Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1300/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Nadleśnictwo [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 506/18 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Nadleśnictwo [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 27 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 506/18) oddalił skargę Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Nadleśnictwo [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 1997 r. Wojewoda Warszawski na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę J. własności działek nr [...], położonych w J. przy ul. [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej dz. nr [...] wystąpił Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wskazując, że działki te stanowiły w dacie komunalizacji las państwowy, a protokołem zdawczo – odbiorczym z 2 lutego 1994 r. zostały przekazane w zarząd Nadleśnictwu [...] przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O.

Decyzją z [...] lutego 2012 r. Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził, że decyzja Wojewody Warszawskiego z [...] kwietnia 1997 r. w części dotyczącej dz. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Organ wskazał, że przedmiotowe działki stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w O. z [...] kwietnia 1960 r. sygn. akt [...] w sprawie stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości pod nazwą "[...] " stanowiącej dz. nr [...]. Następnie z działki tej wyodrębniono dz. nr [...], objęte decyzją komunalizacyjną. Zgodnie z pismem Starostwa Powiatowego w O. z 31 października 2011 r., zmianą z 4 sierpnia 1998 r. wprowadzoną ma podstawie aktu notarialnego z 27 lipca 1998 r. oraz opracowania geodezyjnego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 6 marca 1998 r., w miejsce dz. nr [...] w ewidencji gruntów zostały wykazane dz. nr [...]. Z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego na datę komunalizacji wynika natomiast, że dz. nr [...], w skład której wchodziły objęte decyzją komunalizacyjną dz. nr [...], była oznaczona symbolem Ls - lasy. Wskazuje to na leśny charakter przedmiotowej nieruchomości. Z kolei w piśmie z 17 lutego 2012 r. Burmistrz Miasta J. podał, że w latach 1989 – 1990 w operacie ewidencji gruntów w odniesieniu do dz. nr [...] dokonano zmiany użytku gruntowego z "Lz" (tereny zalesione i zakrzewione) na "Ls" (lasy). Za podstawę wprowadzenia zmiany posłużył "Program zagospodarowania lasów położonych na terenie miasta J.". Mając na uwadze fakt, że wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów dotyczące klasyfikacji i użytków, mogło nastąpić jedynie na podstawie protokołu zmian sporządzonego przez klasyfikatora [...] Biura Geodezji Urządzeń Rolnych oraz orzeczenia naczelnika gminy (po wprowadzeniu reformy samorządowej w 1990 r. – decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w O.), zatwierdzającej zaktualizowaną klasyfikację gruntów, Burmistrz Miasta J. wydał postanowienie z [...] października 1994 r. o przywróceniu zapisów przyjętych w 1981 r. przy odnowie ewidencji gruntów. Zmiana w ewidencji gruntów dokonana postanowieniem z [...] października 1994 r., czyli po 27 maja 1990 r., nie ma jednak znaczenia prawnego dla komunalizacji nieruchomości. W dacie komunalizacji przedmiotowe działki były oznaczone w ewidencji gruntów jako las, w związku z czym wchodziły w dniu 27 maja 1990 r. w skład państwowego gospodarstwa leśnego. Nie mogły zatem podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy, a więc decyzja Wojewody Warszawskiego z [...] kwietnia 1997 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Decyzją z [...] listopada 2012 r. Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpoznaniu wniosku Miasta J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wyrokiem z 10 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 23/13) uchylił powyższe decyzje z [...] listopada 2012 r. oraz z [...] lutego 2012 r. Zdaniem Sądu, dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest ustalenie, czy sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła las lub grunt związany z gospodarką leśną i czy w związku z tym wchodziła w skład państwowego gospodarstwa leśnego w świetle ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.). Jak wskazywał Minister w chwili zasiedzenia działek przez Skarb Państwa nie były to działki leśne i pozostawały w zarządzie Prezydium Osiedlowej Rady Narodowej w J. Nie mogły więc być uznane za grunty leśne na podstawie art. 5 ust. 2 pkt a i b ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym. Natomiast, czy w dniu komunalizacji z mocy prawa zostały przeznaczone pod uprawę leśną (pkt c), powinien przesądzać przede wszystkim plan zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, jeśli taki istniał. Nie wystarczy odwołanie się do zapisów w ewidencji gruntów na dzień komunalizacji, jeżeli w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość byłaby przeznaczona na cele nieleśne. Minister nie odniósł się również do argumentów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczących braku podstawy prawnej do dokonania wpisu w ewidencji gruntów oznaczenia "Ls". W tym kontekście wyjaśnienia wymaga charakter postanowienia Burmistrza Miasta J. z [...] października 1994 r. o przywróceniu zapisów przyjętych w ewidencji gruntów przy jej odnowie w 1981 r., w szczególności określenia jego skutku prawnego.

Wyrokiem z 9 kwietnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I OSK 1886/13) oddalił skargę kasacyjną skarżącego od powyższego wyroku. Sąd zauważył, że w sprawie bezsporne jest, że grunty leśne wchodzące w dniu 27 maja 1990 r. w skład państwowego gospodarstwa leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Sporne jest jedynie, w oparciu o jakie dowody ten stan ustalić. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że rozstrzygnięcie należy oprzeć na wszystkich dostępnych dowodach, w szczególności na obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. i obejmującym przedmiotowe działki planie zagospodarowania przestrzennego. Zapisy ewidencji gruntów nie mogą mieć decydującego znaczenia. Bezsporne jest, że działki te w chwili wejścia w życie ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym w ogóle nie stanowiły własności Skarbu Państwa i w związku z brzmieniem art. 1 tej ustawy nie należały do państwowego gospodarstwa leśnego. Nie jest też kwestionowana okoliczność, że działki te w chwili zasiedzenia ich przez Skarb Państwa nie były lasem ani gruntem leśnym. W tej sytuacji podstawę uznania przedmiotowych działek za część tego gospodarstwa mógłby ewentualnie stanowić jedynie art. 5 ust 2 lit. c w zw. z art. 1 ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym. Okoliczność, że w powołanym przepisie mowa jest o gruntach "które zostały przeznaczone pod uprawę leśną" wskazuje, że leśne przeznaczenie gruntu musiało być wyrazem świadomej decyzji podjętej co do państwowego gruntu nieleśnego. Nie każdy państwowy grunt, który stał się lasem lub gruntem leśnym, po wejściu w życie ww. ustawy wchodził automatycznie w skład państwowego gospodarstwa leśnego. Zatem decydujące znaczenie dla możliwości przejęcia gruntu nieleśnego przez państwowe gospodarstwo leśne już po wejściu w życie ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, miało stosownie do art. 5 ust 2 lit. c tej ustawy jego przeznaczenie, a nie jak twierdził skarżący kasacyjnie faktyczne jego wykorzystanie. Konieczność ustalenia jak przedmiotowe działki "zostały przeznaczone" powoduje nieodzowność odwołania się do obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. planu zagospodarowania przestrzennego. Wpis zaś w ewidencji gruntów może być uznany jedynie jako środek dowodowy.

Ponownie rozpoznając sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] grudnia 2016 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z [...] kwietnia 1997 r. w zakresie obejmującym dz. nr [...]. W ocenie organu postanowienie Burmistrza Miasta J. z [...] października 1994 r. o przywróceniu zapisów przyjętych w 1981 r. przy odnowie ewidencji gruntów nie może powodować skutków prawnych z mocą wsteczną, a wpis w rejestrze może być uznany jedynie jako środek dowodowy. Natomiast decydujące znaczenie dla możliwości przejęcia gruntu nieleśnego przez państwowe gospodarstwo leśne miało jego przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego. W piśmie z 17 lutego 2012 r. Burmistrz Miasta J. wskazał, że dz. nr [...] na dzień 27 maja 1990 r. objęta była ustaleniami Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta J., zatwierdzonego uchwałą nr 35/VI/89 Miejskiej Rady Narodowej z 29 marca 1989 r. Jak wynika z postanowień tego planu, na działce tej dopuszczona została "zabudowa małymi domami mieszkalnymi i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działkach zalesionych o pow. ponad 2500 m2". Mając powyższe na uwadze organ uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie była przeznaczona na prowadzenie gospodarki leśnej, a zatem podlegała działaniu ustawy komunalizacyjnej. W tej sytuacji decyzja Wojewody Warszawskiego z [...] kwietnia 1997 r. w zaskarżonej części nie była obarczona żadną z wad wyliczonych w art. 156 K.p.a.

Decyzją z [...] stycznia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2016 r.

Skargę na powyższą decyzję złożył Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Nadleśnictwo [...], zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 5 ust. 2 lit. c ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, a także art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności wskazał na swoje związanie uprzednio wydanymi w sprawie wyrokami. Wyjaśnił, że w świetle art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, aby wykluczyć możliwość komunalizacji przedmiotowych działek należało ustalić, czy działki te wchodziły w skład państwowego gospodarstwa leśnego, a w związku z tym nie należały do jednego z podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 tej ustawy. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji przywołał art. 1 ust. 1 oraz art. 5 obowiązującej w dacie komunalizacji ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, a odwołując się do uprzednio wydanych orzeczeń podkreślił, że podstawę uznania przedmiotowych działek za część tego gospodarstwa mógłby ewentualnie stanowić jedynie art. 5 ust 2 lit. c w związku z art. 1 tej ustawy. Okoliczność, że w powołanym przepisie mowa jest o gruntach "które zostały przeznaczone pod uprawę leśną" wskazuje, że leśne przeznaczenie gruntu musiało być wyrazem świadomej decyzji (woli) podjętej co do państwowego gruntu nieleśnego, przy czym decyzja ta mogła być podjęta przed wejściem w życie ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, jak i po tym terminie. Nie każdy państwowy grunt, który stał się lasem lub gruntem leśnym po wejściu w życie omawianej ustawy, wchodził automatycznie w skład państwowego gospodarstwa leśnego. Zatem decydujące znaczenie dla możliwości przejęcia gruntu nieleśnego przez państwowe gospodarstwo leśne już po wejściu w życie ww. ustawy było stosownie do art. 5 ust 2 lit. c ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym jego przeznaczenie a nie jego faktyczne wykorzystanie. Ustawodawca wyraźnie odróżnił grunty znajdujące się pod uprawą leśną (ust. 2 lit. a) od gruntów przeznaczonych pod tę uprawę (ust. 2 lit. c). W istocie zatem uregulowanie zawarte w ust. 2 lit. c omawianego przepisu dotyczyło wyłącznie terenów jeszcze nie zalesionych a pod uprawę leśną dopiero przeznaczonych. Spowodowało to konieczność odwołania się do obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym.

Jak wynika z akt sprawy, w dacie komunalizacji dz. nr [...]objęta była ustaleniami Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta J., zatwierdzonego uchwałą nr 35/VI/89 Miejskiej Rady Narodowej z 29 marca 1989 r. Zgodnie z nim, na działce tej dopuszczona została "zabudowa małymi domami mieszkalnymi i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działkach zalesionych o pow. ponad 2500 m2". W tej sytuacji za trafne uznał Sąd pierwszej instancji stanowisko organu, że przedmiotowa nieruchomość nie była przeznaczona na prowadzenie gospodarki leśnej, a zatem podlegała działaniu ustawy komunalizacyjnej. Zdaniem Sądu postanowienia ww. planu jednoznacznie określają przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę, nie zaś gospodarkę leśną.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 23/13 odniósł się również do kwestii zmiany zapisów w ewidencji gruntów prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, trafnie uznając, że wpis w rejestrze może być uznany jedynie jako środek dowodowy, natomiast decydujące znaczenie dla możliwości przejęcia gruntu nieleśnego przez państwowe gospodarstwo leśne miało jego przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie to w niniejszej sprawie było natomiast inne niż na cele gospodarki leśnej.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji uznał, że brak było podstaw do wyeliminowania decyzji komunalizacyjnej w kwestionowanej części z obrotu prawnego, co oznacza, że zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych w skardze przepisów, jak również organy nie naruszyły przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania J. S. na okoliczność przeznaczenia gruntów w okresie od 1949 r. do 27 maja 1990 r. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miało przeznaczenie gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, która to okoliczność została przez organ zbadana, a następnie wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powyższe wynikało natomiast z wytycznych zawartych w wyrokach z 10 kwietnia 2013 r. i 9 kwietnia 2015 r. Zbędnym było zatem przeprowadzanie dodatkowego dowodu z przesłuchania J. S. na okoliczność przeznaczenia gruntów w okresie od 1949 r. do 27 maja 1990 r., skoro zapisy planu miejscowego pozwoliły na bezsprzeczne ustalenie tego przeznaczenia na dzień komunalizacji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Nadleśnictwo [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie z ze stanem rzeczywistym, a także zarzuty naruszenia art. 151 w zw, z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez dowolną a przez to błędną ocenę materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, że dowód w postaci Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta J. zatwierdzonego uchwałą nr 35/VI/89 Miejskiej Rady Narodowej z 29 marca 1989 r. wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość nie była przeznaczona na cele gospodarki leśnej [nie była gruntem leśnym, lasem], w sytuacji gdy prawidłowa ocena zapisów ww. planu wskazuje, że były to grunty leśne/las, a jedynie możliwym było na tych gruntach dopuszczenie zabudowy [brak jest przy tym dowodów że do zabudowy wówczas doszło]. Podstawowym przeznaczeniem nieruchomości była działalność leśna.

Błędne ustalenia faktyczne są skutkiem także błędnego oddalenia wniosku dowodowego Nadleśnictwa o przesłuchanie świadka J. S. na okoliczność przeznaczenia nieruchomości na cele gospodarki leśnej,

2. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę i samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2 lit c w zw. z art. 1 ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym poprzez uznanie, że stwierdzenie nabycia z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę J. własności dz. nr [...]nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w sytuacji gdy grunty te są lasem, a grunty leśne nie podlegają komunalizacji (art. 11 ust. 1 pkt 2) ustawy z 10 maja 1990 r. W wyniku powyższych uchybień WSA błędnie oddalił skargę zamiast ją uwzględnić, czym naruszono art. 151 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c P.p.s.a., tym samym oczywiste jest, że naruszenia proceduralne miały wpływ na treść wyroku,

3. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 2, "art. " ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę i samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, art. 1, art. 5 ust. 1 i ust. 2 lit. c, art. 20, art. 7 ustawy z 20 grudnia 1949 r. o Państwowym Gospodarstwie Leśnym, poprzez:

- niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie art. 5 ust. 1 i ust. 2 lit. c w zw. z art. 1 ust. 1 - 3 ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym poprzez uznanie, że nie stanowi lasu [gruntu leśnego] grunt, który w planie zagospodarowania przestrzennego pozostaje gruntem leśnym z dopuszczoną zabudową mieszkaniową, w sytuacji gdy grunt ten powinien być kwalifikowany jako niepodlegający komunalizacji las,

- błędną wykładnię art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych polegającą na uznaniu, że grunt leśny z dopuszczoną zabudową mieszkaniową nie jest nieruchomością należącą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim [co w dalszej kolejności doprowadziło do niezastosowania tego przepisu], w sytuacji gdy przedmiotowe nieruchomości stanowiły las pozostający w zarządzie jednostki Lasów Państwowych, tj. spełniona została przesłanka negatywna komunalizacji z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. W konsekwencji pomimo zaistnienia przesłanki negatywnej doszło do błędnego zastosowania art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez rażąco naruszające prawo stwierdzenie nieodpłatnego nabycia przez Gminę J. gruntów stanowiących las Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej również P.p.s.a.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, podkreślić trzeba, że w wydanych uprzednio w sprawie wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OSK 1886/13) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 23/13), przesądzono, jakie okoliczności i na podstawie jakich dokumentów winien ustalić organ nadzoru, ponownie prowadząc postępowanie. Ocena zaprezentowana w tych wyrokach, jak trafnie podkreślał Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 153 P.p.s.a. była dla niego i organów orzekających w sprawie wiążąca. Związany nią pozostaje również Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną. W wyrokach tych jednoznacznie ustalono, że przedmiotowe działki w chwili wejścia w życie ww. ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym "w ogóle nie stanowiły własności Skarbu Państwa i w związku z brzmieniem art. 1 tej ustawy nie należały do państwowego gospodarstwa leśnego. Nie jest też kwestionowana okoliczność, że działki te w chwili zasiedzenia ich przez Skarb Państwa nie były lasem ani gruntem leśnym". Tym samym przesądzono, że podstawę uznania przedmiotowych działek za część gospodarstwa rolnego "mógłby ewentualnie stanowić jedynie art. 5 ust 2 lit. c w związku z art. 1" ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, zaś to czy przedmiotowe grunty "zostały przeznaczone pod uprawę leśną" wymaga odwołania się do obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. planu zagospodarowania przestrzennego, o ile taki istniał. Ponadto wiążąco wyjaśniono, że wpis w ewidencji gruntów może być uznany jedynie za środek dowodowy a nie przesłankę prawną przewidzianą ww. ustawą.

Z tych też przyczyn ocena Sądu pierwszej instancji, a wcześniej organu nadzorczego, wobec ustalenia, że taki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał dla przedmiotowych działek w dniu ich komunalizacji (Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta J.), została ograniczona do oceny, czy w świetle tego Planu grunty znajdujące się na przedmiotowych działkach "zostały przeznaczone pod uprawę leśną". W tym zakresie z kolei zapis planu dopuszczający zabudowę działki "małymi domami mieszkalnymi i zabudowę mieszkalną jednorodzinną" na działkach zalesionych o określonej powierzchni wykluczał – jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji – ich przeznaczenie pod uprawę leśną. Ustalenie to stanowiło wykonanie wytycznych zawartych w ww. wyrokach i przesądzało o treści podjętych w sprawie rozstrzygnięć.

Wskazując na powyższe, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 151 w zw, z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c P.p.s.a. i art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a. (zarzut 1), w którym skarżący błędnie kwalifikuje wykładnię przepisów miejscowego planu jako błędną ocenę materiału dowodowego, a więc uchybienie przepisom postępowania administracyjnego. Ponieważ jednak w skardze kasacyjnej podniesiono stosowne zarzuty naruszenia prawa materialnego, koniecznym stało się odniesienie do przedstawionej w niej argumentacji. I tak, wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie miało w sprawie znaczenia, czy doszło do zabudowy przedmiotowych działek, zaś kwestia ich kwalifikacji jako gruntu leśnego w rozumieniu art. 5 ust. 2 lit. a i b ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym została wykluczona we wcześniejszych wyrokach. Zwrócić również należy uwagę, że przekazanie protokołem zdawczo – odbiorczym z 2 lutego 1994 r. działki nr [...] w zarząd Nadleśnictwa nie miało znaczenia dla określenia stanu prawnego działki na dzień komunalizacji (27 maja 1990 r.) tym bardziej, że jak wskazywano później w protokole z 8 listopada 1996 r. przekazanie to nastąpiło omyłkowo, uwzględniając regulacje ww. ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. Jedynie istotnym pozostawało ustalenie organów, że w świetle ww. planu przedmiotowe grunty nie zostały przeznaczone pod uprawę leśną, skoro mogły zostać przeznaczone pod zabudowę. Nie wynika to również ze stwierdzenia planu o zalesionych działkach, bowiem nie wskazuje ono na cel prowadzenia gospodarki leśnej na tejże działce. Z tego też względu nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 1 – 3, art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę i samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 1, art. 5 ust. 1 i ust. 2 lit. c, art. 20, art. 7 ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (zarzut 3).

Odnośnie z kolei twierdzeń o oddaleniu wniosku dowodowego o przesłuchanie świadka J. S., stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, dlaczego jego przeprowadzenie w postępowaniu administracyjnym nie miało znaczenia dla sprawy, a skarżący wyjaśnień tych nie podważył, szczególnie w świetle powyżej eksponowanych wytycznych zawartych w wyrokach z 9 kwietnia 2015 r. i 10 kwietnia 2013 r.

W konsekwencji powyższego, ponieważ w niniejszej sprawie nie wykazano, aby przedmiotowe działki nie podlegały komunalizacji, za prawidłową należy uznać konkluzję organów administracyjnych zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji, o braku podstaw do wyeliminowania w trybie nieważnościowym decyzji komunalizacyjnej w kwestionowanej części z obrotu prawnego. Z tych też przyczyn niezasadny okazał się być zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2 lit c w zw. z art. 1 ustawy z 20 grudnia 1949 r. (zarzut 2).

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.