd organ administracji, gdyż jego celem było zrealizowanie pawilonu handlowego, nie mogły być przedmiotem postępowania przed Kolegium.

W tym stanie rzeczy, błędne jest w ocenie SKO stanowisko Prokuratora oparte wyłącznie na wykładni językowej planu, że na terenie objętym wnioskiem inwestora mogła powstać wyłącznie zabudowa związana z przemysłem, czy też wyłącznie z mieszkalnictwem wielo- i jednorodzinnym oraz usługami.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ orzekający powołując się na treść art. 41 ust. 1 i art. 42 ust. 1 ustawy wywiódł, iż organ I instancji ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z żądaniem inwestora, zaś sama decyzja Burmistrza O. zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy. Załącznik graficzny do decyzji zawiera wykreślenie linii rozgraniczającej teren inwestycji, jak również linię regulacyjną ulicy - linię zabudowy pierzejowej zwartej, zmianę ogrodzenia w pierzei ulicy, projektowany wjazd i wyjazd, przy czym wykreślone zostały również istniejące budynki, planowana rozbudowa na potrzeby handlowe z częścią hotelowo-socjalną wraz z łącznikiem transportu wyrobów gotowych, na poszczególnych działkach będących terenem planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wykreślone budynki, co wynika z materiału dowodowego zlokalizowane zostały na mapie przez inwestora, bowiem załącznik graficzny decyzji koresponduje z załącznikiem graficznym do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem SKO, nie jest dopuszczalne w decyzji o warunkach zabudowy na jej załączniku graficznym wykreślenie przez organ administracji konkretnej lokalizacji budynku, chyba, że dana konkretna lokalizacja wynikałaby wprost z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego.

Ustosunkowując się następnie do zarzutu naruszenia art. 107 K.p.a., Kolegium w oparciu o zgromadzoną w sprawie dokumentację nie podzieliło tego zarzutu, wskazując iż decyzja Burmistrza O. zawiera elementy określone w art. 107 K.p.a. i art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wraz z załącznikiem graficznym stanowi ona pewną integralną całość, rozstrzygającą merytorycznie żądanie inwestora, choć faktem jest, że sentencja decyzji jest nieprecyzyjna. Mając jednak na uwadze ustalenia z niej wynikające, określone chociażby w lit. c, uzasadnienie decyzji oraz załącznik graficzny, gdzie jednoznacznie określono zakres inwestycji i w gruncie rzeczy jej charakter, nie można twierdzić o rażącym naruszeniu prawa, albowiem wiadomo co i gdzie będzie zrealizowane, jak również wiadomo, jaki jest charakter inwestycji.

Niezasadny jest również w przekonaniu SKO zarzut Prokuratora dotyczący rażącego naruszenia art. 7, 10, 77 i 80 K.p.a. Pojęcie rażącego prawa odnosi się do naruszenia prawa materialnego, nie zaś jak w tym wypadku procesowego i co istotne wada musi tkwić w wydanej decyzji. Przyjęcie odmiennego poglądu stanowiłoby w istocie, że zasadnicza różnica pomiędzy dwoma trybami nadzwyczajnymi – stwierdzenia nieważności decyzji i wznowienia postępowania przestałaby istnieć, zaś wady procesowe byłyby eliminowane w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności, nie zaś w postępowaniu o wznowienie postępowania, które zostało do tego powołane. W tym miejscu Kolegium podzieliło zarzut Prokuratora dotyczący wydania decyzji ostatecznej przy braku uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, co mogłoby stanowić podstawę wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., wskazując iż zaistnienie takiej wady o charakterze procesowym, co podkreślił również Prokurator w piśmie z dnia 27 listopada 2007 r. nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Podobnie rzecz się przedstawia, jeśli chodzi o zarzut dotyczący naruszenia art. 10 K.p.a. Naruszenie zasady czynnego udziału stron może stanowić przesłankę wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Jeśli zaś chodzi o zarzut dotyczący błędnej numeracji działek, to w ocenie Kolegium fakt, iż w decyzji ostatecznej wskazano na numerację działek sprzed dokonania podziału, a więc działki nr 47/1, 47/2 i 47/3, nie zaś działki nr 47/4, 47/5, 47/6, 47/7, 47/3 jest niewątpliwie uchybieniem, jednakże nie stanowi o wadzie szczególnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zmiana numeracji działek, ich podział nie powoduje, że teren planowanej inwestycji nie jest tym samym terenem. Obszar planowanej inwestycji objęty załącznikiem graficznym jest ten sam niezależnie, czy w jego skład wchodzą 3 działki ewidencyjne o stosownych numerach, czy też 5 działek o stosownych numerach. Poza tym, w aktach sprawy znajdują się wypisy z ewidencji gruntów z dnia 25 czerwca 2002 r. poprzedzające wydanie decyzji objętej zakresem tego postępowania, z których wynika, że zmiany będące konsekwencją decyzji podziałowej nie zostały jeszcze w niej ujawnione. Co więcej, pierwotna numeracja działek została użyta także w umowie sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia 5 września 2002 r. Gdyby stwierdzona wada miała miejsce w postępowaniu zwykłym, to niewątpliwie zachodziłaby konieczność konwalidowania takiej wady w tym postępowaniu, jednakże w postępowaniu nadzwyczajnym nie dochodzi do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a do tego w swej istocie zmierza zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a. i dlatego też zarzut ten nie może być skuteczny.

Konkludując, Kolegium podniosło, iż stwierdzone wady decyzji Burmistrza O. mogłyby stanowić przesłankę wznowienia postępowania, kwestia ta pozostaje jednak poza zakresem właściwości SKO. Nie mogły one natomiast uzasadniać stwierdzenia nieważności tej decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prokurator Prokuratury Okręgowej w Ł. wniósł o uchylenie powyższej decyzji i uwzględnienie sprzeciwu. Jego zdaniem, błędne jest stanowisko Kolegium co do zgodności projektowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu jej wydania. Według Prokuratora, zapis planu zakazuje w jednostce planistycznej A 13 innego rodzaju budownictwa niż przemysłowe, względnie uzupełniające je. Za słusznością takiego stanowiska przemawiają zapisy dotyczące innych jednostek planistycznych, jak chociażby A 12, A 14, A 16, gdzie wyraźnie przewidziano poza adaptacją istniejącej zabudowy również realizację nowej. Dla jednostki planistycznej A 12 MW, MNU funkcją podstawową jest budownictwo wielo i jednorodzinne oraz usługi. Na działce nr 47/3 nie usytuowano żadnego budynku, działkę przeznaczono bowiem na urządzenie wjazdu, zjazdu i zmianę ogrodzenia w pierzei ul. A. W tej sytuacji, nie sposób uznać, by ustalone decyzją z dnia [...] r. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, polegające na budowie pawilonu handlowego oraz urządzeniu miejsc postojowych dla 75 samochodów, były zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego O. W rozumieniu art. 46a ustawy o zagospodarowaniu (...) decyzja o warunkach zabudowy jest nieważna z mocy prawa, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo Prokurator podtrzymał pozostałe zarzuty podniesione w sprzeciwie dotyczące rażącego naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz art. 107 K.p.a. Wskazał przy tym, iż organ Instancji nie poczynił ustaleń co do wielkości sprzedażowej obiektu. Od dnia 15 marca 2001 r. obowiązywała bowiem nowelizacja ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która wprowadziła obowiązek określenia w planie zagospodarowania przestrzennego terenów przeznaczonych pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 1000 m2, w gminach o liczbie mieszkańców do 20.000 oraz o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2, w gminach o liczbie mieszkańców ponad 20.000. Poza tym, Prokurator wyraził pogląd, iż dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji także z powodu rażącego naruszenia norm prawa procesowego, a taka sytuacja, ma jego zdaniem miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Decyzją z dnia [...] r. Nr. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza O. z dnia [...] r. Nr [...].

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Kolegium przedstawiło szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdziło, iż w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w decyzji będącej przedmiotem postępowania, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Konsekwencją tego jest, że Kolegium w niniejszej sprawie badało wyłącznie, czy decyzja Burmistrza O. dotknięta była wadą nieważności bądź niezgodności z prawem. Według organ administracyjnego, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa. Prokurator zarówno w sprzeciwie jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy formułuje w swej istocie pogląd, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a. bowiem decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami obowiązującego w dniu jej wydania planu zagospodarowania przestrzennego miasta O., jak również w oczywistej sprzeczności z art. 7, 77, 80 i 107 K.p.a. Taki pogląd w ocenie SKO jest błędny. Zdaniem organu, Prokurator błędnie przyjmuje, że decyzją Burmistrza O. ustalono warunki zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego pawilonu handlowego oraz urządzeniu miejsc postojowych dla 75 samochodów. Gdyby organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla takiej inwestycji, to oczywistym byłoby, że pogląd Prokuratora Prokuratury Okręgowej byłby słuszny i taka decyzja byłaby wydana z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. w związku z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i koniecznym byłoby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Kolegium nie zgodziło się również z poglądem, iż ustalenia jednostki urbanistycznej A 13 PN zakazują tej jednostce innego rodzaju budownictwa, niż przemysłowego względnie uzupełniającego ją. Zakaz określonej zabudowy winien być w sposób jasny i wyraźny określony przez normotwórcę, tak ja ma to miejsce w przypadku ustaleń dla jednostki A: zakaz wznoszenia wolnostojących pawilonów, zakaz realizacji zabudowy w technologii wielkopłytowej. Poza tym, nie można dokonywać interpretacji planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącej jednostki urbanistycznej A 13 PN w oderwaniu od ustaleń dla całej jednostki urbanistycznej A, jak i zasad realizacji planu (interpretacji ustaleń), zawartych wprost w części opisowej planu na stronie 19 i 20. Mając więc na względzie ustalenia dla jednostki urbanistycznej A wynikające z planu, zasady realizacji planu, funkcje uzupełniające i dopuszczalne, zasadny jest wniosek, iż inwestycja w kształcie nadanym decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania nie jest sprzeczna z funkcją podstawową przewidzianą dla jednostki urbanistycznej A 13 PN, w której to wskazuje się na możliwość adaptacji istniejących obiektów.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia zasad postępowania administracyjnego jak i art. 107 K.p.a., SKO podniosło, iż znane mu jest orzecznictwo sądów administracyjnych, które przyjmuje, iż w przypadku rażącego naruszenia art. 7 czy też art. 10 K.p.a., konieczne jest stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej takimi wadami. Orzecznictwo nie jest jednak w tym zakresie jednolite. Według organu ustawodawca określił dwa tryby nadzwyczajne, z których jeden, odnosi się do wad procesowych, a drugi do wad tkwiących w decyzji i trybów tych nie wolno ze sobą mieszać. Gdyby przyjąć za słuszny pogląd o procesowym charakterze rażącego naruszenia prawa, to każdej decyzji administracyjnej, wydanej przez jakikolwiek organ administracji można byłoby przedstawić zarzut rażącego naruszenia prawa i właściwie nie byłoby podstaw do odmowy stwierdzenia nieważności danej decyzji.

Jeśli zaś chodzi o zarzut, iż organ nie poczynił ustaleń co do wielkości powierzchni sprzedażowej obiektu dla realizacji którego ustalił warunki zabudowy to faktem jest, iż ustawą z dnia 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 14, poz. 124) znowelizowano normy zawarte w rozdziale 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zatytułowanym "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego" oraz nadano nowe brzmienie art. 43 ustawy, zawartemu w rozdziale 4 ustawy. Dokonana nowelizacja nie miała więc żadnego wpływu na tryb wydania decyzji przez organ I instancji. Nie nakładała ona na organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy obowiązku dokonania analizy terenów przeznaczonych pod usługi i handel w zakresie możliwości ich wykorzystania pod budowę obiektów handlowych o określonych powierzchniach sprzedażowych. Obowiązek sporządzenia analizy w sytuacji złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu odnosi się do zarządu gminy i mógł stanowić wyłącznie podstawę do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odrębną kwestią jest natomiast fakt, że wskazana nowelizacja dawała podstawę radzie gminy (radzie miasta) do ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów przeznaczonych pod budowę obiektów handlowych o określonych powierzchniach, jak również do wprowadzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającej na ustaleniu zakazu budowy obiektów handlowych o określonych parametrach. Zakaz taki nie został jednak uchwalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta O. z 1990 r.

Podsumowując, SKO podniosło, iż decyzja będąca przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest decyzją wadliwą i nie ma podstaw do jej uchylenia i orzeczenia zgodnie z żądaniem Prokuratora, choć niewątpliwym jest, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem ostatecznej decyzji Burmistrza O. z dnia [...] r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, nie było prowadzone w sposób realizujący w pełni zasady określone procedurą administracyjną, nie mniej jednak należy odróżnić zakres postępowania nadzwyczajnego od zwykłego postępowania instancyjnego. Uchybienia, które mogłyby stanowić podstawę do uchylenia decyzji w postępowaniu zwykłym, w postępowaniu odwoławczym (instancyjnym), np. nieprecyzyjne określenie przedmiotu inwestycji, brak zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, czy też brak uzgodnienia decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, nie mogą stanowić podstawy do jej wyeliminowania w oparciu o normę zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jeżeli nie noszą cech wyjątkowego, nadzwyczajnego, a więc rażącego naruszenia prawa.

W skardze na powyższą decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Prokurator Okręgowy w Ł. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, podnosząc zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. w zw. z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139). W uzasadnieniu skargi Prokurator powtórzył w zasadzie zarzuty z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powyższej regulacji, sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza O. z dnia [...] r. Nr [...] o ustaleniu na wniosek A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na adaptacji i rozbudowie istniejącej zabudowy poprzemysłowej wraz ze zmianą ogrodzenia w pierzei ulicy A. oraz urządzeniem nowego wjazdu i wyjazdu na nieruchomość, która miała zostać zrealizowana na działkach oznaczonych nr ewid. 47/1, 47/2, 47/3, znajdujących się w O. przy ul. A. nr 28-30-32.

Wspomniane rozstrzygnięcia wydane zostały na skutek wniesienia sprzeciwu przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Ł. i wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza O. z dnia [...] r. Nr [...].

Przede wszystkim, wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jest obok postępowania w sprawie wznowienia postępowania oraz postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. System ten, jak słusznie zauważyło Kolegium oparty został przez ustawodawcę na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny katalog przesłanek dających podstawę do stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego. Z poglądem tym koresponduje także dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, gdzie przyjmuje się, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania, wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2001 r. sygn. akt I SA 343/01-Lex nr 55741, wyrok WSA z dnia 5 maja 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 826/04-Lex nr 168040).

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej unormowane zostały w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. i katalog tych przesłanek, co wymaga podkreślenia ma charakter zamknięty. Oznacza to, że prowadzone przez organ wyższego stopnia, czy też inaczej mówiąc organ nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji sprowadza się jedynie do badania, czy decyzja będąca przedmiotem tego postępowania dotknięta jest jedną z wad, o których stanowi ten przepis, z zaznaczeniem, że wyłączona jest w takim wypadku wykładania rozszerzająca przesłanek nieważnościowych. Organ dokonuje w takim postępowaniu oceny ważności decyzji administracyjnej w oparciu o zgromadzony przed jej wydaniem materiał dowodowy i na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Zasadą jest bowiem, że organy administracji publicznej nie gromadzą w takim postępowaniu nowych dowodów.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić w ocenie Sądu trzeba, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w oparciu o posiadany materiał dowodowy, prawidłowo oceniło zarzuty podniesione w sprzeciwie Prokuratora i stwierdziło brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza O. z dnia [...] r. w trybie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a.

W myśl przywołanego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 art. 156 § 1 K.p.a.) albo też zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7 art. 156 § 1 K.p.a.).

Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 2 art. 156 § 1 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje rzeczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć, nie tylko z tego powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Przy ustaleniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględnić obowiązującą zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej oraz istotne zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenia przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych. W przypadku zatem, gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane do rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 10 lipca 2007 r. sygn. II OSK 1032/06 - Lex 368207, wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. I OSK 996/06 –Lex nr354687, wyrok NSA z dnia 24 lipca 2007 r. –Lex nr 355449).

Podstawowym zarzutem Prokuratora Prokuratury Okręgowej podnoszonym konsekwentnie w toku całego postępowania jest sprzeczność spornej decyzji Burmistrza O. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ozorkowa, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] r. Nr [...], obowiązującego w dacie jej podjęcia, co w świetle art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji.

Prokurator wywodzi bowiem, że działki na których miała zostać zrealizowana inwestycja w świetle postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O., położone były w jednostce urbanistycznej A 13 PN przeznaczonej pod przemysł nieuciążliwy. Dla terenu oznaczonego symbolem A 13 PN funkcją podstawową był przemysł nieuciążliwy, zaś funkcją uzupełniającą adaptacja istniejącej zabudowy poprzemysłowej. W tej sytuacji, budowa pawilonu handlowego oraz miejsc postojowych dla 75 samochodów pozostawała, w przekonaniu Prokuratora, w sprzeczności zarówno z ogólnymi postanowieniami planu, zasadami jego realizacji jak i ustaleniami dla jednostki strukturalnej A, co w rozumieniu art. 46a świadczy o nieważności decyzji z mocy samego prawa. Przepis ten stanowi bowiem, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ze stanowiskiem strony skarżącej w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie sposób się zgodzić.

Przede wszystkim podnieść trzeba, iż Prokurator błędnie uznaje, że decyzją Burmistrza O. z dnia [...] r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego oraz urządzeniu miejsc postojowych dla 75 samochodów.

Wskazanym rozstrzygnięciem, co jak się wydaje uszło uwadze strony skarżącej ustalono zgodnie zresztą z wnioskiem inwestora warunki zabudowy dla zupełnie innej inwestycji, a polegającej na adaptacji i rozbudowie istniejącej zabudowy poprzemysłowej wraz ze zmianą ogrodzenia w pierzei ul. A. oraz urządzeniem nowego wjazdu i wyjazdu na nieruchomość, przewidzianej do realizacji w O. przy ul. A. 28-30, na działkach o nr ewid. 47/1, 47/2 w zakresie adaptacji i rozbudowy istniejącej zabudowy poprzemysłowej i na działce nr ewid. 47/3 w zakresie zmiany ogrodzenia w pierzei ul. A. 32. Sporna decyzja, co wynika z jej uzasadnienia ustalała warunki zabudowy dla rozbudowy na potrzeby handlowe z częścią hotelowo-socjalną istniejącego budynku zakładu produkcyjnego, co wraz z łącznikiem transportu wyrobów gotowych stanowi pewną całość.

Okoliczność tę prawidłowo, zdaniem Sądu, starało się zaakcentować Kolegium w motywach zaskarżonej decyzji, wskazując, że gdyby organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku handlowego, to niewątpliwie pogląd Prokuratora byłby słuszny i decyzja objęta przedmiotem postępowania nieważnościowego byłaby wydana z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. w zw. z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i konieczne byłoby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Skoro zaś omawiane rozstrzygnięcie Burmistrza O. dotyczyło zupełnie innej inwestycji, to obowiązkiem Kolegium była ocena, czy faktycznie planowana przez wnioskodawcę inwestycja była zgodna z obowiązującymi w tym zakresie postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Niespornym jest bowiem, że działka nr 47/2 do około 190 m od strony ulicy A. oraz działka nr 47/1 na głębokość około 145 m, licząc od strony południowej granicy z działką nr 46 znajdowały się w jednostce urbanistycznej A 13 PN, pozostałe części tych działek znajdowały się w jednostce oznaczonej symbolem Z1, zaś działka nr 47/3 - w jednostce oznaczonej symbolem A 12 MW, MN, U.

Według Sądu, organ orzekający prawidłowo przeanalizował plan zagospodarowania przestrzennego miasta O. i wykazał brak sprzeczności decyzji z dnia [...] r. z jego ustaleniami.

W ramach wspomnianej analizy organ trafnie kierował się obowiązującą w orzecznictwie sądów administracyjnych zasadą, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym i wobec tego do jego wykładni należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA/Gd 1396/99), czyli inaczej mówiąc należało uwzględnić łącznie wynikające z części tekstowej zasady realizacji planu (interpretacji planu)-znajdujące się na stronach 19 i 20 planu, ustalenia ogólne dla jednostki strukturalnej "A" i szczególne dla jednostek strukturalnych A 12 MW, MN,U i A 13 PN oraz część graficzną planu.

Jak jasno wynika z tekstu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta O., załączonego do akt administracyjnych sprawy niniejszej dla jednostki strukturalnej "A" obejmującej S. i zespół staromiejski położony wzdłuż ulic: A., S. i ul. H. S., do ul. Ż. i ul. G. na północy jako funkcję dominującą ustalono - mieszkalnictwo wielorodzinne i jednorodzinne, usługi ogólnomiejskie i podstawowe, przemysł nieuciążliwy, zieleń w dolinie rzeki B. Charakter działań: obszar "stałych zmian" polegających na adaptacji istniejącej wartości zabudowy (w tym podlegającej ochronie konserwatorskiej), realizacji nowej (w tym wymiany zabudowy zużytej) mającej na celu intensyfikacje i podniesienie standardu (stanu technicznego i pełnego uzbrojenia). Cały obszar znajduje się w strefie chronionego krajobrazu miejskiego, obowiązuje szczególnie staranne projektowanie i realizacja przede wszystkim ciąg ulic: A., S. i ul. H. S. W ciągu tym wskazane lokalizacje usług w parterach budynków mieszkalnych. Zakaz wznoszenia wolnostojących pawilonów. Zakaz realizacji zabudowy w technologii wielkopłytowej. Nieprzekraczalna wysokość 3 kondygnacje w poddaszu użytkowym. Realizacje nowej zabudowy powinno się prowadzić w oparciu o plany szczegółowe opracowane dla całego obszaru lub części.

Funkcją podstawową dla terenu oznaczonego symbolem A 12 MW, MN, U w świetle postanowień planu było budownictwo mieszkaniowe wielo i jednorodzinne oraz usługi. W ramach ustaleń realizacyjnych dla tej jednostki strukturalnej przewidziano natomiast adaptację istniejącej zabudowy w tym kościoła parafialnego, kina, warsztatów szkolnych, filii O. Przedsiębiorstwa Komunalnego, poczty. Docelowo likwidację magazynu PSS (lub adaptację na usługi) i składu GS. Wskazano, iż realizacja nowej zabudowy winna odbywać się w oparciu o plan szczegółowy zagospodarowania. Obowiązuje zwarty, pierzejowy charakter zabudowy w Rynku i A. i wysoki poziom projektowania i realizacji. Wskazane usługi w parterach. Natomiast dla terenu oznaczonego symbolem A 13 PN jako funkcję podstawową ustalono przemysł nieuciążliwy, zaś w ramach ustaleń realizacyjnych przewidziano adaptacje istniejących obiektów. Docelowe zmniejszenie uciążliwości do granic terenu zakładu. Zakaz powiększania terenu. Realizację w oparciu o plan realizacyjny.

Biorąc zatem pod uwagę przytoczone wyżej ustalenia planu, zawartą w nim definicję funkcji podstawowej i uzupełniającej oraz wykładnię pojęcia "adaptacja" nie sposób odmówić słuszności stanowisku Kolegium, iż planowana przez wnioskodawcę inwestycja polegająca na adaptacji i rozbudowie istniejącej zabudowy poprzemysłowej wraz ze zmianą ogrodzenia w pierzei ulicy A. oraz urządzeniem nowego wjazdu i wyjazdu na nieruchomość, która miała zostać zrealizowana na działkach oznaczonych nr ewid. 47/1, 47/2, 47/3, położonych w O. przy ul. A. 28-30-32, odpowiadała ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. i wobec tego organ administracyjny nie mógł odmówić inwestorowi wydania pozytywnej dla niego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Niespornym jest bowiem, że plan dopuszczał realizację nowej zabudowy dla jednostki strukturalnej "A" i ustalenia w tym zakresie odnosiły się także do jednostek A 12 MW, MN, U i A 13 PN.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że o kształcie inwestycji decyduje inwestor, który we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje dla jakiej inwestycji ubiega się o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Rzeczą organu, jest natomiast tylko i wyłącznie zbadanie, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa taka inwestycja na konkretnym terenie mogłaby zostać zrealizowana. Oznacza to, że organ orzekający jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice. Organ ten nie może orzekać o innym przedmiocie postępowania, ani interpretować wniosku sprzecznie z intencją strony. Takie rozstrzygnięcie, które wykraczałoby poza granice wniosku stanowiłoby rażące naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Poza tym, wbrew temu, co wywodzi Prokurator, okoliczności związane z uzyskaniem pozwolenia na budowę, a także działania podejmowane przez inwestora, jak się wydaje nie akceptowane przez Prokuratora, w tym także późniejsze zbycie nieruchomości nie mają znaczenia dla bytu prawnego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zwłaszcza, że jak zostało to już zauważone jest ona wydana zgodnie z wnioskiem inwestora i zawiera, zdaniem Sądu, wszystkie elementy określone w art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Faktem niespornym jest, że może sama sentencja decyzji nie dość precyzyjnie określa charakter inwestycji, jaka miałaby zostać zrealizowana, to jednak biorąc pod uwagę łącznie sentencję decyzji, jej uzasadnienie jak i załącznik graficzny do decyzji, można jednoznacznie stwierdzić jaka inwestycja będzie ewentualnie w przyszłości zrealizowana.

Okolicznością niekwestionowaną przez Sąd jest ponadto błędnie określona w sentencji decyzji numeracja działek nr 47/1, 47/2 i 47/3, obejmujących teren inwestycji, nie uwzględniająca uprzedniego podziału działek nr 47/1 i 47/2 na działki nr 47/4, 47/5, 47/6, 47/7, dokonanego ostateczną decyzją Burmistrza O. z dnia [...] r. Wskazane uchybienie świadczy niewątpliwie o naruszeniu art. 7 i 77 K.p.a., jednakże jest to wadliwość decyzji, której nie można nadać cech rażącego czy też inaczej mówiąc kwalifikowanego naruszenia prawa, albowiem z załącznika graficznego do decyzji wynika, że teren inwestycji na skutek podziału działek, nie uległ zmianie i jest tożsamy z terenem sprzed podziału. Co więcej, znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy niniejszej wypisy z ewidencji gruntów z dnia 25 czerwca 2002 r. poprzedzające wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie uwzględniały jeszcze nowej numeracji działek. Zgodzić się wobec tego trzeba z organem orzekającym w sprawie, że stwierdzona wada winna zostać usunięta w toku postępowania zwykłego-instancyjnego, gdyby oczywiście takowe miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza O. z dnia [...] r. podniesiony zarzut jest w przekonaniu Sądu nieskuteczny i nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji objętej tym postępowaniem.

Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela również stanowisko Kolegium, iż wydanie decyzji ostatecznej o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu bez uprzedniego jej uzgodnienia w myśl art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy, z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków jest okolicznością, która mogłaby stanowić podstawę do wznowienie postępowania w trybie art. 146 § 1 pkt 6 K.p.a., a nie jak twierdzi Prokurator do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza O. z dnia [...].

W rozumieniu powołanego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.

Podobny pogląd w tym przedmiocie zaprezentował także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 843/05 (Lex nr 266905), twierdząc, iż brak wymaganego przepisem art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, wymagany z uwagi na położenie działki inwestora w strefie ochrony konserwatorskiej stanowi podstawę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., natomiast nie skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. (jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa).

Kolejną okolicznością, która, w przekonaniu Sądu, mogłaby stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jest podnoszony przez Prokuratora zarzut naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu poprzedzającym wydanie ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, sprowadzający się w istocie do braku zawiadomienia stron o wszczęciu i zakończeniu przedmiotowego postępowania. Absencja strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. obejmuje zarówno przypadki, gdy strona bez własnej winy w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu.

Podkreślić trzeba, że o ile Sąd nie kwestionuje braku powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, co niewątpliwie świadczy o naruszeniu art. 10 K.p.a., to już w kwestii jego zakończenia, godzi się podnieść, że decyzja z dnia [...] r. została doręczona stronom postępowania, co wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru korespondencji załączonych do akt administracyjnych sprawy niniejszej, a więc tym samym przyjąć należy, że strony otrzymując decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powiadomione zostały o zakończeniu postępowania. Odrębną kwestią jest natomiast fakt, że strony nie odwoływały się od tej decyzji i w rezultacie uzyskała ona przymiot ostateczności.

Pozostając jeszcze na gruncie tej problematyki nie można, zdaniem Sądu, pominąć obecnie ukształtowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, zgodnie z którym, by mówić o naruszeniu art. 10 § 1 K.p.a. trzeba w każdej indywidualnej sprawie, ustalić, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r. sygn. II GSK 4/07- Lex nr 351055, wyrok WSA z dnia 5 czerwca 2007 r. sygn. V SA/Wa 1064/07- Lex nr 352231).

Ostatni zarzut Prokuratora, który podobnie jak poprzednie nie mógł skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] r., dotyczył braku poczynienia ustaleń co do wielkości powierzchni sprzedażowej obiektu handlowego dla realizacji którego ustalono warunki zabudowy. Podniesiony zarzut, co trzeba podkreślić nie znajduje żadnego uzasadniania w obowiązujących w dacie podjęcia decyzji z dnia [...]r. przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Żaden przepis tej ustawy nie nakładał na organ obowiązku badania terenów przeznaczonych pod usługi i handel w zakresie możliwości ich wykorzystania pod budowę obiektów handlowych o określonych powierzchniach sprzedażowych.

Reasumując, poczynione wyżej wywody dowodzą, w przekonaniu Sądu, braku trafności zarzutów Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Ł., który jak się wydaje mylnie utożsamia przesłanki wznowienia postępowania z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji, chcąc stosować je zamiennie i błędnie nadaje uchybieniom procesowym o charakterze "zwykłym" walor uchybień "kwalifikowanych". Tą różnicę starało się zresztą w sposób prawidłowy wyartykułować w swoich rozstrzygnięciach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., które według Sądu, trafnie ustosunkowało się do zarzutów Prokuratora podniesionych w sprzeciwie, a następnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czemu dało wyraz w kwestionowanych decyzjach. Podzielając zatem w pełni argumentację organu orzekającego o braku podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. w trybie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 K.p.a., opartą na jakże bogatym materiale dowodowym, Sąd nie stwierdził żadnych podstaw prawnych do wyeliminowania decyzji Kolegium z obrotu prawnego.

Z tego też powodu Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

B.C.