Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 414/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 1 pkt 28
journal: Dz.U. 1990 nr 34 poz 198
law: Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw.
article: art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1818/19 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2020 r., I SA/Wa 1818/19, oddalił skargę M. R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Ł. z [...] grudnia 2017 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto Ł. własności nieruchomości położonych w Ł., oznaczonych jako działki nr [...] i [...], zajętych pod drogi publiczne (gminne): ul. A. i ul. A.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Położone w Ł. ulice A. i A. na dzień 31 grudnia 1998 r. miały status drogi publicznej – lokalnej miejskiej, do której to kategorii zaliczone zostały uchwałą Rady Narodowej Miasta Ł. z [...] stycznia 1990 r. nr [...]. Z dniem 1 stycznia 1999 r., stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872; dalej: ustawa), stały się one drogami gminnymi. Ul. A. przebiegała wówczas m.in. przez obszar obejmujący obecną działkę nr [...] z obrębu [...] pow. 8699 m2, a ul. A. przez obszar obejmujący działkę nr [...] z obrębu [...] pow. 372 m2, co odzwierciedla mapa dla celów prawnych przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego 8 września 2015 r. za nr ewidencyjnym [...], sporządzona według stanu z dnia 31 grudnia 1998 r. Na ww. datę współwłaścicielami tych nieruchomości byli M. R., M. R., E. B., K. P., W. S. i J. P., co wynika z udokumentowanego następstwa prawnego po współwłaścicielach ujawnionych w dawnej księdze rep. hip. Nr [...] Folwark M. Nr [...].

Postępowanie o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi wszczęte zostało na wniosek Prezydenta Miasta Ł. z 30 czerwca 2017 r.

Wojewoda Ł. (dalej: Wojewoda) decyzją z [...] grudnia 2017 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister) z [...] lipca 2019 r., działając na podstawie art. 73 ustawy stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności gruntów oznaczonych jako działka nr [...] i nr [...] przez Gminę Miasto Ł. (dalej: Gmina), jako zajętych drogami publicznymi. Odwołując się do art. 73 ustaw, wywiedziono, że przesłanki opisane w tym przepisie zostały spełnione, albowiem nieruchomości zajęte były drogami publicznymi, nie stanowiły na 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządowej i pozostawały we władaniu publicznoprawnym. Zakres zajęcia działek pod drogi potwierdza dowód w postaci mapy dla celów prawnych przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego. Publicznoprawne władanie nieruchomością potwierdza natomiast oświadczenie Zastępcy Dyrektora ds. Inwestycji i Remontów Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z 16 lipca 2015 r., metryki dróg z 3 grudnia 1993 r., a także polisa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej zawarta pomiędzy Urzędem Miasta Ł. a PZU z 31 stycznia 1996 r., obejmująca ubezpieczeniem szkody wyrządzone w związku z zarządzeniem drogami lokalnymi, wojewódzki i krajowymi w Ł., wraz z aneksami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 73 ustawy polegające na nieprawidłowym i sprzecznym ze znajdującym się w aktach materiałem dowodowym ustaleniu przez organ II instancji, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z tego artkułu do stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto Ł. przedmiotowych nieruchomości z mocy prawa;

2. art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez:

a) niewyjaśnienie stanu faktycznego dotyczących przedmiotowych nieruchomości, w szczególności polegające na:

- zaniechaniu przeprowadzenia z urzędu dowodów weryfikujących treść oświadczeń Zastępcy Dyrektora ds. Inwestycji i Remontów Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z 16 lipca 2015 r., na którym w zasadzie jako jedynym dowodzie organ I instancji oparł swoje ustalenia co do sprawowania władztwa nad przedmiotowymi nieruchomościami przez Gminę Miasto Ł. w dniu 31 grudnia 1998 r., pomimo, że w tym dniu nie istniała jeszcze jednostka budżetowa Zarząd Dróg i Transportu w Ł., gdyż została ona utworzona uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z [...] marca 2003 r.,

- nieodniesieniu się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podnoszonych w odwołaniu w zakresie dotyczącym oparcia ustaleń dotyczących władztwa Gminy Ł. w zasadzie wyłącznie w oparciu o pismo Zarządu Dróg i Transportu w Ł., oraz do zarzutów dotyczących nieustalenia czy przedmiotowe działki znajdowały się w granicach pasów drogowych ul. A. i ul. A. i sposobu ich urządzenia, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

Skarżący podniósł, że umowa zawarta pomiędzy Urzędem Miasta Ł. a Powszechnym Zakładem Ubezpieczeń SA oraz polisa OC z 31 stycznia 1996 r., obejmująca ubezpieczeniem szkody wyrządzone w związku z zarządzaniem drogami lokalnymi, wojewódzkimi i krajowymi w Ł. oraz metryki ulic, nie potwierdzają objęcia władaniem przez Gminę nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Po pierwsze, polisa ubezpieczeniowa zawarta została w 1996 r. i z treści decyzji nie wynika by obejmowała ona okres do 31 grudnia 1998 r. Po wtóre zaś, obejmowała ona wszystkie drogi lokalne, krajowe i wojewódzkie w Ł., bez ich wyszczególnienie, a zatem wyłącznie na jej podstawie nie można wnioskować sprawowania władztwa na przedmiotowymi nieruchomościami, gdyż jest to zbyt ogólnie sformułowana polisa ubezpieczeniowa. Władanie nieruchomością powinno być wykazane tytułem prawnym takim jak: użytkowanie, zarząd, trwały zarząd. Nie można więc mówić o władaniu, gdy nie ma jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o tytule prawnym do nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 ustawy determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. – o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm., dalej: "u.d.p."), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś, zgodnie z tym przepisem, wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. W świetle ww. przepisu analogicznie jak "pas drogi" zdefiniowane zostało pojęcie "droga".

Sąd I instancji podał, że w rozpoznawanej sprawie dokumentem obrazującym stan zajęcia nieruchomości drogą publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. jest mapa dla celów prawnych przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w której odzwierciedlono stan zajęcia działek pod drogi publiczne na te datę. Mapa ta jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a. i stanowi dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone. Tym samym jej zakwestionowanie mogło się odbyć wyłącznie przez przedstawienie innego kontrdowodu z dokumentów, którego jednak skarżący nie przedłożył. Z kolei znajdujące się w aktach metryki drogi potwierdzają, że co najmniej już w 1993 r. przedmiotowe nieruchomości posiadały elementy infrastruktury drogowej, takie jak: jezdnia (o nawierzchni bitumicznej,) a także ciągi piesze (w znacznej części o nawierzchni betonowej) oraz oświetlenie. Z dokumentów zgromadzonych w aktach nie wynika przy tym, by ów stan po 1993 r. uległ zmianie. Zważywszy przy tym na regularną linie dróg (funkcjonujących w tym przebiegu od kilkudziesięciu lat – na co wskazuje treść pochodzącego z 1933 r. planu części gruntów majątku M. [...], złożonego do dokumentów księgi wieczystej), uprawnione jest wnioskowanie, że elementy infrastruktury drogowej wymienione w metrykach dróg, znajdować się także musiały w obszarze wchodzącym w skład działek nr [...] i [...] oraz, że stan taki istniał także 31 grudnia 1998 r. W ocenie Sądu I instancji dokumenty te potwierdzają zatem w sposób wystarczający zajęcie na koniec 1998 r. nieruchomości w ramach normatywnie zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.p. pasa drogowego i tym samym przesłanka zajęcia przedmiotowych nieruchomości drogami publicznymi, została spełniona.

Zdaniem Sądu I instancji w sprawie spełniona została również ostatnia z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy, dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1981 r. Dla jej stwierdzenia istotne jest bowiem jedynie to, by jednostka ta wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami itp., a nie posiadała nieruchomość w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnię użytego w ww. przepisie zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2002 r., I SA 1441/00; wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2006 r., I SA/Wa 375/09). Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi (np. przez jego wygrodzenie – co w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w u.d.p. Sąd I instancji podkreślił jednocześnie, że zarząd administracji drogowej (trwały zarząd) gruntami zlokalizowanymi w pasie drogowym drogi publicznej powstaje z mocy prawa. Tym samym, nie jest wymagane w tym zakresie formalne jago ustanowienie w sposób przewidziany w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Podstawę prawną jego nabycia przez gminną jednostkę administracji drogowej stanowi art. 22 ust. 1 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 1 pkt 28 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198). Stąd chybiony jest podniesiony w skardze argument, że brak istnienia jakiegokolwiek dokumentu kreującego tytuł prawny do nieruchomości zajętej drogą gminną przynależny gminie (jej jednostkom administracji drogowej), wyklucza publicznoprawne nią władanie.

Mając z kolei na uwadze, że to na zarządcy drogi publicznej z mocy samej ustawy ciąży obwiązek podejmowania działań związanych z prawidłowym utrzymywaniem dróg (art. 23 ust. 6 u.d.p.), których finansowanie – w przypadku dróg gminnych i lokalnych miejskich – odbywało się z budżetu gminy (art. 2 pkt 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych – Dz.U. Nr 123, poz. 780), Sąd I instancji stwierdził, że sam brak zachowania dokumentacji odzwierciedlającej zakres tych prac dokonanych w obszarze konkretnej drogi nie jest okolicznością, z której można skutecznie wyprowadzić wniosek, że tego rodzaju działań zarządca drogi nie podejmował. Jeśli przy tym w realiach rozpoznawanej sprawy potwierdzenie ich wykonywania znajduje wzmocnienie w zawartej 31 stycznia 1996 r. pomiędzy Urzędem Miasta Ł. a PZU umowie ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej od szkód wyrządzonych w związku z zarządzeniem m.in. drogami lokalnymi (a więc także przedmiotowymi ulicami) oraz oświadczeniu aktualnego zarządcy drogi o wykonywaniu w ich obszarze przed 31 grudnia 1998 r. (i w tej dacie) prac związanych z utrzymaniem drogi, to publicznoprawnego nimi władania na ww. datę wykluczyć nie sposób. W takiej też sytuacji zbędne było dodatkowe przeprowadzanie z urzędu na okoliczność władania nieruchomością (czy weryfikacji prawdziwości ww. oświadczenia) dodatkowego dowodu z przesłuchania świadka.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że skoro przedmiotowe działki, stanowiące w dniu 31 grudnia 1989 r. własność osób fizycznych, zajęte były drogami publicznymi – lokalnymi miejskimi (które z dniem 1 stycznia 1999 r. uzyskały kategorię dróg gminnych) i pozostawały we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością gminy, na obszarze której były położone.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie, a także o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.: art. 73 ust. 1 ustawy w zw. z art. 22 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 1 pkt 28 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 34, poz. 198) przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wymagane do stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto Ł. z mocy prawa nieruchomości położonych w Ł. przy ul. A. i ul. A., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i działka nr [...], które to naruszenie wynikało z:

a) wadliwego uznania przez Sąd I instancji, że z przepisu art. 22 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 1 pkt 28 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 34, poz. 198) wynika domniemanie, że zarządca drogi urządzonej na gruncie prywatnym, który to grunt nie został zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi, wykonywał na niej władztwo w formach określonych w u.d.p., pomimo, iż ustawodawca nie sformułował takiego domniemania prawnego w żadnym z powołanych przez Sąd I instancji przepisów,

b) a także z pominięcia zarówno przez Sąd I instancji jak i organ w postępowaniu odwoławczym faktu, iż jednostka budżetowa Zarząd Dróg i Transportu w Ł. została utworzona uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z [...] marca 2003 r., a zatem oświadczenie Zastępcy Dyrektora ds. Inwestycji i Remontów Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z 16 lipca 2015 r., na którym w zasadzie jako jedynym dowodzie oparto ustalenia co do sprawowania władztwa nad przedmiotowymi nieruchomościami przez Gminę Miasto Ł. w dniu 31 grudniu 1998 r., nie mogą być brane pod uwagę;

2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a., pomimo naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 k.p.a. i podniesienia tego zarzutu w skardze, które to naruszenie polegało na nieuwzględnieniu skargi skarżącego na decyzję Ministra i nieuchyleniu tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pomimo, że oba organy administracyjne wydające decyzje w niniejszej sprawie nie wyjaśniły stanu faktycznego dotyczącego przedmiotowych nieruchomości w pełni, a w szczególności zaniechały przeprowadzenia z urzędu dowodów weryfikujących treść oświadczenia Zastępcy Dyrektora ds. Inwestycji i Remontów Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z 16 lipca 2015 r., pomimo, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. nie istniała jeszcze jednostka budżetowa Zarząd Dróg i Transportu w Ł., gdyż została ona utworzona uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z [...] marca 2003 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 73 ust. 1 ustawy jest przepisem ustanawiającym wywłaszczenie nieruchomości z mocy prawa w przypadku zaistnienia kumulatywnie wymienionych w nim przesłanek. Niniejsze postępowanie zaś ma na celu jedynie deklaratywne stwierdzenie, że do wywłaszczenia tego z mocy prawa rzeczywiście doszło. Stąd też, w ocenie skarżącego kasacyjnie, zupełnie niedopuszczalne i sprzeczne z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności jest, aby zaistnienie przesłanek, od których uzależnione jest stwierdzenie, czy doszło do wywłaszczenia należących do niego nieruchomości ex lege można było jedynie domniemywać na podstawie niepotwierdzonych faktów lub uznać, że brak możliwości wykluczenia okoliczności potwierdzających spełnienie jednej z przesłanek był wystarczający do przyjęcia, że przesłanka ta w istocie została spełniona. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie powołał się na żaden przepis ustanawiający domniemanie prawne w powyższym zakresie, zaś znajdujące się w aktach sprawy dowody nie potwierdzają faktu sprawowania faktycznego władztwa przez Gminę nad przedmiotowymi działkami należącymi do skarżącego. Umowa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, na którą powołuje się Sąd I instancji, obejmuje bez wyszczególnienia wszystkie drogi publiczne w Ł., a zatem jest to dokument zbyt ogólny, aby mógł potwierdzać fakt wykonywania przez Gminę faktycznych czynności w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości zajętych pod drogę publiczną, a w szczególności związanych z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami itp. Z kolei znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie z 16 lipca 2015 r. dotyczące działań podejmowanych w 1998 r., budzi poważne wątpliwości, z uwagi na fakt, że Zarząd Dróg i Transportu jako jednostka budżetowa został utworzony dopiero uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z [...] marca 2003 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie z samego faktu, że zgodnie z obowiązującymi przepisami sprawowanie zarządu nad drogami publicznymi zostało przekazane do zadań własnych gminy nie można wnioskować, że gmina faktycznie takie czynności wykonywała. Żaden z organów administracyjnych prowadzących niniejsze postępowanie, ani Sąd I instancji, pomimo podnoszonych zarzutów, nie zweryfikował w sposób jednoznaczny wspomnianego oświadczenia, uznając je za wyczerpujące i wystarczające dla przyjęcia zaistnienia trzeciej z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy niezbędnej do uznania, iż doszło do nabycia nieruchomości przez Gminę ex lege. Tymczasem oświadczenie to, w świetle zasad doświadczenia życiowego i okoliczności sprawy (w szczególności faktu zaginięcia dokumentacji świadczących o fakcie wykonywania określonych prac i czynności związanych z zarządzaniem drogami oraz faktu, że oświadczenie złożone zostało przez przedstawiciela instytucji, która nie istniała jeszcze w czasie objętym zakresem niniejszego postępowania) nie może być uznane za wiarygodny dowód na okoliczność kto i w jakim zakresie sprawował władztwo nad przedmiotowymi nieruchomościami. Brak uzupełnienia postępowania dowodowego w tym zakresie stanowi więc istotne naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Pozostałe strony postępowania nie zawnioskowały o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie znajduje oparcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakoby Sąd I instancji w oparciu o art. 22 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 1 pkt 28 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale kompetencji (...) przyjął istnienie domniemania (prawnego), że jeżeli grunt prywatny zajęty pod drogę nie został zagospodarowany w sposób uniemożliwiający wykonywanie czynności związanych z zarządem drogą, to zarządca drogi wykonywał w tym zakresie władztwo. Jakkolwiek Sąd I instancji zawarł w jednym akapicie rozważania dotyczące przejawów władania gruntem zajętym pod drogę i ustanowienia tytułu do takiego władania, to rozważania w każdej z tych kwestii są odrębne. Odnosząc się do zarzutu skargi, że władanie nieruchomością wymaga przedstawienia dokumentu świadczącego o tytule prawnym władającego do nieruchomości, Sąd instancji wyjaśnił, że zgodnie z powołanymi przepisami, w stosunku do dróg publicznych, prawo trwałego zarządu gruntami zlokalizowanymi w pasie drogowym co do zasady powstaje z mocy prawa, wobec czego zgłaszany zarzut, że w sprawie nie wykazano dokumentu kreującego tytuł prawny do nieruchomości przynależnego jednostkom administracji drogowej, jest chybiony. Takiego dokumentu, wobec przyjętego w ustawie mechanizmu, co do zasady bowiem się nie wydaje. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że na gruncie art. 73 ust. 1 ustawy, przesłanka władania sprowadza się do wykonywania faktycznych czynności, nie musi nawet odpowiadać kryteriom posiadania w rozumieniu prawa cywilnego. Te rozważania wskazują na prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że władanie nieruchomościami zajętymi pod drogi nie jest uzależnione od jakiegokolwiek tytułu prawnego do tych nieruchomości, nie wymaga potwierdzenia tego tytułu, sprowadza się natomiast do czynności faktycznych. Z art. 22 ust. 1 u.d.p. i art. 1 pkt 28 ustawy o podziale kompetencji (...) Sąd I instancji nie wyprowadził zatem żadnego domniemania. Prawidłowo ujmując przesłankę władania w kategoriach czynności faktycznych, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że jeżeli właściciel nie zagospodarował gruntu w sposób uniemożliwiający wykonywanie takich czynności polegających na zarządzaniu drogą, to można domniemywać, że w odniesieniu do drogi jej zarządca władał nią w formach określonych w u.d.p. Sąd I instancji sprowadził tę kwestię do ustaleń faktycznych i bynajmniej nie przyjął, że chodzi o domniemanie prawne. Oprócz domniemań prawnych, nauka prawa uznaje istnienie tzw. domniemań faktycznych, które oprócz zbieżności nazwy, nie wykazują podobieństwa do domniemań prawnych (zob. J. Nowacki, Domniemania prawne, Katowice 1976, s. 7). Domniemania prawne to domniemania wprowadzone mocą przepisów prawa. Natomiast domniemanie faktyczne odnosi się do procesu dowodzenia okoliczności faktycznych: w razie braku możliwości udowodnienia danej okoliczności na podstawie bezpośrednich środków dowodowych, w ramach całokształtu okoliczności sprawy i na podstawie innego udowodnionego faktu można wyprowadzić logiczny uzasadniony wniosek co do prawdziwości tej okoliczności. Dokonywanie ustaleń w drodze domniemania faktycznego jest oparte na swobodnym wnioskowaniu, które powinno odpowiadać zasadom logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (wyrok SN z 3 grudnia 2003 r., I CK 297/03, z 27 lipca 2010, II CSK 119/10). Jedynie zatem w takich kategoriach, związanych z oceną całokształtu materiału dowodowego, można kwalifikować tezę Sądu I instancji, że w odniesieniu do drogi publicznej, w stosunku do której zarządca ma określone obowiązki związane z utrzymaniem, brak faktycznych przeszkód wywołanych zagospodarowaniem terenu przez właściciela gruntu, daje podstawę do przyjęcia, że zarządca mógł swoje obowiązki wykonywać i je wykonywał. Taki wniosek nie jest sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego. W okolicznościach niniejszej sprawy brak takich przeszkód nie był przy tym wyłączną podstawą do przyjęcia, że władanie gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego miało miejsce w dniu 31 grudnia 1998 r., na tę okoliczność przeprowadzono też inne dowody (metryki obu ulic, polisy ubezpieczeniowe, oświadczenia organu podmiotu zajmującego się w mieście zarządem dróg). W konsekwencji w oparciu o szerszy materiał dowodowy i jego ocenę doszło do ustalenia przesłanki władania gruntem, nie została on w konsekwencji w sprawie przyjęta w oparciu o domniemanie faktyczne.

Zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można też podważać ustaleń faktycznych w sprawie, temu celowi służą zarzuty dotyczące przepisów postępowania. Z tego względu nie mógł zostać rozważony argument odwołujący się do daty powstania Zarządu Dróg i Transportu w Ł., sformułowany w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Nie są skuteczne również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Po pierwsze, zarzuty te nie są dostatecznie precyzyjne. Art. 77 k.p.a. ma złożoną strukturę, składa się z czterech jednostek redakcyjnych i w konsekwencji zawiera kilka reguł zachowania, odnoszących się do odrębnych kwestii procesowych. Także art. 7 k.p.a. określa kilka zasad postępowania administracyjnego. Ponieważ w skardze kasacyjnej skoncentrowano się na kwestii wyjaśnienia stanu faktycznego i zaniechania przeprowadzenia z urzędu dowodów weryfikujących oświadczenie z 16 lipca 2015 r., do tej kwestii musi się ograniczyć kontrola przeprowadzana w niniejszym postępowaniu.

Należy zwrócić uwagę, że dowodem, w oparciu o który przyjęto, że jednostka samorządu terytorialnego władała przedmiotowymi działkami zajętymi pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. nie było wyłącznie oświadczenie Zastępcy Dyrektora ds. Inwestycji i Remontów Zarządu Dróg i Transportu w Ł. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wyraźnie określił, że ustalenia faktyczne w tym zakresie przyjmuje w oparciu również o takie dowody, jak: polisa ubezpieczeniowa z 1996 r. oraz metryki obu dróg, z których wynika, że obie ulice miały powierzchnie bitumiczną mineralno-asfaltową, były oświetlone i oznakowane, wydzielone w ich ciągu były chodniki, a w przypadku ulicy A., także pasy zieleni. Organy administracji poddały ocenie cały materiał dowodowy i na tej podstawie doszły do wniosku, że drogi (a zatem i wchodzące w ich skład działki) były we władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Podstawę oceny materiału dowodowego stanowi art. 80 k.p.a., przeciwko któremu nie wysunięto w skardze kasacyjnej żadnego zarzutu. Sąd I instancji w tym zakresie trafnie nadto zauważył, że istniejący układ drogowy ma charakter uporządkowany i istnieje od dłuższego czasu, na wydzielenie działek odpowiadających przebiegowi ulic wskazuje już plan części gruntów majątku M. [...] z 1933 r. Nie polega wobec powyższego na prawdzie twierdzenie, że organy zaniechały weryfikacji oświadczenia z 16 lipca 2015 r., zostało ono zastawione z innymi dokumentami i w ich kontekście ocenione. Jak wyżej wskazano, przeciwko tej ocenie nie sformułowano zarzutów.

W pozostałym zakresie zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego należy uznać za gołosłowny i pozbawiony konkretności. W szczególności w skardze kasacyjnej nie określono, jaki konkretnie dowód powinien zostać przeprowadzony i jak mógł wpłynąć na wynik postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., warunkiem skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest możliwy istotny wpływ naruszenia na wynik sprawy. Deprecjonując złożone do sprawy oświadczenie z 16 lipca 2015 r. skarżący kasacyjnie nie wskazał, aby przed 5 marca 2003 r. w Ł. nie istniała jednostka organizacyjna zajmująca się sprawami dróg i zarządem nimi. Zmiany organizacyjne w tej sferze nie są argumentem wystarczającym do podważenia wiarygodności informacji pochodzących od organu aktualnie zajmującego się tymi sprawami. Skoro Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania uzasadniających uwzględnienie skargi, nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i przepisu tego nie mógł naruszyć. Brak skutecznego podważenia przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych oznacza w konsekwencji, że nie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.