Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2121/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) asesor WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lutego 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. j. z siedzibą w S. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz skarżącej [...] sp. j. z siedzibą w S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, po rozpoznaniu odwołania spółki [...] sp.j. z siedzibą w [...], od decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (dalej Dyrektor RDLP) Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., odmawiającej wyrażenia zgody na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych - utrzymał ww decyzję w mocy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

Pismem z dnia 21 lutego 2018 r. spółka [...] Spółka Jawna wystąpiła do Dyrektora RDLP w [...] o trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych na trzech działkach ewidencyjnych: nr [...] (o pow. 0,0391 ha), nr [...] (o pow. 0,0322 ha) i nr [...] (o pow. 0,0347 ha), położonych w obrębie [...] miejscowość [...] gm. [...], pow. [...], woj. [...]. W uzasadnieniu wniosku inwestor wskazał, iż celem wyłączenia jest konieczność zachowania, dla planowanej na sąsiednich działkach inwestycji - zabudowy domami mieszkalnymi, 12 metrowej odległości od lasu.

Dyrektor Regionalny Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], w toku prowadzonego postępowania ustalił, iż grunty objęte wnioskiem stanowią grunty leśne - użytki gruntowe "Ls" (wypis z rejestru gruntów z dnia [...] stycznia 2018 r.). Znajdują się one w obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2008 r.) na terenie oznaczonym w planie symbolem planistycznym 3 MN/ML.ZN. Zgodnie z obowiązującym ustaleniami szczegółowymi powyższy teren (teren istniejącej strażnicy Ochotniczej Straży Pożarnej w [...]) przeznacza się na działki do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub rekreacji indywidualnej. Zgodnie też z ustaleniami planu istniejący w obrębie działki nr [...] las pozostaje jako teren zieleni naturalnej, który może być podzielony pomiędzy właścicieli wydzielonych 3 działek budowlanych, lecz bez prawa do zabudowy i zmiany sposobu jego użytkowania. A także w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy plan wskazuje, iż do drogi oznaczonej jako [...] - 0,6 m; od strony zachodniej nie może przekroczyć granicy lasu (wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedstawiony przez Burmistrza [...] w dniu [...] stycznia 2018 r.).

W uzasadnieniu swojej decyzji Dyrektor wskazał również, że na etapie sporządzania mpzp nie była przeprowadzona procedura zmiany przeznaczenia przedmiotowych gruntów leśnych na cele nieleśne, a więc grunty nie mają wydanej zgody umożliwiającej ich wyłączenie z produkcji leśnej. Fakt braku możliwości takiego wyłączenia wynika także z prowadzonej między stroną a Starostwem Powiatowym w [...] korespondencji dotyczącej prawidłowości zapisów w ewidencji gruntów i budynków, z której wynika, iż zmiana użytków z "Ls" (jako takiego wpisanego do ww ewidencji) na inny może nastąpić wyłącznie po wydaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji leśnej (a takiej nie było). A nadto, co ma zasadnicze znaczenie, przedmiotowa nieruchomość, dla leśnej części, posiada uproszczony plan urządzenia lasu obowiązujący do dnia 31 grudnia 2024 roku.

Analizując zatem stan faktyczny sprawy organ I instancji w tych okolicznościach stwierdził, iż niemożliwym jest pozytywne rozpoznanie wniosku. Jednocześnie podniósł, iż nie ma potrzeby wyłączania przedmiotowego gruntu leśnego z produkcji leśnej albowiem wymagana przepisami przeciwpożarowymi odległość planowanej na sąsiednich działkach zabudowy od lasu zostanie zachowana.

Od powyższego rozstrzygnięcia ww Spółka wniosła odwołanie, w wyniku rozpatrzenia którego Dyrektor Generalny Lasów Państwowych utrzymał w mocy zaskarżoną do niego decyzję. Organ odwoławczy wskazał, iż pomimo przeznaczenia przedmiotowego terenu dla zabudowy mieszkaniowej, zgodnie z ww miejscowym planem, stanowi on jednak grunt leśny. Zapisy planu wskazują bowiem wyraźnie, iż istniejący las ma pozostać jako teren zieleni naturalnej, który może być podzielony, jednak bez prawa do zabudowy i zmiany sposobu jego użytkowania. Ustalenie, że przedmiotowe grunty stanowią grunt leśny, wynika także wprost z zapisów ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków. Wnioskowane do wyłączenia z produkcji części działek ewidencyjnych mają w tej ewidencji oznaczenie użytku "Ls", (leśny charakter gruntu w rozumieniu definicji zawartej w ustawie o lasach). A także, dodatkowym dowodem potwierdzającym leśne przeznaczenie gruntu jest treść uproszczonego planu urządzenia lasu obejmującego działki należące do indywidualnych właścicieli wsi [...] podjętego na okres od 1 stycznia 2015 roku do 31 grudnia 2024 roku. Dokument ten, zatwierdzony przez Starostę, zgodnie z art. 21 ustawy o lasach (u.o.l.), zawiera opis leśnego zagospodarowania gruntów oraz ustala zabiegi hodowlane niezbędne dla prawidłowej gospodarki leśnej. Te wszystkie okoliczności, zdaniem organu odwoławczego, jednoznacznie wskazują na brak możliwości wyłączenia przedmiotowego gruntu leśnego z produkcji leśnej.

Skargę od powyższego rozstrzygnięcia wniosła spółka [...] sp.j. z siedzibą w [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (u.o.g.r.il.) w związku z art. 3 ustawy o lasach poprzez uznanie, że zadrzewienia istniejące na obszarze działek o nr ew. [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...], stanowią grunty leśne, podczas gdy grunty te nie są przeznaczone do produkcji leśnej, a zatem nie zachodzą przesłanki do uznania ich za las, w rozumieniu przepisów powoływanej ustawy;

- art. 7 i art. 11 ww ustawy poprzez ich zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy grunty na ww działkach nie podpadają pod przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc nie ma konieczności wydawania co do nich ani zgody marszałka województwa (art. 7) ani też decyzji zezwalającej na wyłączenie ich z produkcji (art. 11);

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego i okoliczności faktycznych sprawy przejawiające się zaniechaniem, mimo podniesionej w tym zakresie przez skarżącą stosownej argumentacji, właściwej i pogłębionej analizy stanu faktycznego pod kątem ustalenia czy zadrzewienia istniejące na obszarze przedmiotowych działek spełniają przesłanki konieczne do uznania ich za grunty leśne, w rozumieniu przepisu art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

- art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w sytuacji, gdy z uwagi na specyfikę gruntów objętych wnioskiem skarżącej z dnia 21 lutego 2018 roku, prowadzenie w stosunku do nich postępowania w sprawie o zezwolenie na wyłączenie z produkcji leśnej było bezprzedmiotowe.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych oraz o uchylenie w całości decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] jak i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przypomniała przebieg postępowania i min. wskazała, iż w niniejszej sprawie grunty objęte wnioskiem skarżącej nie należą do kategorii gruntów leśnych (art. 2 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Powołując się na art. 3 ustawy o lasach podniosła bowiem, iż okoliczności sprawy uniemożliwają uznanie przedmiotowego gruntu za leśny z tej przyczyny, iż nie zostały spełnione łącznie trzy obligatoryjne przesłanki wynikające z powyższego przepisu tj. kryterium przyrodnicze (szata roślinna), kryterium przestrzenne - zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha oraz kryterium przeznaczenia - produkcja leśna. W badanej sprawie wskazane przesłanki nie wystąpiły łącznie. Podniosła także, iż okoliczność, że w znaczeniu przyrodniczym dany grunt jest lasem (występujące zadrzewienie) nie oznacza jeszcze, że jest lasem również w znaczeniu prawnym (wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r. II OSK 308/14, z dnia 23 kwietnia 2013r. II OSK 1983/11). Tym samym, w ocenie skarżącej, postępowanie w tej sprawie powinno zostać umorzone (art. 105 k.p.a.) jako bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu odwoławczego fakt, że przedmiotowe grunty stanowią grunt leśny wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji (dokumentacja fotograficzna, opis taksacyjny lasu), która jednoznacznie potwierdza, że teren jest pokryty roślinnością leśną (kryterium przyrodnicze). Spełnione jest też kryterium przestrzenne - suma powierzchni leśnej wnioskowana do wyłączenia z produkcji na trzech sąsiadujących działkach przekracza 0,10 ha - tj. powierzchnię wskazaną w art. 3 pkt 1 lit.a) u.o.l. A także, spełnione zostało kryterium przeznaczenia, co wprost wynika z zapisów ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków. Wnioskowane do wyłączenia z produkcji leśnej części działek ewidencyjnych mają w tej ewidencji oznaczenie użytku "Ls", co jest zgodne z wyżej opisanymi ustaleniami organu co do leśnego charakteru gruntu, w rozumieniu definicji zawartej w ustawie o lasach. Ostatecznie, w ocenie Generalnego Dyrektora, dokonując powyższych ustaleń, wszechstronnie rozpatrzono materiał dowodowy, nie naruszając przepisów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie Sądu wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji zasadniczo stanowiły przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej jako "u.o.l.") - art. 5, art. 11 ust. 1 i art. 12.

Decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej wydawana jest na podstawie art. 11 ww ustawy. Stosownie do jego treści "wyłączenie z produkcji ... gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie". Organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych, w tym zezwolenia na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji jest, zgodnie z art. 5 uogril, Dyrektor RDLP.

Zgodnie natomiast z obowiązującą ww regulacją prawną, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody właściwego organu, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 u.o.g.). Przepis ten jest odzwierciedleniem ogólnej zasady, że jeżeli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji publicznej, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z art. 7 ust. 1 u.o.g. wynika więc expressis verbis, że przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, poza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie jest możliwe. W zależności od sytuacji zgodę wydaje minister rolnictwa i rozwoju wsi (odnośnie do gruntów rolnych najwyższych klas), minister środowiska (gdy chodzi o grunty leśne, stanowiące własność Skarbu Państwa) lub marszałek województwa po uzyskaniu opinii izby rolniczej (co do pozostałych gruntów). Dopiero po uzyskaniu takiej zgody można przystąpić do kolejnego etapu, czyli do zmiany przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, na którą wskazuje art. 7 ust. 2 u.o.g., następuje tylko w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja organu wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na "nieleśne" sama w sobie nie wywołuje jednak skutków prawnych, stanowi ona wyłącznie podstawę do przeprowadzenia przez gminę odpowiedniej procedury związanej z przygotowaniem oraz uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A zatem zgoda ta nie oznacza, że grunty, na "odlesienie" których wyrażono zgodę, automatycznie stają się "nieleśne", ponieważ to dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zmienia przeznaczenie gruntów. Stąd też, twierdzenie organu, iż zgoda taka ("odlesiająca" ww grunty) nie została wydana, nie może zostać uwzględnione albowiem "a priori" przyjmuje się, iż taka zgoda, skoro uchwalono plan miejscowy, także została wydana. W sytuacji zatem, jak podnosi Dyrektor Generalny, rzeczywistego braku zgody "na zmianę przeznaczenia przedmiotowego gruntu na "nieleśny", pozostaje jedynie procedura podważania ważności uchwalonego planu miejscowego w stosownym zakresie. Ma to jednak miejsce w odrębnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast, dopóki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest planem obowiązującym, dopóty (jako prawo miejscowe) wiąże jego adresatów. Tym samym, nie można w tym postępowaniu skutecznie podważać jego postanowień, w tym także podnosić wadliwość procedury planistycznej.

Analiza zapisów mpzp wskazuje jednoznacznie, co nie kwestionowane przez organy, iż przedmiotowy obszar przeznaczony został (w przypadku rozebrania budynku strażnicy Ochotniczej Straży Pożarnej w [...]) do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub rekreacji indywidualnej. Jak natomiast trafnie wskazały organy, istniejący w obrębie działki nr [...] las pozostanie jako teren zieleni naturalnej, bez prawa do zabudowy i zmiany sposobu jego użytkowania. Sąd jednak zauważa, iż przedmiotem postępowania są działki o nr ew. nr [...], [...] i nr [...], co do których powyższy plan takich zapisów, zakazujących zabudowę, nie zwiera. Jednocześnie, mając na uwadze stan zagospodarowania otaczających przedmiotowe działki nieruchomości (dołączone do wniosku dokumenty, w tym mapy jak i wypis z rejestru gruntów ww działek, wskazujący jako "opis użytku" - "zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy"), brak jest podstaw do uznania konieczności ochrony przedmiotowego gruntu, jako leśnego, w rozumieniu przepisu art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W kontekście powyższej regulacji prawnej, w ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy wadliwie oceniły stan faktyczny sprawy, który ma zasadniczy wpływ na wydanie decyzji o trwałym wyłączeniu wnioskowanego gruntu leśnego z produkcji leśnej. Zdaniem Sądu bowiem, stan zagospodarowania terenu sąsiadującego bezpośrednio z przedmiotowym, okoliczność obowiązywania dla przedmiotowego terenu planu zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia dla ww działek gruntu umożliwiają zabudowę mieszkaniową czy rekreacyjną, jak i, z założenia, uprzednie stanowisko organu (Marszałka) zanim przystąpiono do czynności planistycznych, ma istotny wpływ dla uznania, iż przedmiotowy wniosek powinien zostać uwzględniony.

Oczywiście należy przyznać rację organom, iż status leśny nieruchomości jest wynikiem min. także ustaleń uproszczonego planu urządzenia lasu (UPUL), które zresztą mogą ulegać zmianom. Przy czym, odnosząc się do okoliczności kontrolowanej sprawy podkreślić należy, iż fakt objęcia przedmiotowych działek gruntu (użytek leśny), ustaleniami obowiązującego ww uproszczonego planu urządzenia lasu, którego wyłącznym celem jest umożliwienie prowadzenia trwale zrównoważonej, wielofunkcyjnej gospodarki leśnej (art. 6, ust. 1, pkt. 1a ustawy o lasach), nie wyklucza możliwości późniejszego ich wyłączenia z powyższej kategorii. W ocenie Sądu oczywiście należy mieć zawsze na uwadze szeroko rozumianą ochronę środowiska, w tym naturalnie ochronę lasów, jednak każdą sprawę powinno rozpatrywać się indywidualnie w oparciu o systemowe postrzeganie przepisów prawa, nie zaś literalne ich odczytywanie, które zresztą w okolicznościach niniejszej sprawy i tak przemawiają za przedstawionym przez Sąd stanowiskiem.

Podkreślenia też wymaga, wbrew twierdzeniom skargi, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że bez przeprowadzenia odrębnego postępowania, w tym zasadniczo bez uzyskania przez stronę decyzji w przedmiocie wyłączenia gruntu spod gospodarki leśnej i dokonania zmian w ewidencji gruntów (następczego), nie może dojść do utraty przez działkę statusu prawnego lasu. Nawet więc, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje inne przeznaczenie konkretnych działek, to jego uchwalenie nie prowadzi automatycznie do zmiany ich przeznaczenia w tym zakresie. Inaczej mówiąc, przeznaczenie w planie miejscowym gruntów zalesionych na cele inne niż związane z gospodarką leśną, nie pozbawia działki statusu gruntu leśnego, gdyż bez uzyskania zgody właściwego organu na przeznaczenie terenu leśnego na cele nieleśne, decyzyjnego wyłączenia gruntu spod gospodarki leśnej (produkcji leśnej) i dokonania zmian w ewidencji gruntów, formalnie nie może dojść do utraty przez działkę statusu prawnego lasu. O tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z 1991 r. o lasach, co do zasady w pierwszej kolejności decyduje zapis w ewidencji gruntów (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 7 marca 2017 r., II SA/Gl 1178/17; wyrok WSA w Poznaniu z 16 września 2020 r., II SA/Po 1113/19; wyrok NSA z 21 grudnia 2012 r., II FSK 984/11). Okoliczność, że plan miejscowy zmienił przeznaczenie tych działek, jak wskazano wyżej, w żadnym razie nie jest równoznaczna z tym, że prawodawca miejscowy wyłączył je z produkcji leśnej. Bez wyłączenia tych gruntów z produkcji leśnej decyzją właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych w trybie przewidzianym przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie jest możliwe ich zagospodarowanie, zgodnie z zamierzeniem skarżącej Spółki. W tym kontekście Sąd także wskazuje na niezasadność stanowiska skarżącej, co do konieczności umorzenia postępowania w niniejszej sprawie, jako bezprzedmiotowego.

Z tego też względu w ocenie Sądu koniecznym było uchylenie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji celem ponownego rozpoznania przedmiotowego wniosku mając na uwadze wskazane wywody.

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw z art. 205 tej ustawy zgodnie z punktem drugim wyroku.