Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1311/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par 1, 153, 170, 171, 183, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 51 ust 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 2 ust 1
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1198/10 w sprawie ze skargi H. K. i Z. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2010r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011r., sygn. akt II SA/Rz 1198/10, oddalił skargę H. K. i Z. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. od grudnia 2000 r. prowadził postępowanie w sprawie legalności budynku usytuowanego na działce nr ewid. A przy ul. W. w M.. Zostało ono wszczęte na skutek doniesienia H. i Z. K. ówczesnych właścicieli sąsiedniej działki nr ewid. B, którzy zarzucali, że właściciele działki A budują poddasze oraz ganek z oknem z naruszeniem wymaganych odległości od granicy działek.

Pierwszą w sprawie decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nałożył na inwestorów tj. M. i S. K. obowiązek przedłożenia wymienionej tą decyzją dokumentacji budowlanej. Decyzja ta została uchylona w całości decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2001 r. Nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dalszej kolejności organ I instancji wydał w dniu [...] sierpnia 2001 r. postanowienie o wstrzymaniu robot budowlanych w spornym budynku. Postanowienie to na skutek zażalenia państwa K. zostało uchylone przez organ II instancji, postanowieniem z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...], a postępowanie organu I instancji w tym zakresie umorzone.

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...] PINB w M. umorzył postępowanie w sprawie budowy spornego budynku. Decyzja ta została uchylona w całości przez organ II instancji, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2002r. Nr [...].

Organ I instancji w postępowaniu ponownym wydał w dniu [...] grudnia 2002 r. po raz kolejny postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych spornego budynku. To postanowienie zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...].

W dalszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2003 r., Nr [...], którą nakazał M. i S. K. zamurowanie 2 otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego, położonego na działce nr ewid. A w M. i 1 otworu okiennego w ścianie ganku od strony sąsiedniej działki nr ew. gr. C i jednocześnie nakazał im sporządzić i przedstawić temuż organowi w terminie do 31 grudnia 2003 r. dwa egzemplarze projektu dokończenia robót budowlanych w tym budynku, zawierającego również inwentaryzację budowlaną wykonanych robót oraz inwentaryzację budowlaną działki ewid. A.

Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie uchylił w całości powyższą decyzję PINB w M. i jednocześnie nakazał M. i S. K. sporządzić i przedstawić w terminie do dnia 31 grudnia 2003 r. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w M. dwa egzemplarze projektu dokończenia robót budowlanych w ich budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zawierającego również inwentaryzację budowlaną wykonanych robót oraz inwentaryzację budowlaną działki nr ewid. A.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i obejmując tą kontrolą także inne rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2004 r. sygn. akt SA/Rz 1234/03 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2003 r. i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...]. Sąd stwierdził również nieważność postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych na wymienionej wyżej działce, a także stwierdził nieważność decyzji tegoż organu z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Po wydaniu ww. wyroku zmianie uległ stan prawny działki nr A ze spornym obiektem. Aktem notarialnym Nr Rep. [...] z dnia [...] lipca 2004 r. prawo własności tej nieruchomości nabyli S. C. i E. C. w 2/3 oraz A. C. w 1/3 części.

Po przeprowadzeniu kolejnych oględzin budynku mieszkalnego na działce A w M., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2004 r., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych tego budynku, stwierdzając, że roboty te nie zostały zakończone, a od czasu ostatnich oględzin w listopadzie 2003 r. zlikwidowane zostały 3 otwory okienne przez poprzednich właścicieli. Po rozpoznaniu zażalenia Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i jednocześnie wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. A w M. prowadzone przez S., E. i A. C. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji wymagało zreformowania z uwagi na brak precyzyjnego wskazania podmiotu zobowiązanego oraz brak należytego uzasadnienia wstrzymania robót.

W dalszym ciągu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją Nr [...], nałożył na S., E. i A. C. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz wykonanie określonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w terminie 3 miesięcy. Od tej decyzji odwołali się H. K. i Z. K.. Po rozpatrzeniu tego odwołania Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie nałożył na S. i E. C. oraz A. C. – właścicieli i inwestorów budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. A w M. budowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego – obowiązek sporządzenia i przedstawienia organowi I instancji w terminie 3 miesięcy, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Skargę na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli H. K., Z. K. oraz K. K.. Sąd oddalając tą skargę wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006r., sygn. akt II SA/Rz 705/05 przyjął, że skarżona decyzja nie narusza prawa a wytyczne zawarte w poprzednim wyroku tego Sądu tj. z dnia 22 stycznia 2004 r. zostały wykonane. Organy orzekające ustaliły bowiem przebieg granicy między działkami nr A i B, ustaliły również właściwe przepisy techniczne obowiązujące w dacie wykonania poszczególnych robót. Odległość pełnej ściany spornego budynku ukośnie usytuowanej względem granicy z działką nr C w najbardziej zbliżonym do niej miejscu wynosi 2,50 m i nie narusza wynikającej z Zarządzenia z 1966 r. odległości minimalnej wynoszącej 1,50 m. Wymagane prawem tj. przez art. 12 ust. 6 rozporządzenia z dnia [...] grudnia 1994 r. odległości spełnia również dobudowany z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę ganek.

Na skutek wniesionej przez H. K. i Z. K. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2006/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W jego uzasadnieniu Sąd II instancji wskazał, że nie została w sprawie wyjaśniona kwestia czy rzeczywiście na działce sąsiadującej z działką inwestora realizowany jest, na podstawie pozwolenia na budowę, obiekt budowlany w odległości takiej, jak budynek mieszkalny, którego dotyczy niniejsza sprawa, a zatem czy można w związku z tym odwoływać się do wyrażonej w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady równości wobec prawa. W ocenie NSA, nie można traktować w oderwaniu od siebie poszczególnych elementów przedmiotowego obiektu budowlanego lub też dobudowywanej do tego obiektu jego części (ganku). Ganek ten został dobudowany do objętego pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego w warunkach istotnego odstąpienia przez inwestora od tego pozwolenia, w zbliżeniu do granicy nieruchomości sąsiedniej. Ganek ten stanowi całość w znaczeniu architektoniczno-budowlanym (pomieszczenie ganku ograniczone ścianami, posiadające dach, wraz z zadaszonym wejściem, w części opierającym się na ścianie budynku i ganku, zaś w jednym punkcie opartym na słupie). W ocenie NSA, nie można zadaszenia ganku i słupa jego podpierającego rozpatrywać w oderwaniu od samego ganku jako jego elementów, nie podlegających wymogom przepisów Prawa budowlanego. Powyższe prowadzi w konsekwencji do przyjęcia, że najbliżej granicy położona część ganku znajduje się w odległości 0,95 m od granicy działki. Powołując się na wyrok NSA z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 786/04 (ONSAiWSA z 2005 r. nr 247, poz. 86) Sąd II instancji podkreślił, że organ administracji rozpoznający sprawę dotyczącą zlikwidowania następstw istotnego odstąpienia do pozwolenia na budowę, mając na uwadze, że wedle art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego należy zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich (w tym właściciela sąsiedniej nieruchomości) powinien tę ochronę rozważyć w świetle art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Budowa przy granicy nieruchomości lub też w zbliżeniu do granicy może zostać uznana za legalną wyjątkowo, gdy istnieją szczególnie uzasadnione przyczyny. Natomiast wydając decyzję, organ powinien mieć na uwadze zasadę określoną w art. 7 k.p.a., która wymaga uwzględnienia słusznego interesu stron postępowania. Pozytywnie można więc rozstrzygnąć sprawę tej strony, która wykaże w toku postępowania, że budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią lub w zbliżeniu do tej granicy nie narusza zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóca korzystania z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Rz 236/08 uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] listopada 2004r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z mocy przepisu art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uchylając wyrok Sądu I instancji NSA wskazał, że Sąd ten, jak i organy administracji przyjmując, że objęty postępowaniem obiekt - znajdujący się w odległości nie mniejszej niż 1,50 m od granicy - nie narusza prawa w sposób uniemożliwiający jego legalizację posłużyły się przepisem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP statuującym zasadę równości wobec prawa, w tym przypadku równego traktowania właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości, bowiem na działce sąsiedniej budowany jest obiekt budowlany w analogicznej odległości od granicy. Sąd II instancji wskazał jednak, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie wyjaśnia dokładnie, czy rzeczywiście na działce sąsiedniej jest taki obiekt wykonywany. Wskazano, że NSA przesądził w sposób jednoznaczny kwestię, że nie można traktować w sposób oderwany od siebie poszczególnych elementów dobudowanego do budynku - w warunkach istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę - ganku. Ganek stanowi całość w znaczeniu architektoniczno-budowlanym, dlatego nie można zadaszenia ganku i słupa go podpierającego rozpatrywać w oderwaniu od samego ganku jako jego elementów nie podlegających wymogom przepisów Prawa budowlanego. W konsekwencji powinno się przyjąć, że najbliższa granicy część ganku znajduje się w odległości 0,95 m od granicy działki. Podkreślono, że Sąd II instancji odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i NSA wskazał, że organ administracji rozpatrując sprawę dotyczącą likwidowania następstw istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, mając na uwadze że w myśl art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego musi zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a w tym właściciela sąsiedniej nieruchomości, powinien ją rozważyć w szczególności w świetle przepisów art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Treść tych przepisów wskazuje, że nie ma zakazu powstawania obiektów budowlanych przy granicy nieruchomości sąsiedniej, jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada. Jednak nie oznacza to, że organ orzekający w sprawie wydaje rozstrzygnięcie mając na uwadze tylko interes inwestora. Organ rozpoznając sprawę dotyczącą budowy przy granicy z sąsiednią nieruchomością, lub też w zbliżeniu do tej granicy powinien mieć zwłaszcza na uwadze konstytucyjny obowiązek równego traktowania wobec prawa oraz konstytucyjne zasady: równości wobec prawa i ochrony własności. W sprawie orzekano o budowie znacznie zbliżonej do granicy (0,95 m), nie badając, jaki ma to wpływ na chroniony prawem interes skarżącej. Budowa przy granicy nieruchomości lub też w zbliżeniu do granicy, może być uznana za legalną wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Wskazuje na to wymaganie zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jak i art. 144 kc przewidujący, że właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Wydając decyzję organ administracji powinien także mieć na uwadze zasadę ogólną wyrażoną w art. 7 kpa, wymagającą uwzględnienia słusznego interesu stron postępowania. Pozytywnie można zatem rozstrzygnąć sprawę tej strony, która wykaże w toku postępowania, że budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią, lub w zbliżeniu do tej granicy, nie narusza zasad współżycia społecznego jak też nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, a także w zależności od konkretnej sprawy, wynika z zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wiedzę wymaganą do dokonania w tym zakresie oceny organ administracji musi powziąć w toku postępowania, a zatem w wyniku podjęcia odpowiednich czynności wyjaśniających z udziałem stron postępowania tj. art. 10 § 1 k.p.a.

WSA w Rzeszowie wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie obowiązkiem organów nadzoru budowlanego będzie uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie wskazanym w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku NSA, zwłaszcza poczynienie pełnych ustaleń co do obiektów budowlanych wzniesionych lub wznoszonych po obu stronach granicy pomiędzy działkami nr A i [...] w M. i ich odległości od tej granicy. Po uzupełnieniu materiału dowodowego we wskazanym wyżej kierunku należy rozważyć kwestię sposobu likwidacji następstw istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, mając na uwadze zaprezentowane w tej materii stanowisko NSA, dotyczące w szczególności przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z uwzględnieniem przepisów art. 140 i 144 kc oraz powołanego przez Sąd w uzasadnieniu orzecznictwa NSA i Trybunału Konstytucyjnego.

Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia [...] września 2009r., nr [...] ([...]) zobowiązał S., E. i A. C. oraz H. K. (pełnomocnika K. K.) do ustalenia przebiegu granicy, określenia położenia punktów i linii granicznych, utrwalenia tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenia odpowiednich dokumentów dotyczących rozgraniczenia pomiędzy działkami nr ewid. A i C przy ul. W. w M..

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009r., nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższe postanowienie.

Następnie PINB w M. postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2009r. ([...]) zawiesił postępowanie z uwagi na brak ustalenia i utrwalenia w terenie granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami, co uniemożliwia wykonanie wytycznych zawartych w wyroku WSA. Także i to postanowienie zostało przez PWINB w Rzeszowie postanowieniem z dnia [...] lutego 2010r., nr [...] uchylone w całości.

W dalszej kolejności po przeprowadzeniu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010r. ([...]) umorzył postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. gr. A przy ul. W. w M., stanowiącej własność S., E. i A. C..

W uzasadnieniu organ wskazał, że z dokonanych podczas kontroli ustaleń wynika, że pomiędzy działkami nr ewid. gr. A i C znajduje się ogrodzenie na całej szerokości ww. działek, z siatki na słupach stalowych z fundamentem i cokołem betonowym, wykonane przez poprzednich właścicieli działki nr A tj. M. i S. K., usytuowane na podstawie pisemnego porozumienia z H. i Z. K. z dnia 27 listopada 2000r. Sporny budynek mieszkalny położony na działce nr A usytuowany jest w odległościach 3,0m i 3,53m od ww. ogrodzenia. Natomiast ganek w narożach znajduje się w odległościach 1,59m i 1,76m od ogrodzenia. Słupek betonowy podpierający zadaszenie nad wejściem ganku usytuowany jest w odległości 1,50m od ogrodzenia. W ścianach budynku położonego na działce nr A od strony działki nr C nie ma otworów okiennych ani drzwiowych. Natomiast na działce nr C znajduje się wybudowany w okresie późniejszym budynek mieszkalny usytuowany w narożach części garażowej w odległości 1,25m i 1,40m od ogrodzenia z działką nr ewid. A oraz w odległości 4,15m od naroża bryły głównej budynku. W ścianie ww. budynku, stanowiącej część garażową, od strony działki nr A nie ma otworów okiennych i drzwiowych.

Organ I instancji wskazał, że w celu uzyskania stanowiska odnośnie ewentualnego zagrożenia pożarowego spowodowanego przybliżeniem przedmiotowego budynku mieszkalnego do granicy pomiędzy działkami nr ewid. A i C zwrócił się do Komendanta Powiatowego PSP w M.. W odpowiedzi uzyskano informację, że sytuacja przybliżenia budynku położonego na działce nr A do granicy działek nie powoduje naruszenia przepisów ochrony pożarowej. PINB w M. podniósł, że wykonując zalecenia zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie stwierdził, że dokonane przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. A odstępstwa nie powodują zakłócenia w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej tj. działki nr C i nie naruszają zasad współżycia społecznego.

Odwołanie od tej decyzji złożyli H. K. i Z. K. i wnieśli o jej uchylenie jako rażąco naruszającej przepisy prawa budowlanego, w tym warunki techniczne. Zarzucili, że umorzenie przez organ postępowania jest bezprawne, jako że nadal istnieje przedmiot postępowania. Decyzja ta posiada inne błędy stanu prawnego i faktycznego i nie może pozostać w obrocie prawnym. Odwołujący wskazali na naruszenia związane z budową budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. A. Wskazali, że na mocy wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22.01.2004r., sygn. akt 1234/03 organ I instancji nadal jest zobowiązany do wydania decyzji nakazującej przywrócenie budynku do stanu zgodnego z prawem. Podnieśli, że organ powinien również wydać decyzję nakazującą zamurowanie otworu drzwiowego, znajdującego się w odległości 2,8m od granicy z działką C. Zarzucili ponadto, że organ stwarza warunki do naruszania zasad współżycia sąsiedzkiego, utrudnia zagospodarowanie na przyszłość ich działki. Zawnioskowali o wydanie nakazu usunięcia warstwy ocieplenia ze ściany głównej bryły budynku, rozebrania ganku, nadbudowanego 2m poddasza z dachem dwuspadowym, zamurowania otworu drzwiowego w głównej bryle budynku.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., Nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ podał, że zaskarżona decyzja wydana została w związku z wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Rz 236/08. W orzeczeniu tym Sąd wskazał na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wskazanym wyrokiem NSA z dnia 7 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2006/06 tj. dokonanie ustaleń co do obiektów budowlanych wzniesionych lub wznoszonych po obu stronach granicy pomiędzy działkami nr ewid. C i A w M., ich odległości od tej granicy, rozważenie kwestii sposobu likwidacji następstw istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia nadbudowę, uwzględnienie stanowiska zawartego w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2004r., który miał wiążące znaczenie w sprawie, a który wskazywał na nieprawidłowości i uchybienia zaistniałe przy prowadzeniu postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. A przy ul. W. w M.. W orzeczeniu tym Sąd wskazał także na zastosowanie art. 51 ustawy Prawo budowlane, obowiązującego w dacie orzekania. Dokonanie oceny czy w świetle odległości przedmiotowego budynku od granicy działek ustalonej według danych z ewidencji gruntów, możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem.

PWINB w Rzeszowie wskazał jednakże, że od czasu wydania ww. orzeczenia zmieniła się treść art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy prawo budowlane. Zmiany te wprowadziła ustawa z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. nr 93, poz. 888). Mając na względzie art. 2 ust. 1 tej ustawy, przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy stosować należy przepisy obecnie obowiązujące.

Organ odwoławczy zarzucił, że PINB w M. przeprowadził postępowanie bez należytej wnikliwości i nie wyeliminował nieprawidłowości i uchybień wskazanych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Rz 236/08, nie zastosował się do zaleceń zawartych w tym orzeczeniu. Organ I instancji zbadał tylko czy sytuacja przybliżenia budynku mieszkalnego do granicy nie narusza przepisów ochrony przeciwpożarowej.

Organ odwoławczy zarzucił również, że decyzja organu I instancji narusza art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie zawiera żadnego uzasadnienia zawartego w niej rozstrzygnięcia, a samo postępowanie prowadzone było z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności, a to powoduje, że umorzenie postępowania jest przedwczesne.

Skargą H. K. i Z. K. zaskarżyli powyższą decyzję wnosząc o zmianę jej uzasadnienia w zakresie wskazań, by do rozstrzygnięcia sprawy stosować przepisy obecnie obowiązujące. Zarzucili, że wskazania organu II instancji są sprzeczne z prawomocnym wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2004r., sygn. akt SA/Rz 1234/03. Sprawa powinna być rozpatrzona przy uwzględnieniu przepisów prawa, w tym warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obowiązujących w dacie wykonywania robót budowlanych. Skarżący wskazali, że inwestorzy, bez żadnych konsekwencji karnych, systematycznie dokonują kolejnych samowoli budowlanych z rażącym naruszeniem warunków technicznych, przy milczącej zgodzie urzędników.

W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2011r. skarżący podtrzymali skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie mieści się w dyspozycji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Skoro bowiem organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji stwierdził, że nie zostały wykonane ustalenia i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 236/08, zobligowany był do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ i wskazania okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Prawidłowo organ odwoławczy bowiem stwierdził, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie zostały przeprowadzone czynności wyjaśniające z udziałem stron postępowania a zmierzające do pełnych ustaleń co do obiektów budowlanych wzniesionych lub wznoszonych po obu stronach granicy między działkami nr A i [...] w M. i ich odległości od tej granicy. Brak tych ustaleń z kolei doprowadził do niemożności wykonania przez orzekający organ I instancji kolejnego zalecenia Sądu zawartego w powołanym wyżej wyroku a dotyczącego w sprawie, której – przedmiotem jest likwidowanie następstw istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, konstytucyjnego obowiązku równego traktowania stron wobec prawa, a więc rozważenia pełnych ustaleń poczynionych w sprawie w świetle art. 5 ust. 1 pkt. 6 Prawa budowlanego w oparciu o treść art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa gdyż została wydana w granicach powołanego jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepisu art. 138 § 1 k.p.a. a czego również nie kwestionują skarżący.

Odnosząc się do zarzutów skarg w zakresie stosowania przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie Sąd przywołał art. 153 p.p.s.a. oraz wskazał na stanowiska odnośnie rozumienia tego przepisu wyrażone w orzecznictwie i judykaturze. Stwierdził następnie, że przyjmuje się, iż z powagi rzeczy osądzonej korzysta jedynie sentencja wyroku, a jego motywy tylko w takich granicach, w jakich stanowi konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do wyjaśnienia jego zakresu to jednak, mając na uwadze istotę sądowej kontroli administracji publicznej, sprowadzającej się do oceny prawnej dotyczącej zarówno stanu prawnego jak i faktycznego - powaga rzeczy osądzonej powinna być oceniana według istoty orzeczenia w związku ze stanem sprawy mającym odzwierciedlenie w uzasadnieniu. Oznacza to więc, że skoro wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2004 r. SA/Rz 1234/03, wyrok NSA z dnia 7 lutego 2008 r. II OSK 2006/06, a także wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 236/08 przesądzają o ocenie stanu faktycznego sprawy, to tylko w tym zakresie wyroki te korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Ma zatem rację organ odwoławczy naprowadzając, że w oparciu o przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane przepis art. 51 uległ zmianie i ten, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Z tego ostatniego przepisu wynika bowiem, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed wejściem w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniami zawartymi w ust.2-4, a które w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania. Wbrew zatem żądaniom skargi, orzekające w sprawie organy nie mogą stosować przepisów, które ustawodawca zmienił regulując jednocześnie kwestie temporalne ich stosowania.

Skargą kasacyjną H. K. i Z. K. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażonych przez WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 22 stycznia 2004 r., sygn. akt S.A./Rz 1234/04,

2) art. 170 i art. 171 p.p.s.a. poprzez pominięcie związania również sądu orzekającego prawomocnym wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2004 r., sygn. akt S.A./Rz 1234/04,

3) 134 §1 p.p.s.a. poprzez orzeczenie zaskarżonym wyrokiem poza przedmiotem skargi strony, którą było uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającej postępowania a nie obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WSA w Rzeszowie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 22 stycznia 2004 r. sygn. akt S.A./Rz 1234/04, wskazał jak powinno wyglądać dalsze postępowanie w sprawie, w szczególności, na stronie 21 uzasadnienia wyroku wskazał, że w sprawie winny być uwzględniane przepisy prawa obowiązujące w dacie wykonywania robót budowlanych. Zaskarżony wyrok odmawia ww. prawomocnemu wyrokowi z 2004 r. jakiekolwiek mocy prawnej, w szczególności - w ocenie WSA - wyrok z 2004 r. nie wiąże ani organów administracji - w trybie art. 153 p.p.s.a.; ani nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej zgodnie z art. 170 p.p.s.a. i nie wiąże sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Błędne zastosowanie ww. przepisów zasadniczo wpłynęło na rozstrzygnięcie.

Skarżący podnieśli, że WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 22.01.2004 r. wskazał sposób likwidacji samowoli budowlanej - poprzez wskazanie prac, jakie należy wykonać przy budynku aby przywrócić go do stanu zgodnego z prawem. Takie merytoryczne przecież rozstrzygnięcie musi korzystać z powagi rzeczy osądzonej, a powaga rzeczy osądzonej w niniejszej sprawie musi też uwzględniać treść uzasadnienia wyroku i wskazówek w nim zawartych. Nie jest do przyjęcia przez skarżących podana w zaskarżonym wyroku podstawa prawna - art. 51 ust. 1, z pominięciem wskazanego prawomocnie pkt 2 lub 1 tegoż przepisu, co stwarza nadzorowi budowlanemu możliwości spekulacji tymi przepisami. Sąd w zaskarżonym wyroku wydaje się traktować jednakowo art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a., traktując identycznie związanie wyrokiem z 2004 r. organu administracji i sądu. Sąd nie uzasadnia dlaczego uznał, że organu administracji nie wiążą wskazania wyroku z 2004 r. i ogólnikowo podaje, że wskazania nie mogą narzucać sposobu rozstrzygnięcia - gdy wskazania z wyroku z 2004 r. wcale nie narzucają sposobu rozstrzygnięcia, a ich istota polega na wskazaniu przepisów (daty obowiązywania przepisów jakie muszą być stosowane w dalszym postępowaniu). Związanie organu wynikające z art. 153 p.p.s.a. nie jest powagą rzeczy osądzonej i wywody uzasadnienia sądu w tym zakresie nie dotyczą art. 153 p.p.s.a. A przecież, związanie organu i sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz do konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Dokonując oceny legalności aktu administracyjnego sąd I instancji nie może więc pominąć kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne co do dalszego postępowania, zawarte w poprzednim wyroku. Te kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu, i których strona nie kwestionowała poprzez zaskarżenie orzeczenia sądowego, ponownie oceniane być nie mogą. Skarżący kasacyjnie wskazali przy tym na szereg orzeczeń NSA jak Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, w których wyrażono odmienny od przyjętego w zaskarżonym wyroku pogląd wiążący powagę rzeczy osądzonej z treścią uzasadnienia orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażonych przez WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 22 stycznia 2004 r., sygn. akt SA/Rz 1234/04.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten odnosi się więc do sytuacji, gdy - jak w niniejszej sprawie - orzekał już poprzednio sąd administracyjny, który dokonał określonej oceny prawnej. Ocena prawna wynikająca z uzasadnienia wyroku dotyczy wykładni przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w związku z konkretną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Niezastosowanie się do nich przez organ administracji publicznej przy ponownym wydawaniu decyzji narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe.

Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza zatem, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej, jak i oceny prawnej.

Bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, jak również po wzruszeniu pierwotnego orzeczenia. W takiej sytuacji organ rozpatrując sprawę powtórnie powinien postąpić tak, jak gdyby sprawa nie była przedmiotem wcześniejszego rozstrzygnięcia sądowego. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu będzie jednak obowiązywała w sprawie, jeżeli nie będzie pozostawała w sprzeczności ze zmienionymi przepisami prawa oraz przepisami przejściowymi.

W badanej sprawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 stycznia 2004 r. sygn. akt SA/Rz 1234/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zawarł wytyczne dla organów co do dalszego postępowania. Zalecił im przede wszystkim ustalenie, czy roboty budowlane trwają czy też zostały zakończone. W tym pierwszym przypadku Sąd zalecił aby po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu tych robót dokonać oceny czy w świetle istniejącego stanu faktycznego, a zwłaszcza odległości spornego obiektu budowlanego od granicy działek (ustalonej według danych z ewidencji gruntów) możliwe jest - przy uwzględnieniu przepisów prawa, w tym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obowiązujących w dacie wykonania robót budowlanych - doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji ustalenia, że doprowadzenie do zgodności z prawem byłoby możliwe Sąd nakazał rozstrzygnięcie sprawy przy zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli zaś osiągnięcie owej zgodności nie byłoby możliwe należy wydać decyzję w parciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał więc przeprowadzenie postępowania naprawczego i w zależności od ustaleń faktycznych, przy których należy zastosować przepisy warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obowiązujących w dacie wykonania robót budowlanych - rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o przepis art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ( wydanie decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem ) lub o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy ( wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego).

Po wydaniu wyroku, z dniem 31 maja nastąpiła zmiana m. innymi przepisu art. 51 Prawa budowlanego. Zmiany w ustawie Prawo budowlane wprowadziła ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93, poz. 888 ). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4. W tej sytuacji trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że w związku ze zmianą prawa, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji należy zastosować przepisy dotyczące postępowania naprawczego w nowym brzmieniu.

Stanowisko to w żadnej mierze nie narusza przepisu art. 153 p.p.s.a. Wskazania i ocena prawna zawarte w wyroku z dnia 22 stycznia 2004 r. sygn. akt SA/Rz 1234/03 co do konieczności przeprowadzenia postępowania naprawczego i w zależności od ustaleń faktycznych zastosowania jednego ze środków określonych w pkt. 1 lub 2 ust. 1 art. 51 Prawa budowlanego nadal obowiązują w sprawie, nie pozostają bowiem w sprzeczności ze zmienionymi przepisami prawa oraz przepisami przejściowymi. Podkreślić również należy, że przepisy te po zmianie nie odbiegają w sposób istotny od ich uprzedniego brzmienia.

Nie doszło więc do zarzucanego naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 153 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca prawomocnego wyroku w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem, jeżeli w kolejnym postępowania pojawia się dana kwestia nie może ona być już badana. Przytoczenie przez Sąd I instancji poglądów judykatury i doktryny odnośnie wykładni tego przepisu nie może świadczyć o zarzucanym pominięciu związania również sądu orzekającego prawomocnym wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2004 r. sygn. akt SA/Rz 1234/03. Zatem zarzut naruszenia art. 170 i 171 p.p.s.a nie może być uwzględniony.

Chybiony jest również zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez orzeczenie zaskarżonym wyrokiem poza przedmiotem skargi strony, którą było uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającej postępowania a nie obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Oczywista omyłka pisarska w komparycji wyroku z dnia 20 grudnia 2011r., sygn. akt II SA/Rz 1198/10, w którym omyłkowo podano przedmiot zaskarżonej decyzji została bowiem sprostowana prawomocnym postanowieniem z dnia 15 lutego 2012 roku sygn. akt II SA/Rz 1198/10.

Z tych względów, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art. 184 p.p.s.a.