Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1462/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 78 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, art. 31 ust. 8, art. 31a
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 2 pkt 12
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: par. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 39 poz 211
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm
article: par. 7, par. 8
journal: Dz.U. 2007 nr 168 poz 1181
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania  kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 32, art. 54 ust. 1 i ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Go 323/12 w sprawie ze skargi W. Ś. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. wyrokiem z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Go 323/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. Ś. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, oddalił skargę.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W dniu 31 sierpnia 2010 r. w toku kontroli administracyjnej w gospodarstwie rolnym skarżącej zostały wykryte nieprawidłowości i potwierdzone kontrolą na miejscu przeprowadzoną dnia 20 kwietnia 2011 r. bez udziału producenta rolnego. Kontrola wykazała, że zadeklarowane o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 działki o symbolach F oraz H i HA na dzień 30 czerwca 2003 r. nie były użytkowane rolniczo (kod nieprawidłowości DR 10), działki te nie były gruntami rolnymi (kod DR 33), dodatkowo działka H nie spełniała warunku minimalnej wymaganej powierzchni – zamiast zadeklarowanej minimalnej wymaganej powierzchni 0,10 ha stwierdzono powierzchnię 0,06 ha. Kontrola stwierdziła nadto, że działki te stanowią powierzchnie po wycince lasu, z pozostawionymi pniami drzew, co zostało utrwalone w postaci dokumentacji fotograficznej. Skarżąca nie zgodziła się z wynikami kontroli i wnioskowała o ponowną kontrolę na miejscu.

W dniu 20 maja 2011 r. organ przeprowadził ponowną kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Kontrola ta nie spowodowała zmiany wcześniejszych ustaleń organu co do stwierdzonych nieprawidłowości.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącej płatność rolno-środowiskową w łącznej wysokości 22.149,30 złotych z tytułu zachowania zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, produkcji towarowej lokalnych odmian roślin uprawnych, rolnictwa ekologicznego oraz upraw rolniczych w okresie przestawiania (decyzja nr [...]). Z zadeklarowanej do płatności powierzchni 13,88 ha organ wykluczył 0,3 ha, obejmujące łączną zadeklarowaną powierzchnię działek, na których stwierdzono nieprawidłowości, co dało powierzchnię 13,58 ha, do której przyznano płatność rolnośrodowiskową. Organ zastosował zmniejszenie kwoty płatności łącznie o 492 zł.

Od decyzji w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości skarżąca wniosła odwołanie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, zaś ustalenia w zakresie stanu faktycznego i rozstrzygnięcie są prawidłowe.

Organ odwoławczy podkreślił, że na spornych gruntach (dotyczy działek oznaczonych F, H i HA) nie tylko nie było uprawy prosa, ale nie były one również użytkowane rolniczo ani w roku 2010, ani na dzień 30 czerwca 2003 r., o czym świadczą stwierdzone na nich w dniu 20 kwietnia 2011 r. pnie drzew, gałęzie i inne pozostałości po wycince roślinności leśnej. Nie były to obszary, na których prowadzona byłaby działalność rolnicza. Stało to w oczywistej sprzeczności z deklaracją skarżącej zawartą we wniosku z dnia 17 maja 2010 r., gdzie skarżąca na działkach rolnych H, HA oraz F zadeklarowała uprawę prosa. Kontrola objęła działki rolne zadeklarowane przez skarżącą we wniosku o płatności zarówno rolnośrodowiskową jak i ONW. Na działkach została wykonana dokumentacja fotograficzna, a wyniki z kontroli zawarto w raportach z kontroli. Powyższa dokumentacja w ocenie organu jest środkiem dowodowym wykonanym przez upoważnione do przeprowadzania czynności kontrolnych osoby, a sporządzonej dokumentacji należy przypisać walor wiarygodności. Zgromadzona w niniejszej sprawie ilość oraz jakość dokumentacji fotograficznej nie budzi wątpliwości i może być w sposób wiarygodny uznana jako dowód potwierdzający, iż w/w działki rolne w dniu 20 kwietnia 2011 r. były w stanie nie pozwalającym na przyznanie do nich płatności rolnośrodowiskowej. Organ podkreślił również, że płatności rolnośrodowiskowe przyznawane są do powierzchni działek rolnych, a nie do powierzchni działek ewidencyjnych, na co wskazywała skarżąca.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego zastosowania do działek F i HA równocześnie kodów DR 10 i DR 33, a do działki H dodatkowo kodu DR 4, organ odwoławczy wskazał, że płatność rolnośrodowiskowa na rok 2010 do w/w działek rolnych nie została przyznana albowiem inspektorzy terenowi dokonujący czynności kontrolnych w dniu 20 kwietnia 2011 r. i 20 maja 2011 r. nie stwierdzili by występowała na nich uprawa prosa. Organ uznał, że sam fakt przekwalifikowania gruntów decyzją Starosty Z. nie świadczy o tym, iż na danej działce prowadzona jest działalność rolnicza. Natomiast zapisy w Księdze Gospodarstwa oraz Rejestrze Działań Rolnośrodowiskowych dokonywane wyłącznie przez producenta rolnego i w tej sprawie nie były poddawane weryfikacji zatem nie mogły stanowić przekonującego dowodu

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. wniosła skarżąca.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując swoją dotychczasową argumentację wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. oddalił skargę.

Sąd przywołał treść § 2 ust. 1 pkt 1-4, § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262, dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe). Sąd wskazał, że płatność rolnośrodowiskowa w przypadku pakietu 2 "Rolnictwo ekologiczne" jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych m.in. jako grunty orne, na których występują uprawy wymienione w zał. nr 4 do rozporządzenie – w przypadku wariantu pierwszego, drugiego, piątego (...) (§ 8 pkt 1 i § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Przy czym płatność ta jest przyznawana gdy rolnik spełnia warunki określone w § 7 pkt 2 tegoż aktu wykonawczego. Powyższe oznacza, zdaniem Sądu, że otrzymanie płatności rolnośrodowiskowej wymaga od beneficjenta spełnienia szeregu wymogów i norm.

W ocenie Sądu treść regulacji zawartych w § 1 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz w § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211, dalej: rozporządzenie w sprawie norm) określa m.in. jakie warunki muszą być spełnione w przypadku płatności rolnośrodowiskowej, na co trafnie zwróciły uwagę organy orzekające w sprawie.

Sąd I instancji uznał, że organy prawidłowo i wszechstronnie ustaliły stan faktyczny sprawy, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, i na podstawie jego swobodnej oceny zastosowały właściwe w sprawie przepisy prawa. Sąd wskazał, że istotna dla rozstrzygnięcia sporu jest okoliczność, czy na działkach rolnych oznaczonych symbolami F, H i HA o deklarowanych powierzchniach 0, 10 każda prowadzona była produkcja roślinna, czy były one użytkowane rolniczo i to z zachowaniem wskazanych wyżej wymogów i norm.

Sąd uznał, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji fotograficznej sporządzonej w ramach kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 20 kwietnia 2011 r. jednoznacznie potwierdza zasadność dokonanych przez organy ustaleń, że na spornych działkach rolnych nie była w tej dacie prowadzona działalność rolnicza polegająca na faktycznym ich użytkowaniu zgodnie z wnioskiem o przyznanie płatności.

W ocenie Sądu widoczne na zdjęciach zakrzaczenia, zaschnięte chwasty (zdjęcia nr 12-15, nr 26-27, nr 28-30) oraz brak śladów po jakichkolwiek zabiegach agrotechnicznych, przy jednoczesnym zestawieniu z widokiem innych kontrolowanych działek, nie może być oceniony odmiennie, niż dokonał tego organ.

Sporne działki rolne, zgodnie z przepisami prawa, nie kwalifikują się jako teren do przyznania płatności. Organy administracji publicznej dokonując oceny zebranego materiału dowodowego skonfrontowały dokumentację fotograficzną z dowodami przedstawionymi przez skarżącą, w tym fotografiami przedstawiającymi stan działek na dzień 5 maja 2011 r. Uznanie przez organy, że działki H, HA i F stanowią na dzień kontroli obszar nieużytkowany rolniczo i nie poddawany do tego dnia żadnym zabiegom agrotechnicznym, a w konsekwencji negatywna ocena wiarygodności dowodów powołanych przez skarżącą, nie stanowi przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.) Organ odwoławczy dopełnił również wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśniając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ,dlaczego odmówił wiarygodności dowodom powołanym przez skarżącą oraz dlaczego zeznania przesłuchanych w sprawie świadków: A. Ś., P. R., P. C. oraz Ł. C. nie mogły stanowić podstawy wydania w sprawie rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem skarżącej.

Organ oceniając zeznania świadków wskazał, iż unikali oni jednoznacznego wskazania czy i jakie zabiegi wykonywali na działkach rolnych F, H i HA, w świetle stanu tych działek uwidocznionego na dokumentacji fotograficznej sporządzonej w trakcie kontroli na miejscu przez uprawnione do tego osoby. W konsekwencji brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu bezpodstawnego odmówienia przez organ mocy dowodowej zeznaniom wskazanych wyżej świadków. Zeznania te nie zakwestionowały stanu faktycznego ustalonego w oparciu o kontrole na miejscu. Ogólnikowe stwierdzenia o dokonywaniu prac na tak wielu działkach rolnych nie mogły podważyć mocy dowodowej stanu faktycznego uwidocznionego na zdjęciach wykonanych w trakcie kontroli na miejscu w dnu 20 kwietnia 2011 r.

W konsekwencji Sąd uznał, że nietrafne są zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej: ustawy o wspieraniu rozwoju). Skoro na dzień przeprowadzenia kontroli na spornych gruntach stwierdzono występowanie pni po wieloletnich drzewach, zakrzaczeń, niewykoszonych traw oraz wielomiesięcznych chwastów, trudno było uznać za zgodne z deklaracją strony i jej późniejszymi twierdzeniami oraz przedstawionymi dokumentami, że w 2010 r. stanowiły one obszar uprawy prosa.

Sąd uznał za bezzasadny zarzut co do tego, że w sprawie winien mieć zastosowanie § 4 rozporządzenia w sprawie norm. Skoro bowiem skarżąca twierdziła, że zadrzewienia i zakrzaczenia występujące na działkach rolnych oznaczonych literami F, H, HA podlegały przepisom § 4 rozporządzenia w sprawie norm , to w myśl reguły z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju wykazanie tych faktów obciążało stronę wnioskującą o przyznanie płatności. Poza tym nie było podstaw do przyjęcia takiego ustalenia skoro zadrzewienia i zakrzaczenia te jednak zostały przez skarżącą usunięte. Trafnie też w ocenie Sądu organy dokonały oznaczenia spornych działek , w szczególnościo jeżeli chodzi o zastosowanie kodu DR 10 i DR 33. Sąd podzielił też argumentację organu co do oceny mocy dowodowej dowodu w postaci decyzji Starosty Z. w przedmiocie przekwalifikowania rodzaju użytku.

Skarżąca wnosząc skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca wnosząc skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z:

a) art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 o wspieraniu rozwoju, poprzez:

- naruszenie zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej tj. dokonanie oceny zebranego materiały dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej jego oceny, stanowiącej w istocie dowolną jego ocenę przez odmowę mocy dowodowej w części zeznaniom świadków: A. Ś., P. R., P. C. oraz Ł. C. – w zakresie, w jakim nie były zbieżne z materiałem dowodowym zgromadzonym przez skarżony organ, natomiast dowody osobowe w wnioskowanych przez skarżącą świadków, potwierdziły utrzymanie działek rolnych F, H, HA w dobrej kulturze rolnej w roku 2010,

- uznanie prawidłowości ustaleń faktycznych w sprawie przed organami administracji, zarówno przez organ I i II instancji wyłącznie w oparciu o dowody pochodzące od strony przeciwnej, tj. raport z dnia 20 kwietnia 2011 r. oraz raport nr 9004-0000000 z dnia 20 maja 2011 r., z pominięciem wnioskowanej przez skarżącą weryfikacji w terenie ustaleń raportu z dnia 20 kwietnia 2011 r.,

- uznanie prawidłowości ustaleń faktycznych w sprawie przed organami administracji tej treści, że działki F, H i HA w roku 2010 w całości nie były działkami rolnymi stanowiącymi grunt rolny poprzez przypisanie przez organ tym działkom kodu niezgodności DR 33, a jednocześnie ustalenie że w roku 2010 działki te nie były użytkowane rolniczo poprzez przypisanie tym działkom przez organ kodu niezgodności DR 10, podczas gdy dowody zaoferowane przez skarżącą potwierdzają okoliczność utrzymania spornych działek w dobrej kulturze rolnej,

b) art. 8 k.p.a poprzez sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania odmówienie mocy dowodowej: Księdze Gospodarstwa i Rejestru Działań Agrotechnicznych spełniającej wymogi zawarte w Instrukcji wypełnienia Rejestru Działalności Rolnośrodowiskowej dotyczącej działań agrotechnicznych realizowanych w gospodarstwie stosownie do § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia dowodu wykazującego, że skarżąca utrzymywała działki rolne F, H, HA w roku 2010 w dobrej kulturze rolnej oraz decyzji ostatecznej Starosty Z., nr [...] z dnia 8 września 2009 r. podczas gdy z decyzji wynika że w roku 2009 dla działki nr 15 ( działki H i HA) zmieniono dotychczasową kwalifikację z ŁIV na RV, co ma decydujące znaczenie dla uznania spornych gruntów za utrzymane w roku 2010 w dobrej kulturze rolnej, a nie za nieużytki;

c) art. 78 § 1 k.p.a. poprzez przyznanie mocy dowodowej raportowi z dnia 20 maja 2011 r. podczas gdy został on sporządzony nie w wyniku kontroli, lecz wyłącznie w oparciu o raport z dnia 20 kwietnia 2011 r. co czyni go sprzeczny z art. 31 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 32 i art. 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 Rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE. z 2 grudnia 2009 r. L 316, s. 65) poprzez art. 31 a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich;

d) art. 7 i art. 11 k.p.a., poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia zarzutu przyznania mocy dowodowej sprzecznemu z prawem raportowi z 20 maja 2011 r. a stanowiącego jedną z podstaw nieuwzględnienia w części wniosku skarżącej o płatności rolnośrodowiskowe za rok 2010;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a, a to:

- przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. przepisem § 4 rozporządzenia w sprawie norm poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że działki rolne ozn. F, H, HA nie były użytkowane w dobrej kulturze rolnej zarówno na dzień 30 czerwca 2003 r. jak i w roku 2010 z tego względu że znajdowały się na nich obszary zakrzaczone oraz zadrzewione, podczas gdy pozostałe po wycince pniaki, gałęzie i inne pozostałości po usuniętej przed 2009 r. roślinności nie wpływały na prowadzoną na tych gruntach produkcję jak i nie mogły stanowić przesłanki przemawiającej za uznaniem spornych gruntów za nieużytki.

W uzasadnieniu zarzutów podniesiono, że bezpodstawnie odmówiono mocy dowodowej zeznaniom świadków, skoro ich zeznania były zbieżne z innymi dowodami tj. Księgą Gospodarstwa Rejestru Działań Rolnośrodowiskowych oraz dokumentacją fotograficzną złożoną przez skarżącą.

Zarzucono, że bezprawnie oparto ustalenia faktyczne o protokoły kontroli z dnia 20 kwietnia 2011 r. i z dnia 20 maja 2011 r., w sytuacji gdy te raporty kontroli były niezgodne z art. 31 ust. 6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 32 i § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 poprzez art. 31a ustawy o wspieraniu rozwoju oraz z zeznaniami świadków: A. Ś., P. R., P. C. i Ł. C., a także powołanymi wcześniej dowodami.

Wskazano, że odmowa mocy dowodowej decyzji Starosty Z. z dnia 8 września 2009 r. o przekwalifikowaniu gruntów stanowiła naruszenie art. 8 k.p.a.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej niezasadnie nie przyznano mocy dowodowej raportowi pokontrolnemu z dnia 20 maja 2011 r., który został sporządzony w oparciu o dokumentację z raportu z dnia 20 kwietnia 2011 r. zaś Sąd I instancji do tego zarzutu zawartego w skardze nie odniósł się. Zatem WSA w G. W. nieprawidłowo uznał, że organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania skarżącej.

W piśmie procesowym z dnia 6 września 2012 r. zatytułowanym "Odpowiedź na skargę kasacyjną" organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zatem NSA tylko weryfikuje zasadność postawionych zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu NSA zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Nie jest trafny zarzut sformułowany w pkt 1 poz. c) petitum skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Powołany przepis reguluje zagadnienie przeprowadzenia dowodów na żądanie strony, czyli tę fazę postępowania wyjaśniającego, która poprzedza ocenę dowodów z art. 80 k.p.a.

Przepis art. 78 § 1 k.p.a. nie mógł więc zostać naruszony przez to, że raportowi z kontroli z dnia 20 maja 2011 r. przyznano moc dowodową.

Niezasadne są też te zarzuty, w których podnosi się, że uznanie za wiarygodny dowód raportu z kontroli z dnia 20 maja 2011 r. nie mogło mieć miejsca, gdyż raport ten został sporządzony nie w wyniku kontroli, lecz wyłącznie w oparciu o raport z kontroli z dnia 20 kwietnia 2011 r., co czyni go sprzecznym z art. 31 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 32 i art. 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 31a ustawy o wspieraniu rozwoju.

Otóż zgodnie z art. 31a ustawy o wspieraniu rozwoju (w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie) w zakresie określonym w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, agencja płatnicza oraz podmioty wdrażające przeprowadzają kontrole, w tym kontrole na miejscu i wizytacje w miejscu, przy czym w przypadku kontroli agtencji, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 lit. b), stosuje się przepisy tytułu II Części II Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady/WE/nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L 368 z 23 grudnia 2006 r. s. 74 z późn. zm.). Z kolei przepis art. 31 ust. 6 ustawy o płatnościach bezpośrednich w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie, stanowi, że z czynności kontrolnych sporządza się raport zgodnie z art. 32 i art. 54 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenie nr 1122/2009, oraz określa jakie informacje winien ten raport zawierać. Natomiast przepisy art. 32 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 odnosząc się do sprawozdania z kontroli (czyli raportu z kontroli). określają jakie informacje raport z kontroli powinien zawierać. Przepis art. 54 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 określa termin w których raport z kontroli powinien być sporządzony. Uwzględniając treść powyższych uregulowań w konfrontacji z treścią raportów z kontroli z dnia 20 kwietnia 2011 r. oraz z dnia 20 maja 2011 r. nie sposób uznać, iż nie spełniają one powyższych wymogów. Dodać należy, że autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, których konkretnie wymagań wynikających z powyższych norm prawnych przedmiotowe raporty z kontroli nie spełniają.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich w przypadku gdy rolnik nie zgadza się ustaleniami zawartymi w raporcie , może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nich zawartych dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Natomiast w myśl art. 31 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju w przypadku gdy podmiot kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do tych ustaleń osobie, która sporządziła raport. Z kolei z § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji na miejscu w ramach PROW na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 168, poz. 1181 ze zm.) wynika, że po sporządzeniu raportu z kontroli podmiot kontrolowany może zgłosić stosowne zastrzeżenia, które są poddawane przez kontrolujących analizie. Kontrolujący podejmują dodatkowe czynności w ramach kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu, jeżeli z analizy zastrzeżeń wynika potrzeba ich podjęcia. W zależności od ponownych ustaleń kontrolujący zmieniają lub uzupełniają raport, a jeżeli zastrzeżenia nie zostaną uwzględnione przekazują podmiotowi kontrolowanemu pisemną informację zawierającą wskazanie przyczyn nieuwzględnienia tych zastrzeżeń.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że kontrola na miejscu została przeprowadzona w dniu 20 kwietnia 2011 r. i wówczas sporządzono raport z kontroli. Skarżąca zgłosiła wobec tego raportu umotywowane zastrzeżenia. W ramach ich rozpatrzenia zastosowano tryb weryfikacyjny, którego skutkiem była ponowna kontrola na miejscu w dniu 20 maja 2011 r. Przy ponownej kontroli uwzględniono ustalenia z kontroli na miejscu poczynione w dniu 20 kwietnia 2011 r. oraz zweryfikowano aktualnie stwierdzony stan mając na względzie przedstawione przez skarżącą zdjęcia wykonane w dniu 5 maja 2011 r. Ponieważ przedmiotowe zdjęcia nie odzwierciedlały stanu spornych działek na dzień kontroli z dnia 20 kwietnia 2011 r., lecz dopiero z dnia 5 maja 2011 r., dlatego ustalenia z kontroli pierwotnej zostały wykorzystane w raporcie rekontrolnym z dnia 20 maja 2011 r. Na te okoliczności organ odwoławczy zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 28).

Dodać należy, że zgłoszone przez skarżącą umotywowane zastrzeżenia do raportu z kontroli zostały rozpatrzone przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G., który zastrzeżeń tych nie uznał za uzasadnione. Wyjaśnienia w tej kwestii zostały zawarte w pismach przesłanych do skarżącej z dnia 25 maja 2011 r. i z dnia 16 czerwca 2011 r. i okoliczności te uwzględniono przy ocenie materiału dowodowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 36).

Z przyczyn wyżej wskazanych zarzuty dotyczące raportów z kontroli na miejscu nie mogły być uznane za trafne. Skarżąca zarzuciła, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do jej zarzutów dotyczących przedmiotowych raportów.

Rzeczywiście w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak bliższych rozważań w tej kwestii. Jednakże skarżąca zarzutu tego nie powiązała z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. co do ewentualnych niedostatków uzasadnienia. Natomiast z przyczyn wyżej wskazanych powyższe uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zatem zarzut sformułowany w pkt 1 lit. d) petitum skargi kasacyjnej także należało uznać za bezzasadny.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty sformułowane w pkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej.

Zdaniem skarżącej Sąd I instancji błędnie uznał, że orzekające organy naruszyły art. 8 k.p.a. gdyż odmówiły mocy dowodowej dokumentom w postaci Księgi Gospodarstwa i Rejestru Działań Agrotechnicznych.

Zarzut ten nie jest trafny. Ocena przez orzekające organy wew. dowodów została przeprowadzona zgodnie z wymogami zawartymi w art. 80 k.p.a., na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Wskazano bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z jakich przyczyn odmówiono wiarygodności powyższym dowodom. Są to dokumenty prywatne sporządzone przez stronę. To, że z treści § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że rolnik prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający m.in. wykaz działań agrotechnicznych nie oznacza, że tego rodzaju informacje nie podlegają ocenie przewidzianej w art. 80 k.p.a.

Z przyczyn wyżej wskazanych nietrafne, są też zarzuty kwestionujące stanowisko Sądu I instancji, co do oceny organu odnośnie dowodu w postaci decyzji Starosty Z. z dnia 8 września 2009 r. w przedmiocie zmiany klasyfikacji gruntów. Postępowanie w sprawie klasyfikacji gruntów ustala typy i klasy gleb i ich kultury. Gleboznawcza klasyfikacja gruntów jest jednym z elementów, który ujawnia się w ewidencji gruntów na podstawie dokumentu wytworzonego w odrębnym postępowaniu prowadzonym – w tym przypadku – w trybie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.). Jak wynika z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) gleboznawcza klasyfikacja gruntów to podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Z kolei zgodnie z § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia w sprawie minimalnych norm do obowiązków klasyfikatora należy określenie typów i klasy gleby oraz ustalenie na gruncie konturów poszczególnych typów gleby i konturów klas gleby wraz ze sporządzeniem potrzebnej dokumentacji. Zatem to, że klasyfikator dokonuje przekwalifikowania gruntów w przedmiotowym trybie, nie oznacza, że decyzja o zmianie klasyfikacji gruntów jest dowodem co do prowadzenia na danym gruncie działalności rolniczej w konkretnym okresie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśniono z jakich przyczyn organ odmówił wiarygodności ww. dowodom. Stanowisko to zaakceptował Sąd I instancji podkreślając, że przyznanie wiarygodności dowodom w postaci dokumentacji fotograficznej z kontroli na miejscu w dniu 20 kwietnia 2011 r. przy jednoczesnym odmówieniu wiarygodności dowodom przedstawionym przez stronę nie stanowiło naruszenia art. 8 k.p.a. Zważywszy te przesłanki jak i to, że zasada zaufania zawarta w art. 8 k.p.a. wymaga m.in. wyjaśnienia zasadności przesłanek którymi się organ kierował, brak podstaw do przyjęcia, że zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. był zasadny.

Nie są usprawiedliwione zarzuty sformułowane w pkt 1 poz. a) petitum skargi kasacyjnej.

Istota powyższych zarzutów wskazując na naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał ocenę dowodów dokonaną przez organ za zgodną z art. 80 k.p.a. Zarzuty te nie są zasadne.

Przepis art. 80 k.p.a. z uwagi na treść art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju ma w postępowaniu dotyczącym płatności rolnośrodowiskowych zastosowanie. Oznacza to, że organy orzekające w sprawie zobowiązane były ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W art. 80 k.p.a. została zawarta zasada swobodnej oceny dowodów. Oznacza to, że organ winien opierać się na zebranym materialne dowodowym, ocena tego materiału powinna być wszechstronna, dowody należy oceniać we wzajemnej łączności, wskazując na znaczenie i wartość dowodów dla toczącej się sprawy. Ustalenie okoliczności faktycznych w oparciu o tak przeprowadzoną ocenę całego materiału dowodowego powinno być zgodne z prawidłami logiki i zasad doświadczenia życiowego. Gdy w ten sposób organ oceni materiał dowodowy to nie można uznać, że zostały naruszone zasady z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju.

Jak trafnie uznał Sąd I instancji, orzekające w sprawie organy, zgodnie z powyższymi regułami oceniły cały materiał dowodowy.

Sąd wskazał dlaczego uznał ocenę tych dowodów dokonaną przez organ za wiarygodną. Sąd podkreślił, że co prawda świadkowie wprawdzie zeznali że w 2010 r. na działkach F, H i HA dokonywali zabiegów agrotechnicznych, ale nie byli w stanie rozpoznać działek na dokumentacji fotograficznej i nie stwierdzili występowania na tych działkach pni po drzewach, które na fotografiach zostały uwidocznione w dniu kontroli. Sąd podkreślił, że ocena zeznań świadków wskazuje, iż w istocie unikali oni jednoznacznego wskazania czy w istocie i jakie zabiegi wykonywali na działkach rolnych F, H i HA w świetle stanu tych działek utrwalonego w dniu kontroli tj. 20 kwietnia 2011 r. Sąd zwrócił też uwagę, że protokół kontroli wskazuje dokładnie miejsca i kierunki wykonania poszczególnych zdjęć na poszczególnych działkach rolnych, zgłoszonych we wniosku o płatności. W tym kontekście zarzuty skarżącej, że skoro świadkowie zeznali, iż na tych działkach były przeszkody typu słupy energetyczne, rowy melioracyjne czy resztki gałęzi, które nie miały wpływu na wykonywane prace, nie mogą dowodzić o braku logiki w ocenie zeznań świadków.

Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny zastrzeżenia skarżącej zgłoszone wobec protokołów z kontroli w dniu 20 kwietnia 2011 r. i w dniu 20 maja 2011 r. nie zostały uwzględnione.

Zgłoszone przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego dowody nie podważyły ustaleń wynikających z tychże raportów kontroli. Tym samym zarzut, że ustalenia faktyczne w sprawie zostały błędnie oparte na ustaleniach wynikających z protokołu kontroli nie może być trafny.

Wobec tego, że nie jest trafny zarzut skarżącej dotyczący wadliwej oceny dowodów w postaci zeznań świadków i przedstawionych przez stronę dokumentów nie są zasadne zarzuty iż błędnie działkom F, H i HA przypisano kod niezgodności DR33 oraz DR10.

Reasumując za chybione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie sformułowanym w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Tym samym stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia nie został przez skarżącą skutecznie zakwestionowany.

Skarżąca w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 4 rozporządzenia w sprawie norm poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że działki rolne F, H i HA nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zarówno na dzień 30 czerwca 2003 r. jak i w roku 2010 z tego względu, że znajdowały się na nich obszary zakrzaczone oraz zakrzewione, podczas gdy pozostałe po wycince pniaki, gałęzie i inne pozostałości po usuniętej przed 2009 r. roślinności nie wpływały na prowadzoną na tych gruntach produkcję jak i nie mogły stanowić przesłanki przemawiającej za uznaniem spornych gruntów za nieużytki. Wobec czego w sprawie powinien mieć zastosowanie § 4 ww. rozporządzenia. Zarzut ten dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego tj. § 4 rozporządzenia w sprawie norm. Jednakże argumentacja przedstawiona przez skarżącą na uzasadnienie powyższego zarzutu wskazuje, iż w rzeczywistości stawia ona zarzut wadliwie ustalonych okoliczności faktycznych. Zarzutem naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie nie można kwestionować ani ustaleń faktycznych, ani oceny materiału dowodowego. Dodać należy, że wszystkie zarzuty zawarte w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, które dotyczyły kwestionowania przyjętego w sprawie stanu faktycznego zostały uznane za bezzasadne. To zaś oznacza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia nie został przez skarżacą skutecznie zakwestionowany.

Ten stan faktyczny jest natomiast taki, że działki rolne F, H i HA do dnia kontroli nie były poddawane żadnym zabiegom agrotechnicznym. Na działkach tych stwierdzono występowanie pni po wieloletnich drzewach, zakrzaczeń niewykoszonych traw i wielomiesięcznych chwastów, co oznaczało, że działki te nie były użytkowane rolniczo. Na tych obszarach nie była prowadzona działalność rolnicza. W tak ustalonym i skutecznie niezakwestionowanym stanie faktycznym zarzut niezastosowania § 4 rozporządzenia w sprawie norm nie jest więc trafny, skoro na spornych działkach nie była prowadzona jakakolwiek produkcja rolna. Zauważyć należy, że zgodnie z § 4 rozporządzenia w sprawie norm, grunty rolne , o których mowa w § 1 nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, z wyjątkiem: 1) drzew i krzewów: a) niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; b) mających znaczenie dla ochrony wód i gleb; c) niewpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną; 2) gruntów, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 2-4 oraz ust. 3, które mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli drzewa te i krzewy nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar. Z regulacji tej wynika, że w określonych w § 4 rozporządzenia w sprawie norm sytuacjach grunty rolne mogą być porośnięte drzewami i krzewami. Prawodawca dopuszcza zatem usytuowanie drzew i krzewów na działkach rolnych w ściśle określonych okolicznościach, lecz zawsze dotyczy to gruntów rolnych czyli działek rolnych na których przewidziana jest uprawa roślin lub ugorowanie.

Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny skarżąca zarzutami naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie zakwestionowała skutecznie ustaleń, że sporne działki rolne w 2010 r. nie były użytkowane rolniczo.

Dodać też należy, że w § 4 rozporządzenia w sprawie norm prawodawca określił różne sytuacje faktyczne. Przepis ten składa się bowiem z odrębnych punktów oraz podpunktów. Skarżąca w ramach zarzutu naruszenia § 4 powołanego rozporządzenia nie powołała nawet konkretnego punktu tego przepisu prawa, który w jej ocenie naruszył Sąd I instancji.

Z tych zatem przyczyn zarzut naruszenia prawa materialnego należało uznać za bezzasadny.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż pismo pt.: "Odpowiedź na skargę kasacyjną" zostało złożone po upływie 14 dni tj. po upływie terminu określonego w art. 179 p.p.s.a. (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, opubl. ONSAiWSA 2013/3/38).