Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 751/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 1 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako "K.p.a.") orzekł o uchyleniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu na rzecz R. K. nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], arkusz mapy [...], obręb Ś., zapisanej w księdze wieczystej o numerze [...] i orzekł o odmowie zwrotu opisanej powyżej nieruchomości.

Decyzja powyższa zapadła w następującym stanie faktycznym.

Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w P., działając na podstawie art. 8 i art. 23 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. nr 27 poz. 197 ze zm.) – dalej: dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r., orzeczeniem z dnia [...] listopada 1951 r. nr [...] wywłaszczyło na rzecz Dyrekcji Budowy O. Robotniczych w P. m.in. nieruchomość położoną w P. przy ul. [...], "będącą tabularną własnością B. i W. małżonków K., zapisaną w KW nr [...] Sądu Powiatowego w P.", oznaczoną art. matrykuły [...], parcela nr [...] o powierzchni [...] m˛.

Uchwałą Wojewódzkiej Rady N. w P. z dnia [...] października 1986 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa [...] do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dziennik Urzędowy Województwa [...] grudnia 1986 r. nr [...]) zaliczono ulicę [...] w P. do kategorii dróg lokalnych.

Decyzją z dnia [...] listopada 1997 r. znak [...] Wojewoda P. stwierdził na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) nabycie z mocy prawa przez M. P. własności powyższej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], arkusz 13 obręb Ś.. W spisie inwentaryzacyjnym, stanowiącym część tej decyzji w rubryce rodzaj użytkowania podano: "parkingi, drogi".

Spadek po zmarłym w dniu [...] listopada 2001 r. B. K. nabyli po ˝ części jego żona W. K. i syn R. K.. We wniosku z dnia [...] lutego 2002 r. R. K. wystąpił o zwrot wyżej opisanej nieruchomości, podając, że: od momentu wywłaszczenia, to jest od listopada 1951 r. do lutego 1966 r., przedmiotowa parcela nie została przekazana na rzecz Dyrekcji Budowy O. Robotniczych w P. oraz nie zostały na tym terenie wszczęte żadne inwestycje. N. W. K. złożyła wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości w piśmie z dnia [...] marca 2002 r. Spadek po zmarłej w dniu [...] marca 2006 r. W. K. nabył w całości R. K..

Prezydent M. P. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Dróg Miejskich w P. pozwolenia na budowę pieszojezdni z odwodnieniem i oświetleniem w ulicy [...] w P., przewidzianej do realizacji m.in. na działce będącej przedmiotem postępowania zwrotowego, dla której to inwestycji została wydana, na wniosek Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] lipca 2006 r., przez Prezydenta M. P. decyzja nr [...] z dnia [...] października 2006 r. znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zarząd Dróg Miejskich w P. w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] udzielił informacji, że nie realizował budowy tej drogi oraz że działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

W dniu [...] czerwca 2009 r. przeprowadzone zostały oględziny przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których organ I instancji stwierdził, że u zbiegu ulic [...] i [...] w środkowej jej części został urządzony pas jezdny pokryty asfaltem z chodnikami z płyt chodnikowych, betonowych. Od strony północnej działka częściowo zabudowana chodnikiem, pasem zieleni, wjazdem do bloku nr [...], dalej granicę działki stanowi mur bloku nr [...], przy bloku do granicy chodnika znajduje się zieleń – krzewy, drzewa liściaste. W. część stanowi dalszy ciąg jezdni opisany wyżej. Południową część działki stanowią chodniki, wydzielone pasy zieleni oraz dwie lampy oświetleniowe. Zachodnia część działki łączy się z urządzoną ulicą [...]. W ulicy znajdują się urządzenia komunalne zgodnie z mapą zasadniczą, to jest kanalizacja sanitarna, deszczowa, wodociąg, przewody telekomunikacyjne i sieć gazowa [...]

Zarząd Dróg Miejskich w P. w piśmie z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] udzielił informacji, że z dniem [...] grudnia 2006 r. Wydział Zarządzania i Ewidencji Dróg powierzył Zarządowi w administrację ulicę [...].

Starosta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] odmówił zwrotu na rzecz R. K. nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb Ś., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność M. P..

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania R. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odmówił zwrotu nieruchomości, przyjmując, iż stanowi ona część ulicy [...], to jest drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, przy czym w postępowaniu przed organem II instancji ustalono, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi części ulicy [...] ani ulicy [...], gdyż znajdująca się na niej droga nie ma nazwy. Organ odwoławczy podkreślił nadto, że organ I instancji nie odniósł się do informacji zawartej w piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...], w którym stwierdzono, że działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Po 533/11 oddalił skargę M. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...], podzielając stanowisko Wojewody i stwierdzając, że dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest jednoznaczne i niebudzące wątpliwości ustalenie jaki był cel wywłaszczenia, bowiem okoliczność ta nie wynika z orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] listopada 1951 r., wobec czego należy ją ustalić w oparciu o inne środki dowodowe, gdyż dopiero po ustaleniu celu wywłaszczenia możliwe będzie dokonanie oceny, czy cel ten został zrealizowany, a jeśli tak to kiedy, co jest niezbędne dla ustalenia, czy działka stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Starosta P., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] września 2012 r. znak [...] r. wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 2, art. 139 i art. 140 ust. 1-4, art. 142 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwrócił na rzecz R. K. wyżej opisaną nieruchomość i zobowiązał R. K. do uiszczenia na rzecz M. P. kwoty [...]zł tytułem zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania otrzymanego za wywłaszczoną nieruchomość.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu M. P. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] poinformował Starostę, że w zasobach Wydziału brak jest miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sprzed 1966 roku, co wiąże się z niemożnością określenia przeznaczenia przedmiotowej działki, a następnie że Urząd Miasta skierował do organu kolejne pismo z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w sprawie pozwoleń na budowę dla wydanych przedmiotowej nieruchomości [w latach 1953-2012]. W uzasadnieniu prawnym Starosta stwierdził, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zostały spełnione przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż w ustawowych terminach nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia ani też celu tego nie zrealizowano. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. i, jak wynika z uzasadnienia "Orzeczenia o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości" była działką budowlaną, położoną w dzielnicy miasta, dla której przewidziano zabudowę wielokondygnacyjną. Starosta stwierdził, że nieruchomość ta stanowi drogę, ale nie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222) i znajduje się w administracji Zarządu Dróg Miejskich w P., jednak realizacja tej inwestycji (budowa drogi) nastąpiła na podstawie pozwolenia na budowę i decyzji lokalizacyjnej wydanych ponad 50 lat od wywłaszczenia nieruchomości. Dalej organ wyjaśnił, że podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia, nie podjął na nieruchomości żadnych działań, co przesądza o konieczności dokonania wzajemnych rozliczeń z uprawnionym do zwrotu nieruchomości. Aktualną wartość rynkową nieruchomości organ ustalił na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. na kwotę [...]zł, uznając, że zwaloryzowana kwota odszkodowania wynosząca [...] zł nie jest większa od 50% aktualnej wartości nieruchomości.

W odwołaniu M. P. zarzuciło decyzji Starosty z dnia [...] września 2012 r. naruszenie art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 140 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 7 i ar. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 1257, dalej jako "K.p.a."), domagając się uchylenia tej decyzji w całości i przekazania sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] i odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz R. K.. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił poparty stanowiskiem orzecznictwa pogląd co do tego, że terminy określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jedynie doprecyzowują przesłankę zbędności, która obiektywnie musi zaistnieć, dlatego też najpierw niezbędne jest ustalenie, że celu wywłaszczenia w ogóle nie zrealizowano. Dalej podniósł, że w razie stwierdzenia niezrealizowania celu wywłaszczenia, roszczenie o zwrot staje się aktualne dopiero z upływem terminów określonych w tym przepisie, natomiast za niedopuszczalny należy uznać zwrot nieruchomości, którą zagospodarowano zgodnie z celem wywłaszczenia, choćby przekroczone zostały okresy 7 lat [na rozpoczęcie inwestycji] i 10 lat [na jej ukończenie], liczone od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.

Organ odwoławczy, wobec lakoniczności informacji zawartych w orzeczeniu wywłaszczeniowym z dnia [...] listopada 1951 r., doprecyzował cel wywłaszczenia na podstawie dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania Wyjaśnił, że ze względu na brak planu miejscowego obowiązującego w dacie wywłaszczenia nieruchomości kluczowe okazały się informacje o przebiegu inwestycji budowlanych realizowanych na omawianym obszarze w latach 50-tych i 60-tych ubiegłego wieku; ówcześnie w rejonie ulic [...] i [...] powstawały osiedla mieszkaniowe budowane nie tylko pod kątem realizacji potrzeb mieszkaniowych pracowników zakładów przemysłowych i ich rodzin. Podniósł, że poza Zakładem O. Robotniczych (późniejszy Zakład Budowy O. Robotniczych), który pełnił role państwowego inwestora odpowiedzialnego za budowę osiedli, a częstokroć całych zespołów urbanistycznych, inwestycje mieszkaniowe realizował na przedmiotowym terenie Zakłady Wytwórcze Ogniw i Baterii "[...]", które dla zabudowy ulicy [...] otrzymały wskazania lokalizacyjne Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w P. z dnia [...] marca 1960 r. nr [...] Wojewoda wyjaśnił również, że Dyrekcja Budowy O. Robotniczych w P., na rzecz której odjęto prawo własności nieruchomości wskazanych w decyzji wywłaszczeniowej, miała status państwowego inwestora działającego z ramienia Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w P.. Dodał, że każdy z wymienionych inwestorów był podmiotem, o którym mowa w art. 2 pkt 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., uprawnionym do przejmowania, nabywania, zbywania i przekazywania nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych w trybie dekretu. W konsekwencji Wojewoda uznał, że wywłaszczenie nieruchomości na rzecz tego podmiotu w sposób konieczny wiązało się z celem w postaci budowy osiedla mieszkaniowego i jako oczywisty jawi się cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego lub przynajmniej kompleksu budynków mieszkalnych z niezbędną infrastrukturą, co jest dodatkowo wsparte tym, że brak jest jakichkolwiek podstaw, czy to natury faktycznej czy prawnej, dla przyjęcia innego celu wywłaszczenia.

Organ II instancji podniósł, że dla prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego niezbędne jest nie tyko posadowienie samych budynków mieszkalnych, ale wykonanie urządzeń infrastruktury (w tym zakresie organ odwołał się do poglądów orzecznictwa), które pozwolą mieszkańcom korzystać z budynków, a są to w szczególności drogi dojazdowe i ciągi piesze, które umożliwiają dotarcie do tych budynków i których wykonanie jest realizacją celu wywłaszczenia w nie mniejszym stopniu niż posadowienie samych budynków. Ponadto Wojewoda stwierdził, że dla oceny realizacji celu wywłaszczenia bez znaczenia pozostaje to, jaki konkretnie podmiot ów cel zrealizował. Wobec tego za indyferentną okoliczność uznał to, że wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P., zaś faktycznie inwestycje wykonały Zakłady Wytwórcze Ogniw i Baterii "[...]" oraz Zakład O. Robotniczych w W., wszystkie te podmioty miały bowiem tożsame zadania inwestycyjne.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wytknął organowi I instancji brak dokładnego ustalenia celu wywłaszczenia i przesądzenie o tym, czy został zrealizowany pomimo jego niesprecyzowania, a w tym zakresie naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie podzielił jednak stanowiska, że dla przedmiotowej nieruchomości zastosowanie znajdowały zasady przenoszenia prawa własności dróg publicznych, bowiem działka nr [...] bezsprzecznie nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, stąd też brak jest negatywnych przesłanek zwrotu związanych z ograniczeniem właścicieli dróg publicznych. Okoliczność ta pozostawała jednak bez znaczenia wobec stwierdzenia wykorzystania przedmiotowej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia.

Na ostateczną decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. K. reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, zarzucając naruszenie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 8, art. 15 i art. 77 § 1 K.p.a. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 03 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 796/13, uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że Sąd i organy związane są na oceną prawną uprzednio wyrażoną w niniejszej sprawie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Po 533/11. Zatem występuje związanie poglądem wyrażonym wcześniej, że przejęcie nieruchomości, której dotyczy postępowanie zwrotowe, na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady narodowej w P. z dnia [...] listopada 1951 r. o wywłaszczeniu nieruchomości należy zakwalifikować jako przypadek wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, do którego ma zastosowanie zasada zwrotu ustanowiona w art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tym też zakresie Wojewoda prawidłowo przytoczył treść przepisu art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] listopada 1951 r. i prawidłowo ustalił, że z treści tegoż przepisu, wskazanego jako podstawa przejęcia nieruchomości, jak również z treści orzeczenia z dnia [...] listopada 1951 r. wynika, iż było to wywłaszczenie na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, do którego ma zastosowanie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do ewentualnych naruszeń prawa procesowego po stronie organu II instancji, Sąd stwierdził, że Wojewoda nie naruszył art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz zasad ogólnych art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz art. art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przy rozpatrywaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym. Dalej Sąd I instancji wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny Poznaniu w wyroku z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Po 533/11 stwierdził, że skoro w przedmiotowej sprawie z orzeczenia o wywłaszczeniu nie wynika jego cel, to należy go ustalić na podstawie innych środków dowodowych, bowiem dopiero po ustaleniu celu wywłaszczenia możliwa będzie ocena, czy został on zrealizowany. Wojewoda, wobec lakoniczności informacji zawartych w orzeczeniu wywłaszczeniowym z dnia [...] listopada 1951 r. nr [...] i stwierdzenia, że działania podjęte przez organ I instancji w celu uzupełnienia postępowania dowodowego i pozyskania dodatkowych dokumentów umożliwiających ustalenie przedmiotowej okoliczności, okazały się nieskuteczne, doprecyzował cel wywłaszczenia na podstawie całej dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania, w tym na podstawie dokumentów, które zgromadził na etapie postępowania odwoławczego. Skoro brak było planu miejscowego obowiązującego w dacie wywłaszczenia nieruchomości, którego zapisy mogłyby skonkretyzować cel wywłaszczenia, trafnie organ II instancji uzupełnił postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. i oparł się na informacjach dotyczących przebiegu inwestycji budowlanych realizowanych na omawianym obszarze w latach 50-tych i 60-tych ubiegłego wieku. Należy mieć na uwadze, że za wywłaszczoną nieruchomość przyznano jej ówczesnym właścicielom (poprzednikom prawnym skarżącego) odszkodowanie orzeczeniem z dnia [...] października 1953 r. nr [...], w którym jednoznacznie stwierdzono, że wywłaszczone nieruchomości położone były w dzielnicy miasta, dla której była i jest przewidziana zabudowa wielokondygnacyjna. W konsekwencji trafne było odniesienie się przez Wojewodę do sytuacji inwestycyjnej, jaka miała ówcześnie miejsce w rejonie ulic [...] i [...]. Organ odwoławczy wiarygodnie, odwołując się m.in. do wskazań lokalizacyjnych Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w P. z dnia [...] marca 1960 r. nr [...], ustalił, że w tamtych czasach na wskazanym terenie powstawały osiedla mieszkaniowe, budowlane nie tylko pod kątem realizacji potrzeb mieszkaniowych pracowników zakładów przemysłowych i ich rodzin. Odwołał się przy tym do statusu i zadań Zakładu O. Robotniczych (późniejszego Zakład Budowy O. Robotniczych), jako państwowego inwestora odpowiedzialnego za budowę osiedli, a częstokroć całych zespołów urbanistycznych. Logicznie powiązał fakt realizacji inwestycji mieszkaniowych na przedmiotowym terenie przez Zakłady Wytwórcze Ogniw i Baterii "[...]" na podstawie decyzji lokalizacyjnych. Wojewoda wyjaśnił również, że Dyrekcja Budowy O. Robotniczych w P., na rzecz której odjęto prawo własności nieruchomości wskazanych w decyzji wywłaszczeniowej, miała status państwowego inwestora działającego z ramienia Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w P.. Sąd podzielił również pogląd Wojewody, że dla oceny realizacji celu wywłaszczenia bez znaczenia pozostaje to, jaki konkretnie podmiot ów cel zrealizował. Istotne jest wykorzystanie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia. W tym też kontekście bez większego znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, że wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Dyrekcji Budowy O. Robotniczych w P., zaś faktycznie inwestycje na przedmiotowym terenie wykonały wspomniane Zakłady Wytwórcze Ogniw i Baterii "[...]" oraz Zakład O. Robotniczych w W.. Tym bardziej, że podmioty te w ocenie Wojewody miały co najmniej zbliżone zadania inwestycyjne i każdy z wymienionych inwestorów był podmiotem, o którym mowa w art. 2 pkt 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., uprawnionym do przejmowania, nabywania, zbywania i przekazywania nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych w trybie dekretu. W konsekwencji za należycie umotywowane uznać należy stwierdzenie Wojewody, że wywłaszczenie nieruchomości w sposób konieczny wiązało się z celem w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, a cel wywłaszczenia należy określić jako budowę osiedla mieszkaniowego lub przynajmniej kompleksu budynków mieszkalnych z niezbędną infrastrukturą. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że brak jest jakichkolwiek podstaw, czy to natury faktycznej czy prawnej, dla przyjęcia innego celu wywłaszczenia. Sąd podziela to stanowisko, bowiem z całokształtu okoliczności sprawy trudno byłoby wyprowadzić wniosek o innym przeznaczeniu wywłaszczonej nieruchomości. Strona skarżąca nie przedstawiła żadnych okoliczności, które mogłyby podważyć twierdzenia organu II instancji w tym zakresie.

Wojewoda, wobec braku bezpośredniego dowodu (dokładnego określenia celu wywłaszczenia w decyzji z 1951 r. i dokumentacji dotyczącej samej działki objętej wnioskiem o zwrot) ustalił cel wywłaszczenia za pomocą powiązanego ze sobą ciągu poszlak – od okoliczności wywłaszczenia, przez ustalenia wynikające z decyzji o odszkodowaniu z 1953 r. i szerszą analizę realizacji zadań publicznych w zakresie budownictwa mieszkaniowego na terenie przedmiotowej dzielnicy w rejonie ulic [...] i [...], aż po aktualny stan zagospodarowania działki, który wprawdzie uległ modernizacji, ale nie stanowi zaprzeczenia, lecz właśnie kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Znamiennie, strona skarżąca nie potrafiła przedstawić w charakterze hipotezy o określonym stopniu prawdopodobieństwa innego domniemanego celu publicznego związanego z realizacją narodowych celów gospodarczych, na jaki miałoby nastąpić wywłaszczenie nieruchomości, która niewątpliwie znajdowała się na terenie dzielnicy przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową wielokondygnacyjną.

W odniesieniu do zarzutu, że cel wywłaszczenia powinien wynikać z samej decyzji w tym przedmiocie, zdaniem Sądu jest trafny jako uwaga adresowana wobec orzeczeń o wywłaszczeniu. Niemniej jednak Sąd zaznaczył, iż w sprawie, w której przedmiotem jest ocena zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie chodzi o ocenę prawidłowości precyzji określeń użytych w decyzji wywłaszczeniowej, lecz o ustalenie celu wywłaszczenia i odniesienia go do faktycznego zagospodarowania i sposobu korzystania z nieruchomości po dacie wywłaszczenia. Do tego też sprowadzały się w swej istocie uwagi Wojewody zawarte w decyzji kasacyjnej z dnia [...] kwietnia 2011 r., a następnie Sądu wyrażone w wyroku z dnia 29 września 2011 r.

Następnie Sąd I instancji podał, że skoro cel wywłaszczenia został przez Wojewodę prawidłowo określony należało następnie rozważyć, czy zagospodarowanie nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot wskazuje, że cel ten rzeczywiście został na nieruchomości zrealizowany. Rozważania w tym zakresie winny zostać poprzedzone uwagą dotyczącą prawa materialnego, a mianowicie przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dalej Sąd I instancji zauważył, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca łącznik pomiędzy ul. [...] a ul. [...] służyła i służy obsłudze komunikacyjnej – dostępowi do budynków mieszkalnych wielorodzinnych sytuowanych po dwóch stronach tej nieruchomości. Przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki trafnie uznano w niniejszej sprawie budowę osiedla mieszkaniowego (lub co najmniej kompleksu budynków wielorodzinnych) w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlową i ciągi piesze (chodniki). Przy czym, w przekonaniu Sądu, urządzenie ciągu pieszego czy też pieszojezdni nie musi koniecznie polegać na wykonaniu określonych technicznych elementów służących komunikacji. Faktyczne pozostawienie niezabudowanego, ale i zarazem niezagospodarowanego w konkretny sposób pasa terenu, który pozostaje w takim stanie, że umożliwia swobodne przejście lub przejazd pomiędzy dwiema ulicami głównymi i stanowi dogodne, a przy tym wyłączne (bezpośrednie) dojście do budynków mieszkalnych położonych pomiędzy tymi ulicami przylegających od strony północnej i południowej ścianami do omawianego terenu, stanowi w istocie zrealizowanie wyżej omówionego celu wywłaszczenia. Służy bowiem niewątpliwie należytemu korzystaniu z budynków mieszkalnych, jak i z całego osiedla mieszkaniowego.

Zdaniem Sądu, bez znaczenia, pozostaje aktualny stan nawierzchni i nakładów poczynionych w ostatnich latach na gruncie będącym przedmiotem wniosku zwrotowego. Późniejsze – już po złożeniu wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości – zrealizowanie (najprawdopodobniej w 2007 r.) na tym terenie określonych urządzeń drogi wewnętrznej (jezdni asfaltowej z ciągami pieszymi i urządzoną zielenią) nie świadczy w żadnej mierze, że – jak chciałaby strona skarżąca – cel wywłaszczenia nie został już wcześniej zrealizowany. Fakt pobudowania określonych urządzeń infrastruktury osiedlowej na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] o pozwoleniu na budowę pieszojezdni z odwodnieniem i oświetleniem w ulicy [...] w P., przewidzianej do realizacji m.in. na działce będącej przedmiotem postępowania zwrotowego, dla której to inwestycji została wydana decyzja nr [...] z dnia [...] października 2006 r. znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie mógł stanowić okoliczności przesądzającej o tym, że wcześniej teren ten był wykorzystywany niezgodnie z celem przeznaczenia. Przeciwnie, raczej wskazuje na modyfikację i modernizację dotychczasowego stanu zagospodarowania przedmiotowego terenu. Nie sposób przyjąć, że ciąg pieszy (przejście) powinno koniecznie posiadać rozbudowaną infrastrukturę, aby mogło pełnić rolę ogólnodostępnego miejsca służącego obsłudze komunikacyjnej budynków wielorodzinnych (osiedla mieszkaniowego), jakkolwiek odpowiednie urządzenia infrastruktury mogą wydatnie poprawić jakość i komfort takiej komunikacji. Istotne jest to, że omawiany teren został funkcjonalnie wykorzystany na potrzeby osiedla, co też świadczy o zrealizowany celu wytaszczenia. Natomiast fakt, że przedmiotowe przejście nie było wcześniej pokryte pieszojezdnią wraz z całą infrastrukturą towarzyszącą wykonaną w 2007 r. nie przesądza, że nie spełniało celu, dla którego zostało urządzone. Organ II instancji trafnie zatem podniósł, że dla prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego niezbędne jest nie tyko posadowienie samych budynków mieszkalnych, ale wykonanie urządzeń infrastruktury, które pozwolą mieszkańcom korzystać z budynków, a są to w szczególności drogi dojazdowe i ciągi piesze, które umożliwiają dotarcie do tych budynków i których wykonanie jest realizacją celu wywłaszczenia w nie mniejszym stopniu niż posadowienie samych budynków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. K., zaskarżając go w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1255/14, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 03 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 796/13 oraz poprzedzającą go decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...]

Sąd II instancji w szczególności nie zgodził się z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że Wojewoda, wobec braku bezpośredniego dowodu (dokładnego określenia celu wywłaszczenia w decyzji z 1951 r. i dokumentacji dotyczącej samej działki objętej wnioskiem o zwrot) ustalił cel wywłaszczenia za pomocą powiązanego ze sobą ciągu poszlak – od okoliczności wywłaszczenia, przez ustalenia wynikające z decyzji o odszkodowaniu z 1953 r. i szerszą analizę realizacji zadań publicznych w zakresie budownictwa mieszkaniowego na terenie przedmiotowej dzielnicy w rejonie ulic [...] i [...], aż po aktualny stan zagospodarowania działki, który wprawdzie uległ modernizacji, ale nie stanowi zaprzeczenia, lecz właśnie kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Jak bowiem podkreślono, z treści art. 7 K.p.a. nie wynika aby środkiem dowodowym były poszlaki, to zaś oznacza że niedopuszczalne jest opieranie na nich ustaleń faktycznych. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest obowiązkiem wnioskodawcy przedstawianie hipotezy co do innego celu publicznego na jaki miałoby nastąpić wywłaszczenie. Takie twierdzenie jest bezpodstawne i nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa.

Jak podkreślono, w niniejszej sprawie przepisem materialnoprawnym był art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nim dana nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia w ciągu 10 lat od tego momentu. Okoliczność ta może stanowić podstawę do zwrotu nieruchomości. Z powyższego przepisu wynika, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości konieczne są do ustalenia dwie przesłanki - cel wywłaszczenia i zbędność nieruchomości na ten cel, co wynika z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Daje on bowiem uprawnienie poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z przepisu tego wynika założenie, że cel wywłaszczenia określa decyzja o wywłaszczeniu i generalnie z aktu tego rzeczywiście cel ten powinien wynikać. Jednak o ile decyzja o wywłaszczeniu tego nie czyni cel ustala się na podstawie innych dowodów, aktów, czynności itd.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żadna z przesłanek wynikających z art. 136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie została ustalona w taki sposób aby można było ocenić legalność decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości lub decyzji o odmowie jej zwrotu. Orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości nie podaje celu wywłaszczenia, wskazuje jedynie na podmiot na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie – Dyrekcja Budowy O. Robotniczych w P.. Z orzeczenia o przyznaniu odszkodowania wynika, że wywłaszczono działki budowlane położone w dzielnicy miasta, dla której przewidziana była zabudowa wielokondygnacyjna.

W sprawie bezsporne jest, że na przedmiotowej działce nie zrealizowano po jej wywłaszczeniu żadnych inwestycji. W bezpośrednim sąsiedztwie działki pierwsze budynki przy ulicy [...] wzniesione zostały prawdopodobnie dopiero w latach 60., nie wiadomo jednak dokładnie kiedy. Dokumenty dotyczące wskazania lokalizacji tych budynków pochodzą z 1960 r., ale jak wynika z kolejnych pism Zakładów Wytwórczych Ogniw i Baterii Centra w P. oraz pism właścicielki działki na której miały zostać wzniesione budynki kierowanych do Prezydium Rady N. m. P. co najmniej do końca 1961r. nie rozpoczął się proces budowy budynków mieszkalnych przy ul. [...] w P.. Decyzja na użytkowanie pochodzi z grudnia 1963 r. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie w kontekście uregulowania art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Gdyby budynki zostały wzniesione po upływie terminów wymienionych w w/wym. przepisie to nie można by przyjąć, tak jak uczynił to Wojewoda i Sąd I instancji, że działka nr. [...] stanowiła infrastrukturę dla osiedla. W niniejszej sprawie istotna jest także druga okoliczność, a mianowicie kiedy rozpoczęła się budowa o jakiej mowa w projekcie budowy zatwierdzonym przez Ministerstwo Odbudowy w dniu [...] lutego 1950 r. Aby można było uznać, że wywłaszczona działka stanowiła infrastrukturę osiedla mieszkaniowego konieczne jest dokładne ustalenie w jakim czasie oraz jakie powierzchniowo budynki zostały wzniesione w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki. Nie ustalono również czy przedmiotowa działka wykorzystywana była jako droga służąca dojściu do sąsiednich budynków, czy budynki posiadają wejścia od strony wywłaszczonej działki nr. [...]. Te wszystkie okoliczności nie zostały wyjaśnione w sprawie, podczas gdy bez tego wyjaśnienia przyjęcie że wywłaszczona w niniejszej sprawie działka była częścią infrastruktury osiedla mieszkaniowego jest dowolne. Dopóki okoliczności te nie zostaną jednoznacznie ustalone nie można przyjąć, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Wojewoda ponownie przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 K.p.a. i uzyskał od Urzędu M. P. w P. dokumentację świadczącą o tym, kiedy dokładnie powstało osiedle mieszkaniowe przy ul. [...]; ustalił, w jaki sposób od lat 50 ubiegłego wieku do chwili obecnej opisany był w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowy teren; zamówił zdjęcia lotnicze przedmiotowej nieruchomości z lat 70, 80 i 90 ubiegłego wieku; pozyskał uwierzytelnione kopie dokumentacji zgromadzonej pod znakiem [...], dotyczącej sprawy o udzielenie zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (dalej: "Przewodniczący Komisji"), o jakim mowa w art. 4 i 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych; włączył do akt kolorowe kopie map i planów zgromadzonych w Urzędzie M. P., które są związane z przedmiotową nieruchomością.

Zdaniem Wojewody, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala przyjąć, że obecnie na działce będącej przedmiotem postępowania urządzona jest jezdnia asfaltowa z chodnikami z płytek chodnikowych betonowych. Droga urządzona na działce łączy ulicę [...] i [...]. Z drogi odchodzi dodatkowo zjazd w kierunku północnym do bloku mieszkalnego [...] nr [...]. Północna granica tej działki znajduje się na linii z murem (ścianą) bloku mieszkalnego [...] nr [...]. Jeżeli chodzi o południową część tej działki to znajduje się tutaj chodnik, a także wydzielone pasy zieleni z 2 lampami oświetleniowymi. Pod ulicą znajdują się urządzenia komunalne takie jak: kanalizacja sanitarna, wodociągi, telekomunikacyjne, energetyczne i gazowe przewody. Znajdująca się na działce droga stanowi dojazd do: 1) zlokalizowanego na parterze budynku przy ul. [...] sklepu spożywczego; 2) budynku mieszkalnego położonego pod adresem [...] 11 A; 3) "tylnych" klatek budynku mieszkalnego zlokalizowanego pod adresem [...] 11; 4) "dziedzińca" trzech bloków mieszkalnych o adresach [...] [...], 17 i 19.

Wojewoda wskazał, że przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu podmiot dokonujący wywłaszczenia musiał dysponować, ze względu na art. 13 ust. 3 pkt 1 dekretu z 1949 r. zezwoleniem Przewodniczącego Komisji, które stanowiło podstawę do wystąpienia - w pierwszym rzędzie - o wykup nieruchomości na drodze cywilnoprawnej zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z 1949 r. Zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, jeżeli uznał, że nieruchomość lub prawa są niezbędne dla realizacji narodowego planu gospodarczego oraz, że przewidziane będą środki na ich nabycie. Z tego względu odnalezione zezwolenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ konkretyzuje, na jaki dokładnie cel była potrzebna dzisiejsza działka numer [...].

Analiza odnalezionych akt o znaku [...] pokazuje, że z wnioskiem o zezwolenie wystąpił wywłaszczyciel (ten sam podmiot, który wystąpił o wywłaszczenie w drodze decyzji) - tj. Dyrekcja Budowy Miast i O. Robotniczych w P.. Zgodnie z rzeczonym zezwoleniem można było nabyć - pod budowę osiedlową - nieruchomości położone w P., obręb Ś., ul. [...], oznaczone na planie sytuacyjnym literami a, b, c, i d oraz linią czerwoną. Rzeczony plan sytuacyjny pokazuje zaś, że projektowano: 1) budowę trzech budynków mieszkalnych w miejscu parcel o numerach [...], [...], [...], [...] i [...]; 2) urządzenie układu komunikacyjnego na parcelach [...], [...], [...], [...] i [...]. Godzi się bowiem wskazać, że w latach 50 ubiegłego wieku nie było jeszcze ulicy [...], a jedynie ulica [...]. To z tej ulicy (planowanej m.in. na dzisiejszej działce numer [...]) miał odbywać się dojazd do projektowanego osiedla, którego nazwa była następująca "osiedle ZOR Komandoria w P.". Przedmiotowa działka została zagospodarowana w zaprezentowany sposób bezpośrednio po wywłaszczeniu, tj. jak tylko zrealizowano inwestycję budowy osiedla robotniczego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w latach 50 i 60 ubiegłego wieku na analizowanej części P. powstało osiedle mieszkaniowe - m.in. budynki mieszkalne zlokalizowane na dawnych parcelach o numerach 23, [...], [...], [...], [...], [...], [...], wywłaszczonych orzeczeniem z 1951 r., oznaczone na zezwoleniu Przewodniczącego Komisji symbolami "a, b, c i d". Umiejscowienie planowanych bloków jest tożsame z ich posadowieniem w czasach współczesnych. Co więcej, z pozyskanej karty programowej osiedla wynika, że na tym terenie wybudowano i oddano do użytku nie tylko budynki mieszkalne, ale także drogi o łącznej długości 620 metrów. Oddanie dróg do użytku miało nastąpić w 1952 i 1953 r.

Sama działka numer [...] została ujawniona przy założeniu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu Środka w dniu 1 lipca 1967 r. w miejsce dawnej parceli katastralnej [...], karta mapy 2, obręb P. (powstałej w 1935 r.). Przedmiotowa nieruchomość od momentu sporządzenia wykazu zmian gruntowych w listopadzie 1964 r. była oznaczona jako ulica. Wcześniej - tj. w założonej w latach 30 wieku matrykule - teren miał oznaczenie "P", co oznaczało podwórze. Na rejestrze gruntów z grudnia 1964 r. widnieje informacja, że przedmiotowa nieruchomość stanowi ulicę [...] (razem z sąsiednią działką numer [...], odpowiadającą dawnej parceli numer [...]).

Ze szkiców polowych pomiarów sytuacyjnych obiektów i urządzeń znajdujących się na mapie zasadniczej, w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, wynika że najpóźniej w 1981 r. znajdowały się na niej: jezdnia, krawężniki, chodnik, zakrzewienie, latarnie, sieci uzbrojenia podziemnego: kanalizacja, gaz, telefonia i przewody elektryczne. Analiza rzeczonych szkiców prowadzi do wniosku, że na działce numer [...] istniała ulica (z chodnikami i podobnymi urządzenia infrastruktury drogowej), która była połączona z ulicami [...] i [...]. O tym, że na rzeczonej działce (dawnej parceli numer [...]) istniała ulica [...] już najpóźniej od lat 50-60 ubiegłego wieku świadczą także: 1) plan podziału parceli numer [...] (położonej na południe od przedmiotowej działki numer [...]), na którym widać napis "ulica" z dopiskiem "ul. [...]"; 2) plan podziału parceli numer [...] i [...] (położonej także na południe od przedmiotowej działki numer [...]), na którym widać, że na parceli numer [...] znajduje się ulica ze zjazdami, łącząca się z istniejącą już ul. [...].

Podobne wnioski wynikają z planu sytuacyjnego z 25 listopada 1958 r., znak [...] Ów plan dotyczył z kolei propozycji podziału parceli numer [...], na której P. Ć. zamierzała wybudować bliźniak. Ów planowany budynek mieszkalny - na dzisiejszej działce numer [...] - nigdy nie powstał, jednakże miał on mieć przewidziany dojazd z ulicy zrealizowanej w części na działce numer [...] (przedmiocie postępowania zwrotowego). Analogicznie rozwiązanie urbanistyczne przewidziano dla budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce numer [...].

Uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady N. w P. z dnia [...] października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa poznańskiego do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zaliczono do kategorii dróg lokalnych m.in. ulice [...] i [...] położone w P.. Opinia Rady N. m. P., która została sporządzona i uwzględniona - w myśl § 2 uchwały - przy określaniu jakie dokładnie ulice w P. (biorąc np. pod uwagę ich przebieg) zaliczyć należy do kategorii dróg lokalnych zaginęła. Dodatkowo, niezaprzeczalnym dowodem, że na działce numer [...] przed złożeniem wniosku o zwrot i przed uchwałą z 1986 r. istniała ulica (droga) są zdjęcia lotnicze wykonane w latach 1976 i 1982 r. Z kolei zdjęcie wykonane w 1995 r. potwierdza, że przed wpływem podania o zwrot droga istniała. Na marginesie Wojewoda wskazuje, że na powszechnie dostępnych planach M. P. - wykonanych w 1978 r. i 1984 r. - widać, że pomiędzy ulicami [...] i [...] znajduje się przedmiotowa droga. Odstąpiono od drukowania tych wielkoformatowych kolorowych planów, ponieważ byłoby to niezgodne z zasadą ekonomiki postępowania. Organ podkreślił, że plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące dla terenu M. P. przed 1966 r. zaginęły. Nie posiada ich Urząd M. P., Miejska Pracownia Urbanistyczna, ani Archiwum Państwowe w P. (które w zasobach posiada jedynie fragmenty planów M. P. dotyczące rejonu ulic: [...] i [...]. Nie oznacza to jednak, że nie jest możliwe ustalenie celu wywłaszczenia.

W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że Zarząd Dróg Miejskich konsekwentnie prezentuje stanowisko, że droga zlokalizowana na działce numer [...] nie jest drogą gminną. Wskazany podmiot twierdzi, że nie realizował żadnych inwestycji na tym terenie chociaż to ów podmiot ubiegał się o: 1) zatwierdzenie projektu budowlanego polegającego na budowie nowej pieszo-jezdni z odwodnieniem i oświetleniem na ul. [...] przewidzianej m.in. na działce numer [...], arkusz map [...], obręb Ś.; 2) uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia wskazanego powyżej.

Równolegle z powyższym Zarząd Dróg Miejskich wywodzi, że "administruje" nieruchomością stanowiącą działkę numer [...], arkusz mapy [...], obręb Ś., przy czym nie oznacza to, że przysługuje jemu tzw. "trwały zarząd" w rozumieniu przepisów rozdziału 5 działu II ustawy o gospodarce nieruchomościami, tudzież z mocy art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Wojewoda przytoczył następnie treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących procedurę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, wyjaśniając, że ustalenie celu wywłaszczenia powinno następować według zasady "od ustaleń szczegółowych do ogólnych", albowiem: najpierw bada się cel wskazany w akcie wywłaszczenia, zaś w razie niemożności poczynienia jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, należy sięgnąć np. do zapisów obowiązujących w momencie wywłaszczenia szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, potem zaś planów ogólnych. Judykatura administracyjna, jak i doktryna dopuszczają przypadek, aby cel wywłaszczenia uległ zmianie po akcie wywłaszczenia. Odróżniać należy jednak niedozwoloną zmianę celu wywłaszczenia - rozumianą jako jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji lub innym dokumencie konkretyzującym cel wywłaszczenia -od dopuszczalnej modyfikacji tego celu, obejmującej tylko takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy której charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam, jak np. modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca wyłącznie na dostosowaniu jej do usprawiedliwionych potrzeb inwestora. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że ostatnim aspektem sprawy o zwrot nieruchomości jest stwierdzenie zbędności nieruchomości albo zagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Badanie powyższej przesłanki jest kluczowe dla sprawy zwrotowej, gdyż: 1) polega na sprawdzeniu, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach wskazanych wart. 137 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami; 2) pozwala przyjąć, iż nieruchomość nie jest zbędna na cel wywłaszczenia, niezależnie od tego kiedy doszło do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, o ile została ona wywłaszczona przed 27 maja 1990 r., a w dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, lecz nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano na niej cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, Dz. U. z 2014 r., poz. 376).

Dodatkowo Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych ulice leżące w ciągu dróg publicznych należą do tej samej kategorii co te drogi. Ulica to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe (art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). Przed 9 grudnia 2003 r. definicja legalna ulica była inna, a mianowicie była to droga na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielona liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Drogą z kolei, przed 9 grudnia 2003 r. był wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Dla niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma to, że mając na uwadze treść przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych należy również wskazać, że poza drogami, które przepisy ustawy zaliczają do określonej kategorii dróg publicznych, ulice, które leżą w ciągu tych dróg, należą do tej samej kategorii co te drogi. Mimo braku zaliczenia do określonej kategorii dróg publicznych, ulica może być traktowana jak droga publiczna, w ciągu której jest położona, gdyż przepisy ustawy z 1985 r. o drogach publicznych w art. 2 ust. 2 przewidują specyficzną sytuację, kiedy to ulice położone w ciągu dróg publicznych otrzymują status drogi publicznej nie będąc jednocześnie drogą publiczną na skutek podjęcia stosownej uchwały podjętej przez radę gminy. W takim przypadku o podleganiu określonej kategorii dróg publicznych decyduje okoliczność faktyczna, jaką jest położenie w ciągu dróg publicznych.

Zdaniem Wojewody nie ma wątpliwości, że budynki mieszkaniowe położone pomiędzy ulicami [...] i [...] zrealizowano w latach 50 ubiegłego wieku. Wraz z wybudowaniem osiedla doszło do wybudowania drogi (ulicy) na obszarze dzisiejszej działki o numerze [...] (a także sąsiedniej o numerze [...]). Przedmiotowa ulica ma długość około 90 metrów, z czego około 45 metrów znajduje się na działce numer [...]. O tym, że ulica (droga) powstała na działce numer [...] (dawnej parceli numer [...]) wraz z blokami mieszkalnymi (zlokalizowanymi na północ od tej działki) już w latach 50 ubiegłego wieku świadczy chociażby plan podziału parceli numer [...] wykonany w kwietniu 1958 r. Z mapy wynika, że blok mieszkalny został już wybudowany (dzisiejszy budynek położony pod adresem ul. [...]), a na południe od niego znajduje się "ulica". Analogiczne wnioski wynikają z projektu podziału wykonanego w dniu [...] marca 1962 r. Mapę o numerze ewidencyjnym [...], wykonaną przez [...] Przedsiębiorstwo Miernicze, zatwierdziło Prezydium Miejskiej Rady N. m. P. dnia 11 kwietnia 1962 r. Zdaniem Wojewody wskazane mapy – stanowiące dokumenty urzędowe - stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 K.p.a.). Mając na uwadze widoczny na tych mapach przebieg ulicy urządzona na dawnej parceli numer [...], informację zawartą na karcie programowej nr [...] o oddaniu do użytku ulic o łącznej długości 620 metrów, fakt, że na późniejszych szkicach polowych z lat 80 ubiegłego wieku (a także zdjęciu lotniczym z 1976 r.) widać przebieg tej samej ulicy, która jest "łącznikiem" ulic [...] i [...] w dniu dzisiejszym, zdaniem Wojewody na działce numer [...] (dawnej parceli numer [...]) miała powstać ulica i tak też się stało. Parcela numer [...] od grudnia 1964 r. była opisana w rejestrze gruntów jako "ulica". Zgodnie z obowiązującym na tamten moment art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. a dekretem z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 1955 Nr 6 poz. 32, ze zm.) ewidencja gruntów obejmowała położenie gruntów i ewentualną nazwę nieruchomości, w skład której wchodzą grunty, granice i obszar gruntu oraz rodzaj użytków. Przy określaniu rodzaju użytków istotne znaczenie miało zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M. P. z 1969 Nr 11, poz. 98, ze zm.).

Zdaniem Wojewody skoro w ewidencji gruntów i budynków z grudnia 1964 r. parcela numer [...] jest opisana jako ulica, to znaczy, że istniał wówczas stan faktyczny taki, że znajdowała się tam w rzeczywistości ulica. Tym samym stwierdzić należy, że do realizacji tego celu doszło w latach 50 ubiegłego wieku, a z pewnością droga istniała w chwili złożenia podania o zwrot, co ma kluczowe znaczenie w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 marca 2014 r., sygn. akt P [...]. Najprawdopodobniej droga została oddana do użytku w pierwszej połowie lat 50, skoro już na planach podziału z 1958 i 1962 była ona widoczna. Na marginesie organ II instancji wskazuje, że z odnalezionego zezwolenia Przewodniczącego Komisji z 1951 r. bezsprzecznie wynika, że na parceli numer [...] nie miały powstać budynki mieszkalne. Same budynki (kluczowe obiekty każdego osiedla mieszkaniowego) miały powstać i powstały na północ od tej parceli. Zresztą, co jest oczywiste, jeśli zważyć na wymiary parceli numer [...], jak i plan osiedla mieszkaniowego (k. 231 akt I instancji) nie byłoby możliwe "fizycznie", żeby zmieścił się na tej parceli kolejny blok. Od początku wywłaszczyciel zamierzał zrealizować na tej parceli układ komunikacyjny. Konkludując, na działce numer [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia (układ komunikacyjny dla osiedla mieszkaniowego), a zatem zasadna jest odmowa zwrotu tej nieruchomości. Z załącznika graficznego do zezwolenia Przewodniczącego Komisji z 1951 r. wynika niezbicie, że na działce numer [...] (wytypowanej do wywłaszczenia razem z innymi działkami) nigdy nie miały powstać budynki mieszkalne, ale układ komunikacyjny.

Niezależnie od przedstawionego powyżej poglądu Wojewoda wskazuje, że na działce numer [...] znajduje się droga publiczna. Nie ma wątpliwości, że uchwałą z 1986 r. nadano status dróg miejskich lokalnych ulicom [...] i [...]. Powzięcie tej uchwały było spowodowane wejściem w życie ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z omówionym art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych ulice leżące w ciągu dróg gminnych lub lokalnych miejskich mają taką samą kategorię, co ta droga. Zdaniem Wojewody ulica o długości 90 metrów (zlokalizowana na działce numer [...] i sąsiedniej działce numer [...]) w dacie powzięcia uchwały z 1986 r. znajdowała się w ciągu drogi - ulicy [...] lub [...]. Z odnalezionego rejestru gruntów z grudnia 1964 r. wynika, że działka numer [...] stanowiła nie dość, że ulicę to jeszcze jest opisana jako "ulica [...]". Podobny wniosek można wysnuć, jeśliby przystąpić do analizy mapy - planu podziału parceli numer [...] - na której widać, że odcinek tej ulicy na wschód, tj. zlokalizowany na dzisiejszej działce numer [...] -tj. w miejscu "styku" z ulicą [...] – jest również opisany jako "ulica [...]". Identyczny opis ma przedmiotowa nieruchomość na planie sytuacyjnym z [...] listopada 1958 r. tj. jest tam oznaczona kolorem różowym jako ..ulica [...]" lącząc się od zachodu z ulicą [...], a od wschodu z dalszym ciągiem ulicy [...].

Skoro dowiedziono już, że przed powzięciem i ogłoszeniem uchwały z 1986 r. rzeczona ulica (droga) na działce numer [...] na pewno istniała, to nie można wykluczyć, że uchwała z 1986 r. mogła objąć swoim "zasięgiem" tą ulicę. Istota sporu sprowadzać się może zaś w takiej konfiguracji wyłącznie do tego, czy droga ta znajdowała się w ciągu ulicy [...] lub ulicy [...], a zatem którejkolwiek z ulic uznanych uchwałą z 1986 r. za drogi lokalne. Zdaniem Wojewody uprawniona jest odpowiedź pozytywna, na tak postawione zagadnienie.

Po pierwsze uchwała z 1986 r. miała szeroki zakres zastosowania, ponieważ jej mocą zaliczono do kategorii dróg lokalnych miejskich bardzo duża liczbę dróg zlokalizowanych w P.. Nie można zatem wymagać, od takiego aktu, żeby zawierał on szczegółowy opis poszczególnych dróg (ich przebiegu), tudzież był dla niego wytworzony np. załącznik graficzny. W stanie prawnym obowiązującym w dacie powzięcia uchwały z 1986 r. nie było zresztą takiego wymogu. Kryterium pozwalającym ocenić, jaka droga (ulica) była przedmiotem uchwały, była jej nazwa, a którą posłużono się w załączniku nr [...] do uchwały.

Po drugie, dla oceny, czy ulica zlokalizowana na działce numer [...] podpadała pod zaliczenie do kategorii dróg miejskich lokalnych konieczna jest analiza, czy znajdowała się ona w dacie jej powzięcia w ciągu ulicy [...] lub [...]. Zdaniem Wojewody taki stan faktyczny miał miejsce 10 października 1986 r. Nie ma bowiem bowiem wątpliwości, że ulica była łącznikiem pomiędzy drogami - ulicami [...] i [...]. Mając na uwadze, że ulica (jezdnia) to w istocie rzeczy utwardzona asfaltem nawierzchnia gruntu, to jeżeli ów asfalt (ulica) stanowił nieprzerwany ciąg w przestrzeni, łącząc się z asfaltem zarówno ulicy [...], jak i [...], to niewątpliwie znajdował się on w ciągu którejkolwiek z tych dróg. Tym samym uprawnione jest twierdzenie, że rzeczony odcinek o długości 90 metrów znajdował się i znajduje się nadal w ciągu ulicy [...] lub [...]. Nie jest zatem możliwy zwrot tej nieruchomości, w świetle scharakteryzowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, niezależnie od tego czy i kiedy zrealizowano na niej cel wywłaszczenia.

Po trzecie dowodem tego, że dana droga ma status drogi publicznej jest uchwała, o jakiej mowa w arl. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych lub istnienie (stwierdzenie) stanu faktycznego objętego hipotezą art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. P. Zarządu Dróg Miejskich nie generują żadnych skutków prawnych - tzn. to nie ta jednostka budżetowa M. P. decyduje o tym, jaka droga jest publiczna, a jaka nie. Przywołane w części uzasadnienia decyzji -obejmującej stan faktyczny - pisma Zarządu Dróg Miejskich w P. zawierają jedynie tzw. oświadczenie wiedzy tego podmiotu. Oświadczenie wiedzy to zdarzenie polegające na przekazaniu przez podmiot informacji, będących uzewnętrznieniem treści intelektualnych przez niego posiadanych, innemu podmiotowi lub podmiotom. Oświadczenia wiedzy co do zasady nie wywołują żadnych skutków prawnych.

Odnosząc się do podnoszonych w toku postępowania argumentów podniesiono, że nietrafne są zarzuty, że skoro wpis prawa własności Skarbu Państwa (względem przedmiotowej nieruchomości) do księgi wieczystej numer [...] nastąpił dopiero na wniosek z 23 czerwca 1965 r., to niemożliwe było uzyskanie pozwolenia na podjęcie prac budowlanych. Jak zauważył Wojewoda, wpis ten ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Mógł zatem wywłaszczyciel dowodzić, że przysługuje mu tytuł prawny do nieruchomości na podstawie innych dowodów (np. ostateczna i wykonalna decyzja wywłaszczeniowa). Za nieprawdzie uznano twierdzenie, że do zagospodarowania działki numer [...] doszło dopiero w 2007 r. Przeczy temu chociażby zdjęcie lotnicze z 1976 r. Na zdjęciu widać, że na działce znajdują się: jezdnia, chodniki, trawnik, oświetlenie. Nie ma celu dociekanie, co dokładnie zostało zrobione na działce w 2007 r., gdyż: 1) nie nakazał czynić takich ustaleń, ani Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1255/14; 2) byłoby to sprzeczne z wyrokiem zakresowym Trybunału Konstytucyjnego z 24 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Skoro wniosek o zwrot złożono w dniu [...] lutego 2002 r. to wystarczy dowieść, że cel wywłaszczenia był zrealizowany w tym dniu, aby możliwa była odmowa zwrotu skomunalizowanej nieruchomości.

Pełnomocnik R. K. podaje, że wybudowane na dawnych działkach o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...] budynki mieszkalne (osiedle) nie potrzebowały dojazdu za pośrednictwem ulicy na działce numer [...]. Po pierwsze takie twierdzenie nie odpowiada ustalonej prawdzie materialnej, a w szczególności zezwoleniu Przewodniczącego Komisji z 1951 r. Skoro na działce numer [...] nie planowano wybudowania ulicy (infrastruktury typowej dla obsługi osiedla mieszkaniowego) to gdyby uznać wątpliwości pełnomocnika R. K. za zasadne, to nic nie mogłoby innego się tam znaleźć. Rzeczona parcela miała wszak szerokość nieco ponad 15 metrów, a na południe od niej znajdowała się już zabudowa wielorodzinna mieszkaniowa (tj. na parcelach o numerach od [...] do [...]). Nie było możliwe, żeby w tym miejscu wywłaszczyciel planował wybudowanie kolejnego obiektu mieszkalnego (abstrahując już od tego, że wiadomo, iż tak nie było, a to dzięki załącznikowi graficznemu do zezwolenia z 1951 r.), ponieważ żaden kolejny blok nie zmieściłby się na takiej parceli. Prawdą jest, że obiekt mieszkalny (blok) na dawnej parceli numer [...] (położonej na południe od przedmiotowej nieruchomości -parceli numer [...]) powstał w latach 60 ubiegłego wieku. Nie ma to jednak, dla oceny zasadności podania o zwrot parceli numer [...] znaczenia. Inwestycja budowy osiedla mieszkaniowego - na tym fragmencie "[...]" - była realizowana dla terenu o łącznej powierzchni [...] nr, tj. nieruchomości objętych decyzją wywłaszczeniową z 26 listopada 1951 r. Na tak pojmowanym fragmencie powierzchni ziemskiej planowano realizację trzech budynków mieszkalnych i infrastruktury osiedla: tj. drogi dojazdowej. Na marginesie warto wskazać, że nie może być tak, jak pisze pełnomocnik R. K., a mianowicie: iż wszystkie parcele położone pomiędzy ulicami [...] i [...] "nie potrzebowały" dojazdu z przedmiotowej ulicy. W tym miejscu godzi się bowiem wskazać, że przeczy temu założeniu fakt, że na dawnej parceli numer [...] znajdował się i znajduje budynek mieszkalny, który nie mógłby mieć innego dojazdu, aniżeli z ulicy zrealizowanej na parcelach o numerach [...] i [...]. Analogicznie warto podkreślić, że P. Ć. dysponowała w latach 60 ubiegłego wieku zaświadczeniem o ustaleniu lokalizacji budowy budynku mieszkalnego (tzw. bliźniaka) na części parceli numer [...] - z dojazdem urządzonym z przedmiotowej ulicy.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. K. reprezentowany przez radcę prawnego P. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie błędnego zdefiniowania i konkretyzacji celu wywłaszczenia, w oparciu o dokumenty wydane po dacie uprawomocnienia się orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] listopada 1951 r., tj. dokonanie uszczegółowienia celów wywłaszczenia zwłaszcza w oparciu plan sytuacyjny z dnia [...] listopada 1958 r., znak [...], uchwałę nr [...] Wojewódzkiej Rady N. w P. z dnia [...] października 1986r., plany miasta z 1978, 1984r., zdjęcia lotnicze z 1976r. i 1982 r., podczas gdy dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być dowodem jedynie stanu faktycznego związanego ze zrealizowanym celem, a nie samego określenia i konkretyzacji celu wywłaszczenia, jako celu zamierzonego do zrealizowania; art. 6, art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zwrot nieruchomości nie jest dopuszczalny – mimo ziszczenia się przesłanek oraz upływ terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami — z uwagi na to, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, bezpodstawne przyjęcie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, pomimo tego, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika by na przedmiotowym gruncie przed 2007 r. powstała infrastruktura, (droga) mająca w ocenie organu II instancji świadczyć o tym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, niezastosowanie przepisów art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pomimo ziszczenia się przesłanek nakazujących zwrot skarżącym przedmiotowej nieruchomości, ustalenie celu wywłaszczenia na podstawie dokumentów wytworzonych po formalnym przeprowadzeniu wywłaszczenia podczas gdy nie jest możliwym określenie i skonkretyzowanie celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty, które powstały po wywłaszczeniu; art. 2 i art. 2a ustawy o drogach publicznych poprzez błędne jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że działka na której wybudowano po 2007 r. drogę stanowi od lat 50-tych ubiegłego wieku drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, co uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości; z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 oraz art. 136 K.p.a. poprzez ustalenie w sposób niedokładny i niewyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, wskazujących na konieczność zwrotu skarżącemu wywłaszczonej nieruchomości, wybiórczym, powierzchownym i subiektywnym podejściu do już zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem przez organ II instancji stanu faktycznego mającego niewątpliwie wpływ na wydanie wadliwego rozstrzygnięcia, wydaniu rozstrzygnięcia z jednoczesnym rozstrzygnięciem wszystkich wątpliwości na niekorzyść strony Skarżącej, w oparciu o tezy nie mające pokrycia w zebranym dotąd materiale dowodowym, wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o dowody, które w żadnej mierze nie potwierdzały istnienia na przedmiotowej działce drogi w latach 70, 80 i 90 ubiegłego wieku co skutkowało poczynieniem błędnych ustaleń w zakresie rzekomej realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej działce, zaaprobowanie wadliwego stanowiska organu I instancji dotyczącego ustalenia celu wywłaszczenia, które nastąpiło w oderwaniu od zebranego materiału dowodowego, a samo zdefiniowanie i konkretyzacja celu publicznego na jaki została wywłaszczona nieruchomość nastąpiło jedynie w oparciu o hipotezy organu I instancji oraz ciąg poszlak, które nie zostały w sposób należyty i wyczerpujący zweryfikowane

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest prawidłowość decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu na rzecz R. K. nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], arkusz mapy [...], obręb Ś., zapisanej w księdze wieczystej o numerze [...]

Rozpoznając przedmiotową sprawę wyjaśnić należy w pierwszej kolejności, że w sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1255/14, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 03 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 796/13 oraz poprzedzającą go decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Jest to o tyle istotne, że wytyczne zawarte w powyższym wyroku były wiążące zarówno dla organów administracji publicznej, jak i sądu administracyjnego orzekającego ponownie w sprawie. I tak, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wobec braku bezpośredniego dowodu (dokładnego określenia celu wywłaszczenia w decyzji z 1951 r. i dokumentacji dotyczącej samej działki objętej wnioskiem o zwrot), przedwcześnie ustalono cel wywłaszczenia za pomocą powiązanego ze sobą ciągu poszlak – od okoliczności wywłaszczenia, przez ustalenia wynikające z decyzji o odszkodowaniu z 1953 r. i szerszą analizę realizacji zadań publicznych w zakresie budownictwa mieszkaniowego na terenie przedmiotowej dzielnicy w rejonie ulic [...] i [...], aż po aktualny stan zagospodarowania działki, który wprawdzie uległ modernizacji, ale nie stanowi zaprzeczenia, lecz właśnie kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości konieczne było ustalenie przede wszystkim określenie celu wywłaszczenia, czego jednakże zaniechano.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 K.p.a. i uzyskał od Urzędu M. P. w P. dokumentację świadczącą o tym, kiedy dokładnie powstało osiedle mieszkaniowe przy ul. [...]; ustalił, w jaki sposób od lat 50 ubiegłego wieku do chwili obecnej opisany był w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowy teren; zamówił zdjęcia lotnicze przedmiotowej nieruchomości z lat 70, 80 i 90 ubiegłego wieku; pozyskał uwierzytelnione kopie dokumentacji zgromadzonej pod znakiem [...], dotyczącej sprawy o udzielenie zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (dalej: "Przewodniczący Komisji"), o jakim mowa w art. 4 i 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych; włączył do akt kolorowe kopie map i planów zgromadzonych w Urzędzie M. P., które są związane z przedmiotową nieruchomością.

Sąd zwraca uwagę, że analiza odnalezionych akt o znaku [...] pokazuje, że z wnioskiem o zezwolenie wystąpił ten sam podmiot, który wystąpił o wywłaszczenie w drodze decyzji, a więc Dyrekcja Budowy Miast i O. Robotniczych w P.. Zgodnie z rzeczonym zezwoleniem można było nabyć - pod budowę osiedlową - nieruchomości położone w P., obręb Ś., ul. [...], oznaczone na planie sytuacyjnym literami a, b, c, i d oraz linią czerwoną. Załączony plan sytuacyjny pokazuje zaś, że projektowano: 1) budowę trzech budynków mieszkalnych w miejscu parcel o numerach [...], [...], [...], [...] i [...]; 2) urządzenie układu komunikacyjnego na parcelach [...], [...], [...], [...] i [...]. Powyższe zezwolenie ma niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ konkretyzuje, na jaki dokładnie cel była potrzebna dzisiejsza działka numer [...].

W tym miejscu należy zauważyć, że w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla funkcjonowania osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia można zatem mówić również w przypadku realizacji drogi niezbędnej do obsługi komunikacyjnej nowo powstałych budynków mieszkalnych. Sąd podziela ocenę Wojewody, że w latach 50 ubiegłego wieku nie było jeszcze ulicy [...], a jedynie ulica [...]. To z tej ulicy (planowanej m.in. na dzisiejszej działce numer [...]) miał odbywać się dojazd do projektowanego osiedla, którego nazwa była następująca "osiedle ZOR Komandoria w P.". Przedmiotowa działka została zagospodarowana w zaprezentowany sposób bezpośrednio po wywłaszczeniu, tj. jak tylko zrealizowano inwestycję budowy osiedla robotniczego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w latach 50 i 60 ubiegłego wieku na analizowanej części P. powstało osiedle mieszkaniowe - m.in. budynki mieszkalne zlokalizowane na dawnych parcelach o numerach 23, [...], [...], [...], [...], [...], [...], wywłaszczonych orzeczeniem z 1951 r., oznaczone na zezwoleniu Przewodniczącego Komisji symbolami "a, b, c i d". Umiejscowienie planowanych bloków jest tożsame z ich posadowieniem w czasach współczesnych. Co więcej, z pozyskanej karty programowej osiedla wynika, że na tym terenie wybudowano i oddano do użytku nie tylko budynki mieszkalne, ale także drogi o łącznej długości 620 metrów. Oddanie dróg do użytku miało nastąpić w 1952 i 1953 r.

Zdaniem Sądu zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że celem wywłaszczenia przedmiotowej działki była realizacja osiedla mieszkaniowego, w tym również drogi służącej obsłudze komunikacyjnej nowo powstałych bloków. Koresponduje to z jej obecnym przeznaczeniem – na działce będącej przedmiotem postępowania urządzona jest jezdnia asfaltowa z chodnikami z płytek chodnikowych betonowych. Droga urządzona na działce łączy ulicę [...] i [...]. Z drogi odchodzi dodatkowo zjazd w kierunku północnym do bloku mieszkalnego [...] nr [...]. Północna granica tej działki znajduje się na linii z murem (ścianą) bloku mieszkalnego [...] nr [...]. Jeżeli chodzi o południową część tej działki to znajduje się tutaj chodnik, a także wydzielone pasy zieleni z 2 lampami oświetleniowymi. Pod ulicą znajdują się urządzenia komunalne takie jak: kanalizacja sanitarna, wodociągi, telekomunikacyjne, energetyczne i gazowe przewody. Znajdująca się na działce droga stanowi dojazd do: 1) zlokalizowanego na parterze budynku przy ul. [...] sklepu spożywczego; 2) budynku mieszkalnego położonego pod adresem [...] 11 A; 3) "tylnych" klatek budynku mieszkalnego zlokalizowanego pod adresem [...] 11; 4) "dziedzińca" trzech bloków mieszkalnych o adresach [...] [...], [...] i [...].

Stosownie do treści art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Równocześnie, stosownie do treści art. 137 ust. 2 powołanej powyżej ustawy, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

W tym miejscu Sąd zauważa, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P [...] orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot, cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw . Trybunał nie stwierdził w takiej sytuacji naruszenia art. 2 Konstytucji ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Z wyroku tego wynika, że organ rozpoznając sprawę o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (co ma miejsce w niniejszej sprawie), po jednoznacznym ustaleniu celu wywłaszczenia, bada czy cel ten został zrealizowany na dzień złożenia wniosku o zwrot. Tylko bowiem w razie ustalenia, że w tej dacie nie został on zrealizowany, możliwe jest orzeczenie zwrotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK [...], Baza NSA).

W powyższym zakresie, już na tym etapie rozstrzygania sprawy Sąd wskazuje, że podniesione w postępowaniu sądowoadministracyjnym zarzuty dotyczące konieczności zbadania upływu terminów, o jakich mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznać należało za bezzasadne. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie miało bowiem ustalenie, czy do dnia złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia, którym była budowa osiedla mieszkaniowego, został zrealizowany, co jak wyżej wskazano, miało miejsce w niniejszej sprawie.

Tym samym Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.