Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 399/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par. 1, art. 151, art. 200, art. 205 par. 1, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. przy udziale - sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 listopada 2016 r. nr XXXVII/971/16 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Spadochroniarzy, Namiotowej, Krańcowej i Biegunowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1.ZP; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Rady Miejskiej w Łodzi na rzecz skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 14 kwietnia 2017 r. A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 listopada 2016r. nr XXXVII/971/16 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Spadochroniarzy, Namiotowej, Krańcowej i Biegunowej. Spółka wyjaśniła, że przysługujące jej prawo własności działki gruntu położonej w Łodzi przy ul. Biegunowej oznaczonej nr [...], w obrębie geodezyjnym P-13. Ustalenia planistyczne utrudniają Spółce realizację zamierzeń inwestycyjnych polegających na budowie zespołów mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych, dla których wydano prawomocne decyzje o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę. Zdaniem strony postanowienia planu stoją w sprzeczności z treścią decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleń na budowę, co tworzy sytuację, w której strona jest w stanie dokonać inwestycji objętych pozwoleniami na budowę, jednakże w trakcie inwestycji nie będzie mogła dokonać ewentualnych zmian pozwoleń a budowę, a po zakończeniu inwestycji nie będzie mógł w szczególności dokonać zmiany sposobu użytkowania wzniesionych obiektów budowlanych lub dokonać ich przebudowy, nadbudowy lub rozbudowy. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości, a co najmniej w części dotyczącej nieruchomości skarżącego. Skarżąca Spółka wskazała, iż zaskarżona uchwała w sprawie planu miejscowego istotnie narusza zasady sporządzania planu miejscowego, to jest art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 114 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska - ponieważ w uchwale nie dokonano kwalifikacji objętych w nim obszarów pod kątem przynależności do jednego z sześciu rodzajów terenu, dla których obowiązują specjalne limity emisji hałasu, a w szczególności brak jest w uchwale odpowiednich ustaleń dla terenów oznaczonych symbolem ZP (o głównym przeznaczeniu pod tereny zielone i rekreacji). Ponadto, uchwała istotnie narusza zasady sporządzania planu miejscowego, to jest art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 21 Konstytucji RP, ponieważ ogranicza prawo własności co jest efektem nadużycia władztwa planistycznego przez Gminę Łódź. Zdaniem strony skarżącej zaskarżony akt został podjęty z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego, to jest art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ sporządzona w trakcie procedury prognoza skutków finansowych uchwalenia planu (z września 2016 r.) nie spełnia wymogów prawnych, gdyż została sporządzona przez osoby niebędące rzeczoznawcami majątkowymi, a ponadto nie uwzględnia skutków finansowych określonych w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W opinii strony skarżącej uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego, to jest art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ponieważ w dokumentacji planistycznej brak jest potwierdzenia właściwego przeprowadzenia uzgodnień lub uzyskania opinii, a w szczególności brak potwierdzenia faktu przekazywania do uzgodnień lub opinii odpowiedniej i aktualnej wersji prognozy oddziaływania na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że podjęcie kwestionowanej uchwały umocowane jest w przepisach obowiązującego prawa. Jej treść odpowiada wymogom stawianym przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zgodna jest z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi z 2010 roku, obowiązującego w dniu podjęcia uchwały. W trakcie sporządzania projektu zakwestionowanej uchwały przeprowadzono wszystkie wymagane przepisami prawa czynności proceduralne. Projekt uchwały poddany był procesowi uzgadniania z innymi organami administracji publicznej, a także uspołecznieniu konstruowanych rozwiązań i zapisów. Przed podjęciem uchwały, w trakcie procedury planistycznej przeprowadzono niezbędne analizy, inwentaryzację stanu faktycznego, wyważono relacje między interesem prywatnym oraz publicznym, gdy dostrzeżono rozbieżność między nimi. Podniósł, że działka oznaczona nr [...] położona jest w całości w jednostce planistycznej oznaczonej w kwestionowanym planie miejscowym symbolem 1.ZP, zatem Spółka w szczególności nie posiada legitymacji procesowej do kwestionowania ustaleń planu odnoszących się do terenu oznaczonego symbolem 2.ZP. Spółka nie ma legitymacji procesowej, aby kwestionować postanowienia planu w zakresie przekraczającym granice swojej własności. W ocenie organu nie doszło do naruszenia ani interesu prawnego ani uprawnienia skarżącego. Co najwyżej można mówić o naruszeniu interesów faktycznych i to jedynie w odniesieniu do działki nr [...]. Skarżący będzie mógł prowadzić swoją działalność gospodarczą na nieruchomości w Łodzi objętej planem, a ponadto będzie mógł zrealizować posiadane przez siebie pozwolenie na budowę. Ponadto, skarżący przystępując do uzyskiwania dokumentów formalnoprawnych związanych z inwestycją musiał, a przynajmniej powinien mieć świadomość zapisów Studium (...) dla tej nieruchomości, które - w przypadku sporządzenia planu miejscowego - determinują możliwości kreacyjne organu sporządzającego projekt planu i narzucają określone ustalenia obowiązkowe do wprowadzenia w tym akcie prawa. W odniesieniu do zarzutów strony skarżącej organ wskazał, że dla terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem ZP ustalono w kwestionowanym planie miejscowym przeznaczenie podstawowe - tereny zielem urządzonej i rekreacji, w tym boiska do gier zespołowych, ogródki jordanowskie, ścieżki rowerowe i piesze, ścieżki zdrowia oraz przeznaczenie uzupełniające - infrastruktura techniczna. Teren ten nie został zaliczony do terenów chronionych akustycznie jako "zagospodarowanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe" ze względu na brak jednoznacznego określenia "terenów rekreacyjno-wypoczynkowych" w obowiązujących przepisach. Zaliczenie (a według aktualnego brzmienia art. 114 Prawa ochrony środowiska uwzględnienie) wyznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów do kategorii terenów chronionych akustycznie, określonych w przepisach Prawa ochrony środowiska jako "tereny rekreacyjno-wypoczynkowe" nie może być decyzją automatyczną, ale musi wynikać z analizy celowości i zasadności takiej regulacji. Co więcej, projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, został pozytywnie zaopiniowany przez organy, o których mowa w art. 57 i 58 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko tj. regionalnego dyrektora ochrony środowiska i państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Pozytywne opinie wskazują, iż organy te nie zakwestionowały ustaleń omawianego planu, w tym niezaliczenia żadnego z wyznaczonych terenów do terenów chronionych akustycznie. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nałożyła na organy planistyczne obowiązku uwzględnienia w planie treści wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Ustawa ta natomiast w art. 9 ust. 4 przewiduje regułę, iż ustalenia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów planistycznych. Studium obowiązujące dla miasta Łodzi przyjęte w 2010 r. przewiduje dla nieruchomości Spółki kierunek przeznaczenia w planie miejscowym pod tereny zielone. Ponadto, przeznaczenie terenów w planie miejscowym nie kwalifikuje ich do żadnej z kategorii inwestycji celu publicznego. Z tych względów niezasadny jest zarzut przekroczenia kompetencji planistycznych przez organy gminy oparty o sprzeczność ustaleń planu miejscowego z treścią decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleń na budowę. Organ podniósł, że prognoza skutków finansowych uchwalenia planu z września 2016 r. odpowiada przepisom prawa. Żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani rozporządzenia wykonawczego dot. sporządzania planów miejscowych nie przewiduje obowiązku sporządzania tej prognozy przez biegłego rzeczoznawcę. Niezależnie jednak od braku takiego obowiązku, w zespole sporządzającym prognozę brał udział rzeczoznawca majątkowy zatrudniony w Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Łodzi. Zdaniem organu zawartość merytoryczna prognozy skutków finansowych jest rzetelna i odpowiada wiedzy jaką można się było posłużyć w momencie jej sporządzania. W szczególności dokument ten odnosi się do kwestii dotyczących wydatków związanych z odszkodowaniami (pkt. 6.2.4., str. 8). W prognozie założono, iż wszystkie pozwolenia na budowę wydane dla nieruchomości zlokalizowanych w obszarze objętym planem miejscowym zostaną zrealizowane. Jednocześnie wskazano, iż uchwalenie planu miejscowego wiąże się z konsekwencjami w postaci ograniczenia bądź całkowitej utraty możliwości dokonywania m.in. remontów, modernizacji, przebudowy, nadbudowy, rozbudowy, odbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, na realizację których wydano prawomocne decyzje o pozwoleniu na budowę. W prognozie wskazuje się na możliwość wystąpienia roszczeń odszkodowawczych z tego tytułu, nie wskazuje się jednak ich wysokości, ponieważ na etapie opracowania prognozy finansowej nie jest możliwe oszacowanie kwotowe ewentualnych roszczeń, które wywiedzione mogłyby zostać z okoliczności utraty możliwości zmian pozwoleń na budowę, jak również zmian sposobu użytkowania wzniesionych obiektów budowlanych, ich przebudowy, nadbudowy czy rozbudowy. Rozważania zamieszczone w tej materii w prognozie skutków finansowych, stanowią sygnalizację zagrożeń ekonomicznych dla budżetu Miasta Łodzi, nie przesądzają jednak o zasadności tego typu roszczeń, gdyż organy planistyczne co do zasady kwestionują podstawy faktyczne dla ich formułowania. Organ dodał, że prognoza skutków finansowych nie jest częścią planu miejscowego. Zarzut dotyczący udostępniania do zaopiniowania i uzgodnień nieaktualnej prognozy oddziaływania na środowisko uznał z kolei za bezpodstawny, ponieważ dokument ten do każdych kolejnych uzgodnień wysyłany był w wersji aktualizowanej, odnoszącej się do właściwej wersji projektu planu miejscowego. W dokumentacji planistycznej znajduje się tylko ostateczna wersja dokumentu. Podsumowując, organ stwierdził, że kwestionowane przez skarżącego ustalenia zaskarżonego planu miejscowego są zgodne z prawem, ponieważ mieszczą się w granicach uprawnień Gminy Miasta Łódź do kształtowania i realizacji polityki przestrzennej z należytym uwzględnieniem obowiązku wyważenia interesu publicznego oraz interesów prywatnych, plan został sporządzony i uchwalony z zachowaniem trybu określonego przepisami prawa.

Na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i oświadczył, że skarżący jest właścicielem działki nr ewid. [...], co odpowiada jednostkom planistycznym 1.ZP i 4.ZL. Ponadto, oświadczył, że budowa w oparciu o wydane pozwolenia na budowę została rozpoczęta chyba w przypadku jednego pozwolenia na budowę. Pozwolenia na budowę dotyczą całej działki nr ewid. [...], za wyjątkiem terenu 4ZL. Zakwestionował ponadto przyjętą powierzchnię minimalną działki 55000 m2, co jest nieracjonalne gdyż w praktyce uniemożliwia podział działki nr [...].

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i wskazał, iż w 2015 r. zmianie uległy przepisy rozporządzenia dotyczącego ochrony akustycznej i obecnie w planie nie należy kwalifikować terenów pod względem akustycznym, a jedynie je uwzględniać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowo-administracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Jednocześnie wg art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym (ust. 1). Przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 2).

W niniejszej sprawie strona skarżąca kwestionuje uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 listopada 2016 roku nr XXXVII/971/16 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Spadochroniarzy, Namiotowej, Krańcowej i Biegunowej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, bowiem została złożona w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to pochodzi co prawda od B Spółki z o.o. z siedzibą w W., jednak nie ulega wątpliwości, że ze skargą wystąpił ten sam podmiot. Jak wynika z Monitora Sądowego i Gospodarczego nr 39 z dnia 24 lutego 2017 r. Spółka z dniem 16 lutego 2017 r. zmieniła nazwę na A Spółka z o.o. z siedzibą w W.

W dalszej kolejności wyjaśnić trzeba, że przedmiotowa skarga wywiedziona została w oparciu o art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), Zgodnie z powołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że na gruncie powyższej regulacji "legitymacja skargowa" została ukształtowana przez ustawodawcę w sposób szczególny. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniach administracyjnych (uregulowanych np. w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej) - w których stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie - uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały zaskarżonym aktem naruszone. Strona skarżąca powinna wykazać, że zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy narusza sferę gwarantowanych jej ustawami uprawnień, przy czym stan owego naruszenia powinien być aktualny i nie może odnosić się do przyszłych i ewentualnych sytuacji (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., o sygn. akt II FSK 817/14; dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Granice zaskarżenia, wyznaczone w cytowanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym naruszeniem interesu prawnego wskazują zaś, iż sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego stronie skarżącej interesu prawnego, chyba że została naruszona procedura planistyczna.

Interesem prawnym w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały strona skarżąca legitymuje się jako właściciel działki gruntu położonej w Łodzi przy ul. Biegunowej oznaczonej nr [...], w obrębie geodezyjnym P-13, położonej na obszarze objętym zapisami kwestionowanego planu, zatem kwestionować może jedynie zapisy miejscowego planu odnoszące się do tego terenu. Działka strony skarżącej znajduje się w jednostkach planistycznych oznaczonych symbolami 1.ZP i 4.ZL.

Zdaniem strony skarżącej ustalenia planistyczne utrudniają jej realizację zamierzeń inwestycyjnych polegających na budowie zespołów mieszkalnych jednorodzinnych wielorodzinnych, dla których wydano prawomocne decyzje o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę. Ten główny zarzut strony skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uwzględniający w szczególności wymagania ładu przestrzennego, jest aktem kształtującym ład przestrzenny i sposób zagospodarowania przestrzennego, jego ustalenia są opracowane w oparciu o liczne uwarunkowania, uwzględniające co do zasady zarówno prawo własności jak i potrzeby interesu publicznego. Jednakże ani z treści ustawy Prawo budowlane, ani też z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika obowiązek uwzględniania w planie zagospodarowania przestrzennego postanowień decyzji o pozwoleniu na budowę czy też decyzji o warunkach zabudowy. Uprawnienia adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, jako prawa nabyte są chronione prawem i niezależnie od ustaleń nowego planu inwestor posiadający ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę może realizować planowaną przez siebie inwestycję. Ustawodawca próbuje w ten sposób wyważyć racje wynikające z zasady ochrony praw dobrze nabytych oraz zasady zrównoważonego rozwoju, ochrony ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach z dnia 19 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 710/13 i z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 663/08, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestie realizacji pozwolenia na budowę przez inwestora reguluje pozwolenie na budowę. Sam ustawodawca jednocześnie poprzez regulacje zawarte w art. 37 Prawa budowlanego uznał, iż inwestor swoje uprawnienia z decyzji o pozwoleniu na budowę nie otrzymuje bezterminowo, lecz po upływie wskazanego okresu czasu decyzja taka wygasa, a inwestor będzie musiał ubiegać się o nową decyzję o pozwoleniu na budowę na zasadach wówczas obowiązujących. Ustawodawca próbuje w ten sposób wyważyć racje wynikające z zasady ochrony praw dobrze nabytych oraz zasady zrównoważonego rozwoju, ochrony ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. Organy administracyjne nie są zatem zobowiązane na żadnym etapie procesu planistycznego do uwzględnienia w treści planu zapisów decyzji o pozwoleniu na budowę czy decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. Wynikający z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę sposób zagospodarowania terenu pozostaje w mocy i inwestor jest władny wykonywać przyznane w niej uprawnienia w okresie ważności tej decyzji. Zatem brak jest jakichkolwiek racjonalnych powodów do uwzględniania później tych decyzji w studium czy w m.p.z.p., bowiem w obrocie prawnym funkcjonują one niezależnie względem siebie. Tym samym niezasadny jest zarzut strony skarżącej, zgodnie z którym ustalenia planistyczne zawarte w zaskarżonej decyzji utrudniają jej realizację inwestycji na podstawie uzyskanych decyzji ostatecznych.

Niezasadny okazał się też zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Rada Miejska nie zaliczyła nieruchomości skarżącej Spółki do kategorii terenów chronionych akustycznie, zatem nie miała obowiązku zakwalifikowania tego terenu pod kątem wymagań z art. 114 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Nie potwierdził się także zarzut naruszenia art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem współautorka prognozy skutków finansowych mgr L. K. figuruje na liście [...] Stowarzyszenia A. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej sporządzona prognoza uwzględnia nadto skutki finansowe uchwalenia planu.

Co więcej, dokumentacja planistyczna zawiera potwierdzenia dokonania uzgodnień i przedstawienia opinii właściwych organów w terminie wskazanym w art. 25 ust. 1 u.p.z.p. od dnia przedstawienia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.

Sąd uznał natomiast za zasadną tę część zarzutów skarżącej Spółki, która odnosiła się do ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczących terenu 1.ZP.

W celu wyjaśnienia powyższego stanowiska wspomnieć należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wynika z nich, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo – w granicach określonych ustawą - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Władztwo planistyczne gminy stanowi natomiast uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno zatem odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.

Co do zasady należy więc przyjąć, że władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. Władztwo planistyczne nie może jednak cechować się dowolnością, nie może przekraczać granic uznania planistycznego. Aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności.

W świetle powyższego warto przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12), w którym Trybunał stwierdził, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Należy stwierdzić, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1053/10, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dla oceny czy treść kwestionowanych zapisów uchwały nie narusza granic władztwa planistycznego należy sięgnąć od argumentów, jakie legły u podstaw przyjętego w planie rozwiązania.

Wracając na grunt niniejszej sprawy podkreślić warto, że samo przeznaczenie terenów należących do skarżącej Spółki pod tereny zieleni urządzonej nie budzi większych zastrzeżeń, bowiem tożsamy jest kierunek przeznaczenia tych terenów w obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Łodzi. Przyjęte ustalenia dotyczące terenu 1.ZP nasuwają jednak wątpliwości, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na właściciela nieruchomości.

Zaskarżona uchwała dla terenu 1.ZP w § 5 uchwały przewiduje w zakresie szczegółowych zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania: wskaźnik powierzchni zabudowy - maksimum 0,8% oraz intensywność zabudowy - minimum 0,003 a maksimum 0,008 (ust. 3 pkt 2 a i b). Z kolei w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości: powierzchnię działki – minimum 55 000 m² i szerokość frontu działki – minimum 60 m.

Warto w tym miejscu podkreślić, że z uzasadnienia do projektu uchwały, odpowiedzi na skargę czy też z odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie wynika jakiekolwiek uzasadnienie przyjętych przez Radę Miejską w Łodzi ustaleń dotyczących terenu 1.ZP. Co prawda obowiązujące przepisy prawa nie wprowadzają wymogu uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak organ zarówno w toku postępowania planistycznego jak i postępowania sądowo-administracyjnego winien wykazać, iż wykonując swoje uprawnienia nie nadużył ich oraz, że podjęte w planie ustalenia mieszczą się w granicach przyznanych uprawnień. W przedmiotowej sprawie organ nie wskazał żadnego argumentu, który mógłby stanowić o niezbędności ustalenia w takim kształcie wspomnianych wskaźników zagospodarowania nieruchomości skarżącej Spółki. Inne, korzystniejsze parametry zostały ustalone chociażby dla sąsiedniego terenu o tym samym przeznaczeniu – 2.ZP (powierzchnia działki 11 000m ², szerokość frontu działki – minimum 20 m). Rację przyznać należy skarżącej Spółce, że przyjęte wskaźniki zabudowy są zatem co najmniej niejasne. Z przedłożonych do akt opracowań Miejskiej Pracowni Urbanistycznej wynika nadto, że tereny sąsiadujące z terenem objętym zapisami zaskarżonej uchwały charakteryzują się zupełnie innymi wskaźnikami zabudowy. Na północy, zachodzie i południowym-wschodzie występują działki o małej powierzchni i niewielkiej szerokości frontu. Uzasadnienia dla przyjętych założeń nie sposób wywieść z przeznaczenia terenu czy też uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym wprowadzenie terenu zieleni i rekreacji w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej służy uzupełnieniu programu podstawowego, zwiększając tym samym jakość i komfort życia mieszkańców. Organ nie wskazał także na konieczność ochrony innej wartości, która obok prawa własności winna zostać uwzględniona na tle art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Nie wynika to też w żadnej mierze ze zgromadzonego materiału w sprawie.

Uwzględniając zatem powyższe okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że przepisy zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1.ZP stanowią wyraz nadużycia władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione, wprowadzone wbrew wymogom zasady proporcjonalności, ograniczenie praw strony skarżącej do przedmiotowego terenu. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia przyjętych ustaleń wobec ustaleń dotyczących chociażby terenów sąsiednich oznacza, że działania w tym zakresie były działaniami arbitralnymi.

W związku z powyższym skarga w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1.ZP okazała się zasadna i wobec tego w punkcie 1 wyroku orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Pozostałe zarzuty skargi okazały się niezasadne, dlatego Sąd orzekł o oddaleniu skargi w pozostałej części w oparciu o art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).

A.B.