Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1066/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. H. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Burmistrz B. (dalej przywoływany także jako: "Organ pierwszej instancji"), na wniosek pani A. H. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), z dnia 11 maja 2021 r. reprezentowanej przez pełnomocnika, decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem panem M. H. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na czas określony do [...] kwietnia 2023r. W uzasadnieniu decyzji Organ pierwszej instancji wskazał następujące przesłanki negatywne będące podstawą wydanej decyzji;

1) osoba sprawująca opiekę - małżonka osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki nie należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad współmałżonkiem na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast należy do kręgu osób uprawnionych do specjalnego świadczenia opiekuńczego na podstawie art. 16 a pkt. 1 ustawy, co stanowi naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych,

2) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, co stanowi naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy,

3) niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 25 roku życia, co stanowi naruszenie wymagań art. 17 ust. 1 b ustawy,

2. Od powyższej decyzji Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Decyzji zarzuciła;

1) naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K3 8/13,

2) błędną wykładnię art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą świadczenia emerytalnego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], działając na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej przywoływana jako: "K.p.a."),

- art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.ś.r."),

- art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz.570)

orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu Organ odwoławczy wskazał, że mąż Skarżącej jest w wieku [...] lat, jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na czas określony do [...] kwietnia 2023 r. na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] kwietnia 2021 r. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lutego 2020 r., daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić.

Orzeczenie ma walor decyzji i nie podlega weryfikacji przez organ świadczeń rodzinnych.

Osoba niepełnosprawna jest żonata, opiekę nad nią sprawuje żona, która jest wnioskodawcą świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad mężem. Małżeństwo mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Posiada czworo dorosłych dzieci, nie mieszkających z rodzicami. Według ustaleń Organu pierwszej instancji, żona pomaga mężowi w codziennym funkcjonowaniu, pielęgnacji i opiece (przy czynnościach pielęgnacyjnych, poruszaniu się), przygotowuje posiłki, umawia na wizyty lekarskie, zamawia leki i je podaje, kontroluje wizyty u lekarzy specjalistów.

Skarżąca natomiast to osoba w podeszłym wieku ([...] lat) nie pracuje zawodowo od [...] lipca 2011 r., jest więc bierna zawodowo od 10 lat. Posiada uprawnienia emerytalne i pobiera emeryturę i świadczenie uzupełniające, na dzień [...] marca 2021 r. w łącznej kwocie netto [...] zł.

Organ podkreślił, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny.

Kolegium nie podzieliło argumentacji Organu pierwszej instancji wyrażonej w zaskarżonej decyzji, że małżonek osoby niepełnosprawnej, wymagającej opieki jest osobą nieuprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, natomiast jest osobą uprawnioną do świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16 a ust. 1 ustawy. Bezsprzecznym zdaniem Kolegium jest, iż małżonek osoby niepełnosprawnej, wymagającej opieki jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy w pierwszej kolejności jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad małżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Ponadto, z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy wprost wynika, że w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało innym osobom zobowiązanym alimentacyjnie.

Odnosząc powyższe wymagania do przedmiotowej sprawy, Organ wskazał, iż Skarżąca bezsprzecznie spełnia przesłankę wynikającą art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy w części dotyczącej kręgu "innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny", nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, natomiast nie spełnia przesłanki powyższego przepisu dotyczącej "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad małżonkiem legitymującym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności".

Organ podkreślił, że z ustaleń Organu pierwszej instancji wynika, że Skarżąca od [...] lipca 2011 r. nie pracuje, jest emerytem, i pobiera emeryturę i świadczenie uzupełniające na dzień [...] marca 2021 r. w łącznej kwocie netto [...] zł. Skarżąca w złożonych oświadczeniach twierdzi, że należy do kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, gdyż będąc na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad chorym mężem.

Organ podkreślił, że w myśl art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej" (wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19, wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt IOSK 695/17). Ten cel nie może być zrealizowany w sytuacji gdy dana osoba ma ustalone prawo do emerytury. Świadczenie emerytalne jest świadczeniem zastępującym dochód z pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego. Jest niejako odpowiednikiem wynagrodzenia za pracę uzyskiwanym po przepracowaniu określonego czasu i w określonym ustawowo wieku. Świadczenie pielęgnacyjne jest natomiast skierowane do tej grupy osób, która jest aktywna zawodowo. Okoliczności zatem, dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny) są z punktu widzenia art. 17 ust. 1 pkt 4 obojętne. Treść tego przepisu, a zwłaszcza przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przemawiają za tym, że ustawodawca świadomie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczył te, które mają już ustalone prawo do emerytury. Świadczenie emerytalne jest bowiem świadczeniem zastępującym dochód z pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego, przez osobę, która podjęła decyzję o zakończeniu aktywności zawodowej. Ustawodawca przyjął taki model przyznawania świadczeń rodzinnych, który wyklucza z grona beneficjentów osoby pobierające zaopatrzenie emerytalne, będące świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznych. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata.

Okoliczności sprawy są w tym zakresie bezsporne. Strona pobiera emeryturę, w związku z czym ma zabezpieczony dochód. Oczywiście jest on niższy niż wynikający ze świadczenia pielęgnacyjnego, ale dochód otrzymuje. Gdyby uznać zasadność odwołania, to strona otrzymywałaby dwa świadczenia: emeryturę i świadczenie pielęgnacyjne. W tej sytuacji naruszona byłaby właśnie konstytucyjną zasada równości. możliwości podjęcia pracy przez emeryta, ale jest to aktywność wyłącznie fakultatywna (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1935/20).

Potwierdza to zapis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, który stanowi; świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Rezultat wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy jest jasny i nie budzi wątpliwości. Jednakże nawet w przypadku kontynuacji wykładni na podstawie dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej uznać należy, że wykładnia językowa tego przepisu jest prawidłowa. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom mającym ustalone prawo do emerytury, nie narusza zasady równości, o której mowa w Konstytucji RP. Cechą bowiem wspólną, relewantną, osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują żadnych dochodów decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Kolegium podzieliło więc stanowisko Organu pierwszej instancji, iż podsiadanie prawa do emerytury przez Skarżącą, stanowi negatywną przesłankę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem.

Natomiast, Kolegium podzieliło stanowisko pełnomocnika Skarżącej w kwestii naruszenia prawa materialnego przez Organ pierwszej instancji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K38/13).

Okolicznością, która zdecydowała o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia przez Organ I instancji jest fakt, że Skarżąca przed 10-ciu laty zaprzestała aktywności zawodowej i nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ma ustalone prawo do emerytury i wyczerpuje to przesłankę negatywną, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy.

Organ odwoławczy uwypuklił, że nie ulega wątpliwości, że Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Jest jednak również bezsporne, że ma ustalone prawo do emerytury i pobiera emeryturę, której wysokość netto po waloryzacji na dzień [...] marca 2021 r. jest niższa od świadczenia pielęgnacyjnego w 2021 r. W związku tym Skarżąca swe żądanie uzasadnia różnicą w wysokości pobieranej emerytury, a aktualną kwotą świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Skarżącej nie jest to zatem kwestia jej wyboru, ale sytuacja wymuszona okolicznościami. Intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego. Niekwestionowane jest również to, że niezależnie od faktu przejścia na emeryturę Skarżąca sprawuje stałą i długotrwałą opiekę nad niepełnosprawnym mężem.

Organ podkreślił, że to właśnie ta okoliczność stanowi negatywną przesłankę przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Cechą istotną pozwalającą na przyznanie świadczenia jest fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i niewykonywanie z tego względu pracy zarobkowej. Oznacza to, że istotą tożsamej sytuacji osób sprawujących opiekę jest ich dobrowolna rezygnacja z możliwej do wykonywania przez nie pracy zarobkowej. Musi przy tym istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 ustawy. Podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba (zdolna do pracy) rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a przyznane świadczenie ma jej częściowo rekompensować utracony zarobek. Świadczenie pielęgnacyjne ma więc zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Co do zasady emeryt - może podjąć pracę zarobkową, natomiast osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne - nie. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną wymagającą opieki. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych przez osobę opiekującą się dochodów, a to w niniejszej sprawie nie miało miejsca, gdyż strona pobiera emeryturę z ZUS-u. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata (czyli zastosowanie art. 24).

4. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia, Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podnosząc naruszenie:

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art., 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego,

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono konieczność zastosowania w sprawie wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, które doprowadzą do prawidłowej wykładni stosowanych przepisów u.ś.r. (art. 17 ust. 1a).

5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga jest zasadna.

6. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych, w razie uwzględnienia skarg, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej.

7. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w sytuacji gdy Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika zatem, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę tę opiekę sprawującą, to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Skarżąca warunki te spełnia.

Jednakże zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

8. Organy obu instancji poprzestając na wykładni językowej tego przepisu przyjęły, że w związku z tym, że Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca, kwestionując zasadność dokonanej przez Organy administracji obu instancji wykładni literalnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wskazała na konieczność dokonania także wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej tej normy.

Powyższe zagadnienie prawne było już wielokrotnie analizowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się za wykładnią normy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanej wyżej normy, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych (por. np. wyroki: z 20 marca 2014 r., I OSK 416/13; z 19 stycznia 2017 r., I OSK 1831/15, z 10 marca 2017 r., I OSK 2573/15; z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15; z 20 kwietnia 2017 r., I OSK 3269/15; z 10 lipca 2018 r., I OSK 134/18; z 30 listopada 2020 r., I OSK 1334/20; wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Także w szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jednak odmienne zapatrywanie w zakresie analizowanej materii wskazując na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej normy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Wskazał, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej.

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie.

Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W wyrokach z 28 czerwca 2019 r. (sygn. akt I OSK 757/19), z 8 stycznia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2392/19) i z 30 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1546/19), Naczelny Sąd Administracyjny stanął przy tym na stanowisku, że zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej, posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Z kolei w wyrokach z 27 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2375/19), z 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20), z 10 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 487/20), z 18 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 659/20), z 24 listopada 2020 r. (sygn. akt I OSK 1416/20), z 15 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. akt I OSK 2006/20) oraz z 17 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2010/20), Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził przy tym pogląd, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie niektórych sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19).

W konsekwencji w powołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Podkreślił, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018, poz. 1270), powoływanej dalej jako: "u.e.r.f.u.s.", zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

9. Powyższe stanowisko NSA, skład Sądu orzekający w sprawie w pełni podziela i uznaje, że można je także odnieść do tej sprawy. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę czy emeryturę w wysokości niższej niż kwota świadczenia pielęgnacyjnego powoduje, że ww. cel nie jest w stosunku do tej grupy realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do renty czy emerytury opiekun, tak jak w niniejszej sprawie Skarżąca, nie może podjąć pracy zarobkowej.

W sprawie Organy obu instancji przyjęły wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., bezwzględne eliminującą z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia wskazanego przepisu narusza konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Należy zwrócić uwagę na stanowisko przedstawione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK 2/17). Trybunał we wskazanym orzeczeniu uznał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak podnosił Trybunał, wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna – rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie.

10. Kierując się powyższym Sąd uznaje, że skoro przepisy prawa umożliwiają Skarżącej wybór świadczenia, to Organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez Skarżącą świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie (uwzględniając zasady procesowe wynikające z art. 7, 8 i 9 K.p.a.), powinien przedsięwziąć takie czynności, aby Skarżąca mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Jak wynika z brzmienia art. 79a K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości (por. ww. cyt. wyrok NSA sygn. akt I OSK 254/20).

Osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymywać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. W przypadku ustalenia, że Skarżąca spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego Organy administracji właściwe w sprawie powinny poinformować o tym Stronę i wskazać na potrzebę złożenia do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o emeryturach skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach). Zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O ile zatem Skarżąca, przy spełnieniu pozostałych przesłanek, doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury możliwe stanie się płynne przejście Skarżącej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych na system świadczeń rodzinnych.

Istota bowiem ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby pobierającej emeryturę, wynikająca z tego ostatniego przepisu, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.

11. Ponownie rozpoznając sprawę, Organy powinny rozważyć powyższe możliwości rozpoznania sprawy, uwzględniając prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. Najistotniejszą kwestią powinno być dla nich takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować Skarżącej wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić należnego wsparcia w związku z koniecznością opieki nad mężem.

12. Podsumowując, fakt pobierania przez Skarżącą emerytury nie może być w okolicznościach tej sprawy przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawień do obydwu tych świadczeń znajduje zastosowanie reguła dokonania wyboru, polegająca na możliwości rezygnacji przez stronę świadczenia, które jest dla niej mniej korzystne.

Wobec powyżej przytoczonej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w tej sprawie Organ odwoławczy niezasadnie uznał, że pobieranie emerytury przez Skarżącą stanowi negatywne kryterium do rozpoznania jej wniosku o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego. Wadliwe zastosowanie ww. przepisu, przy uwzględnieniu potrzeby przeprowadzenia postępowania administracyjnego z uwzględnieniem ww. zasad procesowych, powoduje, że dla końcowego wyniku rozpoznania sprawy, konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Organów obu instancji wydanych w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

13. Z powyższych powodów Sąd orzekł o uchyleniu decyzji Organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.