Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 485/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2014-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 2 ust. 3, art. 6c ust. 1 i 2, art. 6h, art. 6j, art. 6l, art. 6m, art. 6o, art. 6q
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 13 ust. 1, art. 14, art. 18, art. 20 ust. 1, art. 27
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 27 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1222
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2014 r. spraw ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi -skargi oddala-


UZASADNIENIE

II SA/Rz 485/14

UZASADNIENIE

Przedmiotem połączonych do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skarg Spółdzielni Mieszkaniowej [...] (dalej: "Spółdzielnia") są decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] i [...] w przedmiocie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej przy ul. K. oraz ul. L. w [...], które wydano w następującym stanie sprawy.

Burmistrz Miasta [...] wezwał Spółdzielnię do przedłożenia w terminie 7 dni deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla wyszczególnionych nieruchomości położonych w [...]. Następnie wobec niewykonania tego obowiązku wszczął z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości przedmiotowej opłaty za okres od dnia 1 lipca 2013 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydanymi przez siebie decyzjami Burmistrz Miasta [...] określił Spółdzielni wysokość przedmiotowych opłat za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r., zgodnie z § 2 uchwały nr 452/XLIII/2012 Rady Miasta [...] z dnia 3 grudnia 2012 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2012 r. poz. 3275), a za okres od dnia 1 września 2013 r. zgodnie z § 1 uchwały nr 588/XIII/2013 Rady Miasta [...] z dnia 24 czerwca 2013 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2013 r. poz. 2787). I tak:

1) decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], dla nieruchomości przy os. K., odpowiednio w wysokości 1161 zł i 1032 zł,

2) decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], dla nieruchomości przy ul. L., odpowiednio w wysokości 580,50 zł i 516 zł.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 6o i 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (tekst jedn. Dz. U z 2012 r. poz. 391, ze zm.; dalej: "ustawa z dnia 13 września 1996 r."), art. 21 § 1 pkt 1, § 2 i 3, art. 47 § 3 i art. 207 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.; dalej: "Op"), § 2 ww. uchwały nr 452/XLIII/2012 oraz uchwała nr 588/LIII/2013.

W uzasadnieniach decyzji podano, że stosownie do § 2 uchwały Rady Miasta [...] z dnia 28 grudnia 2012 r. nr 478/XLV/2012, właściciele nieruchomości byli zobowiązani złożyć pierwszą deklarację w sprawie wysokości przedmiotowej opłaty do dnia 31 marca 2013 r. i z obowiązku tego Spółdzielnia nie wywiązała się pomimo skierowania do niej wezwań. Stosownie zaś do uchwały nr 452/XLIII/2012 wysokość opłaty ustalono jako iloczyn liczby mieszkańców i stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, której wysokość uległa zmianie na mocy uchwały nr 588/LIII/2013. Stąd też niezbędne było ustalenie opłaty w różnych wysokościach w zależności od okresu, za jaki ją naliczono. W ocenie organu na Spółdzielni ciążył obowiązek złożenia deklaracji oraz ponoszenia opłat za mieszkańców, ponieważ jako zarządca nieruchomości przejęła ona obowiązki właścicieli nieruchomości stosownie do art. 2 ust. 3 ustawy z 13 września 1996 r.

W odwołaniu od tych decyzji Spółdzielnia zakwestionowała stanowisko organu, jakoby ciążyły na niej obowiązki złożenia deklaracji i uiszczania opłaty, ponieważ w jej ocenie podmiotami zobowiązanymi powinni być poszczególni mieszkańcy. Spółdzielnia nie jest właścicielem wymienionej nieruchomości i nie sprawuje nad nią zarządu w trybie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, lecz na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, do której przepisy ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nie nawiązują. Ponadto wadliwie ustalono liczbę mieszkańców nieruchomości, ponieważ oparto się w tym względzie wyłącznie na informacji przekazanej przez Spółdzielnię, która nie jest jednak w stanie zweryfikować rzeczywistej liczby mieszkańców.

Po rozpatrzeniu tych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzje organu I instancji, odpowiednio decyzjami:

1) z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...],

2) z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...].

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w obecnym stanie prawnym właściciele nieruchomości mają obowiązek złożyć organowi gminy deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i uiścić należną opłatę na zasadzie samoobliczenia. Przy czym, stosownie do art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r., jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali, a w myśl art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni. Dlatego Spółdzielnię należało traktować jako zarządcę rzeczonej nieruchomości, na której ciążyły opisane obowiązki. Prawidłowo również ustalono wysokość opłaty, przyjmując stawki określone w powołanych wyżej uchwałach. Za niezrozumiały uznano natomiast zarzut, iż Spółdzielnia nie jest w stanie potwierdzić aktualnej liczby mieszkańców nieruchomości choćby i z tego powodu, że na członkach Spółdzielni z mocy § 17 jej Statutu, ciąży obowiązek zgłaszania zmiany ilości osób mieszkających w lokalu. Wskazano też, że dotychczas Spółdzielnia nie kwestionowała swoich obowiązków w omawianej problematyce, a nowelizacja ustawy z dnia 13 września 1996 r. nie wprowadziła zmian w zakresie podmiotów zobowiązanych do wypełnienia obowiązków w niej określonych, a jedynie tryb umowy na pozbywanie się odpadów zamieniono na obowiązek złożenia deklaracji i uiszczenia samodzielnie obliczonej opłaty.

Spółdzielnia Mieszkaniowa zaskarżyła te decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się stwierdzenia ich nieważności oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Rozstrzygnięciom tym zarzuciła naruszenie:

1. art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 ust 3 i art. 6m ust. 1 ustawy z dnia 16 września 1996 r. w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz art. 1 ust. 3 i 5 w/w ustawy przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Spółdzielnia jest właścicielem nieruchomości wielolokalowej w rozumieniu ustawy z dnia 16 września 1996 r. i ciążą na niej obowiązki wynikające z tej ustawy, w tym złożenia deklaracji i uiszczania opłaty, ponieważ sprawuje zarząd przedmiotowymi nieruchomościami wspólnymi w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali w sytuacji, gdy nie jest to zarząd powierzony sprawowany w oparciu o przepisy ustawy o własności lokali, lecz ma charakter odrębny i wykonywany jest na podstawie przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Na nieruchomościach tych ustanowiono odrębne własności lokali, co do których Spółdzielnia nie posiada żadnego tytułu prawnego i nie zawierała z ich właścicielami żadnej umowy w tym zakresie. Przepisy ustawy z dnia 16 września 1996 r. nie rozstrzygają ponadto o kolejności podmiotów zobowiązanych do złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty,

2. art. 6o i art. 6q ustawy z dnia 16 września 1996 r. w zw. z art. 3 pkt 3 lit. c w zw. z art. 7 § 1 w zw. z art. 120 w zw. z art. 121 § 1 w zw. z art. 133 § 2 Op przez błędne przyjęcie, że Spółdzielnia jest stroną postępowań podatkowych w sprawach ustalenia w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na przedmiotowych nieruchomościach w sytuacji, w której nie posiada ona w tej sprawie statusu podatnika, ponieważ nie podlega obowiązkowi złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty.

W uzasadnieniu skarg podtrzymano dotychczas wyrażone stanowisko o braku podstaw do nałożenia na Spółdzielnię rzeczonych obowiązków, ponieważ nie pełni ona zarządu rzeczoną nieruchomością w trybie przepisów ustawy o własności lokali, lecz ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, który nie jest zarządem powierzonym. Spółdzielnia nie jest także właścicielem nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 września 1996 r. i nie zawierała umowy z właścicielami wyodrębnionych lokali dających jej prawo władania tymi lokalami. Ponadto, Spółdzielnia nie ma możliwości zweryfikowania informacji, które należy podać w deklaracji pod rygorem odpowiedzialności karnej.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko w sprawie.

Skargi te zarejestrowane pod sygnaturami: II SA/Rz 485/14 i II SA/Rz 519/14 zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, pod sygn. II SA/Rz 485/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi.

Zaskarżone decyzje dotyczą określenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla określonej nieruchomości i wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (aktualnie obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, ze zm.) – zwanej dalej również "ustawą".

Zgodnie z jej art. 6h właściciele nieruchomości, w stosunku do których gminy organizują odbieranie odpadów, są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie zaś z art.6m ustawy właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu gminy, deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych oraz składania nowych deklaracji w razie zaistnienia zmian danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Opłata jest uiszczana w trybie i na zasadach określonych w uchwale rady gminy, o której mowa w art. 6l ustawy.

Definicję "właściciela nieruchomości" zawiera art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, wskazując, że ilekroć w ustawie mowa jest o właścicielach nieruchomości rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. I SA/Ol 760/13, niepubl.) wskazano, że dla prawidłowego odczytywania art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy istotne jest pojęcie nieruchomości. Zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z treści art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika zatem wprost, z uwzględnieniem pojęcia nieruchomości, że za właściciela ustawa uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością tj. wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem - na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania (tzw. trwały zarząd i użytkowanie to władztwo nad nieruchomościami Skarbu Państwa lub gminy uregulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także ewentualnie na podstawie stosunku obligacyjnego.

Z kolei z art. 2 ust. 3 ustawy wynika, że w razie zabudowania nieruchomości budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiona została odrębna własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, z późn zm.), lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Cechą charakterystyczną odrębnej własności lokalu jest przymusowa, nie podlegająca podziałowi lub zniesieniu współwłasność w częściach ułamkowych gruntu oraz wszystkich części budynków i innych urządzeń nieprzeznaczonych wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, przy czym udział w nieruchomości wspólnej stanowi prawo związane z własnością lokalu (art. 3 ustawy o własności lokali).

W rozpoznawanej sprawie kontrowersje budzi kwestia zobowiązania do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi skarżącej Spółdzielni jako zarządcy nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Spółdzielnia Mieszkaniowa wywodzi, że nie jest podmiotem o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy, ponieważ zarząd nieruchomościami sprawuje w trybie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych a nie ustawy o własności lokali. Z takim stanowiskiem skład orzekający w niniejszej sprawie nie zgadza się, bo nie jest – według ustawodawcy istotne w jakim trybie lecz w jakim rozumieniu zarząd jest sprawowany.

Zarząd nieruchomością wspólną uregulowany został w rozdziale czwartym ustawy o własności lokali (art. 18 - 33). W myśl art. 18 tej ustawy zarząd nieruchomością wspólną może być uregulowany umownie. Dopiero w braku umowy stosuje się reżim ustawowy. W przypadkach w umowie nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące sposobu zarządu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy, właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej lub prawnej (tzw. zarząd powierzony).

W art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach mowa jest o osobach sprawujących zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali, zatem nie tylko o osobach pełniących funkcję zarządu wspólnoty mieszkaniowej (wybranych zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali), ale również o każdej osobie fizycznej lub prawnej, której zarząd został powierzony.

Spółdzielnia mieszkaniowa jest osobą prawną sprawującą zarząd nieruchomością wspólną. Po ustanowieniu na rzecz swoich członków lub innych osób odrębnej własności lokali na zasadach określonych w przepisach Rozdziału 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, odwołujących się w pewnych kwestiach do przepisów ustawy o własności lokali, spółdzielnia sprawuje zarząd nieruchomościami wspólnymi, jak zarząd powierzony w rozumieniu przepisów o własności lokali, z mocy art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Nie budzi więc wątpliwości Sądu, że takie dalsze odesłanie przez art. 27 ust. 2 ww. ustawy do zarządu powierzonego w rozumieniu ustawy o własności lokali przesądza, iż Spółdzielnia sprawuje – jak to określa przepis art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali.

W uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. I OPS 2/12 (ONSAiWSA 2013/2/23) Naczelny Sąd Administracyjny, wypowiadając się co do charakteru zarządu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych odwołał się do uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z 26 listopada 2008 r. sygn. III CZP 100/08 (OSNC 2009, nr 10, poz. 140), który wskazał, że w potencjalnej kolizji mogą tu występować dwie ustawy określające swoiste reżimy zarządu nieruchomością wspólną: ustawa o własności lokali i ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych. Ustawodawca w art. 27 ostatnio wymienionej ustawy rozstrzygnął o wyborze spółdzielczego (nie zaś powszechnego) reżimu zarządu nieruchomością wspólną, w którego ramach spółdzielnia sprawuje taki zarząd z mocy ustawy, tak jak zarządza nieruchomościami stanowiącymi jej wyłączną własność. Wprawdzie stosownie do art. 27 ust. 1 ww ustawy "w zakresie nieuregulowanym w ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3" - co mogłoby ewentualnie wskazywać na poddanie omawianej sfery stosunków unormowaniom ustawy o własności lokali, jednakże zakres stosowania przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną określa nie przytoczony ust. 1 art. 27, lecz ust. 2 tego artykułu, rozstrzygający o bardzo wąskim stosowaniu odpowiednich dla tej materii przepisów ustawy o własności lokali.

Innymi słowy, w spółdzielniach mieszkaniowych w zasadzie nie stosuje się tych przepisów ustawy o własności lokali, które dotyczą zarządu nieruchomością wspólną, w tym także i tych, które dotyczą funkcjonowania wspólnoty mieszkaniowej powołanej głównie w tym celu, aby właściciele lokali mogli sprawnie zarządzać nieruchomością wspólną. Wyłączenie stosowania również tych przepisów ustawy o własności lokali jest w spółdzielniach mieszkaniowych zrozumiałe, gdyż w innym przypadku dochodziłoby do stosowania dwóch systemów dotyczących zarządzania tą samą nieruchomością - systemu właściwego dla spółdzielni i systemu właściwego dla wspólnoty mieszkaniowej. Jest oczywiste, że taka sytuacja prawna byłaby źródłem trudności w zarządzaniu wspólną nieruchomością. Ustawodawca zdecydował, że w odniesieniu do nieruchomości spółdzielni mieszkaniowej w razie pojawienia się innych niż spółdzielnia właścicieli lokali stosuje się w powyższym zakresie przede wszystkim procedury (...) przewidziane w przepisach ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

NSA stwierdził, że podstawowe znaczenie w kształtowaniu systemu zarządu nieruchomością wspólną, której współwłaścicielką jest spółdzielnia mieszkaniowa, ma art. 27 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, stanowiący że: "Zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26". Według NSA, ze względu na formułę normatywną art. 27 ust. 2 ustayw o spółdzielniach mieszkaniowych należy wyraźnie zaakcentować okoliczność, iż realizowanie zarządu "jak zarządu powierzonego" następuje nie na podstawie umowy, lecz wynika z ustawy (zarząd ex lege). Ustawowe źródło wykonywania zarządu nieruchomością wspólną powoduje, że nie zachodzi potrzeba zawierania umowy w przedmiocie zarządzania nieruchomością. Oznacza to, że omawiana formuła wyraża generalną zasadę wykonywania zarządu na podstawie ustawy po ustanowieniu odrębnej własności pierwszego lokalu w budynku należącym dotychczas w całości do spółdzielni mieszkaniowej. Stanowcze brzmienie tej formuły: "zarząd (...) jest wykonywany" wskazuje, że wykonywanie zarządu nieruchomością wspólną stanowi obowiązek spółdzielni mieszkaniowej.

Jak wskazał NSA w omawianej uchwale, istotą systemu zarządu uregulowanego w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jest więc sprawowanie ex lege przez spółdzielnię zarządu nieruchomością wspólną jak zarządu powierzonego. Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 października 2012 r. sygn. V CSK 459/11(Lex nr 1243118), w którym sformułowano następującą tezę: "Odpowiednie stosowanie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, nie może być rozumiane jako przyznanie właścicielom lokali uprawnienia do pozbawienia spółdzielni wykonywania zarządu nieruchomością wspólną w inny sposób niż wynikający z zastosowania art. 241 albo art. 26 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Oznacza ono jedynie to, że zarząd nieruchomością wspólną jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony w rozumieniu art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali. Jednakże zarząd przysługujący spółdzielni powstaje i jest wykonywany ex lege, podczas gdy zarząd powierzony według art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali powstaje i jest wykonywany na podstawie uchwały podjętej przez właścicieli lokali. W szczególności więc właściciele lokali w okresie wykonywania zarządu przez spółdzielnię nie mogą go powierzyć innej osobie dopóty, dopóki nie będą do nich stosowane przepisy ustawy o własności lokali na podstawie art. 241 albo art. 26 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych".

Z przytoczonych wyżej orzeczeń wynika zatem, że zarząd spółdzielni w przypadku, gdy jest ona współwłaścicielem, jest nie tylko zarządem preferowanym ale i wynikającym z ustawy. Zarząd ten, w sytuacji wyodrębnienia własności lokali, nie jest całkowicie oderwany od reguł, o jakich mowa w przepisach ustawy o własności lokali. Trzeba zatem stwierdzić, że spółdzielnie mieszkaniowe sprawują zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali (jak zarząd powierzony). To, że nie mają w takim przypadku zastosowania inne przepisy ustawy o własności lokali, a zwłaszcza dotyczące wspólnoty mieszkaniowej i zebrania właścicieli lokali nie wyklucza, że na użytek ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zarząd wykonywany przez spółdzielnie mieszkaniowe należy do kategorii mieszczącej się w pojęciu zarządu wynikającym z ustawy o własności lokali, czyli "w rozumieniu" tej ustawy.

Użycie w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych sformułowania, że spółdzielnia wykonuje zarząd ... "jak zarząd powierzony, o którym mowa w ustawie o własności lokali"... i odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o własności lokali w tym zakresie wskazuje, że na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest to zarząd w rozumieniu ustawy o własności lokali. Jest to więc zarząd ustawowy, w zakresie wykonywania którego w.w przepis odsyła bezpośrednio do stosownych regulacji ustawy o własności lokali, nakazując je stosować odpowiednio.

Nie do zaakceptowania, w świetle art. 32 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, byłoby przyjęcie takiej interpretacji art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, według której uznaje się, że osoby sprawujące zarząd nieruchomościami wspólnymi na podstawie umowy lub uchwały współwłaścicieli nieruchomości, bo to jest regułą na gruncie ustawy o własności lokali, podlegają obowiązkom określonym w ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, natomiast nie podlegają im osoby prawne tj. spółdzielnie mieszkaniowe, sprawujące zarząd nieruchomościami wspólnymi z mocy przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (która, co już wyżej wskazano, odwołuje się w wielu kwestiach do ustawy o własności lokali).

Należy także przytoczyć pogląd wyrażony w literaturze (K. Sobieralski, Podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, NZS 2013/3, s. 59), że tam gdzie jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości łączy się z członkostwem w określonej korporacji typu spółdzielnia mieszkaniowa, wspólnota mieszkaniowa (powyżej 7 członków) lub TBS, podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji będzie zawsze jednostka organizacyjna lub osoba posiadająca nieruchomość w zarządzie, czyli m.in. spółdzielnia mieszkaniowa.

W ocenie Sądu nie jest też zasadny argument dotyczący braku możliwości wyegzekwowania przez spółdzielnię mieszkaniową od lokatorów przypadających od nich części opłaty za odpady. Spółdzielnia ma taką możliwość, bowiem koszty związane z odpadami należą do zwykłych kosztów eksploatacyjnych, które podlegają rozliczeniu na zasadach przewidzianych w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. Art. 4 tej ustawy przewiduje, że członkowie spółdzielni, którym przysługują spółdzielcze prawa do lokali oraz członkowie spółdzielni będący właścicielami lokali są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na ich lokale, przez uiszczanie opłat zgodnie z postanowieniami statutu. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 41 tej ustawy zarząd spółdzielni prowadzi odrębnie dla każdej nieruchomości ewidencję i rozliczenie przychodów i kosztów, o których mowa w ust. 1-2 i 4. Według zaś z art. 17 tej ustawy w przypadku długotrwałych zaległości z zapłatą opłat, o których mowa w art. 4 ust. 1, 11 i 5, rażącego lub uporczywego wykraczania osoby korzystającej z lokalu przeciwko obowiązującemu porządkowi domowemu albo niewłaściwego zachowania tej osoby czyniącego korzystanie z innych lokali lub nieruchomości wspólnej uciążliwym, przepis art. 16 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali stosuje się odpowiednio.

Z faktu, że opłaty za gospodarowanie odpadami wnoszone przez właścicieli nieruchomości na rzecz gmin w świetle obecnych unormowań są daniną publicznoprawną, nie wynika, że spółdzielnie mieszkaniowe nie mogą być nią obciążone i że następnie nie mogą rozliczać tej opłaty jako kosztów utrzymania nieruchomości wspólnych. Nadto z doświadczenia wynika, że na nieruchomościach zabudowanych jednym, dwoma czy nawet większą ilością budynków mieszkalnych, znajduje się zwykle jedna budowla służącą składowaniu odpadów i jedno miejsce usytuowania pojemników. Nie jest zatem możliwe określenie dla danej nieruchomości zamieszkałej przez wielu mieszkańców opłaty obliczonej według różnych stawek (za zbieranie odpadów w sposób selektywny lub nieselektywny). Konsekwencją przyjęcia zasadności stanowiska Spółdzielni byłaby konieczność wydzielenia zabezpieczonych miejsc na selekcjonowane odpady dla każdego właściciela lokalu będącego odrębną nieruchomością osobno oprócz tych, które są przeznaczone dla pozostałych, co choćby ze względów sanitarnych czy organizacyjnych jest praktycznie niemożliwe.

Reasumując stwierdzić należy, że uznanie Spółdzielni Mieszkaniowej [...] za podmiot zobowiązany do składania deklaracji i uiszczania na rzecz Gminy Miejskiej [...] opłat za gospodarowanie odpadami jest prawidłowe a zaskarżone decyzje zgodne z prawem.

Jak wyżej wskazano, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do uiszczania których na rzecz gminy lub ich związków obowiązani są właściciele nieruchomości, są daninami publicznymi o niepodatkowym charakterze. Zgodnie z art. 6q ustawy w sprawach dotyczących opłat stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Natomiast treść art. 6o ustayw, zgodnie z którym, w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, właściwy organ określa, w drodze decyzji wysokość opłaty (...), wskazuje, że decyzja określająca wysokość opłaty ma charakter deklaratoryjny. Treść przepisu odpowiada częściowo treści art. 21 § 3 w związku z art. 21 § 2 Op, według którego w razie niezłożenia deklaracji, bądź też stwierdzenia, że wysokość zobowiązania jest inna niż wynikająca z deklaracji organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. Z art. 6m ust. 1 ustawy wynika, że deklarację o wysokości opłaty należy składać w odniesieniu do danej nieruchomości.

Jeszcze raz zaznaczyć należy, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawarto definicji "nieruchomości". Pojęcie nieruchomości regulują przepisy Kodeksu cywilnego, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o własności lokali. Jednakże z uwagi na przyjętą w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach systematykę uznać należy, że pod pojęciem nieruchomości należy rozumieć: nieruchomość gruntową zabudowaną budynkiem, nieruchomość budynkową oraz nieruchomość lokalową. Przy czym pojęcie "nieruchomości" na gruncie tej ustawy jest pojęciem szczególnym w stosunku do art. 46 § 1 Kodeku cywilnego. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na gminę obowiązek objęcia systemem gospodarowania odpadami komunalnymi nieruchomości gruntowych zabudowanych budynkami (zabudowa wielorodzinna, domu wraz z przynależnymi do nich działkami) oraz nieruchomości lokalowych (wyodrębnione lokale w ramach zabudowy wielorodzinnej). Zauważyć należy także, że w przypadku spółdzielni mieszkaniowych w ich zasobach może znajdować się wiele budynków wielolokalowych. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach posługuje się dwiema kategoriami nieruchomości. Są to nieruchomości zamieszkane (art. 6c ust. 1 ustawy) i nieruchomości niezamieszkane (art. 6c ust. 2 ustawy). W piśmiennictwie przyjęto, że konstrukcja zawarta w art. 2 ust. 3 ustawy pozwala na stwierdzenie, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach kategorię nieruchomości możemy bezpośrednio wiązać z jej właścicielem tzn. jeżeli dana nieruchomość ma jednego właściciela, według definicji ustawowej, to będzie traktowana jako pewna całość bez względu na to, ile elementów składowych wchodzi w jej zakres. Takie właśnie rozumienie właściciela nieruchomości jest związane z nieruchomościami zabudowanymi budynkami wielolokalowymi (por. A. Modrzejewski, "Właściciel i nieruchomość w świetle znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach", Samorząd Terytorialny 2013/1-2, s. 88).

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzje organu I instancji zawierają szczegółowy sposób wyliczenia opłaty. Wskazano, że Rada Miejska [...] uchwałą nr 478/XLV/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz terminu i miejsca składania deklaracji przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Miejskiej [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2013 r. poz. 719) określiła wzór deklaracji oraz termin złożenia pierwszej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, który upłynął 31 marca 2013 r. Natomiast uchwałą nr 452/XLIII/2012 z dnia 3 grudnia 2012 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2012 r. poz. 3275) wybrano metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalono wysokość stawki tej opłaty. Uchwała ta została następnie zmieniona uchwałą nr 588/LIII/2013 Rady Miasta [...] z 24 czerwca 2013 r. zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2013 r. poz. 2787). Jak zaznaczono w zaskarżonych decyzjach przyjęty model opłaty uzależniony jest od liczby mieszkańców – co jest zgodne z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 2 uchwały RM [...] z dnia 3 grudnia 2012 r. nr 452/XLI11/2012 w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty oraz uchwałą nr 588/LIII/2013 zmieniającą ww. uchwałę. Zgodnie z ww. uregulowaniami opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości zamieszkałych ustala się jako iloczyn sumy mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stawka opłaty na podstawie § 2 ust. 2 powyższej uchwały Nr 452/XLI11/2012 w przypadku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny wynosi 13,50 zł miesięcznie od osoby. Od 1.09.2013 r. stawka opłaty została zmieniona do kwoty 12 zł miesięcznie od 1 osoby (§ 1 uchwały nr 588/LIII/2013). W kwestionowanych decyzjach organy wyjaśniły, że wysokość opłaty została określona zgodnie z art. 6h ustawy. Ustalono bowiem, że przedmiotowe nieruchomości są zamieszkałe a obliczeń wysokości opłat dokonano w oparciu o dane meldunkowe, odczyty urządzeń pomiarowych wody wg informacji Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o., informacje dotyczące wielkości miesięcznego przyrostu zużycia wody oraz aktualną liczbę osób zamieszkujących nieruchomość (informacja uzyskana od Spółdzielni).

Bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonych decyzji była natomiast kwestia ewentualnej odpowiedzialności karnej związanej z obowiązkiem podania przez Spółdzielnię liczby mieszkańców.

Należy jednak wyjaśnić, że zgodnie z § 17 Statutu Spółdzielni Mieszkaniowej [...] członek Spółdzielni jest zobowiązany zawiadomić Spółdzielnię o każdorazowej zmianie ilości osób zamieszkujących w lokalu. Zatem to Spółdzielnia posiada aktualne dane o liczbie mieszkańców w administrowanych zasobach mieszkaniowych. W przypadku natomiast zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany (art. 6m ust. 1 ustawy). Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana.

W odniesieniu do osób nie będących członkami Spółdzielni w grę może wchodzić choćby odpowiedzialność odszkodowawcza, o czym można pouczyć takie osoby. Wskazać też wypada art. 13 ust. 1 i art. 14 oraz art. 27 ustawy o własności lokali. Stanowią one odpowiednio, że właściciel ponosi wydatki związane z utrzymaniem jego lokalu, jest obowiązany utrzymywać swój lokal w należytym stanie, przestrzegać porządku domowego, uczestniczyć w kosztach zarządu związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej, korzystać z niej w sposób nie utrudniający korzystania przez innych współwłaścicieli oraz współdziałać z nimi w ochronie wspólnego dobra. Na koszty zarządu nieruchomością wspólną składają się w szczególności: 1) wydatki na remonty i bieżącą konserwację, 2) opłaty za dostawę energii elektrycznej i cieplnej, gazu i wody, w części dotyczącej nieruchomości wspólnej, oraz opłaty za antenę zbiorczą i windę, 3) ubezpieczenia, podatki i inne opłaty publicznoprawne, chyba że są pokrywane bezpośrednio przez właścicieli poszczególnych lokali, 4) wydatki na utrzymanie porządku i czystości, 5) wynagrodzenie członków zarządu lub zarządcy. Każdy właściciel lokalu ma prawo i obowiązek współdziałania w zarządzie nieruchomością wspólną.

W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że organ I instancji dokonał prawidłowego wyliczenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla wskazanych w decyzjach nieruchomości, czemu dał wyraz w uzasadnieniach decyzji. Stan faktyczny sprawy ustalony został w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy w sprawie a organ dokonał wszechstronnej oceny tego materiału dowodowego bez naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, zgodnie z art. 122, art. 187 § 1, art. 191 Ordynacji podatkowej.

Należy też podkreślić, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 1 lipca 2011 r., była przedmiotem badania zgodności niektórych jej uregulowań z Konstytucją. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12 Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in. w punkcie 3 i 4 sentencji, że: art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach są zgodne z art. 2 Konstytucji; art. 6h i art.6 m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 powołanej ustawy są zgodne z art. 2 Konstytucji.

Z wszystkich tych względów, działając w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Sąd skargi oddalił.