Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2153/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 8, 77 par. 1 i 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c i 141 par. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Katarzyna Matczak Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 128/16 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt: II SA/Wr 128/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu oddalił skargę K. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (DWINB) we [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych obejmujących adaptację części strychu na lokal mieszkalny. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalono to w powyższym wyroku, postępowanie w sprawie adaptacji części strychu na lokal mieszkalny nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] we [...] zostało zainicjowane przez K.R., który zwrócił się z pismem do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z informacją o możliwych zagrożeniach związanych ze sposobem adaptacji strychu. Po przekazaniu podania do organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego – we wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym – przeprowadzono oględziny, w trakcie których ustalono, że w obrębie strychu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] wykonano roboty budowlane polegające na przebudowie (adaptacji) części strychu na lokal mieszkalny nr [...]. Ustalono, że powstały w ten sposób lokal składa się z dwóch poziomów, szczegółowo opisując sposób urządzenia lokalu mieszkalnego. W toku oględzin uczestniczący w nich najemca lokalu – A. K., będący zarazem inwestorem, okazał decyzję z dnia [...] marca 1984 r. o pozwoleniu na wykonanie adaptacji strychu na lokal mieszkalny w budynku przy ul. [...] oraz posiadany projekt adaptacji strychu na lokal mieszkalny. Ustalono, że układ pomieszczeń oraz otworów okiennych jest zgodny z okazanym projektem, z wyjątkiem braku dwóch okien połaciowych w pomieszczeniu na drugim poziomie oraz zmienionym układem schodów prowadzących na ten poziom mieszkania (schody zabiegowe). W obrębie części wspólnej strychu widoczne są belki drewniane, na których opiera się strop drugiego poziomu lokalu. W tej części strychu widoczne są wyłazy dachowe, umożliwiające wyjście na dach oraz dwa okienka w ścianie zewnętrznej. Z oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną. A. K. oświadczył również, że po odbiorze adaptacji strychu w 1987 r. nie wykonywał już żadnych robót.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) dla miasta [...] zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego [...] o przekazanie całości posiadanej dokumentacji archiwalnej dotyczącej adaptacji strychu na cele mieszkalne. W otrzymanej odpowiedzi przekazano dwie teczki archiwalne, zawierające akta spraw związanych z nieruchomością położoną przy ul. [...]. Do akt prowadzonego postępowania włączono także dostarczoną przez J. K. dokumentację dotyczącą adaptacji, tj. kserokopię z kopii decyzji z dnia [...] marca 1984 r. wyrażającej zgodę na zmianę sposobu użytkowania części strychu w budynku przy ul. [...], kserokopię z kopii decyzji z dnia [...] października 1987 r. o przydziale lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz kopie z dwóch pierwszych stron projektu, rzut mieszkania oraz rzut antresoli (posiadanego przez inwestorów).

Sąd wojewódzki dalej wskazał, że w związku z zarzutami podniesionymi przez K. R., które dotyczyły przeprowadzenia oględzin bez jego udziału, PINB dla Miasta [...] uwzględniając złożony wniosek, przeprowadził w dniu 6 listopada 2012 r. ponowne oględziny. W ich toku dokonano tożsamych ustaleń jak podczas pierwszych oględzin. Przeprowadzono również oględziny z zewnątrz budynku, a w szczególności ściany szczytowej od strony bramy przy ul. [...] i stwierdzono, że przedmiotowa ściana, w obrębie której znajdują się dwa otwory okienne lokalu mieszkalnego nr [...], zakończona jest dachem stromym dwuspadowym (nie posiada skosów). Identycznie wygląda ściana szczytowa po przeciwległej stronie budynku. Od strony zaplecza nieruchomości widoczna jest elewacja z czterema otworami okiennymi, zadaszona dachem z lekkim spadem w kierunku zaplecza nieruchomości. W takcie czynności dowodowych w obrębie lokalu mieszkalnego nr [...] stwierdzono, że roboty budowlane związane z adaptacją części strychu na lokal mieszkalny zostały wykonane poprawnie technicznie, zgodnie ze sztuką budowlaną oraz z zasadami wiedzy technicznej. Nie stwierdzono spękań, ubytków, odkształceń jak również widocznych w ocenie wizualnej wad.

Następnie organ I instancji wezwał Gminę [...] (właściciela lokalu powstałego w wyniku adaptacji strychu) do przedłożenia: decyzji administracyjnej udzielającej pozwolenia na adaptację części strychu na lokal mieszkalny nr 5 wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym, protokołu odbioru wykonanych robót, decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, umowy najmu lokalu mieszkalnego nr 5. Jednocześnie organ ten wezwał do przedłożenia stosownych dokumentów także inwestorów robót: J. K. i A. K. W odpowiedzi na wezwania [...] Sp. z o.o. (działając w imieniu Gminy [...]) przekazała oryginały następujących dokumentów: decyzji z dnia [...] stycznia 1983 r. (znak: [...]) zezwalającej inwestorom na wykonanie na koszt własny adaptacji części strychu; decyzji z dnia [...] marca 1984 r. (znak [...]) wyrażającej zgodę na zmianę sposobu użytkowania części strychu w budynku przy ul.[...], tj. na jego adaptację na lokal mieszkalny; protokołu odbioru robót adaptacji części strychu na cele mieszkalne z dnia [...] sierpnia 1987 r.; decyzji nr [...] z dnia [...] października 1987 r. o przydziale lokalu mieszkalnego J. K. i A. K.; umowy najmu lokalu z dnia [...] maja 1995 r. Wyjaśniono jednocześnie, że w dokumentacji będącej w dyspozycji Gminy W. brak jest zatwierdzonego projektu budowlanego. Z kolei J.K. i A.K. wyjaśnili, że wszystkie dokumenty, które posiadali, udostępnili już na pierwszych oględzinach w dniu 23 marca 2012 r, wskazując, że sporne roboty zrealizowali na podstawie decyzji wyrażającej zgodę na zmianę sposobu użytkowania części strychu, tj. na jego adaptację na lokal mieszkalny zgodnie z zatwierdzonym projektem technicznym. Roboty budowlane zakończono we wrześniu 1987 r., następnie Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego [...] stwierdził zaświadczeniem nr [...] z dnia [...] września 1987 r., że inwestorzy zgłosili do użytkowania nowopowstały lokal mieszkalny w budynku przy ul. [...] we [...] i przedłożyli wymagane dokumenty, określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r.

Sąd wojewódzki przywołał następnie, iż PINB dla Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., K.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., uPb) umorzył postępowanie administracyjne. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K. R.

Opisaną na wstępie decyzją DWINB we [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zgodził się z organem powiatowym w ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który wskazuje, że nie można uczynić J. K. i A. K. – inwestorom robót adaptacyjnych zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej. Bezspornie ustalono, że inwestorzy działali zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, nabywając stosowne uprawnienie i realizując roboty w oparciu o pozwolenie na budowę. Następnie po zakończeniu robót zgłosili do użytkowania nowopowstały lokal mieszkalny, przystępując do jego użytkowania blisko 30 lat temu. Tak więc inwestorzy dopełnili wszelkich formalności, a właściwy organ nie kwestionował przedmiotowej adaptacji (nie zgłaszając żadnych zastrzeżeń).

Za słuszne potraktował również DWINB we [...] stanowisko organu I instancji, że okoliczność, iż inwestorzy nie są w posiadaniu zatwierdzonego projektu nie może dowodzić naruszenia prawa. Inwestorzy nie mogą również ponosić negatywnych konsekwencji, czy też odpowiadać za brak projektu adaptacji w archiwach właściwych organów. Organ II instancji wskazał, że dopiero ustawa – Prawo budowlane (uPb), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1995 r., w art. 63 wprowadziła obowiązek przechowywania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego wszelkiej dokumentacji związanej z wykonywanymi w obiekcie robotami budowlanymi. W tak kształtującym się stanie sprawy organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do zarzucenia inwestorom robót naruszenia prawa, przyjmując, że sam brak zatwierdzonego projektu, w sytuacji innych dowodów bezspornie świadczących o legalności wykonanych robót i oddaniu przedmiotowej adaptacji do użytkowania, nie może być podstawą do wyprowadzenia powyższego zarzutu. Dlatego też nie podzielono stwierdzeń zawartych w odwołaniu, iż zastana sytuacja winna prowadzić do wydania nakazu rozbiórki.

Powyższą decyzję DWINB we [...] zaskarżył K. R. W skardze do WSA we Wrocławiu zarzucił rażące naruszenie prawa w zakresie czynności kontrolnych wobec postępowania PINB, które przejawiać się miało ignorowaniem przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Skarżący podkreślił, że przystępując do oględzin w dniu 6 listopada 2012 r. organ I instancji zignorował zlecenie [...] z dnia [...] września 2011 r. wydane przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej we [...], dotyczące zbadania zgodności wykonanej zabudowy strychu z warunkami technicznymi, szczególnie w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Wskazał również, że podczas tych oględzin, inwestorzy A.K. i J.K. nie okazali kompletu dokumentacji dotyczącej adaptacji, w tym pozwolenia na budowę oraz dokumentacji instalacji elektrycznej. W związku z tym niemożliwe było ustalenie czy dokumentacja taka w ogóle istnieje. W przekonaniu skarżącego organ powiatowy nie podjął czynności, aby wyjaśnić tę kwestię i tym samym uznał ją za nieistotną. Nie ujawniono również obliczeń wytrzymałościowych stropu ani ich autora pomimo, że zabudowano większą część strychu niż przewidywał pierwotnie projekt. Nad adaptacją zbudowano facjatę, a całość odgrodzono ścianą aż po więźbę dachową, co nie było przewidziane w projekcie. Kumuluje się tam gorące powietrze co może doprowadzić, według skarżącego, do samozapłonu ze względu na brak przewietrzania. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem PINB, że taka zabudowa jest zgodna z projektem, skoro nie okazano takiego projektu. Ponadto inwestor nie okazał dziennika budowy twierdząc, że kierownik budowy go nie oddał. PINB dla Miasta [...] tego nie wyjaśnił i zrezygnował z takiego dowodu. Dalej autor skargi zauważył, że w protokole z oględzin zapisane są niedopuszczalne zmiany w konstrukcji dachu, które czynią go niesymetrycznym, czego również nie przewidywał projekt, a organ I instancji nie odniósł się do tych ustaleń. Podobnie skarżący ocenił fakt likwidacji wyjścia na dach. Ponadto organ powiatowy zataić miał znajdujące się w aktach dowody w postaci protokołu pomiaru powierzchni w mieszkaniu nr 5. Zgodnie z protokołem z dnia 20 sierpnia 1987 r. według pomiaru powierzchnia lokalu nr 5 wynosi 72,52 m², tj. kilka metrów ponad normę projektową, która wynosiła 65,2 m². Według skarżącego organ I instancji nie zrealizował również jego wniosku dowodowego z dnia 27 czerwca 2013 r. w przedmiocie wystąpienia do Miejskiego Konserwatora Zabytków o wyjaśnienie, czy wyraził zgodę na zmianę wystroju budynku, likwidując szczytowe skosy dachu, na skutek wyciągnięcia ściany szczytowej (osiedle wpisane jest do rejestru zabytków). Nie dołączono również do akt postępowania rysunku budynku nr [...] w widoku ogólnym, znajdującego się w archiwum. Na koniec skargi jej autor wskazał, że inwestorzy zamiast pozwolenia na budowę podstawili podróbkę rysunku, która nie została ostemplowana, nie ustalono również rzeczywistego autora projektu.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA we Wrocławiu oddalił skargę.

W motywach tego wyroku sąd a quo stwierdził, że organy w oparciu o zgromadzone dokumenty, dokonaną analizą fragmentu projektu realizacyjnego skonfrontowaną z ustaleniami dwóch oględzin, doszły do prawidłowego wniosku o legalności spornej adaptacji. W ocenie sądu pierwszej instancji organ prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego, wyczerpał możliwe środki dowodowe. Pomimo podejmowanych czynności nie odnalazł pełnej dokumentacji dotyczącej spornego lokalu mieszkalnego z daty jego realizacji. Niemniej jednak, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w sytuacji braku dostarczenia przez skarżącego dowodów przeciwnych, zdaniem tegoż sądu organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że postępowanie w sprawie lokalu mieszkalnego opisanego na wstępie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Skargą kasacyjną reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – K. R. zaskarżył w całości ww. wyrok i na podstawie art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 718, Ppsa) sądowi pierwszej instancji zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 1, art. 3 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 135 Ppsa, polegające na nierozpatrzeniu wszystkich zarzutów skargi oraz

braku wyjaśnienia przyczyn pominięcia części zarzutów skargi,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 Ppsa, polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób ogólnikowy, poprzez dosłowne skopiowanie znacznej części uzasadnienia zaskarżonej skargą decyzji DWINB we [...], bez właściwego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku i pozbawiający stronę możliwości polemizowania z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonaną przez WSA we Wrocławiu,

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., poprzez niedostrzeżenie uchybień proceduralnych w postępowaniu przed organami administracji w niniejszej sprawie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w toku o postępowania przed organami administracji nie ustalono istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej prawy okoliczności, w szczególności: (1) czy wydane zostało pozwolenie na budowę dotyczące adaptacji pralni, suszarni, części strychu w budynku przy ul. [...] na cele mieszkaniowe, (2) czy kiedykolwiek istniał i gdzie się obecnie znajduje zatwierdzony projekt budowlany (techniczny) dla adaptacji pralni, suszarni, części strychu w budynku przy ul. [...] na cele mieszkaniowe, (3) czy adaptacja pralni, suszarni, części strychu w budynku przy ul. [...] na cele mieszkaniowe wykonana została zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (technicznym) dla tej inwestycji, skoro według protokołu z dnia 20.08.1987 r. zmierzona powierzchnia lokalu wynosi 72,52 m², a według dokumentu "Przebieg adaptacji strychu na mieszkanie — [...] [...]" żadnych zmian w stosunku do projektu nie dokonano, a zabudowana część strychu ma powierzchnię 65,2 m², (4) co stało się z dziennikiem budowy dla tej inwestycji, (5) czy po wykonaniu adaptacji pralni, suszarni, części strychu w budynku przy ul. [...] na cele mieszkaniowe i sporządzeniu protokołu odbioru robót adaptacji wydane zostało pozwolenie na użytkowanie zaadaptowanego lokalu, (6) czy adaptacja pralni, suszarni, części strychu w budynku przy ul. [...] na cele mieszkaniowe zrealizowana została zgodnie z ówcześnie obowiązującymi warunkami technicznymi, (7) czy z uwagi na wpisanie Osiedla Sępolno do rejestru zabytków w dniu [...] lutego 1979 r. pod nr [...] zwracano się do Miejskiego Konserwatora Zabytków dla m. [...] o wyrażenie zgody na zmianę wystroju budynku przy ul. [...] w zakresie zmiany skosów dachu i wyciągnięcia ściany szczytowej, czy Miejski Konserwator Zabytków dla m. [...] taką zgodę wyraził, czy w przypadku nieuzyskania zgody Miejskiego Konserwatora Zabytków dla m. [...] na zmianę wystroju budynku przy ul. [...] w zakresie zmiany skosów dachu i wyciągnięcia ściany szczytowej inwestycję tę można było zrealizować i jakie są tego konsekwencje, (8) czy z uwagi na zaginięcie dokumentacji dotyczącej adaptacji pralni, suszarni, części strychu w budynku przy ul. [...] na cele mieszkaniowe dokumentacja ta winna zostać odtworzona, (9) czy z uwagi na brak pozwolenia na budowę dotyczącego adaptacji pralni, suszarni, części strychu w budynku przy ul. [...] na cele mieszkaniowe należałoby wydać decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę.

W związku z powyższym strona skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 Ppsa. W przeważającej części uzasadnienie to stanowi przedstawienie treści wcześniejszych decyzji, poprzez zacytowanie obszernych ich fragmentów. Nadto K. R. wywodzi, że WSA we Wrocławiu w niedostateczny sposób wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, sąd ten nie wskazał treści przepisów obowiązujących w danej sprawie, ani ich interpretacji w odniesieniu do analizowanego stanu faktycznego. Strona wskazuje także, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest również rozpatrzenia wszystkich podniesionych w skardze zarzutów.

W trakcie rozprawy skarżący kasacyjnie i jego pełnomocnik podtrzymali wnioski i zarzuty skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, w takim przypadku uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów (por. art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu zarzutu naruszenia cyt. przepisu stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", skarżący kasacyjnie nie uzasadnił w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa. Zarzut naruszenia cyt. przepisu art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Warto przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu pierwszej instancji, nadto realizować funkcję perswazyjną orzeczenia, skoro ma zawierać m. in. "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia", na co konsekwentnie zwraca się uwagę w doktrynie (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, red. naukowa I. Rzucidło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 352).

B. K. R. stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w istocie imputuje sądowi wojewódzkiemu lakoniczne – w jego przekonaniu – uzasadnienie oznaczonych kwestii czy też brak ustosunkowania się do określonych zagadnień podnoszonych w skardze. Tak skonstruowany zarzut kasacyjny nie mógł być – w realiach kontrolowanej sprawy – uznany za skuteczny. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA).

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, sąd wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli, okoliczność, że skarżący kasacyjnie polemizuje z argumentacją sądu wojewódzkiego nie zgadzając się z nią, w żadnym razie nie dowodzi skuteczności powyżej wskazanego zarzutu. Sąd wojewódzki wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Stwierdzić przy tym trzeba, że wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada na sąd pierwszej instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Konkludując, w ocenie Sądu zaskarżony wyrok nie narusza przepisu art. 141 § 4 Ppsa.

C. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, w jaki sposób sąd pierwszej instancji miałby uchybić art. 141 § 1 Ppsa w aspekcie przepisu art. 1 cyt. ustawy określającej jej zakres stosowania do spraw sądowoadministracyjnych, w aspekcie art. 3 § 1 Ppsa, z którego wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ta sama uwaga odnosi się do uchybienia cyt. przepisu art. 141 § 4 Ppsa w kontekście art. 134 § 1 Ppsa, z którego wynika że sąd administracyjny co do reguły orzeka w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe konstatacje rozciągną wypadnie także na zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 135 Ppsa. Tego ostatniego przepisu określającego, iż "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia", WSA we Wrocławiu nie stosował, skoro skargę oddalił.

D. Nie mógł zostać uznany za uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej dotknięte miało być uchybieniami polegającymi na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i pominięciu enumeratywnie wyszczególnionych w skardze kasacyjnej kwestii. W ramach postawionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano na przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, ich naruszenia upatrując w oddaleniu wniesionej skargi, pomimo – zdaniem skarżącego kasacyjnie – nie ustalenia przez organy administracji publicznej istotnych okoliczności faktycznych w sprawie.

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności podkreślić, że rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie oparte zostało o przepis art. 151 Ppsa, który nakazuje oddalenie skargi w przypadku jej nieuwzględnienia, co oznacza, że stosując ten przepis i oddalając skargę sąd wojewódzki nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji wad, które uzasadniałyby jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku sąd pierwszej instancji nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie dopatrując się jakichkolwiek naruszeń prawa skutkujących koniecznością zastosowania normy zawartej w cyt. przepisie. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne – niż dające podstawę do wznowienia postępowania – naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja normy prawnej zawartej w tym przepisie składa się z hipotezy, zgodnie z którą "...stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy" oraz dyspozycji, zgodnie z którą "Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części". Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest więc spełnienie hipotezy w postaci uwzględnienia skargi. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu co najwyżej przez jego niezastosowanie i to tylko wówczas, gdy sąd ten nie uwzględnił skargi, a mimo to uchylił zaskarżony akt. Oznacza to, że naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez sąd pierwszej instancji normy prawnej, tj. art. 151 Ppsa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2012 r., I FSK 2053/11, LEX nr 1366245; z dnia 15 marca 2011 r., II GSK 368/10, LEX nr 1244657). W orzecznictwie przyjmuje się również, że naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa ma miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania dokonanej przez sąd pierwszej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., I OSK 106/11, LEX nr 990132). Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa może zatem stanowić podstawę do formułowania zarzutów skargi kasacyjnej jedynie wespół z innymi przepisami postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, do naruszenia których w ocenie skarżącego doszło (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2011 r., II GSK 526/10, LEX nr 1081571). Ważne jest przy tym podkreślenie, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa można podważać kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, a nie podstawę prawną rozstrzygnięcia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2012 r., I OSK 1424/11, LEX nr 1107461) czy kwestie dokonanej przez sąd wykładni prawa i błędnej, wygldnie mało wyczerpującej argumentacji sądu. Można zatem zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli jednak sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, to nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia wskazanego wyżej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r., I OSK 1426/11, LEX nr 1126266).

E. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w powiązaniu z przepisami K.p.a. – art. 7, 8, 77 § 1 i 80 tego Kodeksu. WSA we Wrocławiu oceniając zaskarżoną decyzję uznał, że nie narusza ona prawa i z tych względów skargę oddalił. Ocenie tego sądu podlegała decyzja DWINB we [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie adaptacji strychu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Podstawę prawną decyzji organu powiatowego stanowił przepis art. 105 § 1 K.p.a., wedle którego organ umarza postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Sąd wojewódzki oddalając skargę zaakceptował utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji o umorzeniu wszczętego z urzędu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Skarżący kasacyjnie nie podnosi jednak zarzutu naruszenia art. 151 Ppsa w powiązaniu z art. 105 § 1 K.p.a., tym ostatnim przepisem będącym wszak zasadniczym elementem podstawy prawnej rozstrzygnięcia decyzyjnego organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela stanowisko wyrażone przez sąd wojewódzki, iż w ustalonym stanie faktycznym poczynione przez organy ustalenia dowodowe zostały dokonane prawidłowo, a skarżący nie wskazał żadnych dowodów, które mogłyby te ustalenia podważyć. Za trafną przyjdzie uznać ocenę sądu pierwszej instancji, wedle którego właściwy organ w oparciu o zgromadzone dokumenty, dokonaną analizą fragmentu projektu realizacyjnego skonfrontowaną z ustaleniami dwóch oględzin, doszedł do prawidłowego wniosku o legalności spornej adaptacji strychu na cele mieszkaniowe i braku przesłanek do orzeczenia o nakazie rozbiórki, a konsekwencji o bezprzedmiotowości wszczętego z urzędu postępowania. Trafne było przy tym spostrzeżenie, że skarżący podając w wątpliwość twierdzenia inwestorów o zgodności wykonanych robót z projektem realizacyjnym i sugerując wręcz samowolę budowlaną, nie wskazał żadnego dowodu, który mógłby zaprzeczać temu oświadczeniu i zgromadzonym w sprawie dowodom. Podzielić także wypadnie stanowisko sądu a quo w kwestii skutków braku projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji wobec jego nieodnalezienia we właściwym archiwum. W tym zakresie trafnie w zaskarżonym wyroku – przy uwzględnieniu innych, zgromadzonych w aktach administracyjnych dokumentów dotyczących przedsięwzięcia inwestorów – wywodzono, iż z samego faktu, iż właściciel nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt budowlany wybudowany kilkadziesiąt lat wcześniej nie jest w stanie okazać pozwolenia na budowę (projektu budowlanego) nie można wysuwać twierdzenia, że powstał on jako samowola budowlana. Sąd kasacyjny afirmuje ponadto ocenę sądu wojewódzkiego, wedle którego organ administracji nie był obowiązany do prowadzenia śledztwa ani dochodzenia w sprawie zaginięcia dokumentacji technicznej, a ponadto skoro niemożność odnalezienia projektu budowlanego inwestycji zrealizowanej w odległym czasie (ponad 30 lat wstecz) nie jest wystarczająca dla uznania, że adaptacja strychu na lokal mieszkalny powstała bez stosownego pozwolenia, to tym bardziej nie można było uznać, że w sytuacji braku pełnej dokumentacji projektowej, inwestorzy dopuścili się odstępstw, a powstały lokal powstał niezgodnie z wydanym pozwoleniem i zatwierdzonym nim projektem.

F. Kwestie ewentualnego odtwarzania dokumentacji projektowej czy też braku ewentualnego współdziałania z organem konserwatorskim podczas podejmowania decyzji o pozwoleniu na budowę ponad 30 lat temu, nie miały znaczenia dla prawidłowości zaskarżonego wyroku, w kontekście sformułowanej podstawy kasacyjnej.

G. Z tych przyczyn i na podstawie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną.