Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 461/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6551
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: § 2 pkt. 3 i § 20 ust 4
journal: Dz.U. 2004 nr 114 poz 1191
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Bd 707/07 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B.; 2. odstępuje od zasądzenia od A. P. na rzecz Dyrektora K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Bd 707/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora K. – P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.

Sąd uznał za miarodajne następujące ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji:

W dniu [...] lipca 2006 r. rolnik A. P. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wniosek o przyznanie renty strukturalnej.

W powołaniu na § 20 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętej Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz.1191, ze zm.) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wydał w dniu [...] września 2006 r. postanowienie o spełnieniu przez A. P. wstępnych warunków wymaganych do uzyskania renty strukturalnej.

W dniu [...] lipca 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania A. P. renty strukturalnej. W uzasadnieniu organ podał, że nie został spełniony wymóg z § 2 ust. 3 wymienionego rozporządzenia dotyczący wieku następcy – przejmującego gospodarstwo rolne, który w dniu złożenia wniosku o rentę strukturalną nie może mieć ukończonego 40 roku życia.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Dyrektor K. –P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T., po rozpatrzeniu odwołania A. P., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że wydanie decyzji o przyznaniu renty strukturalnej może nastąpić tylko w sytuacji, kiedy wnioskodawca, który otrzymał postanowienie o spełnieniu wstępnych warunków, w terminie 6 miesięcy od jego otrzymania, zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej i przekazał gospodarstwo rolne w całości następcy. Wskazał, że przez następcę rozumie się osobę fizyczną, rozpoczynającą działalność rolniczą po raz pierwszy z dniem przejęcia gospodarstwa rolnego, która nie ukończyła 40 lat w dniu złożenia wniosku o rentę strukturalną. Tymczasem A. P. przekazał gospodarstwo rolne swemu młodszemu bratu T. P., który nie spełniał wymagań przewidzianych dla następcy, gdyż w dacie wniosku o rentę strukturalną miał skończone 49 lat.

Organ wskazał, że postanowienie o spełnieniu wstępnych warunków do uzyskania renty strukturalnej odnosi się do osoby przekazującej gospodarstwo rolne tj. A. P. i stwierdza, że osoba ta spełnia warunki niezbędne do uzyskania renty strukturalnej określone w § 4 pkt. 1-3, pkt. 6 i 7, § 11 i § 20 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów. W odniesieniu do osoby przejmującej gospodarstwo postanowienie ogranicza się do stwierdzenia posiadania kwalifikacji zawodowych, nie odnosi się do wieku osoby przejmującej i nie precyzuje czy osoba ta spełnia warunki wyrażone w definicji "następcy".

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na pisemny wniosek, złożony na formularzu udostępnionym przez Agencję. Formularz ten został określony w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie wzorów wniosków o udzielenie pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 161, poz. 1684 ze zm.). Zatem poprzez wypełnienie wniosku zgodnie z wymogami sformułowanymi w jego wzorze, następuje konkretyzacja danych. Skarżący w części wniosku dotyczącej nabywcy wpisał datę urodzenia nabywcy jasno wskazując, że jest to osoba powyżej 40 roku życia oraz zakreślił, że chodzi o zbycie gospodarstwa następcy.

Sąd I instancji stwierdził, że zawierając w postanowieniu pouczenie, iż chcąc otrzymać rentę strukturalną, wnioskodawca powinien zbyć gospodarstwo następcy, organ wskazuje na konkretną osobę podaną we wniosku. Skarżący niewątpliwie zastosował się do treści postanowienia, a w wyniku tego nastąpiło przeniesienie prawa własności. Z materiału dowodowego nie można wywieść, że na jakimkolwiek etapie przed wydaniem postanowienia skarżący był poinformowany o tym, że wybrany przez niego następca nie spełnia warunku, o jakim mowa w § 2 pkt 3) rozporządzenia. Z kolei, zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 1) oraz ust. 3-5 rozporządzenia, kierownik biura powiatowego agencji wydaje decyzję administracyjną w sprawie przyznania renty strukturalnej wnioskodawcy, który otrzymał takie postanowienie w terminie 30 dni od dnia przedłożenia przez tego wnioskodawcę wymienionych dowodów potwierdzających przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej.

W ocenie Sądu I instancji "brak wyraźnego rozgraniczenia przez ustawodawcę sytuacji rolnika po wydaniu postanowienia o spełnieniu warunków do przyznania renty strukturalnej w przypadku, gdy wnioskowany następca spełnia warunki, o jakich mowa w § 2 pkt 3) rozporządzenia, od sytuacji, gdy taka osoba nie spełnia przesłanek; wymaga zastosowania tego prawa w takim rozumieniu, że wydając postanowienie, o jakim mowa w § 20 ust. 4 cyt. rozporządzenia, bez pouczenia, że wykazany we wniosku stan faktyczny nie spełnia wymogów prawa np. następca nie spełnia określonych warunków, organ nie może odmówić przyznania renty, gdy strona wykaże przekazanie gospodarstwa i zaprzestanie prowadzenia działalności stosownie do tego orzeczenia". Dwuetapowa procedura przyjęta w tego typu sprawach służy ochronie przed nieodwracalnymi skutkami dokonania czynności, jaką jest przeniesienie własności gospodarstwa rolnego i zapobiega sytuacjom, w których, mimo niespełnienia ustawowych warunków, rolnik sprzeda gospodarstwo rolne i w konsekwencji pozostanie bez środków do życia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wskazał, że zgodnie z § 1 rozporządzenia, określa ono szczegółowe warunki i tryb udzielania, wypłacania, zawieszania, zmniejszania i zwracania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych (wcześniejszych emerytur), o których mowa w art. 10-12 rozporządzenia 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, z późn. zm.) objętych Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich, a także przestrzenny zasięg wdrażania tego działania. Przepisy te nie zakreślają wieku następcy. Kryterium wieku wprowadził natomiast ustawodawca krajowy.

Sąd I instancji stwierdził, że odmawiając prawa do renty strukturalnej rolnikowi, który wykazał: przekazanie gospodarstwa następcy, co do osoby którego nie było żadnych zastrzeżeń poczynionych w ramach procedury funkcjonującej w tego typu sprawach oraz zaprzestanie działalności, a to nie zostało przez organ podważone, organ naruszył § 4 w zw. z § 20 ust. 1 cyt. rozporządzenia.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114 poz. 1191 ze zm.), tj.:

1) § 6 oraz § 7 z związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia, przez przyjęcie, że mimo nie spełnienia warunku przeniesienia własności gospodarstwa rolnego w całości na rzecz następcy z uwagi na przekroczenie limitu wieku następcy, o którym mowa w § 2 pkt 3, warunek przekazania gospodarstwa rolnego określony w § 6 i § 7 rozporządzenia został spełniony;

2) § 20 ust. 4 rozporządzenia przez przyjęcie, że wydanie postanowienia z pouczeniem określonym § 20 ust. 6 rozporządzenia, w przypadku gdy we wniosku o rentę wskazano osobę przejmującą gospodarstwo, organ wskazuje konkretną osobę i tworzy obowiązek przekazania wyłącznie tej osobie to gospodarstwo;

3) § 21 ust. 1 w związku z § 6, § 7 i § 2 pkt 3 rozporządzenia, przez przyjęcie, iż mimo nie spełnienia wymogu przekazania gospodarstwa zgodnie z § 6, § 7 i § 2 pkt 3 rozporządzenia, organ winien wydać decyzję pozytywną o przyznaniu renty, ponieważ organ wydał uprzednio postanowienie określone w § 20 ust.4 rozporządzenia, a zatem jest związany tym postanowieniem co do wydania decyzji przyznającej rentę.

Kasator podniósł, że zgodnie z przepisami rozporządzenia z 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętej Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2004 r., Nr 114, poz. 1191 ze zm.), procedura przyznawania renty strukturalnej jest dwuetapowa. W pierwszym etapie rolnik składa wniosek na urzędowo ustalonym formularzu, a Kierownik Biura Powiatowego zgodnie z art. 20 ust. 2 i 4 rozporządzenia dokonuje weryfikacji wniosku pod kątem spełnienia warunków określonych tym przepisem. W pierwszym etapie weryfikowane są wyłącznie elementy mające odniesienie tylko do wnioskodawcy i jeden element dotyczący przejmującego gospodarstwo, mianowicie spełnienie wymogu posiadania kwalifikacji zawodowych. Organ został zobligowany przez wskazany przepis do zweryfikowania wniosku w zakresie ustalonym w tym przepisie. W żadnym wypadku organ nie otrzymał delegacji do ustalenia czy następca spełnia warunek określony w § 2 pkt 3 rozporządzenia.

Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji o związaniu organu wydanym postanowieniem i konieczności wydania decyzji pozytywnej, skoro wcześniej było wydane postanowienie o spełnieniu wstępnych wymogów. Osoba wskazana we wniosku automatycznie nie staje się nabywcą gospodarstwa, ani także osoba ta nie musi przejąć gospodarstwa celem uzyskania renty przez wnioskodawcę. Osobą przejmującą gospodarstwo może być osoba nie wymieniona we wniosku, byleby tylko spełniała określone wymogi, a przekazanie nastąpiło w stosownym trybie ustalonym rozporządzeniem.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organ prawidłowo w pouczeniu zawarł informacje, które był zobligowany umieścić z mocy § 20 ust. 6 rozporządzenia, tj. dotyczące formy, sposobu i terminu przekazania gospodarstwa, jak też w zakresie dotyczącym kwalifikacji zawodowych przejmującego gospodarstwo, nie odnosząc się do innych wymogów dotyczących przejmującego gospodarstwo.

Zdaniem organu, Sąd wadliwie przyjął, że "brak wyraźnego rozgraniczenia przez ustawodawcę sytuacji rolnika po wydaniu postanowienia o spełnieniu warunków do przyznania renty w przypadku, gdy wnioskowany następca spełnia warunki o jakich mowa § 2 pkt 3 rozporządzenia, od sytuacji, gdy taka osoba nie spełnia przesłanek, wymaga zastosowania tego prawa w rozumieniu, że wydając postanowienie bez pouczenia o niespełnieniu przez następcę określonych warunków, powoduje, że organ nie może odmówić przyznania renty". Powyższe stanowisko Sądu stoi w jawnej sprzeczności z obowiązkiem działania organu wyłącznie w oparciu o przepisy prawa. W takiej sytuacji wydając pozytywną decyzję pomimo nie spełnienia wymogu przez następcę, organ w sposób rażący dokonałby naruszenia prawa tj. § 4, § 6 i § 7 oraz § 20 i § 21 w zw z § 2 pkt 3 rozporządzenia.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie statuuje bezpośrednio prawa rolnika do renty. Przepis ten należy odczytać w ten sposób, że tylko rolnik, który otrzymał postanowienie, może dalej uzyskać rentę -oczywiście o ile spełniony zostanie następny warunek tj. przekazanie gospodarstwa i zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej. Przekazanie gospodarstwa natomiast musi nastąpić w odpowiednim trybie, przez co należy rozumieć również przekazanie zgodnie z wymogiem § 2 pkt 3 rozporządzenia. Skoro przekazanie nie nastąpiło, bowiem następca nie spełnił wymogu limitu wieku, to nie może być wydana decyzja pozytywna, mimo iż wcześniej było wydane postanowienie.

Skoro w przedmiotowej sprawie gospodarstwo rolne zostało przekazane na rzecz osoby, która nie miała przymiotu następcy, określonego definicją z § 2 ust. 3 rozporządzenia, nie można twierdzić, iż spełniony został wymóg określony § 4 pkt 4 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. P. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przypomnieć należy, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie - co należy stwierdzić na wstępie – nie zachodzi. Zasada związania Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza, że kontrolą kasacyjną objęte jest orzeczenie Sądu I instancji w części objętej skargą kasacyjną oraz w zakresie ograniczonym do naruszeń prawa zarzucanych w ramach sformułowanych podstaw kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują wyłącznie naruszenie przez Sąd prawa materialnego przez błędną wykładnię, a mianowicie przepisów § 6 i § 7 w zw. z § 2 pkt.3, § 20 ust. 4, § 21 ust. 1 w zw. z § 6 § 7 i § 2 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 114, poz. 1191 ze zm.) poprzez uznanie iż:

- warunek przekazania gospodarstwa rolnego określony w § 6 i 7 rozporządzenia został spełniony w sytuacji, gdy następca, na rzecz którego nastąpiło przeniesienie własności gospodarstwa przekroczył limit wieku;

- wydanie postanowienia z pouczeniem określonym w § 20 ust. 6 rozporządzenia w przypadku wskazania we wniosku o rentę konkretnej osoby przejmującej gospodarstwo oznacza, że organ wskazuje konkretną osobę i tworzy obowiązek przekazania gospodarstwa wyłącznie tej osobie.

Odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga najpierw ustalenia stanu prawnego w zakresie dotyczącym przesłanek warunkujących uzyskanie prawa do renty strukturalnej, w szczególności w odniesieniu do tych wymagań, które dotyczą osoby przejmującej gospodarstwo rolne.

Należy zauważyć, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 114, poz. 1191), którego przepisów naruszenie zarzuca kasator, wydane zostało w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) Omawiana ustawa w art. 1 ust 1 stanowi, iż jej przedmiotem jest określenie zadań oraz właściwości jednostek organizacyjnych i organów, w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, dotyczących w szczególności uzyskiwania rent strukturalnych - określonych przepisami Unii Europejskiej oraz postanowieniami Traktatu między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczącego przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii, Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej, podpisanego w dniu 16 kwietnia 2003 r. w Atenach.

Ustawa przewidziała w szczególności, że Minister właściwy do spraw rozwoju wsi, w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw: finansów publicznych, rozwoju regionalnego, pracy i środowiska, opracowuje projekt planu rozwoju obszarów wiejskich, określony w przepisach Unii Europejskiej. Dopiero po jego zatwierdzeniu przez Radę Ministrów i przyjęciu planu przez Komisję Europejską powstały prawne warunki do wydania rozporządzenia Rady Ministrów, zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 3 ust. 2 pkt. 1 ustawy, dotyczącym określenia, szczegółowych warunków i trybu udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem rozwoju obszarów wiejskich, określonym w przepisach Unii Europejskiej, a także przestrzennego zasięgu wdrażania tych działań, przy uwzględnieniu zapewnienia prawidłowej realizacji planu i ustaleń dokonanych z Komisją Europejską.

Z zamieszczonego w ustawie objaśnienia wynika, że gdy mowa o "przepisach Unii Europejskiej" to chodzi o rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 445/2002 z dnia 26 lutego 2002 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR).

Tak więc już przepisy krajowe wskazują, że niewystarczające jest odtwarzanie stanu prawnego dotyczącego materii rent strukturalnych wyłącznie na podstawie przepisów prawa krajowego z pominięciem prawa pierwotnego i wtórnego Unii Europejskiej. Przede wszystkim jednak należy podkreślić, że na mocy Traktatu akcesyjnego z chwilą przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej zaczęło w Polsce obowiązywać prawo wspólnotowe.

Stwierdzić zatem należy, że w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR). Mimo uchylenia części jego postanowień ze skutkiem na 1 stycznia 2007 r. rozporządzeniem Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.05.277.1), przepisy rozporządzenia 1257/1999 stosuje się nadal do działań zatwierdzonych przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2007 r. Niewątpliwie do działań tych zalicza się wsparcie udzielane na podstawie, opracowanego w oparciu o art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004 - 2006 (Obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 roku, M. P. Nr 56, poz. 958).

Przypomnieć należy, że rozporządzenia, jako akty wtórnego prawa wspólnotowego, wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich Unii Europejskiej. Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego nakazuje stanowienie i interpretację prawa krajowego w zgodzie z prawem wspólnotowym, w tym z rozporządzeniami.

Podkreślić należy także, iż co do zasady rozporządzenia wspólnotowe mają przymiot bezpośredniej skuteczności i nie jest dopuszczalne normowanie tego samego przedmiotu aktami prawnymi wydawanymi na poziomie krajowym (art. 249 zdanie drugie Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r., 90 Nr 864/2 ze zm.) Niekiedy jednak dopuszczalne są wyjątki.

W wydanym kilka lat temu orzeczeniu, Trybunał zastrzegł, że chociaż ze względu na samą istotę rozporządzeń i ich funkcji´ w systemie źródeł prawa wspólnotowego, postanowienia rozporządzeń wywierają natychmiastowy skutek (immediate effect) w krajowych systemach prawnych, bez konieczności poodejmowania przez władze krajowe środków wykonawczych, to jednak niektóre spośród ich postanowień mogą wymagać, dla prawidłowej implementacji, podjęcia środków wykonawczych przez te państwa (Por. orzeczenie w sprawie C-403/98 Azienda Agricola Monte Arcosu p. Regione Autonomia della Sardegna [2001] ECR I-103 [za:] de Burca... 3rd ed. j. w., przypis 35 s. 190)".

Z kolei już w jednym z pierwszych, odnoszących się do rozporządzeń, orzeczeniu z 10 października 1973 r. w sprawie 34/73 Variola [Zb. Orz. 1973, s. 981], ETS stwierdził co prawda, że istnieje zakaz podejmowania przez państwa członkowskie “działań implementujących rozporządzenie, których przedmiotem byłaby zmiana znaczenia lub uzupełnienie przepisów rozporządzenia", ale dodał, że nie jest on absolutny, jeśli co innego stanowi w tym zakresie samo rozporządzenie.

Taka właśnie jak w powołanych orzeczeniach ETS sytuacja ma miejsce w odniesieniu do przepisów prawnych znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999 stanowi się, iż zakreśla ono ramy dla trwałego rozwoju rolnictwa. Niektóre zagadnienia rozporządzenie 1257/1999 normuje szczegółowo np. wymagania jakim powinna odpowiadać osoba przekazująca gospodarstwo rolne w zamian za wcześniejszą emeryturę (prawo krajowe używa określenia renta strukturalna) oraz osoba przejmująca gospodarstwo. Powtarzanie tych wymagań w regulacjach na poziomie krajowym nie było konieczne. W odniesieniu do innych zagadnień, unormowania mają charakter ramowy, bardziej ogólny, określają cele, zasady udzielania pomocy w rolnictwie, a ich realizacja wymaga unormowań w prawie krajowym w zakresie koniecznych środków wykonawczych.

Nadto, co istotne dla rozpoznawanej sprawy, samo rozporządzenie Nr 1257/1999 dopuściło w pewnym zakresie normowanie objętej nim materii w drodze aktu prawa krajowego, stanowiąc w art. 37 ust. 4, iż Państwa Członkowskie mogą ustanowić dalsze lub bardziej restrykcyjne warunki przyznawania wsparcia Wspólnoty na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, pod warunkiem, że warunki te będą zgodne z celami i wymaganiami ustanowionymi w rozporządzeniu.

Powyższe rozważania prowadzą do przekonania, iż zauważona przez Sąd I instancji okoliczność, że unormowanie, na poziomie niższym niż 40 lat, górnej granicy wieku następcy rolnika ubiegającego się o rentę strukturalną nastąpiło jedynie w prawie krajowym, a ówczesne rozporządzenie Rady (WE) warunku takiego nie zawierało, nie stanowi o niezgodności rozporządzenia krajowego ze wspólnotowym, gdyż to ostatnie dopuściło ustanawianie przez Państwa Członkowskie bardziej restrykcyjnych warunków wsparcia. Trudno uznać, aby rygorystyczne określenie wieku "następcy" w przepisach prawa krajowego pozostawało w kolizji z celem rozporządzenia, jakim jest m.in. spowodowanie przechodzenia starszych rolników na wcześniejsze emerytury i zapewnienie przekazywanym gospodarstwom dalszego długoletniego funkcjonowania.

Wreszcie należy zauważyć, że przesłanka wieku została określona w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich, który zgodnie z art. 44 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. został przyjęty przez Komisje Europejską, która przed przyjęciem dokonała kontroli zgodności Planu z powyższym rozporządzeniem, a zatem również z treścią art. 10 i 11, które odnosiły się do problematyki wcześniejszych emerytur (rent strukturalnych).

W konkluzji należy stwierdzić, że regulacja krajowa zawarta w § 2 pkt. 3 rozp. z 30 kwietnia 2004 r. dotycząca wieku następcy rolnika (wymóg nie ukończenia 40 lat w dniu złożenia wniosku o rentę strukturalną) nie narusza unormowań wspólnotowych zawartych w omawianym rozporządzeniu Rady Nr 1257/1999. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji powołuje się na zasadę pewności prawa i uzasadnionych oczekiwań, które są zasadami ogólnymi prawa wspólnotowego, ale trudno je odnosić do rozpatrywanej sprawy, w której treść krajowych przepisów pozostaje w zgodzie z rozporządzeniem wspólnotowym i jakkolwiek unormowanie dotyczące wymogu co do wieku jest bardziej restrykcyjne niż ówczesne unormowania wspólnotowe ale znajduje oparcie w art. 37 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999 .

Przesłanki przyznana rolnikowi renty strukturalnej zostały enumeratywnie wymienione w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. Zgodnie z tym przepisem rentę strukturalną przyznaje się producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli łącznie spełnia on następujące warunki:

1) ma ukończone 55 lat, lecz nie osiągnął wieku emerytalnego i nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty z ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego, lub ubezpieczenia społecznego rolników;

2) prowadził nieprzerwanie działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym w okresie co najmniej 10 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o rentę strukturalną i przez okres co najmniej 5 lat podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników;

3) w dniu złożenia wniosku o rentę strukturalną podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu;

4) przekazał gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych wynoszącej co najmniej 1 ha;

5) zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej;

6) wpisany został do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

7) nie posiada zaległości z tytułu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników.

Wymienione wyżej warunki jakie musi spełnić producent rolny ubiegający się o przyznanie renty strukturalnej, muszą być spełnione kumulatywnie co oznacza, iż niespełnienie choćby jednej z przesłanek powoduje brak możliwości wydania decyzji pozytywnej. Dodać należy także, że gdy chodzi o warunek z § 4 pkt. 4 to sposób w jaki winno nastąpić przekazanie gospodarstwa rolnego i na rzecz jakich osób unormowane zostały w § 6 i § 7 rozporządzenia. Stosownie do § 6 ust. 1 pkt. 2 lit. a warunek przekazania gospodarstwa uważa się za spełniony, gdy przekazanie nastąpiło przez przeniesienie własności gospodarstwa rolnego w całości na rzecz następcy. W myśl § 2 pkt. 3 omawianego rozporządzenia pod pojęciem następcy rozumie się osobę fizyczną rozpoczynającą działalność rolniczą po raz pierwszy z dniem przejęcia gospodarstwa rolnego od producenta rolnego ubiegającego się o rentę strukturalną, która nie ukończyła 40 roku życia w dniu złożenia wniosku o rentę strukturalną. Stwierdzić należy, że z zestawienia powyższych przepisów wynika w szczególności, że przekazanie gospodarstwa rolnego osobie, która przekroczyła granicę wieku określoną w § 2 pkt. 3 rozporządzenia, nawet w przypadku gdy wszystkie pozostałe wymagania zostały spełnione, stanowi przeszkodę do przyznania renty.

Zaskarżona do Sądu I instancji decyzja odmawiała przyznania A. P. renty strukturalnej z tego względu, że przeniesienie własności gospodarstwa rolnego nastąpiło na rzecz osoby, która nie spełniała wymagań określonych dla następcy w zakresie kryterium wieku określonego w § 2 pkt. 3 rozporządzenia z 30 kwietnia 2004 r. Ustalenia faktyczne na których opierał się Sąd I instancji, nie kwestionowane w kasacji w drodze zarzutów procesowych, nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że przeniesienie własności gospodarstwa rolnego nastąpiło na rzecz osoby w wieku 49 lat, a więc wymóg z § 2 pkt.3 rozporządzenia nie został spełniony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmowa przyznania wnioskodawcy renty strukturalnej wobec niespełnienia powyższego wymogu nie naruszała prawa a to z kolei oznacza, że zaskarżony kasacją wyrok wydany został z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem § 2 pkt. 3 rozporządzenia z 30 kwietnia 2004 r.

Wprawdzie zgodzić należy się z Sądem I instancji, że ratio legis przepisów regulujących procedurę weryfikacji wniosku o przyznanie renty strukturalnej i wydawania rozstrzygnięć w tym zakresie należy upatrywać w zabezpieczeniu wnioskodawców przed pochopnym przekazywaniem gospodarstw rolnych z uwagi na trudne do odwrócenia skutki takich czynności prawnych. Nie można jednak nie dostrzec, że postanowienie wstępne, o którym mowa w § 20 ust. 4 rozporządzenia z 30 kwietnia 2004 r. potwierdza jedynie, że wnioskodawca spełnia warunki określone w § 4 pkt. 1-3, 6 i 7 i § 11 oraz, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych lub współwłaścicielem takiego gospodarstwa wraz z małżonkiem albo też właścicielem takiego gospodarstwa jest małżonek rolnika, a zatem nie odnosi się do wieku kandydata na następcę.

Wyprowadzanie przez Sąd I instancji z faktu wydania postanowienia bez pouczenia, że wskazany we wniosku następca nie spełnia prawnych wymagań w zakresie wieku - tezy, iż w takiej sytuacji nie można odmówić przyznania renty strukturalnej jest dowolne nie znajduje oparcia w przepisach prawa zarówno wspólnotowego jak i krajowego, a w szczególności w § 20 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów.

W świetle tego, co powiedziano wyżej, z brakiem ze strony organu zastrzeżeń co do wieku kandydata na następcę, nie należy wiązać możliwości odstąpienia od obligatoryjnych warunków jakie muszą być spełnione dla uzyskania renty strukturalnej.

W zaskarżonym wyroku Sąd stwierdził, że z materiału dowodowego sprawy nie wynika by wnioskodawca był informowany o prawnych wymogach co do wieku następcy. Nie wnikając w rozważania czy ewentualne zaniechania w zakresie obowiązków organu administracji publicznej wynikających z zasad ogólnych k.p.a. dotyczących informowania, czuwania by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, pozostają w związku przyczynowym z ostatecznym rozstrzygnięciem w zakresie braku prawa do renty strukturalnej, gdyż nie pozwala na to związanie granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ewentualne przyjęcie, że doszło do naruszenia tych zasad nie stanowiłoby okoliczności pozwalającej na odstąpienie od wynikających z prawa materialnego wymogów. Jedynie ubocznie należy zauważyć, że jeżeli rolnik poniósł szkodę w wyniku braku należytego pouczenia to nie jest on pozbawiony ochrony prawnej, z tym, że roszczeń odszkodowawczych powinien dochodzić przed sądem powszechnym. Naruszenie spoczywającego na organie obowiązku informacji może być bowiem uznane za obiektywny element winy (bezprawność), stanowiący jedną z przesłanek odpowiedzialności deliktowej. Ocena ewentualnych żądań w tym zakresie należy do sądu powszechnego orzekającego w sprawach cywilnych.

Konkludując uznać należy, ze skarga kasacyjna w zakresie zarzutów dotyczących naruszenia § 2 pkt. 3 i § 20 ust 4 rozporządzenia Rady Ministrów opiera się na uzasadnionych podstawach.

Pozostałe zarzuty w zakresie naruszenia prawa materialnego nie zostały sprecyzowane przez kasatora w sposób prawidłowy. Zarówno wskazany jako naruszony § 6, § 7 jak też § 21 ust. 1 rozporządzenia składają się z kilku jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów), a autor skargi kasacyjnej nie wskazał, do których konkretnie unormowań zarzut jest skierowany. Uniemożliwiło to Sądowi kontrolę kasacyjna w zakresie tych zarzutów.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok zapadł z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego i na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd odstąpił od zasądzenia od A. P. na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a., bowiem wymieniony, ubiegając się o rentę strukturalną, której nie uzyskał, zbył gospodarstwo rolne tracąc dotychczasowe środki utrzymania.