Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 44/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 4, 7a, art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3, art. 29 ust. 1 pkt 1a i 22, ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor Sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. P. i J. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia dokumentów oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 roku ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w części dotyczącej terminu zaskarżone postanowienie P. I. N. B. dla Miasta K. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 roku [...]) nakazujące Pani J. P. oraz Panu J. P. przedłożenia wymienionych w postanowieniu dokumentów i w tej części orzekł o obowiązku przedstawienia tych dokumentów w terminie do dnia [...] marca 2021 r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Rozstrzygnięcie to zapadło w poniższym stanie faktycznym i prawnym.

W związku z wnioskiem P. i T. P. z dnia [...] maja 2020 roku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K., po zawiadomieniu o przeprowadzeniu kontroli z dnia [...] czerwca 2020 roku J. P. oraz J. P., przeprowadził kontrolę zgodności z prawem budowlanym przystąpienia do rozbudowy tarasu zlokalizowanego na nieruchomości zabudowanej przy ul. [...] nr [...] w K. na działce o nr ewid. [...]. Organ ocenił, że przedmiotowe roboty polegały na budowie tarasu. Ustalono, że na początku maja 2020 roku wykonano powiększenie istniejącego tarasu o podejście do nowo wykonanych drzwi balkonowych. Te drzwi balkonowe wykonano na podstawie zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Organ ustalił, że wykonano wylewkę betonową o wymiarach [...] m na [...] m od strony ogrodu na wysokości ok. [...] cm w odległości [...] m do płotu a [...] m do granicy działki. Wskazano na brak dokumentacji budowlanej. Właściciele działki o nr ewid. [...] oświadczyli, że wykonane utwardzenie terenu traktują jako utwardzenie terenu, które służy jako dojście do istniejącego tarasu, który nie uległ powiększeniu.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 roku ([...]) P. I. N. B. dla Miasta K. nakazał J. P. i J. P. przedłożyć w Inspektoracie w terminie do dnia [...] listopada 2020 roku następujące dokumenty:

(1) zaświadczenie Prezydenta miasta K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, (2) dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 prawa budowlanego; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego. W podstawie prawnej postanowienia wskazano art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.).

W uzasadnieniu postanowienia wskazano na wykonane już roboty budowalne, co do których opis znajdował się w protokole z dnia [...] lipca 2020 roku. Organ uznał, że wykonane roboty budowlane stanowiło powiększenie istniejącego tarasu o podejście do nowo wykonanych drzwi balkonowych poprzez wykonanie utwardzenia betonowego. Organ wskazał, że na powyższe powiększenie tarasu poprzez betonowe utwardzenie inwestor nie przedłożył pozwolenia na budowę. Z uwagi na brak w ustawie Prawo budowlane definicji ustawowej "tarasu" jak i definicji "utwardzenia terenu", organ postanowił prowadzić postępowanie w zakresie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o taras, na które jest wymagane pozwolenie na budowę. Przedstawiono funkcję techniczno-użytkową powstałego obiektu. Dodano, że w oparciu o § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2020 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), do kubatury brutto budynków zalicza się również kubaturę części zewnętrznych budynku jak loggie, balkony, tarasy (w dwóch ostatnich przypadkach do wysokości balustrady). Organ omówił także przepisy art. 48 ust 1 i art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Państwo J. P. oraz J. P. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie nr [...] PINB dla miasta K. z dnia [...] sierpnia 2020 roku zaskarżając je w całości oraz wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz umorzenie postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1. naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż zrealizowane prace nie stanowią jedynie utwardzenia terenu niewymagającego pozwolenia ani zgłoszenia budowy, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania tego przepisu;

2. naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11 k.p.a. polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie, rozstrzygnięciu wątpliwości interpretacyjnych co do stanu prawnego i faktycznego na niekorzyść strony, działaniu prowadzącym do utraty przez stronę zaufania do organów państwowych i niewyjaśnieniu zasadności przesłanek rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że w zaskarżonym postanowieniu doszło do omyłki pisarskiej odnoszącym się do daty jego wydania – zamiast roku 2020, widnieje rok 2019. Dodano, że skarżący nie zgadzają się z uznaniem przez organ wykonanych robót budowlanych za taras, na który niezbędne jest pozwolenie na budowę. Zdaniem skarżących, wykonane przez nich roboty budowlane to utwardzenie powierzchni gruntu, a nie budowa (rozbudowa) tarasu. Ich zdaniem kluczową kwestią przy odróżnieniu utwardzenia terenu od robót wymagających pozwolenia na budowę jest to, czy będzie to wzmocnienie wyłącznie fizyczne nieprzejawiające technicznego charakteru. W takim przypadku nie jest wymagane pozwolenie na budowę, gdyż nie ma do czynienia z żadną budowlą, a jedynie z utwardzeniem gruntu, co zdaniem skarżących zachodzi w przedmiotowej sprawie. Według skarżących utwardzenie istnieje na powierzchni niecałych [...] m2 i wystaje maksymalnie [...] cm nad poziom gruntu, ma służyć możliwości przejścia koło domu bez ryzyka pobrudzenia się błotem czy zamoczeniem butów. Dodatkowo, wskazano, że podczas kontroli w lipcu 2020 roku pracownicy organu samodzielnie wpisali w sformułowany protokół, że wykonane prace stanowią utwardzenie gruntu do nowo wstawionych drzwi balkonowych, na wymianę których przedstawiono zgłoszenie. Podniesiono, że po zapytaniu pracowników Wydziału Architektury Kaliskiego Urzędu Miejskiego wskazane zostało skarżącym, że na wykonane roboty budowlane, co do których organ orzekł w zaskarżonym postanowieniu, nie wymaga się pozwolenia budowlanego ani zgłoszenia.

Z akt administracyjnych wynika, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2020 r. ([...]) PINB dla miasta K. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską z zakresie daty wydania własnego postanowienia nr [...], gdzie w miejsce daty [...] sierpnia 2019 roku wpisano dzień [...] sierpnia 2020 roku.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 roku ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu przedstawienia dokumentów i w tej części orzekł o obowiązku przedstawienia dokumentów w terminie do dnia [...] marca 2021 r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że generalną zasadą prawa budowlanego jest to, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji pozwolenia na budowę, z pewnymi wyjątkami. Wymieniony katalog obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwalania na budowę nie zawiera tarasu, a zatem na jego realizację inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Jako dobudowę tarasu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznano rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę (np. wyrok NSA z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II OSK 163/16). Zdaniem organu II instancji wykonana inwestycja w przedmiotowej sprawie została dobudowana do legalnie istniejącego już tarasu. Ta inwestycja spełnia funkcję wypoczynkową oraz zapewnia bezpośrednią komunikację z ogrodem. Toteż stanowi ona całość funkcjonalno-użytkową z budynkiem mieszkalnym. W konsekwencji nie można tej inwestycji uznać jedynie za utwardzenie terenu.

W świetle tak poczynionych ustaleń, zdaniem organu II instancji prawidłowo zastosowano art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, gdyż nie stwierdzono naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w stopniu, w jakim uniemożliwiałoby to doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. W tym stanie rzeczy uzasadnione było utrzymanie zaskarżonego postanowienia co do zasady. Uchylenie zaskarżonego postanowienia w części odnoszącej się do terminu na przedłożenie odpowiedniej dokumentacji do PINB dla miasta K. wynikało z konieczności przedłużenia tego terminu w związku z panującą sytuacją epidemiologiczną w kraju.

Skargę na powyższe postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli Jolanta i J. P., reprezentowani przez ad K.. Postanowienie to zaskarżono w całości i sformułowano wnioski o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygniecie o kosztach postępowania. Nadto wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi zdjęć na okoliczność tego, jakie prace w rzeczywistości wykonali skarżący i jak należy je zakwalifikować.

Skarżący zarzucili:

1. naruszenie art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (art. 29 ust. 2 pkt 5 według poprzedniego stanu prawnego) poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych jako wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, a nie opisanego w tym przepisie utwardzenia terenu, które nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia;

2. naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 22 p.b. poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, że wykonane przez inwestorów roboty budowlane (nawet w przypadku niezakwalifikowania ich jako utwardzenia terenu) spełniają warunki do zakwalifikowania ich jako obiekt małej architektury, który nie wymaga pozwolenia na budowę;

3. naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11 k.p.a. polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie, rozstrzygnięciu wątpliwości interpretacyjnych co do stanu prawnego i faktycznego na niekorzyść strony, działaniu organów prowadzącym do utraty przez strony zaufania do organów państwowych i niewyjaśnieniu zasadności przesłanek rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że sporna inwestycja jest utwardzeniem terenu, gdyż spełnia funkcję (techniczno-użytkową) polegającą na ułatwieniu poruszania się po nieruchomości w istniejącym ciągu komunikacyjnym na nieruchomości skarżących. Opisano także sposób wykonania robót budowlanych, którego efekt zdaniem skarżących nie ma charakteru samoistnego. Posługując się językiem potocznym (Encyklopedia PWN) przedstawiono argumentację, że prace skarżących nie spełniają znacznej części definicji tarasu jako odkrytej, płaskiej części budynki o charakterze wypoczynkowym, często podwyższanym w stosunku do poziomu terenu i otoczonym balustradą. Zdaniem skarżących okazjonalne wykorzystanie utwardzonej powierzchni do postawienia dziecięcej huśtawki nie może prowadzić do stwierdzenia, iż wykonane prace nie stanowią utwardzenia terenu. Zdaniem skarżących, wykonane roboty budowlane to nie budowla (lub jej część) a jedynie utwardzenie gruntu. Wskazano, że przy wykonanych robotach budowlanych zastosowano inną technologię niż przy wybudowanym wcześniej tarasie. Zdaniem skarżących, wykonane roboty budowlane uznać należy za obiekt małej architektury. Powtórzono także argumentację sformułowaną w zażaleniu a dotyczącą naruszenia przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, a na wypadek jej uwzględnienia o zasądzenie kosztów postępowania wynikających z norm przepisanych według stawki minimalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej także jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, i obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na postanowienia wydanie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).

W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Kontrola sądowa sprowadza się zatem do badania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., dalej także jako "k.p.a."), art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu postanowienia sporządzonym zgodnie z art. 124 § 1 i 2 k.p.a.

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonego postanowienia doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten odpowiada prawu. Nie naruszono także norm ogólnych postępowania, to jest art. 7 k.p.a. do art. 10 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia czy postanowienia organu I instancji. Zaskarżone postanowienia spełniają wymogi przepisu art. 124 § 1 i 2 k.p.a.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że organy I i II instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy z czynnym udziałem strony skarżącej, który Sąd uznał za własny i uczynił podstawą do dalszych rozważań. W tym miejscu wskazać należy, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie akt sprawy (zarówno administracyjnych jak i sądowych) zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. Natomiast w drodze wyjątku określonego w art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, ale w ściśle określonych granicach (dowody z dokumentów) i pod sprecyzowanymi w tym przepisie warunkami (jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie). W postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola administracji publicznej odbywa się bowiem na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a dopuszczony może zostać tylko taki dowód, który odnosi się do "istotnych wątpliwości" związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm., dalej także jako "p.b.") w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie tzw. noweli wrześniowej z 2020 roku, co wynika z przepisów przejściowych zawartych w ustawie nowelizującej p.b. Zgodnie z ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), która uległa ogłoszeniu w dniu 18 marca 2020 roku, do sprawy uregulowanych w p.b. a wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej p.b., przepisy p.b. stosuje się w brzmieniu dotychczasowym (art. 25 i art. 27 ustawy nowelizującej). Stosownie do art. 39 ustawy nowelizującej, wynikające z niej zmiany w p.b. wchodzą w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, czyli od dnia 19 września 2020 roku. W związku z wszczęciem z urzędu w dniu [...] lipca 2020 roku (k. 18 akt adm. I instancji) postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy tarasu zlokalizowanego na nieruchomości zabudowanej w K., działka nr [...], którego efektem stało się zaskarżone postanowienie, co miało miejsce przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej, w sprawie zastosowanie mają przepisy p.b. obowiązujące przed wspomnianą powyżej tzw. nowelą wrześniową z 2020 roku.

Stosownie do art. 48 ust. 2 p.b. jeżeli budowa, obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a p.b., albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia,

jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Dodatkowo w art. 48 ust. 3 p.b. wskazano, że w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2 tego artykułu, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy organ w sposób prawidłowy uznał wykonane roboty budowlane za rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (poprzez rozbudowę tarasu), co skutkować musiało wydaniem zaskarżonego postanowienia, gdyż ich rozpoczęcie miało miejsce bez uzyskania pozwolenia na budowę względnie zgłoszenia. Prawidłowa kwalifikacja wykonanych robót budowlanych z punktu widzenia przepisów techniczno-budowlanych ma zatem bezpośredni wpływ na zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia.

Sąd stanął na stanowisku, że organy budowlane I i II instancji prawidłowo zakwalifikowały wykonane roboty budowlane jako powiększenie tarasu, które należy rozpatrywać w kontekście rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Wyjaśnić należ, że pojęcie tarasu nie został zdefiniowane na gruncie p.b., jednakże ustawodawca posłużył się nim w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065, dalej również jako "warunki techniczne"). Wśród przepisów dotyczących usytuowania budynku znajduje się § 12, który w ust. 6 pkt 1 stanowi, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak taras, itd. Taras stanowi zatem całość funkcjonalno-użytkową z budynkiem mieszkalnym, zapewniając jego obsługę. Jego istnienie rzutuje na podniesienie walorów użytkowych samego budynku, który zyskuje element mogący stanowić miejsce wypoczynku oraz dodatkową możliwość bezpośredniej komunikacji z ogrodem (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1220/15). Nadto, zgodnie z § 3 pkt 24 lit. a warunków technicznych kubaturę tarasów wlicza się do kubatury brutto budynku, a szczegółowe warunki techniczne dotyczące tarasów opisano w § 300 i następnych warunków technicznych. Taras jest zatem częścią budynku mieszkalnego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 703/19).

Wykonane roboty budowlane w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zostały prawidłowo zakwalifikowane jako rozbudowa (powiększenie) tarasu. Jak prawidłowo wskazały organy obydwu instancji wykonane roboty budowlane stanowiły powiększenie istniejącego tarasu o podejście do nowo wykonanych drzwi balkonowych poprzez wykonanie utwardzenia betonowego. Wskazano, że wykonane roboty budowlane są związane z budynkiem, gdyż pod względem użytkowym i funkcjonalnym umożliwiają wyjście na zewnątrz budynku poprzez nowo usytuowane (wykonane) brzmi balkonowe zgodnie ze zgłoszeniem tych robót. W tym kontekście wykonane roboty budowlane zapewniają i ulepszają obsługą budynku mieszkalnego. Wykonany taras został także wypoziomowany do istniejącego wcześniej już, pierwotnie wybudowanego tarasu posadowionego obok przedmiotowego tarasu. Co więcej, roboty budowlane polegające na połączeniu nowego tarasu z budynkiem mieszkalnym zostały uwidocznione w materialne fotograficznym zebranym w toku postępowania administracyjnego (k. 11-17 akt adm.) oraz dokumentacji załączonej przez skarżących do skargi (k. 14 – 24 akt sąd.). Wskazać należy, że fundamenty powiększonego tarasu zostały trwale połączone z fundamentami budynku mieszkalnego, są one związane z gruntem w sposób trwały, została wykonana wylewka betonowa, taras został także trwale połączony z budynkiem schodami (k. 15-18, 21-24 akt sąd.). Wykonane roboty budowlane doprowadzające do poszerzenia tarasu umożliwiają realizację funkcji wypoczynkowej oraz stanowią łącznik pomiędzy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym a ogrodem. Stanowi całość funkcjonalno-użytkową z budynkiem mieszkalnym, zapewniając jego obsługę. Jego istnienie rzutuje na podniesienie walorów użytkowych samego budynku, który zyskuje element mogący stanowić miejsce wypoczynku oraz dodatkowa możliwość bezpośredniej komunikacji z ogrodem (por. wyr. NSA z 27 stycznia 2017r., sygn. akt II OSK 1220/15, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozumieniu przepisów technicznych tak wykonane roboty budowlane doprowadzają do powiększenia kubatury brutto budynku. Toteż organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy uznały, że ze względu na rozmiary, sposób konstrukcji, zakotwiczenie w fundamentach budynku, usytuowanie w kontekście nowo wybudowanych drzwi balkonowych, funkcję wypoczynkową i komunikacyjną wykonane roboty budowlane należało zakwalifikować jako budowę tarasu stanowiącego część istniejącego już budynku mieszkalnego jednorodzinnego (rozbudowę tego budynku).

Dobudowę tarasu nie można uznać za "modernizację" bądź "bieżącą konserwację" budynku jednorodzinnego mieszkalnego. Jest to rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego, wymagająca pozwolenia na budowę względnie zgłoszenia (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II OSK 163/16). Przez rozbudowę należy rozumieć wykonanie takich robót, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 7a p.b., tj. kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, itd. Efektem rozbudowy obiektu jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 84/14), jak w niniejszej sprawie.

W związku z wykazaniem przez organy nadzoru budowlanego, że rozbudowa budynku jednorodzinnego mieszkalnego, polegająca na powiększeniu pierwotnie istniejącego tarasu, które to powiększenie jest konstrukcyjnie powiązane z istniejącym budynkiem poprzez fundamenty, trwale związane z gruntem, stanowiące zapewnienie obsługi budynku oraz pełniące funkcję wypoczynkową, nastąpiła bez pozwolenia na budowę względnie zgłoszenia, prawidłowo organy zastosowały przywołany przepis art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b. (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1526/18).

Organy nie naruszyły art. 48 p.b. bowiem znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie. Legalizację robót budowlanych dotyczących rozbudowy jednorodzinnego wolnostojącego budynku mieszkalnego o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 a p.b. w stanie prawnym z chwili orzekania przez organy należało przeprowadzić w trybie art. 48 p.b. bowiem roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego prawem zgłoszenia o czym stanowi ust. 1 pkt 2 art. 48 p.b. To właśnie konstrukcyjne powiązanie zadecydowało o zakwalifikowaniu robót budowlanych w postaci wniesienia tarasu jako rozbudowy budynku, a następnie zastosowania legalizacji w trybie art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b.

Jak już wskazano powyżej roboty budowlane polegające na wzniesieniu tarasu stanowiły rozbudowę jednorodzinnego wolnostojącego budynku mieszkalnego, które z uwagi na art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b. wymagało zgłoszenia i będzie legalizowane w trybie art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. (por. wyr. NSA z 21 października 2020r., sygn. akt II OSK 1526/18, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Powyższej przedstawiona prawidłowa kwalifikacja prawna wykonanych robót budowlanych jako rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego skutkuje także niezasadnością zarzutów sformułowanych w skardze. Podstawą tych zarzutów było założenie o niepoprawnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych na gruncie p.b., gdyż zgodnie z twierdzeniem skarżących wykonane roboty budowlane stanowiły utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej (art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b.) lub obiekt małej architektury (art. 29 ust. 1 pkt 22 p.b.). Zdaniem skarżących, przepisy art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. oraz art. 29 ust. 1 pkt 22 p.b. nie zostały zastosowane w sprawie, pomimo że to one powinny stanowić podstawę rozstrzygnięcia do wykonanych robót budowlanych.

W tym zakresie Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 3 pkt 4 p.b. przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Wymienione obiekty są małe, w porównywalnej wielkości do posągów, wodotrysków, kapliczek, krzyży, itp., a podstawowym kryterium zakwalifikowania obiektu jako obiekt małej architektury są niewielkie rozmiary oraz przeznaczenie. Indywidualna ocena stosownie do stanu faktycznego w niniejszej sprawie ujawniła, że wykonana wylewka betonowa o wymiarach [...] m na [...] m od strony ogrodu na wysokości ok. [...] w odległości [...] m do płotu a [...] m do granicy działki, czyli zabudowa o powierzchni ok. [...]m˛, nie jest po pierwsze obiektem, gdyż jest konstrukcyjnie i funkcjonalnie powiązana z istniejącym wcześniej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a po drugie jej przeznaczenie nie jest powiązane z rekreacją codzienną (jak piaskownica, huśtawka, drabinka), utrzymaniem porządku (jak śmietnik), czy innym obiektem architektury ogrodowej jak posąg czy wodotrysk (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1220/15).

Sąd wyjaśnia także w kontekście robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu działki budowlanej i przeznaczenie tak utwardzonego terenu może być różne, ale roboty budowlane wykonywane na podstawie przepisu dotyczących tych utwardzeń nie powinny doprowadzić do powstania obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę względnie zgłoszenia (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 748/19). W rozpoznawanej sprawie natomiast wykonane roboty budowlane doprowadziły, przez swój związek konstrukcyjny, funkcjonalny i użytkowy, a także funkcję, do powiększenia istniejącego tarasu i rozbudowy budynku mieszkalnego, jak zostało to wyjaśnione powyżej. Zatem tak utwardzona powierzchnia gruntu działki budowlanej nie może być kwalifikowana w oparciu o wspomniany w skardze przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenie przepisów postępowania. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżący mieli zapewniony czynny udział w postępowaniu. Jak wskazano powyżej, organy ustaliły prawidłowy stan faktyczny w sprawie i okoliczność potraktowania robót budowlanych jako utwardzenie terenu była jedynie podnoszona przez skarżących. Pracownicy organu odnotowali w protokole kontroli, że to właściciele oświadczyli, iż dokonali utwardzenia terenu. Utwardzenie terenu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. nie było ustaleniem organów administracji. Nie naruszono także przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie doszukał się także innych uchybień przepisów prawa skutkujących uchyleniem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W tym stanie sprawy skarga okazała się niezasadna, zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało ją oddalić w całości, jak Sąd orzekł w wyroku.

Stosownie do art. 120 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.