Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 34/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 56 w związku z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] (dalej: Prezydent, organ I instancji) na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.), w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO, organ II instancji) z dnia [...] kwietnia 2016 r. (data wpływu do organu pierwszej instancji [...] czerwca 2016 r.) nr [...] uchylającą decyzję o warunkach zabudowy nr [...] wydaną przez Prezydenta dnia [...] stycznia 2016 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, po rozpatrzeniu wniosku: [...] (wniosek uzupełniony dnia [...] sierpnia 2015 r., [...] września 2015 r. oraz po decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2016 r. - [...] czerwca 2016 r.) dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie [...] ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji określając:

budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowywynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

1. warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, z uwzględnieniem wyników analizy stanowiących załącznik nr [...] do decyzji:

a) obowiązującą i nieprzekraczalną linię zabudowy przedstawiono na załączniku nr [...] do decyzji,

b) wskaźnik powierzchni nowej zabudowy - dopuszcza się powierzchnię nowej zabudowy od 2000 m2 do 2100 m2,

c) szerokość elewacji frontowej (w pierzei ul. [...]) - od 60,0 m do 72,0 m,

d) wysokość budynków: strefa A - od 15,0 m do 16,5 m n.p.t.; strefa B - od 12,5 m do 14,0 m n.p.t; strefa C - od 10,0 m do 11,5 m n.p.t.; zasady strefowania przedstawiono na załączniku nr [...] do decyzji,

e) geometria dachów - dachy płaskie;

2. ochrony środowiska i zdrowia oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultur współczesnej:

a) przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), w związku z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2016 r., poz. 353),

w trakcie przygotowywania i realizacji inwestycji należy zapewnić oszczędne korzystanie z terenu,

w trakcie prac budowlanych inwestor realizujący przedsięwzięcie jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych,

przedmiotowy teren inwestycji położony jest w zespole stanowisk archeologicznych nr [...]; dla ochrony archeologicznej dziedzictwa kulturowego istnieje obowiązek prowadzenia, przy realizacji inwestycji, prac archeologicznych, zakres których określi pozwolenie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prace archeologiczne, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę;

obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji:

infrastruktura techniczna:

- woda: z istniejącego systemu na warunkach dostawcy,

- ścieki bytowe: do istniejącego systemu na warunkach odbiorcy,

- wody opadowe i roztopowe: odprowadzane do istniejącego systemu na warunkach odbiorcy lub poprzez rozwiązanie indywidualne również z możliwością odprowadzania powierzchniowego na działce,

- odpady bytowe: gromadzone i wywożone przez wyspecjalizowane podmioty,

- odpady inne: nie dotyczy;

dostęp komunikacyjny - bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...], po uzyskaniu decyzji na zjazd od właściwego zarządcy drogi;

4) wymagań dotyczących ochrony interesu osób trzecich:

- zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290),

- art. 11 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422);

5) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych: nie dotyczy;

6) w odniesieniu do udokumentowanych:

złóż kopalin - nie dotyczy,

wód podziemnych - dotyczy; działka nr [...] znajduje się w granicach obszarów udokumentowanych wód podziemnych.

III. Linie rozgraniczające teren inwestycji według oznaczeń na załączniku nr [...] do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że dnia [...] sierpnia 2015 r. wpłynął do niego wniosek [...] w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...]. Po przeprowadzeniu procedury administracyjnej Prezydent w dniu [...] stycznia 2016 r. wydał decyzję o warunkach zabudowy nr [...], dla przedmiotowej inwestycji.

Jedna ze stron postępowania Wspólnota Mieszkaniowa [...] (dalej: Wspólnota, skarżąca), reprezentowana przez radcę prawnego, w dniu [...] lutego 2016 r. złożyła odwołanie od tej decyzji.

Dnia [...] czerwca 2016 r. wpłynęła do Prezydenta decyzja SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., w której orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swej decyzji SKO wskazało, iż punktem wyjścia dla rozpatrzenia odwołania było odniesienie się do zarzutu wadliwości wniosku, w oparciu o który organ przeprowadził postępowanie. Wobec stwierdzonych uchybień natury proceduralnej, uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownego postępowania organ pierwszej instancji winien wezwać wnioskodawcę do usunięcia braku formalnego wniosku w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że jego nieusunięcie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania i stosownie do dalszych ustaleń, podjąć właściwe rozstrzygnięcie przewidziane procedurą administracyjną.

Stosując się do wskazań SKO, działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późniejszymi zmianami) Prezydenta Miasta [...] pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. wezwał wnioskodawcę do usunięcia braku formalnego wniosku poprzez złożenie czytelnego podpisu na ww. wniosku przez drugiego członka zarządu lub prokurenta bądź opatrzenie pieczęcią widniejącego nieczytelnego podpisu, należącego do osoby upoważnionej do jego złożenia. Wnioskodawca w terminie uzupełnił wniosek o wskazany brak formalny.

Na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. zawiadomiono osoby będące stronami w sprawie o wszczęciu postępowania administracyjnego w celu ponownego rozpatrzenia sprawy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji W związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze objętym wnioskiem, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. zamierzona inwestycja wymaga ustaleń w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W oparciu o art. 53 ust. 3 tej ustawy dokonano analizy w sprawie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a ponadto stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Analizie prawnej poddano przepisy dotyczące wnioskowanego przedsięwzięcia, a wnioski tej analizy stanowią uzasadnienie prawne. I tak:

Gospodarka nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774) - działka nr [...] (obręb 08) niezabudowana, posiadająca dostęp do infrastruktury technicznej; inwestycja zlokalizowana w granicach nieruchomości bez propozycji wydzielenia terenu;

Ochrona przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651) - na terenie planowanej inwestycji nie występują obszary specjalnej ochrony jak np. obszar natura 2000 ani inne formy ochrony przyrody;

Udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353) - planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), w związku z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2016 r., poz. 353);

Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672) - obowiązek zachowania niniejszych przepisów;

e) Drogi publiczne (Dz. U. z 2015 r., poz. 460) - teren inwestycji przylega bezpośrednio do pasa drogowego ul. [...] (publiczna droga powiatowa), a ponadto planowana inwestycja wymaga lokalizacji zjazdu z drogi publicznej (ul. [...] po uzyskaniu decyzji na zjazd od właściwego zarządcy drogi;

f) Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469) - teren planowanej inwestycji znajduje się w granicach wód podziemnych (definicja: wody podziemne - rozumie się przez to wszystkie wody znajdujące się pod powierzchnią ziemi w strefie nasycenia, w tym wody gruntowe pozostające w bezpośredniej styczności z gruntem lub podglebiem);

g) Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r., poz. 196) - j.w., obszar wód podziemnych podlegający ochronie, wymagał uzgodnienia z Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego, w odniesieniu do wód podziemnych;

h) teren inwestycji nie stanowi obszarów i terenów górniczych;

i) Ochrona gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909) - teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne ponieważ stanowi grunty Bp - grunty zabudowane i zurbanizowane - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy;

j) Ochrona zabytków i opieka nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446) - teren planowanej inwestycji znajduje się w granicach zespołu stanowisk archeologicznych nr [...] i wymagał uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków;

k) Prawo budowlane (Dz. U z 2016 r. poz. 290) - obowiązek zachowania przepisów na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, wszystkich warunków techniczno- budowlanych wydanych w oparciu o art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego;

l) art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz 1412) -- ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych wymaga uzgodnienia w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego;

ł) ewidencja gruntów - działka [...] - grunty zabudowane i zurbanizowane - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy, powierzchnia: 0.6647 ha;

m) stan właścicielski terenu inwestycji - działka [...]

Analiza stanu faktycznego, którą przeprowadzono z uwzględnieniem przepisów art. 61 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) doprowadziła do wyboru dowodów szczegółowo uzasadnionych w samej analizie, której wyniki stanowią załącznik nr [...] do decyzji.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5, tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Analiza funkcji oraz cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust. 1-5 u.p.z.p. w powiązaniu z § 3 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została sporządzona w formie tekstowej i graficznej. Granicę obszaru analizowanego odległą o ca 250 m od granic działki nr [...] (front działki nr [...] ca 83 m; ca 83 m x 3 = ca 249 m > 50 m) przedstawiono na kopii mapy stanowiącej załącznik nr [...] do w/w analizy.

We wstępnej fazie analizy oceniono jej obszar pod względem występujących i wyodrębnionych przestrzennie jednorodnych funkcji, ich klasyfikacji oraz ich przydatności w dalszej fazie analizy. W obszarze analizy wyodrębniono następujące jednorodne funkcje:

a) tereny doliny rzeki [...],

duży kompleks garaży,

mały zespól zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (odległy ca 200 m od wnioskowanej działki),

tereny obiektów produkcyjnych (tereny elektrociepłowni),

tereny zamknięte (użytkownik specjalny),

teren zdeterminowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Jedną z najważniejszych przesłanek prowadzonej analizy jest ład przestrzenny. Problem ten podniesiony jest w art. 1 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. Wzięcie pod uwagę funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu terenów wymienionych wyżej pod literami a,b,c,d,e prowadziłoby do zakłócenia zastanego ładu przestrzennego rejonu wymienionego pod litera f. Częścią tego terenu jest wnioskowana działka. Toteż na potrzeby określenia funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, dla zachowania ładu przestrzennego, nie brano pod uwagę terenów wymienionych wyżej pod literami a,b,c,d,e.

Specyfika terenu zdeterminowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej polega na kształtowaniu przestrzeni co do wysokości obiektów (w tym przypadku budynków mieszkalnych wielorodzinnych) w sposób następujący: największe wysokości posiadają budynki tworzące pierzeję ulicy [...], a następnie została przyjęta zasada obniżania wysokości w kierunku doliny rzeki [...]. Taką też zasadę przyjęto przy określaniu parametrów zabudowy dla wnioskowanej działki. Dla udokumentowania prawidłowości przyjętej zasady wykonano analizy sylwet bocznych (od ulicy [...] w kierunku doliny rzeki [...].

Maksymalną wysokość budynku (-ów) oraz szerokość elewacji frontowej budynku (-ów) położonych na działce nr [...] w pierzei ulicy [...] wyznaczono w oparciu o przeważającą wysokość istniejących budynków oraz szerokość elewacji budynków w obszarze analizy w tej pierzei. Powyższe udokumentowano graficznie na załączniku nr [...] do analizy.

Sporządzona analiza dokumentuje, iż w jej obszarze działki dostępne z tej samej drogi, są zabudowane w sposób pozwalający na ustalenie warunków w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej dotyczącej planowanej inwestycji. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Działka posiada dostęp do drogi publicznej - powiatowej (ul. [...]). Ponadto działka nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego i prawnego obszaru analizowanego przedmiotowej inwestycji ustalono, iż zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z art. 60 ust. 4 w/w ustawy projekt decyzji sporządził uprawniony architekt, [...].

Sporządzony projekt decyzji przesłano, zgodnie z art. 53 cyt. wyżej ustawy odpowiednio do uzgodnienia z Marszałkiem Województwa Wielkopolskiego w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, do Powiatowego Zarządu Dróg w [...] pod względem obszarów przyległych do pasa drogowego ul. [...], do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków celem uzgodnienia w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorką oraz zgodnie z art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

Zarząd Powiatu w [...], jako zarządca drogi [...], postanowieniem znak: [...] z dnia [...] lipca 2016 r. uzgodnił bez uwag projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, postanowieniem znak: [...] z dnia [...] lipca 2016 r., pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych uzgodnił projekt decyzji bez uwag i zastrzeżeń. Marszałek Województwa Wielkopolskiego w odniesieniu do udokumentowanych złóż wód podziemnych oraz Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską, nie zajęli stanowiska w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie wobec czego zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienie uznano za dokonane. Po uzyskaniu wszystkich wymaganych uzgodnień, pismem z dnia [...] lipca 2016 r. ponownie zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z zamierzeniami inwestycyjnymi wnioskodawcy oraz wszystkimi zebranymi materiałami i dowodami w sprawie, także o możliwości wniesieniu ewentualnych uwag. Strony nie wniosły zastrzeżeń.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła Wspólnota działająca przez fachowego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W ocenie Wspólnoty zaskarżone orzeczenie narusza przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego. Wspólnota przede wszystkim podniosła wadliwość sporządzonej analizy urbanistycznej, co w konsekwencji przełożyło się na błędne wnioski w odniesieniu do ustaleń warunków zabudowy planowanej inwestycji.

W postępowaniu obszar analizowany wyznaczono w promieniu ca 250 m od granic działki nr [...]. Organ nie uzasadnił, dlaczego przyjął jako obszar analizowany obszar minimalny, natomiast wedle Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2011 roku, sygn. akt II SA/Łd 25/11 "Ustalenie obszaru analizowanego winno zostać uzasadnione, dlaczego organ przyjął jako obszar analizowany obszar minimalny. Nie wystarczy kwitować w treści uzasadnienia stwierdzeniem "został prawidłowo wyznaczony".

Ponadto, jak wskazano w analizie urbanistycznej i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w obszarze analizy wyodrębniono sześć jednorodnych funkcji:

tereny doliny rzeki [...]

duży kompleks garaży

mały zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (odległy ok 200 m. od wnioskowanej działki)

tereny obiektów produkcyjnych (tereny elektrociepłowni)

tereny zamknięte

teren zdeterminowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Na potrzeby rozpoznania wniosku o warunki zabudowy złożonego w przedmiotowej sprawie, nie wzięto pod uwagę terenów wymienionych pod literami od a - e. Powyższe uzasadniono zakłóceniem zaistniałego ładu przestrzennego rejonu wymienionego pod literą f. W ocenie odwołującej, uzasadnienie takiego działania jest zbyt lakoniczne, ogólnikowe i nieprzekonywujące. Powyższy zabieg, doprowadził do sytuacji, że analizie poddano wyłącznie tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, pomijając pozostałe tereny zabudowane w inny sposób, a również znajdujące się na obszarze analizy. W ocenie odwołującej, doprowadziło do błędnych ustaleń w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów zabudowy i jej form, czy intensywności wykorzystania terenu. Analizie powinien być poddany cały obszar analizowany, a nie tylko jego część - ograniczona do zabudowy zbliżonej do planowanej inwestycji. Przy takim rozumowaniu, przy ustalaniu warunków zabudowy na działce nr [...] np. dla garaży, analiza sporządzona by musiała zostać przy uwzględnieniu wyłącznie terenów zabudowanych kompleksem garaży, który także znajduje się w obszarze analizowanym.

W ocenie Wspólnoty, skoro na obszarze analizowanym znajdują się obszary o różnej zabudowie, w tym zabudowane kompleksem garaży, budynkami mieszkaniowymi jednorodzinnymi i budynkami mieszkaniowymi wielorodzinnymi, terenami obiektów produkcyjnych, analiza urbanistyczna powinna być sporządzona dla całego obszaru analizowanego. Natomiast w niniejszej sprawie, analiza została ograniczona wyłącznie do budynków zabudowy wielorodzinnej, gdyż tereny wymienione pod literami od a) do e) zostały z analizy wyłączone.

Ponadto wskazano, że zgodnie z przepisami Rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, natomiast szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym (§ 5 i § 6 rozp.).

Zgodnie w wyjściowym założeniem, że przy analizie pominięto obszary oznaczone lit. od a) do e), uznać należy, że analiza nie wskazuje w sposób właściwy średniego wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działek. Ponadto, analiza nie pokazuje jaki jest ten wskaźnik dla poszczególnego rodzaju zabudowy (jednorodzinnej, produkcyjnej), a jedynie obliczono go zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Podobny zarzut należy postawić wobec ustalenia szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji. Analizą objęto wyłącznie szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w pierzei ul. [...], z wyłączeniem pozostałej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym np. jednorodzinnej. Wspólnota podniosła również, że ustalenie parametrów wysokości jako elementu decyzji o warunkach zabudowy powinno uwzględniać całą zabudowę na obszarze analizowanym, a nie wyłącznie budynki mieszkalne wielorodzinne o wysokości III, IV, V i VI kondygnacji nadziemnej i I kondygnacji podziemnej i budynek usługowy (sklep spożywczo-przemysłowy) o I kondygnacji nadziemnej). W obszarze analizowanym znajdują się jeszcze inne budynki, całkowicie pominięte w analizie, dlatego też ustalenie parametrów wysokości nowej inwestycji uznać należy jako wadliwe.

W odwołaniu zwrócono ponadto uwagę na niezwykle wyraźny uskok pomiędzy wysokością zabudowy działki bezpośrednio przyległej do działki objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy (od strony zachodniej), która zabudowana jest budynkiem usługowym (jedna kondygnacja) oraz działki do niej bezpośrednio przyległej (zabudowanej pięciokondygnacyjnym budynkiem wielorodzinnym). W takiej sytuacji uzasadniony jest wniosek, iż wyznaczone w decyzji parametry dotyczące wysokości zabudowy ustalone zostały w sposób sprzeczny z § 7 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, czego nie uczyniono w niniejszej sprawie.

Wspólnota podniosła także, że czym innym jest wysokość budynku, a czym innym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a o takich elementach stanowi § 1 pkt 4 w/w rozporządzenia.

Analiza urbanistyczna powinna zostać wykonana w sposób prawidłowy, rzetelny i wszechstronny, ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2014 roku, sygn. akt II SA/Wr [...]).

Wspólnota podniosła, że ustalenie wysokości poszczególnych części inwestycji nastąpiło w sposób niezgodny z zasadą dobrego sąsiedztwa. Analiza nie uwzględnia wzajemnej korelacji pod względem ładu architektonicznego w odniesieniu do budynków należących do Wspólnoty (trzy kondygnacje), które znajdują się od strony północnej planowanej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie oraz innych nieruchomości, w tym działki zabudowanej pawilonem handlowym (jedna kondygnacja), graniczącej bezpośrednio z działką objętą wnioskiem, jak też działek bezpośrednio przyległych, zabudowanych garażami (jedna kondygnacja).

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] WZ na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a. w zw. z art.61 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji powołał treść przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przywołany przepis rozporządzenia nakłada na organ obowiązek wyznaczenia wokół działki budowlanej obszaru dla sporządzenia analizy. Granice obszaru wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W analizie należy wymienić jakie działki zostały wzięte pod uwagę w granicach wymaganego obszaru i odnieść się do warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wyniki analizy zgodnie z § 9 rozporządzenia winny stanowić załącznik do decyzji.

W przedmiotowej sprawie przewidziana powyższymi przepisami analiza została sporządzona i w oparciu o nią wydana została przedmiotowa decyzja. Analiza stanowi załącznik do decyzji tak jak wymagają tego wskazane wyżej przepisy. Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania prawidłowości sporządzonej analizy. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały zgodnie z rozporządzeniem. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego w minimalnej wymaganej odległości od granic działki nr [...] ca 250 m. jest uzasadnione, albowiem znajdująca się w tym obszarze wykształcona struktura zabudowy wielorodzinnej wskazuje jednoznacznie, jaki jest na tym terenie zastany ład przestrzenny, do którego należy się odnieść, chcąc zachować ten ład przy kontynuacji zabudowy. Z analizy wynika, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a ponadto spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 tej ustawy. Błędne jest rozumowanie Wspólnoty, że analiza winna zawsze wyprowadzać parametry i zasady zagospodarowania wprost z całego obszaru analizy, gdyż prowadzić by to mogło do wypaczeń zastanego ładu przestrzennego. W dużym obszarze miasta mogą bowiem znajdować się funkcje o całkowicie innych cechach niż funkcja wnioskowana, a parametry i wskaźniki z niej wyprowadzane mogłyby mieć negatywny wpływ na ład przestrzenny przenoszony na zdecydowanie mniejszy obszar.

Zdaniem SKO, sposób określenia w zaskarżonej decyzji wysokości budynków nie narusza § 7 rozporządzenia. Należy zgodzić się z organem pierwszej instancji, że nie każdy budynek musi posiadać attykę lub gzyms, toteż pojęcie wysokości jako górnej krawędzi elewacji frontowej, przy braku ustawowej definicji jest najbardziej uniwersalne. Kolegium uznało przy tym za słuszną przyjętą na podstawie analizy zasadę obniżania wysokości wnioskowanej zabudowy w kierunku rzeki [...].

Zarzut dotyczący nieustanowienia powierzchni biologicznie czynnej jest nietrafny, gdyż obowiązujące przepisy nie wymagają określenia tego parametru.

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa pod względem formalnym, zawiera wymagane załączniki w postaci wyników analizy w wersji opisowej i graficznej oraz w postaci mapy w skali 1:500 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji.

Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego w Poznaniu wniosła Wspólnota reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. poprzez pominięcie części działek znajdujących się w analizowanym obszarze oraz posłużenie się nieaktualną mapą ewidencyjną, naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. poprzez wydanie decyzji z wadliwym określeniem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, polegającym na pominięciu wyznaczenia średnich wysokości budynków na obszarze analizowanym, naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. poprzez zaniechanie wskazania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Niezależnie od powyższego zarzucono rozpoznanie odwołania od decyzji Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2016 r. pomimo jego braku formalnego polegającego na niewykazaniu przez pełnomocnika umocowania do reprezentowania Wspólnoty w postępowaniu odwoławczym.

W uzasadnieniu skargi Wspólnota powołała argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji, powołując szeroko, na poparcie swego stanowiska, orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Co do zarzutu braku umocowania pełnomocnika Wspólnoty do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, Kolegium podniosło, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo z dnia [...] stycznia 2016 r. umocowujące pełnomocnika do reprezentowania Wspólnoty w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania (inwestor) [...] wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu inwestor przedstawił swój pogląd, że zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca są zgodne z prawem i nie ma podstaw do uwzględnienia skargi. Zarzutu skarżącej pod ich adresem są niezasadne albo niezrozumiałe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Obie decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego. SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku. W ocenie Sądu SKO wydało swoją decyzję w istocie rezygnując z ponownej oceny sprawy. Nadto nie dostrzegło uchybienia Prezydenta polegającego na określeniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu bez należytego ustalenia, czy zabudowa określona we wniosku jest w ogóle możliwa do zrealizowania w kontekście zabudowy znajdującej się w otoczeniu planowanej inwestycji.

Podstawowym uchybieniem organu wyższego stopnia, samodzielnie uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, jest uchylenie się przez SKO od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 kpa. W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez Sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Sąd postanowił wyeliminować z obrotu prawnego także decyzję organu I instancji, pomimo faktu, że organ wyższego stopnia uchylił się od weryfikacji rozstrzygnięcia Prezydenta. Istota dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Znaczenie ma jednak także ocena, jakie rozstrzygnięcie mógłby wydać organ wyższego stopnia, gdyby dostrzegł naruszenia prawa materialnego i proceduralnego, popełnione przez Prezydenta. Skład orzekający w niniejszej sprawie musiał odpowiedzieć na pytanie, czy w realiach niniejszej sprawy organ wyższego stopnia mógł zmienić poszczególne warunki zabudowy lub odmówić ustalenia warunków zabudowy, czy też, dostrzegłszy naruszenia prawa, powinien ograniczyć się do uchylenia decyzji Prezydenta, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kwestia, czy organ odwoławczy może orzec co do istoty sprawy w przedmiocie warunków zabudowy (ustalić warunki zabudowy, zmienić poszczególne warunki zabudowy, odmówić ustalenia warunków zabudowy), w kontekście zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest problematyczna i nie jest jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 19/15; CBOSA). Jakkolwiek częściej spotykany problem dotyczy odmowy ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji i dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy przez organ wyższego stopnia, to jednak wpływ na zasadę dwuinstancyjności ma także sytuacja odwrotna. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę zawartą w uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Poznaniu, że chociaż w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego [tutaj: inne rozstrzygnięcie co do istoty rzeczy dotyczące warunków zabudowy] będzie uzasadnione, to w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w szczególności dysponowania kompletnym materiałem dowodowym. Zważywszy, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie jest niewystarczający, a naruszenia prawa, zdaniem składu orzekającego, mogły mieć istoty wpływ na wynik sprawy, Sąd zdecydował o uchyleniu także decyzji organu I instancji, zapobiegając w ten sposób niepotrzebnemu przedłużaniu postępowania administracyjnego, jakim byłoby uchylenie decyzji Prezydenta przez SKO - w ponownie prowadzonym postępowaniu. Celem zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 K.p.a.) jest doprowadzenie do możliwie szybkiego wydania decyzji, przede wszystkim decyzji rozstrzygającej wniosek. Sąd nie przeciwstawia zasady szybkości zasadzie dwuinstancyjności; intencją Sądu jest sprawne doprowadzenie do należytego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia wniosku w przedmiocie warunków zabudowy.

W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji która, tak jak przedsięwzięcie wnioskodawcy nie jest inwestycją celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z podstawowych warunków umożliwiających wydanie tej decyzji jest określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – zwany popularnie "zasadą dobrego sąsiedztwa".

Sąd stwierdza, że w sprawie nie została przeprowadzona wyczerpująca analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 2 pkt 2 Rozporządzenia przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi.

Precyzyjny i szczegółowy opis wszystkich funkcji występujących w obszarze analizowanym, ze wskazaniem natężenia ich występowania, stanowi istotny element wyników analizy. Na podstawie tej części wyników analizy można bowiem ustalić, czy planowany obiekt budowlany i planowany sposób użytkowania nowego obiektu budowlanego – są możliwe do zrealizowania. Tymczasem w analizie w sprawie niniejszej pominięto pięć spośród sześciu rodzajowo określonych terenów znajdujących się w obszarze analizowanym, który to zabieg powoduje, że analiza daje nie pełny, a nader fragmentaryczny obraz otoczenia planowanej inwestycji. W ocenie organów obu instancji wzięcie pod uwagę funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów wymienionych w analizie pod literami a, b, c, d, e prowadziłoby do zakłócenia zastanego ładu przestrzennego rejonu wymienionego pod literą f. Za błędne uznano rozumowanie przedstawione w pismach procesowych Wspólnoty, że analiza winna zawsze wyprowadzać parametry i zasady gospodarowania wprost z całego obszaru analizy.

Takiego stanowiska organów nie sposób zaaprobować. Żaden z przepisów w obowiązującym stanie prawnym nie upoważnia do pominięcia a limine w analizie części terenów znajdujących się w obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2931/14 (CBOSA), w judykaturze zasadnie wskazuje się, że wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią (...) punkt odniesienia dla ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (tak NSA w wyroku z dnia 3 września 2014 r., II OSK 513/13, por. też wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., II OSK 1720/09 oraz wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA,). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1720/09, gdzie stwierdzono m. in., że dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie oznacza to jednak, że analiza nie musi obejmować wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze. Istotniejsze jest bowiem to, aby z tej analizy wyprowadzone zostały właściwe wnioski. Tylko bowiem taka pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie może być jednak tak, jak w niniejszej sprawie, że organ w warunkach zabudowy w punkcie I. stwierdził, iż planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na kilku oznaczonych działkach sąsiednich, a z analizy nie wynika dlaczego te właśnie konkretne działki zostały wybrane. Rzeczą osoby uprawnionej, sporządzającej analizę, jest w pierwszej kolejności dokonanie dokładnych ustaleń co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, tak aby możliwe było przeprowadzenie rzetelnych wyliczeń matematycznych niezbędnych do określenia parametrów planowanej inwestycji. W analizie powinny być również zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu. Podkreślić trzeba, że przepis § 5 ust. 2 Rozporządzenia dopuszcza możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy.

Dodać tu jeszcze należy, że podobne odstępstwa dopuszczają §§ 4 ust. 4, 6 ust. 2 i 7 ust. 4.

Nie jest zatem tak (jak sugeruje, co do stanowiska Wspólnoty, w uzasadnieniu swej decyzji SKO), że analiza winna zawsze wyprowadzać parametry i zasady zagospodarowania wprost z całego obszaru analizy. (SKO, uzasadniając swe stanowisko, polemizuje tu z błędnym poglądem, który jednak w istocie samo sformułowało). Nie oznacza to jednak, że parametry i zasady należy wyprowadzić wprost z jedynie niewielkiego fragmentu obszaru analizy. Analizie poddany musi zostać cały obszar wyznaczony zgodnie § 3 ust. 1 Rozporządzenia, a następnie rzeczą analizującego jest ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Na tym etapie możliwe jest zastosowanie wyżej wskazanych regulacji umożliwiających odstąpienie od szeregu parametrów charakteryzujących działki sąsiednie bądź cały obszar analizowany, jeżeli odstąpienie takie uzasadnione jest wynikami analizy. Wymaga to jednak odpowiedniego umotywowania, a to nie jest możliwe bez uprzedniego przeanalizowania parametrów i funkcji występujących na całym obszarze analizy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że rzeczą osoby uprawnionej, sporządzającej analizę, jest w pierwszej kolejności dokonanie dokładnych ustaleń co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, tak by możliwe było przeprowadzenie rzetelnych wyliczeń matematycznych, niezbędnych do określenia parametrów planowanej inwestycji. W analizie winny być również zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu (wyrok NSA z 18.11.2010 r., II OSK 1720/09, CBOSA). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, jednakże pod warunkiem, że wynika to z analizy – wymaga to jednak starannego uzasadnienia decyzji organu administracji publicznej, czego w niniejszej sprawie zabrakło. (wyrok NSA z 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 332/11, CBOSA).

Słusznie również zarzucono w skardze uchybienie w zakresie wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Zgodnie z § 7 ust. 1 Rozporządzenia wyznacza się ją dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zaś ust. 4 dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W decyzji organu I instancji w ogóle nie pojawia się pojęcie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W punkcie II d) określono jedynie "wysokość budynków", co nie jest pojęciem tożsamym. § 7 ust. 1 Rozporządzenia zawiera normatywną treść, która powinna być wypełniona w decyzji o warunkach zabudowy. Jego wykładnia gramatyczna nakazuje jednoznacznie przyjąć, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki powinna być ściśle określona w decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem określonego w rozporządzeniu nazewnictwa. Dlatego też zastąpienie pojęcia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki pojęciem "wysokość budynków" należy uznać za niezgodne z przywołanym przepisem rozporządzenia (por. wyrok WSA w Lublinie z 28.02.2011 r., sygn. akt II SA/Lu 796/10, wyrok WSA w Poznaniu z 29 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 418/09, CBOSA).

Kolegium w uzasadnieniu skarżonej decyzji stwierdziło, że jak wynika z akt sprawy analizą objęto wymagany obszar obejmujący 250 m. wokół terenu inwestycji. Stwierdzić należy, że wyznaczenie takich – minimalnych granic obszaru analizowanego nie zostało dostatecznie uzasadnione. Z wyżej wskazanych powodów nie może być bowiem właściwym uzasadnieniem podniesienie okoliczności, że w tak wyznaczonym obszarze znajduje się jeden z sześciu funkcjonalnych rodzajów obszarów, który to obszar organ uznał za (jedyny) właściwy punkt odniesienia dla przeprowadzenia analizy. Jak już wyżej przedstawiono, analizie poddany być musi cały obszar i występujące na nim tereny o różnych funkcjach. To specyficzne w niniejszej sprawie zróżnicowanie winno obligować do rozważenia czy dla uzyskania miarodajnych danych nie byłoby właściwe powiększenie obszaru analizowanego ponad minimum wynikające z § 3 ust. 2 Rozporządzenia. Obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa, może być bowiem większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z treścią § 3 ust. 2. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien przy tym zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przy czym wyjaśnienia tego nie stanowi jedynie stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony "zgodnie z § 3 rozporządzenia". Obowiązkiem organu jest określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, uzasadnienie takiego właśnie wyznaczenia, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, CBOSA; tak też WSA w Łodzi w wyroku z dnia 25 września 2007 roku, sygn. akt II SA/Łd 719/07, CBOSA). W uzasadnieniu tym, jak już wskazano powyżej, powinny zostać zawarte także wszelkie dane umożliwiające weryfikację parametrów ustalonych dla nowej zabudowy. Brak w kwestionowanych decyzjach organów obu instancji należytego uzasadnienia ich stanowiska w powyższym zakresie stanowi naruszenie (por. wyrok WSA w Gdańsku z 7.09.2011 r., sygn akt II SA/Gd 354/11, CBOSA) art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którym każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W tym miejscu – odnośnie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym – przytoczyć należy uwagi zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 784/11 zachowujące swą aktualność na gruncie niniejszej sprawy: Analiza urbanistyczna powinna stanowić odrębny, od wyników analizy, dokument. Taki wniosek wypływa wprost z § 9 rozp. MI.2003, który stanowi, iż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1), a wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozp.MI.2003, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Skoro, jak z powyższego wynika, załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy mają być tylko wyniki analizy – nie zaś owe wyniki wraz z analizą ani też sama analiza – to jest jasne, iż analiza urbanistyczna oraz jej wyniki powinny stanowić odrębne dokumenty (...). Prawidłowo wykonana analiza powinna (...) nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także – jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie – przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30.01.2009 r., II SA/Kr 1035/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne jest zaś przywołanie w tekście analizy odnośnych danych wyjściowych, tj. prawnie relewantnych cech (funkcji) i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą.

W sprawie niniejszej załącznikiem do decyzji organu I instancji jest wprawdzie dokument noszący nazwę wyniki analizy, jednak jego treść nazwie tej przeczy. Pomijając już fakt nieprawidłowego ograniczenia analizowanego obszaru, zauważyć należy, że wyniki analizy nie zawierają w istocie żadnego odniesienia do treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nawet na jedynym zbadanym obszarze, lecz jedynie wskazują parametry planowanej inwestycji. Żaden z zapisów tego dokumentu nie odnosi się, nawet pośrednio do analizowanego obszaru. Stanowi to naruszenie § 9 ust. 2 Rozporządzenia, bowiem uznać należy, że decyzja organu I instancji de facto nie zawiera obligatoryjnego załącznika.

Słusznie zatem Wspólnota podnosi, że w orzecznictwie podkreśla się, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie. W ocenie odwołującej, brak prawidłowej analizy doprowadził do błędnych ustaleń w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów zabudowy i jej form, czy intensywności wykorzystania terenu. Ten wniosek jest, w ocenie Sądu, przedwczesny. Tezę taką można obronić, bądź jej zaprzeczyć dopiero dysponując prawidłowo przeprowadzoną analiza urbanistyczną.

Reasumując stwierdzić należy, że organu obu instancji orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – art. art. 7, 11, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a organ II instancji – także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organu naruszyły także § 7 Rozporządzenia poprzez brak wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zgodnie w wymogami przewidzianymi tym przepisem oraz § 3 Rozporządzenia poprzez brak przeprowadzenia analizy na wymaganym przez ten przepis obszarze.

Co do zarzutu niewłaściwego wykazania umocowania do działania w imieniu Wspólnoty Sąd zauważa, że na k. 87 pierwszego tomu akt administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo z dnia [...] stycznia 2016 r. właściwie umocowujące pełnomocnika do działania w imieniu mocodawcy

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że zasadne jest zarówno uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., jak i decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, ponownie przeprowadzi i udokumentuje we właściwy sposób analizę architektoniczno-urbanistyczną, a w zależności od jej wyników podejmie rozstrzygnięcie należycie je uzasadniając.