Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1154/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Akta stanu cywilnego
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 465/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 465/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 listopada 2017 r., nr KOC/5262/Ar/17, w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

[...] S.A. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego nośnika reklamowego dwustronnego w postaci podświetlanej od wewnątrz tablicy reklamowej o wymiarach powierzchni reklamowej 4,0 x 8,0 m o maksymalnej wysokości 11 m z fundamentem studniowym o szerokości 1,4 m i głębokości 5 m na części działki nr ewid. A z obrębu [...] przy Al. K. [...] w Dzielnicy W. w Warszawie. Teren inwestycji to parking samochodowy oraz dwa nośniki reklamowe (przeznaczone do legalizacji).

Decyzją z dnia 2 sierpnia 2017 r. Zarząd Dzielnicy W. m. st. Warszawy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego wyżej opisanego nośnika reklamowego. Organ wskazał, że z uwagi na brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez właściwego zarządcę drogi, tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, dalej także: "GDDKiA", brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W dniu 25 lipca 2017 r. do organu wpłynęło postanowienie GDDKiA z dnia 19 lipca 2017 r., utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia 12 kwietnia 2017r., którym nie uzgodniono projektu decyzji dla przedmiotowego nośnika reklamowego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca. Podniosła m.in. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez podjęcie zawieszonego postępowania i wydanie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że nie upłynął jeszcze termin do wniesienia skargi do WSA na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 lipca 2017 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, dalej także: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy", decyzją z dnia 27 listopada 2017 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że ustalenie warunków zabudowy jest uzależnione od kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073), dalej także: "u.p.z.p.", "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Jednym z organów uzgadniających decyzję o warunkach zabudowy - stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.- jest właściwy zarządca drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Wnioskowana przez skarżącą inwestycja była przedmiotem uzgodnienia zarządcy drogi ekspresowej S-2, którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, z racji przylegania terenu planowanej inwestycji do pasa drogowego wymienionej drogi. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego nośnika reklamowego i utrzymał je w mocy postanowieniem z dnia 19 lipca 2017 r. Wobec braku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, Zarząd Dzielnicy W. m. st. Warszawy nie miał podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ pierwszej instancji, podobnie jak i organ odwoławczy, nie posiada kompetencji, która znalazłaby odzwierciedlenie w przepisie prawa, do dokonania, w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, kontroli postanowienia o odmowie uzgodnienia inwestycji.

Kolegium, odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii zawieszenia postępowania z uwagi na złożenie przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 19 lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, zauważyło że zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. musi się wyrażać w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego. Postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy jest ostateczne i funkcjonuje w obrocie prawnym, zatem nie istniała przeszkoda do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Wynik postępowania sądowoadministracyjnego może mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, jednak nie stanowi przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

[...] S.A. z siedzibą w Warszawie w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także utrzymanej nią w mocy decyzji Zarządu Dzielnicy W. m. st. Warszawy z dnia 2 sierpnia 2017 r. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez wydanie decyzji przez organ odwoławczy pomimo tego, że w trakcie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd nie stwierdził ani naruszenia art. 97 § pkt 4 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani innych naruszeń, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

W ocenie Sądu, kontrola przez Sąd Administracyjny pod względem zgodności z prawem postanowienia uzgadniającego nie stanowiła przeszkody w dalszym procedowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczy w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualne sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego (por. wyrok NSA z 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3316/14; wyrok WSA w Krakowie z 25 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 340/18). Zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. musi się wyrażać w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego, polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej, stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może świadczyć o istnieniu zagadnienia wstępnego.

Sąd w pełni podzielił stanowisko w tej kwestii wyrażone przez organ odwoławczy. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 13 czerwca 2017 r. zasadnie zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy do czasu rozpatrzenia sprawy przez Generalnego Dyrektora na skutek złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2017 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wobec ustania przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, tj. wydania przez Generalnego Dyrektora postanowienia z dnia 19 lipca 2017 r. utrzymującego w mocy postanowienie z dnia 12 kwietnia 2017 r., organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 29 lipca 2017 r., podjął zawieszone postępowanie w sprawie warunków zabudowy. W efekcie, na skutek funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, organ pierwszej instancji 2 sierpnia 2017 r. wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Następnie, zaskarżoną decyzją z dnia 27 listopada 2017 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję z dnia 2 sierpnia 2017 r. Postanowienie Generalnego Dyrektora z dnia 19 lipca 2017 r., w dniu wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, czyli 2 sierpnia 2017 r., było postanowieniem ostatecznym w administracyjnym toku instancji. Taki stan rzeczy dawał temu organowi, a następnie i organowi odwoławczemu, podstawę do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. I chociaż postanowienie z dnia 19 lipca 2017 r. zostało poddane kontroli pod względem zgodności z prawem, na skutek zaskarżenia go przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 2439/17) i w chwili rozstrzygania przedmiotowej sprawy przez Kolegium (27 listopada 2017 r.) sprawa sądowoadministracyjna była w toku, to organ odwoławczy z powyższego powodu nie był zobowiązany do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Toczące się postępowanie sądowoadministracyjne, związane z kontrolą legalności ostatecznego postanowienia w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, nie stanowiło zagadnienia wstępnego, o którym mówi art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w stosunku do postępowania głównego o ustalenie warunków zabudowy, czyli przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Zarząd Dzielnicy W. m. st. Warszawy, a następnie i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, rozpoznając wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.) były związane ostatecznym postanowieniem o odmowie uzgodnienia, wydanym przez właściwy organ, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1792/07).

Organy nie naruszyły prawa, nie zawieszając postępowania toczącego się na podstawie art. 60 ust. 1 u.p.z.p., do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na postanowienie o odmowie uzgodnienia. Nie musiały bowiem oczekiwać na prawomocność ostatecznego postanowienia uzgodnieniowego, co czyni zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. niezasadnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w Warszawie. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia GDDKiA pomimo tego, że WSA winien uwzględnić skargę na postanowienie GDDKiA z uwagi na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez wydanie decyzji przez SKO pomimo tego, że w trakcie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy (przed SKO) toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie dotyczącej skargi na postanowienie GDDKiA z dnia 19 lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, a uzgodnienie tej decyzji przez GDDKiA stanowi zagadnienie wstępne.

W oparciu o powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zawiadomieniem z dnia 10 września 2021 r. poinformowano strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090).

Pismem z dnia 21 grudnia 2021 r. pełnomocnik Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" z siedzibą w Warszawie oświadczył, że wnosi o przeprowadzenie i wyznaczenie rozprawy, zgodnie z uprawnieniem wynikającym z art. 182 § 2 P.p.s.a. Dodał, że posiada możliwości techniczne umożliwiające na uczestnictwo w rozprawie w trybie zdalnym i podał adres e-mail, na który należy przesłać link do rozprawy online.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 7 marca 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Przepis art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Przed merytorycznym rozważeniem podstawy kasacji, skonstatować można, że niezrozumiały jest wniosek o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Wadliwość ta nie uniemożliwia odniesienia się do istoty sporu.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest bezpodstawny.

Wbrew tezie sformułowanej w opisie naruszenia omawianego zarzutu, zaskarżona decyzja nie naruszała art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W myśl art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Przepis art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

Oznacza to m.in., zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a.

Takie uzgodnienie było w odniesieniu do wnioskowanej decyzji wymagane. Skoro nośnik reklamowy położony jest na obszarze przyległym do pasa drogowego, wymagane było uzgodnienie inwestycji z właściwym zarządcą drogi (art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.).

Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji o warunkach zabudowy było zatem uzależnione od rozstrzygnięcia wydanego w trybie uzgodnienia przez właściwego zarządcę drogi.

Zastosowanie dyspozycji z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. było więc w niniejszej sprawie możliwe i konieczne, w razie zaistnienia przesłanki uzależnienia decyzji od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Jest bezsporne, ze w okresie trwania postępowania w przedmiocie uzgodnienia postepowanie o ustalenie warunków zabudowy było zawieszone.

Skoro w trybie określonym w art. 60 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 53 ust. 5 i art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie przewidziano orzeczenia sądu (powszechnego, czy też administracyjnego), nie ma podstaw do przyjęcia, że mogła w grę wchodzić zawarta w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłanka uzależnienia decyzji od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd.

Jest bezsporne, że w dacie wydania decyzji Zarządu Dzielnicy W. m.st. Warszawy odmawiającej ustalenia warunków zabudowy postanowienie wydane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad było ostateczne. Postanowienie wydane w trybie uzgodnienia pozostawało w obrocie prawnym także w dacie wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 listopada 2017 r.

Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy z uwagi na wniesienie skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 lipca 2017 r. nr DZ.WPA-1.4351.67.2017.2.KW w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Niezależnie od tego można odnotować, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2439/17, skarga [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 lipca 2017 r. nr DZ.WPA-1.4351.67.2017.2.KW w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, została oddalona. Następnie zaś Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2513/18, oddalił skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od tego wyroku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.