Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1058/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: NSA Stanisław Nowakowski WSA Tamara Dziełakowska Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. K. K. i K. J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 czerwca 2003 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarząd Miasta decyzją z dnia 2 października 2002 r. , na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) ustalił opłatę adiacencką w wysokości 8.589,50 zł, którą Gminie Miasta zobowiązani są uiścić B. i H. S. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki numer, , i o łącznej powierzchni 3460 m 2, wywołanego zatwierdzeniem projektu podziału działki nr o powierzchni 5215 m2 położonej w R. w obrębie 2.

Organ ustalił, że na wniosek B. i H. S. – właścicieli nieruchomości położonej w R. w obrębie 2 oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr wpisanej w księdze wieczystej Kw, Burmistrz Miasta decyzją z dnia 16 marca 2001 r. zatwierdził projekt podziału tej nieruchomości na działki o numerach:, , , , i. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 2 kwietnia 2001 r. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki o numerach:, , i przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową i produkcyjno-usługową, działka o numerze pod zieleń kompozycyjną, działka o numerze pod drogę wewnętrzną, a działka o numerze pod ulicę lokalną gminną, która przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miasta. Organ powołując się na treść art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazał, że gdy w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty może nastąpić w terminie do trzech lat licząc od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału stała się ostateczna. Rada Miasta uchwałą Nr [...] z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Nr 50, poz. 1226) ustaliła stawkę procentową w wysokości 25% różnicy wartości nieruchomości, dla wyliczenia opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału.

Na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Zarządu Miasta przez rzeczoznawcę majątkowego ustalono, że wartość nieruchomości przed dokonaniem podziału wynosiła 108.436,- zł, a po dokonaniu podziału wartość nieruchomości wynosi 142.794,- zł, na którą składają się działki o numerach, , i o łącznej pow. 3460 m2. Przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości nie uwzględniono działki nr wydzielonej pod drogę i która przeszła na własność gminy, działki nr– pod drogę wewnętrzną oraz działki nr pod zieleń kompozycyjną.

Organ I instancji stwierdził na podstawie powyższych ustaleń, że podział nieruchomości spowodował wzrost wartości nieruchomości o 34.358,- zł. Zgodnie z powołaną uchwałą Rady Miejskiej stawka opłaty wynosi 25% wzrostu wartości, czyli w przedmiotowej sprawie opłata adiacencka wyniosła 8.589,50 zł. Ustalono również, że pismem z dnia 9 maja 2002 r. zawiadomiono B. i H. S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, zawierającego również wyjaśnienia w zakresie przedmiotu wszczętego postępowania. Na żądanie stron wydano w dniu 5 lipca 2002 r. kopię operatu szacunkowego wyceny nieruchomości gruntowych. Strony wniosły swoje wnioski i zastrzeżenia, co do których udzielono wyjaśnień i informacji. Wnioski stron w swej treści odnoszą się do opłaty adiacenckiej ustalanej z innych tytułów i nie znajdują odniesienia do toczącego się postępowania. Wszczęte postępowanie odnosi się do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, o której mowa w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie, jak wywodzi strona postępowania, iż opłata adiacencka dotyczy wzrostu wartości z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej o czym mowa w art. 143-148 tej ustawy. Według organu ze sporządzonego operatu szacunkowego wynika, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem, z tych przyczyn postanowiono o ustaleniu opłaty adiacenckiej w kwocie oznaczonej w decyzji, stanowiącej 25% różnicy wartości nieruchomości ustalonej na 34.358,- zł. Wymierzenie opłaty adiacenckiej następuje na rzecz podmiotu, który był właścicielem nieruchomości w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W przedmiotowej sprawie decyzja o podziale stała się ostateczna w dniu 2 kwietnia 2001 r., a właścicielami podzielonej nieruchomości byli B. i H. S..

Odwołanie od decyzji wnieśli B. i H. S. żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu wskazano, że z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika, że wzrost wartości nieruchomości po podziale powoduje budowa urządzeń infrastruktury technicznej. Odwołujący się twierdzą, iż z żadnych przepisów nie wynika, że opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału należy obliczyć według podejścia porównawczego. W ocenie skarżących, jeśli ustawodawca zamierzałby tak uczynić, to w art. 98 ust. 4 zamiast zdania: "Przepisy art. 145-148 stosuje się odpowiednio", napisałby, że "Przepisy art. 155-155 stosuje się odpowiednio". W ocenie strony podstaw prawnych nie ma także ustalenie przez organ wartości rynkowej gruntu przed podziałem, to jest za okres od lutego 2000 r. do lutego 2001 r. i po podziale, to jest za okres od lipca 2001 r., bowiem w przepisie tym nie ma mowy o wzroście wartości nieruchomości z tytułu upływu czasu. Art. 146 ust. 2 mówi o "różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu", a w związku z tym, że niczego nie wybudowano, to nie można mówić o wzroście wartości nieruchomości po podziale. Ponadto pozostałe kryteria, według których organ ustalił wzrost wartości ich nieruchomości po podziale pozostały takie same jak przed podziałem. Dotyczy to:

- rodzaju nieruchomości – działka budowlana po poprzednim podziale w 1995 r. i obecnie; nieprawdziwe zatem jest stwierdzenie zamieszczone w operacie, iż to jest łąka;

- położenia, lokalizacji, sposobu użytkowania – przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego pozostaje bez zmian;

- stan zagospodarowania przed i po podziale ten sam,

- wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej i instalacje bez zmian.

Zaskarżoną decyzją z dnia 18 czerwca 2003 r. podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 4 oraz art. 145, art. 146 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 28 marca 2000 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, zmienionej uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. Urz. Woj.. z 2002 r. Nr 50 poz. 1226), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymał w mocy opisaną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy (obecnie: burmistrz miasta na podstawie art. 99 ustawy z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta Dz. U. Nr 113, poz. 984, ze zm.) może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Jak ustalono, Rada Miejska podjęła w tym przedmiocie uchwałę, ustalając wysokość stawki opłaty adiacenckiej na 25%. Przy ustalaniu opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98 ust. 4 przepisy art. 145, 146 ust. 2-3, art. 147 i 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodziło na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, iż przesłanką ustalenia opłaty, o której mowa w art. 98 ust. 4 ustawy jest wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Opłata może być ustalona tylko wtedy, gdy wartość nieruchomości wzrośnie i zaistnieje związek przyczynowy pomiędzy wzrostem wartości gruntu a dokonanym podziałem. Według organu odwoławczego skarżący mylą przepis art. 98 ust. 4 z przepisem art. 145 ust. 1, który stanowi podstawę prawną ustalania opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem nieruchomości na skutek urządzenia lub modernizacji drogi lub stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Ta opłata adiacencka dotyczy partycypowania przez właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń komunalnych (art. 144 ust. 1) i nie wiąże się ona z ustaleniem opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału ustala wyczerpująco przepis art. 98 ust. 4 ustawy. Przepis ten nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów art. 145, art. 146 ust. 2 i 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3. Stosownie "odpowiednio" innych przepisów prawa oznacza stosowanie ich z modyfikacją polegającą na uwzględnieniu ściśle określonego zakresu przedmiotowego. Przy ustalaniu opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98 ust. 4 ustawy, nie można stosować przesłanek ustalenia innej opłaty, o której mowa w art. 144 ustawy. Należy podkreślić, że w sprawie ustalenia opłaty z art. 98 ust. 4 nie ma zastosowania przepis art. 146 ust. 1, który stanowi, iż ustalanie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Wartość nieruchomości przed i po podziale określają rzeczoznawcy majątkowi (art. 146 ust. 3 ustawy o gn, na podstawie odesłania z art. 98 ust. 4), natomiast organ administracji przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej korzysta z operatu szacowania nieruchomości autorstwa biegłego rzeczoznawcy.

Ustalono, że w aktach sprawy znajduje się operat szacowania nieruchomości sporządzony przez biegłego T. G., posiadającego stosowne uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego. Do wyceny przyjęto podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Z operatu wynika, że różnica wartości działek po podziale w stosunku do gruntu przed podziałem wynosi 34.358 zł. Opłata adiacencka została ustalona przez organ I instancji w kwocie równej 25% różnicy wartości nieruchomości, czyli w kwocie 8589,50 zł.

Ponadto zgodnie z art. 150 ust. 1 i 2 ustawy o gn w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej, dla nieruchomości które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Wartość rynkową nieruchomości stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu następujących warunków: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (art. 151 ust. 1 ustawy o gn). Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ustawy o gn). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości (nieruchomość wycenianą i nieruchomości przyjęte do porównania) i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych (art. 153 ust. 1 ustawy o gn). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych (art. 154 ustawy o gn). Zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98, poz. 612), obowiązującego w dniu sporządzenia operatu, do określania wartości rynkowej nieruchomości stosuje się podejście porównawcze lub podejście dochodowe. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cen tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są cechy transakcyjne, warunki zawarcia transakcji, a także cechy tych nieruchomości (§ 5 ust. 3 cytowanego rozporządzenia). Na podstawie powyższych kryteriów SKO oceniło operat szacowania nieruchomości za wiarygodny i zgodny z przepisami ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego. Biegły dokonał wszelkich czynności opisanych w przepisach ustawy i rozporządzenia, uwzględniając takie cechy nieruchomości jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie miejscowym, stan zagospodarowania nieruchomości, aktualne ceny rynkowe, lokalizacji nieruchomości w stosunku do obiektów użyteczności publicznej, wyposażenia nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej. Są to cechy wpływające na cenę nieruchomości i stanowią one podstawę odniesienia przy dokonywaniu korekty cen nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych. Jako nieruchomości podobne biegły przyjął nieruchomości przeznaczone na cele zabudowy mieszkalnej, a zatem o podobnym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy, co działki wyceniane. Wpływ poszczególnych cech na cenę odzwierciedlają tabele porównawcze stanowiące załączniki do wyceny. Wysokość współczynników określa biegły kierując się swoją wiedzą specjalną i doświadczeniem zawodowym.

Według organu odwoławczego w postępowaniu nie zostały przedstawione dowody mogące podważyć wiarygodność wyceny nieruchomości lub jej prawidłowość, w szczególności nie została przedstawiona opinia innego biegłego rzeczoznawcy. Skarżący podnosili w odwołaniu, iż nieprawdą jest jakoby nieruchomość stanowiła łąkę (w danych ogólnych opisu przedmiotu wyceny, str. 7 operatu), bowiem jest to nieruchomość budowlana. Kolegium uznało ten zarzut za nieporozumienie. Istotnie, nieruchomość jest przeznaczona w planie na zabudowę mieszkaniową lub inną, o czym mowa powyżej, ale w dniu wykonania wyceny nie była ona zabudowana. Działki nr 646/9-646/12 stanowią nadal grunty orne klasy V-VI, co wynika z wypisu ewidencji gruntów (k. 4-5 akt I inst.). Niezabudowany grunt orny porośnięty trawą lub zielenią niską w potocznym rozumieniu można uznać za łąkę i stąd takie stwierdzenie w operacie.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli B. i H. S. zarzucając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podnieśli zarzuty przedstawione w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz ponowiło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 15 grudnia 2005 r. nastąpiła zmiana strony skarżącej z mocy prawa, albowiem w miejsce zmarłych po wniesieniu skargi B. i H. S. wstąpiły, popierając skargę, spadkobierczynie: S. K. K. i J. Z. (vide: postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 23 lutego 2005 r. sygn. akt Ns 1173/04 w aktach sprawy).

Skarżące złożyły pisma procesowe, w których podtrzymują dotychczasową argumentację prawną oraz kwestionują wystąpienie wzrostu wartości nieruchomości, która podlegała podziałowi, ponieważ nie zostały poczynione inwestycje podnoszące jej wartość. Skarżące twierdzą, że wzrost wartości nieruchomości w związku z jej podziałem jest uzależniony od stanu zagospodarowania, stanu prawnego oraz stanu techniczno-użytkowego nieruchomości przed i po podziale. Okres ten, liczony od zatwierdzenia podziału nieruchomości do decyzji ostatecznej, w ich przypadku wynosi 18 dni, stan prawny pozostał bez zmian, natomiast zastosowano różnicę cen rynkowych w przedziale czasowym prawie dwóch lat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

Badając zatem legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie podlega uwzględnieniu, bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza przepisów prawa.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ze zm.). Przepis ten stanowił, w brzmieniu z daty zaskarżonej decyzji, w ust. 1, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne.

2. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne.

3. Za działki gruntu, o którym mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

4. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Cytowane wyżej brzmienie ust. 4 art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalone zostało na podstawie art. 77 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984), z mocą obowiązującą zgodnie z art. 102 tej ustawy od dnia 27 października 2002 r., to jest w dniu wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, przeprowadzonych w związku z zakończeniem kadencji tych organów wybranych w dniu 11 października 1998 r.

Na wstępie należy wskazać, ujmując problem historycznie, iż opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości położonych w granicach administracyjnych miast, spowodowanym wybudowaniem z udziałem środków publicznych podstawowych urządzeń infrastruktury technicznej, takich jak ulice, place komunikacyjne, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe i elektryczne, nazwane opłatami adiacenckimi, które obciążały osoby fizyczne i prawne będące właścicielami nieruchomości, zostały wprowadzone przez ustawę z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.). Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), która uchyliła ustawę z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, początkowo uregulowała kwestię opłat adiacenckich na podobnych zasadach. Były to więc opłaty wnoszone przez właścicieli gruntu, a także użytkowników wieczystych nieuiszczających opłat za użytkowanie wieczyste, że względu na wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową urządzeń komunalnych, energetycznych i gazowych, a więc ogólnie mówiąc urządzeń infrastruktury technicznej.

Natomiast ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) rozszerzono od dnia 5 grudnia 1990 r. zakres podmiotowy i przedmiotowy opłat adiacenckich, zobowiązując do ich wnoszenia osoby, które w wyniku scalenia i podziału gruntu przeznaczonego pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne otrzymały wydzielone działki budowlane. Zasady ustalania oraz terminy i sposób wnoszenia opłat adiacenckich pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości były uregulowane odrębnymi dla każdego z tych rodzajów opłat rozporządzeniami Rady Ministrów, stanowiącymi akty wykonawcze do ustawy. Były to więc w obu wypadkach odrębne unormowania.

Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) oprócz opłat adiacenckich związanych – jak poprzednio – z wybudowaniem z udziałem środków publicznych urządzeń infrastruktury technicznej określonych w ustawie, podnoszących wartość nieruchomości (art. 143-148) oraz ze scalaniem i podziałem nieruchomości (art. 107), wprowadziła jeszcze opłaty adiacenckie związane z podziałem nieruchomości (art. 98 ust. 4). Przepisy regulujące opłaty adiacenckie zamieszczone są w dziale III ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatytułowanym "Wykonywanie, ograniczenie lub pozbawianie praw do nieruchomości", w rozdziale I dotyczącym podziału nieruchomości, rozdziale 2 traktującym o scalaniu i podziale nieruchomości oraz rozdziale 7 mówiącym o udziale w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarte w jej art. 143-148, dotyczące ustalania opłat adiacenckich będących wynikiem wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem z udziałem środków Skarbu Państwa lub gminy urządzeń infrastruktury technicznej, o jakich stanowi art. 143 ust. 2 ustawy, określają zarówno podmioty zobowiązane do wnoszenia takich opłat, organy uprawnione do wydania decyzji w tych sprawach, jak i zasady ustalania tego rodzaju opłat adiacenckich oraz sposób ich wnoszenia.

Podobnie przedstawia się sprawa z opłatami adiacenckimi, które obowiązane są uiścić osoby otrzymujące nowe nieruchomości w wyniku scalania i podziału. W tym wypadku zasady ustalania i wnoszenia opłat uregulowane są w art. 107 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 108 tej ustawy.

Zasady ustalania oraz wnoszenia opłat adiacenckich wymierzonych po przeprowadzeniu scalenia i podziału nieruchomości różnią się w sposób istotny od zasad odnoszących się do ustalania opłat stanowiących udział właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Na przykład opłatę adiacencką stanowiącą udział w kosztach budowy infrastruktury technicznej ustala zarząd gminy, natomiast opłaty należne po scaleniu i podziale nieruchomości – wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Ponadto opłaty stanowiące udział w kosztach budowy infrastruktury technicznej można wymierzyć dopiero wówczas, gdy urządzenia infrastruktury technicznej wpływające na wzrost wartości nieruchomości zostaną wybudowane, natomiast przy ustalaniu opłat adiacenckich związanych ze scalaniem i podziałem nieruchomości bierze się pod uwagę, jako element wzrostu wartości nieruchomości, dopiero planowane do wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej. W obu przedstawianych wyżej rodzajach opłat adiacenckich w przepisach je regulujących wskazane są podmioty obowiązane do wnoszenia tych opłat, organy uprawnione do ich wymierzania oraz zasady ich ustalania i wnoszenia. Można zatem stwierdzić, że w tych wypadkach wyczerpującą uregulowano zarówno tryb, jak i zasady ustalania wzmiankowanych opłat.

Przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak zaznaczono, zezwalał, początkowo zarządowi gminy, a następnie wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta, na ustalenie opłaty adiacenckiej w określonej wysokości, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Ustawodawca położył w tym wypadku szczególny nacisk na fakt podziału nieruchomości, to znaczy moment, w którym decyzja wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zatwierdzająca projekt podziału zaczęła obowiązywać w obrocie prawnym i wywierać określone skutki prawne na dzień, w którym decyzja stała się ostateczna. Jeśli już sam podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, to zarząd gminy jest legitymowany do wymierzania opłaty adiacenckiej z tego tytułu. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem musi być niewątpliwy i na organie gminy ciąży obowiązek wykazania bezpośredniego związku między dokonanym podziałem nieruchomości a wzrostem jej wartości. Zatem podział nieruchomości, który spowodował wzrost jej wartości, jest w tym wypadków czynnikiem zezwalającym na uruchomienie procedury ustalania opłaty adiacenckiej i jednocześnie wyznacznikiem podmiotu obowiązanego do uiszczenia tej opłaty (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie pięciu sędziów z dnia 22 listopada 1999 r., OPK 21/99, ONSA z 2000 r., nr 2, poz. 56).

Wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału może mieć miejsce w ujęciu gospodarczym, prawnym i technicznym. Związane jest to z nową konfiguracją działek, która zapewnić może lepszy dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej pozwalającej na gospodarczo korzystniejsze użytkowanie działek. Wynikiem podziału może być wydzielenie działek budowlanych, zmiana przeznaczenia lub zmiana możliwości jej lepszego wykorzystania. Każdy taki wzrost wartości nieruchomości powoduje wzrost jej ceny na rynku obrotu nieruchomości (podjęcie decyzji o podziale stwarza korzystniejszą jej konfigurację) i stanowi podstawę do rozłożenia korzyści płynących z zwiększenia atrakcyjności rynkowej działek zarówno na właściciela bądź użytkownika wieczystego, jak i na organ administracji publicznej.

Należy podkreślić, że opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel bądź użytkownik wieczysty z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększają jej wartość rynkową (por. J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka Nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis 2003).

W rozpoznawanej sprawie w wyniku podziału działki nr powstały mniejsze działki, które zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oraz usługowo-produkcyjną (działki nr, , ,). Prawidłowo oba organy oceniły, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, powołując się na sporządzony przez osobę uprawnioną, zgodnie z przepisami prawa operat szacunkowy.

Nie ma prawnego znaczenia dla sprawy, że stan zagospodarowania działek nie uległ zmianie od dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, bowiem okoliczność ta nie miała wpływu na zwiększenie wartości przedmiotowej nieruchomości. Przyczyną wzrostu wartości nieruchomości był jej podział, w wyniku którego powstały cztery odrębne działki, których suma wartości jest wyższa na rynku nieruchomości, niż wartość większej działki przed jej podziałem.

Również odnosząc się do zarzutów strony w kwestii operatu szacunkowego Sąd podziela wyczerpujące stanowisko organu drugiej instancji w przedmiotowej sprawie. Trzeba podkreślić, że przepisy Działu IV Rozdział 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie z art. 149 stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie w planie miejscowym, a także bez względu na podmiot własności, z wyłączeniem określenia wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Wyceny nieruchomości dokonuje się według przepisów art. 150-158 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jak wynika z treści operatu, rzeczoznawca przy określaniu wartości nieruchomości zastosował metodę porównawczą. Podejście porównawcze polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość nieruchomości koryguje się ze względów na cechy różniące te nieruchomości (nieruchomość wycenianą i nieruchomości przyjęte do porównania) i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych (art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności na podstawie art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Sporządzając przedmiotowy operat, rzeczoznawca kierował się także treścią przepisów § 4 i § 5 obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98, poz. 612), zgodnie z którym do określania wartości rynkowej nieruchomości stosuje się podejście porównawcze lub podejście dochodowe. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są cechy transakcyjne, warunki zawarcia transakcji, a także cech tych nieruchomości.

Dokonując zatem analizy oraz oceny przedmiotowego operatu organ administracji nie naruszył przepisów postępowania, w szczególności reguł określonych przepisem art. 80 kpa, statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów.

Odnosząc się do uzupełniających zarzutów skarżących S. K. i K. Z. zwrócić trzeba uwagę, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy przepisy wykonawcze wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 100 ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmowały rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130), które utraciło moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 i Nr 240, poz. 2408), przy czym nie ma ono zastosowania w niniejszej sprawie. Natomiast przepisy, na które powołują się skarżące w piśmie złożonym na rozprawie jest to rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924), wydane na podstawie art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jak już wyżej zaznaczono, operat wyliczający stawkę opłaty adiacenckiej określonej decyzją organu I instancji, sporządzony został w niniejszej sprawie w kwietniu 2002 r., a zatem według przepisów powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r., które weszło w życie w dniu 8 stycznia 2003 r., w § 42 przy określaniu wartości nieruchomości w celu ustalenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98 ust. 4 ustawy, określa się wartość według stanu nieruchomości przed podziałem i po jej podziale. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, z tym że jej powierzchnię pomniejsza się o powierzchnię gruntów wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie. Stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna, z pominięciem wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie, które to działki z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W przypadkach, o których mowa w ust. 2 i 3, wartość nieruchomości określa się na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Jak wynika z okoliczności sprawy, operat szacunkowy wykonany został w dniu 2 kwietnia 2002 r., według stanu z dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, to jest 2 kwietnia 2001 r. i w cenach na dzień 19 kwietnia 2002 r. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej wydana została w dniu 2 października 2002 r. Wartość nieruchomości przed i po podziale ustalona została z wyłączeniem działek przeznaczonych pod drogi oraz pod strefę zieleni i objęła część dotychczasowej działki oznaczonej numerem 646/5, o powierzchni 3.460 m. Bezsporny przy tym jest fakt, że stan zagospodarowania działek w tym okresie nie uległ zmianie. Rzeczoznawca uzasadnił przyjęty w wycenie okres obejmujący ostatnie dwa lata "intensywnością obrotu rynkowego, koniunkturą na rynku, a przede wszystkim rodzajem nieruchomości i szybkością uzyskiwania pełnych i rzetelnych informacji" (vide: operat k. 6 akt administracyjnych I instancji, str. 2, 11).

Tym samym za trafne uznać należy stanowisko Kolegium co do tego, że przedmiotowy operat jest wiarygodny i zgodny z przepisami ustawy i z przepisami wykonawczymi, obowiązującymi w dacie decyzji ustalającej wysokość opłaty, a w postępowaniu administracyjnym jego wiarygodność i prawidłowość nie została podważona.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę jako niezasadną oddalił.