Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 405/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 30c ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi P. M. – Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "A" na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 3 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu 30 stycznia 2012 r. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "A" P. M. złożyło wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 - konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów mikroprzedsiębiorstw ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 w ramach II Osi priorytetowej "Gospodarka regionalnej szansy", Działanie 2.1 "Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw", Schemat A "Bezpośrednie wsparcie inwestycji w MSP", zgłaszając projekt zatytułowany: "Wzrost potencjału i konkurencyjności firmy P. M. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "A" poprzez wprowadzenie usługi Centrum [...]", (numer wniosku: [...]).

Pismem z dnia 21 lutego 2013 r. Kierownik Zespołu Informacji i Promocji Centrum Przedsiębiorczości poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z zapisami § 19 ust. 30 Regulaminu konkursu, przyjętego uchwałą nr [...] Zarządu Województwa z dnia 27 października 2011 r. powyższy wniosek w wyniku przeprowadzonej przez Komisję Oceny Projektów oceny merytorycznej uzyskał 48 punktów, tj. 63,16% maksymalnej liczby punktów. W związku z powyższym, na podstawie uchwały Nr [...] oraz Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 14 lutego 2013 r. ww. projekt został umieszczony na 52 pozycji listy rezerwowej projektów wybranych do dofinansowania, z szacowaną kwotą dofinansowania w wysokości 373605,33 zł. Oznacza to, że na obecnym etapie, biorąc pod uwagę alokację przeznaczoną na dofinansowanie projektów w ramach ww. konkursu, nie ma możliwości podpisania umowy o dofinansowanie ww. projektu.

Pismem z dnia 8 marca 2013 r. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "A" P. M. wniosło protest od powyższej negatywnej oceny wniosku.

We wniesionym proteście wnioskodawca zakwestionował liczbę punktów przyznaną jego projektowi w ramach oceny kryterium nr 4 "Innowacyjny charakter projektu lub projekt z zakresu "ginących zawodów"". Wnioskodawca podkreślił, że planowana przez niego inwestycja ma charakter innowacji produktowej, procesowej i organizacyjnej, przy czym, ze względu na fakt, że myjnia o dokładnie takich samych parametrach technicznych oraz wyposażona w [...] w ogóle nie występuje na rynku regionalnym, a nawet ogólnokrajowym, można mówić o innowacyjności produktowej na skalę regionu i kraju. Wnioskodawca podnosił również, że przyznana punktacja jest zaniżona i nie odpowiada informacjom przedstawionym w dokumentacji projektowej. Zwracał uwagę na treść opinii, w której wskazano, że myjnia będąca przedmiotem projektu "posiada wszelkie znamiona technologii innowacyjnej w skali światowej" oraz tłumaczy, że we wniosku ani w biznesplanie nie wskazano jasno, że projekt jest innowacyjny w regionie, gdyż "odnoszono się bardziej do lokalizacji i najbliższego obszaru oddziaływania". Ponadto wnioskodawca podnosił, że zarzuty oceniających odnośnie treści dokumentów potwierdzających innowacyjność projektu były wygórowane, a ich sformułowanie stanowiło nadużycie, gdyż wymogi takie nie wynikały z żadnych zapisów wniosku ani biznesplanu, a w szczególności z części C. 5 biznesplanu. Wnioskodawca domagał się przeprowadzenia ponownej oceny projektu na etapie właściwej oceny merytorycznej.

Pismem z dnia 3 kwietnia 2013 r., znak: [...] Zarząd Województwa, działając na podstawie na podstawie art. 30b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.), zapisów Podręcznika Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013 - wersja nr 11, przyjętego Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] 2013 r. oraz Regulaminu Konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów mikroprzedsiębiorstw ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 w ramach II Osi priorytetowej "Gospodarka regionalnej szansy", Działanie 2.1 "Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw", Schemat A "Bezpośrednie wsparcie inwestycji w MŚP" (dalej: Regulamin konkursu), stanowiącego załącznik nr 1 do Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] 2011 r. nie uwzględnił protestu P. M. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "A" z dnia 8 marca 2013 r. w przedmiocie negatywnego wyniku oceny merytorycznej projektu pod nazwą: "Wzrost potencjału i konkurencyjności firmy Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "A" P. M." poprzez wprowadzenie usługi Centrum [...]" (numer wniosku: [...]) złożonego w ramach konkursu nr [...].

W uzasadnieniu wskazano, że ocena merytoryczna właściwa polega na sprawdzeniu opracowanej przez wnioskodawcę dokumentacji projektowej pod kątem spełniania wymogów merytorycznych zawartych w Załączniku Nr 4 do Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 (dalej: Zał. nr 4 do URPO). Ocena ta przeprowadzana jest przez członków Komisji Oceny Projektów, czyli niezależnych, zewnętrznych ekspertów (dalej: asesorzy) i ma charakter punktowy - w zależności od stopnia spełnienia każdego z kryteriów wyboru projektów przyznawana jest odpowiednia liczba punktów.

Zgodnie z zapisami Zał. nr 4 do URPO w ramach kryterium "Innowacyjny charakter projektu lub projekt z zakresu "ginących zawodów"" punkty za innowacyjność projektu przyznawane są w zależności od jej skali: innowacja w skali lokalnej - 1 punkt, innowacja w skali ponadlokalnej/regionalnej - 2 punkty, innowacja w skali krajowej - 3 punkty. Jak wynika z opisu kryterium, uznanie danej skali innowacyjności, a tym samym przyznanie odpowiedniej liczby punktów, uzależnione jest od przedstawienia przez wnioskodawcę analizy w tym zakresie w biznesplanie lub w innych załącznikach do wniosku. Wymagania co do formy, jak i zakresu informacji, jakie powinna zawierać taka analiza nie zostały w dokumentacji konkursowej określone - ważne jest, aby skala innowacyjności projektu znalazła potwierdzenie w treści przeprowadzonej analizy i uwiarygodniających ją dokumentach.

Po przeanalizowaniu zapisów dokumentacji projektowej, a także opierając się na posiadanej wiedzy i doświadczeniu zawodowym, asesorzy zgodnie uznali, że projekt jest innowacyjny w skali lokalnej. Wnioskodawca zawarł analizę innowacyjności projektu w pkt. C.5 biznesplanu oraz dołączył do wniosku trzy opinie o innowacyjności. Przedstawione informacje potwierdzają, że projekt jest innowacyjny. Brak jest jednak podstaw do uznania, iż skala tej innowacyjności jest większa niż lokalna. Wskazano, że przedłożone opinie potwierdzają generalnie innowacyjność myjni samoobsługowych bezdotykowych firmy B, nie zawierają jednak informacji indywidualizujących, wskazujących na skalę innowacyjności tego projektu. Uznano, że analiza konkurencji przedstawiona w biznesplanie wskazuje na innowacyjność jedynie w skali lokalnej (analiza ogranicza się do obszaru powiatu [...]). Co więcej, sam wnioskodawca we wniesionym proteście przyznaje, że w przedłożonej dokumentacji "odnoszono się bardziej do lokalizacji i najbliższego obszaru oddziaływania". Zwrócenie przez asesorów uwagi na fakt, że brakuje stosownych analiz rynkowych potwierdzających unikalność przyjętych rozwiązań co najmniej w skali ponadlokalnej czy analizy dotyczącej rozprzestrzenienia się danej technologii w kraju nie stanowi nadużycia. Asesorzy nie zarzucają bowiem wnioskodawcy pominięcia jakichś konkretnych elementów analizy, których brak miałby stanowić podstawę obniżenia punktacji, ale wskazują na brak informacji, które pozwoliłyby na uznanie innowacyjności projektu w skali większej niż lokalna. Wskazano, że rozwiązania zawarte w projekcie są znane i stosowane na obszarze województwa [...] i kraju (np. wykorzystywanie [...]). Sam fakt połączenia takich rozwiązań w jednym projekcie nie przesądza o jego innowacyjności. Brak także jakiejkolwiek analizy, która potwierdziłaby nowatorstwo programu [...] w zakresie rezultatów stosowania tego typu rozwiązania. Okoliczności powyższe dawały w ocenie organu podstawę do obniżenia punktacji.

Skargę na rozstrzygnięcie protestu zawarte w piśmie Zarządu Województwa z dnia 3 kwietnia 2013 r., znak: [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. M. podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 26 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez niezastosowanie wskazanej regulacji w przedmiotowej sprawie,

- art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu, co skutkowało dokonaniem oceny projektu skarżącego w ramach kryterium innowacyjności z naruszeniem zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, a w szczególności oparcie jej na dowolnych i przypadkowych argumentach nieodnoszących się do przedmiotowej sprawy oraz powierzchownym i wybiórczym rozpatrzeniem wniosku oraz dołączonych do niego dokumentów, o czym świadczy podnoszony w zaskarżonym rozstrzygnięciu zarzut nieprzedstawienia stosownych analiz innowacyjności projektu, w sytuacji, w której opracowania takie zostały przedłożone,

- art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieprawidłową oceną merytoryczną wniosku skarżącego oraz doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że ogłoszone publicznie przez Instytucję Zarządzającą RPO kryteria wyboru projektów w zakresie ich innowacyjności zawierały odrębny wymóg przedłożenia szczegółowej analizy w tym przedmiocie,

- art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez niezachowanie przez instytucję rozpatrującą wniosek zasad i zakresu oceny projektu oraz pozbawienie przyjętych ocen wyczerpującego uzasadnienia, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz pominięcia podniesionych przez skarżącego w treści protestu istotnych zarzutów popartych stosowną dokumentacją,

- naruszenie postanowień Regulaminu Konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów mikroprzedsiębiorstw ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 w ramach II Osi priorytetowej "Gospodarka regionalnej szansy", Działanie 2.1 "Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw", Schemat A "Bezpośrednie wsparcie inwestycji w MŚP" stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] 2011 roku, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące dokonaniem oceny wniosku skarżącego w sposób nieprawidłowy i niezgodny z dokumentacją naboru, a w szczególności z ww. Regulaminem,

- naruszenie postanowień Podręcznika Instytucji Zarządzającej Regionalnym Operacyjnym na lata 2007-2013 - wersja nr 11, przyjętego Uchwałą nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] 2013 r. w zakresie przepisów dotyczących zasad wyboru projektów oraz postanowień Załącznika nr 4 do Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 przyjętego Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] 2008 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] 2007 r. w sprawie przyjęcia Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 z późniejszymi zmianami, w zakresie kryteriów wyboru projektu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące powierzchownym i wybiórczym rozpatrzeniem protestu, jak i wniosku skarżącego pod względem kryterium jego innowacyjności oraz pobieżną analizą dołączonych do niego dokumentów,

- naruszenie postanowień ww. Załącznika nr 4 do Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące oceną innowacyjności projektu skarżącego w sposób niezgodny z wytycznymi zawartymi we wskazanym dokumencie.

Ponadto skarżący podniósł zarzut:

- przeprowadzenia oceny złożonego przez skarżącego wniosku oraz treści zgłoszonego protestu w sposób rażąco nieprawidłowy i niezgodny z dokumentacją naboru, w szczególności z wyżej powołanymi: Regulaminem Konkursu, postanowieniami Podręcznika Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013, postanowieniami Załącznika nr 4 do Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego na Iata 2007-2013, skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz niedochowaniem staranności przy ocenie innowacyjnych rozwiązań ujętych w projekcie i wadliwym przyjęciem, że charakter innowacyjności projektu skarżącego nie spełnia przestanek uzasadniający przyjęcie jego ponadregionalnego charakteru,

- naruszenia regulacji ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie prawidłowości reprezentacji organu - Instytucji Zarządzającej - z uwagi na fakt podpisania odpowiedzi na protest skarżącego przez zastępcę Dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej, który w ocenie skarżącego nie został upoważniony do reprezentowania Zarządu Województwa w tym zakresie.

Z uwagi na wskazane naruszenia skarżący wniósł o stwierdzenie, że zaskarżone rozstrzygnięcie oraz ocena projektu skarżącego zostały wydane w sposób niezgodny z prawem i z uwagi na powyższe o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa - Instytucję Zarządzającą RPO, jak i o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w ocenie skarżącego zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje w rażącej niezgodności z przepisami prawa.

W pierwszej kolejności skarżący podnosi zarzut naruszenia regulacji art. 26 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez jej niezastosowanie w przedmiotowej sprawie. Przepis ten wskazuje, że do zadań instytucji zarządzającej należy przygotowanie kryteriów wyboru projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego, a następnie dokonanie ich wyboru w oparciu o jasno określone i sprecyzowane przesłanki wymienione w punkcie 3 w/w przepisu. W przypadku zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zastosowano wskazanej regulacji prawnej.

Wskazano również, że zasadny jest też zarzut dotyczący naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu, co skutkowało dokonaniem oceny projektu skarżącego w ramach kryterium innowacyjności z naruszeniem zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, a w szczególności oparcie jej na dowolnych i przypadkowych argumentach nieodnoszących się do przedmiotowej sprawy oraz powierzchownym i wybiórczym rozpatrzeniem protestu, jak i samego wniosku oraz dołączonych do niego dokumentów, o czym świadczy choćby zarzut poczyniony w zaskarżonym rozstrzygnięciu dotyczący nieprzedstawienia stosownych analiz innowacyjności projektu, w sytuacji, w której opracowania takie zostały przedłożone.

W ocenie skarżącego z załączonych do wniosku materiałów w szczególności: opinii F. A. z dnia 29 lipca 2011 r., opinii Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Mechaników Polskich z dnia 20 września 2011 r., opinii o innowacyjności z dnia 28 września 2011 r., jednoznacznie wynikają potrzebne dla oceny innowacyjności i jej skali informacje, wobec czego żądanie przedstawienia dodatkowych danych nie znajduje uzasadnienia.

Dokonując oceny merytorycznej złożonej przez skarżącego dokumentacji projektowej oceniający ją członkowie Komisji Oceny Projektów dokonali jej badania pod kątem spełniania wymogów merytorycznych zawartych w Załączniku do Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013. Stosownie do zapisu ww. Załącznika w ramach kryterium Innowacyjny charakter projektu punkty przyznawane są w zależności od skali: 1 punkt - innowacja w skali lokalnej, 2 punkty - innowacja w skali ponadlokalnej/regionalnej, 3 punkty-innowacja w skali krajowej. Sama definicja pojęcia innowacyjność została zawarta w dokumentacji konkursowej w załączniku nr 6 do Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013. Zgodnie z jej treścią, innowacyjna idea to postępowanie lub rzecz, która jest jakościowo odmienna od dotychczasowych. Innowacje obejmują produkty i usługi oraz działania mające na celu doprowadzenie ich do nabywców oraz przekonanie o ich użyteczności. Stwarzają dla przedsiębiorców i menedżerów korzystne możliwości dokonania istotnych zmian, podjęcia nowej działalności, świadczenia nowych usług i pozyskiwania dzięki temu innowacyjnych nabywców. Sprawdzianem udanej innowacji jest jej powodzenie na rynku. (T. Szucki , "Encyklopedia marketingu", Warszawa, 1998 r.). W firmie, przez innowacje rozumie się najczęściej nowości zastosowane w produktach, technice lub w zarządzaniu. Faktycznie innowacje w firmie dzielą się na procesowe, produktowe, organizacyjne, marketingowe i środowiskowe. Innowacja w obrębie procesu oznacza wdrożenie nowej lub znacząco udoskonalonej metody produkcji lub dostarczania towarów i usług (w tym znaczące zmiany w obrębie technik, sprzętu oraz/lub oprogramowania). Za innowację nie uważa się niewielkich zmian lub ulepszeń; zwiększenie mocy produkcyjnych lub usługowych poprzez dodanie systemów produkcyjnych lub logistycznych bardzo podobnych do obecnie losowanych; zaprzestania stosowania danego procesu, prostego zastąpienia lub podwyższenia majątku; zmian wynikających jedynie ze zmian cen czynników produkcji dostosowania do potrzeb użytkownika, regularnych zmian sezonowych i innych cyklicznych; obrotu nowymi lub znacząco udoskonalonymi projektami. Innowacja organizacyjna oznacza, wdrożenie nowej metody organizacyjnej w praktykach prowadzenia działalności w danym przedsiębiorstwie, w organizacji pracy lub w relacjach z podmiotami zewnętrznymi. Za innowację nie uważa się zmiany w praktykach prowadzenia działalności, organizacji pracy lub w relacjach z podmiotami zewnętrznymi, które opierają się na metodach organizacyjnych".

W ocenie skarżącego z naruszeniem art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w dokumentacji konkursowej w tym Regulaminie Konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów, w treści Podręcznika Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013 - wersja nr 11, przyjętego Uchwałą nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] 2013 r., w treści postanowień Załącznika nr 4 do Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 przyjętego Uchwalą Nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] 2008 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr [...] z dnia [...] 2007 r. w sprawie przyjęcia Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 z późniejszymi zmianami, nie wskazano wymagań, co do formy, jak i zakresu, jakie powinna spełniać analiza kryterium innowacyjności.

Podniesiono, że o występowaniu wskazanej okoliczności braku określenia wymogów formalnych analizy kryterium innowacyjności bezpośrednio wspomniano w zaskarżonym rozstrzygnięciu wskazując, że: " wymagania co do formy jak i zakresu informacji, jakie powinna zawierać taka analiza nie zostały w dokumentacji konkursowej określone - ważne jest, aby skala innowacyjności projektu znalazła potwierdzenie w treści przeprowadzonej analizy i uwiarygodniających ją dokumentach".

W treści zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano lakonicznie, że "po przeanalizowaniu zapisów dokumentacji projektowej, a także opierając się na posiadanej wiedzy i doświadczeniu zawodowym, asesorzy zgodnie uznali, że projekt skarżącego jest innowacyjny w skali lokalnej. Brak jest jednak podstaw do uznania, iż skala innowacyjności jest większa niż lokalna. (...) brakuje stosownych analiz rynkowych potwierdzających unikalność przyjętych rozwiązań, co najmniej w skali ponadlokalnej czy analizy dotyczącej rozprzestrzenienia się danej technologii w kraju". W ocenie skarżącego opisana sytuacja skutkuje tym, że podmiot składający wniosek w istocie nie ma możliwości zapoznania się z uprzednio doprecyzowanymi, jasno sformułowanymi i czytelnymi zasadami oraz wymogami formalnymi stawianymi dołączonej do wniosku dokumentacji, które będą stosowane przez oceniających przy weryfikacji merytorycznej poszczególnych projektów. Brak ścisłe określonych przesłanek ocen poszczególnych kryteriów naboru skutkuje brakiem przejrzystości reguł postępowania konkursowego.

Wskazano, że merytoryczna weryfikacja projektu według kryteriów wartościujących opiera się na swobodnej ocenie. To zaś oznacza, że wynik takiej oceny powinien być należycie uzasadniony ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały i w jakim stopniu o przyznanej ilości punktów w ramach poszczególnych kryteriów. Natomiast kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Powyższe oznacza, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu), lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez organy w aspekcie kompletności oceny oraz jasności kryteriów tejże oceny (tak Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Rz 742/10, opubl. w LEX nr 750243). Zdaniem skarżącego cytowana ocena dokonana w zaskarżonym rozstrzygnięciu została wydana po powierzchownym i wybiórczym rozpatrzeniu protestu, jak i wniosku oraz dołączonych do niego dokumentów w oparciu o zastosowanie dowolnych i przypadkowych argumentów niepopartych merytorycznymi twierdzeniami. W szczególności z uwagi na brak wskazania specjalizacji zawodowej poszczególnych członków Komisji Oceny Projektów trudno jest ocenić ich "posiadaną wiedzę i doświadczenie zawodowe".

W dalszej kolejności skarżący zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieprawidłową oceną merytoryczną wniosku skarżącego oraz doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że ogłoszone publicznie przez Instytucję Zarządzającą RPO kryteria wyboru projektów w zakresie ich innowacyjności zawierały odrębny wymóg przedłożenia szczegółowej analizy w tym przedmiocie. Podano, że w zakresie zgłaszanego zarzutu swoją aktualność zachowują wyżej przytoczone argumenty dotyczące braku określenia w dokumentacji konkursowej wymogów formalnych, jakie powinna spełniać analiza innowacyjnego charakteru projektu.

Skarżący zgłosił także zarzut naruszenia art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez niezachowanie przez instytucję rozpatrującą protest, jak i wniosek skarżącego zasad i zakresu oceny projektu oraz pozbawienie przyjętych ocen wyczerpującego uzasadnienia, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz pominięcia podniesionych przez skarżącego w treści protestu istotnych zarzutów popartych stosowną dokumentacją. W ocenie skarżącego uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia należy uznać za lakoniczne i pobieżne. Członkowie Komisji Oceny Projektów dokonując ponownej weryfikacji dokumentacji złożonej do wniosku oraz treści samego protestu w konkluzji swojej decyzji nie odnieśli się do istotnej argumentacji przytoczonej w odwołaniu. Ponadto przytaczana argumentacja w zakresie oceny innowacyjności projektu oparta została na dowolnych i przypadkowych twierdzeniach bez powołania się w tym względzie na wiarygodne i miarodajne źródło informacji. Zwrócono uwagę na fakt, że wszelkiego rodzaju rozbieżności w stanowiskach reprezentowanych przez skarżącego i podmioty rozstrzygające w przedmiocie wniosku opierają się na odmiennych ustaleniach stanu faktycznego, który ze swej natury powinien być w pełni stwierdzalny obiektywnie. Mimo to istotne zarzuty ujęte w proteście zostały pozostawione przez Instytucję Rozpatrującą bez dokładnych wyjaśnień, wspartych danymi statystycznymi i przykładami stosowania rozwiązań projektu skarżącego na obszarze kraju.

Skarżący podkreślił, że oprócz zarzutów odnoszących się do skali innowacyjności, Instytucja Rozpatrująca Protest podniosła, że zastosowanie w bezdotykowej myjni programu [...] nie zasługuje na uznanie za nowatorskie rozwiązanie o praktycznym charakterze. Skarżący w tym przedmiocie dysponuje potwierdzeniem innowacyjności wskazanego programu do mycia, pochodzącym od sprzedawcy - firmy S B. i S. sp. j., reprezentującej również spółkę B na terenie kraju. Sprzedawca programu [...] potwierdził, że jest on najnowszym produktem B oraz, że żadna z myjni w naszym kraju w tym czasie me została w niego wyposażona. Wskazując na rozbieżności w zakresie oceny kryterium innowacyjności projektu skarżącego oraz przeciwstawiając wzajemnie ustalenia poczynione przez członków Komisji Oceny Projektów w zaskarżonym rozstrzygnięciu z treścią szczegółowych opisów, analiz i wniosków wskazanych w profesjonalnych opiniach dołączonych do wniosku, podkreślono niezrozumiałą odmienności stanowisk osób będących ekspertami z ramienia ww. Komisji, z poglądami prezentowanymi przez specjalistów, z których wiedzy skorzystał bezpośrednio skarżący. Opinie, na które powołuje się skarżący stanowią potwierdzone naukowo, wyraźne dowody jednoznacznie przemawiające za uznaniem za bezzasadne ograniczenia rozwiązania przyjętego w projekcie do lokalnej skali innowacyjności. Opinie te sporządzone zostały przez dr mż. J. B., dr inż. A. C., dr hab. inż. G. B. oraz dr inż. M. O. Wśród załączników do wniosku dołączona została także opinia F. A. ze spółki B S.A.- producenta myjni, potwierdzająca innowacyjność rozwiązania, wykraczającą poza lokalny rynek, stanowiącą innowacyjność przynajmniej w skali europejskiej. Z kolei zdaniem opinii przedstawionej przez Stowarzyszenie Inżynierów i Techników Mechaników Polskich, projekt posiada wszelkie znamiona technologii innowacyjnej w skali światowej, a rozwiązania przyjęte w planowanej inwestycji znajdują zastosowanie na świecie w okresie krótszym niż 5 lat, a ich stopień rozprzestrzenienia nie przekracza 15%. Ustalenia poczynione przez ekspertów w treści opinii załączonych przez skarżącego do wniosku pozostają w zupełnej sprzeczności ze stanowiskiem Komisji Oceny Projektów oraz Instytucji Rozpatrującej Protest, zdaniem której "rozwiązania zawarte w projekcie są znane i stosowane na obszarze województwa [...] i kraju".

Wobec precyzji wykazania odmiennych okoliczności faktycznych dotyczących ograniczonej skali stosowania bezdotykowych myjni, na świecie lub przynajmniej w Europie podkreślono, że cytowane stwierdzenie Instytucji nie zawiera jakiegokolwiek umotywowania w oparciu o konkretne dane, przez co jest ona sformułowana w sposób ogólnikowy, świadczący o braku wdrożenia się w sporną problematykę oraz prób poszerzenia wiedzy potrzebnej do fachowej i szczegółowej analizy szeregu rozwiązań przyjętych w projekcie.

Kolejny zarzut skargi dotyczył naruszenia postanowień Regulaminu Konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów mikroprzedsiębiorstw ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 w ramach II Osi priorytetowej "Gospodarka regionalnej szansy", Działanie 2.1 "Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw", Schemat A "Bezpośrednie wsparcie inwestycji w MSP", stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] 2011 roku. W ocenie skarżącego właściwe w przedmiocie rozpatrzenia wniosku i protestu podmioty, w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia zarzuciły odwołującemu się brak należytego udokumentowania innowacyjności projektu. Żądanie przedstawienia analiz rynkowych potwierdzających unikalność przyjętych rozwiązań, analiz technicznych dotyczących rozprzestrzeniania się technologii, czy danych statystycznych, o których mowa w odpowiedzi na protest, nie znajduje oparcia w postanowieniach dokumentacji konkursowej odnoszących się do wymogów formalnych przewidzianych dla wykazania innowacyjności projektu. Z załączonych przez skarżącego do wniosku materiałów jednoznacznie wynikają potrzebne dla oceny innowacyjności i jej skali informacje, wobec czego żądanie przedstawienia dodatkowych danych nie znajduje uzasadnienia i faktycznie wykracza poza wymogi sformułowane w Regulaminie konkursu i jego załącznikach.

Skarżący podniósł również zarzut naruszenia regulacji ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie prawidłowości reprezentacji organu, tj. Instytucji Zarządzającej RPO z uwagi na fakt podpisania odpowiedzi na protest skarżącego przez zastępcę dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej, który w ocenie skarżącego nie został upoważniony do reprezentowania Zarządu Województwa w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, że zarzuty skargi w istocie sprowadzają się do kwestionowania ocen asesorskich w ramach kryterium nr 4 oceny merytorycznej właściwej "Innowacyjny charakter projektu lub projekt z zakresu ginących zawodów".

Przedmiotowe zarzuty skarżącego uznano za bezzasadne. Zgodnie z załącznikiem nr 4 do Uszczegółowienia RPO, w ramach kryterium "Innowacyjny charakter projektu lub projekt z zakresu ginących zawodów" punkty przyznawane są w odniesieniu do poziomu innowacyjności projektu (innowacja w skali lokalnej - 1 pkt, innowacja w skali ponadlokalnej/regionalnej - 2 pkt, innowacja w skali krajowej - 3 pkt). W przedmiotowej sprawie obaj asesorzy zgodnie uznali, że na podstawie przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji, poziom innowacyjności projektu istnieje jedynie w skali lokalnej, co skutkowało przyznaniem 1 pkt w ramach ww. kryterium. W ocenie organu dokonana przez asesorów ocena wniosku aplikacyjnego nie narusza prawa. Ocena mieści się bowiem w ramach limitów punktowych przewidzianych w Uszczegółowieniu RPO oraz jest w sposób przekonujący i wyczerpujący uzasadniona. Z kart oceny merytorycznej projektu w sposób jednoznaczny wynikają przyczyny przyznania danej ilości punktów za określone kryterium. Eksperci oceniający projekt wyjaśnili przyczyny odjęcia punktów z maksymalnej ich liczby możliwej do uzyskania.

IZ RPO podniosła, że to na wnioskodawcy ciążył obowiązek udowodnienia (ewentualnie uprawdopodobnienia), że jego projekt jest innowacyjny w określonej skali. Zatem to wnioskodawca był zobowiązany do przedłożenia dokumentów, wskazujących na skalę innowacyjności większą niż lokalna. Asesorzy jako niezależni eksperci mają obowiązek weryfikacji przedłożonych do wniosku dokumentów i nie mogą bezkrytycznie przyjmować za prawdziwe wszelkich informacji tam się znajdujących, nawet wtedy, jeśli opinia jest podpisana przez osoby z tytułem naukowym, co zdaje się sugerować skarżący. W niniejszej sprawie, asesorzy nie negują kompetencji i kwalifikacji osób sporządzających analizy i opinie przedłożone przez skarżącego do wniosku aplikacyjnego, a jedynie wskazują, że z ww. dokumentów nie wynika, że skala innowacyjności projektu jest większa niż lokalna.

W ocenie organu słuszne jest stanowisko Instytucji Rozpatrującej Protest, że przedstawione do wniosku opinie potwierdzają, że projekt jest innowacyjny, ale w skali lokalnej (analiza ogranicza się do obszaru powiatu [...]). Ponadto zwrócenie przez asesorów uwagi na fakt, że brakuje stosownych analiz rynkowych potwierdzających unikalność przyjętych rozwiązań co najmniej w skali ponadlokalnej czy analizy dotyczącej rozprzestrzeniania się danej technologii w kraju nie stanowi nadużycia. Asesorzy nie zarzucają bowiem wnioskodawcy pominięcia jakichś konkretnych elementów analizy, których brak miałby stanowić podstawę obniżenia punktacji, ale wskazują na brak informacji, które pozwoliłyby na uznanie innowacyjności projektu w skali większej niż lokalna.

W kwestii zarzutu naruszenia przez Instytucję Zarządzającą RPO art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez niezastosowanie wskazanej regulacji prawnej wskazano, że zgodnie z ww. przepisami do zadań Instytucji Zarządzającej należy przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów oraz wybór w oparciu o te kryteria projektów do dofinansowania. IZ RPO wskazuje, że Komitet Monitorujący RPO na posiedzeniu w dniu 8 listopada 2010 roku zatwierdził zmiany w kryterium nr 4 oceny merytorycznej pn. "Innowacyjny charakter projektu lub projekt z zakresu ginących zawodów", które następnie zostały przyjęte uchwałą Zarządu Województwa nr [...] z dnia 7 grudnia 2010 roku. W oparciu o tak przyjęte kryteria asesorzy dokonali oceny projektu Strony Skarżącej. Zatem zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest bezzasadny.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 26 ust. 2 i art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie, w jakim w dokumentacji konkursowej nie określono wymogów formalnych, jakie powinna spełniać analiza innowacyjnego charakteru projektu wskazano, że art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju formułuje zasadę przejrzystości i równego traktowania beneficjentów przy ocenie projektów, natomiast art. 29 ust. 2 pkt 6 wskazuje jedynie na zawartość ogłoszenia o konkursie na stronie internetowej. Biorąc pod uwagę treść sformułowanego zarzutu w kontekście przywołanej przez skarżącego podstawy prawnej i trudno jest wskazać logiczne powiązanie pomiędzy naruszeniem art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy a brakiem określenia wymogów formalnych analizy innowacyjności. Organ administracyjny wskazuje ponadto, że ww. zarzuty w istocie dotyczą ewentualnych uchybień systemu realizacji programu operacyjnego, tj. ewentualnych braków w Podręczniku Instytucji Zarządzającej RPO oraz w Uszczegółowieniu RPO, które są uchwałami Zarządu Województwa, nie zaś oceny asesorskiej dokonanej w odniesieniu do konkretnego projektu. Oznacza to, że zarzuty skarżącego dotyczą kwestii znajdujących się poza zakresem przedmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej.

Niezależnie od powyższego Instytucja Zarządzająca RPO wskazała, że brak określenia wymogów formalnych co do analizy innowacyjności w dokumentach składających się na system realizacji programu operacyjnego nie narusza przepisów prawa. Organ administracyjny uznaje za dopuszczalne wszelkie analizy innowacyjności projektu (bez względu na ich formę). Istotne jest jedynie to, aby z przedłożonych analiz jasno wynikała skala innowacyjności projektu.

W odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 30 ust. 6 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju podniesiono, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie zawiera ww. jednostki redakcyjnej, zatem trudno w merytoryczny sposób odnieść się do tak postawionego zarzutu.

Odnosząc się do zarzutu, że Instytucja Rozpatrująca Protest naruszyła przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez podpisanie rozstrzygnięcia protestu przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej, który w ocenie skarżącego nie został upoważniony do reprezentowania Zarządu Województwa w tym zakresie, organ wskazał, że rozstrzygniecie protestu zostało podpisane przez osobę uprawnioną, tj. J. U. - Zastępcę Dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej. Uchwała nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] 2011 roku zawiera upoważnienie dla dyrektorów Departamentu Polityki Regionalnej, każdego z osobna, w zakresie Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 (RPO), do podejmowania wszelkich czynności w zakresie realizacji programu, zgodnie z zakresem działania Departamentu Polityki Regionalnej, w tym czynności związanych z rozpatrywaniem protestów wniesionych do Instytucji Zarządzającej przez Wnioskodawców odwołujących się od wyników oceny projektów złożonych w ramach RPO (patrz § 1 ust. 1 ww. uchwały).

Podsumowując organ wskazał, że zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przesłanką uwzględnienia skargi jest przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszający prawo (kryterium legalności). Z uwagi na przytoczoną powyżej argumentację podniesiono, że zarówno Instytucja Organizująca Konkurs, jak również Instytucja Rozpatrująca Protest prawidłowo i rzetelnie oceniły projekt wnioskodawcy i nie doszło w tym zakresie do naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa krajowego oraz unijnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu lub czynności podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie ich podejmowania.

Zgodnie z art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j.: Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.) w art. 30c ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt 1 poddała kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych kontrolę pod względem zgodności z prawem przeprowadzenia oceny zgłoszonego projektu dokonanej w systemie realizacji programu operacyjnego zawierającego wniosek o dofinansowanie. Regulacje zawarte w przepisach art. 30b ust. 4, 30c ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 1-3, ust. 4 i 5, art. 30e cyt. ustawy wskazują, że ma ona charakter ustawy szczególnej w rozumieniu art. 3 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego. Nadto w art. 30g tej ustawy podkreślono, że informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej, nie stanowią decyzji administracyjnej. Natomiast art. 30e ustawy stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy.

Wyłączony z odpowiedniego stosowania art. 150 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje rodzaje rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd administracyjny uwzględniając skargę na czynności, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postaci uchylenia lub stwierdzenia bezskuteczności aktu lub czynności. Wyłączenie to jest oczywiste w świetle art. 30c ust. 3 pkt 1-3 ustawy, który określa kompetencje sądu w fazie orzekania w następstwie rozpatrzenia skargi. Podkreślić należy, że przepis art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie wyłącza z odpowiedniego stosowania przepisu art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten określa kryteria oceny naruszenia prawa. W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 podstawę uwzględnienia skargi stanowi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na wyłączenie przepisów k.p.a. w sprawie procedury naboru wniosków, odpowiednie w ramach skarg wnoszonych w trybie art. 30c ust. 1 i 2 ustawy, zastosowanie ma przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że tylko naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stanowią podstawę do uwzględnienia skargi. Nie jest wyłączone także stosowanie przepisu art.134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśli którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślić należy, że uchwały zarządu województwa, jako organu wykonawczego województwa, w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1590 ze zm.) nie mają przymiotu prawa powszechnie obowiązującego, jednak przepisy ustawy o zasadach polityki rozwoju w zakresie regionalnych programów operacyjnych, czynią zarząd województwa tzw. instytucją zarządzającą odpowiedzialną za przygotowanie i realizację programów operacyjnych. Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zarząd województwa przyjmuje w drodze uchwały projekt regionalnego programu operacyjnego, przed jego skierowaniem do przyjęcia przez Komisję Europejską, a po przyjęciu ogłasza go w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 19 ust. 8 pkt 1). Do zarządu województwa jako instytucji zarządzającej należy w myśl art. 26 ustawy szereg czynności m.in.: przygotowanie szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego oraz jego zmian, z uwzględnieniem wytycznych ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 (art. 26 ust. 1 pkt 2), ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, o adresie strony internetowej, na której instytucja zarządzająca zamieszcza treść szczegółowego opisu priorytetów regionalnego programu operacyjnego lub jego zmian (art. 26 ust. 3 pkt 2 lit.a), przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów (art. 26 ust. 1 pkt 3), wreszcie wybór w oparciu o kryteria, o jakich mowa w pkt 3 projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 4), a także określenie systemu realizacji programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 8).

Powołany również w przepisie art. 30c ust. 1 ustawy system realizacji programu operacyjnego w dacie podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia definiowany był przepisem art. 5 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - jako zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w strategii rozwoju oraz programów obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji. System ten określa również środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3. Niewątpliwie zatem w trybie konkursowego naboru projektów system tzw. procedury odwoławczej stanowił element systemu realizacji programu. Przepis art. 5 pkt 11 obowiązywał w dacie podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia w dniu 3 kwietnia 2013 r., a utracił moc w związku z punktem II wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2011 r., sygn.: P 1/11 (OTK-A z 2011 r., nr 10, poz. 115 – Dz.U. z 2011 r. Nr 279, poz. 1644) dopiero z dniem 28 czerwca 2013 r. Nie może zatem budzić wątpliwości, że dotycząca przedmiotowego konkursu tzw. procedura odwoławcza, aczkolwiek nie mająca charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego, obowiązywała wszystkie podmioty uczestniczące w naborze wniosków w trybie konkursowym, jako poddające się Regulaminowi regulującemu nabór w tym trybie. Stanowisko to prezentuje również NSA w wyroku z dnia 18 maja 2011 r., II GSK 817/11, LEX nr 992441.

Przepis art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy przewiduje, że konkurs stanowi jedną z form naboru projektów do dofinansowania zgodnie z kryteriami zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 2 ustawy instytucja zarządzająca jest ustawowo zobowiązana do uwzględnienia zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz do zapewniania przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, do wydawania aktów dotyczących oceny i wymogów dokumentacji konkursowej odnoszących się do kryteriów dokonywanej oceny wniosków, w postaci np. Regulaminu Konkursu czy określenia kryteriów wyboru projektów.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego instytucja zarządzająca jest ustawowo umocowana, w ramach nałożonego przepisem art. 26 ust. 1 ustawy obowiązku uwzględnienia zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz obowiązku zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, do wydawania aktów dotyczących oceny i wymogów dokumentacji konkursowej odnoszących się do kryteriów dokonywanej oceny wniosków, w postaci np. Regulaminu Konkursu czy określenia kryteriów wyboru projektów. Takie akty służące realizacji celu ustawowego - sprawnego i rzetelnego przeprowadzania konkursu - uznaje się za zgodne z prawem i uzasadniające domaganie się od uczestników konkursu wypełnienia jego warunków (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., II GSK 907/09; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2010 r., II GSK 790/10).

Nałożony wyżej przytoczonym przepisem art. 26 ust. 1 pkt 2 na instytucję zarządzającą obowiązek przygotowania szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego oraz jego zmian, z uwzględnieniem wytycznych ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 - a więc wytycznych w zakresie szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego, stanowi podstawę właśnie do podjęcia przez zarząd województwa - jako instytucję zarządzającą - uchwał w przedmiocie tzw. "uszczegółowienia" regionalnych programów operacyjnych.

Konkurs nr [...], w ramach którego wnioskodawca złożył wniosek, zorganizowany został dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów mikroprzedsiębiorstw, w ramach II Osi priorytetowej "Gospodarka regionalnej szansy", Działanie 2.1 "Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw" Schemat A "Bezpośrednie wsparcie inwestycji w MŚP". Zasady m.in. organizacji, kryteria i sposób wyboru projektów małych przedsiębiorstw do dofinansowania określił Regulamin Konkursu, który przyjęty został uchwałą Zarządu Województwa Nr [...] z dnia [...] 2011 roku.

Z Regulaminu Konkursu, w ramach którego wnioskodawca złożył wniosek o dofinansowanie projektu wynika, że konkurs ma charakter zamknięty i polega na ocenie wniosków o dofinansowanie wraz z pełną dokumentacją (§ 7 ust. 2 Regulaminu). Zarejestrowany wniosek podlega ocenie formalnej, oraz w przypadku wniosków, które przeszły pozytywnie etap oceny formalnej - ocenie merytorycznej (§ 19 ust. 1 Regulaminu). Zgodnie z treścią § 19 ust. 20 Regulaminu, ocena merytoryczna dokonywana jest przez Komisję Oceny Projektów, której skład, powołanie i funkcjonowanie określa odrębna uchwała Zarządu Województwa, a jednym z kryteriów tej oceny jest "innowacyjny charakter projektu lub projekt z zakresu "ginących zawodów" (§ 19 ust. 27 lit. d Regulaminu). Z kolei z postanowień Załącznika nr 4 do Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 przyjętego Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] 2008 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] 2007 r. w sprawie przyjęcia Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 z późniejszymi zmianami, wynika, że w zakresie kryterium "Innowacyjny charakter projektu lub projekt z zakresu "ginących zawodów" punkty od 1 do 4 przyznawane są w sposób następujący: 1 punkt – produkt/usługa lub sposób wytwarzania (proces) jest nowy/innowacyjny w skali lokalnej (gminy lub powiatu) – zastosowanie takiego kryterium wymaga uzyskania od przedsiębiorcy analizy w tym zakresie w biznesplanie lub w innych załącznikach do wniosku; 2 punkty - produkt/usługa lub sposób wytwarzania (proces) jest nowa/innowacyjny w skali ponadlokalnej/regionalnej – zastosowanie takiego kryterium wymaga uzyskania od przedsiębiorcy analizy w tym zakresie w biznesplanie lub w innych załącznikach do wniosku; 3 punkty - produkt/usługa lub sposób wytwarzania (proces) jest nowa/innowacyjny co najmniej w skali krajowej – zastosowanie takiego kryterium wymaga uzyskania od przedsiębiorcy analizy w tym zakresie w biznesplanie lub w innych załącznikach do wniosku; dodatkowo 1 punkt – celem projektu jest wdrożenie innowacji powstałej dzięki współpracy z sektorem B+R lub wdrożenie patentu lub nowego wzoru użytkowego (...)

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu była ocena merytoryczna projektu strony skarżącej w zakresie spełniania kryterium nr 4 – Innowacyjny charakter projektu lub projekt z zakresu "ginących zawodów". W niniejszej sprawie wnioskodawca kwestionuje ilość punktów przyznanych w ramach tego kryterium wskazując, że punktacja jego projektu powinna być wyższa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego aktu Zarządu Województwa prowadzi do wniosku, że nie narusza on prawa. Zdaniem Sądu, dokonana w niniejszej sprawie ocena ekspertów mieści się w ramach limitów punktowych przewidzianych w URPO oraz jest w wystarczający sposób uzasadniona. Z przedłożonych do akt kart oceny merytorycznej projektu w sposób jednoznaczny wynikają przyczyny przyznania danej ilości punktów za określone kryterium. Eksperci oceniający projekt wyjaśnili przyczyny przyznania danej ilości punktów. W pierwszej kolejności organ prawidłowo wskazał, że projekt wnioskodawcy nie polega na wdrożeniu innowacji powstałej dzięki współpracy z sektorem B+R, co w konsekwencji spowodowało brakiem dodatkowego punktu. Nadto obaj eksperci określili, że projekt jest innowacyjny. Obszerne wywody skargi wykazujące innowacyjność projektu nie mogą mieć zatem w sprawie znaczenia, skoro okoliczność ta nie jest kwestionowana przez ekspertów.

Eksperci podnoszą, że nie ma żadnych analiz rynkowych potwierdzających unikalność projektu co najmniej w skali lokalnej, w przedłożonych opiniach brak analizy dotyczącej rozprzestrzeniania się danej technologii w kraju, a analiza konkurencji również potwierdza innowacyjność technologii w skali lokalnej. Podniesiono też, że na poziomie regionalnym występują myjnie bezdotykowe analogiczne do myjni przedstawionej w projekcie.

Nie ulega wątpliwości, że dokumentacja wniosku nie zawiera "analizy w tym zakresie w biznesplanie" zgodnie z przytoczonymi wyżej kryteriami. Sam wnioskodawca w złożonym proteście podnosił, że we wniosku ani w biznesplanie nie wskazano jasno, że projekt jest innowacyjny w regionie, gdyż "odnoszono się bardziej do lokalizacji i najbliższego obszaru oddziaływania". Oznacza to, że wnioskodawca nie przedstawił informacji dających podstawę do uznania za prawdziwe jego twierdzeń o co najmniej krajowej skali innowacyjności jego projektu. Należy przy tym przyjąć, że to wnioskodawca określa stopień innowacyjności swojego projektu i z tego punktu widzenia projekt ten jest oceniany. Organ nie ma obowiązku wnioskować o innym niż wskazany przez samego wnioskodawcę stopniu innowacyjności projektu z dokumentów przedłożonych wraz z wnioskiem.

Niezależnie jednak od powyższych uwag trzeba odnotować, że z kryteriów wynikających z Załącznika nr 4 do Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 wynika, że zastosowanie odpowiedniego kryterium wymaga uzyskania od przedsiębiorcy analizy w tym zakresie także "w innych załącznikach do wniosku". Skarżący powołuje się w tym zakresie na treść przedłożonych opinii. Treść przedłożonych opinii nie pozwala jednak uznać za nietrafne stanowiska ekspertów i organu o braku podstaw do przyjęcia, że skala innowacyjności projektu jest większa niż lokalna. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z przytoczonymi wyżej kryteriami konieczne było przedstawienie przez wnioskodawcę "analizy w tym zakresie", tj. analizy co do stopnia innowacyjności projektu. Tymczasem w dokumentacji dołączonej przez wnioskodawcę jako załączniki do wniosku analizy tego rodzaju nie zaprezentowano. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że nie można wnioskować o skali innowacyjności przedsięwzięcia z oświadczenia sprzedawcy programu "[...]", zwłaszcza gdy z jego pisma z dnia 21 grudnia 2011 r. wynika w istocie jedynie, że program ten jest nowością "w ofercie producenta" jakim jest firma B i nie jest zamontowany w żadnej z myjni sprzedanych w Polsce przez S B. i S. Spółka Jawna z siedzibą w W. Również twierdzenie, że najbliżej zlokalizowana myjnia samochodowa wyposażona w ten program znajduje się w Austrii nie jest argumentem wykazującym regionalną czy krajową skalę innowacyjności projektu. Oświadczenia powyższe zawierają jedynie informację o nowości w ofercie producenta. Z kolei stanowisko F. A. "B" S.A. zawarte w piśmie z dnia 29 lipca 2011 r. koncentruje się na niekwestionowanej w sprawie innowacyjności projektu i jego walorach technicznych i estetycznych, w żaden jednak sposób nie określa skali tej innowacyjności. W piśmie tym stwierdza się, że jest to "bezkonkurencyjny program na obszarach o wysokiej koncentracji myjni samochodowych. Będzie wyróżniać myjnię spośród innych". Nie sposób na tej podstawie oprzeć twierdzenia o szerokiej – w tym ponadlokalnej - skali innowacyjności programu. Z kolei dołączona do wniosku konkluzja opinii o światowej skali innowacyjności przedmiotowej technologii pochodząca od Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Mechaników Polskich została sporządzona na zamówienie sprzedawcy programu "[...]" S. B. i S. Spółka Jawna z siedzibą w W. Z treści jej uzasadnienia nie wynika jednak analiza stopnia innowacyjności projektu. Zakres tej opinii określono jako "ocena zaproponowanego przez S B. i S. S.J. W wdrożenia do swojej oferty kompleksowych usług w zakresie sprzedaży, montażu oraz uruchomienia i obsługi bieżącej nowoczesnych myjni bezdotykowych firmy B o budowie modułowej", jej zasadnicza treść koncentruje się na szczegółowym opisie myjni bezdotykowej firmy B (w punkcie 7 opinii), a w punkcie 8 wykazana jest w istocie nie kwestionowana w sprawie innowacyjność przedsięwzięcia bez szczegółowej analizy stopnia tej innowacyjności. Sama konkluzja opinii jest wyłącznie stanowiskiem jej autorów i nie spełnia wymogu przedstawienia analizy stopnia innowacyjności. Organ zresztą nie kwestionuje samej opinii, lecz właśnie zasadnie wskazuje, że brak w niej analizy stopnia innowacyjności przedsięwzięcia. Sam opis przedsięwzięcia bez wskazania konkretnych danych i punktów odniesienia dla badanego przedmiotu analizy w zakresie stopnia innowacyjności nie ma znamion analizy, której wyniki byłyby weryfikowalne. Z tego względu oceny ekspertów i organu nie można zakwalifikować do oceny dowolnej. Wreszcie opinia dr hab. G. B., prof. Politechniki i dr inż. M. O. nie zawiera określenia stopnia innowacyjności projektu, a koncentruje się na wykazywaniu jego – niekwestionowanej w sprawie – innowacyjności.

W tej sytuacji organ trafnie przyjął, że wnioskodawca nie wykazał, że jego projekt jest innowacyjny w określonej skali, a dokonana w sprawie weryfikacja dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę nie jest niezgodna z prawem. Treść odpowiedzi na protest wykazuje, że w prawidłowy sposób ustalono stan faktyczny sprawy i ustosunkowano się do podnoszonych przez skarżącego w treści protestu zarzutów. Należy przy tym zauważyć, że brak sformalizowania sposobu wykazania stopnia innowacyjności sprzyja realizacji zasady prawdy obiektywnej w o wiele większym stopniu niż sztywne określenie – czego wydaje się domagać skarżący – formy i zakresu, jakie powinna spełniać analiza stopnia innowacyjności. Daje bowiem przedsiębiorcy szeroki zakres swobody w doborze metod i środków dla wykazania swojego stanowiska. Zasada prawdy obiektywnej niewątpliwie ma swoje źródło w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę wyżej szczegółowo opisanej. Należy przy tym podkreślić, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była ocena projektu dokonana przez organ, a nie kwestia przygotowania i przekazania Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów. Z tego względu zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie mógł mieć w tej sprawie znaczenia, a działanie w oparciu o przyjęte kryteria było w ocenie Sądu prawidłowe. Nie mógł być również z tego względu trafny zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy, zgodnie z którym ogłoszenie o konkursie – na stronie internetowej – zawiera informacje obejmujące kryteria wyboru projektów. Kryteria wyboru zostały bowiem jasno określone i - wbrew twierdzeniom skargi – znajdował się wśród nich - w zakresie kryterium "Innowacyjny charakter projektu lub projekt z zakresu "ginących zawodów" - wymóg "uzyskania od przedsiębiorcy analizy w tym zakresie w biznesplanie lub w innych załącznikach do wniosku". Również sposób doboru ekspertów nie podlega kontroli na etapie kontroli oceny projektu. Z § 19 ust. 20 Regulaminu Konkursu wynika, że ocena merytoryczna dokonywana jest przez Komisję Oceny Projektów, której skład, powołanie i funkcjonowanie określa odrębna uchwała Zarządu Województwa. Zasada zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów realizowana jest właśnie poprzez uczestnictwo w procesie wyboru projektów ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym (art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju).

Nie doszło również do naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym "Instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów". Jasno wyartykułowane motywy jakimi kierował się organ nie dają podstaw do stwierdzenia naruszenia powyższych zasad, a kwestia ewentualnego określenia kryteriów w odrębnej uchwale w przedmiocie przyjęcia Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 nie jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, a w istocie w doborze i określeniu tych kryteriów skarżący upatruje naruszenia zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Dodatkowo Sąd nie podziela stanowiska skarżącego o niejasnym sformułowaniu powyższych kryteriów. Z wzoru załącznika nr 1 do wniosku o dofinansowanie (punkt C.5) wynikają wymagania stawiane wnioskodawcy w zakresie określenia innowacyjności projektu, a wśród nich najpierw znajduje się obowiązek określenia przez samego wnioskodawcę skali innowacyjności projektu, a następnie dopiero obowiązek wykazania podstaw twierdzeń wnioskodawcy w tym zakresie. W świetle wyżej przedstawionej argumentacji Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego o tym, że ocena projektu skarżącego w ramach kryterium innowacyjności została oparta na dowolnych i przypadkowych argumentach nieodnoszących się do przedmiotowej sprawy oraz na powierzchownym i wybiórczym rozpatrzeniem wniosku i dołączonych do niego dokumentów. Ustawa o zasadach polityki rozwoju nie zawiera jednostki redakcyjnej określonej przez skarżącego jako art. 30 ust. 6, stąd zarzut naruszenia art. 30 ust. 6 jest bezprzedmiotowy.

Podnoszone przez skarżącego zarzuty naruszenia postanowień Regulaminu Konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów mikroprzedsiębiorstw ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 w ramach II Osi priorytetowej "Gospodarka regionalnej szansy", Działanie 2.1 "Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw", Schemat A "Bezpośrednie wsparcie inwestycji w MŚP" stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] 2011 roku, a także postanowień Podręcznika Instytucji Zarządzającej Regionalnym Operacyjnym na lata 2007-2013 - wersja nr 11, przyjętego Uchwałą nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] 2013 r. w zakresie przepisów dotyczących zasad wyboru projektów oraz postanowień Załącznika nr 4 do Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 przyjętego Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] 2008 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] 2007 r. w sprawie przyjęcia Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 z późniejszymi zmianami, w zakresie kryteriów wyboru projektu – są bardzo ogólne i nie wskazano w ich treści, które postanowienia tych aktów zostały naruszone w trakcie oceny wniosku skarżącego. Sąd z urzędu nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie.

Wreszcie podnieść należy, że uchwałą Zarządu Województwa z dnia [...] 2011 r. Nr [...] udzielono pełnomocnictwa do podejmowania czynności w zakresie realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 m.in. Zastępcy Dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej J. U. Odpowiedź na protest została zatem podpisana przez upoważnioną osobę.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, że ocena projektu została dokonana niezgodnie z prawem. Zdaniem Sądu eksperci wystarczająco uzasadnili ilość przyznanych punktów w ramach poszczególnych kryteriów. Uzasadnienia dokonanej przez nich oceny są jasne, znajdują umocowanie w ustalonych dla tego konkursu kryteriach oceny oraz obiektywnych regułach wiedzy. Organowi administracyjnemu, który się na tych ocenach oparł odmawiając zakwalifikowania projektu do finansowania, nie można zatem zarzucić dowolności działania. Samo subiektywne przekonanie strony skarżącej o błędnej ocenie dokonanej przez ekspertów, nie może stanowić wystarczającej podstawy do uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi. Zgodnie bowiem z art. 30c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przedmiotem oceny sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest wyłącznie kwestia zgodności z prawem (legalności) dokonanej oceny projektu. W postępowaniu przed sądem poza zakresem kontroli pozostaje natomiast merytoryczna zasadność wyboru danego projektu do dofinansowania.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i art. 30e powołanej ustawy w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę oddalił.