Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 186/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 217, art. 218, art. 219
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 1999 nr 72 poz 802
law: Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.
article: art. 2 ust. 1 pkt 4-6
journal: Dz.U. 2016 poz 1799
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej "Szefem KAS") postanowieniem z [...] listopada 2021r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. Z. (zwanej dalej "Skarżącą"), utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. (zwany dalej "DIAS") z [...] października 2021r. nr [...], odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez 5 lat przy wykonywaniu zadań, określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (zwana dalej u.S.C. z 1999r.) lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej zwana dalej u.S.C. z 2009r.), o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020r. poz. 723 ze zm., zwana dalej "u.z.e.f.").

W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735, zwanej dalej "k.p.a.").

Z uzasadnienia postanowienia Szefa KAS wynika, że Skarżąca wnioskiem z [...] marca 2021r. zwróciła się do DIAS o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez 5 lat przy wykonywaniu zadań, określonych w ww. przepisach u.S.C. z 1999r. lub u.S.C. z 2009r., w oparciu o dokumenty z akt osobowych oraz przy wykorzystaniu innych wskazanych we wniosku dokumentów.

DIAS postanowieniem z [...] kwietnia 2021r. odmówił Skarżącej wydania zaświadczenia o żądanej treści, gdyż do okresów służby, w których Skarżąca pełniła służbę przy realizacji zadań policyjnych można zaliczyć okresy służby:

1) od [...] września 1999r. do [...] kwietnia 2002r. - służba w Urzędzie Celnym w P. - Posterunek Celny w S. oraz w Urzędzie Celnym w K. - Posterunek Celny w S.;

2) od [...] marca do [...] sierpnia 2017r. służba w Służbie Celno-Skarbowej;

3) [...] dni zastępstwa Naczelnika Urzędu Celnego w K. oraz Dyrektora Izby Celnej w K. - łącznie 2 lata 10 miesięcy i 27 dni.

DIAS nie uwzględnił służby Skarżącej jako realizowanie zadań policyjnych w pozostałych okresach: od [...] maja 2002r. do [...] kwietnia 2006r. (Referat [...] i Referat [...]) oraz od [...] kwietnia 2009r. do [...] lutego 2017r. (Wydział [...] i Referat [...]), z uwagi na charakter zadań.

Szef KAS postanowieniem z [...] lipca 2021r. - w wyniku zażalenia Skarżącej z [...] kwietnia 2021r. - uchylił ww. postanowienie DIAS z [...] kwietnia 2021r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż DIAS nie przeprowadził postępowania w zakresie koniecznym do wydania zaświadczenia o żądanej przez Skarżącą treści. Z uzasadnienia postanowienia DIAS nie wynika, aby podjęto próbę uzyskania archiwalnej dokumentacji dotyczącej wskazywanej przez Skarżącą funkcji koordynatora ds. własności intelektualnej oraz nie odniesiono się do zadań wykonywanych w ramach Zespołu ds. zwalczania naruszeń praw własności intelektualnej w Izbie Celnej w K. DIAS nie wyjaśnił też, czy istnieje dokumentacja potwierdzająca przekazywanie przez Skarżącą spraw komórce karnoskarbowej po wykryciu przestępstwa. Zdaniem Szefa KAS analizy wykonywanych przez Skarżącą zadań należało też dokonać w oparciu m.in. o dokumentację zgromadzoną w aktach osobowych, w tym - kartę zakresu obowiązków i uprawnień z [...] lipca 2002r., przy uwzględnieniu okoliczności, że kolejny zakres obowiązków zaczął obowiązywać od [...] lipca 2002r. DIAS przedwcześnie przyjął więc, że Skarżąca nie realizowała zadań policyjnych przez okres 5 lat.

DIAS, po ponownym rozpoznaniu sprawy, ww. postanowieniem z 11 października 2021r., odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, wskazując, że zaświadczenie jest potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jego wydanie nie powinno mieć miejsca w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego lub istnienia sporu w tym zakresie. Jeżeli kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości, albo ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, organ powinien odmówić wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 k.p.a.

DIAS wykazał, że postępowanie wyjaśniające zmierzało do ustalenia, czy na podstawie posiadanej przez organ dokumentacji Skarżąca wykonywała zadania policyjne przez okres co najmniej 5 lat. Był też zobowiązany do zastosowania wytycznych Szefa KAS. Ponowna analiza dokumentów wykazała, że Skarżącą zatrudniono w administracji celnej [...] grudnia 1993r.; [...] września 1999r. pełniła służbę w Urzędzie Celnym w P. - Posterunek Celny w S. Mianowano Ją do służby stałej w Służbie Celnej w Urzędzie Celnym w P. [...] lipca 2000r. (art. 13 w zw. art. 91 ust. 4 ustawy z 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej), a od [...] kwietnia 2001r. pełniła służbę w Urzędzie Celnym w K. - Posterunek Celny w S. (w związku ze zmianą przepisów w zakresie właściwości organów celnych). Od [...] maja 2002r. pełniła służbę w Izbie Celnej w K. - Urząd Celny w K.; a od [...] września 2005r. pełniła służbę w Izbie Celnej w K. - Urząd Celny w K., Referat [...]. Od [...] kwietnia 2006r. do [...] stycznia 2009r. pełniła służbę w Izbie Celnej w K. w Wydziale Prawno-Organizacyjnym. Od [...] stycznia 2009r. pełniła służba w Referacie [...], a od [...] marca 2017r. do [...] maja 2017r. pełniła służbę celno-skarbową w Izbie Administracji Skarbowej w K.. Od [...] czerwca 2017r. stosunek służby Skarżącej przekształcił się w stosunek pracy, na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

Skarżąca w czasie pełnienia służby była członkiem Zespołu ds. zwalczania naruszeń praw własności intelektualnej, zgodnie z decyzją Dyrektora Izby Celnej w K. z [...] grudnia 2005r., ze zm. W ramach ww. Zespołu (jak sama wskazała, w piśmie z [...] sierpnia 2021r.) wykonywała zadania do czasu przeniesienia do Referatu [...] - do [...] stycznia 2009r. Skarżącą [...] kwietnia 2005r. wyznaczono do kierowania pracą Urzędu Celnego w K. (decyzja Naczelnika tego urzędu z [...] kwietnia 2005r.). Skarżącą wyznaczano też do kierowania pracą Izby Celnej w K. (decyzja Dyrektora ww. Izby Celnej): - [...] lipca 2006r. (decyzja z [...] lipca 2006r.), - [...] listopada 2006r. (decyzja z [...] listopada 2006r.), - [...] sierpnia 2007r. (decyzja z [...] sierpnia 2007r.), - [...] sierpnia 2007r. (decyzja z [...] sierpnia 2007r.), [...] grudnia 2007r. (decyzja z [...] grudnia 2007r.), - [...] grudnia 2007r. (decyzja z [...] grudnia 2007r.), - [...] września 2010r. (decyzja z [...] września 2010r.), - [...] września 2010r. (decyzja z [...] września 2010r.); - [...] lipca 2012r. (decyzja z [...] lipca 2012r.), - [...] września 2012r. (decyzja z [...] września 2012r.).

DIAS, po ponownej analizie materiału dowodowego i po uwzględnieniu stanowiska Szefa KAS zawartego w ww. postanowieniu z [...] lipca 2021r, potwierdził, że Skarżąca posiada staż 3 lat, miesiąc i 25 dni służby przy wykonywaniu zadań policyjnych oraz Służby Celno-Skarbowej, w okresach: a) od [...] września 1999r. do [...] lipca 2002r. (służba w Urzędzie Celnym w P. - Posterunek Celny w S. i w Urzędzie Celnym w K. - Posterunek Celny w S.), gdzie wykonywała m.in. zadanie "Zwalczanie i ściganie przestępstw i wykroczeń w zakresie ustalonym Ustawą Karną Skarbową" oraz "Zwalczanie i ściganie przestępstw i wykroczeń w zakresie ustalonym kodeksem karnym skarbowym"; b) od 1 marca 2017r. do 31 maja 2017r. (służba w Służbie Celno-Skarbowej zaliczony na mocy art. 12 ust. 2 pkt 2 u.z.e.f.); c) 11 dni, w których Skarżąca zastępowała Naczelnika Urzędu Celnego w K. i Dyrektora Izby Celnej w K., w których kierowała pracą Urzędu/Izby, przejmując ustawowe zadania organów celnych.

Zdaniem DIAS zgromadzona dokumentacja nie potwierdza wykonywania przez Skarżącą zadań policyjnych określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 1999r. lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z 2009r. w okresie służby: a) od [...] lipca 2002r. do [...] kwietnia 2006r. (zadania w Referacie [...] oraz Referacie [...]), b) od [...] kwietnia 2006r. do [...] lutego 2017r. (Wydział [...] i Referat [...]). Brak jest też dokumentów potwierdzających pełnienie przez Skarżącą funkcji koordynatora ds. naruszeń praw własności intelektualnej, a od [...] do [...] maja 2005r. (szkolenie z zakresu ochrony praw własności intelektualnej) nie wpisuje się w wykonywanie zadań policyjnych. DIAS nie uwzględnił również uczestnictwa Skarżącej w Zespole ds. zwalczania naruszeń praw własności intelektualnej, bo ujęty w decyzji zakres zadań wskazuje wyłącznie na pomocniczą, doradczą rolę Zespołu, nie powiązaną bezpośrednio z wykonywaniem zadań policyjnych. Na taki charakter zadań wskazała również przewodnicząca Zespołu. Charakter zadań, do których odwołuje art. 12 ust. 2 u.z.e.f. jest ściśle powiązany z rozpoznawaniem, wykrywaniem, zapobieganiem i zwalczaniem przestępstw i wykroczeń skarbowych, przez co konieczna jest bezpośrednia i faktyczna ich realizacja, poparta zapisami wprost wynikającymi z karty zakresu obowiązków i uprawnień, bądź innych dokumentów będących w posiadaniu organu. Brak takich zapisów w dokumentacji uniemożliwia zaliczenie okresów służby od [...] lipca 2002r. do [...] lutego 2017r. do służby przy wykonywaniu zadań policyjnych.

Skarżąca w zażaleniu z [...] października 2021r. szeroko opisała wykonywanie zadań w poszczególnych komórkach i ponowiła wniosek z [...] marca 2021r., zarzucając DIAS:

- błędne ustalenia w zakresie stanu faktycznego - przez uznanie, że w Referacie [...] , później w Referacie [...] Urzędu Celnego w K. (służba od [...].05.2002r. do [...].04.2006r.) nie były wykonywane tzw. zadania policyjne, gdy wynikały one nie tylko z kart zakresów obowiązków, ale były wpisane w regulaminy jednostek i komórek organizacyjnych, a przede wszystkim były faktycznie wykonywane przez funkcjonariuszy pełniących służbę w tych komórkach;

- nieprawidłową interpretację przepisów odnoszących się do tzw. zadań policyjnych, polegającą na tym, że wzięto pod uwagę jedynie miejsce wykonywania służby Skarżącej, a nie wykonywane zadania, co stoi w sprzeczności z przepisami, które stanowią o wymaganym stażu 5 lat przy wykonywaniu zadań, a nie stażu w określonych komórkach;

- brak ustalenia, czy DIAS kwestionuje wykonywanie zadań policyjnych wskazanych we wniosku z 8.03.2021r., czy uznaje, że zadania zawarte w zakresach obowiązków i uprawnień oraz regulaminach komórek organizacyjnych do takich zadań nie mogą zostać zaliczone;

- brak analizy zadań realizowanych przez Skarżącą w ramach pracy w Zespole ds. zwalczania naruszeń praw własności intelektualnej w Izbie Celnej w K.,

- brak zastosowania zasad określonych w "Dobrych praktykach" przez:

błędne przyjęcie, że realizacja zadań w obszarach: rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie lub zwalczanie przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych, musi zostać wykazana w sposób łączny,

brak analizy znaczenia słów, określających wykonywane przez Skarżącą zadania wskazane w Jej zakresach obowiązków, regulaminach organizacyjnych komórek orzeczniczych, decyzjach dyrektora izby celnej jako synonimy pojęć "rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie, zwalczanie lub ściganie sprawców"

niewykorzystanie wiedzy i doświadczeń ekspertów, posiadających znajomość zadań i czynności realizowanych przez funkcjonariuszy w Referacie [...], później Referacie [...] Urzędu Celnego w K., gdy Skarżąca pełniła służbę;

- brak odniesienia się do wyjaśnień z [...].08.2021r., dotyczących wykonywanych przez Skarżącą zadań i czynności.

Szef KAS, utrzymując w mocy ww. postanowienie DIAS, podkreślił, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. (tzw. postępowanie jurysdykcyjne, orzecznicze). Ma charakter administracyjny, z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Nabycie tzw. "wysługi emerytalnej", czyli 5-letniego okresu służby przy realizacji "zadań policyjnych", uzasadnione jest szczególnymi warunkami pełnienia służby przez funkcjonariusza. Potwierdzeniem tego jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 3 marca 2015r. sygn. akt K 39/13, uznał podobieństwo pewnych zadań Służby Celnej do zadań policyjnych. Trybunał - odwołując się do zadań Policji określonych w art. 1 ust.1 pkt 3 i 4 ustawy o Policji, której funkcjonariusze m.in. inicjują i organizują działania mające na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców - stwierdził, że funkcjonariusze Służby Celnej, którzy bezpośrednio rozpoznają, wykrywają, zapobiegają i zwalczają określone typy przestępstw i wykroczeń wykonują zadania podobne do ustawowych zadań funkcjonariuszy Policji. Podobieństwo wykonywanych zadań przekłada się na zakres faktycznie podejmowanych czynności i stopień narażenia życia i zdrowia. Trybunał uznał w konsekwencji, że prawo do świadczeń emerytalnych służb mundurowych przysługuje tylko tym funkcjonariuszom, którzy realizują zadania określone w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.SC z 1999r. - nadając tym zadaniom priorytetowy charakter. Wykonywanie zadań o ściśle policyjnym charakterze, a nie pozostawanie w stosunku służbowym i realizacja wszystkich zadań powierzonych Służbie Celnej jest decydującym warunkiem niezbędnym do spełnienia przesłanek nabycia uprawnień emerytalnych.

Szef KAS wskazał, że przeprowadzone w sprawie postępowanie i analiza dokumentów dotyczących przebiegu służby zgromadzonych w aktach osobowych Skarżącej, w tym w szczególności przyjętych przez Skarżącą kart zakresu obowiązków, uprawnień, regulaminów organizacyjnych czy decyzji wydawanych przez Dyrektora Izby Celnej w K., nie dały podstaw do potwierdzenia żądanych treści dotyczących realizacji ww. zadań. W ramach struktur organizacyjnych Służby Celnej wyodrębnione były różne komórki organizacyjne, którym przypisane były zróżnicowane zadania. Jedne z nich bezpośrednio rozpoznawały, wykrywały, zapobiegały oraz zajmowały się zwalczaniem przestępczości, inne zaś w sposób pośredni przyczyniały się do realizacji tych zadań. To zróżnicowanie i odmienny charakter zadań realizowanych przez Służbę Celną, w świetle ww. wyroku Trybunału, prowadzi do tezy, że tylko określonej grupie funkcjonariuszy można przypisać realizację zadań ściśle związaną z rozpoznawaniem, wykrywaniem, zapobieganiem oraz zwalczaniem przestępczości. Przyjęcie takiego zakresu podmiotowego art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.SC z 1999r. i ograniczenie jej do tych funkcjonariuszy, którzy realizują zadania określone w ww. przepisach w sposób bezpośredni warunkuje uznanie, że zadania realizowane przez Skarżącą w Referacie [...], Referacie [...], w Wydziale [...] oraz Referacie [...], nie są zadaniami o charakterze policyjnym.

Szef KAS stwierdził, że choć Skarżąca miała podstawy żądania dokonania ustaleń przez DIAS, co do tego, czy wykonywane zadania spełniały warunki określone w art. 1 ust. 2 pkt 4 i u.SC. z 1999r. i art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.S.C z 2009r., bo zaświadczenie o żądanej przez Skarżącą treści rozstrzyga o okolicznościach stanowiących przesłanki spełnienia warunków do uzyskania uprawnień emerytalnych, ale prawny reżim dotyczący wydawania zaświadczeń, wynikający z art. 217-219 k.p.a., zobowiązuje organ do interpretacji ww. przepisów w sposób ścisły. Wydawanie zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (Rozdziału 4) k.p.a., bo właściwy organ administracji publicznej w postępowaniu tym o niczym nie rozstrzyga. Z zasady wykładni systemowej wynika, że tylko niektóre przepisy ogólnego postępowania administracyjnego będą miały odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, w szczególności: niektóre zasady ogólne k.p.a. (np. zasada prawdy obiektywnej, zasada pisemności, zasada udzielania informacji), przepisy dotyczące wymogów formalnych wniosku (art. 63), przepisy dotyczące postanowień (art. 123-126), przepisy dotyczące zażaleń (art. 141-144). Skoro postępowanie wyjaśniające w oparciu o art. 218 § 2 k.p.a., spełnia pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinny być okoliczności wynikające już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Za powyższym przemawia charakter spraw będących przedmiotem tego postępowania. Taki wniosek można także wysnuć z literalnej wykładni art. 218 § 2 k.p.a., który daje organowi wyłącznie możliwość, a nie obliguje do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, i to nie w niezbędnym, ale koniecznym zakresie. Konsekwencją takiego założenia jest uznanie, że organ, w celu ustalenia danych niezbędnych do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę, nie jest uprawniony do stosowania wprost szczegółowych przepisów k.p.a., a zwłaszcza przepisów o postępowaniu dowodowym. Główną rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia pełnią dane z ewidencji, rejestrów i zbioru dokumentów będących w posiadaniu organu właściwego do wydania zaświadczenia. Organ, wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu. Organ przeprowadza postępowanie wyjaśniające tylko w zakresie koniecznym, który potwierdzi treść, której żąda wnioskodawca. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Szef KAS odwołał się do poglądów prezentowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki z: 27 października 2015r. sygn. akt I OSK 674/14; 15 stycznia 2014r. sygn. akt I OSK 1518/12, LEX nr 1452122; 28 sierpnia 2013r. sygn. akt I OSK 605/12, LEX nr 1369011). Zaświadczenie – na co wskazał DIAS w postanowieniu z 11 października 2021r. - nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, nie tworzy nowej ani nie zmienia zastanej sytuacji prawnej, nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Przez wydane zaświadczenie organ potwierdza istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Wr 551/10, LEX nr 755651). Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak z uwagi na treść art. 218 § 1 i 2 k.p.a. organ może prowadzić postępowanie wyjaśniające jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016r. sygn. akt I OSK 2289/14).

DIAS wyjaśnił podstawowe okoliczności stanu faktycznego i dokonał właściwej analizy zebranych materiałów, z zachowaniem zasad wynikających z przepisów ogólnych k.p.a. Zdaniem Szefa KAS postępowanie wyjaśniające przeprowadzono w zakresie koniecznym, umożliwiającym zidentyfikowanie i zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego, wystarczającego do dokonania oceny zasadności wydania zaświadczenia. Następstwem analizy jest ustalenie przez DIAS, że brak jest dokumentów, które potwierdzałyby realizację przez Skarżącą w sposób bezpośredni tzw. zadań policyjnych (poza wskazanymi okresami).

Również w ocenie Szefa KAS przedstawiony stan faktyczny, oparty na zgromadzonych w sprawie materiałach, nie potwierdza 5-letniego okresu realizacji przez Skarżącą tzw. zadań policyjnych, których wykonywanie winno bezpośrednio wynikać z powierzonych jej do realizacji obowiązków służbowych i znaleźć potwierdzenie w dokumentach znajdujących się w aktach osobowych i będących w posiadaniu DIAS. Badanie wskazanych przez Skarżącą okoliczności wykraczałoby ponadto poza kompetencje organu w postępowaniu o wydanie zaświadczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 czerwca 2020r. sygn. akt VII SA/Wa 779/20). Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, że nie można w nim stosować zasady dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ nie ma obowiązku analizowania i rozstrzygania spornych kwestii dotyczących okresów zaliczanych do wysługi emerytalnej ani nie prowadzi postępowania dowodowego. Potwierdza jedynie fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu. Bezpodstawne są więc zarzuty niewykorzystania przez DIAS wiedzy i doświadczenia ekspertów posiadających znajomość zadań i czynności realizowanych przez funkcjonariuszy w Referaach [...] i [...] Urzędu Celnego w K.. Przy ocenie zasadności odmowy wydania zaświadczenia istotna jest wiedza, a nie wola organu administracji. Zgodnie z wiedzą DIAS zadania realizowane przez Skarżącą w ww. Referatach nie mieszczą się w katalogu tzw. zadań policyjnych ujętych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.S.C. z 1999r. i w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.S.C. z 2009r. DIAS na podstawie m.in. zapisów wynikających z kart zakresów obowiązków i uprawnień wymienionych w postanowieniu, analizy akt osobowych oraz dokumentów wskazanych we wniosku o wydanie zaświadczenia, nie potwierdził żądanych przez Skarżącą treści. Skoro DIAS wyjaśnił podstawowe okoliczności stanu faktycznego i dokonał właściwej analizy zebranych materiałów, z zachowaniem zasad wynikających z przepisów ogólnych k.p.a., to zdaniem Szefa KAS zebrane w sprawie materiały stanowią wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia.

Szef KAS - odnosząc się do zarzutów, że Skarżąca w komórce orzeczniczej wykryła wiele przestępstw i wykroczeń skarbowych, a zebrany materiał dowodowy przekazywała do komórki ds. karnych skarbowych; prowadziła postępowania dotyczące wprowadzania na polski obszar celny towarów objętych zakazami, ograniczeniami, ze względu na bezpieczeństwo i porządek publiczny (np. przywóz samochodów starszych niż 10 lat); a czynności te w większości przypadków skutkowały wykryciem przestępstw polegających na fałszowaniu rzeczywistego kraju pochodzenia weryfikowanych towarów bądź fałszowania samych dokumentów potwierdzających pochodzenie, co skutkowało wymierzeniem dodatkowych należności celnych, bądź zatrzymaniem takich samych towarów w przypadku próby kolejnego ich wprowadzenia na polski obszar celny oraz powiadomieniem właściwych organów ścigania; prowadziła postępowania celne (w ramach procedur gospodarczych) związane z uszczupleniami należności celnych i przypadku ujawnienia w ich toku nieprawidłowości, zawiadamiała komórkę ds. karnych skarbowych o ujawnieniu przestępstwa lub wykroczenia skarbowego; dodatkowo ustalenie, że podmiot wprowadził towar piracki, z podrobionymi znakami towarowymi, stanowiło podstawą uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa i umożliwiało ściganie sprawców tego przestępstwa – stwierdził, że obowiązek przestrzegania i stosowania prawa jest obowiązkiem wszystkich obywateli. Skoro obowiązkiem Skarżącej także w ramach służby było przestrzeganie i stosowanie prawa oraz przekazywanie informacji o wykrytych nieprawidłowościach, nie oznacza, że realizowała tzw. zadania policyjne. Zadania Skarżącej pośrednio przyczyniały się do realizacji zadań wykonywanych przez komórki bezpośrednio zajmujące się rozpoznawaniem, wykrywaniem, zapobieganiem oraz zwalczaniem przestępczości (np. oddziały celne czy komórki zwalczania przestępczości), ale w dostępnej dokumentacji brak zapisów o treści i brzmieniu wskazujących jednoznacznie na realizację przez Skarżącą zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.S.C. z 1999r. i w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.S.C. z 2009r., w okresie co najmniej 5 lat. Stanowi to podstawę zasadności odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści w zakresie wskazanym wyżej. Szef KAS uznał za prawidłowe stanowisko DIAS, co do wykonywania przez Skarżącą tzw. zadań policyjnych przez 3 lata, miesiąc i 25 dni.

Szef KAS, odnosząc się do zarzutów dotyczących zasad z "Dobrych praktyk" z [...] kwietnia 2020r., wskazał, że dokument ten ma charakter wewnętrzny i zawiera rekomendacje pozwalające na ujednolicenie trybu postępowania we wszystkich jednostkach organizacyjnych KAS, ale nie stanowi podstawy prawnej do uchylenia postanowienia DIAS, tym bardziej, że organ pierwszej instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, który jest odmiennie interpretowany przez Skarżącą. Dodatkowo przeprowadzone postępowanie wykazało, że nie ma dokumentacji, z której wynikałoby, że Skarżąca realizowała tzw. zadania policyjne przez okres co najmniej 5 lat. Zaświadczenie jest zaś wydawane na podstawie posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i danych, a nie na podstawie stanowiska Skarżącej obszernie wyrażonego w postępowaniu.

Szef KAS - odnosząc się do powołanego przez Skarżącą wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z [...] .11.2019r. sygn. akt [...] - zauważył, że odnosi się on do odwołania od decyzji Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, odmawiającej prawa do emerytury policyjnej, rozpatrywanego w odrębnym trybie, w którym mają zastosowanie inne przepisy (m.in. przepisy o postępowaniu dowodowym), czyli zupełnie inaczej niż w postępowaniu zaświadczeniowym, mającym charakter uproszczony. Skarżąca może w innym postępowaniu, np. o uzyskanie prawa do emerytury - dowieść, za pomocą dostępnych w tamtym postępowaniu środków dowodowych, że spełnia warunek, o którym mowa w art. 12 ust. 2 u.z.e.f.

2. Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika adw. Annę Zapart, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie ww. postanowień Szefa KAS z [...] listopada 2021r. i DIAS z [...] października 2021r. oraz zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając naruszenie:

- art. 12 ust. 2 pkt 1 u.z.e.f w zw. z § 14 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 grudnia 2018r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (zwane dalej "Rozporządzeniem") - przez ich nieuzasadnione niezastosowanie i odmowę wydania żądanego zaświadczenia;

- art. 2, art. 7, art. 32, art. 60, art. 83 Konstytucji RP - przez odmowę wydania zaświadczenia do celów emerytalnych, co doprowadziło do naruszenia konstytucyjnych praw Skarżącej;

- art. 7 i art. 77 k.p.a. - przez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego, skutkującą utrzymaniem w mocy ww. postanowienia DIAS w związku z brakiem uwzględnienia wykonywanych przez Skarżącą podczas służby zadań w okresie: a) od [...].07.2002r. do [...].04.2006r. (Referat [...]; [...] Urzędu Celnego w K.), które wynikają bezpośrednio z zapisów w kartach zakresu obowiązków i uprawnień oraz zapisów zawartych w regulaminach organizacyjnych Urzędu Celnego w K., obowiązujących w tym okresie; b) od 21.02.2006r. do 29.01.2009r., w ramach prac Zespołu ds. zwalczania naruszeń praw własności intelektualnej;

- art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. - przez niewyczerpujące i wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego, co nie wpłynęło na obiektywne i rzetelne rozpatrzenie niniejszej sprawy;

- art. 9 i art. 11 k.p.a. - przez niedostateczne wyjaśnienie przez Szefa KAS podstaw i przesłanek utrzymania postanowienia DIAS;

- art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. - przez zaniechanie wskazania, na jakiej podstawie organy uznały, że nie zachodzą przesłanki do wydania zaświadczenia;

- art. 218 k.p.a. - przez uznanie, że do postępowania zaświadczeniowego nie można zastosować zaleceń i wytycznych określonych przez Szefa KAS w "Dobrych praktykach", skutkującą utrzymaniem w mocy ww. postanowienia DIAS;

- art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. - przez brak nadania odpowiedniej formy prawnej, w tym brak uzasadnienia prawnego i faktycznego co do negatywnego sposobu rozpatrzenia zażalenia Skarżącej (w tym dokładnego rozpatrzenia każdego z zarzutów), m.in. brak odniesienia się do: - zarzutu braku transparentności i niejednolitego traktowania byłych funkcjonariuszy celnych przez rozstrzyganie wniosków o wydanie zaświadczenia w sposób odmienny w tym samym stanie faktycznym, w przypadku realizacji tożsamych zadań; - dowodów i informacji przekazanych przez Skarżącą pismem z [...] i [...] października 2021r.;

- art. 218 § 1 k.p.a. - przez brak wydania zaświadczenia w oparciu o karty zakresu uprawnień i obowiązków, regulaminy organizacyjne, decyzji, a jedynie na podstawie wniosków z dowolnej oceny treści wynikających z tych dokumentów;

- art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a - przez bezzasadne utrzymanie w mocy ww. postanowienia DIAS, gdy należało je uchylić i wydać zaświadczenie, że oprócz okresów uznanych przez DIAS za czas wykonywania zadań policyjnych, również w pozostałych wnioskowanych okresach Skarżąca wykonywała zadania, o których mowa w art. 12 ust. 1 u.z.e.f;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 79, art. 81, art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 140 k.p.a. - przez dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności brak szczegółowej analizy dokumentów znajdujących się w aktach osobowych Skarżącej i brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy i pominięcie badania czy istnieją rejestry, akta spraw, archiwum elektroniczne spraw prowadzonych w latach 2002-2006 oraz naoczni świadkowie, współpracownicy i przełożeni, którzy pracowali ze Skarżącą lub nadzorowali Jej pracę w latach 2002-2006, co doprowadziło, że organy obu instancji nie ustaliły, jakimi sprawami zajmowała się Skarżąca w ramach pełnienia służby w ww. okresie;

- art. 8 § 2 k.p.a. - przez odstąpienie przez organy obu instancji od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw o tożsamym stanie faktycznym i prawnym i przez nieuzasadnione odstąpienie od wskazania przyczyn braku zastosowania zasady wynikającej z tego przepisu;

- art. 10 k.p.a. - przez niewykonanie przez organy obu instancji obowiązku zapewnienia Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, czym pozbawiono Skarżącą możliwości wypowiedzenia się, co do całokształtu materiału dowodowego i do okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi podtrzymała stanowisko wyrażone w zażaleniu i opisała przebieg pracy i służby w Służbie Celnej oraz przebieg postępowania zaświadczeniowego. Dodała, że w 2021r. brak jest ewidencji, rejestrów, dokumentów, które potwierdzałyby pełnienie służby przy wykonywaniu zadań policyjnych od [...].05.2002r. do [...].04.2006r. (wybrakowanie – zniszczenie dokumentów, zgodnie z zasadami zarządzenia Ministra Finansów z 24 grudnia 2003r. nr 43), ale nie może stanowić podstawy do odmowy wydania zaświadczenia, bo w latach 2002-2006 dokumenty te istniały. Rolą organu nie jest jednak dokonywanie oceny, jakie zadania wykonywała Skarżąca a jedynie wydanie odpowiedniego zaświadczenia, w którym w sposób prawidłowy wskazane zostaną okresy wykonywania zadań policyjnych przez Skarżącą. Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego (wyrok WSA w Opolu z 24 kwietnia 2018r. sygn. akt II SA/Op 116/18). Organ, nie mając do tego podstaw merytorycznych, zaczął oceniać, czy pełnienie służby w danej jednostce może zostać potraktowane jako wykonywanie zadań policyjnych, czym rażąco przekroczył swoje uprawnienia i naruszył prawa wynikające z Konstytucji. Dodatkowo organ w różnych sprawach wydaje inne rozstrzygnięcia, kwalifikując dane czynności jako mające charakter policyjny, bądź nie, do czego w postępowaniu zaświadczeniowym nie jest uprawniony (por. wyrok WSA w Gliwicach z 21 maja 2021r. sygn. akt II SA/Gl 92/21; wyroki NSA z: 20 maja 2021r. sygn. akt II OSK 2429/18, 10 listopada 2021r. sygn. akt II OSK 3396/18). Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany narusza to zasadę zaufania obywateli do organów państwa (władzy publicznej). Nagłą zmianę poglądów organów obu instancji uznać należy za naruszającą prawa Skarżącej, bo w sprawie istniały przesłanki do wydania zaświadczenia, a ponadto należało Skarżącej umożliwić przedstawienie stanowiska. W tym zakresie Skarżąca za uzasadnione uznała zarzuty naruszenia art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a.

W sprawie kluczowym jest okres pełnienia służby w Referacie Postępowania Celnego i Procedur Gospodarczych, później Referacie Elementów Kalkulacyjnych i Przeznaczeń Celnych Urzędu Celnego w K. (od [...] maja 2002r. do [...] kwietnia 2006r.). Skarżąca rozpoczęła służbę w ww. komórkach ponad dziewiętnaście lat temu i ostatnie sprawy prowadziła/nadzorowała ponad piętnaście lat temu. W tym czasie nastąpiło wiele zmian organizacyjnych i personalnych w kadrze kierowniczej, wprowadzono nowe regulacje prawne związane z akcesją Polski do Unii Europejskiej, konsolidację służb celnych i skarbowych. Miało to znaczący wpływ na zlokalizowanie miejsca przechowywania dokumentacji wytworzonej przez Skarżącą podczas ww. służby, ale nie może być przeszkodą do uznania wykonywania w tych komórkach zadań zaliczanych do zadań policyjnych. Skarżąca przytoczyła m.in. zakres zadań na przestrzeni różnych lat, wynikający z karty zakresu obowiązków i uprawnień oraz Regulaminów Organizacyjnych Urzędu Celnego w K. oraz wskazała, że obowiązki, które wykonywała były dużo szersze niż wykazane w ww. dokumentach sformułowanych bardzo ogólnie. W karcie zakresu i uprawnień z 1 lipca 2002r. umieszczono ponadto zapis, że Skarżąca była zobowiązana do wykonywania innych czynności zleconych przez przełożonego. Katalog zadań nie był więc ograniczony do konkretnych czynności, wskazywanych w kartach obowiązków i uprawnień. Skarżąca opisała wykonywane zadania do [...] kwietnia 2004r., wskazując, że czynności te w większości przypadków skutkowały wykryciem przestępstw polegających na fałszowaniu rzeczywistego kraju pochodzenia weryfikowanych towarów bądź fałszowania samych dokumentów potwierdzających pochodzenie, co skutkowało wymierzeniem dodatkowych należności celnych, bądź zatrzymaniem takich samych towarów w przypadku próby kolejnego ich wprowadzenia na polski obszar celny oraz powiadomieniem właściwych organów ścigania. Skarżąca prowadziła też postępowania celne (w ramach procedur gospodarczych) związane z uszczupleniami należności celnych, a w przypadku ujawnienia w ich toku nieprawidłowości, zawiadamiała komórkę ds. karnych skarbowych o ujawnieniu przestępstwa lub wykroczenia skarbowego. Skarżąca, realizując swoje obowiązki, dokonywała ustaleń, które były następnie podstawą do wszczęcia postępowania karno-skarbowego, ponieważ wynik weryfikacji dokumentów podmiotów stanowił podstawę do podjęcia przez inne komórki organizacyjne decyzji o ukaraniu sprawców ujawnionych przestępstw czy wykroczeń.

Ani Szef KAS ani DIAS nie pokusili się o przeanalizowanie zadań wykonywanych przez Skarżącą w ramach służby w ww. Referatach Urzędu Celnego w K. od [...] lipca 2002r. do [...] kwietnia 2006r. oraz zadań wskazanych w Regulaminach Organizacyjnych tego Urzędu. Zapisy zadań z regulaminu organizacyjnego i kart zakresu obowiązków i uprawnień Skarżącej zawierają zapisy o wykonywaniu zadań policyjnych.

Skarżąca przytoczyła treść art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.S.C. z 1999r. i art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.S.C. z 2009r. i dodała, że w świetle zapisów zawartych w "Dobrych praktykach" przy weryfikacji dowodów potwierdzających realizację przez funkcjonariusza zadań policyjnych, nie można ograniczać się wyłącznie do zakresów obowiązków i uprawnień funkcjonariusza, ale należy uwzględnić również inne materiały źródłowe, w szczególności: karty opisów stanowisk służbowych, upoważnienia, wyróżnienia, wewnętrzne akty prawne - decyzje, zarządzenia, regulaminy organizacyjne, ewidencje, rejestry.

Skarżąca przytoczyła też zakres zadań Zespołu ds. zwalczania naruszeń własności intelektualnej, który według Skarżącej wskazuje, że członkowie zespołu (w przypadku Skarżącej do [...].01.2009r.) wykonywali zadania policyjne. Odwołanie się zatem do opinii przewodniczącego Zespołu, jak też do roli doradczej Zespołu, bez przeanalizowania zadań Zespołu i wskazania, dlaczego nie stanowią one zadań policyjnych Skarżąca uznała za nieuprawnione i nieuzasadnione. Analiza zadań tego Zespołu, w którym Skarżąca brała czynny udział, wskazuje, że wypełniały one zakres rozpoznawania, wykrywania, zapobiegania i zwalczania przestępstw i wykroczeń. Skarżąca wskazała, jak rozumie zadania Zespołu, zaś organy obu instancji nie odniosły się do tego, nie wskazały powodów, dlaczego nie uznały faktów wynikających z tego dowodu za wykonywanie przez Skarżącą zadań policyjnych.

Zdaniem Skarżącej również szkolenie funkcjonariuszy stanowi podejmowanie działań, mających na celu zwiększenie skuteczności wykrywania przestępstw i wykroczeń skarbowych oraz zwalczanie tych czynów, przez zapewnienie odpowiednich warunków, bez których działania, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.S.C. z 1999r. i art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.S.C. z 2009r. byłyby nieskuteczne lub wręcz niemożliwe. Zapobieganie, to m.in. prewencja, a zatem również zapewnienie wyszkolenia i zapewnienie odpowiedniej wiedzy, dokumentacji, które to elementy mają "zniechęcić, odstraszyć" osoby planujące popełnienie czynu zabronionego przepisami prawa.

Skarżąca, odnosząc się do twierdzenia Szefa KAS, że to Skarżąca domaga się interpretacji realizowanych zadań i uznania, że mieszczą się one w pojęciu zadań policyjnych, zarzuciła że to organy obu instancji, zaliczając 11 dni pełnienia służby w dniach wykonywania przez Skarżącą zadań w zakresie kierowania pracą urzędu/izby (podczas nieobecności naczelnika urzędu/dyrektora izby) do okresu wykonywania zadań policyjnych, dokonały interpretacji zadań realizowanych w tych dniach. Nie sprawdzono, jakie faktycznie zadania w tych dniach wykonywała Skarżąca, nie podjęto kroków mających na celu zbadanie czy i gdzie jest przechowywana dokumentacja potwierdzająca co rzeczywiście czyniła. Zinterpretowano zapisy zadań: "kierowanie pracą Urzędu/Izby" i na tej podstawie przyjęto, że Skarżąca wykonywała wszystkie ustawowe obowiązki naczelnika urzędu/dyrektora izby, choć nie wynikało to wprost z zapisów w decyzjach, co mieści się w zakresie zadania "kierowanie pracą Urzędu/Izby". Dokonano więc uproszczonej i subiektywnej analizy materiału dowodowego, nie zastosowano rekomendacji "Dobrych praktyk", co doprowadziło do nierzetelnej i błędnej oceny. Nie wzięto też pod rozwagę wyjaśnień Skarżącej z [...] października 2021r., w których szczegółowo opisała faktycznie wykonywane zadania oraz sposób ich dokumentowania. W tym kontekście Skarżąca wskazała na wybiórczą analizę zebranych dowodów, jak też nie zgodziła się ze stanowiskiem Szefa KAS o podjęciu przez DIAS wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Skarżącej, wbrew stanowisku organów jest dokumentacja, z której wynika, że Skarżąca realizowała tzw. zadania policyjne przez okres co najmniej 5 lat (regulaminy organizacyjne Urzędu Celnego w K., karty zakresów obowiązków i uprawnień Skarżącej, decyzje Dyrektora Izby Celnej w K., określające zakres zadań Zespołu ds. zwalczania naruszeń praw własności intelektualnej). Organy powołują się na opinię przewodniczącego Zespołu (eksperta w zakresie zadań wykonywanych przez Zespół), a pomijają opinię eksperta dotycząca wykonywania zadań w Referatach [...] oraz [...] w Urzędzie Celnym w K. Stanowi to brak konsekwencji, ocenność dokumentów, brak stosowania obiektywnych przesłanek.

Skarżąca, odnosząc się do okresu wykonywania zadań policyjnych od [...]marca do [...] maja 2017r., wskazała, że należało wskazać okres od [...] marca 2017r. (w tym dniu, na podstawie art. 165 ust. 3 p.w.u. KAS, stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej) do [...] czerwca 2017r. (przyjęła wówczas propozycję zatrudnienia z [...] .05.2017r.).

3. Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga jest niezasadna.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), gdyż przedmiotem skargi było postanowienie Szefa KAS wydane w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w ww. przepisie.

Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz.137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest przez Sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. postanowienie) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie postanowienie, które zaskarżyła Skarżąca, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a.

3. Sąd - oceniając w świetle wskazanych wyżej kryteriów zaskarżone postanowienie Szefa KAS - uznał, że było ono zgodne z prawem procesowym i materialnym oraz nie naruszało wskazanych w skardze przepisów.

Zdaniem Sądu Szef KAS w sposób należyty zinterpretował obowiązujące i mające zastosowanie w sprawie przepisy k.p.a., a w szczególności prawidłowo przyjął, że w okolicznościach faktycznych wynikających z posiadanych przez organy administracyjne dokumentów prawidłowe było wydanie postanowienia przez DIAS o odmowie wydania zaświadczenia, stosownie do art. 219 k.p.a.

Sąd przypomni podobnie, jak uczył to Szef KAS w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że Skarżąca złożyła wniosek w trybie zaświadczeniowym, do którego odnoszą się uregulowania zawarte w Dziale VII "Wydawanie zaświadczeń" z Rozdziału 14 k.p.a. "Postępowanie uproszczone". Tryb postępowania zaświadczeniowego determinuje sposób procedowania żądania Skarżącej, jak też zakres czynności, które mogą być wykonane przez organy administracyjne obu instancji w zakresie ustalenia materiału stanowiącego podstawę do wydania zaświadczenia o określonej treści lub też odmowę wydania zaświadczenia w formie zaskarżalnego postanowienia.

Rację miały ponadto organy obu instancji, wskazując w uzasadnieniach wydanych w sprawie postanowień (Szef KAS w postanowieniu z [...] listopada 2021r., a DIAS w postanowieniu z [...] października 2021r.), po odwołaniu się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie i w piśmiennictwie, że zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną, polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Zaświadczenie jest przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, które stosownie do art. 218 § 1 k.p.a., wydawane jest na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres zatem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, ograniczony jest do analizy posiadanej (podkreślenie Sądu) dokumentacji oraz do analizy danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia.

Warto też przypomnieć, że prawidłowe było stanowisko Szefa KAS, że zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym. Nie stanowi więc decyzji administracyjnej, ponieważ stanowi oświadczenie wiedzy, a nie oświadczenie woli. Zaświadczenie potwierdza urzędowo istnienie określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając żadnej sprawy administracyjnej. Tym samym rację miał Szef KAS, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Warto też podkreślić, że prawidłowe było stanowisko Szefa KAS, że wprawdzie do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i 2 k.p.a. - organ administracyjny w postępowaniu zaświadczeniowym nie prowadzi postępowania dowodowego sensu stricto, lecz opiera się na istniejących dowodach, prowadząc postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie. Zasada wynikająca z art. 218 k.p.a. wskazuje na zmodyfikowanie zasady postępowania dowodowego zarezerwowanego w k.p.a. do postępowania merytorycznego. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie "w koniecznym zakresie". Jest to więc wyraźne ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w przepisach art. 75 – art. 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zaświadczenie sprowadza się w istocie do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 stycznia 2020r. sygn. akt I OSK 1627/18, wyjaśnił, że postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia. Jeżeli informacje, których żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nasuwają wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii.

Tym samym niezasadne są podniesione przez Skarżącą w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art 6, art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 9 i art. 11 k.p.a., art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 79, art. 81 i art. 140 k.p.a. Skoro bowiem zaświadczenie nie jest aktem o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej, to do wniosku o wydanie zaświadczenia nie mają pełnego zastosowania przepisy k.p.a. W związku z tym prawidłowe było przyjęcie przez Szefa KAS w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że DIAS nie miał podstaw do merytorycznego odnoszenia się w postanowieniu z [...] października 2021r., odmawiającym wydania zaświadczenia, do kwestii przedkładanych przez Skarżącą dowodów, gdyż wykraczało to poza ramy postępowania zaświadczeniowego. Sąd jeszcze raz podkreśli, że postępowanie to, jakkolwiek uregulowane zostało w przepisach k.p.a., ma ono charakter uproszczonej formy postępowania i nie jest postępowaniem administracyjnym sensu stricte. Wprawdzie Skarżąca konsekwentnie w toku postępowania zaświadczeniowego, co wynika z obszernych akt, dążyła do tego, aby w ramach postępowania zaświadczeniowego organy przeprowadziły pełne postępowanie administracyjne, w tym przede wszystkim postępowanie dowodowe, nie było to możliwe - jak trafnie wskazano w uzasadnieniach wydanych w sprawie postanowień - gdyż byłoby to sprzeczne z istotą tego postępowania. W ramach postępowania zaświadczeniowego i postępowania wyjaśniającego "w niezbędnym zakresie", nie mieści się przeprowadzanie dowodów, na wniosek osoby, która ubiega się o zaświadczenie, w tym z zeznań świadków, do których nawiązywała Skarżąca.

Warto też podkreślić, że skoro postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie korzysta z większości zasad części ogólnej k.p.a. i tylko niektóre z nich mają odpowiednie zastosowanie (zasada praworządności; zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; zasada prawdy obiektywnej; zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; zasada informowania uczestników postępowania - w granicach art. 9 zd. 2 k.p.a.; zasada szybkości i prostoty postępowania), to powoływany przez Skarżącą art. 10 § 1 k.p.a. nie mógł być stosowany w sprawie. Ma on bowiem zastosowanie w odniesieniu do decyzji, a nie do postanowień wydawanych stosownie do art. 219 k.p.a. Wynika to zarówno z treści art. 10 § 1 k.p.a., jak też z treści art. 126 k.p.a. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Literalne brzmienie tego przepisu wskazuje jasno, że umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań ma nastąpić jedynie przed wydaniem decyzji, a nie przed wydaniem postanowienia.

Zaskarżone postanowienie Szefa KAS z [...] listopada 2021r., wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, czyni zadość wymogom art. 124 § 2 k.p.a., ponieważ zawiera wyczerpujące uzasadnienie zarówno faktyczne jak i prawne. Szef KAS w treści uzasadnienia odnosi się zarówno do przesłanek umożliwiających uznanie, że w konkretnych okresach służby Skarżącej były wykonywane tzw. zadania policyjne (3 lata, miesiąc i 25 dni), jak również powołuje się na okoliczności, które uniemożliwiają przyjęcie, że w pewnych okresach, na podstawie znajdujących się w aktach dowodów, nie można przyjąć, że były wykonywane tzw. zadania policyjne (służba Skarżącej w Referacie [...]; w Referacie [...] ; w Wydziale [...] oraz w Referacie [...]). Sąd wskazuje ponadto, że nawet, gdyby uznać, że DIAS wskazał w sposób nieprawidłowy w uzasadnieniu ww. postanowienia z [...] października 2021r. niewłaściwy okres wykonywania przez Skarżącą tzw. zadań policyjnych (od [...] marca 2017r. do [...] maja 2017r.), a nie okres wskazywany przez Skarżącą w skardze (od [...] marca do [...] czerwca 2017r.), to i tak ten rodzaj wadliwości proceduralnej nie miałby istotnego wpływu na wynik sprawy. Doliczenie bowiem 7 dni do okresów uznawanych za wykonywanie tzw. zadań policyjnych (3 lata, miesiąc i 25 dni) nie spowodowałoby przyjęcia, że Skarżąca spełnia przesłankę z art. 12 ust. 2 u.z.e.f. Niemożliwe było też nawet hipotetyczne wydanie zaświadczenia o żądanej przez Skarżącą treści.

Sąd podziela ponadto stanowisko Szefa KAS, że na przeszkodzie wydaniu żądanego przez Skarżącą zaświadczenia stały dokumenty, a w zasadzie ich brak w aktach sprawy, w zakresie, w którym odmówiono wydania zaświadczenia (służba Skarżącej w Referacie [...]; w Referacie [...]; w Wydziale [...] oraz w Referacie [...]). Organy obu instancji odnosiły się do dostępnych dowodów, którymi dysponowały, a Szef KAS wyjaśnił ponadto, że Skarżąca może w ramach innego postępowania niż zażaleniowe (np. o uzyskanie prawa do emerytury) dowieść, za pomocą dostępnych w tamtym postępowaniu środków dowodowych, że spełnia warunek, o którym mowa w art. 12 ust. 2 u.z.e.f. Nie sposób zatem przyjąć, że w okolicznościach sprawy można mówić o naruszeniu zasady zaufania do organów administracyjnych (art. 8 § 1 k.p.a.).

Sąd podkreśla ponadto, że z zaskarżonego postanowienia wynika, że Szef KAS wprost odnosił się do dokumentu z [...] kwietnia 2020r. "Dobre praktyki" wskazując, dlaczego zarzutów Skarżącej nie uznaje za zasadne. W tym kontekście również nie sposób dostrzec naruszenia zasady zaufania do organów administracyjnych. Dokument ten, jak prawidłowo wskazano w zaskarżonym postanowieniu ma charakter wewnętrzny i zawiera jedynie rekomendacje pozwalające na ujednolicenie trybu postępowania we wszystkich jednostkach organizacyjnych KAS, więc nie może stanowić podstawy prawnej do np. ewentualnego uchylenia postanowienia.

Zdaniem Sądu organy obu instancji uwzględniły ponadto zasady wynikające z "Dobrych praktyk", choć doszły do przeciwnych wniosków niż Skarżąca i uznały prawidłowo, że nie było podstaw do uwzględnienia w całości żądań Skarżącej, więc niemożliwe było wydanie zaświadczenia o żądanej przez Skarżącą treści.

Z preambuły "Dobrych praktyk" wynika, że w procesie badania uprawnień do emerytury policyjnej nie można wykluczyć żadnego funkcjonariusza Służby Celnej, bez względu na miejsce pełnienia służby.

Zgodnie z zapisami punkt III.2 "Dobrych praktyk" oceny, czy wykonywanie danej czynności mieści się w katalogu wskazanym w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.S.C. z 1999r. lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.S.C. z 2009r. dokonuje się z uwzględnieniem art. 1 ust. 2a u.S.C. z 1999r. lub art. 2 ust. 2 u.S.C. z 2009r.

Stosownie do punktu III.3 "Dobrych praktyk" przy weryfikacji dokumentów/dowodów potwierdzających realizację przez funkcjonariusza zadań w obszarze: rozpoznawania, wykrywania, zapobiegania lub zwalczania przestępstw i wykroczeń oraz przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych nie można ograniczać się wyłącznie do zakresów obowiązków i uprawnień funkcjonariusza, ale należy uwzględniać również inne materiały źródłowe, w szczególności: karty opisów stanowisk służbowych, upoważnienia, wyróżnienia i wewnętrzne akty prawne.

Zaskarżone postanowienie Szefa KAS, jak również utrzymane nim w mocy ww. postanowienie DIAS z [...] października 2021r. wskazuje, że organy miały na względzie materiały źródłowe zawarte w aktach i odnosiły je do obowiązujących przepisów, w tym art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 u.z.e.f. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.S.C. z 1999r. lub art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.S.C. z 2009r. Nie sposób więc podzielić także zarzutu naruszenia przez organy administracyjne art. 218 k.p.a. w związku z art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 u.z.e.f. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 u.S.C. z 1999r. lub art. 2 ust. 1 pkt 4-6 u.S.C. z 2009r.

Zdaniem Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie też zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. - przez odstąpienie przez organy obu instancji od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw o tożsamym stanie faktycznym i prawnym. Każda sprawa w postępowaniu zaświadczeniowym rozpatrywana jest indywidualnie, na gruncie konkretnych okoliczności faktycznych oraz w następstwie szczegółowej analizy dokumentów, będących w posiadaniu organu, z uwzględnieniem konkretnych zapisów znajdujących się w szczególności w aktach osobowych konkretnego funkcjonariusza, które często są odmienne. Skarżąca oprócz ogólnikowych informacji oraz powołania się na orzecznictwo Sądów administracyjnych, dotyczące wydawanych przez organy administracyjne decyzji, nie wykazała, że w sprawie doszło do naruszenia ww. zasady ogólnej, szczególnie, gdy organy obu instancji powoływały się na brak dokumentów, na podstawie których można wydać zaświadczenie o żądanej przez Skarżącą kwestii, zaś Skarżąca tej okoliczności nie kwestionowała, powołując się na wybrakowanie dokumentów (zniszczone, zgodnie z zasadami zarządzenia Ministra Finansów z 24 grudnia 2003r. nr 43). W tym miejscu warto podnieść, że organy administracyjne trafnie wskazywały w ww. postanowieniach, że zaświadczenie może odnosić się jedynie do okoliczności pozytywnych (istniejących), a nie negatywnych (nieistniejących). Ustawodawca nie przewidział w art. 217, art. 218 i następnych k.p.a. możliwości negowania w formie zaświadczenia konkretnych okoliczności, faktów czy stanu prawnego.

Sąd wskazuje ponadto, że Skarżąca zdaje się nie dostrzegać, że z art. 219 k.p.a. w sposób wyraźny wskazuje, że odmowa wydania zaświadczenia jest możliwa w dwóch przypadkach, gdy osobie ubiegającej się nie można wydać zaświadczenia, bądź gdy nie można wydać zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się. Wówczas organ wydaje postanowienie, na które służy zażalenie. Tym samym w sytuacji, gdy Skarżąca złożyła wniosek o wydania zaświadczenia w swoim piśmie z [...] marca 2021r., to organ – w rozpoznawanej sprawie – DIAS – miał obowiązek wydać postanowienie w rozumieniu art. 219 k.p.a., gdy uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia w całości żądania Skarżącej. Zgodnie bowiem z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Z art. 217 § 2 k.p.a. wynika, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Ustawodawca w art. 218 § 1 k.p.a. wskazuje ponadto, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

W myśl art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W świetle art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Na mocy art. 219 k.p.a. organ odmawia wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Skoro w sprawie, z uwagi na brak dokumentów (Skarżąca sama wskazuje w uzasadnieniu skargi, że zostały one wybrakowane – zniszczone, zgodnie z zasadami zarządzenia Ministra Finansów z 24 grudnia 2003r. nr 43), to nie mogło być wydane zaświadczenie o żądanej przez Skarżącą treści. Nie sposób zatem zakwestionować prawidłowości odmowy wydania zaświadczenia, mając na względzie argumentację zawartą zarówno w uzasadnieniu ww. postanowienia DIAS z [...] października 2021r., jak również w zaskarżonym postanowieniu Szefa KAS z [...] listopada 2021r.

Warto też wskazać, że organy obu instancji podały spójną argumentację, mającą oparcie w przepisach obowiązującego prawa, powołując się na właściwe przepisy i uproszczony charakter procedury w sprawach o wydanie zaświadczenia. Szef KAS, jako organ odwoławczy, odniósł się ponadto do podnoszonych przez Skarżącą zarzutów, wyjaśniając w sposób logiczny przesłanki, którymi kierował się utrzymując w mocy ww. postanowienie DIAS z [...] października 2021r. Szef KAS odnosił się także do całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i na jego podstawie dokonał ocen, dając im wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Tym samym na uwzględnienie nie zasługiwały podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.

Sąd stwierdza ponadto, że prawidłowo też wskazał Szef KAS w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wyjaśniając przesłanki, którymi kierował się utrzymując w mocy ww. postanowienia DIAS, że skoro problematyka, której dotyczyło żądanie Skarżącej z [...] marca 2021r. była sporna, to wydanie wnioskowanego przez Skarżącą zaświadczenia nie było możliwe. Prawidłowo w związku z tym organ odwoławczy wskazał, że zaświadczenie, w świetle art. 217 – art. 219 k.p.a., nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje stosunku prawnego. Zaświadczenie nie stwierdza, nie uznaje uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a potwierdza informacje posiadane przez organ i informacje te muszą być m.in. bezsporne. Stanowisko Szefa KAS z tego zakresu było prawidłowe i miało potwierdzenie także w poglądach prezentowanych w judykaturze. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 5 września 1997r. sygn. akt II SA/Gd 1241/96 i z 27 listopada 1998r. sygn. akt III SA 1282/97 podkreślał, że zaświadczenie, z uwagi na jego "naturę", nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza, gdy istnieje spór co do ich występowania w konkretnym wypadku. Stanowisko to podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny w późniejszych orzeczeniach (por. np. wyrok NSA z 29 czerwca 2011r. sygn. akt II OSK 1148/10 (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Warto też wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w nowszym wyroku z 11 kwietnia 2018r. sygn. akt II GSK 2579/16 wyjaśniał, że nie jest dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń (art. 218 § 2 k.p.a.) dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one wprost z prowadzonej ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Również NSA w wyrokach z 25 kwietnia 2002r. sygn. akt I SA 269/02 i z 28 stycznia 2020r. sygn. akt I OSK 1627/18 wyjaśnił, że jeżeli informacje, których żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nasuwają wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd poglądy te aprobuje i uznaje za własne, podkreślając, że przemawiały one za oddaleniem skargi na ww. postanowienie Szefa KAS z [...] listopada 2021r.

Sąd, reasumując stwierdza, że prawidłowe było stanowisko organów obu instancji, że w związku z wnioskiem Skarżącej z [...] marca 2021r. niedopuszczalne było wydanie zaświadczenia o żądanej przez Skarżącą treści i konieczne było, na mocy art. 219 k.p.a., wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Nieuzasadnione były w związku z tym podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 2, art. 7, art. 32, art. 60, art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997r. Nr. 78, poz. 483, ze zm.). Organy obu instancji dokonały właściwej oceny materiału dowodowego istotnego z punktu możliwości wydania, bądź też niewydania zaświadczenia, mając na uwadze specyfikę postępowania dotyczącego wydawania zaświadczeń, co znalazło odzwierciedlenie zarówno w zaskarżonym postanowieniu Szefa KAS, jak też w utrzymanym nim w mocy ww. postanowieniu DIAS z [...] października 2021r. Obszerne uzasadnienia obu ww. postanowień wskazują tok rozumowania organów administracyjnych, odnosząc się do argumentacji Skarżącej oraz umożliwiają weryfikację odmowy wydania żądanego przez Skarżącą zaświadczenia. Świadczą też o prawidłowej wykładni przepisów art. 217 - art. 219 k.p.a.

4. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.