Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1317/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 3, art. 4 pkt 6a, art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 26 ust. 1, par. 36 ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2015 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę (...) złote tytułem zwrotu koszów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana,


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2014 r., nr (...) (znak: [...]), Burmistrza Miasta i Gminy W., działając na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a, art. 148 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", oraz uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości (...) zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości K., gm. W., o powierzchni (...) m2, stanowiącej działki nr (...), działki nr (...), działki nr (...) i działki nr (...), wskutek podziału działki nr (...), zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia (...) października 2011 r. Nr (...) (pkt 1 decyzji) oraz zobowiązał W. B. do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 2 decyzji).

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniono, że W. B., właściciel nieruchomości, oznaczonej jako działka nr (...), położonej w miejscowości K., o pow, (...) m2, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą (...), wniósł o zatwierdzenie jej podziału na 4 działki gruntu: nr (...) o pow. (...) m2, nr (...) o pow. (...) m2, nr (...) o pow. (...) m2 i nr (...) o pow. (...) m2. Podział powyższy został zatwierdzony ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. Nr (...) z dnia (...) października 2011 r. Wartość nieruchomości przed podziałem oszacował rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia (...) marca 2014 r. na kwotę: (...) zł, a po podziale na kwotę: (...) zł.

Następnie organ wskazał, że operat szacunkowy został wykonany i podpisany przez osobę mającą uprawnienia do wykonywania wycen nieruchomości z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, w tym rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W ocenie organu I instancji operat nie zawierał niejasności, pomyłek, braków, wobec czego został przyjęty jako materiał dowodowy do naliczenia opłaty adiacenckiej. Na jego podstawie ustalono, że wartość nieruchomości W. B. wzrosła o kwotę (...) zł.

W dalszej części uzasadnienia wyjaśniono, że operat szacunkowy został wykonany po wizji lokalnej, którą rzeczoznawca przeprowadził w dniu (...) marca 2014 r. Sporządzona wycena swym zakresem objęła grunt w stanie przed i po podziale geodezyjnym, nie uwzględniła części składowych nieruchomości. Jako przedmiot wyceny rzeczoznawca przyjął nieruchomość niezabudowaną, stanowiącą działkę nr (...) o pow. (...) m2 położoną w miejscowości K., gm. W. w strefie istniejącej i nowopowstałej zabudowy mieszkaniowej. Lokalizację działki uznano za korzystną, a kształt i jej konfigurację przed i po podziale za średnio korzystną. Dojazd do nieruchomości został zakwalifikowany jako bardzo dobry drogą asfaltową. Nieruchomość w dniu zatwierdzenia podziału położona była w strefie uzbrojenia w energię elektryczną i wodociąg wiejski. Po podziale nieruchomość stanowi 4 działki, z których działki gruntu nr (...) o pow. (...) m2, nr (...) o pow. (...) m2 i nr (...) o pow. (...) m2 stanowią teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinne, a działka gruntu nr (...) stanowi drogę dojazdową dla nowo wydzielonych działek z drogi publicznej.

Biegły dokonał analizy rynku lokalnego i przyjął do badania działki o średnich i dużych powierzchniach podobnych nieruchomości niezabudowanych położonych na terenie gminy W., oraz okolicznych gmin, o podobnym stopniu rozwoju społeczno-gospodarczego. Okres badania rynku został rozszerzony do ubiegłych 37 miesięcy, co wynikało z faktu sporadycznego obrotu podobnymi nieruchomościami. Ceny transakcji w odniesieniu do 1 m2 dla podobnych działek kształtowały się w przedziale od (...) zł do (...) zł. Z badanych transakcji zostały wybrane trzy działki najbardziej zbliżone do działek wycenianych pod względem zasadniczych atrybutów rynkowych. Na podstawie analizy transakcji, preferencji nabywców, znajomości rynku lokalnego, jako atrybuty rynkowe nieruchomości niezabudowanych przyjęto następujące cechy: lokalizacja, uzbrojenie, dojazd, kształt i konfigurację terenu. Z założenia, że wartość rynkowa 1 m2 wycenianej działki znajdzie się pomiędzy ceną minimalną a ceną maksymalną jakie zanotowano na rynku w okresie monitorowania cen po przeprowadzonej analizie rynku ustalono, że wartość 1 m2 gruntu przed podziałem geodezyjnym wyniosła: (...) zł.

Po podziale geodezyjnym w operacie szacunkowym biegły, jako rynek lokalny, przyjął gminę W. oraz gminy okoliczne, przy czym z uwagi na niedostateczną ilość transakcji rozszerzył rynek lokalny do terenu województwa. Badaniami objęte zostały transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z naniesionymi granicami geodezyjnymi, składające się z większej ilości działek, położone na terenie zainwestowania mieszkaniowego, dokonane w okresie ubiegłych 35 miesięcy. Ceny podobnych gruntów w badanych transakcjach, na określonym powyżej rynku, kształtowały się w przedziale od (...) zł do (...) zł za 1 m2. Na podstawie analizy transakcji oraz preferencji inwestorów nabywających działki budowlane, a także znajomości rynku lokalnego, jako atrybuty rynkowe działek pod zabudowę mieszkaniową przyjęto następujące cechy: lokalizację, powierzchnię działki, dojazd, uzbrojenie i konfigurację terenu. Po dokładnej analizie trzech nieruchomości zakładając, że wartość rynkowa 1 m2 wycenianej działki znajdzie się pomiędzy ceną minimalną, a ceną maksymalną, jakie zanotowano na rynku lokalnym w okresie monitorowania cen, cenę 1 m2 biegły ustalił w wysokości (...) zł.

Burmistrz wyjaśnił, że określona wartość gruntu, zarówno przed, jak i po podziale, znajduje się w średnim przedziale cenowym, jaki zanotowano na rynku lokalnym w obrocie podobnymi nieruchomościami i jest możliwa do uzyskania pod warunkiem upłynięcia niezbędnego czasu do wyeksponowania i wynegocjowania warunków umowy. Określona wartość jest wartością rynkową dla aktualnego sposobu użytkowania. W wyniku podziału działki nr (...) nastąpił przyrost wartości podzielonej nieruchomości w wysokości: (...) zł. Oszacowana wartość odzwierciedla stan rynku w dniu wyceny i odpowiada prawdopodobnej cenie, jaką można by uzyskać przy umowie sprzedaży.

Następnie przytoczono treść art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, konkludując, że w sprawie spełnione zostały przesłanki jej wymierzenia. W przedmiotowej sprawie opłata adiacencka została ustalona w związku z podziałem nieruchomości, zaś załączony do akt operat szacunkowy wykonany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego potwierdzał fakt wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. B., reprezentowany przez M. B. podnosząc, że operat zawiera błędną wycenę dyskwalifikującą go jako podstawę ustalenia opłaty adiaeenckiej. W szczególności, operatowi zarzucono przyjęcie cen transakcyjnych z 2012 r., bez równoczesnego wyjaśnienia, czy wartość tego typu transakcji nie uległa zmianie na przełomie ostatnich dwóch lat oraz wskazano, że data sporządzenia operatu szacunkowego stanowi datę wcześniejszą o miesiąc, od dnia wydania decyzji, co stanowi naruszenie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślono, że rzeczoznawca, w sposób nieuprawniony, poszerzył rynek nieruchomości przyjętych w operacie poza rynek lokalny, obejmując nim nieruchomości położone na terenie całej Wielkopolski oraz wskazano, że w operacie nie uwzględniono cechy powierzchni działek jako współczynnika korygującego, natomiast przyjęcie współczynnika "konfiguracja" na poziomie 15% było niewystarczające. W ocenie skarżącego za wadliwe uznać należało również pominięcie przez rzeczoznawcę majątkowego okoliczności, iż uzyskana w wyniku podziału działka nr (...) została przeznaczona pod drogę wewnętrzną, co niewątpliwie obniża jej wartość.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) września 2014 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczył treść przepisów dotyczących ustalenia opłaty adiacenckiej, wyjaśniając, że w sprawie spełnione zostały przesłanki jej ustalenia na skutek podziału nieruchomości ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia (...) października 2011 r.

Odnosząc się do przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego organ odwoławczy wyjaśnił, że w jego ocenie operat zawiera materiał dowodowy pozwalający uznać, że biegły wziął pod uwagę różnice wynikające z cech poszczególnych nieruchomości. Podniesiono, że przyjęty przez rzeczoznawcę dobór metody jest jak najbardziej wskazany, ponieważ w sytuacji nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe dzięki większej próbie porównawczej można uzyskać szacunek najbardziej wiarygodny. Zaznaczono, że badana mapa wyraźnie wskazuje, że obszar po podziale będzie posiadał zwarty obszar działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, a ciąg komunikacyjny stanowić będzie wydzielona działka (...). Operat jest rzetelny, a ustalenia co do dwóch stanów faktycznych (przed i po podziale) zawarte w dowodzie (opinii) są poparte dokumentami.

Następnie wskazano, że biegły dla celów wyceny nieruchomości przed podziałem dokonał wyceny nieruchomości z uwzględnieniem ich przeznaczenia oraz po dokonaniu wizji lokalnej, którą przeprowadzono w dniu (...) marca 2014 r. Wycena swym zakresem objęła grunt w stanie przed i po podziale geodezyjnym, nie uwzględniła części składowych nieruchomości. Jako przedmiot wyceny rzeczoznawca przyjął nieruchomość niezabudowaną, stanowiącą działkę nr (...) położoną w miejscowości K., gm. W. w strefie istniejącej i nowopowstałej zabudowy mieszkaniowej. Lokalizację działki uznano za korzystną, a kształt i jej konfigurację przed i po podziale za średnio korzystną. Dojazd do nieruchomości bardzo dobry drogą asfaltową. Nieruchomość w dniu zatwierdzenia podziału położona była w strefie uzbrojenia w energię elektryczną i wodociąg wiejski. Po podziale nieruchomość powyższa stanowi cztery działki, stanowiąc teren budowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a działka gruntu nr (...) stanowi drogę dojazdową dla nowo wydzielonych działek z drogi publicznej.

Zdaniem Kolegium operat zawierał analizę rynku lokalnego, a biegły przyjął do badania działki o średnich i dużych powierzchniach podobnych nieruchomości niezabudowanych położonych na terenie gminy W., oraz okolicznych gmin, o podobnym stopniu rozwoju społeczno-gospodarczego. Okres badania rynku został rozszerzony do ubiegłych 37 miesięcy co wynikało z faktu sporadycznego obrotu podobnymi nieruchomościami. Ceny transakcji w odniesieniu do 1 m2 dla podobnych działek kształtowały się w przedziale od (...) zł do (...) zł, z badanych transakcji zostały wybrane działki najbardziej zbliżone do działek wycenianych pod względem zasadniczych atrybutów rynkowych. Na podstawie analizy transakcji, preferencji nabywców; znajomości rynku lokalnego, jako atrybuty rynkowe nieruchomości niezabudowanych przyjęło następujące cechy: lokalizację, uzbrojenie, dojazd, kształt i konfigurację terenu. Z założenia, że wartość rynkowa 1 m2 wycenianej działki znajdzie się pomiędzy ceną minimalną a ceną maksymalną jakie zanotowano na rynku w okresie monitorowania cen po przeprowadzonej analizie rynku ustalono, że wartość 1 m2 gruntu przed podziałem geodezyjnym wyniosła: (...) zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło dalej, że po podziale geodezyjnym w operacie szacunkowym biegły jako rynek lokalny przyjął gminę W. oraz gminy okoliczne, a także rozszerzył rynek lokalny do terenu województwa. Badaniami objęte zostały transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z naniesionymi granicami geodezyjnymi, składające się z większej ilości działek, położone na terenie zainwestowania mieszkaniowego, dokonane w okresie ubiegłych 35 miesięcy. Ceny podobnych gruntów w badanych transakcjach, na określonym powyżej rynku, kształtowały się w przedziale od (...) zł do (...) za 1 m2. Na podstawie analizy transakcji oraz preferencji inwestorów nabywających działki budowlane, a także znajomości rynku lokalnego, jako atrybuty rynkowe działek pod zabudowę mieszkaniową przyjęto następujące cechy: lokalizację, powierzchnię działki. dojazd, uzbrojenie i konfigurację terenu. Po dokładnej analizie trzech nieruchomości zakładając, że wartość rynkowa 1 m2 wycenianej działki znajdzie się pomiędzy ceną minimalną, a ceną maksymalną, jakie zanotowano na rynku lokalnym w okresie monitorowania cen, cenę 1 m2 biegły ustalił w wysokości (...) zł.

Kolegium odnosząc się do zarzutów w odwołaniu wskazało, że na stronie 12 biegły wyjaśnił powody rozszerzenia badania transakcji, a także wyjaśnił, że rynek nie zaobserwował wyraźnych trendów spadkowych lub wzrostowych i dlatego nie dokonywał korygowania transakcji współczynnikiem upływu czasu. Za niezasadne uznano zarzuty dotyczące położenia nieruchomości podobnych, wyjaśniając, że nie zostały one poparte żadną argumentacją rzeczową. Podniesiono, że skarżący nie wykazał, aby opisane przez biegłego nieruchomości były niepodobne. Również w zakresie powierzchni nieruchomości zauważono, że biegły wybrał cztery cechy nieruchomości i tylko tymi wielkościami operował w kontekście określenia wartości nieruchomości. W zakresie procentowego doboru wagi cechy "konfiguracja" wskazano, że organy nie mogą ingerować w tym zakresie w pracę biegłego.

Za niezasadny uznano także zarzut dotyczący wyceny działki przeznaczonej pod drogę, wyjaśniając że biegły nie wyceniał tej działki, lecz całość nieruchomości, a ewentualne ograniczenia mogły być i zostały skorygowane za pomocą innych cech np. dojazd i lokalizacja. Opis nieruchomości przedstawionych przez biegłego zawierał wystarczające informacje do uznania, że wybrane nieruchomości spełniają kryteria podobieństwa określone w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W wyniku dokonanej weryfikacji Kolegium stwierdziło, że operat szacunkowy zostały sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami, a zarzut pełnomocnika, iżby operaty były nieprawidłowe i nie można im przyznać przymiotu wiarygodności nie znajduje potwierdzenia w niniejszej sprawie. Podkreślono przy tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło szczególną uwagę na zawarte w tabelach obliczenia. Nie znaleziono przy tym podstaw do skierowania przedłożonego operatu pod opinię organizacji zawodowa rzeczoznawców, a więc jedynej instytucji, która mogłaby ustalić wadliwość operatu. Wskazano wreszcie, że przyjęta metodologia jest podobna do innych wycen stosowanych przez biegłych w podobnych sprawach, a sposób wyceny w zakresie chociażby nieruchomości po podziale jest zgodny z logiką i metodologią wyceny. Biegły wyceniał całość nieruchomości przed podziałem w oparciu o położenie, uzbrojenie, dojazd, kształt i konfiguracja terenu i taki sam sposób wyceny zastosował dla nieruchomości powstałej po podziale. W tych okolicznościach faktycznych uznać należało, że organ I instancji prawidłowo zobowiązał W. B. do uiszczenia opłaty adiacenckiej.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. B., reprezentowany przez M. B. wnosząc o jej uchylenie, jak i o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 146a ust. 1a oraz art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i naruszenie § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez błędne przyjęcie, że przedłożony w sprawie operat szacunkowy został wykonany prawidłową metodą i mógł stanowić dowód w sprawie. Dodatkowo podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, w postaci naruszenia wyrażonej w art. 6 K.p.a. zasady praworządności oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na braku uchylenia przez organ odwoławczy decyzji I instancji.

W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty podniesione w odwołaniu, podnosząc, że biegły w operacie szacunkowym przyjął do wyceny nieruchomości, które były przedmiotem obrotu w 2012 r. W tym zakresie skarżący odwołał się do noty interpretacyjnej Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny, zgodnie z którą wycena powinna obejmować nieruchomości, które były przedmiotem obrotu najpóźniej dwa lata temu. Następnie podniesiono, że stosownie do treści art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W ocenie skarżącego, ponieważ operat nosił datę (...) marca, a decyzja organy I instancji została wydana później, to uznać należało, że nie określała on cen na dzień wydania decyzji. Podniesiono, że rzeczoznawca w sposób niedopuszczalny dopuścił się rozszerzenia rynku nieruchomości przyjętych do wyceny na transakcje mające miejsce na rynku regionalnym oraz wskazano, że w treści operatu w sposób wadliwy nie przyjęto wielkości nieruchomości, jako cechy warunkująca podobieństwo nieruchomości wycenianej z nieruchomościami przyjętymi do operatu. Skarżący wskazał wreszcie, że w treści operatu nie uwzględniono, że wyodrębniona w wyniku podziału działka nr (...) jest przeznaczona pod drogę wewnętrzną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji organów administracji publicznej o ustaleniu wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości K., gm. W., o powierzchni (...)m2, stanowiącej działki nr (...), działki nr (...), działki nr (...) i działki nr (...) wskutek podziału działki nr (...), zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia (...) października 2011 r. Nr (...).

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym jeżeli którym jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości.

W powyższym świetle ustalenie opłaty adiacenckiej jest możliwe w przypadku łącznego wystąpienie trzech przesłanek: 1) pozytywnego rozpatrzenie przez organ administracji wniosku o przeprowadzenie podziału nieruchomości; 2. wzrostu wartości nieruchomości w następstwie wydanej decyzji o podziale nieruchomości; 3) obowiązywanie w czasie, gdy decyzja o podziale stała się ostateczna uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki opłaty adiacenckiej.

Jak wskazuje analiza akt sprawy oraz wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi, istota zawisłej przed sądem sprawy sprowadza się do ustalenia, czy operat szacunkowy, na podstawie których ustalono opłatę adiacencką, stanowił dokument mogący stanowić dowód w sprawie. Pozostałe dwie przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej, do których zalicza się dokonanie podziału nieruchomości oraz obowiązywanie uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, są bowiem bezsporne.

W tym miejscu należy podkreślić, że operat szacunkowy, jako dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 K.p.a.) to podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi jedynie dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż wyłączną kompetencją organu jest ocena zasadności ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. To również organ ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. W powyższym świetle organ winien był więc dokonać oceny prawidłowości przyjętej przez rzeczoznawcę metody wyceny oraz wyjaśnić, czy na przestrzeni lat miały miejsce transakcje nieruchomościami umożliwiające dokonanie wyceny nieruchomości w oparciu o przyjętą metodę wyceny. Równocześnie, jak zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1358/12, Baza NSA, operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Oznacza to, że ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Konsekwentnie, jak zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/10. Baza NSA, o ile organ orzekający i strony postępowania nie mogą narzucać rzeczoznawcy majątkowemu przyjęcia określonej metodologii wyceny, to jednak rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest wyjaśnić i uzasadnić ustalenia przyjęte w opinii o wartości nieruchomości. Zamieszczenie powyższych informacji w operacie umożliwia bowiem organowi weryfikację jego poprawności. Mieć bowiem należy na uwadze, że stosownie do treści § 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, operat szacunkowy przedstawia postępowanie dotyczące wyceny nieruchomości i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Stąd biegły, dokonując wyceny powinien mieć na względzie, iż sporządza operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości, co powoduje, że niezbędne jest więc dokładne wyjaśnienie sposobu w jaki doszedł on do zawartych w operacie wniosków(por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 123/08, Baza NSA).

W przedmiotowej sprawie wzrost wartości nieruchomości przed i po podziale geodezyjnym został ustalony na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu (...) marca 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego – J. M.

Dokonując wyceny nieruchomości przed podziałem, rzeczoznawca majątkowy objął analizą rynku grunty przeznaczone pod zabudowę o dużych areałach, natomiast dokonując wyceny nieruchomości po podziale, analizą objęto grunty przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, ale z wydzielonymi działkami o powierzchniach typowych. W ocenie Sądu przyjęcie powyższego sposobu wyceny nieruchomości przed i po podziale uznać należało za prawidłowe. Zauważyć bowiem należy, że przepis art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalający sposób określenia wartości nieruchomości w podejściu porównawczym, nie daje rzeczoznawcy możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości, nakazując w metodzie porównywania parami i korygowania ceny średniej operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Istotą opinii ustalającej zmianę wartości nieruchomości po podziale jest wykazanie, że zatwierdzenie podziału zmieniło wartość całej nieruchomości. Konieczne jest tym samym wykazanie, że wzrost wartości jest wyłącznie skutkiem podziału nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2013 r., I OSK 459/13, Baza NSA).

Zgodnie z art. 4 ust 6a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez określenie wartości nieruchomości należy rozumieć określanie wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że nadanie działkom odrębnych numerów geodezyjnych nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, bowiem jeżeli działki takie objęte są jedną księgą wieczystą, to bez względu na sposób rozumienia pojęcia nieruchomości składają się one na jedną nieruchomość (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 17 kwietnia 2009 r. sygn. III CZP 9/09, OSNC 2010/1/4, Biul.SN 2009/4/10, Lex nr 489033). Stanowisku Sądu Najwyższego odpowiadają również realia ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie ustawodawca dokonał zdecydowanego rozróżnienia pomiędzy pojęciem "nieruchomości" i pojęciem "działki gruntu". Pojęcie nieruchomości zdefiniowane zostało w ten sposób, że przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Natomiast przez działkę gruntu - należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nie może zatem budzić uzasadnionych wątpliwości, że z woli ustawodawcy na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcia nieruchomości nie można utożsamiać z pojęciem działki gruntu. Taki sposób wykładani przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wykluczył, bowiem sam ustawodawca formułując legalne definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Powyższe oznacza, że przedmiotem wyceny zarówno przed, jak i po podziale mogła być tylko i wyłącznie nieruchomość poddana podziałowi geodezyjnemu.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował dwie metody wyceny – korygowania ceny średniej (dla nieruchomości przed podziałem geodezyjnym) i porównywania parami (dla nieruchomości po podziale geodezyjnym). O ile, jak powyżej wskazano, w świetle art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami zarówno organy administracji publicznej, jak i sąd administracyjne nie mogą narzucać rzeczoznawcy majątkowemu przyjęcia określonej metodologii wyceny, to jednak, w realiach zawisłej przed sądem sprawy przyjąć należało, że rzeczoznawca majątkowy nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku jasnego wyjaśnienia i uzasadnienia założeń przyjętych w operacie.

Sąd podkreśla, że w przedmiotowej sprawie, w przypadku wyceny nieruchomości przed podziałem, choć przyjęte do porównania nieruchomości są znacząco większe od nieruchomości wycenianej, rzeczoznawca nie wprowadził czynnika korygującego w postaci powierzchni działki. Uczynił to dopiero przy wycenie nieruchomości po podziale, przy czym uważna analiza przedłożonego operatu szacunkowego wskazuje, że rzeczoznawca zaniechał jakiegokolwiek uzasadnienia dlaczego cecha dotycząca powierzchni działki po podziale miała wpływ na wycenę nieruchomości, natomiast wpływu powyższego nie miała w przypadku wyceny nieruchomości przed podziałem. Jest to o tyle istotne, że biegły, dokonując wyceny nieruchomości po podziale wskazał, że "wraz ze wzrostem powierzchni maleje cena jednostkowa" (s. 14 operatu), co znalazło swoje odzwierciedlenie w przyjęciu współczynnika korygującego "powierzchnia działki" na poziomie 20%. Dodatkowo rzeczoznawca podzielił nieruchomości przyjęte do wyceny nieruchomości po podziale na małe i duże, przy czym zauważyć należy, że w przypadku nieruchomości przyjętych do wyceny przed podziałem, nieruchomości te są dwukrotnie większe od nieruchomości wycenianej, a przy tym, według kryteriów przyjętych przez biegłego należą do działek dużych, w odróżnieniu od działki skarżącego. W tych okolicznościach faktycznych, zasadnie, jak wskazuje skarżący, istnieją wątpliwości, co do braku przyjęcia cechy wielkości nieruchomości, jako cechy warunkującej podobieństwo nieruchomości przyjętych w operacie szacunkowy, do nieruchomości wycenianej.

Sąd wskazuje, że biegły jako osoba posiadająca wiadomości specjalne, istotnie mógł przyjąć, że brak jest podstaw do uwzględnienia cechy powierzchni nieruchomości przy dokonywaniu jej wyceny przed podziałem. Podkreślenia jednak wymaga, że działanie powyższe wymagało uzasadnienia w treści operatu, co z kolei umożliwiałoby dokonanie jego weryfikacji, jak i skutkowałoby brakiem zastrzeżeń ze strony skarżącego, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Oceniając przedłożony operat, należy również zauważyć, że w ramach dokonanego podziału nieruchomości (...), wyodrębniona została działka nr (...) z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną. W operacie szacunkowym wartość powyższej działki została zrównana z wartością działek przeznaczonych pod cele budowlane, co jednak nie zostało w jakikolwiek sposób uzasadnione przez rzeczoznawcę. Jest to o tyle istotne, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ustalenie wartości nieruchomości po podziale powinno uwzględniać rzeczywiste cechy powstałych działek – z jednej strony fakt, iż powstałe działki budowlane mają dostęp do drogi publicznej, co wpłynie na podniesienie ich ceny, a z drugiej strony fakt, iż część działki podlegającej podziałowi została przeznaczona pod drogę wewnętrzną, co spowoduje zmniejszenie wartości tej działki w stosunku do pierwotnego przeznaczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 223/12, Baza NSA; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 822/12, Baza NSA). Innymi słowy, nie można wykluczyć wprost sytuacji, w której fakt zwiększenia wartości pozostałych trzech działek na skutek wyodrębnienia drogi wewnętrznej będzie równoważył niższą cenę działki przeznaczonej pod tą drogę. Przyjęcie powyższego założenia wymagało jednak stosownego uzasadnienia rzeczoznawcy, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Operat szacunkowy nie zawiera bowiem jakichkolwiek informacji dotyczących wpływu wydzielenia drogi wewnętrznej na pozostałe wydzielone działki.

Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z § 36 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, do ustalenia wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1 – 4 powyższego rozporządzenia. Z brzmienia tych przepisów dotyczących, co do zasady, wywłaszczenia nieruchomości, wynika konieczność określania przeznaczenie nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń decyzji, przeznaczającej nieruchomość pod drogę. Odpowiednie stosowanie tego unormowania w przypadku podziału nieruchomości i ustalenia opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości z tego tytułu, winno uwzględniać odmienność tej instytucji. Użycie zwrotu "stosuje się odpowiednio" oznacza, że stosowanie norm wynikających z przepisów, do których nastąpiło odesłanie nie musi następować automatycznie i dosłownie. Organ stosujący określone przepisy odpowiednio winien zawsze mieć w tym zakresie na względzie cel i formę danego postępowania, jak również winien uwzględniać różnice w stosunku do uregulowań, które mają być odpowiednio stosowane. Odpowiednie stosowanie prawa winno uwzględniać modyfikacje wynikające z różnic obu uregulowań. Analogiczny cel, jaki miał na uwadze prawodawca - by nie zaniżyć niezasadnie należności podmiotu, któremu odbierane jest prawo własności nieruchomości, winien być uwzględniony przy określaniu wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. W tym jednak przypadku, cel ten winien prowadzić do takiego rozwiązania, by niezasadnie nie doszło do zawyżenia obciążenia finansowego nakładanego na właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi (por. powołany powyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 223/12, Baza NSA; oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 07 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 822/12, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 221/13, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 1026/13, Baza NSA).

Za nietrafne Sąd uznał natomiast pozostałe zarzuty skargi. Odnosząc się do zarzutu przyjęcia na potrzeby dokonanej wyceny nieruchomości, które były przedmiotem obrotu w 2012 r., wskazać należy, że zgodnie z Notą Interpretacyjna nr 1 Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym okres wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata, na który określa się zakres wyceny nieruchomości, przy czym wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia. W przedmiotowej sprawie w operacie szacunkowym – na s. 9 i na s. 12 – rzeczoznawca wyjaśnił, że okres badania rynku rozszerzono do odpowiednio 37 miesięcy (w przypadku wyceny nieruchomości przed podziałem) i 35 miesięcy (w przypadku wyceny nieruchomości po podziale), z uwagi na sporadyczny obrót nieruchomościami podobnymi do wycenianych. Dodatkowo rzeczoznawca zaakcentował brak wyraźnych tendencji wzrostu cen (brak konieczności zastosowania poprawki uwzględniającej upływ czasu) oraz wyjaśnił, że dokonując wyceny odrzucił transakcje, co do których nie zidentyfikowano przyczyn wysokich lub bardzo niskich cen. W ocenie Sądu powyższe wyjaśniania rzeczoznawcy uznać należało za wystarczające, spełniające warunek szczegółowego uzasadnienia konieczności przyjęcia na potrzeby sporządzonego operatu szacunkowego nieruchomości, które były przedmiotem obrotu przed ponad dwoma laty.

Podobnie, wbrew zarzutom zawartym w skardze, rzeczoznawca był uprawniony do poszerzenia rynku nieruchomości przyjętych w operacie o transakcje mające miejsce na rynku regionalnym. Stosownie do treści § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca wskazał na brak transakcji mających za swój przedmiot nieruchomości podobne do wycenianej, wskazując równocześnie, na s. 9 operatu szacunkowego, że nieruchomości przyjęte w operacie obejmowały teren gminy i gmin okolicznych o podobnym stopniu rozwoju społeczne – gospodarczego.

Oczywiście bezzasadny był również zarzut wadliwego ustalenia daty wyceny nieruchomości. Stosownie do treści art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Sąd podkreśla, że choć ustawodawca wskazał, że cenę nieruchomości określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, to jednak sporządzony na potrzeby prowadzenia postępowania administracyjnego operat szacunkowy obrazuje ceny istniejące w dacie jego sporządzenia. Fakt powyższy odpowiada wymogom określonym w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tym bardziej, że stosownie do treści art. 156 ust. 3 powołanej powyżej ustawy operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Uznanie zasadności zarzutów skarżącego prowadziłoby do wniosku, że zarówno operat, jak i decyzja ustalająca opłatę adiacencką musiałby być opatrzone tą samą datą, co z uwagi na dynamikę postępowania administracyjnego jest niemożliwe.

Podsumowując dotychczasowe rozważania powtórzyć należy, że wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło się niekompletnym operacie szacunkowym. W szczególności w przyjętym na potrzeby postępowania operacie rzeczoznawca zaniechał wyjaśnienia, z jakich względów dokonując wyceny nieruchomości przed podziałem nie uwzględnił atrybutu wielkości działki jako wskaźnika korygującego, przyjmując równocześnie powyższy atrybut do wyceny nieruchomości po podziale, jak również nie wskazał, dlaczego dokonując wyceny nieruchomości po podziale zrównał cenę działek przeznaczonych pod budownictwo z działką przeznaczoną pod drogę wewnętrzną. W ocenie Sądu okoliczności powyższe wskazują, że przedłożony w sprawie operat szacunkowy był niekompletny i w obecnym kształcie nie mógł stanowić dowodu w sprawie. Ustalając, w oparciu o niego, wysokość opłaty adiacenckiej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się tym samym naruszenia zasad prowadzenia postępowania dowodowego, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., a więc dopuściło się naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do rozważania zasadności dalszego prowadzenia postępowania, przy uwzględnieniu terminu ustalenia opłaty adiacenckiej, określonego art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.