Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 600/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 pkt 20, art. 83 ust. 1, art. 83 ust. 2, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 913
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art. 3 § 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 24a ust. 2, art. 26, art. 34 ust. 1, 34 ust. 3, art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a , art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 35 ust. 1 pkt 3, art. 35 ust. 1 pkt 4, art. 35 ust. 1 pkt 5, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 54 ust. 1, art. 54 ust. 2, art. 55 ust. 3 pkt 1-2, art. 57,  art. 58
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 3 pkt 13, art. 8, art. 13
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1862
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Planu gospodarki odpadami I. stwierdza niezgodność z prawem Załącznika do zaskarżonej uchwały w części, w której zawarto informacje o stanie gospodarki odpadami niebezpiecznymi w zakresie miejsc magazynowania przeterminowanych środków ochrony roślin – tzw. mogilników i gdzie stwierdzono, że ich likwidacja została zakończona w 2009 roku, II. zasądza od Sejmiku Województwa na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2020 r. Sejmik Województwa, działając na podstawie art. 36 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz. 797 z późn. zm.), podjął uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2019-2025 wraz z planem inwestycyjnym (zwana dalej także "Uchwałą") .

Zgodnie z treścią § 1 Uchwały, wspomniany Plan gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2019-2025 (zwany dalej także "Planem gospodarki odpadami") wraz z planem inwestycyjnym stanowią załączniki do tejże Uchwały. Stosownie do §3 Uchwały, jej wykonanie powierzono Zarządowi Województwa [...], natomiast zgodnie z § 4 Uchwały wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. W § 2 Uchwały zaznaczono także, że tracą moc uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2016-2022 wraz z planem inwestycyjnym oraz Nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie przyjęcia aktualizacji Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2016-2022 wraz z planem inwestycyjnym, w zakresie wyznaczenia miejsc spełniających warunki magazynowania odpadów.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. E. sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwana dalej także "skarżącą" lub "Spółką"), reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia [...] września 2020 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2019-2025 wraz z planem inwestycyjnym, zaskarżając Uchwałę w części, w jakiej zawiera informacje w zakresie stanu gospodarki odpadami niebezpiecznymi tzw. mogilnikami i stwierdzenie, że "likwidację magazynów przeterminowanych środków ochrony roślin oraz mogilników zakończono w 2009 r.".

Zaskarżonej Uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 8 i art. 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219, z późn. zm.; zwanej dalej także "ustawa Pr.o.ś") poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że Plan gospodarki odpadami zawiera błędne informacje, że na terenie województwa wielkopolskiego zlikwidowano wszystkie mogilniki, a tym samym nie zawiera on aktualnego stanu o gospodarce odpadami w zakresie przeterminowanych środków ochrony roślin, co nie tylko stwarza zagrożenie dla środowiska w ogóle, ale i prowadzi do naruszeń celów polityki ochrony środowiska, uniemożliwiając stworzenie warunków niezbędnych do realizacji ochrony środowiska w zakresie tego rodzaju odpadów niebezpiecznych;

2. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. g ustawy o odpadach poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie w treści Planu gospodarki odpadami elementu obligatoryjnego takiego planu, tj. aktualnego stanu gospodarki odpadami na obszarze województwa wielkopolskiego w zakresie istniejących środków służących zapobieganiu powstawaniu odpadów w postaci przeterminowanych środków ochrony roślin oraz identyfikacji problemów w zakresie gospodarki tego rodzaju odpadami;

3. art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie w treści Planu gospodarki odpadami elementu obligatoryjnego takiego planu w postaci kierunków działań w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów oraz kształtowania systemu gospodarki przeterminowanymi środkami ochrony roślin;

4. art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie w treści Planu gospodarki odpadami elementu obligatoryjnego takiego planu w postaci określenia sposobu monitoringu i oceny wdrażania planu pozwalającego na określenie sposobu oraz stopnia realizacji celów i zadań w zakresie gospodarowania przeterminowanymi środkami ochrony roślin;

5. art. 35 ust. 7 ustawy o odpadach poprzez jego niezastosowanie i tym samym dopuszczenie do uniemożliwienia realizacji celów krajowego planu gospodarki odpadami w zakresie likwidacji składowisk przeterminowanych środków ochrony roślin tzw. mogilników;

6. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (tj. Dz.U. 2020, poz. 2187) poprzez nieuwzględnienie w Planie gospodarki odpadami informacji i dokumentów dostępnych organom, takim jak Prezydent Miasta P., Marszałek Województwa [...], Sejmik Województwa, na temat zgromadzonych odpadów w przeciwskarpie Fortu I w P., co stwarza ryzyko szkody w środowisku.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Sejmiku Województwa z dnia [...] września 2020 r., Nr [...], w zaskarżonej części, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi co do faktów podanych w uzasadnieniu skargi, w szczególności zawarcia w Planie gospodarki odpadami nieprawidłowych i błędnych informacji na temat zakończenia procesu likwidacji mogilników na terenie województwa wielkopolskiego, podczas gdy z treści dokumentów wynika, że do likwidacji pozostaje pomieszczenie mogilnika zlokalizowanego w przeciwskarpie Fortu I w P..

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że treść Uchwały w obecnym brzmieniu jest sprzeczna ze stanem faktycznym dotyczącym sytuacji tzw. mogilników na terenie województwa wielkopolskiego. Podniesiono, że brak ujęcia w Planie składowiska odpadów - przeterminowanych środków ochrony roślin, znajdującego się na nieruchomości pozostającej we władaniu skarżącej w pomieszczeniu przeciwskarpy Fortu I w P. na terenie działki [...], ark. 17, obr. Starołęka, prowadzi do naruszenia praw skarżącej.

Przywołując postanowienie NSA z dnia [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK [...], skarżąca podniosła, że na uchwałę w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która nie jest aktem prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego wydanym z zakresu administracji publicznej, skarga przysługuje, w oparciu zarówno o przepis art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a., jak i w oparciu o przepis art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. Podano, że porównywalne stanowisko zajął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...], gdzie zauważono, że plany gospodarki odpadami tylko pozornie wiążą wyłącznie organy administracji publicznej, ponieważ w istocie wiążą także inne podmioty, np. ubiegające się o wydanie zezwolenia czy pozwolenia, skoro dany podmiot nie otrzyma określonego zezwolenia czy pozwolenia, jeśli plan gospodarki odpadami stoi temu na przeszkodzie i przesądza o wydaniu odmownej decyzji.

Zdaniem skarżącej, zaskarżona część Planu gospodarki odpadami godzi w jej sferę prawną, tzn. wywołuje dla niej negatywne konsekwencje prawne.

W pierwszej kolejności, skarżąca zauważyła, że w analogicznej sprawie z jej skargi na wcześniejszą uchwałę Sejmiku Województwa z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], wprowadzającą Plan gospodarki odpadami w 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...] (prawomocnym wskutek oddalenia skargi kasacyjnej wyrokiem NSA z dnia [...] września 2020 r., sygn. akt II [...]) przesądził, że miało miejsce naruszenie interesu prawnego skarżącej.

W drugiej kolejności skarżąca wskazała, że zaskarżona Uchwała w części Planu gospodarki odpadami negatywnie wpływa na jej interes prawny, gdyż ogranicza możliwość ubiegania się przez skarżącą o pomoc stosownych organów zobowiązanych do ochrony środowiska na szczeblu województwa, a także stanowi ograniczenie w wykonywaniu przez skarżącą uprawnień wynikających z przepisów prawa. Podniesiono, że skarżąca działa na terenie [...], co skutkuje tym, że zaskarżona uchwała znajduje wobec skarżącej zastosowanie. Co istotne, treść Planu gospodarki odpadami dotyczy bezpośrednio miejsca, z którymi wiążą się określone ustawowo obowiązki w zakresie magazynowania odpadów. Zatem, zdaniem skarżącej, zaskarżona Uchwała narusza jej interes prawny, ponieważ zaskarżona część Planu gospodarki odpadami wiąże się z konkretnymi obowiązkami prawnymi, wynikającymi z ustawy o odpadach w zakresie ich magazynowania. Zdaniem skarżącej zaskarżona część Uchwały ma istotne znaczenie dla dalszej możliwości prowadzenia przez nią działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącej, w zaskarżonej Uchwale nie zostały umieszczone informacje na temat nadal istniejących składowisk przeterminowanych środków ochrony roślin - tzw. "mogilników". Stwierdzenie, że "w województwie wielkopolskim zakończono likwidację magazynów przeterminowanych środków ochrony roślin oraz mogilników w roku 2009", jest zdaniem skarżącej błędne, co wynika wprost z dokumentacji, na podstawie której należało podjąć zaskarżoną Uchwałę. Skarżąca przywołała w tym zakresie, że co najmniej od 2002 r. pomiędzy Urzędem Marszałkowskim a skarżącą i innymi organami wymieniana była korespondencja w przedmiocie możliwego zlokalizowania w pomieszczeniu przeciwskarpy Fortu I drugiego mogilnika, co miało zostać wykryte podczas likwidacji pierwszego mogilnika w Forcie I w 2002 roku. Jak podała skarżąca, kwestie te powinny znajdować się w dokumentacji Urzędu Marszałkowskiego. Zdaniem skarżącej, powyższy stan faktyczny został ustalony w przywołanym już prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...]. Dodano, że w dokumentacji Urzędu Marszałkowskiego znajduje się pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] maja 2005 r. ([...]), kierowane do Urzędu Marszałkowskiego, w którym stwierdza się, że "ze względu na realne zagrożenie dla ludzi i środowiska stworzone przez znajdującą się tam substancję, zawierającą arsenian wapnia, konieczne jest jej usunięcie z terenu fortu". Nadto, w stosunku do skarżącej Prezydent Miasta P. kierował decyzje nakazujące usunięcie odpadów z pomieszczenia przeciwskarpy Fortu I na koszt skarżącej (decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2017 r., uchylona decyzją SKO w P. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], następnie decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2018 r., utrzymana w mocy decyzją SKO w P. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...]), które jednak zostały uchylone na mocy wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...] (wyrok prawomocny). Skarżąca podniosła, że uznanie jej przez organy administracji publicznej za posiadacza odpadów z uwagi na fakt, że włada nieruchomością, na której znajduje się mogilnik, prowadzi do powstania obowiązku – ciążącego na skarżącej – poniesienia kosztów likwidacji mogilnika, mimo, że to nie skarżąca zgromadziła na terenie Fortu I odpady w postaci przeterminowanych środków ochrony roślin. Jak wywiodła skarżąca, nieumieszczenie w zaskarżonej Uchwale (Planie gospodarki odpadami) pełnej informacji o stanie środowiska, wobec niezlikwidowania wszystkich mogilników w województwie wielkopolskim spowodowało, że skarżąca nie może skorzystać z kompetencji organów samorządu województwa w zakresie przedsięwzięć związanych z mogilnikami, których w ogóle w zaskarżonej Uchwale (Planie gospodarki odpadami) na terenie województwa wielkopolskiego nie uwzględniono. Zdaniem skarżącej, biorąc pod uwagę treść art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach zmieni się sytuacja materialnoprawna skarżącej, albowiem zobowiązana ona będzie do poniesienia kosztów usunięcia mogilnika, który według Urzędu Marszałkowskiego nie został zinwentaryzowany i rozpoznany, a także nie będzie mogła skorzystać z uprawnienia do ubiegania się o dofinansowanie na ten cel ze środków funduszy celowych m.in. NFOŚiGW i WFOŚiGW. W ocenie skarżącej, brak umieszczenia w zaskarżonej Uchwale (Planie gospodarki odpadami) kierunków działań w zakresie rozwiązań dotyczących tego rodzaju odpadów niebezpiecznych oraz zatajanie już zidentyfikowanych problemów w zakresie gospodarki odpadami w postaci mogilników, pozbawia skarżącą możliwości skorzystania z kompetencji organów samorządu województwa w zakresie przedsięwzięć związanych z mogilnikami, których w ogóle nie uwzględniono, podczas gdy od 2002 r. toczyła się sprawa w przedmiocie zlokalizowania mogilnika w pomieszczeniu przeciwskarpy w Forcie I. Zaznaczono przy tym, że w województwie wielkopolskim obowiązywał program "Likwidacji mogilników w województwie wielkopolskim", a w ramach tego programu Urząd Marszałkowski Województwa [...] był odpowiedzialny m.in. za zinwentaryzowanie mogilników na terenie województwa. Jak podniosła skarżąca, skoro w treści zaskarżonej Uchwały (Planie gospodarki odpadami) nie zawarto obligatoryjnych jego elementów w zakresie stanu faktycznego związanego z istniejącym składowiskiem – tzw. mogilnikiem – w Forcie I, skarżąca nie może skorzystać z przysługujących jej uprawnień związanych z żądaniem usunięcia tegoż mogilnika z należącej do niej nieruchomości przez Marszałka Województwa. Co więcej, skarżąca nie może także zwrócić się np. do regionalnego dyrektora ochrony środowiska, będącego organem ochrony środowiska właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku, by ten wykonał próbki składowanych odpadów w Forcie I. Skarżąca podkreśliła, że dostępna dokumentacja każe przyjąć, że w Forcie I zgromadzone są w dalszym ciągu przeterminowane środki ochrony roślin. Toteż, zdaniem skarżącej, nieumieszczenie obligatoryjnych elementów planu gospodarki odpadami wpłynie na interes faktyczny skarżącej, bowiem spowoduje skutek w postaci pogorszenia jej sytuacji ekonomicznej w porównaniu do podmiotów, którym udało się zlikwidować mogilniki poprzez działania samorządu województwa. Jak podniesiono, koszt likwidacji mogilnika może doprowadzić do niewypłacalności skarżącej spółki i w konsekwencji jej upadłości. Gdyby natomiast zaskarżona Uchwała (Plan gospodarki odpadami) zawierała informacje w tym zakresie, na zinwentaryzowanie oraz likwidację mogilnika w Forcie I skarżąca miałaby możliwość ubiegania się o pomoc w sfinansowaniu tego przedsięwzięcia wobec zadań samorządu województwa z zakresu ochrony środowiska. Nieuwzględnienie w zaskarżonej Uchwale (Planie gospodarki odpadami) aktualnego stanu gospodarki odpadami na obszarze województwa wielkopolskiego w zakresie istniejących środków służących zapobieganiu powstawaniu odpadów w postaci przeterminowanych środków ochrony roślin oraz identyfikacji problemów w zakresie gospodarki tego rodzaju odpadami, negatywnie oddziałuje bezpośrednio na skarżącą, w stosunku do której inny organ administracji publicznej, tj. Prezydent Miasta P., wydawał już dwukrotnie decyzje nakazujące usunięcie tego rodzaju odpadu z pomieszczenia przeciwskarpy Fortu I w P.. Skarżąca podała, że również w tej sprawie ustalono, że na terenie Fortu I znajdował się jeden mogilnik, ale obejmował on dwa pomieszczenia – w fosie oraz w "przeciwskarpie". Zatem jeden organ administracji publicznej (Prezydent Miasta P.) wydaje decyzję administracyjną, stwierdzając kategorycznie, że w pomieszczeniu przeciwskarpy Fortu I znajduje się mogilnik – wskazując przy tym kod zgromadzonych odpadów, natomiast inny organ (Sejmik Województwa [...]) w zaskarżonej Uchwale (Planie gospodarki odpadami) całkowicie przemilcza taki stan rzeczy, podając przy tym informacje sprzeczne z posiadaną wiedzą. Gdyby więc zaskarżona Uchwała (Plan gospodarki odpadami) zawierała obligatoryjne elementy, zgodne ze stanem faktycznym w zakresie istnienia na terenie województwa niezinwentaryzowanych dotąd mogilników, a w tym planowane działania w zakresie ich likwidacji, skarżąca mogłaby z nich skorzystać. Tym samym, zdaniem skarżącej, brak takich informacji wpływa na sytuację prawną skarżącej, w szczególności odnoszącej się do jej nieruchomości, na której, według ustaleń organów, zlokalizowany jest mogilnik. Właśnie w tym skarżąca upatruje naruszenia jej interesu prawnego. Skarżąca podniosła przy tym, że Marszałek Województwa [...] konsekwentnie odmawiał podjęcia się zlikwidowania składowiska odpadów, twierdząc, że wszystkie mogilniki zostały zlikwidowane.

Zdaniem skarżącej podejmowanie przez Sejmik Województwa wiążących uchwał, skutkujących faktycznym ograniczeniem możliwości ubiegania się przez nią o pomoc stosownych organów zobowiązanych do ochrony środowiska na szczeblu województwa, nie może być postrzegane inaczej, niż jako ograniczenie skarżącej w wykonywaniu przysługujących jej uprawnień, wynikających z przepisów prawa. Tym samym posiada ona naruszony interes prawny w zaskarżeniu Uchwały w zakresie Planu gospodarki odpadami, a tym samym przysługuje jej legitymacja czynna do wniesienia przedmiotowej skargi.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 8 i art. 13 ustawy Pr.o.ś. skarżąca podniosła, że skoro organy miały wiedzę wystarczającą do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej, że na nieruchomości należącej do skarżącej znajduje się niezlikwidowany dotąd mogilnik, to sprzeczna z tym stanowiskiem pozostaje treść zaskarżonej Uchwały (Planu gospodarki odpadami), z której wynika, że na terenie województwa wielkopolskiego mogilniki zostały zlikwidowane. Nie sposób zatem zgodzić się, by cele ochrony środowiska były należycie realizowane treścią zaskarżonej Uchwały (Planu gospodarki odpadami). Zdaniem skarżącej, założenie, że na terenie województwa zlikwidowano wszystkie mogilniki, prowadzi do przekłamania i niweczy założenia polityki ochrony środowiska. Podnosząc, że wcześniejsza uchwała Sejmiku z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], wprowadzającą Plan gospodarki odpadami w 2017 r. została sądownie uznana za niezgodną z prawem w części, w jakiej ta uchwała zawierała informacje o gospodarce odpadami niebezpiecznymi tzw. mogilnikach, gdzie stwierdzono, że likwidacja mogilników oraz magazynów przeterminowanych środków ochrony roślin została zakończona w 2009 r., skarżąca podniosła, że wpisanie ponownie do Programu gospodarki odpadami, uchwalonego mocą zaskarżonej Uchwały informacji o braku mogilników na terytorium województwa wielkopolskiego powoduje, że cel polityki ochrony środowiska zostaje ponownie naruszony. Problem likwidacji tych odpadów niebezpiecznych nadal pozostaje, z tym, że zostaje on ukryty. Jak podała dalej skarżąca, z akt sprawy prowadzonej przez Prezydenta Miasta P. w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów wynikało, że znajdujący się na nieruchomości skarżącej mogilnik został jedynie usunięty w części, tj. w tej części, do której był łatwy dostęp, natomiast zgromadzone w pozostałej części odpady, znajdujące się w przeciwskarpie, zostały następnie na polecenie WIOŚ zamurowane. Pomieszczenie przeciwskarpy Fortu I nie zostało jednakże wpisane na listę mogilników znajdujących się na terenie województwa, mimo że Marszałek Województwa W. miał wiedzę o istnieniu niebezpiecznych odpadów w pomieszczeniu przeciwskarpy w Forcie I. Taki stan rzeczy stoi w sprzeczności z treścią zaskarżonej Uchwały (Planu gospodarki odpadami). A skoro zaskarżona Uchwała (Plan gospodarki odpadami) zawiera błędne informacje na temat stanu gospodarki przeterminowanymi środkami ochrony roślin, to zdaniem skarżącej, zostały naruszone także cele polityki ochrony środowiska wynikające z art. 8 i art. 13 Pr.o.ś., ponieważ uniemożliwiono tym samym stworzenie warunków niezbędnych do realizacji ochrony środowiska właśnie w zakresie tego rodzaju odpadów.

Uzasadniając naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. g), pkt 4, pkt 7 oraz art. 35 ust. 7 ustawy o odpadach skarżąca wskazała, że analiza aktualnego stanu gospodarki odpadami na obszarze, dla którego sporządzany jest plan, jest elementem obligatoryjnym planu. Jednakże, wskutek dokonania błędnych ustaleń w zakresie istnienia na terenie W. niezlikwidowanych dotąd mogilników zaskarżona Uchwała (Plan gospodarki odpadami) nie zawiera określenia sposobu monitoringu i oceny wdrażania planu pozwalającego na określenie sposobu oraz stopnia realizacji celów i zadań zdefiniowanych w planie w zakresie właśnie tego rodzaju odpadów oraz kierunków działań w zakresie kształtowania systemu gospodarki tego rodzaju odpadami. Zdaniem skarżącej, wskutek wskazanych uchybień w zakresie braku obligatoryjnych elementów planu, dopuszczono do sytuacji, w której uniemożliwia się skuteczną realizację celów Krajowego planu gospodarki odpadami w zakresie likwidacji składowisk przeterminowanych środków ochrony roślin tzw. mogilników. W zaskarżonej Uchwale wskazano na potrzebę aktualizacji Planu gospodarki odpadami z 2017 r. uchwalonego na mocy uchwały Sejmiku Województwa z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], tymczasem nie zmieniono nic w zakresie stanu informacji dotyczącej magazynowania przeterminowanych środków ochrony roślin i mogilników. W zaskarżonej Uchwale nie uwzględniono zarzutów wytkniętych w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...].

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 w zw. z art. 24 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, skarżąca podniosła, że zaskarżona Uchwała (Plan gospodarki odpadami) wskutek niezawierania prawdziwych informacji o stanie środowiska, stwarza możliwość powstania szkody w środowisku, podczas gdy Sejmik Województwa miał wiedzę na temat zagrożeń związanych z odpadami znajdującymi się w przeciwskarpie w Forcie I, np. ujawnionej w treści uprzednio wniesionej przez skarżącą skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu czy też z uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...], to jednak zaskarżona Uchwała (Plan gospodarki odpadami), będąca nowelizacją Planu gospodarki odpadami z 2017 r., nadal zawiera takie same informacje na temat braku mogilników i składowisk przeterminowanych środków ochrony roślin na terytorium województwa wielkopolskiego. W ocenie skarżącej, w zaskarżonej Uchwale (Planie gospodarki odpadami) nie uwzględniono zatem posiadanych informacji.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2021 r. Sejmik Województwa (zwany dalej także "Sejmikiem" lub "organem"), reprezentowany przez Marszałka Województwa W., wniósł o oddalenie skargi w całości.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że przyjęcie na mocy zaskarżonej Uchwały Planu gospodarki odpadami podyktowane było potrzebą zwiększenia mocy przerobowych instalacji komunalnych ze względu na ciągłą tendencję wzrostową strumienia odpadów komunalnych spowodowaną dynamiką sytuacji gospodarczej w Polsce, zwiększeniem zamożności społeczeństwa, wzrostem poziomu konsumpcji oraz świadomości ekologicznej mieszkańców województwa wielkopolskiego, a także obowiązkiem selektywnej zbiórki odpadów ulegających biodegradacji.

Dodano, że zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, w treści zaskarżonej Uchwały (Planie gospodarki odpadami) zawarto analizę aktualnego stanu gospodarki odpadami na obszarze województwa wielkopolskiego, w której uwzględniono również odpady niebezpieczne w postaci przeterminowanych środków ochrony roślin oraz innych agrochemikaliów (rozdział 2. ust. 2.4. pkt 2.4.5,, str. 59-60 Planu gospodarki odpadami). W treści Planu podano m.in., że zapobieganie powstawaniu przeterminowanych środków ochrony roślin polega głównie na kształtowaniu świadomych postaw konsumenckich w zakresie zakupu takich ilości środków, aby nie ulegały one przeterminowaniu, a także że w województwie wielkopolskim zakończono likwidację magazynów przeterminowanych środków ochrony roślin oraz mogilników w roku 2009. W analizowanym zakresie jako problemy zidentyfikowano niską świadomość mieszkańców dotycząca szkodliwości dla środowiska odpadów środków ochrony roślin i konieczności ich selektywnego zbierania jako odpadów niebezpiecznych oraz znaczne rozproszenie źródeł wytwarzania odpadów (ewidencja wytwarzania odpadów nie obejmuje znacznych ilości odpadów wytwarzanych, których użytkownicy pozbywają się w sposób niekontrolowany).

Zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, w treści zaskarżonej Uchwały (Planie gospodarki odpadami) wskazano również kierunki działań w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów w postaci przeterminowanych środków ochrony roślin (rozdział 5. ust. 5.3. pkt 5.3.4., str. 91 Planu). W tej części zdiagnozowano potrzebę intensyfikacji działań informacyjno-edukacyjnych ukierunkowanych na wzrost świadomości użytkowników oraz sprzedawców na temat odpowiedniego sposobu postępowania z przeterminowanymi środkami ochrony roślin. Wobec uznania, że wszystkie zidentyfikowane na obszarze województwa wielkopolskiego magazyny tych środków zostały zlikwidowane, nie wyznaczono kierunków działań w tym zakresie.

Odnosząc się do przeprowadzenia likwidacji tzw. mogilników zlokalizowanych na terenie województwa wielkopolskiego, Sejmik wyjaśnił, że Zarząd Województwa [...] realizował "Program likwidacji mogilników na terenie województwa wielkopolskiego" (zwanego dalej także "Programem"), mający na celu całkowite usunięcie przeterminowanych środków ochrony roślin zdeponowanych w mogilnikach na terenie województwa, wypełniając przy tym obowiązek realizacji celów zawartych w "Krajowym planie gospodarki odpadami 2006", a także celów określonych w "Krajowym planie gospodarki odpadami 2010". Program realizowany przy finansowym wsparciu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w P., na podstawie inwentaryzacji zatwierdzonej przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (styczeń 2000 r.), według której w granicach miasta P. funkcjonowały dwa mogilniki — na terenie Instytutu Ochrony Roślin oraz na terenie Fortu I, zakończono w grudniu 2009 r. Jak podał Sejmik, w toku prowadzonych działań skarżąca (właściciel nieruchomości) zażądała włączenia do Programu jeszcze jednego mogilnika zlokalizowanego w Forcie I (w pomieszczeniu przeciwskarpy), podnosząc, iż również w nim zdeponowano przeterminowane środki ochrony roślin. Mimo prośby wystosowanej pismem z dnia [...] maja 2004 r. ówczesnego Departamentu Ekologii i Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w P. (znak: [...]), skarżąca nie przedstawiła stosownych dokumentów (wyników badań), potwierdzających tę tezę, co było warunkiem koniecznym włączenia odpadów składowanych w pomieszczeniu przeciwskarpy do III etapu likwidacji mogilników. Sejmik podkreślił, że w przywołanym piśmie z dnia [...] maja 2004 r. zadeklarowano, iż w przypadku pozytywnej weryfikacji przedstawionych wyników badań, Zarządowi Województwa [...] zostanie rekomendowane ujęcie magazynu należącego do skarżącej w kolejnym etapie realizacji Programu. Jak podał organ, wobec biernej postawy skarżącej, opierając się na opracowaniu pt. "Dokumentacja powykonawcza likwidacji składowiska odpadów niebezpiecznych (mogilnika) przeterminowanych środków ochrony roślin zlokalizowanego w P., przy ul. [...]", wykonanej przez E. sp. z o.o., w sierpniu 2003 r. uznano, iż jedyny zidentyfikowany na terenie Fortu I mogilnik został zlikwidowany. Zdaniem Sejmiku, cel założony w "Krajowym Planie Gospodarki Odpadami 2010", zgodnie z którym do 2010 r. powinny zostać zlikwidowane wszystkie istniejące na terenie kraju mogilniki, został zatem osiągnięty na terenie województwa wielkopolskiego. Jak podał organ, informacja ta znajduje potwierdzenie w kolejnych krajowych planach gospodarki odpadami oraz w sprawozdaniach z ich realizacji. Uwzględniając powyższe okoliczności, organ wskazał, że w treści "Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2019-2025 wraz z planem inwestycyjnym" stwierdzono, że w województwie wielkopolskim zakończono likwidację magazynów przeterminowanych środków ochrony roślin oraz mogilników w roku 2009. Sejmik uwypuklił także, że już w poprzednich wojewódzkich planach gospodarki odpadami stwierdzano, iż według stanu na dzień [...] grudnia 2010 r. na terenie województwa wielkopolskiego nie funkcjonował żaden mogilnik zawierający przeterminowane środki ochrony roślin. Informację potwierdzającą zakończenie przedsięwzięcia likwidacji mogilników zawierających przeterminowane środki ochrony roślin na terenie województwa [...], które realizowane było od roku 2002, podaje również Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w P. w "Raporcie o stanie środowiska w Wielkopolsce w roku 2009", a także w kolejnych raportach za lata następne. Nadto, w obowiązującym "Krajowym planie gospodarki odpadami 2022", przyjętym mocą uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2016 r. (M.P, poz. 784), stwierdzono m.in., iż: ,,Zidentyfikowano problem polegający na braku likwidacji wszystkich mogilników w Polsce, to jest trzech mogilników na terenie województw: dolnośląskiego, opolskiego i podlaskiego. Likwidacja mogilników w zakładanych terminach, to jest do końca 2010 r. nie została dotychczas zakończona między innymi z uwagi na przedłużające się postępowania administracyjne." Zgodnie ze stanem aktualnym (lipiec 2015 r.) do likwidacji pozostały 3 mogilniki - w województwach podlaskim, dolnośląskim oraz opolskim.

Organ podniósł także, że skarżąca zaczęła poddawać w wątpliwość ustalenia wojewódzkich planów gospodarki odpadami w czasie, kiedy Prezydent Miasta P. podjął próbę zobligowania skarżącej do usunięcia odpadów zdeponowanych w pomieszczeniu przeciwskarpy, stosownie do kompetencji wynikających z ustawy z dnia [...] grudnia 2012 r. o odpadach.

Zdaniem Sejmiku wobec tak ustalonego stanu faktycznego wątpliwa jest podstawa prawna podjęcia przez [...] Województwa W. czynności zmierzających do usunięcia odpadów zdeponowanych na terenie Fortu I w P.. Z punktu widzenia przepisów o właściwości organów ochrony środowiska usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania należy do zadań wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Zakładając hipotetycznie, iż wskazywana lokalizacja rzeczywiście zawiera przeterminowane środki ochrony roślin, będące bez wątpienia odpadem niebezpiecznym w rozumieniu ustawy o odpadach, to ich usunięcie nie jest możliwe w ramach programu, którego realizacja została zakończona w 2009 roku. Program ten zakładał likwidację konkretnych mogilników i w takim też zakresie został zrealizowany. Zatem nie jest możliwe uznanie postanowień "Programu likwidacji mogilników na terenie województwa wielkopolskiego" za podstawę ewentualnych działań województwa w zakresie likwidacji rzekomego mogilnika. W ocenie organu, konieczne jest podjęcie działań w oparciu o ustawę z dnia [...] kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, gdyż ustawa ta stwarza możliwość wszczęcia przez organ ochrony środowiska — regionalnego dyrektora ochrony środowiska – postępowania w sytuacji zgłoszenia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Stosowna procedura może doprowadzić do podjęcia przez organ działań zapobiegawczych lub naprawczych, o ile wystąpią przesłanki określone w art. 16 wskazanej ustawy. Zdaniem Sejmiku, w ramach tak prowadzonego postępowania zaistniałaby możliwość zdiagnozowania stanu faktycznego w zakresie rodzaju odpadów i ich ilości znajdujących się na terenie Fortu I w P., co determinowałoby dalszy tok postępowania.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc dodatkowo o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do odpowiedzi na skargę skarżąca podniosła, że wbrew stanowisku organu w zaskarżonej Uchwale (Planie gospodarki odpadami) nie zawarto żadnej analizy aktualnego stanu gospodarki odpadami na obszarze województwa wielkopolskiego, która uwzględniałaby odpady niebezpieczne w postaci przeterminowanych środków ochrony roślin oraz innych agrochemikaliów, skoro treść Planu gospodarki odpadami uchwalonego na mocy zaskarżonej Uchwały jest jedynie powieleniem treści Planu gospodarki odpadami w 2017 r. Skarżąca podniosła, że uchwała Sejmiku wprowadzająca Plan w 2017 r., została prawomocnie uznana za niezgodną z prawem w części, w jakiej uchwała ta zawierała informacje o gospodarce odpadami niebezpiecznymi tzw. mogilnikach i gdzie stwierdzono, że likwidacja mogilników oraz magazynów przeterminowanych roślin została zakończona w 2009 r. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1042/19; a także wyrok NSA z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1467/20). W ocenie skarżącej organ w sposób zamierzony, ponownie wprowadził do zaskarżonej Uchwały (Planu gospodarki odpadami) nierzetelne informacje wbrew ustalonemu prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...], stanowi faktycznemu, z którego wynikało, że w Forcie I znajdował się jeden mogilnik, ale obejmujący dwa pomieszczenia – w fosie i w przeciwskarpie. Skarżąca przypomniała ponownie, że w ramach przywołanego wyżej Programu (likwidacji mogilników) nie usunięto odpadów z obu tych pomieszczeń, a tylko z jednego. Oznacza to, zdaniem skarżącej, że w chwili, gdy usunięto odpady z mogilnika zlokalizowanego na terenie Fortu I w fosie, Marszałek Województwa [...] miał wiedzę o istnieniu niebezpiecznych odpadów w pomieszczeniu przeciwskarpy. Stosowna informacja w tym zakresie została przekazana bezpośrednio przez podmiot likwidujący odpady w pierwszym pomieszczeniu (w fosie) pismem z dnia [...] listopada 2002 r. Podejmując więc zaskarżoną Uchwałę o analogicznej treści w zakresie mogilników, organ ponownie zawarł w jej treści nieprawdziwe i niepełne dane, że wszystkie mogilniki na terenie W. zostały usunięte w 2009 roku.

Zdaniem skarżącej, powielanie w zaskarżonej Uchwale (Planie gospodarki odpadami) nieprawdziwego stanu faktycznego, nierzetelnych informacji w zakresie środków przeterminowanych roślin, stanowi naruszenie podstawowych celów planowania gospodarką odpadami, czego organ zdaje się wcale nie zauważać. Skarżąca podniosła, że bez znaczenia dla sprawy pozostają twierdzenia Sejmiku, iż zgodnie z dokumentacją Programu oraz raportami WIOŚ w P. według stanu na dzień [...] grudnia 2010 r. na terenie województwa wielkopolskiego nie funkcjonował żaden mogilnik zawierający przeterminowane środki ochrony roślin, skoro prawomocnie ustalono, że rzeczywisty, aktualny stan faktyczny różni się od informacji zawartych w tych dokumentach. W ocenie skarżącej, dalsze powielanie nieprawdziwych informacji na ten temat jest nie tylko naruszeniem przepisów przywołanych w skardze w niniejszym postępowaniu, ale stanowi także naruszenie zgodności zaskarżonej Uchwały (Planu gospodarki odpadami) z Planem Krajowym, a dodatkowo – i co najważniejsze – jest w istocie zagrożeniem dla środowiska.

Skarżąca dodała, że jej intencją jest przerwanie "łańcucha odmowy" podjęcia przez organy administracji publicznej, które do tego są obowiązane, stosownych działań, bowiem zgromadzone odpady są niebezpieczne dla środowiska. W ocenie skarżącej, skoro organy administracyjne "zasłaniają się" zaskarżoną Uchwałą (Planem gospodarki odpadami) jako podstawą do działań, to tę uchwałę właśnie należy zaskarżyć w tym zakresie. Podniesiono ponownie, że wbrew twierdzeniom organu "Program likwidacji mogilników na terenie województwa wielkopolskiego" w zakresie likwidacji tego konkretnego mogilnika zlokalizowanego w Forcie I właśnie nie został zrealizowany, ponieważ jedno pomieszczenie tego mogilnika nadal pozostaje wypełnione niebezpiecznymi odpadami.

Wezwany do uzupełnienia akt administracyjnych pismem z dnia [...] lutego 2022 r. Marszałek Województwa przedstawił akta dotyczące procedury zapewnienia udziału społeczeństwa w opracowywaniu zaskarżonej Uchwały (Programu gospodarki odpadami), przeprowadzonej na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 2373 z późn. zm.). Organ wyjaśnił, że w toku procedury legislacyjnej skarżąca nie składała wniosków lub uwag dotyczących ujęcia w Planie miejsca składowania odpadów niebezpiecznych (domniemanego mogilnika) zlokalizowanego na terenie Fortu I w P..

Pismem z dnia [...] marca 2022 r. skarżąca podniosła, że w toku procedury legislacyjnej nie składała wniosków lub uwag dotyczących ujęcia w Planie miejsca składowania odpadów niebezpiecznych (domniemanego mogilnika) zlokalizowanego na terenie Fortu I w P., albowiem nie przypuszczała, że organ może działać wbrew prawomocnym orzeczeniem sądów, przywołując za tym wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...], a także wyrok NSA z dnia [...] września 2020 r., sygn. akt II OSK [...]. Mając to na uwadze, skarżąca argumentowała, że nie przypuszczała, że Sejmik kolejny raz uchwali przepisy, które zostały zakwestionowane przez sądy administracyjne. Zdaniem skarżącej, organ zdaje się w ogóle nie uwzględniać prawomocnych rozstrzygnięć sądów, podejmując kolejne uchwały w treści prawomocnie uznanej za niezgodną z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej także "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje zgodnie z 3 § 2 p.p.s.a. m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zauważyć należy, że stosownie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis powyższy pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 w zw. z 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 512 na dzień wydania zaskarżonego aktu, obecnie t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 547), zwanej dalej także "u.s.w". Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego, natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.w. przepisy art. 90 u.s.w. stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia [...] września 2020 r. w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2019-2025 wraz z planem inwestycyjnym, podjęta na podstawie art. 36 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz. 797 z późn. zm.). Zauważyć należy, że zgodnie z treścią § 1 Uchwały wspomniany Plan gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2019-2025 wraz z planem inwestycyjnym stanowią załączniki do tejże Uchwały. Z treści skargi wynika natomiast, że wolą skarżącej jest poddanie Uchwały kontroli sądowej jedynie w części w jakiej zawiera informacje w zakresie stanu gospodarki odpadami niebezpiecznymi tzw. mogilnikami i stwierdzenie, że "likwidację magazynów przeterminowanych środków ochrony roślin oraz mogilników zakończono w 2009 r.".

W pierwszej kolejności ustaleniu podlega to, czy wojewódzki plan gospodarki odpadami przyjmowany w formie uchwały przez sejmik województwa, jak w niniejszej sprawie, może być zaskarżony do sądu administracyjnego.

Zdaniem skarżącej, na zaskarżoną Uchwałę przysługuje do sądu administracyjnego skarga określona w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. a także na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. Kwestia ta, w ocenie skarżącej, została już przesądzona w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...]. Sejmik w odpowiedzi na skargę nie oponował temu stanowisku skarżącej.

Zauważyć należy, że w ujęciu systemowym wojewódzki plan gospodarki odpadami jest planistycznym instrumentem, służącym osiągnięciu celów założonych w polityce ekologicznej państwa oraz wdrażaniu hierarchii postępowania z odpadami, określając ogólne cele i kierunki działań właściwych organów w zakresie gospodarki odpadami. Jako taki, plan ten, wprowadzany w formie uchwały sejmiku województwa (w stanie prawnym obowiązującym na dzień jego podjęcia na podstawie art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, Dz.U. z 2020 r., poz. 797 z późn. zm.; aktualnie t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 699 z późn. zm.), stanowi swoiste źródło prawa administracyjnego, określające zamierzenia administracji publicznej i stanowi jedną z materialnych przesłanek aktów wydawanych przez organy administracji publicznej (por. wyrok NSA z 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2695/11). Tak samo należy ocenić charakter prawny uchwały prowadzającej aktualizację takiego planu na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o odpadach (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały). Uznaje się zatem, że choć wojewódzki plan gospodarki odpadami nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem kierownictwa wewnętrznego, to jednak, co należy podkreślić w kontekście niniejszej sprawy, wojewódzkie plany gospodarki odpadami tylko pozornie wiążą wyłącznie organy administracji publicznej, ponieważ w istocie wiążą także inne podmioty, np. ubiegające się o wydanie zezwolenia czy pozwolenia, skoro dany podmiot nie może otrzymać określonego zezwolenia czy pozwolenia, jeśli plan gospodarki odpadami stoi temu na przeszkodzie i przesądza o wydaniu decyzji odmownej. Wpływając zatem na sytuację prawną podmiotów spoza administracji publicznej, uchwały sejmików województwa, mocą których wprowadza się rzeczone plany gospodarki odpadami na obszarze województw (czy ich aktualizacje), jak w niniejszej sprawie zaskarżona Uchwała, podlegać będą zaskarżeniu do sądów administracyjnych. Podstawę do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami stanowi art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2154/13; wyrok NSA z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1467/20), co wprost wskazuje na dopuszczalność skargi na zaskarżoną Uchwałę. Uzupełniająco Sąd pragnie wskazać, że w aktualnym stanie prawnym (obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały oraz na dzień wniesienia przedmiotowej skargi), w odniesieniu do aktów stypizowanych w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., art. 53 § 2a p.p.s.a. przewiduje, że mogą one zostać zaskarżone w każdym czasie. Nie istnieje już także wymóg poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co pomiędzy stronami postępowania jest kwestią bezsporną.

Poddać analizie następnie należy to, czy skarżąca jest podmiotem, który wykazać może, że posiada interes prawny, a następnie, że tak wykazany przez nią interes prawny został naruszony poprzez podjęcie zaskarżonej Uchwały. Mówiąc inaczej, ustaleniu podlega to, czy skarżąca posiada legitymację do wniesienia – tej konkretnej – skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na – tę konkretną – zaskarżoną Uchwałę.

Skarżąca wywiodła skargę w trybie art. 91 ust. 1 w zw. z 90 ust. 1 u.s.w. Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego, natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.w. przepisy art. 90 u.s.w. stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Z unormowań tych wynika, iż uprawnionym do wniesienia skargi może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone na skutek uchwalenia aktu prawa miejscowego lub podjęcia czynności prawnych bądź faktycznych, naruszających prawa osób trzecich. (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 107/08). Zatem jedynie ten jest uprawniony do wniesienia skargi, kto wykaże, że podjęta czynność prawna przez organ samorządu województwa, narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona Uchwała wpływa na sferę materialnoprawną skarżącej, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację, czy je ograniczając.

Skarżąca przedstawiła w skardze szereg argumentów, które jej zdaniem uwidaczniają naruszenie interesu prawnego skarżącej przez treść Planu gospodarki odpadami uchwalonego na mocy zaskarżonej Uchwały. Przywołując w szczególności prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...], który zdaniem skarżącej zapadł w analogicznej sprawie również ze skargi skarżącej dotyczącej uchwały Sejmiku Województwa z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], wprowadzającej Plan gospodarki odpadami w 2017 r., skarżąca wskazała, że tutejszy Sąd przesądził już o naruszeniu jej interesu prawnego. Natomiast Sejmik nie odniósł się do kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącej.

W ocenie Sądu, zaskarżona Uchwała narusza interes prawny skarżącej.

Zaskarżona Uchwała – w istocie – aktualizuje, od dnia jej podjęcia, obowiązujący dotychczas Plan gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego, uchwalony pierwotnie w 2017 r. W ocenie Sądu, fakt ten uprawnia Sąd do przyjęcia za aktualne poglądy wyrażone, jak podniosła skarżąca, w wyroku tutejszego Sądu z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...] (prawomocny) w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącej. Nie bez znaczenia dla kontekstu faktycznego oraz prawnego niniejszej sprawy pozostaje także prawomocny na dzień podjęcia uchwały wyrok tutejszego Sądu z dnia [...] listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...] w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2019 r., Nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów. Uzupełniająco, w oparciu o twierdzenia skarżącej co do przysługującego jej aktualnego, konkretnego, osobistego interesu prawnego i jego naruszenia, Sąd pragnie zwrócić szczególną uwagę na poniższe kwestie, które w istotny sposób uwidaczniają wystąpienie naruszenia interesu prawnego skarżącej podjęciem zaskarżonej Uchwały.

W skardze skarżąca wywiodła, że prowadzi działalność gospodarczą na terytorium województwa wielkopolskiego, jej siedzibą jest miasto P., jest ona także właścicielem nieruchomości zlokalizowanych na terytorium województwa wielkopolskiego (w tym tzw. Fortu I w P., czyli działki o nr ewid. [...], arkusz [...], obręb S.). Jak podaje skarżąca, a co zostało przesądzone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...], oraz w wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] lutego 2020 r., na terenie jej nieruchomości w dwóch pomieszczeniach Fortu I (w fosie oraz w przeciwskarpie) w przeszłości składowano arsenian wapnia – zatem substancję kwalifikowaną jako niebezpieczną (06 13 01* - nieorganiczne środki ochrony roślin, środki do konserwacji drewna oraz inne biocydy). Na terenie nieruchomości w okresie od [...] listopada 2002 r. do [...] grudnia 2002 r. prowadzone były prace likwidacyjne składowiska odpadów niebezpiecznych (mogilnika) - przeterminowanych środków ochrony roślin i ich opakowań, a przedsięwzięcie to zostało zrealizowane przez Zarząd Województwa [...] w ramach I etapu "Programu likwidacji mogilników na terenie województwa wielkopolskiego". Podmiot wykonujący zlecenie Urzędu Marszałkowskiego dokonał likwidacji jednego pomieszczenia Fortu I (tj. pomieszczenia w fosie), natomiast nie usunął odpadów z drugiego pomieszczenia (tj. pomieszczenia w przeciwskarpie). Jak przesądził już tutejszy Sąd w wyroku z dnia [...] listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...], uznać należy, że na przestrzeni od co najmniej 2002 roku, gdy usunięto odpady z mogilnika zlokalizowanego na terenie Fortu I w pomieszczeniu w fosie nr [...], a pozostawiono odpady z mogilnika zlokalizowanego na terenie Fortu I w pomieszczeniu przeciwskarpy, Marszałek Województwa W. miał wiedzę o istnieniu niebezpiecznych odpadów w pomieszczeniu przeciwskarpy. Likwidująca odpady w pierwszym pomieszczeniu (tj. w fosie) E. sp. z o.o. przekazała Marszałkowi informacje o zgromadzonych odpadach w drugim miejscu (tj. w przeciwskarpie) pismem tej firmy z dnia [...] listopada 2002 r., na które skarżąca zwróciła także uwagę w uzasadnieniu skargi, a dodatkowo, zgodnie z poleceniem WIOŚ, doszło później do zamurowania pomieszczenia w przeciwskarpie. W opinii Sądu, bezsporne i zarazem wysoce prawdopodobne pozostaje, że w pomieszczeniu przeciwskarpy Fortu I zamurowane zostały odpady tożsame rodzajowo z tymi, które usunięte zostały z pomieszczenia pierwszego (fosy Fortu I) w 2002 roku i okoliczność ta była znana organowi odpowiedzialnemu za likwidację mogilników na terenie województwa wielkopolskiego, a przeto i powinna być brana pod uwagę z urzędu przez organy wykonawcze i uchwałodawcze województwa wielkopolskiego w toku przygotowywania i podejmowania zaskarżonej Uchwały. W zamurowanym pomieszczeniu przeciwskarpy Fortu I od kilkudziesięciu lat umieszczone są niebezpieczne odpady, które z dużym prawdopodobieństwem są przeterminowanymi środkami ochrony roślin i pomimo, że organ właściwy do likwidacji mogilników ma o tym wiedzę od co najmniej 2002 r., nie podjął jednak działań w celu ich zlikwidowania, jednocześnie nie odnotowując istnienia takiego mogilnika w wojewódzkich aktach planistycznych, jak zaskarżonej w niniejszej sprawie Uchwale. W konsekwencji, w opinii Sądu, skarżąca od co najmniej 2002 r. musi znosić istnienie na jej nieruchomości nieusuniętego mogilnika. Skoro więc na nieruchomości, będącej własnością skarżącej, są zlokalizowane odpady niebezpieczne, to okoliczność ta skutkuje ograniczeniem uprawnień właścicielskich skarżącej w stosunku do tej części nieruchomości, w której występują odpady niebezpieczne. Podkreślić należy, że ograniczenie to wynika także z faktu zabetonowania części Fortu I w P. (pomieszczenia w przeciwskarpie) na polecenie WIOŚ. Mając powyższe na uwadze, Sąd nie ma wątpliwości, że interes prawny skarżącej, powiązany z treścią zaskarżonej Uchwały w zakresie planu gospodarki odpadami niebezpiecznymi (tzw. mogilnikami) na terenie województwa wielkopolskiego, jest nadal aktualny, a także przysługuje jej indywidualnie. W braku zawarcia adekwatnych, posiadanych z urzędu przez organ informacji na temat istnienia na terytorium województwa wielkopolskiego mogilnika, zlokalizowanego na nieruchomości właścicielem której jest skarżąca, zaskarżona Uchwała, w jej części obejmującej załącznik, w którym zawarto "Plan gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2019-2025 wraz z planem inwestycyjnym" nadal, w sposób ciągły (od dnia jej podjęcia, ale odnosząc się do stanu faktycznego występującego co najmniej od 2002 r.), aktualny na moment jej podjęcia oraz na moment jej zaskarżenia rozpoznawaną w niniejszej sprawie skargą, oddziałuje negatywnie na sytuację prawną skarżącej, gdyż ogranicza jej uprawnienia właścicielskie do korzystania z nieruchomości, będącej jej własnością. Tym samym, w ocenie Sądu, skarżąca Spółka wykazała, że zaskarżona Uchwała narusza jej interes prawny. Podkreślić należy, że skarżąca musi znosić ten stan, pomimo że nie jest posiadaczem spornych odpadów (o czym poniżej), a realizacja programów utylizacji mogilników na terytorium nieruchomości skarżącej nie została zakończona efektywnie usunięciem odpadów niebezpiecznych z nieruchomości skarżącej (o czym także poniżej).

Sąd nie zgodził się jednakże z argumentacją skarżącej odnoszącą się do nakładanych przez Prezydenta Miasta P. obowiązków usunięcia odpadów niebezpiecznych, przywołaną przez skarżącą w celu wykazania naruszenia jej interesu prawnego. Wbrew stanowisku skarżącej ukierunkowanego na wykazanie naruszenia jej interesu prawnego poprzez odniesienie się do nakładanych przez Prezydenta Miasta P. obowiązków usunięcia odpadów niebezpiecznych z nieruchomości, której jest właścicielem, niemożliwym stało się wywodzenie przez skarżącą naruszenia jej interesu prawnego z art. 26 ustawy o odpadach w świetle wyroku WSA w Poznani z dnia [...] listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...] (prawomocny). W istocie wyrokiem tym tutejszy Sąd przesądził, że skarżąca nie jest posiadaczem odpadów składowanych w pomieszczeniu przeciwskarpy Fortu I w P., obalając przy tym domniemanie prawne wynikające z art. 3 ust 1 pkt 19 ustawy o odpadach. W takim stanie rzeczy, wewnętrznie sprzeczne jest twierdzenie skarżącej, jakoby naruszenie jej interesu prawnego oprzeć można na możliwości skierowania przez właściwy organ do skarżącej odpowiedniej decyzji nakładającej obowiązek usunięcia odpadów magazynowanych nielegalnie na terenie jej nieruchomości. Jeżeli skarżąca nie jest posiadaczem odpadów, takich jak przeterminowane nieorganiczne środki ochrony roślin w mogilniku, to nie będzie ona mogła być adresatem decyzji administracyjnych nakładających obowiązki w zakresie usunięcia takich odpadów. Dodatkowo, na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały oraz na dzień wniesienia niniejszej skargi, w obrocie prawnym nie obowiązywały decyzje właściwych organów nakładające na skarżącą określonych obowiązków, jak np. obowiązek usunięcia odpadów, a zatem nie można w ogóle mówić o aktualności naruszenia interesu prawnego skarżącej w tym kontekście. Potencjalne, przyszłe decyzje nakładające na skarżącą obowiązki stypizowane w ustawie o odpadach, wobec braku możliwości przypisania skarżącej przymiotu posiadacza odpadów w rozumieniu tej ustawy, nie mogą być wiązane z aktualnie istniejącym naruszeniem interesu prawnego skarżącej. Sąd uznał w konsekwencji tę argumentację skarżącej, w aktualnych okolicznościach faktycznych i prawnych, za niezasadną. Jednakże, jak już wskazano powyżej, to stanowisko Sądu w realiach niniejszej sprawy, nie skutkuje uznaniem, że interes prawny skarżącej nie został naruszony.

W opinii składu orzekającego wyżej opisany stan faktyczny i prawny w niniejszej sprawie nie jest objęty zakresem przedmiotowym i podmiotowym zastosowania ustawy z dnia [...] kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, określonym w przepisach art. 2 tej ustawy. Tym samym z faktu ewentualnego podjęcia działań w trybie tej ustawy nie można wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej skoncentrowanej na potencjalne obciążanie finansowe związane z usunięciem na jej koszt niebezpiecznych odpadów (tzw. mogilnika) z pomieszczenia w przeciwskarpie Fortu I (z nieruchomości, której skarżąca jest właścicielem), które miałoby doprowadzić nawet do upadłości skarżącej, Sąd zauważa, że argumentacja ta odnosi się jedynie do interesu faktycznego skarżącej. Zaskarżona Uchwała w istocie w tym zakresie nie nakłada na skarżącą żadnych obciążeń finansowych powiązanych z obowiązkiem unicestwienia odpadów niebezpiecznych zlokalizowanych na nieruchomości skarżącej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że zaskarżona Uchwała oddziałuje na sytuację prawną skarżącej pod względem podmiotowym, przedmiotowym oraz terytorialnym, co w związku z treściami Planu gospodarki odpadami w zakresie składowisk przeterminowanych środków ochrony roślin tzw. "mogilników", doprowadziło do naruszenia przysługującego jej interesu prawnego poprzez ograniczenie jej uprawnień właścicielskich.

Podkreślić trzeba, że wykazanie przez skarżącą naruszenia jej interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 91 w zw. z art. 90 u.s.w., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Zasadniczo bowiem rozstrzyganie przez sąd dotyczy tych części zaskarżonego aktu, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień. Wobec powyższego merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącej, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo być powiązane ze stwierdzeniem niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącej.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zatem wyjaśnić, że skarżąca posiadała legitymację do tego, aby skutecznie dochodzić stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej Uchwały - w części - wyznaczonej jej indywidualnym interesem, a więc (upraszczając) odnoszącej się do zdeponowanych na działce (nieruchomości), stanowiącej własność skarżącej, odpadów w postaci przeterminowanych środków ochrony roślin. Skarżąca mogła zatem wywodzić swoje żądania tylko w tym zakresie, prawidłowo zdaniem Sądu oznaczonym w skardze przez ograniczenie żądania badania zgodności z prawem zaskarżonej Uchwały do jej części odnoszącej się do planu gospodarowania odpadami niebezpiecznymi zlokalizowanymi na nieruchomości, której właścicielem jest skarżąca.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę E. sp. z o.o. z siedzibą w P. z dnia [...] kwietnia 2021 r za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Zadaniem Sądu jest zatem ocena Uchwały (planu gospodarki odpadami), w granicach zaskarżenia, co do jej zgodności z prawem. Mówiąc inaczej, Sąd bada przez pryzmat przywołanej w zaskarżonej Uchwale podstawy prawnej jej wydania oraz trybu jej podejmowania, czy przy wydawaniu zaskarżonej Uchwały nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Odnosząc się do przywołanych w podstawie prawnej zaskarżonej Uchwały art. 36 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz. 797 z późn. zm.), podkreślić należy, że stanowią one jedynie wskazówkę co do trybu, w jakim podjęta została zaskarżona Uchwała, nie przedstawiając całego kontekstu normatywnego jej uchwalenia, w szczególności przepisów materialnoprawnych, mających decydujące znaczenie w niniejszej sprawie. Zauważyć zatem należy, że podstawy materialnoprawne i proceduralne wprowadzania Planów gospodarki odpadami na poziomie wojewódzkim uregulowano, co do zasady, w Dziale III nazwanym Plany gospodarki odpadami w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały: t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 797 z późn. zm.; aktualnie t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 699 z późn. zm., dalej także "ustawa o odpadach").

Analizując tryb podjęcia zaskarżonej Uchwały, Sąd miał na uwadze procedurę aktualizacji planu gospodarki odpadami na poziomie województwa wynikającą, w szczególności, z art. 36 i art. 37 ustawy o odpadach, uwidocznioną w przywołanej podstawie prawnej zaskarżonej Uchwały.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o odpadach plany gospodarki odpadami podlegają aktualizacji nie rzadziej niż co 6 lat, a stosownie do art. 37 ust. 3 tejże ustawy do aktualizacji planów gospodarki odpadami odpowiednio stosuje się art. 36 tejże ustawy. Przepis art. 36 ustawy o odpadach jest poświęcony zagadnieniom proceduralnym, odnosząc się do wojewódzkiego planu gospodarowania odpadami w ust. 2–6 oraz ust. 7-8, a do planu inwestycyjnego w ust. 5, ust. 6a i ust. 6b. Podkreślić należy, że przepisy o udziale społeczeństwa, czyli art. 36 ust. 7 i ust. 8, dotyczą także wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o odpadach, sejmik województwa uchwala wojewódzki plan gospodarki odpadami opracowany przez zarząd województwa. Ustawa przewiduje, że projekt uchwały wprowadzającej wojewódzki plan gospodarki odpadami podlega opiniowaniu przez wymienione w ustawie organy administracji publicznej. Po pierwsze, jak wskazano w art. 36 ust. 4, projekt wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podlega zaopiniowaniu przez organy wykonawcze gmin z obszaru województwa, niebędących członkami związków międzygminnych oraz organy wykonawcze związków międzygminnych, a w zakresie związanym z ochroną wód - przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Dodatkowo, zwrócić uwagę należy na art. 24a ust. 2 ustawy o odpadach, na mocy którego przewiduje się także opiniowanie planu gospodarki odpadami przez właściwych starostów, na terenie działania których mają zostać wyznaczone miejsca, do którego kierowane są zatrzymane pojazdy wraz z odpadami. Po zaopiniowaniu projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w powyższy sposób, zarząd województwa jest obowiązany przekazać projekt wojewódzkiego planu gospodarki odpadami do zaopiniowania, a projekt planu inwestycyjnego do uzgodnienia, ministrowi właściwemu do spraw klimatu, stosownie do art. 36 ust. 5 ustawy o odpadach. Jak wskazano w art. 36 ust. 6 ustawy o odpadach, organy, o których mowa w ust. 4 i 5, wyrażają opinie w terminie nie dłuższym niż miesiąc od dnia otrzymania projektu. Nieudzielenie opinii w tym terminie uznaje się za opinię pozytywną. Tak samo, starosta wyraża opinię w terminie nie dłuższym niż miesiąc od dnia otrzymania planu. Nieudzielenie opinii w tym terminie uznaje się za opinię pozytywną. W zakresie współdziałania sejmiku województwa z ministrem właściwym do spraw klimatu ustawa o odpadach w art. 36 ust. 6a i ust. 6b przewiduje, że jeżeli minister właściwy do spraw klimatu nie zgłasza uwag do projektu planu inwestycyjnego w terminie, o którym mowa w ust. 6, projekt uznaje się za uzgodniony. Nadto, stosownie do art. 36 ust. 7 ustawy o odpadach, przy opracowywaniu projektów planów gospodarki odpadami stosuje się przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dotyczące udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast, ust. 8 art. 36 ustawy o odpadach przewiduje, że w przypadku nieprzeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, organ przygotowujący projekt planu gospodarki odpadami jest obowiązany zapewnić udział społeczeństwa, o którym mowa w dziale III w rozdziale 3, ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zaskarżoną Uchwałę przyjęto bez naruszeń trybu jej uchwalania.

I tak, w uzasadnieniu zaskarżonej Uchwały wskazano, że uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Sejmik Województwa przyjął Plan gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2016-2022 wraz z planem inwestycyjnym. Ze względu na ciągłą tendencję wzrostową strumieni odpadów komunalnych dostarczanych do instalacji regionalnych do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) wymagającą zwiększenia mocy przerobowych eksploatowanych instalacji w 2018 r. postanowiono o przystąpieniu do prac legislacyjnych związanych z aktualizacją Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2016-2022 wraz z planem inwestycyjnym, która polegała na opracowaniu nowego dokumentu pt. "Plan gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2019-2025 wraz z planem inwestycyjnym". Pierwotnie zatem uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Zarząd Województwa W. przyjął projekt "Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2019-2025 wraz z planem inwestycyjnym", a następnie przekazał ten projekt do zaopiniowania właściwym organom. Mając jednak na uwagę zmiany legislacyjne wprowadzone ustawą z dnia [...] lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1579 z późn. zm.), w szczególności jej art. 6 pkt 14-17, wprowadzające zmiany w ustawie o odpadach dotyczące zniesienia regionów gospodarki odpadami komunalnymi a także wskazania instalacji komunalnych (zamiast dotychczasowych instalacji RIPAK), uznano, że w dotychczasowym aktualizującym projekcie "Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2019-2025 wraz z planem inwestycyjnym" należało dokonać korekt celem jego dostosowania do nowych regulacji. Taki stan obligował do ponownego przeprowadzenia procedury uchwałodawczej. Toteż uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2019 r. Zarząd Województwa W. przyjął znowelizowany projekt aktualizacji Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2019-2025 wraz z planem inwestycyjnym oraz prognozy oddziaływania Planu na środowisko, stanowiący w niniejszym postępowaniu punkt wyjścia do uchwalenia zaskarżonej Uchwały. Wskazana uchwała Nr [...] z dnia [...] września 2019 r. Zarząd Województwa W. rozpoczęła zatem procedurę uchwałodawczą zgodnie z art. 36 ustawy o odpadach.

Tak przyjęty projekt uchwały o aktualizacji Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2019-2025 wraz z planem inwestycyjnym podlegał opiniowaniu przez właściwe organy, zgodnie z art. 24a ust. 2 i art. 36 w zw. z art. 37 ust 3 ustawy o odpadach. Dodatkowo, w oparciu o art. 54 ust. 1 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283 z późn. zm.), projekt Planu oraz prognozę oddziaływania Planu na środowisko poddano opiniowaniu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (pismo RDOŚ z [...] września 2019 r., wspomniane w Załączniku nr [...] Cześć C do Podsumowania Strategicznej Oceny Oddziaływania na Środowisko "Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa W. na lata 2019-2025 wraz z planem inwestycyjnym") i [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (pismo [...]PWIS z dnia [...] września 2019 r., wspomniane w Załączniku nr [...] Cześć C do Podsumowania Strategicznej Oceny Oddziaływania na Środowisko "Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa W. na lata 2019-2025 wraz z planem inwestycyjnym").

Po wprowadzeniu korekt, w oparciu o zebrany materiał opiniodawczy, skorygowano projekty Planu oraz prognozy oddziaływania Planu na środowisko, podejmując w konsekwencji uchwałę Nr [...] Zarządu Województwa W. z dnia [...] listopada 2019 r. Tak sformułowany projekt Planu podlegał następnie opiniowaniu i uzgodnieniu przez ministra właściwego do spraw klimatu, który trzykrotnie wnosił uwagi do przedłożonego projektu, aż ostateczny, zmodyfikowany wskazaniami ministra właściwego do spraw klimatu, projekt Planu gospodarki odpadami został przyjęty przez Zarząd Województwa W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. (znak [...]) Minister Klimatu pozytywnie zaopiniował projektu Planu gospodarki odpadami oraz pozytywnie uzgodnił projekt Planu inwestycyjnego. Doprowadziło to do spełnienia obowiązków ustawowych wynikających m.in. z art. 36 ust. 5 ustawy o odpadach.

W ramach strategicznej oceny oddziaływania Planu na środowisko, Sejmik przeprowadził także procedurę zapewnienia udziału społeczeństwa, stosownie do art. 54 ust. 2 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która obejmowała projekt Planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Uwzględniając dyspozycję art. 55 ust. 3 pkt 1-2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) do przyjętego już mocą zaskarżonej Uchwały Planu gospodarki odpadami załączono pisemne podsumowanie, zawierające uzasadnienie wyboru przyjętego dokumentu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych, a także informację, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, opinie właściwych organów, o którym mowa w art. 57 i art. 58 przywołanej ustawy, oraz uwagi i wnioski zgłoszone w toku procedury zapewnienia udziału społeczeństwa. Spełniono tym samym wymóg ustawowy wynikający z art. 35 ust. 2 ustawy o odpadach, wskazujący na obowiązek załączenia do planu opisanego powyżej podsumowania przeprowadzonej strategicznej oceny oddziaływania planu gospodarki odpadami na środowisko.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu procedura uchwałodawcza nie została naruszona w toku procedowania zaskarżonej Uchwały.

Uzupełniająco, Sąd uznał za istotne przeprowadzenie analizy partycypacji skarżącej w procedurze legislacyjnej, w zakresie naruszenia przysługującego jej interesu prawnego. Zagadnienie to jest istotne w kontekście zgodności z prawem przeprowadzenia procedury uchwałodawczej przez Sejmik w obliczu twierdzeń skarżącej wyartykułowanych w jej piśmie z dnia z dnia [...] marca 2022 r. Przypomnieć należy, że skarżąca w przywołanym piśmie podniosła, iż w toku procedury legislacyjnej nie składała wniosków lub uwag dotyczących ujęcia w Planie miejsca składowania odpadów niebezpiecznych (domniemanego mogilnika) zlokalizowanego na terenie Fortu I w P., albowiem nie przypuszczała, że organ może działać wbrew prawomocnym orzeczeniem sądów, przywołując za tym wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...], a także wyrok NSA z dnia [...] września 2020 r., sygn. akt II OSK [...]. Sąd zauważa, że twierdzenie to, jako za daleko idące i niepoparte w materiale dowodowym sprawy, nie mogło mieć znaczenia dla oceny poprawności przeprowadzonej procedury uchwałodawczej przez Sejmik w niniejszej sprawie. Sąd wyjaśnia, że zapewnienie przez organ możliwości udziału społeczeństwa w opracowaniu projektu "Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2019-2025 wraz z planem inwestycyjnym" oraz prognozy oddziaływania na środowisko "Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2019-2025 wraz z planem inwestycyjnym" miało miejsce pomiędzy [...] września 2019 r. a [...] października 2019 r. (pismo z dnia [...] września 2019 r., nr [...], [...] oraz późniejsza korekta z dnia [...] września 2019 r. przesłana za pośrednictwem emaila wewnętrznego pomiędzy pracownikami Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]). Oznacza to, że procedura zapewnienia udziału społeczeństwa miała miejsce jeszcze przed ogłoszeniem wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...], a tym samym także przed ogłoszeniem wyroku NSA z dnia [...] września 2020 r., sygn. akt II OSK [...]. Niezasadne w sposób oczywisty jest zatem twierdzenie skarżącej, że brak partycypacji skarżącej w procedurze uchwałodawczej zaskarżonej Uchwały wiązać należy z jej przekonaniem, że Sejmik nie będzie wprowadzać do aktualizacji Planu gospodarki odpadami (zaskarżonej Uchwały) postanowień wynikających, jak już wyżej wspomniano, z wyroków sądów administracyjnych zapadłych po przeprowadzeniu stosownej procedury partycypacji społecznej. Na uwagę w tym zakresie zasługuje także, że zaskarżona Uchwała została podjęta jeszcze przed ogłoszeniem wyroku NSA z dnia [...] września 2020 r., sygn. akt II OSK [...], oraz przed stwierdzeniem prawomocności orzeczenia WSA w Poznaniu z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...] i zwrotu akt sprawy do organu. Podczas gdy w istocie można jedynie rozpatrywać procedowanie treści zaskarżonej Uchwały – w zakresie zaskarżenia niniejszej sprawy – w czasie, kiedy to – przynajmniej potencjalnie – na podstawie wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...], obalono domniemanie zgodności z prawem poprzedniego Planu gospodarki odpadami z 2017 r. wprowadzonego mocą uchwały Sejmiku Województwa z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], a zawierającego analogiczne postanowienia w zakresie tzw. mogilników, to jednak w żaden sposób nie jest uprawniony pogląd, jakoby Sejmik wprowadzał w sposób uporczywy do zaskarżonej Uchwały treści, które – co warto podkreślić – w innym, analogicznym postępowaniu sądowoadministracyjnym, w momencie przyjęcia zaskarżonej Uchwały, nie zostały prawomocnie uznane za niezgodne z prawem. Oznacza to, że – jak się zdaje – tak sformułowany zarzut skarżącej co do trybu procedowania zaskarżonej Uchwały, w zakresie przysługującego skarżącej interesu prawnego oraz w zakresie zaskarżenia, jest w sposób oczywisty niezasadny. Uzupełniająco zauważyć należy, że wezwany przez Sąd do wskazania aktywności skarżącej w procedurze uchwalania zaskarżonej Uchwały Sejmik wyjaśnił, że skarżąca nie składała wniosków lub uwag dotyczących ujęcia w Planie miejsca składowania odpadów niebezpiecznych zlokalizowanego na terenie Fortu I w P.. Tak samo, analiza informacji zawartych w Podsumowaniu Strategicznej Oceny Oddziaływania na Środowisko "Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa W. na lata 2019 – 2025 wraz z planem inwestycyjnym" uwidoczniła, że zgodnie z załącznikiem I Części A "Uwagi – prowadzący instalacje, organizacje, organy, osoby fizyczne" ujawniła, że skarżąca nie składała wniosków czy zastrzeżeń do projektu Planu gospodarki odpadami.

Przechodząc do oceny zgodności zaskarżonej Uchwały z przepisami materialnoprawnymi, Sąd uznał, że analiza w tym zakresie zostanie przeprowadzona przez pryzmat zarzutów wyartykułowanych w skardze, ale uzupełnionych przez odniesienie się do pozostałych przepisów z Działu III ustawy o odpadach, realizując tym samym dyspozycję art. 134 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że zarzuty skargi koncentrują się na trzech materialnych podstawach normatywnych – po pierwsze, skarżąca wskazała na naruszenie art. 8 i art. 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, po drugie, podniesiono zarzuty oparte na art. 35 ustawy o odpadach oraz po trzecie, zwrócono uwagę na art. 7 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Zdaniem Sądu, wskazane normy prawne są powiązane funkcjonalnie i systemowo, co uzasadnia ich wspólną analizę w celu ustalenia, czy treści zaskarżonej Uchwały się z nimi godzą.

W opinii Sądu, zaskarżona Uchwały w części objętej zakresem zaskarżenia, w ramach naruszonego interesu prawnego skarżącej, w sposób istotny narusza prawo, gdyż postanowienia Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2019-2025, stanowiącego załącznik do zaskarżonej Uchwały, zgodnie z jej § 1, nie realizują nakazów ustawowych co do obligatoryjnych treści wojewódzkich planów gospodarki odpadami, a przez to nie realizują także zasad ochrony środowiska.

Zauważyć należy w pierwszej kolejności, że art. 13 Prawa ochrony środowiska definiuje politykę ochrony środowiska jako zespół działań mających na celu stworzenie warunków niezbędnych do realizacji ochrony środowiska, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Ochroną środowiska w rozumieniu tej ustawy, zgodnie z art. 3 pkt 13, jest podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej; ochrona ta polega w szczególności na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom, a także przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego. Natomiast zgodnie z art. 8 Prawa ochrony środowiska, polityki, strategie, plany lub programy dotyczące w szczególności przemysłu, energetyki, transportu, telekomunikacji, gospodarki wodnej, gospodarki odpadami, gospodarki przestrzennej, leśnictwa, rolnictwa, rybołówstwa, turystyki i wykorzystywania terenu powinny uwzględniać zasady ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju. Oznacza to, że wprowadzony zaskarżoną Uchwałą Plan gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2019-2025 jako plan dotyczący gospodarki odpadami, w rozumieniu art. 8 Prawa o ochronią środowiska, powinien uwzględniać zasady ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju, a co za tym idzie jego treści mają realizować ochronę środowiska poprzez przeciwdziałanie zanieczyszczeniom, a także przywracanie elementów przyrodniczych do stanu właściwego. W ocenie Sądu, powyższe ogólne cele i wytyczne ustawodawcy w zakresie ochrony środowiska, podlegają dalej konkretyzacji na gruncie ustawy o odpadach. Za istotne uznać za tym należy, że ustawa o odpadach, zgodnie z jej art. 1, określa środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania. Jednym z takich środków są plany gospodarki odpadami, jak zaskarżony w niniejszej sprawie Plan gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2019-2025.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, dla osiągnięcia celów założonych w polityce ochrony środowiska, oddzielenia tendencji wzrostu ilości wytwarzanych odpadów i ich wpływu na środowisko od tendencji wzrostu gospodarczego kraju, wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, a także utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska, opracowuje się plany gospodarki odpadami, które, zgodnie art. 34 ust. 3 tejże ustawy, są opracowywane na poziomie krajowym i wojewódzkim. Stosownie do art. 34 ust. 4 ustawy o odpadach, plany gospodarki odpadami dotyczą odpadów wytworzonych na obszarze, dla którego jest sporządzany plan, oraz przywożonych na ten obszar, w tym odpadów komunalnych, odpadów ulegających biodegradacji, odpadów opakowaniowych i odpadów niebezpiecznych. Za gospodarkę odpadami na obszarze województwa odpowiada samorząd województwa, do którego wyłącznej właściwości, zgodnie z art. 18 pkt 20 u.s.w., należy (m.in.) podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa. Jak już wspomniano, zgodnie natomiast z art. 36 ust. 2 ustawy o odpadach sejmik województwa uchwala wojewódzki plan gospodarki odpadami opracowany przez zarząd województwa.

Art. 35 ustawy o odpadach zawiera wyliczenie obligatoryjnych (w ust. 1 tego artykułu) oraz fakultatywnych (w ust. 3 tego artykułu) treści wojewódzkich planów gospodarki odpadami. Zdaniem Sądu taki sposób uregulowania treści wojewódzkich planów odpadami ma na celu realizację m.in. ochrony środowiska poprzez przeciwdziałanie zanieczyszczeniom, a także przywracanie elementów przyrodniczych do stanu właściwego, mając na uwadze wykładnię systemową reguł ustawy o odpadach z Prawem ochrony środowiska. Wyrazem tej funkcji wojewódzkich planów gospodarki odpadami są wskazane w ramach obligatoryjnych ich elementów takie zagadnienia jak: analiza aktualnego stanu gospodarki odpadami na obszarze, dla którego jest sporządzany plan, w tym informacje na temat istniejących środków służących zapobieganiu powstawaniu odpadów i oceny ich użyteczności, a także identyfikacji problemów w zakresie gospodarki odpadami (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit g.); przyjęte cele w zakresie gospodarki odpadami z podaniem terminów ich osiągnięcia (art. 35 ust. 1 pkt 3); kierunki działań w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów oraz kształtowania systemu gospodarki odpadami, podejmowanych dla osiągnięcia celów, o których mowa w pkt 3 (art. 35 ust. 1 pkt 4); harmonogram, określenie wykonawców i sposobu finansowania zadań wynikających z przyjętych kierunków działań, o których mowa w pkt 4 (art. 35 ust. 1 pkt 5); określenie sposobu monitoringu i oceny wdrażania planu pozwalającego na określenie sposobu oraz stopnia realizacji celów i zadań zdefiniowanych w planie (art. 35 ust. 1 pkt 7). Zdaniem Sądu, wprowadzone obligatoryjne treści wojewódzkich planów gospodarki odpadami uznać należy za nakazy zawarcia takich informacji w treści wojewódzkich planów gospodarki odpadami. Z punktu widzenia celowościowego, tj. realizacji ochrony środowiska w sposób zdefiniowany powyżej, uznać należy, że wskazane normy nakazujące sejmikom województwa wprowadzania do wojewódzkich planów gospodarki odpadami, jak w niniejszej sprawie Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2019-2025, są realizowane dopiero, gdy obligatoryjne treści wojewódzkich planów gospodarki odpadami są prawdziwe i pełne. Tak rozumiane normy, wprowadzające nakazy treściowe co do postanowień zaskarżonej Uchwały (Planu gospodarki odpadami), stanowią podstawę do oceny zaskarżonej Uchwały pod względem jej zgodności z prawem. Mówiąc inaczej, zadaniem Sądu – w niniejszej sprawie, na jej aktualnym etapie – jest ustalenie, czy postanowienia (treści) zaskarżonej Uchwały (Planu gospodarki odpadami) w zakresie zaskarżonym, w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącej (jej interesu prawnego), spełniają przedstawione nakazy ustawowe o charakterze treściowym.

Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią skargi zaskarżeniu podlega uchwała Sejmiku Województwa z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w części, w jakiej uchwała ta zawiera informacje w zakresie stanu gospodarki odpadami niebezpiecznymi tzw. mogilnikami i stwierdzenie, że "likwidację magazynów przeterminowanych środków ochrony roślin oraz mogilników zakończono w 2009 r." Skarżąca nie wskazała jednak – konkretnie – w jakim miejscu Planu gospodarki odpadami, stanowiącego załącznik do zaskarżonej Uchwały, znaleźć można powyższe informacje.

Zgodnie z treścią "Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2019-2025", stanowiącego załącznik do zaskarżonej Uchwały, w zakresie spornej kwestii mogilników wskazać należy na część 2.4., gdzie najpierw (pkt 2.4.1.) zdefiniowano, że wyodrębnia się cztery grupy odpadów niebezpiecznych, których zagospodarowanie wymaga szczególnej uwagi ze względu na określone do osiągnięcia cele wynikające z przepisów krajowych oraz UE, w ramach których wskazano mogilniki (przeterminowane środki ochrony roślin oraz innych agrochemikaliów) jako grupę czwartą. W kolejnych rozdziałach (podrozdziałach) przedstawiono stan gospodarki według grup odpadów w oparciu o dane z bazy WSO na koniec 2017 r. oraz informacje ze Sprawozdania z realizacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami za lata 2014-2016, a także wskazano problemy w zakresie prawidłowego zagospodarowania tych odpadów. W ramach pkt 2.4.5 zdefiniowano czym są przeterminowane środki ochrony roślin oraz innych agrochemikaliów, wskazując, jak podano także w odpowiedzi na skargę, na sposób zapobiegania powstawaniu takich odpadów, a także proces ich unieszkodliwiania. Dodano, że "W województwie wielkopolskim zakończono likwidację magazynów przeterminowanych środków ochrony roślin oraz mogilników w roku 2009". O przeterminowanych środkach ochrony roślin (mogilnikach) Plan gospodarki odpadami wspomina jeszcze co najmniej w pkt 3.3.4, pkt 4.3.4. oraz pkt 5.3.4. W pkt 3.3.4. zaznaczono, że w skali województwa wielkopolskiego notuje się niewielką ilość wytwarzanych odpadów środków ochrony roślin, co wynikać może z faktu bardziej efektywnego wykorzystania tych drogich preparatów, ale również z braku ewidencjonowania takich odpadów zgodnie z przepisami oraz wysokich kosztów ich unieszkodliwiania. Zgodnie z pkt 4.3.4. celem gospodarki przeterminowanymi środkami ochrony roślin jest zwiększenie świadomości mieszkańców w zakresie potrzeby zbierania i bezpiecznego unieszkodliwiania przeterminowanych środków ochrony roślin. W pkt 5.3.4. dodano, że w gospodarce przeterminowanymi środkami ochrony roślin przyjęto kroki działań oparte na intensyfikacji działań informacyjno-edukacyjnych ukierunkowanych na wzrost świadomości użytkowników oraz sprzedawców na temat odpowiedniego sposobu postępowania z przeterminowanymi środkami ochrony roślin. Zarówno w pkt 4.3.4. jak i pkt 5.3.4. dodano, że "W województwie wielkopolskim zakończono likwidację magazynów przeterminowanych środków ochrony roślin oraz mogilników w roku 2009". Powyższa analiza co do treści Planu gospodarki odpadami odpowiada także twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę. Mając powyższe na uwadze, skonfrontować należy powyższe treści Planu gospodarki odpadami z przywołanymi już ustawowymi nakazami o charakterze treściowym, mając na uwadze twierdzenia stron oraz prawomocne orzeczenia tutejszego Sądu, w szczególności wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...] (prawomocny od dnia [...] września 2020 r., wobec oddalenia skargi kasacyjnej wyrokiem NSA z dnia [...] września 2020 r., sygn. akt II OSK [...]), oraz wyrok [...] listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...] (prawomocny wobec braku wniesienia skargi kasacyjnej).

Zgodnie ze stanowiskiem skarżącej, Plan gospodarki odpadami pomija – na dzień jego podjęcia – aktualne i pełne informacje dotyczące występowania na terytorium województwa wielkopolskiego odpadów niebezpiecznych w postaci tzw. mogilników. Skarżąca podniosła, że zaskarżona Uchwała – konkretnie – nie zawiera aktualnego stanu o gospodarce odpadami w zakresie przeterminowanych środków ochrony roślin, nie wspomina przeto także o istniejących środkach służących zapobieganiu powstawania odpadów w postaci przeterminowanych środków ochrony roślin oraz nie identyfikuje problemów w zakresie gospodarki tego rodzaju odpadami. Zaskarżona uchwałą nie kształtuje przy tym systemu gospodarki przeterminowanymi środkami ochrony roślin, a także nie określa sposobu monitoringu i oceny wdrażania planu pozwalającego na określenie sposobu oraz stopnia realizacji celów i zadań w zakresie gospodarowania przeterminowanymi środkami ochrony roślin. Mówiąc inaczej, opisując szczegółowo szerszy kontekst sprawy, zdaniem skarżącej, informacje o przeterminowanych środkach ochrony roślin zawarte w zaskarżonej Uchwale (Planie gospodarki odpadami) są nieaktualne i niepełne, co skutkuje tym, że Sejmik nie zrealizował nakazów co do obligatoryjnych treści stypizowanych w przywołanym już art. 35 ustawy o odpadach w zakresie odpadów niebezpiecznych (przeterminowanych środków ochrony roślin w tzw. mogilnikach).

To stanowisko skarżącej jest kontestowane przez Sejmik, który podnosi, że treści Planu gospodarki odpadami odpowiadają posiadanym przez Sejmik prawidłowymi i pełnymi informacjom na temat tego typu odpadów na terytorium województwa wielkopolskiego. Organ zwrócił w tym zakresie w szczególności uwagę na opracowanie pt. "Dokumentacja powykonawcza likwidacji składowiska odpadów niebezpiecznych (mogilnika) przeterminowanych środków ochrony roślin zlokalizowanego w P., przy ul. [...]", wykonane w sierpniu 2003 r. przez E. sp. z o.o., czyli podmiot, który faktycznie realizował "Program likwidacji mogilników na terenie województwa wielkopolskiego", mający na celu całkowite usunięcie przeterminowanych środków ochrony roślin zdeponowanych w mogilnikach na terenie województwa. Jak podano w odpowiedzi na skargę, na podstawie tego dokumentu uznano, iż jedyny zidentyfikowany na terenie Fortu I mogilnik został zlikwidowany. Zdaniem Sejmiku, cel założony w "Krajowym Planie Gospodarki Odpadami 2010", zgodnie z którym do 2010 r. powinny zostać zlikwidowane wszystkie istniejące na terenie kraju mogilniki, został zatem osiągnięty na terenie województwa wielkopolskiego, wypełniając przy tym obowiązek realizacji celów zawartych w "Krajowym planie gospodarki odpadami 2006", a także celów określonych w "Krajowym planie gospodarki odpadami 2010". Program realizowany przy finansowym wsparciu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w P., na podstawie inwentaryzacji zatwierdzonej przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (styczeń 2000 r.), według której w granicach miasta P. funkcjonowały dwa mogilniki — na terenie Instytutu Ochrony Roślin oraz na terenie Fortu I, zakończono zatem w grudniu 2009 r. Zdaniem Sejmiku, informacje zawarte zatem w zaskarżonej Uchwale znajdują potwierdzenie w przywołanej powyżej dokumentacji.

W ocenie Sądu, stanowisko Sejmiku nie uwzględnia całego kontekstu niniejszej sprawy, kwestionując przy tym co najmniej wysoce prawdopodobną (a w istocie wykazaną) lokalizację nieusuniętego mogilnika na terytorium województwa wielkopolskiego w przeciwskarpie Fortu I w P., na nieruchomości, której skarżąca jest właścicielem.

Zauważyć należy, że skarżąca nabyła działkę o nr ewid. [...], arkusz 17, obręb S. (na której zlokalizowany jest Fort I w P.) w 1993 r. od podmiotu, który zaledwie miesiąc wcześniej prawo to uzyskał od Miasta P.. W akcie notarialnym nie zawarto postanowień o istnieniu mogilników. Z oświadczeń skarżącej wynika, że podmiot, od którego skarżąca to prawo odkupiła, był w likwidacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] listopada 2019 roku, sygn. akt II SA/Po [...]). Jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia [...] listopada 2019 roku, sygn. akt II SA/Po [...], w dwóch pomieszczeniach Fortu I (w fosie oraz w przeciwskarpie) w przeszłości składowano arsenian wapnia – zatem substancję kwalifikowaną jako niebezpieczną (06 13 01* - nieorganiczne środki ochrony roślin, środki do konserwacji drewna oraz inne biocydy). Nie budzi również wątpliwości, że w tym przypadku w przeszłości doszło do "porzucenia" odpadów, a także nie ustalono, jaki podmiot odpady umieścił w obu pomieszczeniach Fortu I. Jednocześnie, tutejszy Sąd w przywołanym wyroku zaznaczył, że na terenie nieruchomości w okresie od [...] listopada 2002 r. do dnia [...] grudnia 2002 r. prowadzone były prace likwidacyjne składowiska odpadów niebezpiecznych (mogilnika) - przeterminowanych środków ochrony roślin i ich opakowań, a przedsięwzięcie to zostało zrealizowane przez Zarząd Województwa W. w ramach I etapu "Programu likwidacji mogilników na terenie województwa wielkopolskiego". Podmiot wykonujący zlecenie Urzędu Marszałkowskiego (E. sp. z o.o.) dokonał likwidacji mogilnika znajdującego się w jednym z wspomnianych pomieszczeń Fortu (fosy), natomiast nie usunął odpadów z drugiego pomieszczenia (przeciwskarpy). Jak spójnie utrzymuje skarżąca, w ramach wspomnianych działań wywieziono odpady z pomieszczenia, pod które mógł podjechać samochód (fosy), a odstąpiono od opróżnienia pomieszczenia, do którego dostęp był i jest utrudniony, zlokalizowanego "w przeciwskarpie". W rezultacie pomieszczenia w przeciwskarpie nie opróżniono i na polecenie WIOŚ zostało ono później zamurowane. Dodatkowo, pismem z dnia [...] listopada 2002 r. E. sp. z o.o., która likwidowała odpady w pomieszczeniu fosy przekazała Marszałkowi Województwa W. informacje o zgromadzonych odpadach w drugim miejscu, tj. w przeciwskarpie. Oznacza to, że od 2002 roku, gdy usunięto odpady z mogilnika zlokalizowanego na terenie Fortu I w pomieszczeniu w fosie, a także w związku z przekazaniem informacji o występowaniu odpadów niebezpiecznych w pomieszczeniu przeciwskarpy Fortu I, Marszałek Województwa W. miał wiedzę o istnieniu niebezpiecznych odpadów w pomieszczeniu przeciwskarpy. Sporny mogilnik istnieje zatem już od kilkudziesięciu lat i pomimo, że organ właściwy do likwidacji mogilników ma o nim wiedzę od 2002 r., nie podjął jednak działań w celu jego zewidencjonowania i zlikwidowania.

W powyższych okolicznościach należy zgodzić się ze skarżącą, że podejmując zaskarżoną Uchwałę oparto się (ponownie) na wybiórczych informacjach, że wszystkie mogilniki na terenie województwa zostały zlikwidowane w 2009 r., a tym samym Sejmik Województwa nie zrealizował nakazów co do obligatoryjnych treści Panu gospodarki odpadami, stanowiącego załącznik do zaskarżonej Uchwały.

Zauważyć należy, że ustawodawca nakazuje obligatoryjnie zawierać w Planie gospodarki odpadami – aktualny – stan gospodarki odpadami na obszarze, dla którego jest sporządzany plan. Brak ujęcia w zaskarżonym Planie gospodarki odpadami informacji na temat istnienia na terytorium województwa wielkopolskiego mogilnika w zamurowanym pomieszczeniu przeciwskarpy w Forcie I w P. wskazuje na brak realizacji tego nakazu co do treści zaskarżonego Planu. Zawarte w treści Planu gospodarki odpadami informacje m.in. w pkt 2.4.1., 2.4.5., 3.3.4, 4.3.4. oraz 5.3.4. są, zdaniem Sądu, nieaktualne, a także niepełne. Oznacza to, że w tym zakresie Sejmik Województwa przedstawił nieaktualny stan gospodarki odpadami na dzień podejmowania zaskarżonej Uchwały, co w konsekwencji uniemożliwiało także identyfikację wszystkich problemów w zakresie gospodarki odpadami (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit g.). Podkreślić należy, że uzasadnione wydaje się także rozpatrywanie istnienia na terytorium województwa wielkopolskiego odpadów niebezpiecznych – tzw. mogilnika – w przeciwskarpie Fortu I 1 P. w kategorii problemów w zakresie gospodarki odpadami. Kwestie te nie zostały jednak zawarte w treści zaskarżonego Planu, czym Sejmik Województwa nie zrealizował także nakazów wynikających z art. 35 ustawy o odpadach. W rezultacie tzw. mogilnika nie ujęto w przyjętych celach w zakresie gospodarki odpadami z podaniem terminów ich osiągnięcia (art. 35 ust. 1 pkt 3), ani w kierunkach działań w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów oraz kształtowania systemu gospodarki odpadami, podejmowanych dla osiągnięcia celów, o których mowa w pkt 3 (art. 35 ust. 1 pkt 4). Nie ustalono także w tym zakresie harmonogramu, nie określono wykonawców i sposobu finansowania zadań wynikających z przyjętych kierunków działań, o których mowa w pkt 4 (art. 35 ust. 1 pkt 5). W konsekwencji nie określono także sposobu monitoringu i oceny wdrażania planu pozwalającego na określenie sposobu oraz stopnia realizacji celów i zadań zdefiniowanych w planie (art. 35 ust. 1 pkt 7). Brak tych informacji, które stanowią obligatoryjne elementy Planu gospodarki odpadami, doprowadza do unicestwienia realizacji ogólniejszych zasad ochrony środowiska w instrumentach planistycznych o zasięgu wojewódzkim.

W świetle powyższego uznać należało, że Zarządowi Województwa W. wiadomym było w czasie rozpoczynania procedury uchwałodawczej zakończonej podjęciem zaskarżonej Uchwały o występowaniu na terytorium województwa wielkopolskiego opisanego powyżej mogilnika, a Sejmikowi Województwa wiadomym było na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały w dniu [...] września 2020 r., że tutejszy Sądu wypowiedział się w wyroku z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...], co do niezgodności z prawem analogicznej treściowo – w zaskarżonym w rozpoznawanej sprawie zakresie – wcześniejszej uchwały Sejmiku Województwa z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], wprowadzającej Plan gospodarki odpadami w 2017 r., obalając – nawet jeśli przyjąć że potencjalnie, gdyż nieprawomocnie – domniemanie jej zgodności z prawem w części w jakiej uchwała ta zawiera informacje o gospodarce odpadami niebezpiecznymi - tzw. "mogilnikach" i gdzie stwierdzono, że likwidacja mogilników oraz magazynów przeterminowanych środków ochrony roślin została zakończona w 2009 roku. Za znamienne w realiach rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, uznać także należy, że zaskarżona Uchwała została podjęta w trakcie rozpoznawania skargi kasacyjnej organu od wspomnianego powyżej wyroku WSA z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...], tj. jeden dzień przed dniem wyznaczonej rozprawy w sprawie przez NSA i ogłoszeniem wyroku NSA z dnia [...] września 2020 r., sygn. akt II OSK [...].

Reasumując, w niniejszej sprawie stwierdzić należało niezgodność z prawem Załącznika do zaskarżonej uchwały (Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2019-2025 wraz z planem inwestycyjnym) w części, w której zawarto informacje o stanie gospodarki odpadami niebezpiecznymi w zakresie miejsc magazynowania przeterminowanych środków ochrony roślin – tzw. mogilników i gdzie stwierdzono, że ich likwidacja została zakończona w 2009 roku. Zaskarżona Uchwała w oznaczonym powyżej zakresie narusza art. 35 ust.1 pkt 1lit. a i lit. g, art. 35 ust. 1 pkt 3, art. 35 ust.1 pkt 4, art. 35 ust. 1 pkt 5, art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach w zw. z art. 8 i art. 13 Prawa ochrony środowiska w sposób istotny.

W opinii Sądu na powyższą ocenę żadnego znaczenia nie ma spełnienie wymogu zgodności przyjętego zaskarżoną Uchwałą Planu gospodarki odpadami z Krajowym planem gospodarki odpadami, który spornego problemu mogilnika na terenie województwa wielkopolskiego nie odnotowuje. Podnieść należy, że plan krajowy opracowywany jest na podstawie danych i opracowań przekazanych przez właściwe organy na szczeblu wojewódzkim, a jak wyżej podniesiono, Zarząd Województwa W. konsekwentnie stoi na stanowisku, że wszystkie mogilniki na terenie województwa wielkopolskiego zostały usunięte, przez co oczywistym jest, że w tym zakresie żadnych informacji o takich miejscach składowania nie przekazywał organom opracowującym plan krajowy.

Mając to wszystko na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 u.s.w., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz E. sp. z o.o. z siedzibą w P. od Sejmiku Województwa zwrot kosztów postępowania w kwocie, na którą składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości [...] zł (k. 3), równowartość wynagrodzenia reprezentującego skarżącą pełnomocnika profesjonalnego ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz wysokość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).

Zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia [...] sierpnia 2021 r. (k. 127 akt sąd.), po zawiadomieniu pozostałych stron i brakiem sformułowania przez nie żądania przeprowadzenia rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tutejszego Sądu z dnia [...] marca 2022 r. (k. 147 akt sąd.)