Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1202/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 547/17 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r. oddalił skargę J. L. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej ŁWINB) z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nakazał M. i J. L. rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 14,25 x 11 m (powierzchnia zabudowy 176 m²), realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę (decyzja Starosty P. z dnia [...] października 2013 r. nr [...]) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości C., [...] W., usytuowanego między łącznikami zespołu budynków. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej p.b.).

J. L. wniósł odwołanie od tej decyzji, podkreślając, iż przedłożył całą wymaganą dokumentację projektową, zatem nakaz rozbiórki jest zbyt krzywdzący.

Zaskarżoną decyzją ŁWINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania podnosząc w szczególności, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] PINB nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie zamiennym wskazując, że zakres i treść projektu budowlanego winna obejmować obiekt, wobec którego prowadzone jest postępowanie, tj. obiekt o powierzchni zabudowy wynoszącej 176 m², w terminie do dnia [...] października 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. organ, uwzględniając wniosek inwestorów, przedłużył termin wykonania powyższego obowiązku do dnia [...] grudnia 2016 r. ŁWINB zaznaczył, że zobowiązani nie wypełnili w wyznaczonym terminie ww. obowiązków, w związku z czym pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. organ poinformował, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązku dostarczenia dokumentacji, zgodnie z art. 51 ust. 5 p.b., właściwy organ nakaże rozbiórkę obiektu budowlanego. Przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie PINB pismem z dnia [...] lutego 2017 r. poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dokumentami stosowanie do art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), a następnie decyzją z [...] marca 2017 r. nakazał inwestorom rozbiórkę przedmiotowego budynku.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. L. wskazał na "naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, dające podstawę do wznowienia postępowania". Podniósł, że organ nadzoru budowlanego zbyt rygorystycznie rozpatrzył sprawę, narażając go na wysokie koszty opracowania dokumentacji. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę ŁWINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcie odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 51 ust. 5 p.b. Podkreślił, że procedura naprawcza uregulowana w art. 51 p.b. znajduje zastosowanie m.in. w sytuacjach, w których doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego, niezależnie od przysługujących stronie pierwotnych uprawnień. W zależności od rodzaju stwierdzonych naruszeń organ nadzoru budowlanego stosuje adekwatny tryb doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Każdy z nich stanowi odrębne postępowanie, które może zakończyć się w sposób wymieniony w art. 51 ust. 3, ust. 4, bądź ust. 5 p.b. Sąd podniósł, że w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest wszczęcie postępowania legalizacyjnego, którego pierwszym etapem jest – stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. – nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót w zakreślonym terminie. Postępowanie to może zakończyć się w dwojaki sposób: decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. (w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego oraz nałożeniu obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) w przypadku pozytywnej weryfikacji nałożonego obowiązku, bądź decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 5 p.b. w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, to jest decyzją nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Ostatni z przepisów znajduje zastosowanie również w sytuacji przedstawienia projektu budowlanego zamiennego niezgodnego z obowiązującymi przepisami. Oceny zgodności z prawem przedstawionego projektu budowlanego zamiennego organ dokonuje przez jego zatwierdzenie i – ewentualnie – wyrażenie zgody na wznowienie robót budowlanych, gdy te nie zostały jeszcze zakończone, o czym stanowi art. 51 ust. 4 p.b. Natomiast niewykonanie obowiązku przedstawienia projektu budowlanego skutkuje wydaniem jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ust. 5 p.b. Sąd zaznaczył, że niewykonanie obowiązku nałożonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. należy rozumieć szeroko, bowiem obejmuje ono nie tylko bierność adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. – to jest nieprzedłożenia wymaganej dokumentacji budowlanej zamiennej – jak i sytuację, w której nie można zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego zamiennego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa albo też przedstawienia rozwiązań nieuwzględniających nałożonego obowiązku wykonania wskazanych czynności lub robót budowlanych. W takich przypadkach organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (por. wyrok NSA z 26.01.2016 r., II OSK 1375/14).

W opinii Sądu, w sprawie tej wystąpiły okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 51 ust. 5 p.b. przez nałożenie obowiązku dokonania całkowitej rozbiórki obiektu, bowiem skarżący wprawdzie przedłożył projekt budowlany zamienny, ale projekt ten zawierał nieprawidłowości, których inwestor nie usunął. PINB postanowieniem z dnia 4 listopada 2015 r. – na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2, ust. 4 i ust. 5 p.b. – wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz nakazał wykonanie odpowiednich zabezpieczeń. Decyzją z tej samej daty – na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. – nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, w terminie do dnia [...] lutego 2015 r. Uwzględniając datę wydania wspomnianej decyzji Sąd uznał, że podanie daty realizacji obowiązku ([...] lutego 2015 r.) jest oczywistą omyłką i niewątpliwie chodziło o [...] lutego, ale 2016 r. Inwestorzy realizując wskazany obowiązek złożyli dokumentację, jednak organ I instancji dostrzegł, iż zawierała ona nieprawidłowości. W konsekwencji PINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym. Organ podał na czym polegały stwierdzone nieprawidłowości i określił, że inwestor ma zrealizować obowiązek do dnia [...] marca 2016 r. Inwestorzy realizując ten obowiązek złożyli dokumentację, która i w tym przypadku zawierała nieprawidłowości. W tej sytuacji PINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym. Organ określił na czym polegały stwierdzone nieprawidłowości oraz że inwestor na zrealizować obowiązek do dnia [...] października 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., na wniosek inwestorów, organ przedłużył termin wykonania powyższego obowiązku do dnia [...] grudnia 2016 r. Ponieważ inwestorzy nie zrealizowali nałożonego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. obowiązku, PINB w dniu [...] marca 2017 r. wydał – na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. – decyzję o nakazie rozbiórki obiektu.

Sąd podkreślił, że wydanie nakazu rozbiórki poprzedzone zostało przez organ powiadomieniem inwestorów o konieczności wydania decyzji o nakazie rozbiórki jeżeli nie złożą wymaganych dokumentów (pismo z dnia [...] stycznia 2017 r.) oraz zawiadomieniem w trybie art. 10 k.p.a. (pismo z dnia [...] lutego 2017 r.). Mimo tych działań obowiązek nałożony postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie został zrealizowany. Także w toku postępowania odwoławczego inwestor nie zrealizował wspomnianego obowiązku.

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu kwestii złożenia kilku opracowań technicznych i faktu, że autor projektu zmarł we wrześniu 2016 r., a opracowanie nowego projektu wiązało się z nowym kosztownym zleceniem, Sąd podkreślił, że inwestorzy na wstępnym etapie postępowania wykonywali nakładane na nich obowiązki, ale z uwagi na to, że nadal przedkładana przez nich dokumentacja zawierała nieprawidłowości koniecznym było ich usunięcie, do czego skarżący zostali zobowiązani. Organ nie mógł zbagatelizować dostrzeżonych nieprawidłowości, nawet w obliczu faktu, że autor projektu zmarł. Inwestor powinien realizować nałożone na niego obowiązki w sposób prawidłowy. Oceny w tym zakresie nie zmienia kwestia, że w obliczu śmierci autora projektu, opracowanie nowego łączyłoby się z kosztownym zleceniem.

Odnosząc się do zarzutu związanego z faktem, iż od dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżący jest jedynym właścicielem działki, na której znajduje się sporny obiekt objęty nakazem rozbiórki, Sąd podał, że zgodnie z art. 52 p.b., inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 p.b. Wynika z tego, że decyzja oparta na przepisie art. 51 p.b. może być skierowana do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W sprawie nie ulega wątpliwości, że inwestorem określonym w decyzji o pozwoleniu na budowę spornego obiektu byli M. i J. L., stąd organy nadzoru budowlanego obowiązek określony w kwestionowanej decyzji skierowali do M. i J. L. Z tego również powodu okoliczność podniesiona w skardze nie skutkuje uchyleniem kontestowanych decyzji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące naruszeniem zasady praworządności, uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w wyniku nie zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi środków przepisanych prawem, a zmierzających do ustalenia stanu faktycznego leżącego u podstaw wydanych przez organy administracyjne decyzji, co skutkowało w konsekwencji nieuwzględnieniem przez Sąd skargi;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez niedokonanie należytej kontroli zaskarżonej decyzji polegającej na braku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. przez niedokonanie należytej kontroli zaskarżonej decyzji polegającej na braku stwierdzenia naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, a mianowicie nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, polegającego na tym, że organ w sposób niedokładny i niewyczerpujący ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności okoliczność złożenia przez inwestora pierwotnie żądanych dokumentów, w tym pozwolenia na budowę w zakresie zmiany lokalizacji budynku, co doprowadziło Sąd do jednoznacznego przesądzenia o braku podstaw do uwzględnienia skargi;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa mającego charakter rażącego błędu w sytuacji, w której całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i jego prawidłowa, zgodna z regułami wykładni celowościowej i systemowej ocena prowadzą do wniosku, iż nawet przy przyjęciu istnienia sprzeczności ustalonych parametrów przedmiotowej inwestycji w zakresie wskaźnika zabudowy przedmiotowego budynku stwierdzone uchybienia nie mają charakteru odstąpienia istotnego;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez nie zebranie w sposób wystarczający materiału dowodowego i dokonanie oceny tak zebranego materiału z przekroczeniem reguł swobodnej oceny dowodów, a zwłaszcza poprzez dowolną ocenę znajdującej się dokumentacji opracowanej w związku z dokonanymi zmianami – zgodnie z wydanymi przez organy postanowieniami;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. przez niedokonanie należytej kontroli zaskarżonej decyzji, polegającej na braku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego – to jest uznanie, że dyspozycja przedmiotowej regulacji zawiera obowiązek nakazania rozbiórki w całości, podczas gdy organ winien w pierwszej kolejności rozpatrzyć rozwiązania mniej represyjne w stosunku do inwestora z uwagi na to, iż środki stosowane przez organy powinny być proporcjonalne do stopnia naruszenia, a ich podjęcie winno nastąpić jedynie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla usunięcia naruszenia prawa;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 p.b. przez niedokonanie należytej kontroli zaskarżonej decyzji i polegające na braku stwierdzenia naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego w sytuacji nie zastosowania przez organ środków proporcjonalnych do naruszenia prawa skutkujące naruszeniem zasady wolności budowlanej;

- art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających, a w szczególności opinii biegłego na okoliczność możliwości częściowej rozbiórki budynku;

- art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieustosunkowaniu się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii zasadności postawionych przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, co w konsekwencji implikuje niemożnością dokonania oceny ustaleń Sądu I instancji w niniejszej sprawie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące oddaleniem skargi, podczas gdy w ocenie inwestora stan faktyczny i prawny sprawy uzasadniał jej uwzględnienie poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji;

2. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

- art. 29 ust. 1 pkt 1 p.b. przez brak jakichkolwiek rozważań w przedmiocie właściwego trybu postępowania, a mianowicie nie dokonanie właściwej analizy przesłanek pod kątem, iż przedmiotowa inwestycja nosi charakter zabudowy zagrodowej;

- art. 48 p.b. przez błędne uznanie, iż budynek będący przedmiotem postępowania został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę, czyli powstał w wyniku samowoli budowlanej, podczas gdy przedmiotowy budynek jest budynkiem gospodarczym w części siedliskowej prowadzonego przez J. L. gospodarstwa rolnego;

- art. 50 i 51 w zw. z art. 30 ust. 7 p.b. przez wszczęcie postępowania w sytuacji, w której przedmiotowy obiekt został wzniesiony zgodnie z zasadami wiedzy technicznej z uwzględnieniem i poszanowaniem szeregu wymogów zawartych w prawie budowlanym i przepisach wykonawczych i przy braku sprzeciwu właściwego organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zupełnie chybione są zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. oraz w powiązaniu z art. 4 p.b., a także zarzuty naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 p.b. i art. 48 p.b., gdyż ani organy nadzoru budowlanego, ani Sąd I instancji nie stosowały w tej sprawie powyższych przepisów Prawa budowlanego. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie art. 50-51 p.b., a nie w trybie art. 48 p.b.

Chybiony jest też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. "poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających a w szczególności opinii biegłego na okoliczność możliwości częściowej rozbiórki budynku", ponieważ stosownie do tego unormowania Sąd może przeprowadzić dowody jedynie uzupełniające i tylko z dokumentów, a więc w szczególności nie z opinii biegłego. Należy przy tym zaznaczyć, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, a nie rozpoznaje sprawy za organ administracyjny.

Zarzucając naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 6, 7 i 8 k.p.a., z art. 11 k.p.a, z art. 80 w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. oraz z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. skarżący kasacyjnie nie wykazał, w jaki konkretnie sposób organy nadzoru budowlanego naruszyły te unormowania i jaki mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe zarzuty zostały sformułowane w sposób bardzo ogólny i w istocie wyrażają jedynie niezadowolenie strony z podjętego rozstrzygnięcia. Nie podważają one bowiem tego, że skarżący kasacyjnie nie wykonał w wyznaczonym terminie nałożonych na niego obowiązków i to mimo przedłużenia na jego wniosek tego terminu. Co do oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dotyczącego okoliczności złożenia przez inwestora żądanych dokumentów, podkreślić należy, że przedkładana w toku postępowania legalizacyjnego, bądź naprawczego dokumentacja (np. projekt budowlany zamienny) musi spełniać określone wymogi. Jeżeli ich nie spełnia, to jej przedłożenie nie wystarcza do zalegalizowania (naprawienia) robót budowlanych będących przedmiotem danego postępowania legalizacyjnego, czy naprawczego. W rozpatrywanej sprawie przedkładana dokumentacja nie spełniała wymagań stawianych przez organ nadzoru budowlanego i z tego powodu inwestor był wzywany do przedłożenia dokumentów wymogi takie spełniających, czego jednak ostatecznie nie uczynił.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem ani organy nadzoru budowlanego, ani Sąd I instancji nie wypowiadały się w kwestii rażącego naruszenia prawa, a zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu zwyczajnym.

Nie ma również usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. np. wyrok NSA z 15.01.2019 r., II OSK 391/17, LEX nr 2624490; z 26.10.2018 r., I OSK 2946/16, LEX nr 2582901). W tej sprawie skarżący kasacyjnie nie wskazał, jakie konkretne uchybienia proceduralne wynikające z materiału dowodowego zebranego w sprawie lub jakie dowody nie zostały uwzględnione przez Sąd I instancji oraz by były one na tyle istotne i oczywiste, że bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Skarżący kasacyjnie nie wykazał więc, aby doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedstawił zarzuty skargi i stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Stwierdzić też należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1511/08).

Zarzut naruszenia art. 50 i 51 w zw. z art. 30 ust. 7 p.b. także nie jest uzasadniony. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, przedmiotowy obiekt został wzniesiony niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę, a więc z naruszeniem prawa. Słusznie w tej sytuacji organy nadzoru budowlanego zastosowały tryb przewidziany w art. 50-51 p.b.

Co do zarzutów naruszenia art. 48, art. 50 i art. 51 p.b. należy ponadto zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, które konkretnie jednostki redakcyjne tych artykułów zostały – zdaniem skarżącego kasacyjnie – naruszone. W czasie podejmowania zaskarżonej decyzji art. 48 p.b. miał pięć ustępów, a jego ust. 1 i 3 miały po dwa punkty; art. 50 również posiadał pięć ustępów, przy czym jego ust. 1 miał cztery punkty, a ust. 3 – dwa punkty; natomiast art. 51 posiadał osiem ustępów (ust. 1, 1a, 2-7), jego ust. 1 dzielił się na trzy punkty, a ust. 3 miał dwa punkty. Zarzuty te zostały zatem wadliwie sformułowane.

Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. nie jest trafny, bowiem nie wykazano, aby w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź też do naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.