Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 632/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Asystent sędziego Paulina Nagajek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie hali magazynowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L., w jej punkcie pierwszym, udzielił [...] Sp. z o. o. pozwolenia na użytkowanie hali magazynowej - obiekt "C", segment 2 wraz z instalacjami wewnętrznymi: wody socjalnej, wody p. poż. (dla celów hydrantów wewnętrznych i tryskaczy), kanalizacji deszczowej i sanitarnej, wentylacji mechanicznej, centralnego ogrzewania, gazu ziemnego oraz instalacjami elektrycznymi i niskoprądowymi; instalacjami zewnętrznymi wody socjalnej p. poż., kanalizacji deszczowej i sanitarnej, gazu ziemnego oraz elektrycznymi nN i teletechnicznymi; dojściami, dojazdami, placami manewrowymi i 35 miejscami postojowymi na działce nr [...] (Obr. [...] położonej przy ul. [...] w L.. W punkcie drugim powyższej decyzji nakazał [...] Sp. z o. o. wykonanie w terminie do dnia 29 października 2020 r. pozostałych etapów inwestycji to jest Etapu II,IV obiektu C i Etapu V,VI obiektu B. W uzasadnieniu wyjaśnił, że działając na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy Prawo budowlane udzielił inwestorowi warunkowego pozwolenia na użytkowanie obiektu, gdyż nie wykonał wszystkich robót budowlanych określonych w pozwoleniu na budowę wydanym przez Prezydenta Miasta L. w decyzji nr [...] z dnia [...] r. to jest etapu III, IV obiektu C i Etapu V, VI obiektu B.

Wnioskiem z dnia 13 lutego 2018 r. inwestor zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. o uchylenie punktu drugiego powyższej decyzji, wyrażając równocześnie na to zgodę. Uzasadniając wniosek wskazał na art. 155 kpa wykazując, że w sprawie zachodzą unormowane w nim przesłanki umożlwiające organowi administracji uwzględnienie wniosku.

Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. odmówił zmiany decyzji nr [...]. Uzasadniając ją wyjaśnił, że niewykonanie wszystkich robót budowlanych ujętych w pozwoleniu na budowę zmusza organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 59 ust. 3 ustawy Prawa budowlanego. Zatem jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki określone w art. 59 ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Decyzja z dnia [...] r. ma charakter związany co powoduje, że organ administracji w przypadku niezrealizowania wszystkich robót budowlanych ujętych w projekcie budowlanym zmuszony jest zastosować art. 59 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i określić termin ich wykonania. Tym samym żądanie zmiany decyzji z dnia [...] r. nie znajduje oparcia w hipotezie art. 155 kpa.

Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] r. jest decyzją ostateczną a inwestor wyraził zgodę na jej zmianę. Istnieje jednak przepis szczególny, który sprzeciwia się zmianie przedmiotowej decyzji. Jest to art. 59 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady, że do użytkowania obiektu można przystąpić po wykonaniu całości robót budowlanych przewidzianych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją udzielającą pozwolenia na budowę. Zobowiązuje bowiem inwestora do wykonania określonych robót budowlanych po formalnym zakończeniu budowy. Stosownie do art. 59 ust. 4a ustawy Prawo budowlane inwestor jest zobowiązany zawiadomić właściwy organ o zakończeniu robót budowlanych prowadzonych po przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, na podstawie pozwolenia na użytkowanie. Jeżeli strona nie zrealizuje tych robót w wyznaczonym terminie, właściwy organ nadzoru budowlanego, który wydał decyzję w I instancji, powinien ją uchylić na podstawie art. 162 § 2 kpa. W przedmiotowej sprawie organ I instancji udzielając pozwolenia na użytkowanie z nałożeniem jednocześnie obowiązku dokończenia inwestycji objętej pozwoleniem na budowę już postawił inwestora w sytuacji uprzywilejowanej, nie tylko z tego powodu, że udzieli tego pozwolenia, lecz akże z uwagi, że zakreślił aż 3 letni termin na wykonanie robót, tj. do 2020 r. Wyznaczając termin organ I instancji uwzględnił zakresu prac, które mają być wykonane oraz całokształtu okoliczności związanych z przygotowaniem i wykonaniem prac, w tym również konieczność uzyskania wymaganych prawem zezwoleń, pozwoleń czy uzgodnień. Uwzględnienie wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] r. powodowałoby utrzymywanie stanu niezgodnego z prawem. Prowadziłoby to do długotrwałego użytkowania obiektu niewykończonego mimo obowiązku dostosowania go do stanu zgodnego z projektem budowlanym, co stanowiłoby obejście prawa. To zaś pod znakiem zapytania stawiałoby wykonanie decyzji. Stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych podlega szczególnej ochronie prawnej i wbrew twierdzeniom inwestora to właśnie interes społeczny przemawia za tym, aby były one niezwłocznie wykonywane. Ustawa Prawo budowlane nie reguluje ani mechanizmu wyegzekwowania, ani kontroli wykonania obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 59 ust. 3. Nie określa tego, co organy nadzoru budowlanego powinny zrobić w razie stwierdzenia, że inwestor tych robót nie wykonał, ani co powinien zrobić, gdy inwestor je wprawdzie wykonał, ale nie zawiadomił o tym właściwego organu. Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że sankcją w razie niewykonania robót budowlanych określonych na mocy art. 59 ust. 3 jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 kpa, natomiast doktryna przyjmuje, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub stwierdzenie jej wygaśnięcia umożliwia odpowiednie zastosowanie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że organ odwoławczy nie dopatrzył się w postępowaniu organu I instancji naruszenia przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zawiera wskazanie konkretnych przepisów i wyjaśnia dlaczego zrealizowana inwestycja spełnia wymienione w nich przesłanki.

Skargę na decyzję z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł inwestor.

Uzasadniając skargę, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postepowania w sprawie, inwestor stwierdził, że organ odwoławczy nie dokonał dokładnego i wiążącego ustalenia w drodze wykładni treści znaczeniowej pojęć interesu społecznego, słusznego interesu strony oraz przepisu szczególnego w rozpoznawanym stanie faktycznym. Nie wskazał też, dlaczego uznał, że interes inwestora w uchyleniu decyzji z dnia 30 października 2017 r. jest interesem wyłącznie faktycznym, a nie prawnym, co w jego ocenie sprzeciwia się uchyleniu tejże decyzji w trybie art. 155 kpa. Przy czym inwestor wskazał na negatywne skutki prawne związane z utrzymaniem w mocy decyzji z dnia [...] r. i decyzji z dnia [...] r. Skutki prawne dotyczą tak sytuacji inwestora, którego prawa zostały w istotny sposób naruszone i ograniczone decyzjami organu I instancji, bez podstawy prawnej uprawniającej organ do podjęcia tego typu władczego rozstrzygnięcia - nakazania inwestorowi wykonania przysługującego mu uprawnienia wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy zaniechał również dokładnego wyjaśnienia dlaczego uznał, że interes inwestora w uchyleniu decyzji z dnia [...] r. nie może być uznany za obiektywnie słuszny, a jedynie nakierowany na osiągnięcie konkretnego, korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. Inwestor wykazał przy tym, że decyzja z dnia [...] r. narusza w sposób istotny interes obywateli (interes społeczny), pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z obowiązującym prawem i stwarza zagrożenie dla istniejącego porządku prawnego. Nie wyjaśniono przy tym, dlaczego w przedmiotowej sprawie interes obywateli sprzeciwia się zmianie w części decyzja z dnia [...] r. w trybie art. 155 kpa. Organ odwoławczy błędnie przyjął, że art. 59 ust. 3 jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 155 kpa, co sprzeciwia się uchyleniu decyzji z dnia [...] r. Przepis art. 59 ust. 3 nie kształtuje żadnego obowiązku dla organu administracji, a jedynie uprawnienie do wydania decyzji warunkowej, a nadto dotyczy sytuacji, gdy nie zostały wykonane jeszcze wszystkie prace wykończeniowe lub inne roboty budowlane związane z obiektem. W przedmiotowej sprawie wszystkie roboty dotyczące obiektu zostały wykonane, budynek jest samodzielny pod względem funkcjonalnym, a wybudowanie dwóch pozostałych budynków objętych pozwoleniem na budowę nie spowoduje żadnych zmian w sposobie jego użytkowania. W przedmiotowej sprawie zaistniały wszystkie przesłanki niezbędne do zmiany decyzji z dnia [...] r. w trybie art. 155 kpa. Nie tylko interes społeczny nie sprzeciwia się w niniejszej sprawie uchyleniu decyzji będącej przedmiotem wniosku z dnia 13 lutego 2018 r. w części, ale też za takim rozwiązaniem przemawia. W szeroko pojętym interesie społecznym jest, aby wycofać z obrotu decyzję, która jest oczywiście błędna i została wydana bez wyraźnej podstawy prawnej. Nie istnieje bowiem przepis, który przyznawałby organowi administracji prawo do zobowiązania strony (pod rygorem zastosowania negatywnych dla niej konsekwencji prawnych), do tego, aby skorzystała z przysługującego jej uprawnienia. Organ odwoławczy w sposób całkowicie nieuprawniony, przyznał również, bez żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, prymat interesu społecznego w rozstrzygnięciu sprawy nad interesem strony. Podczas gdy art. 155 kpa nie wskazuje, że słuszny interes strony jest dobrem mniejszej wagi niż interes społeczny. W ocenie inwestora zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem zasady proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania, a tym samym zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa oraz z naruszeniem utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Całkowicie pominięto przy tym to, że organ I instancji nie rozważył i nie uwzględnił, słusznego interesu strony, interesu społecznego, a także, że decyzja ta pozostaje w sprzeczności z ukształtowaną już linią orzeczniczą w podobnych sprawach.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Trafnie uważają organy rozpoznające sprawę, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do jej uchylenia lub zmiany ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Istotą postępowania w trybie art. 155 kpa jest więc sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Rzeczywiście w doktrynie i orzecznictwie dominujący wydaje się pogląd, według którego regulacja zawarta w art. 155 kpa w zasadzie odnosi się do decyzji uznaniowych, a więc przy których organy mają możliwość wyboru rozstrzygnięcia z których każde jest zgodne z prawem ( wyroki NSA z dnia 28 września 2018r. I OSK 2332/16 oraz podane tam orzecznictwo, 26 października 2017r. I OSK 205/17, 12 listopada 2015r. II OSK 561/14 oraz 25 lutego 2011 r. I OSK 607/10 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Trafnie jednak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, ze I OSK 1494/14, że w tym trybie można korygować nie tylko błędy lub pomniejsze wady decyzji, lecz jej zmiana lub uchylenie może być spowodowana także rzeczywistymi lub spodziewanymi niekorzystnymi skutkami jej wykonania lub też generalną zmianą okoliczności faktycznych. Zdaniem NSA regulacja prawna odnosząca się do zmiany lub uchylenia decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadliwością niekwalifikowaną jest zróżnicowana w swej treści w większym stopniu niż regulacja stanowiąca podstawę wzruszenia decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi ( wyrok z dnia 5 lipca 2016r. I OSK 1494/14 opubl. w CBOSA ). Nie można zatem wykluczyć sytuacji w których rozstrzygnięcie w części ma charakter związany i uchylenie takiej decyzji na podstawie tego przepisu jest możliwe, jeśli uchylenie lub zmiana nie odnosi się do "związanej" części weryfikowanego rozstrzygnięcia. Zagadnienie przydatności charakteru decyzji (uznaniowość i związanie) dla wykładni przesłanek art. 155 kpa wynika właśnie ze skutków wzruszenia decyzji w trybie określonym w tym przepisie. Istota ta tkwi w stanowisku, według którego zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie tego przepisu nie może doprowadzić do skutku sprzecznego z prawem (por. wyroki NSA z dnia 18 października 2007 r., II OSK 1406/06 i 12 lutego 2014 r., II OSK 1932/13 opubl. w CBOSA). Taki sam wniosek zawiera wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017r. ( I OSK 1050/16 opubl. w CBOSA ), dotyczący wprawdzie trybu art. 154 kpa, jednak na podobne rozwiązania znajdujący zastosowanie także do art. 155 kpa. NSA wskazał wówczas na swój wcześniejszy wyrok z dnia 21 lutego 2007 r. (sygn. akt II OSK 127/06 ), w którym wywiedziono, że we wskazanym trybie nadzwyczajnym mogą być uchylane lub zmieniane wszelkie decyzje ostateczne (o ile zostaną spełnione pozostałe przesłanki ustawowe), niezależnie od tego, czy wydane zostały w sprawach wszczętych z urzędu, czy w sprawach wszczętych na wniosek strony; czy wydane zostały w sprawach załatwianych decyzją uznaniową, czy związaną; czy są prawidłowe pod względem prawnym, czy też dotknięte są wadami niekwalifikowanymi. Jednocześnie NSA trafnie akcentował, że art. 154 § 1 kpa nie zawiera żadnych ograniczeń, ani wyłączeń w tych kwestiach. Natomiast brak jest podstaw do wprowadzania do wykładni tego przepisu takich elementów, które z jego treści nie wynikają. Podobny pogląd zaprezentowano w wyroku z dnia 22 września 2016 r. ( I OSK 3065/15 ) w którym NSA uznał, że dla zastosowania trybu określonego w art. 154 § 1 kpa nie ma znaczenia, czy decyzja ma charakter związany czy uznaniowy, lecz istotne jest to, aby zastosowanie tego trybu nie doprowadziło do stanu niezgodnego z prawem. Również w piśmiennictwie kwestionowane jest stanowisko, zgodnie z którym tryb z art. 154 kpa nie znajduje w ogóle zastosowania do decyzji związanych (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz do art. 154 kpa, System Informacji Prawnej LEX). W świetle powyższego za uzasadnione wydaje się stanowisko, że warunkiem dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji także w trybie art. 155 kpa jest ustalenie, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z prawem bez względu na to, czy decyzja ma charakter związany, czy uznaniowy. Należy zauważyć, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z [...]., na mocy której udzielono pozwolenia na użytkowanie hali magazynowej – obiekt C została wydana na podstawie art. 59 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Przepis ten w ogóle nie normuje nałożenia na inwestora wykonania jakichkolwiek robót budowlanych. Stanowi jedynie, że właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, ma obowiązek przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a ustawy. Taką możliwość przewidują natomiast art. 59 ust. 2 w myśl którego właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych oraz art. 59 ust. 3, według którego, jeśli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki określone w ust.1 pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Z uzasadnienia decyzji wynika, że ten właśnie przepis miał zastosowanie. Jest oczywiste, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami udzielonego pozwolenia na budowę. Wskazuje na to zawarte w przepisach dotyczących udzielenia pozwolenia na użytkowanie odesłanie do art. 51 prawa budowlanego który ma zastosowanie w razie stwierdzenia, że obiekt budowlany nie został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. We wspomnianej decyzji wyraźnie stwierdzono, że jej wydanie poprzedziło przeprowadzenie obowiązkowej kontroli i ustalono, że zrealizowany obiekt kwalifikuje się do użytkowania, tyle tylko, że przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Tym samym zastosowanie podstawy kompetencyjnej z art. 59 ust. 3 ustawy w świetle stanu faktycznego sprawy mieściło się w granicach swobody decyzyjnej organu. To bowiem do organu należało ustalenie, jakie roboty budowlane nie zostały wykonane i czy mimo to obiekt budowlany może być użytkowany, skoro przeprowadzona kontrola nie wykazała żadnych uchybień. Nawet, gdyby przyjąć, że przepis ten ma charakter związany, brak jest uzasadnionych podstaw, aby sądzić, że jego uchylenie w zakresie nakazania wykonania do 29 października 2020r. pozostałych obiektów magazynowych tj. etapu Iii IV obiektu C oraz etapu V i VI obiektu D doprowadziłoby do stanu niezgodnego z prawem. poprzez dalsze długotrwale użytkowanie obiektu niewykończonego, mimo obowiązku dostosowania go do stanu zgodnego z projektem budowlanym, jak uważa organ. Należy zauważyć, że treść decyzji w ogóle nie zawiera odniesienia do stanu hali, a tym bardziej nie stwierdza, że jest ona niewykończona i wymagane są w niej jakiekolwiek roboty budowlane. Nie wiadomo także o jaką zgodność z projektem chodzi, skoro jak już wskazano, wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest właśnie konsekwencją stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami udzielonego pozwolenia na budowę i co nie było kwestionowane. Sąd nie podziela poglądu organu odwoławczego, że art. 59 ust. 3 jest przepisem szczególnym, o którym stanowi art. 155. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2018 r. (II OSK 1809/17 opubl. w CBOSA ), "przepisy szczególne", jako przesłanka negatywna stosowania art. 155 kpa, zawarta w przepisach odrębnych, to nie tylko wyrażony expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, czy też zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym, ale także uregulowany w poszczególnych ustawach "własny" tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy. Przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym. Przepis art. 59 ust. 3 nie ma takiego charakteru. Trzeba też podkreślić, że decyzję wydaną na jego podstawie, w przeciwieństwie do wydanej na podstawie art. 59 ust.2 prawa budowlanego nie można określić jako warunkowej, gdzie zgoda na użytkowanie, wyrażona w decyzji organu, jest uzależniona od wykonania określonych robót budowlanych w oznaczonym terminie. W tym zatem przypadku obiekt może być użytkowany, ale inwestor musi spełnić w określonym terminie dodatkowe warunki. Niespełnienie ich w terminie wskazanym w decyzji stanowi podstawę do wydania decyzji o jej wygaszeniu na podstawie art. 162 § 1 pkt.2 kpa. Konstrukcję wydania decyzji z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, o której mowa w art. 59 ust.3 ustawy, określa się jako zlecenie. Jego celem jest spowodowanie pewnego zdarzenia przyszłego, wywołania określonego skutku przez podmiot, na korzyść którego wydano decyzję. Zlecenie nie zawiesza jednak skuteczności decyzji, do której zostało dodane, nie odracza możliwości jej wykonania, ale zobowiązuje, zmusza adresata decyzji do jej wykonania zgodnie ze zleceniem, przy czym realizacja obowiązków określonych w zleceniu powinna nastąpić równocześnie lub nawet, jeśli to wynika z ich istoty i związku z decyzją główną, dopiero po realizacji uprawnień wynikających z decyzji. Zważyć trzeba, że przedmiotowa decyzja obejmuje pozwolenie na użytkowanie hali magazynowej – obiekt C segment 2 wraz z instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi wody socjalnej, wody p. pożarowej, kanalizacji deszczowej i sanitarnej, wentylacji mechanicznej, centralnego ogrzewania, gazu ziemnego, instalacjami elektrycznymi i niskoprądowymi, teletechnicznymi, dojściami i dojazdami, placami manewrowymi i 35 miejscami postojowymi, a więc w pełni samodzielnego obiektu budowlanego, wykonanego zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę. Jeśli tak, to organ jest władny do zmiany lub uchylenia przedmiotowej decyzji w zakresie robót dodatkowych, których wykonanie nie uniemożliwia użytkowanie samej hali.

Bez wątpienia także za uchyleniem decyzji w części przemawia także słuszny interes samej spółki. W świetle art. 155 kpa jest oczywiste, na co już wskazano, że zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony nie obejmuje więc każdego interesu strony, ale musi być to interes obiektywnie słuszny, a więc zgodny z prawem i zasadami słuszności. Zmiana decyzji musi być więc społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze względu na cel, jaki ma zostać przez tę zmianę osiągnięty. Jednocześnie interesem strony zasługującym na miano słusznego nie może być interes sprzeczny z należycie rozważonym interesem społecznym. Prawdą jest, że trybu z art. 155 kpa nie można traktować jako służących ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Zgodzić należy się także z poglądem, że inwestor będący adresatem decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych nie może przez zastosowanie przepisu art.155 kpa być w lepszej sytuacji niż inne podmioty, na które nałożono podobne obowiązki i które wykonały je dobrowolnie bądź w drodze egzekucji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawie nie sposób jednak nie zauważyć, że nakaz wykonania robót budowlanych w wymiarze wskazanym w decyzji, polegających na budowie kolejnych obiektów budowlanych – hal magazynowych w istocie rzeczy narzuca inwestorowi realizację dalszych etapów inwestycji, do czego nie zobowiązują żadne przepisy prawa budowlanego. Co więcej, możliwość samodzielnego funkcjonowania i użytkowania hali nie jest w żadnej mierze uzależniona od zakończenia prac budowlanych przy etapie III, IV obiekt C i etapie V, VI obiekt B, co jasno wynika z przeprowadzonej kontroli. Proces budowlany, prócz sytuacji sprawowania nadzoru budowlanego, jest dobrowolny. Tymczasem sankcją nie wykonania obowiązku realizacji robót budowlanych w oznaczonym terminie będzie uchylenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 162 § 2 kpa , bądź zastosowanie kar egzekucyjnych ( Prawo budowlane – Komentarz pod redakcją Marka Wierzbowskiego i Alicji Plucińskiej – Filipowicz ( Wolters Kluwer Wydanie 3 Warszawa 2018 str.719 ). Konsekwencją może być zatem, jak już wspomniano, uruchomienie postępowania, o którym mowa w art. 51 prawa budowlanego, bądź nawet stosownie do unormowania art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.) wykonanie zastępcze. W przypadku pierwszego z wymienionych następstw skarżący zostanie pozbawiona prawa użytkowania w przypadku zaś drugim skarżąca jako inwestor będzie przymuszona do wybudowania pozostałych obiektów budowlanych, których dotyczy pozwolenie na budowę wydanym przez Prezydenta Miasta L. w decyzji nr [...]. W każdym jednak przypadku nie zastosowanie się do nakazu spowoduje negatywne skutki w sferze prawa skarżącej. Niewątpliwie zatem ma ona słuszny interes prawny w uchyleniu punktu drugiego decyzji nr [...] – [...], a interes ten pozostaje w zgodzie także z interesem społecznym. Ewentualne uchylenie punktu drugiego decyzji nr [...] – [...] spowoduje, że rozpoczęcie prac budowlanych przy Etapie II,IV obiektu C i Etapie V,VI obiektu B nadal będzie jedynie uprawnieniem skarżącej.

Mając na względzie powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L.. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 cyt. ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015, poz. 1800 ze zm.).