Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 292/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 119 pkt 2,art.134 par.1,art.145 par.1 pkt 1 lit.a, art.200,art.205 par.2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 pkt 8-9,art.5 ust.4 pkt 1,art.8 ust.1
journal: Dz.U. 2018 poz 2332
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 27 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 sierpnia 2020 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za zgłoszenie danych niezgodnych ze stanem faktycznym w zgłoszeniu SENT I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącej Spółki kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z "[...]" wydaną przez Naczelnika "[...]" Urzędu Celno-Skarbowego w O. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 24 ust. 1a, art. 26 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 2332 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji, dalej jako: ustawa o SENT) oraz art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 900 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji, dalej jako: O.p.), orzeczono o nałożeniu na przewoźnika - "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej jako: Spółka lub skarżący) karę pieniężną w wysokości 2000 zł za zgłoszenie niezgodnych ze stanem faktycznym danych dotyczących numeru licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy w zgłoszeniu przewozu SENT. W uzasadnieniu podano, że w dniu 27 maja 2019 r. na drodze krajowej nr 7 w M. funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej przeprowadzili kontrolę przewozu towaru objętego pozycją CN 2710 - olej napędowy. Do kontroli kierujący środkiem transportu okazał dokumenty związane z przewozem towaru, w tym manifest wahadła wystawiony przez Spółkę dla przewoźnika "[...]" S. W., zawierający między innymi przesyłki od zlecającego "[...]" Sp. z o.o. oraz wypis z licencji nr "[...]" na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Kierowca podał również numer referencyjny zgłoszenia SENT dla dokonywanego przewozu drogowego. Kontrolujący stwierdzili, że w zgłoszeniu tym wpisano inne dane dotyczące przewoźnika, to jest w zgłoszeniu tym wpisana została nazwa Spółki, natomiast kierowca okazał wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy wystawioną na "[...]". W związku z tym, postanowieniem z dnia "[...]" organ wszczął postępowanie, w którego toku wiceprezes Spółki złożył wyjaśnienia. Podał, że Spółka dokonała uzupełnienia zgłoszenia w zakresie numeru licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, podając swój numer licencji oraz że dokonała podzlecenia wykonania usługi przewozu, jednak cały czas pozostawała przewoźnikiem umownym. Wskazał, że w art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. f ustawy o SENT nie jest wskazane, że wymagany jest numer licencji przewoźnika faktycznego. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że od przewożonego towaru w postaci oleju napędowego zostały zapłacone należne podatki. Rozpoznając sprawę organ I instancji stwierdził, że przewoźnik, zgodnie z art. 5 ust. 4 pkt 1 ustawy o SENT, jest obowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru po drodze publicznej uzupełnić zgłoszenie o dane wskazane w tym przepisie, w tym o numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm., dalej jako: u.t.d. ), o ile są wymagane. Odpowiedzialność za dokonywanie uzupełnienia zgłoszenia ponosi przewoźnik wymieniony wprost w tym artykule. Jeśli przewoźnik umowny, realizując przewóz, zleci podwykonawstwo usługi przewozu, to jest on zobowiązany do aktualizacji danych zawartych w zgłoszeniu w takim zakresie, w jakim był obowiązany do ich zgłoszenia. Spółka uzupełniła zgłoszenie przewozu SENT m.in. o numery rejestracyjne zespołu pojazdów wykonującego faktycznie przewóz towaru, ale nie zmieniła numeru licencji transportowej udzielonej dysponentowi tych pojazdów i wpisała swój numer licencji. Wskazano, że skoro faktyczny przewóz był wykonywany przez innego przewoźnika drogowego w rozumieniu u.t.d., to ten przewoźnik musiał posiadać stosowne uprawnienia do wykonywania określonego rodzaju transportu drogowego. Zatem to numer licencji tego przewoźnika powinien zostać wpisany (zaktualizowany) w zgłoszeniu SENT przez Spółkę, która zawarła umowę przewozu towaru. Podano, że zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o SENT w przypadku, gdy podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnik nie wykona obowiązku, o którym mowa w art. 8 ust. 1 (aktualizacji danych w zgłoszeniu), odpowiednio na podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10000 zł. Jednakże w przypadku gdy towar był przewożony ze składu podatkowego w rozumieniu ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym i podatek akcyzowy oraz należny podatek od towarów i usług zostały wpłacone przez podmiot wysyłający a ujawnione nieprawidłowości są wynikiem oczywistego błędu i dotyczą zgłoszonych przez podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnika danych innych niż dotyczące towaru, z wyjątkiem numeru rejestracyjnego środka transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a, odpowiednio, na podmiot wysyłający, podmiot odbierający albo przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 2000 zł (art. 24 ust. 1a ustawy o SENT). Organ uznał, że brak aktualizacji numeru licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy był oczywistym i niezamierzonym błędem przewoźnika, który przez wadliwą interpretację przepisu art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. f ustawy o SENT pominął numer licencji transportowej podczas aktualizacji danych w zgłoszeniu przewozu. Przy czym uwzględniono fakt, że nie doszło do uszczuplenia podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego.

Od decyzji tej odwołała się Spółka wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania administracyjnego. Podniesiono, że Spółka prawidłowo wykonała wszystkie obowiązki wynikające z ustawy o SENT. Wyjaśniono, że Spółka wykonuje przewozy przesyłek towarowych za pomocą podwykonawców. Po otrzymaniu zlecenia przewozowego Spółka dokonała aktualizacji zgłoszenia SENT dokonanego przez podmiot wysyłający i uzupełniła je o dane określone w art. 5 ust. 4 ustawy o SENT, w tym m.in. o dane posiadanej licencji. Wykonanie przewozu przesyłki Spółka powierzyła dwóm podwykonawcom i za każdym razem aktualizowała zgłoszenie, wprowadzając do niego dane rejestracyjne tego pojazdu podwykonawcy, którym wykonywany był przewóz. Podano, że na gruncie ustawy o SENT obowiązki zgłoszeniowe spoczywają na przewoźniku, któremu podmiot wysyłający powierzył wykonanie przewozu i w związku z tym przewozem przekazał numer referencyjny do zgłoszenia (art. 5 ust. 1 ustawy o SENT). Chodzi zatem o tzw. przewoźnika umownego, z którym podmiot wysyłający (nadawca w znaczeniu cywilistycznym) zawarł umowę przewozu, i który w związku z tym jest odpowiedzialny za wykonanie przewozu na całej jego trasie, z uwzględnieniem przeładunków. Za takim wnioskiem przemawia także definicja przewozu towarów, określona w art. 2 pkt 9 ustawy o SENT. W związku z tym przewoźnik umowny jest zobowiązany do uzupełnienia zgłoszenia o dwa rodzaje danych: dane, które go identyfikują jako przewoźnika, tj. imię, nazwisko lub nazwę, adres zamieszkania lub siedzibę (art. 5 ust. 4 lit. a ustawy o SENT), numer identyfikacji podatkowej (art. 5 ust. 4 lit. b ustawy o SENT), numer licencji transportowej (art. 5 ust. 4 lit. f ustawy o SENT) oraz dane dotyczące bezpośrednio wykonywanego przewozu, tj. numery rejestracyjne środka transportu (art. 5 ust. 4 lit. c ustawy o SENT), datę rozpoczęcia i planowanego zakończenia przewozu (art. 5 ust. 4 lit. d i e ustawy o SENT), dane adresowe miejsca dostawy (art. 5 ust. 4 lit. g ustawy o SENT), dane dotyczące dokumentu przewozowego towarzyszącego przewożonemu towarowi (art. 5 ust. 4 lit. h ustawy o SENT) oraz numer lokalizatora lub urządzenia (art. 5 ust. 4 lit. i ustawy o SENT). W wypadku przewoźnika wynikający z art. 8 ust. 1 ustawy o SENT obowiązek aktualizacji danych zawartych w zgłoszeniu oznacza przede wszystkim konieczność aktualizacji danych dotyczących bezpośrednio wykonywanego przewozu. Dane identyfikujące przewoźnika zaś nie wymagają aktualizacji tak długo, jak długo przewoźnik jest stroną umowy przewozu i pozostaje odpowiedzialny za wykonanie przewozu na całej jego przestrzeni, z uwzględnieniem przeładunków. Powierzenie podprzewoźnikowi wykonania przewozu towaru objętego zgłoszeniem nie oznacza, że przewoźnik umowny zobowiązany jest, w ramach obowiązku aktualizacji zgłoszenia wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy o SENT, zastąpić swoje dane identyfikacyjne (w tym numer licencji transportowej), danymi podprzewoźnika. Zarzucono, że stanowisko organu I instancji jest wewnętrznie niespójne, a organ nie wyjaśnił, na czym opiera takie stanowisko i dlaczego uznaje brak aktualizacji zgłoszenia w zakresie numeru licencji podprzewoźnika za wynik wadliwej interpretacji przepisu art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. f ustawy o SENT. Gdyby bowiem przyjąć stanowisko organu, to konsekwentnie należałoby uznać, że obowiązkiem Spółki było także dokonanie zmiany wszystkich pozostałych danych identyfikujących przewoźnika, tj. oznaczenia i siedziby oraz numeru identyfikacji podatkowej, gdyż brak jest jakichkolwiek powodów, dla których należałoby w inny sposób traktować numer licencji transportowej i pozostałe dane identyfikujące przewoźnika. Wskazano także, że przyjęcie stanowiska organu I instancji skutkowałoby oczywistą sprzecznością danych zawartych w zgłoszeniu ze stanem rzeczywistym, gdyż zawierałoby ono dane identyfikujące przewoźnika, które częściowo odnosiłyby się do Spółki, a częściowo do podprzewoźnika. Wskazano, że stanowisko organu może wynikać z faktu, że w zgłoszeniu numer licencji umieszczony jest wraz z numerem rejestracyjnym pojazdu w rubryce "Informacje o środku transportu". Takie umiejscowienie może stwarzać mylne wrażenie, jakoby numer licencji był informacją związaną ze środkiem transportu (pojazdem). Tymczasem numer licencji jest informacją związaną z przewoźnikiem, a nie z jego pojazdem. Licencja jest bowiem udzielana oznaczonemu podmiotowi (przewoźnikowi) i nie zawiera odniesień do środków transportu, którymi przewoźnik wykonywać może swoją działalność. W ocenie Spółki zmiana danych identyfikujących przewoźnika - całościowa, a nie jedynie dotycząca numeru licencji transportowej byłaby uzasadniona tylko wówczas, gdyby w trakcie wykonywania przewozu pierwotna umowa przewozu łącząca podmiot wysyłający oraz przewoźnika umownego uległa zakończeniu. Podano, że sposób działania przyjęty przez Spółkę był już wielokrotnie przedmiotem postępowań prowadzonych przez organy administracji celno-skarbowej i po wyjaśnieniach przedstawionych przez Spółkę organy dochodziły do wniosku. że okoliczność ta nie stanowi naruszenia przepisów ustawy o SENT.

Decyzją z "[...]" Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. (dalej jako: organ odwoławczy) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że prawidłowe dokonywanie zgłoszeń SENT w przypadku występowania podprzewoźników zostało omówione przez Departament Zwalczania Przestępczości Ekonomicznej Ministerstwa Finansów w piśmie z 25 kwietnia 2017 r. skierowanym do Związku Pracodawców Transportu i Logistyki Polska, opublikowanym w Internecie. Zgodnie z tym stanowiskiem możliwe jest dokonanie podzlecenia wykonania usługi przewozu. Ponieważ jednak faktyczny przewóz będzie wykonywany za pośrednictwem podwykonawców, to przewoźnik jest zobligowany do podania w zgłoszeniu lub dokonania aktualizacji zgłoszenia w zakresie danych wymaganych od przewoźnika. Do rejestru zgłoszeń winny zatem zostać wpisane dane w zakresie numeru zezwolenia lub numeru licencji przewoźnika, który faktycznie realizuje przewóz towarów. Zdaniem organu odwoławczego wyjaśnienia te są jednoznaczne i nie powinny budzić wątpliwości, a ponadto zostały opublikowane na internetowych stronach rządowych. W związku z tym w chwili dokonywania przedmiotowego przewozu Spółka winna być zaznajomiona z zasadami dokonywania zgłoszeń SENT w przypadku korzystania z usług podwykonawców. Podniesiono, że skoro zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 5 u.t.d. wydanie licencji na wykonywanie transportu drogowego jest ściśle związane ze wskazaniem konkretnych pojazdów, to logicznym jest, że dokonując przewozu danym pojazdem należy legitymizować się licencją związaną z tymże pojazdem. Nie powinno także budzić wątpliwości, że i do zgłoszenia SENT należy wpisać numer licencji związanej z tym pojazdem, którym dokonywany jest faktyczny przewóz towaru. Organ rozważał także możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 24 ust. 3 ustawy SENT, tj. w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym. Uznano, że sytuacja finansowa Spółki jest bardzo dobra, o czym świadczą wysokie i rosnące dochody. W związku z tym nałożona kara pieniężna w wysokości 2000 zł stanowi znikomą część osiąganych dochodów i nie powinna mieć wpływu na zmianę sytuacji ekonomicznej. Wskazano, że organ wziął pod uwagę dwie inne kary pieniężne w wysokości po 2000 zł każda, które zostały nałożone w tym samym czasie i w analogicznym stanie faktycznym, lecz jego zdaniem nawet łączna wysokość kar w kwocie 6000 zł nie powinna wpłynąć na zmianę sytuacji ekonomicznej Spółki. Natomiast odnosząc się do drugiej z przesłanek przewidzianych w ustawie o SENT, czyli interesu publicznego wskazano, że należy go rozpatrywać w płaszczyźnie ekonomicznej sytuacji zobowiązanego, niosącej doniosłe w skutkach pogorszenie sytuacji finansowej jego przedsiębiorstwa, które może doprowadzić do ograniczenia, bądź nawet upadku prowadzonej działalności, co w konsekwencji spowoduje konieczność sięgania do środków państwa oraz pozaekonomicznej sytuacji zobowiązanego, związanej z takimi wartościami jak sprawiedliwość, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, co nie powinno jednakże nieść ze sobą negatywnych skutków dla sprawności działania aparatu państwowego. Podano, że płaszczyzna ekonomiczna łączy się w pewien sposób z ważnym interesem przewoźnika. Spółka jest w bardzo dobrej kondycji finansowej, a zatem na płaszczyźnie ekonomicznej nie występują przesłanki do zastosowania instytucji interesu publicznego i odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Dokonując zaś oceny przesłanek "interesu publicznego" na gruncie pozaekonomicznym należy zwrócić uwagę, że w "interesie publicznym" jest zarówno budowanie zaufania obywateli. Wskazano, że art. 30 ust. 4 ustawy nowelizacyjnej SENT przewiduje możliwość odstąpienia od wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia podlegające tej karze, jeżeli nie doszło do uszczuplenia podatku. Choć wskazuje to na pewną liberalizację przez ustawodawcę przepisów dotyczących nakładania kar pieniężnych, to nie dotyczy ona przewoźników. Wskazano, że Spółka podała niewłaściwy numer dokumentu przewozowego z innej przyczyny, aniżeli nieumyślny błąd. Zatem na płaszczyźnie pozaekonomicznej "interesu publicznego" nie występują przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.

Na powyższą decyzję skargę wniosła Spółka podnosząc zarzut naruszenia:

- art. 120, 124 oraz 210 § 1 pkt 6 i § 4 Ordynacji podatkowej poprzez niewyjaśnienie na jakiej podstawie prawnej organ oparł twierdzenie, iż skarżący zobligowany był do podania w zgłoszeniu numeru licencji podprzewoźnika, co prowadzi do wniosku, iż organ oparł się wyłącznie na stanowisku zawartym w piśmie Ministerstwa Finansów;

- art. 121 § 1 i 124 Ordynacji podatkowej poprzez zignorowanie stanowiska innych organów w analogicznych sprawach dotyczących skarżącego, odmiennego od stanowiska organu oraz niewyjaśnienia tego skarżącemu, co podważa zaufanie skarżącego do organów, wymuszając złożenie skargi w celu uzyskania stanowiska co do zakresu aktualizacji danych podprzewoźników podawanych w zgłoszeniach, o których mowa wart. 5 ust. 4 ustawy o SENT;

- art. 5 ust. 4 w zw. z art. 2 pkt 8 i 9 ustawy o SENT oraz art. 5b ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 8 ust. 3 pkt 5 i ust. 5 u.t.d. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przewoźnik umowny zobligowany jest do aktualizacji zgłoszenia, o którym mowa w art. 5 ust. 4 ustawy o SENT, o dane licencji każdoczesnego podprzewoźnika;

- art. 5 ust. 4 w zw. z art. 2 pkt 8 i 9 ustawy o SENT poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż aktualizacji danych wskazanych w art. 5 ust. 4 ustawy o SENT dokonuje przewoźnik umowny, a nie przewoźnik faktyczny, co w konsekwencji spowodowało utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji dotkniętej nieważnością jako skierowanej do podmiotu niebędącego stroną w sprawie - skarżącego (przewoźnika umownego).

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji lub ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz o umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zarzucił, że organ bardzo lakonicznie odniósł się do argumentacji skarżącego, ograniczając się do zacytowania wyrwanych z kontekstu fragmentów pisma urzędnika z Ministerstwa Finansów. Ponadto braki uzasadnienia dyskwalifikują ją z obrotu jako niepozwalającą na odpowiednią rekonstrukcję toku myślowego organu i w konsekwencji obronę praw skarżącego. Zarzucono, że organ dokonał błędnej ("hybrydowej") wykładni przepisów art. 5 ust. 4 w zw. z art. 2 pkt 8 i 9 ustawy o SENT, prowadzącej do wniosku, że w sytuacji wykorzystania podprzewoźników (przewoźników faktycznych) zgłoszenia, o których mowa w art. 5 ust. 4 ustawy o SENT winny obejmować zarówno dane identyfikujące przewoźnika umownego, jak i faktycznego. Przy czym w świetle zaskarżonej decyzji nie wiadomo według jakiego klucza należałoby wybierać dane podlegające aktualizacji. Obowiązek aktualizowania zgłoszenia, o którym mowa w art. 5 ust. 4 ustawy o SENT spoczywa na przewoźniku. Ustawodawca nie dokonał wyraźnego rozróżnienia przewoźników na przewoźników umownych i przewoźników faktycznych. Gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie definicji przewoźnika na gruncie ustawy o SENT tylko do przewoźnika faktycznego albo umownego, to jednoznacznie by to zrobił. To zaś prowadzi do wniosku, że skarżącego można kwalifikować jako przewoźnika, o którym mowa w art. 5 ust. 4 ustawy o SENT. Natomiast organ nie wyjaśnił, dlaczego racjonalny prawodawca, chcąc zdaniem organu, aby art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. f ustawy o SENT odnosił się jedynie do licencji przewoźnika, który faktycznie realizuje dany przewóz (dany etap przewozu), nie wskazał na to wprost. Przepis art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. f ustawy o SENT mówi o licencji w rozumieniu przepisów u.t.d. i w decyzji organ słusznie nawiązuje w kontekście skarżącego do licencji, o której mowa w art. 5b ust. 2 pkt 1 u.t.d. (licencja w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy), czyli takiej jaką posiada skarżący. Przy czym licencja w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy nie jest związana z konkretnym pojazdem (pojazdami). Zarzucono, że dokonanie aktualizacji w zakresie numeru licencji podprzewoźnika, ale już nie w zakresie numeru identyfikacji podatkowej, dodatkowo obnaża logiczną niespójność stanowiska organu. Jeśli zaś w rozumieniu ustawy o SENT przewoźnikiem jest tylko przewoźnik faktycznie wykonujący przewóz, to adresatem obowiązków wskazanych w art. 5 ust. 4 i art. 8 ust. 1 ustawy o SENT nie może być podmiot będący jedynie przewoźnikiem umownym, nie wykonującym faktycznie przewozu. W takim wypadku rzeczywiście obowiązek z art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. f ustawy o SENT dotyczyłby wskazania numeru licencji podprzewoźnika, ale do wypełnienia tego obowiązku jak i pozostałych wynikających z art. 5 ust. 4 ustawy o SENT nie był zobligowany skarżący, lecz podprzewoźnik. Zatem konsekwentnie adresatem decyzji powinien być podprzewoźnik, a nie skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławcze wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podano, że podprzewoźnik nie może być traktowany jako odrębny podmiot w ramach ustawy o SENT, gdyż przepisy tej ustawy nie nakładają na niego żadnych obowiązków. Za prawidłowe dane podawane przez podprzewoźnika, stanowiące podstawę wykonania obowiązków wynikających z ustawy o SENT, nałożonych na "przewoźnika" odpowiada przewoźnik umowny. Definicja przewozu zawarta w ustawie o SENT wyraźnie wskazuje na przemieszczanie towaru, który dokonywany jest przez podprzewoźnika, a nie przewoźnika umownego. Zatem niezbędne jest wykazanie w zgłoszeniu SENT, że ów faktyczny przewóz (przemieszczanie towaru na lub przez terytorium kraju danym środkiem transportu) dokonywany jest przez osobę do tego uprawnioną, o czym świadczy m.in. odpowiednie zezwolenie lub licencja. Stąd w zgłoszeniu SENT należy wskazać odpowiedni dokument osoby, która faktycznie dokonuje przewozu, a nie tej, która ten przewóz organizuje. Skoro licencja przewoźnika umownego nie jest powiązana z określonymi pojazdami, to w celu wskazania, że faktyczny przewóz dokonywany jest przez osobę do tego uprawnioną, niezbędne jest podanie w zgłoszeniu SENT dokumentu upoważniającego do dokonywania tego przewozu, a więc odpowiedniego zezwolenia lub licencji podprzewoźnika. Wskazano, że pismo z Ministerstwa Finansów nie stworzyło normy prawnej, a stanowi jedynie wykładnię prawa, dokonaną przez organ kontroli celem uniknięcia ewentualnych nieprawidłowości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez skarżącego w skardze, o czym organ został powiadomiony w piśmie z 29 kwietnia 2020r., które odebrał w dniu 4 maja 2020 r. Jednakże z uwagi na obowiązujący stan epidemiczny bieg 14-dniowego terminu, o którym mowa wart. 119 pkt 2 p.p.s.a., rozpoczął się dopiero 24 maja 2020 r., stosownie do art. 68 ust. 6 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875). W tak liczonym terminie organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja nakładająca na przewoźnika sankcję pieniężną za zgłoszenie niezgodnych ze stanem faktycznym danych dotyczących numeru licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy w zgłoszeniu SENT. Organ uznał bowiem, że przewoźnik powierzający wykonanie przewozu innemu przewoźnikowi winien dokonać aktualizacji zgłoszenia SENT i wskazać numer licencji przewoźnika wykonującego faktyczny przewóz, a nie swój numer licencji jako przewoźnika, który zawarł umowę przewozu.

Należy zatem wskazać, że nie ulega wątpliwości, że stosownie do ustawy o SENT przewoźnikiem w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy był skarżący. W myśl bowiem art. 2 pkt 8 ustawy o SENT przewoźnikiem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, prowadząca działalność gospodarczą, wykonująca przewóz towarów rozumiany jako przemieszczanie towaru na lub przez terytorium kraju środkiem transportu po drodze publicznej albo krajowej sieci kolejowej, z uwzględnieniem postojów wymaganych podczas tego przemieszczania, przeładunku oraz rozładunku (art. 2 pkt 9 ustawy o SENT). Z tego tytułu na skarżącym ciążą obowiązki wynikające z tej ustawy, w tym obowiązek dokonania stosownego zgłoszenia. W przypadku przewozu towaru, o którym mowa w ust. 1, przewoźnik jest obowiązany przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju po drodze publicznej uzupełnić zgłoszenie o dane przewoźnika obejmujące: imię i nazwisko albo nazwę, adres zamieszkania albo siedziby, numer identyfikacji podatkowej przewoźnika albo numer, za pomocą którego przewoźnik jest zidentyfikowany na potrzeby podatku od towarów i usług albo podatku od wartości dodanej, numery rejestracyjne środka transportu, o którym mowa w art. 2 pkt 11 lit. a, miejsce i datę rozpoczęcia przewozu towaru na terytorium kraju, planowaną datę zakończenia przewozu towaru, numer zezwolenia, zaświadczenia lub licencji w rozumieniu przepisów u.t.d., o ile są wymagane, numer dokumentu przewozowego towarzyszącego przewożonemu towarowi, numer lokalizatora albo numer urządzenia (art. 5 ust. 4 pkt 1 ustawy o SENT). Przewoźnik ma także obowiązek niezwłocznego aktualizowania danych zawartych w zgłoszeniu w takim zakresie, w jakim był obowiązany do ich zgłoszenia (art. 8 ust. 1 ustawy o SENT). W ocenie Sądu taka konstrukcja powołanych przepisów wskazuje, że określone w nich dane dotyczą przewoźnika w rozumieniu ustawy o SENT. Należy przy tym zauważyć, że obowiązek ich zgłoszenia związany jest przede wszystkim z celem, w jakim ustawa o SENT została uchwalona. Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu tej ustawy (Druk Sejmowy nr 1244 z Kadencji Sejmu RP 2015-2019) przepisy te mają na celu wprowadzenie zmian prawnych w obszarach, w których stwierdza się najwięcej nieprawidłowości podatkowych, dotyczących w szczególności wyłudzania i niepłacenia podatku od towarów i usług czy uszczupleń w podatku akcyzowym. Wskazano, że w celu uproszczenia systemu odpowiedzialności za zaniechanie albo zaniedbanie w wykonywaniu obowiązków nałożonych przepisami projektowanej ustawy zdefiniowano grupy podmiotów, na które nałożono obowiązki, w tym na przewoźnika. Podmioty te w wyniku swojego celowego działania, zaniechania lub niedbalstwa związanego z obowiązkami nakładanymi przez ustawodawcę będą zobowiązane do uiszczenia kary pieniężnej albo kary grzywny, której wymiar będzie miał, jak się wydaje, także charakter dyscyplinujący i prewencyjny. Skoro zatem w trybie ustawy o SENT odpowiedzialność ponosi tylko przewoźnik umowny, a nie faktyczny – czego nie kwestionują organy - to też dane przewoźnika winny znajdować się w zgłoszeniu SENT i podlegać aktualizacji. Nie zmienia tego poglądu okoliczność, że w formularzu zgłoszenia SENT numer licencji został umieszczony w ramach informacji o środku transportu, gdyż zapisy tego formularzu nie mogą zmieniać zapisów ustawy. Ponadto niezależnie od tego czy środek transportu należy do przewoźnika umownego, czy też do przewoźnika faktycznego, to w dalszym ciągu to przewoźnik umowny podlega odpowiedzialności z tytułu ustawy o SENT. Ponadto słusznie podnosi skarżący, że zmiana na numer licencji przewoźnika faktycznego nie będzie odpowiadać pozostałym danym odnoszącym się do przewoźnika umownego, wskazanego w zgłoszeniu.

Natomiast nawet gdyby przyjąć, że wykładnia dokonana przez organ także jest dopuszczalna na gruncie powołanych przepisów, które faktycznie nie są jednoznaczne, to zwrócić należy uwagę, że taka niepewność nie może stanowić podstawy do nakładania kary. Należy zwrócić uwagę, że w wyroku z 16 grudnia 2015 r. (sygn. akt I OSK 968/14, dostępny w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na charakter prawny sankcji administracyjnych, które stanowią nakładane w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej, wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego, "ujemne (niekorzystne) skutki dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych lub aktów stosowania prawa." (M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 73, H. Nowicki, Sankcje administracyjne, [w:] System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, t. 7 Prawo administracyjne materialne, Warszawa 2012 r., s. 635, M. Stahl, Sankcje administracyjne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga Jubileuszowa Profesora zw. dr hab. Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 658, uchwała składu siedmiu sędziów z 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 1/15, dostępna w Internecie). Mimo, że tego typu sankcje - w odróżnieniu od kar w rozumieniu prawa karnego - mogą być wymierzane nie tylko osobom fizycznym, lecz także osobom prawnym, stosowane są automatycznie z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i pełnią przede wszystkim funkcję prewencyjną, a nie represyjną (por. wyroki TK z 17 lipca 2007 r., sygn. P 16/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 79; 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 64; 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 30), to interdyscyplinarność mechanizmu karania oznacza, że represyjne sankcje administracyjne należą do szerszej kategorii prawa represyjnego, odpowiadającego autonomicznemu konstytucyjnemu pojęciu "postępowania karnego" występującemu w art. 42 Konstytucji RP. Prowadzi to do konieczności uwzględnienia dyrektyw interpretacyjnych, właściwych dla tej dziedziny prawa, w tym nakazu określoności przepisów prawnych, na podstawie których określana jest kara (a dla określenia charakteru konkretnej instytucji prawnej istotne znaczenie ma nie sama jej nazwa, lecz treść, którą ustawodawca z nią wiąże – por. wyrok TK z 10 grudnia 2002 r., sygn. P 6/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 91). Z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP wynika zasada określenia znamion czynu karalnego w ustawie, a dokonując transpozycji tego wymogu na delikt administracyjny można mówić o wymogu ścisłego określenia przesłanek sytuacji poddanych sankcji administracyjnej, wykluczającej niepewność jego adresatów co do treści praw i obowiązków, a zwłaszcza stwarzania dla organów go stosujących nazbyt dużą swobodę (a nawet dowolność) interpretacji. Z kolei nakaz poprawnej legislacji znajduje swoje źródło w art. 2 Konstytucji RP oraz stanowi pochodną zachowania obowiązków statuowanych przez art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (bowiem bez dokładnego określenia warunków wymierzenia kary nie jest możliwe ustalenie, czy zachowana została zasada proporcjonalności). Jak wskazał TK w wyroku z dnia 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07, OTK-A 2009/5/64, zasadę określoności przepisów należy też wiązać z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, zwłaszcza w sytuacji, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji (por. również orzeczenie z 26 kwietnia 1995 r., sygn. K. 11/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 12 oraz wyroki z 13 lutego 2001 r., sygn. K. 19/99, OTK ZU nr 2/2001, poz. 30 i z 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83). Także Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za stosowaniem do tego typu opłat wykładni in dubio pro cive (uchwała składu siedmiu sędziów z 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 1/15, CBOSA).

W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że w ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak było podstaw do nałożenia kary za zgłoszenie niezgodnych ze stanem faktycznym danych w zgłoszeniu SENT.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocników skarżących ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r. poz. 265).