Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 999/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżaną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] sierpnia 2021 r. , nr [...], 2. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego na rzecz skarżącego J. W. kotwę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 999/21

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z [...].08.2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania działek przy ul. [...] w T. na dz. nr ewid. [...], obręb "[...]".

W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że w dniu [...].02.2021 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w T. wpłynęło pismo J. W. z wnioskiem m.in. o przeprowadzenie kontroli na terenie w/w nieruchomości, w związku z wykonaniem parkingu samochodowego. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. w dniu [...].03.2021 r. w trakcie kontroli ustalił, że teren działek nr [...] w T. przy ul. [...] został wyrównany oraz nawieziono ziemię oraz gruz do jego naprawy. W dniu [...].06.2021 r. zostało wszczęte postępowanie w rozumieniu przepisu art. 61 § 4 k.p.a. (z urzędu) w sprawie utwardzenia terenu nieruchomości zlokalizowanej ul. [...] w m. T. na działce o nr ewidencji geodezyjne [...].

W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że wykonane utwardzenie zostało dokonane na początku wjazdu na nieruchomość z zjazdu z drogi publicznej do sklepu istniejącego na działce jako lepszy dojazd i możliwość parkowania przed lokalem handlowym. Pozostała część terenu została utwardzona w części piaskiem i w części kruszywem z betonu. Brak jest oznaczenia miejsc parkingowych na ww. działkach brak infrastruktury technicznej np. lamp, oznakowań pionowych i poziomych, kanalizacji. Na tym terenie istniał budynek mieszkalny, który został rozebrany przez właścicieli związku ze złym stanem technicznym. Obecnie teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową. Właściciele w z związku ze skargami sąsiada nie przewidują budowy nowego budynku. Teren cały czas jest oznaczony tabliczkami z napisem "TEREN PRYWARTNY ZAKAZ PARKOWANIA". Właściciele nieruchomości nie zachęcają do parkowania na powyższym terenie, osoby parkujące robią to bez zgody D. I. i H. I..

Wyjaśniono, że poprzez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1333 ze zm. dalej: p.b.). Wobec tak rozumianych robót - nawożenia kruszywa nie można uznać za "zabudowanie" obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, a więc prac związanych z nawiezieniem nie można potraktować jako robót budowlanych, które są nieodłącznie związane z obiektem budowlanym. Natomiast definicja parkingu zawarta została w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych w §3 pkt 25 i należy przez to rozumieć wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składających się z stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. Wobec powyższego nie stwierdzono, aby w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające uznanie prac jako zmierzających do wykonania parkingu.

Z uwagi na powyższe oraz zgromadzony materiał dowodowy niniejsze postępowanie uznano w całości za bezprzedmiotowe, gdyż w myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. W. podnosząc, iż w dniu [...] listopada 2019 roku do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w T. złożył pismo, w którym przedstawił sprawę powstania parkingu samochodowego na działce nr [...] obręb [...] T. [...], położonej przy ulicy [...] w T. bezpośrednio przy jego działce nr [...]. Z uwagi na brak odpowiedzi Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w dniu [...] lutego 2021 roku ponownie skierował do niego pismo, w którym zgłosił samowolę budowlaną, polegającą na wykonaniu parkingu samochodowego na działce nr [...]. Parking obejmuje działki [...], należące do D. i H. I.. Natomiast w zaskarżonej decyzji jest mowa o działkach [...] Na tych działkach istnieje parking przeznaczony na parkowanie samochodów w liczbie znacznie przekraczającej 10. Wynika to z bieżącej obserwacji tego terenu szczególnie w dni robocze. Jedynym zaobserwowanym przez niego wyjątkiem na przestrzeni ostatnich kilku lat jest dzień [...] lipca br., w którym przeprowadzane były po wcześniejszym powiadomieniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego czynności kontrolne działek. W tym dniu podczas tych czynności nie był zaparkowany ani jeden samochód. Nie jest prawdą, że właściciele działek nie mają jakiegokolwiek wpływu na sposób ich użytkowania. Swoim postępowaniem walnie przyczynili się do powstania parkingu, gdyż zostało usunięte ogrodzenie posesji od strony ulicy oraz nawieziona została znaczna ilość ziemi lub piasku oraz tłucznia, które zostały rozsypane na całym terenie działek z wyłączeniem około 20-30 procent nawierzchni na której rosną drzewa owocowe. Dokonano podwyższenia gruntu o ok. 30-40 cm w części południowej działek. Czynności tych nie można traktować jako bieżącej konserwacji terenu. Bieżąca konserwacja polega bowiem wyłącznie na zabiegach polegających na zachowaniu danej konstrukcji w należytym stanie, w celu jej zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się czy też zniszczeniem i dla utrzymania jej w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 roku II OSK 704/05 czy wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2010 roku sygn. akt. II SA/Wr 487/10). Zatem w wyniku bieżącej konserwacji obiektu nie może dojść do zmiany jego parametrów takich jak np. wysokość. W tym przypadku podwyższenie terenu działki w stosunku do sąsiednich działek, nie było następstwem bieżącej konserwacji. Doszło do istotnej zmiany parametrów działki przyległej do jego działki.

Przedmiotowa budowla w postaci utwardzonego gruntu na działce pełni samodzielną, jedyną funkcję parkingu i ma charakter stały. Nie wyznaczenie miejsc parkingowych na parkingu i brak znaków drogowych poziomych i pionowych informujących o lokalizacji miejsc parkingowych nie oznacza, że nie powstał samodzielny obiekt budowlany o określonej funkcji. Jeżeli bowiem w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac, na którym w sposób stały i zamierzony parkuje więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane, a obiekt budowlany, co do którego budowy art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b. przewiduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].10.2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że działając na skutek pisma J. W. z dnia [...].02.2021 r., pracownicy PINB przeprowadzili w dniu [...].03.2021 r. kontrolę na działkach [...] przy ul. [...] w T. . Podczas kontroli ustalono, że teren został wyrównany, nawieziono ziemię oraz gruz. Przed działką ustawiona jest tablica z informacją "Teren prywatny zakaz parkowania". Na działkach ustawione są samochody, właściciele nie są znani.

Obecny podczas kontroli H. I. (właściciel działki nr [...]) oświadczył, że w 2020 r. została nawieziona 1 wywrotka tłucznia i ziemi w celu umożliwienia wjazdu na działkę.

W dniu [...].06.2021 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania utwardzenia terenu nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w T. na działce nr ewid. [...] obręb T. [...].

Pismem z dnia [...].06.2021 r. PINB zawiadomił o wyznaczeniu terminu kontroli aktualnego użytkowania działek nr [...] w T. .

W dniu [...].07.2021 r. pracownicy PINB ponownie przeprowadzili kontrolę, podczas której ustalono, że istniejące utwardzenie wykonał D. I. z kruszywa z betonu jako lepszy dojazd do istniejącego sklepu, wymiary utwardzenia ok. 10 m x 10 m, brak linii postojowych, plac został utwardzony po wykonanych rozbiórkach budynków będących w złym stanie technicznym, rozebrano też ogrodzenie. Obecni podczas kontroli właściciele działek nr [...] (D. I. i H. I.) na razie nie zamierzają zagospodarować terenu.

Obecny podczas kontroli J. W. oświadczył, że teren działki został wywyższony w 70 %, na wysokości 30-40 cm.

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) wskazał, że instytucja umorzenia postępowania administracyjnego, została uregulowana w art. 105 k.p.a. Zgodnie z art.105 § 1 k.p.a.: "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.".

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu w/w przepisu występuje, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Okoliczności stanowiące podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego mogą pojawić się zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i w jego trakcie. Decyzja o umorzeniu postępowania w całości nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Wydanie decyzji na podstawie art. 105 k.p.a. zamyka jedynie drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego i kończy bieg tego postępowania przed konkretnym organem administracji publicznej.

Przedmiot postępowania został określony przez PINB w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie wykonania utwardzenia terenu nieruchomości, a następnie zmieniony na użytkowanie działek przy ul. [...] w T. na dz. nr ewid.[...], [...] obr. [...].

Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, w których wyszczególniono jakie roboty budowlane oraz obiekty zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a które choć nie wymagają pozwolenia na budowę, wymagają jednak zgłoszenia.

Zgodnie z art. 29 ust.4 pkt 4 p.b. pozwolenia na budowę ani zgłoszenia o którym mowa w art. 30 nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych.

Z kolei w art. 29 ust. 2 pkt 7 p.b. pozwolenia na budowę ani zgłoszenia o którym mowa w art. 30 nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000.

Odnosząc się do kwalifikacji obiektu wyjaśniono, że utwardzenie części działek (ozn. w rejestrze gruntów RIV a, B, tj. grunty orne, tereny mieszkaniowe), zwolnione jest z reglamentacji administracyjnoprawnej.

Z kolei rozważając pojęcie parkingu/miejsc postojowych zauważono, że pojęcie obiektu budowlanego wyjaśnia art. 3 p.b. Zgodnie z nim jest to wszystko co nie jest budynkiem lub obiektem małej architektury, a jednocześnie stanowi całość wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Na działkach nr [...] nie powstał parking, ani miejsca postojowe powyżej 10 stanowisk. Utwardzenie części działek (ziemią, kruszywem, gruzem), nie może być uznane za stworzenie obiektu budowlanego, a w konsekwencji nie wymagało uzyskania zarówno pozwolenia na budowę, jak i dokonania zgłoszenia. Dodatkowo na tym terenie nie znajdują się żadne instalacje (energii elektrycznej, oświetlenia), nie ma wyznaczonych i wydzielonych miejsc parkingowych ani informacyjnych znaków drogowych, pozwalających za uznanie, że stanowią całość wraz z utwardzeniem na części działek. Nawet przed działką ustawiona jest tablica z informacją "Teren prywatny zakaz parkowania".

W świetle powyższego, PINB prawidłowo umorzył w całości prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania działek przy ul. [...] w T. na dz. nr ewid.[...], [...] obr. [...], wskazując, że na ww. działkach nie powstał nielegalnie żaden obiekt budowlany.

Zgodnie z przepisami art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 1994 r. o planowaniu przestrzennym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Słusznie zauważa skarżący, że PINB omyłkowo wskazuje w toku postępowania nr [...] (zamiast [...]), co jednak pozostaje bez wpływu na prawidłowość podjętego orzeczenia, zwłaszcza że PINB wskazuje również położenie działek przy ul. [...] w T. .

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. W. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. , a nadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego :

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz rozpatrzenie jedynie części materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywatela,

2. art. 80 k.p.a poprzez brak wszechstronnej oceny dowodów opartej na analizie całego zebranego materiału dowodowego w sprawie i dokonanie tej oceny z naruszeniem zasad logiki i doświadczenia życiowego, a tym samym dokonanie oceny dowodów w sposób wybiórczy poprzez:

a) uznanie przez organy obu instancji, że na przedmiotowych działkach o numerach ewid. [...] i [...] nie powstał żaden parking, ani miejsca postojowe powyżej 10 stanowisk, pomimo tego, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wprost wskazuje, że utwardzenie i podwyższenie powierzchni przedmiotowych działek nastąpiło w celu "możliwości parkowania przed lokalem handlowym";

b) uznanie przez organy obu instancji, że utwardzenie i podwyższenie terenu w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie może być uznane za stworzenie obiektu budowlanego;

c) pominięcie okoliczności, że o charakterze danego obiektu budowlanego może przesądzać nie tylko sama technologia wykonania, ale przede wszystkim jego funkcja, czyli przeznaczenie;

d) błędne uznanie, że aby przedmiotowe działki mogły zostać uznane za parking, to muszą być one wyposażone w dodatkowe instalacje, czy też urządzenia;

e) błędne uznanie, że aby przedmiotowe działki mogły zostać uznane za parking, to muszą być tam wyznaczone miejsca parkingowe oraz znaki drogowe poziome i pionowe informujące o lokalizacji miejsc parkingowych;

f) dowolne ustalenia co do funkcji wykonanych robót budowlanych w postaci utwardzenia i podwyższenia powierzchni przedmiotowych działek;

g) nieuwzględnienie bezpośredniego związku funkcjonalnego pomiędzy utwardzeniem i podwyższeniem powierzchni przedmiotowych działek z obiektem budowlanym zlokalizowanym na działce ewidencyjnej o numerze [...] położonej przy ulicy [...] nr [...] w T. (z wjazdem od strony ul. [...]), którego właścicielem jest uczestnik postępowania, w którym to obiekcie zlokalizowane są lokale użytkowe, w których prowadzone są różne formy działalności gospodarczej;

h) pominięcie okoliczności, że z racji ograniczonej ilości miejsc do parkowania oraz istnienia szlabanu klienci sklepów i lokali usługowych znajdujących się na działkach [...] i [...] notorycznie parkują na nielegalnym parkingu położonym przy ulicy [...], którego dotyczy niniejsze postępowanie;

i) pominięcie faktu, że na nielegalnym parkingu na działce o numerze ewid. [...], tuż przed sklepem zoologiczno-W. "W. S.", znajduje się tablica koloru niebieskiego - "parking wyłącznie dla klientów sklepu", co świadczy o tym że na przedmiotowych działkach istnieje parking;

j) danie wiary twierdzeniom H.. I. i D.. I., że nie przewidują oni budowy nowego budynku na przedmiotowych działkach z uwagi na "skargi sąsiada", a także, że przedmiotowe działki w rzeczywistości nie stanowią parkingu;

k) ustalenie przez organ I instancji i danie wiary tym ustaleniom przez organ II instancji, że właściciele nieruchomości "nie zachęcają do parkowania" na terenie przedmiotowych działek, co pozostaje w oczywistej sprzeczności ze znajdującą się również na tym samym parkingu tablicą "parking wyłącznie dla klientów sklepu".

l) pominięcie przez organy obu instancji w swoich ustaleniach faktu, że teren nielegalnego parkingu położonego przy ulicy [...] w T. znajduje się w strefie "[...]" - strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej historycznego założenia urbanistycznego miasta T. wpisanego do rejestru zabytków (decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].06.1985 r. w P. pod numerem rejestru [...]) oraz w strefie ochrony zewidencjonowanego stanowiska archeologicznego w miejscowości T. st. [...], ob. [...] (nawarstwienia kulturowe historycznego założenia urbanistycznego), ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków;

ł) brak dania wiary dowodom ze zdjęć, z których wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest w rzeczywistości parkingiem na którym parkuje znaczna ilość samochodów;

m) nie danie wiary wyjaśnieniom skarżącego, że przedmiotowe działki stanowią w rzeczywistości parking na którym parkuje znaczna ilość samochodów, przekraczająca liczbę 10 samochodów.

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, z powodu których dowodom przedstawionym przez skarżącego organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

4. art. 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do wielu zarzutów skarżącego, co skutkowało brakiem realizacji zasady przekonywania, a w szczególności przez brak odniesienia się przez organ do notorycznego faktu parkowania pojazdów samochodowych w obrębie przedmiotowej nieruchomości;

5. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia starannego i zgodnego z przepisami postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa, co skutkuje podważeniem zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.

6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, który błędnie uznał że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe.

2. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 19 p.b. poprzez urządzenie parkingu bez stosownego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia wykonania robót budowlanych,

b) art. 29 ust. 1 pkt 19 p.b. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z parkingiem oraz stanowiskami postojowymi dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk.

c) art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 7 p.b. poprzez ich niezastosowanie, a tym samym błędne uznanie, że prowadzenie robót ziemnych związanych z wyrównaniem terenu i jego podwyższeniem nie stanowi utworzenia parkingu i stanowisk postojowych, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, iż prace opisane w zaskarżonej decyzji nie stanowią robót budowlanych i nie skutkują powstaniem obiektu budowlanego, które podlegają regulacji Prawa budowlanego;

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że budowla ziemna w postaci utwardzenia i podwyższenia terenu nie musi być wyposażana w jakieś dodatkowe instalacje, czy też urządzenia (vide wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 813/06 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. II SA/Gl 55/08). Dodatkowo w judykaturze ugruntowany jest pogląd, że jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany, do którego budowy niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. II OSK 1696/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 sierpnia 2015 r., II SA/Lu 1213/14; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Rz 1272/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2019 r. II SA/Kr 409/19; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 listopada 2020 r. VII SA/Wa 472/20).

W art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b. wskazano, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Podnosi się, że brak tego obowiązku związany jest z pojęciem placu postojowego, który traktowany jest jako urządzenie budowlane, zaś urządzenia budowlane nie zostały zaliczone do obiektów budowlanych, o czym świadczy art. 3 pkt 3 i pkt 9 p.b. Jednakże z ustawowej definicji urządzenia budowlanego oraz przepisów ustalających obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wynika, że ustawodawca za plac postojowy, a tym samym za urządzenie budowlane nie będące obiektem budowlanym, traktuje teren utwardzony umożliwiający postój do 10 samochodów osobowych. Jeżeli więc w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac umożliwiający postój więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany, co do którego budowy art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b. przewiduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę (vide wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 stycznia 2018 r., II SA/Rz 1272/17).

O charakterze danego obiektu budowlanego może przesądzać nie tylko sama technologia wykonania, czyli utwardzenie gruntu, ale przede wszystkim jego funkcja, czyli przeznaczenie (tak np. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., II OSK 2154/15). W wyroku tym NSA wprost stwierdza, że "niewątpliwie nawiezienie i rozprowadzenie na gruncie kruszywa zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je. Budową jest więc nawiezienie na grunt materiału utwardzającego w celu wykonania parkingu." Podobne stanowisko NSA zajął w wyroku z dnia 30 czerwca 2017 r., II OSK 2725/15 i w wyroku NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r., II OSK 970/17, w którym wskazano, że "utwardzenie terenu działek kruszywem w taki sposób, że umożliwia to wykorzystywanie działek jako parkingu, stanowi wykonanie obiektu w postaci placu postojowego. A zatem mamy tutaj do czynienia z obiektem budowlanym o którym mowa w art. 3 pkt 3 p.b.". Tę linie orzeczniczą kontynuuje WSA w Krakowie (wyrok z dnia 8 lipca 2019 r., II SA/Kr 409/19) oraz WSA w Warszawie (wyrok z dnia 2 listopada 2020 r., VII SA/Wa 472/20).

W niniejszej sprawie, jak wskazuje m.in. WSA w Warszawie (wyrok z dnia 2 listopada 2020 r., VII SA/Wa 472/20), należało ustalić, czy parkowanie pojazdów ma charakter stały. W przypadku zaś stwierdzenia, że na terenie tych działek w rzeczywistości istnieje parking, należało zbadać, ile samochodów faktycznie tam parkuje oraz jaka jest potencjalna pojemność takiego parkingu. Ponadto należało sprawdzić, czy takie urządzenie parkingu nie jest sprzeczne z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Okoliczność braku wyznaczonych miejsc parkingowych oraz znaków drogowych poziomych i pionowych informujących o lokalizacji miejsc parkingowych, nie skutkuje tym, że na tym terenie nie powstał samodzielny obiekt budowlany o określonej funkcji (tak np. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 listopada 2020 r., VII SA/Wa 472/20).

Ponadto wskazuje się, że w sprawach związanych z oceną legalności robót związanych z utwardzaniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych, w celu prawidłowej kwalifikacji prawnej tych robót należy uwzględnić istnienie bezpośredniego związku funkcjonalnego utwardzenia z obiektem budowlanym, w stosunku do którego utwardzenie ma pełnić funkcję służebną (vide wyroki NSA z dnia 20 listopada 2012 r., II OSK 1283/11; z dnia 27 stycznia 2017 r., II OSK 1181/15, LEX nr 2302677; z dnia 19 grudnia 2017 r., II OSK 701/16). Aby więc prace ziemne można było uznać za roboty budowlane, musi wystąpić aspekt trwałego związania części składowych utwardzenia. Poza tym wykonane roboty ziemne muszą też stanowić pewną całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji (vide wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 813/06 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1190/13).

Jeżeli następuje utwardzenie i podwyższenie terenu, który służy za parking, to takie utwardzenie m.in. kruszywem z betonu oraz podwyższenie terenu stanowi pewną całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji. Tym bardziej, że na przedmiotowej nieruchomości nie został jedynie podwyższony i utwardzony sam dojazd do sklepu zoologiczno-wędkarskiego, a cała działka na której dziennie parkuje więcej niż 10 samochodów. Organ I instancji błędnie więc ustalił i przyjął, że utwardzenie i podwyższenie nastąpiło celem "lepszego dojazdu" i "możliwości parkowania przed lokalem handlowym". Gdyby tak było, to właściciel nie utwardzałby i nie podwyższałby terenu również w zakresie terenu znajdującego się już za sklepem zoologiczno-wędkarskim. Takie prace powinny więc zostać uznane za samowolę budowlaną (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2017 r. IV SA/Po 66/17).

Organy obu instancji pominęły także kwestię funkcjonalnego powiązania tego nielegalnego parkingu z nieruchomością położoną w T. przy ulicy [...] (działka [...]), której właścicielem jest H. I.. Tę nieruchomość, od nielegalnego parkingu położonego po drugiej stronie ulicy [...], oddziela odległość czterdziestu kilku metrów. Jej właścicielem jest H. I., który prowadzi na niej działalność gospodarczą. Na działce nr [...] zlokalizowana jest znaczna ilość lokali użytkowych, w których prowadzone są różne formy działalności gospodarczej (od sklepów, po inne lokale usługowe). Na działce sąsiedniej, to jest tej o numerze ewid. [...] zlokalizowany jest natomiast niewielki parking. Z racji ograniczonej ilości miejsc do parkowania, klienci sklepów i lokali usługowych znajdujących się na działkach [...] i [...]. notorycznie parkują na nielegalnym parkingu położonym przy ulicy [...]. Odległość pomiędzy sklepami i lokalami usługowymi znajdującymi się przy ulicy [...] (wjazd od strony ulicy [...]), a nielegalnym parkingiem usytuowanym przy ulicy [...], jest na tyle niewielka, że wszyscy klienci tychże sklepów i usług parkują właśnie na nielegalnym parkingu położonym przy ulicy [...].

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 19 p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę budowa stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie (natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 tej ustawy). Ilość 10-ciu stanowisk jest więc kluczowa w przypadku ewentualnego starania się właścicieli nieruchomości o legalizację parkingu. Na przedmiotowym parkingu parkuje znacznie większa ilość samochodów. Obecnie po utwardzeniu i podwyższeniu terenu, samochodów tam parkujących jest znacznie więcej. Świadczą o tym chociażby dowody z nagrań video, zdjęć oraz wyjaśnień skarżącego.

W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie istnieje nielegalny parkingi.

Znamienne jest także to, że ilość samochodów na nielegalnym parkingu przy ulicy [...], w dacie przeprowadzenia kontroli przez organ prowadzący postępowanie, odbiegała od tej rzeczywistej. Rzeczywistą ilość aut na tym nielegalnym parkingu odzwierciedlają dowody przedstawione przez skarżącego, w tym zdjęcia oraz nagrania video. Są to nagrania sporządzone tuż przed datą wniesienia niniejszej skargi, a więc już po terminie kontroli przeprowadzonej przez organ. Już doświadczenie życiowe wskazuje, że jeżeli nie byłoby w tym miejscu parkingu, to ludzie po prostu stosowaliby się do napisu "teren prywatny zakaz parkowania" i by tam nie parkowali. A tak działki ewidencyjne nr [...] położone przy ulicy [...] stanowią w rzeczywistości parking. Skoro nie byłby to parking, to nie parkowałoby w tym miejscu dziennie po kilkanaście samochodów, a czasem i kilkadziesiąt, i to z tablicami rejestracyjnymi z całego województwa.

O dacie i godzinie kontroli przedmiotowej nieruchomości strony były wcześniej informowane na piśmie przez organ prowadzący postępowanie. Organ w dacie kontroli nie mógł więc bezpośrednio dostrzec znacznej ilości aut parkujących na przedmiotowych działkach, a więc tego, że przedmiotowe działki stanowią w rzeczywistości parking pomimo znajdującej się na działce nr [...] tabliczki "teren prywatny zakaz parkowania". Kuriozalny jest fakt, że raptem kilka metrów dalej na działce p. I. o numerze ewid. [...], tuż przed sklepem zoologiczno-W. "W. S.", znajduje się inna tablica koloru niebieskiego - "parking wyłącznie dla klientów sklepu",

Na jednym nielegalnym parkingu mamy więc umieszczone dwie tablice. Z jednej strony, na zniszczonym budynku mamy żółtą tablicę "teren prywatny zakaz parkowania", a z drugiej strony parkingu mamy niebieską tablicę "parking wyłącznie dla klientów sklepu". Na tym samym parkingu znajdują się dwie tabliczki, z których jedna wręcz zachęca klientów sklepu zoologiczno-wędkarskiego do swobodnego tam parkowania. Z racji tego, że na tym parkingu nie ma wydzielonych stanowisk postojowych klienci sklepu mogą swobodnie parkować na terenie obu tych działek stanowiących własność H. I. , gdyż działki te tworzą funkcjonalną całość, czyli parking. Po to właśnie teren ten został utwardzony i znacznie wywyższony.

Z jednej strony organ I instancji wskazuje, że teren ten jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, z drugiej zaś strony wskazuje, że wykonanie utwardzenia zostało dokonane celem lepszego dojazdu i "możliwości parkowania przed lokalem handlowym". Zasady logiki narusza już sam fakt, że z jednej strony organy obu instancji stanowczo podkreślają, że przedmiotowe działki nie są parkingiem, a z drugiej strony organ I instancji pisze wprost, że przeprowadzone przez właścicieli na tych działkach roboty budowlane w postaci utwardzania miały zapewnić możliwość lepszego parkowania przed lokalem handlowym.

Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Pismem z dnia [...].01.2022 r. uczestnicy postępowania H. I. i D. I. wnieśli o oddalenie skargi podnosząc, że nie dokonali utwardzenia całej powierzchni działek nr ewid.[...] i [...], a jedynie jej części.

Na w/w działkach, po rozbiórce znajdujących się tam budynków, teren został wyrównany i częściowo tylko utwardzony tłuczniem i gruzem, wykorzystanym z rozbiórki budynków, jednak było to wykonane wyłącznie w celu umożliwienia właścicielom wjazdu na posesję i ułatwienia dojazdu do sklepu zoologicznego.

Utwardzenie powierzchni gruntu nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonanie zgłoszenia, więc nie zostały naruszone w tym zakresie żadne przepisy prawa budowlanego.

Przed wjazdem na posesję widnieje dobrze widoczna, duża tablica z napisem: "TEREN PRYWATNY. ZAKAZ PARKOWANIA", poza tym na w/w działkach nie ma wyznaczonych żadnych miejsc parkingowych, brak jest także znaków drogowych poziomych i pionowych informujących o lokalizacji miejsc parkingowych.

Zaprzeczyli, by działki te były wykorzystywane jako parking. Sam fakt sporadycznego pozostawania na w/w terenie samochodów nie świadczy o istnieniu parkingu. Podnieśli, że nie mogą odpowiadać za jednostkowe i sporadyczne zachowania innych osób, które wbrew ich zakazowi wjeżdżają na posesję.

Na tych nieruchomościach wjazd został tylko częściowo utwardzony i to wyłącznie na ich użytek w celu umożliwienia odpowiedniego wjazdu na posesję i jej użytkowania oraz ułatwienia dojazdu do sklepu zoologicznego, który posiada jedynie dwa miejsca parkingowe przeznaczone tylko i wyłącznie dla klientów tego sklepu. W tym zakresie na ogrodzeniu przy sklepie widnieje specjalne oznaczenie - tablica informacyjna o w/w miejscach parkingowych dla klientów sklepu.

Podkreślono, iż działki o nr ewid.[...] i [...] to dwie odrębne nieruchomości, które należą do innych osób (uczestników postępowania). Z tego też względu nie można ich rozpoznawać łącznie jako jedną nieruchomość, lecz należy je traktować odrębnie (również w zakresie zarzutów skarżącego, iż na działkach tych parkują samochody w ilości ponad 10 sztuk).

Zaprzeczyli także, iż działki nr ewid.[...] i [...] obręb [...]. są powiązane funkcjonalnie z innymi działkami stanowiącymi własność uczestnika H. I. o nr ewid.[...] i [...].

Przy w/w działkach o nr ewid.[...] i [...] istnieją odrębne duże parkingi przeznaczone dla właścicielki znajdujących się tam firm oraz ich klientów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1333 ze zm. dalej: p.b.).

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 20 grudnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z [...].08.2021 r. nr [...] umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania działek przy ul. [...] w T. na dz. nr ewid.[...], [...], obręb "[...]".

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1098/17).

W niniejszej sprawie WWINB wskazał na bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na brak podstaw do władczej ingerencji w ramach nadzoru budowlanego. Jednak, akta sprawy a także stanowisko skarżącego wskazują, że ocena ta jest co najmniej przedwczesna, bo nie została poprzedzona przeprowadzeniem rzetelnego postępowania dowodowego i oceną wszystkich istotnych dla sprawy przesłanek.

Sąd wskazuje, że ustalony przez organy stan faktyczny budzi wątpliwości. Niespornym jest fakt i sposób utwardzenia gruntu, natomiast sporny jest cel tego utwardzenia i jego zakres oraz sposób użytkowania.

Wprawdzie organ I instancji wskazał, że obecnie teren ten przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową, to jednak organ odwoławczy wskazał, iż utwardzone części działek w rejestrze gruntów oznaczone są jako RIV a i B (tj. grunty orne, tereny mieszkaniowe). Znajduje to potwierdzenie w kopii wyrysu i mapy oraz w kopiach informacji z rejestru gruntów (k.4-7 akt admin.) z których wynika, że właścicielem działki nr [...] jest H. I. i składają się na nią grunty orne oraz tereny mieszkaniowe, a właścicielem działki nr [...] jest D. I. i składają się na nią także grunty orne oraz tereny mieszkaniowe. Przy czym organy obu instancji w ogóle nie wyjaśniły, czy sporne utwardzenie gruntu znajduje się na części w/w działek stanowiącej grunty orne, czy też tereny mieszkaniowe. Ma to istotne znaczenie, ponieważ sporne działki nie są w pełni działkami budowlanymi, gdyż są w części działkami rolnymi. Niewątpliwie zaś utwardzenie gruntu wyłącza go z produkcji rolnej. Kwestia ta całkowicie umknęła uwadze organów obu instancji i nie została przez nie oceniona.

Należy podkreślić, że w przypadku działki rolnej przed jej zabudowaniem inwestor powinien uzyskać zgodę na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017r., poz. 1161 ze zm.) wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, III a, lll b, oraz użytków rolnych klas IV, IV a, lV b, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Ponadto w myśl art. 11 ust. 4 tej ustawy wydanie decyzji, o których mowa, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Inwestorzy nie uzyskali ani decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej przedmiotowej działki, ani pozwolenia na budowę. Wprawdzie zgodnie z przepisami Prawa budowlanego utwardzenie terenu gruntu nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale tylko w stosunku do robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu działek budowlanych. Natomiast ww. reguła nie ma zastosowania w odniesieniu do wykonania utwardzenia gruntu działek rolnych. Z tego też względu na wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu działki rolnej (jako niewymienionej wśród podlegających wyłączeniu) wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Równocześnie tego rodzaju robót budowlanych nie kwalifikuje się jako wzniesienia obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 p.b., a zatem zachodzi przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 p.b. (tak trafnie WSA w Warszawie w wyroku z 19.12.2019 r. o sygn. VII SA/Wa 748/19).

Tak więc już w świetle powyższej argumentacji wobec braku istotnych w jej świetle ustaleń i ocen kwestionowane w niniejszym postępowaniu decyzje zasługiwały na ich uchylenie.

Na wypadek ewentualnego ustalenia, że kwestionowane utwardzenie znajduje się wyłącznie na terenach mieszkaniowych Sąd orzekający wskazuje, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 19 p.b. stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. A contrario budowa miejsc postojowych w ilości przewyższającej tę liczbę takiego pozwolenia wymaga (porównaj: wyroki NSA z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3050/14 i z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 77/08, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zakres ustawy Prawo budowlane został określony w art. 1, zgodnie z którym ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów. Pojęcie obiektu budowlanego wyjaśnione zostało w art. 3 p.b. i obejmuje ono m.in. budowle, a więc to wszystko co nie jest budynkiem bądź obiektem małej architektury, a jednocześnie stanowi całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Niewątpliwie w takich kategoriach należy rozważać budowę parkingu, a nawet zwykłe utwardzenie terenu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2012r. sygn. akt. II OW 142/12, publikowane na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie nie wyjaśniają co należy rozumieć przez pojęcie "utwardzenie terenu". Celowym jest w takiej sytuacji sięgnięcie do funkcjonującej w słowniku języka polskiego definicji pojęcia "utwardzać", które oznacza czynić coś twardym, twardszym (por. Nowy Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002). Wskazać także należy na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 30 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2725/15, zgodnie z którym przez utwardzenie gruntu należy rozumieć taki efekt działań, który doprowadza do trwałej zmiany charakteru podłoża, polega na połączeniu z podłożem materiału utwardzającego w sposób na tyle trwały, że skutek utwardzenia nie podlega usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża. Jakkolwiek zatem utwardzenie może ulegać zniszczeniu, wymagać napraw czy poddawać się rozbiórce, to ta ostatnia winna być efektem celowo podjętych działań, a nie zwykłego korzystania z dokonanego utwardzenia. Ocenę tę Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela.

"W ramach regulacji p.b. przez utwardzenie gruntu należy rozumieć wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej. Tak scharakteryzowane prace kwalifikowane są jako roboty budowlane, o których stanowi art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. Należy od nich odróżnić roboty ziemne, przy których realizacji nie są wykorzystywane żadne materiały budowlane, a które polegają np. na wyrównaniu terenu." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 41/18, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że przedmiotowa inwestycja wyczerpuje powyższe cechy i w związku z tym należy ją zaliczyć do określonej kategorii robót budowlanych, którym jest ww. utwardzenie powierzchni gruntu. Niewątpliwie nawiezienie i rozprowadzenie na gruncie kruszywa zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że budową jest nawiezienie na grunt materiału utwardzającego w celu wykonania parkingu (tak też: NSA w ww. wyroku z dnia 30 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2725/15, a także w wyroku z 10.04.2018 r. o sygn. II OSK 970/17, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 p.b., zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie terenu działek kruszywem w taki sposób, że umożliwia to wykorzystywanie działek jako parkingu, stanowi wykonanie obiektu w postaci placu postojowego stanowiącego obiekt budowlany o którym mowa w art. 3 pkt 3 p.b.

Ponadto należy wskazać, że zgodnie z § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). parking stanowi wydzieloną powierzchnię terenu przeznaczoną do postoju i parkowania samochodów, składającą się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. Definicja legalna jest wyrazem statycznej koncepcji wykładni prawa. Znaczenie określonego terminu jest rozumiane w sposób, w jaki prawodawca wyznaczył jego treść. Definicja parkingu zakłada istnienie następujących elementów: musi występować łącznie powierzchnia terenu przeznaczona do postoju i parkowania, która ma być wydzielona oraz muszą znajdować się na niej stanowiska postojowe. Dojazd do tych stanowisk jest elementem obowiązkowym. Obowiązek wyznaczenia stanowisk postojowych przesądza o istnieniu elementu obligatoryjnego dla parkingu. Warte odnotowania jest znaczenie słownikowe "stanowiska" – "pozycja zajmowana przez kogoś (rzadziej coś) w danym środowisku, otoczeniu" (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 956).

Powierzchnię utwardzoną bez stanowisk postojowych można więc określić mianem placu postojowego. Roboty budowlane, których skutkiem jest wyłącznie utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 693/18, dostępny w CBOSA).

"Jeżeli pomiędzy utwardzeniem gruntu działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą - a nie służebną, funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. (obecnie art.29 ust.4 pkt 4 p.b.) jest nieuzasadnione." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 283/19 oraz wyrok WSA w Krakowie z 8.07.2019 r. sygn. akt II SA/Kr 409/19, dostępne w CBOSA). Jeżeli utwardzenie terenu nie jest powiązane z konkretnym obiektem budowlanym, a powstało wyłącznie w celu zrealizowania samodzielnego parkingu, to samo przeznaczenie wskazuje, że nie jest to urządzenie budowlane, lecz odrębny samodzielny obiekt budowlany (wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1144/16, dostępny w CBOSA).

Jeżeli w wyniku robót utwardzających teren powstaje plac na którym w sposób stały i zamierzony parkuje więcej niż 10 samochodów osobowych, to nie jest to już wyłącznie urządzenie budowlane (plac postojowy), a obiekt budowlany, co do którego budowy art. 29 ust. 1 pkt 10 (obecnie ust.1 pkt 19) p.b. przewiduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Ilość 10 miejsc postojowych stanowi granicę rozdzielającą urządzenie budowlane w postaci placu postojowego od obiektu budowlanego służącego parkowaniu pojazdów. Utwardzony plac o ilości miejsc postojowych większej niż 10, jako będący obiektem budowlanym, podlega pełnemu reżimowi Prawa budowlanego. (WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Rz 1272/17, LEX nr 2455991; WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 lipca 2019 r., sygn. II SA/Kr 409/19, LEX nr 2705818).

Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Sąd zwraca uwagę, że powyższy przepis stanowiąc wyjątek od reguły wynikającej z art. 28 ust. 1 p.b. ma charakter przepisu szczególnego, a w konsekwencji winien być poddawany ścisłej wykładni. Według natomiast art. 29 ust. 1 pkt 19 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, a w myśl art.29 ust.2 pkt 7 p.b. pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk z wyjątkiem sytuowanych na obszarze Natura 2000.

Wymaga zaznaczenia, że ustawodawca odrębnie traktuje parking, plac postojowy, który nie jest parkingiem i stanowi on urządzenie budowlane oraz stanowiska postojowe (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 04.08.2021 r. o sygn. II SA/Po 832/20, publ. CBOSA). Świadczy o tym sama treść art. 29 ust. 1 pkt 19 i art. 29 ust.4 pkt 4 p.b. gdzie odrębnie traktuje się utwardzenie powierzchni oraz miejsca postojowe. Mimo, iż plac postojowy nie zawiera wyznaczonych stanowisk, co przesądza o niemożności traktowania go jako parkingu, postój i parkowanie pojazdów, wymaga ustalenia ilości miejsc pod pojazdami parkującymi, co będzie determinowało konieczność uzyskania pozwolenia na budowę albo jego brak. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. (obecnie ust.4 pkt 4) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jednak to zwolnienie nie dotyczy sytuacji urządzenia na utwardzonym gruncie parkingu dla ponad 10 samochodów (wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2019 r., sygn. akt 409/19, dostępny w CBOSA).

Stosownie do treści art. 3 pkt 1 p.b. obiektem budowlanym jest m. in. budowla wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jej przeznaczeniem, wzniesiona z użyciem wyrobów budowlanych. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 p.b., budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Przepis ten zawiera przykładowe wyliczenie budowli.

Na wykonanie budowli wymagane jest, co do zasady, pozwolenie na budowę (art. 28 p.b.). Z tego obowiązku w myśl art. 29 ust. 1 pkt 19 p.b., zwolniona jest budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Pozwolenia na budowę nie wymaga także wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b.). Nadto ewentualne wątpliwości w zakresie prawidłowości kwalifikacji obiektów budowlanych tego rodzaju, jak w niniejszej sprawie, rozstrzyga treść załącznika do ustawy - Prawo budowlane, który w kategorii XXII obiektów budowlanych umieścił place składowe, place postojowe, składowiska odpadów i parkingi. Przepis art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. e) p.b., określając natomiast obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę, spośród obiektów zaliczonych do XXII kategorii zwalnia z tego obowiązku place składowe, postojowe i parkingi.

W orzecznictwie wskazuje się, że dla kwalifikacji tego rodzaju robót budowlanych istotne jest ustalenie celu ich wykonywania. Analiza treści art. 3 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. pozwala przyjąć, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli – utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (vide: wyroki NSA z 11 grudnia 2013 r., II OSK 1722/12; z 9 lipca 2014 r., II OSK 275/13, publ. CBOSA).

W celu prawidłowego rozróżnienia i kwalifikacji robót budowlanych jako utwardzenia w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 4 p.b. prowadzącego do powstania urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9) albo jako samodzielnej budowli o określonej funkcji np. nie zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę parkingu powyżej 10 samochodów osobowych - należało poczynić ustalenia, co do funkcji wykonanych robót budowlanych w postaci utwardzenia powierzchni działki oraz istnienia innych obiektów budowlanych na tej działce.

W tym względzie organy orzekające jedynie ustaliły, że na spornych działkach doszło do utwardzenia terenu gruzem, piaskiem i kruszywem z betonu. Brak jest przy tym m.in. bliższych ustaleń czy do tego utwardzenia doszło na obydwu działkach, na jakich ich częściach, jakie konkretnie roboty zostały w związku z tym wykonane, jaki jest dojazd do tego terenu i z czego wykonany, a także czy i jakie konkretnie i jak samochody tam są parkowane, jaka jest głębokość utwardzenia. Stwierdzenie braku samochodów podczas jednorazowej kontroli po uprzednim uprzedzeniu o niej właścicieli jest niewystarczającym środkiem dowodowym w zestawieniu z fotografiami przedstawiającymi zaparkowane na tym gruncie liczne samochody.

Bezrefleksyjne przyjęcie przez organy, że umieszczona tablica "Teren prywatny – zakaz parkowania" wyklucza istnienie parkingu, względnie miejsc postojowych, stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. Organy bowiem pominęły dokumentację fotograficzną przedstawioną przez skarżącego z której wynika, że na spornym terenie parkują liczne pojazdy i jej nie oceniły. Bezkrytycznie przyjęły tezę właścicieli gruntu, że nie godzą się oni na parkowanie samochodów na tym gruncie w sytuacji, gdy sami oni zdemontowali ogrodzenie. Sąd wskazuje, że gdyby właściciele gruntu nie chcieli, by na ich działkach parkowały obce pojazdy, to by nie demontowali ogrodzenia, względnie by stworzyli nowe ogrodzenie, nawet prowizoryczne, które by ograniczało swobodny dostęp do ich działek.

Ograniczając się do ustalenia, że utwardzenie to nie stanowi parkingu w rozumieniu § 3 pkt 25 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, organy orzekające w ogóle nie poczyniły odnośnie tego utwardzenia, ustaleń pod kątem treści art. 29 ust. 2 pkt 7 p.b. (w brzmieniu ustawy obowiązującym od 19 września 2020 r.), tj. czy utwardzenie to może być uznane za budowę tylko stanowisk lub miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. W świetle treści tych przepisów tego typu budowa podlega innej kwalifikacji niż utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 (przed nowelizacją) i art. 29 ust. 4 pkt 4 (po nowelizacji) Prawa budowlanego. W świetle tych przepisów oraz treści art. 30 ust. 1 utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych w wyniku którego miałyby powstać "miejsca postojowe" lub "stanowiska postojowe" dla samochodów innych niż osobowe lub też dla samochodów osobowych w ilości większej niż 10 stanowisk wymagały pozwolenia na budowę. Jak już wskazano wyżej nie ustalono też w pozwalający na kontrolę sposób, czy do powoływanego przez organy utwardzenia doszło na działce budowlanej, a nie np. na tej części działki inwestora, która miała rolne przeznaczenie. Oznacza to, że przy wydawaniu zaskarżonych decyzji o umorzeniu postępowania z naruszeniem przepisów postępowania organy nie uwzględniły treści art. 29 ust. 2 pkt 7 p.b. i nie poczyniły dostatecznych ustaleń i rozważań co do przesłanek zastosowania w sprawie tych przepisów, uzasadniających kognicję organów nadzoru budowlanego. Całkowicie nie wyjaśniły i nie rozważyły bowiem sprawy pod kątem, czy w wyniku spornego utwardzenia terenu nie doszło do budowy miejsc postojowych (stanowisk postojowych) dla samochodów, dla jakiego rodzaju samochodów i dla jakiej ich ilości.

Sprawa nie została też dostatecznie wyjaśniona i rozważona gdy chodzi o kwestię, czy w wyniku spornego utwardzenia powierzchni gruntu (terenu) na spornych działkach nie doszło do powstania budowli w postaci parkingu w rozumieniu § 3 pkt 25 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a to w sytuacji, gdy jak już podniesiono, nie poczyniono bliższych ustaleń co do sposobu utwardzenia, jego powierzchni, wyglądu, konkretnego wykorzystania oraz dojazdu do objętego utwardzeniem terenu.

Co do zasady Sąd podziela pogląd, że utwardzenie gruntu poprzez rozsypanie na jego powierzchni tłucznia betonowego nie należy do robót budowlanych, w wyniku których powstaje obiekt budowlany. Jednak przy ocenie tej kwestii nie można stosować automatyzmu. Sąd podziela bowiem prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że o kwalifikacji danego terenu jako parkingu nie może decydować jedynie okoliczność, czy na danym terenie poszczególne miejsca do parkowania zostały w konkretny sposób wyraźnie oznaczone, czy też nie.

Jak wynika z powyższych rozważań sprawa wymagała wyjaśnienia i rozważenia w znacznie szerszym zakresie, niż poczyniły to organy obu instancji. Brak było zatem podstaw do umorzenia postępowania na podstawie zgromadzonych dowodów.

Zdaniem Sądu, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, organy obu instancji, z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. nie wyjaśniły wskazanych wyżej okoliczności, co miało istotne znaczenie dla wyniku sprawy.

Zaskarżona decyzja podlegała zatem uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., a na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylono także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 p.p.s.a.

Właściwe ustalenie przez organy nadzoru budowlanego charakteru wykonanych robót budowlanych ma podstawowe znaczenie dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dlatego rozpoznając sprawę ponownie PINB dokona ustaleń i rozważań dla wyjaśnienia wskazanych wyżej przez Sąd kwestii w celu ustalenia, czy sporne utwardzenie terenu dokonane zostało na gruntach rolnych, czy też mieszkaniowych, a jeżeli wyłącznie na gruntach mieszkaniowych, to czy stanowi ono parking, miejsca postojowe (w jakiej liczbie), czy też jedynie utwardzenie terenu odnośnie treści art. 29 ust. 2 pkt 4 p.b. (w zw. z treścią art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy – Dz. U. 2020. 471).

Prawidłowe ustalenia faktyczne wymagały wyjaśnienia tych kwestii, a ich brak stanowił naruszenie ww. przepisów postępowania. Konieczne będzie zatem zweryfikowanie czy w sprawie mamy do czynienia z utwardzeniem powierzchni gruntu mającym charakter niesamoistny, czy też z utwardzeniem gruntu stanowiącym budowlę pełniącą samodzielną lub dominującą funkcję.

Rozpoznając ponownie sprawę organ stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organ nadzoru budowlanego dokona zatem ponownej, wszechstronnej oceny sprawy i w zależności od ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie.