Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 294/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 271 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w G. z dnia 17 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w G. na rzecz skarżącego Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 17 kwietnia 2018 r., nr [..], którą A. opłatę stałą w wysokości 105 zł za wprowadzenie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 25 lutego 2011 r., nr [..], Starosta udzielił A. Oddziałowi w G. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi krajowej nr [..] [..]-[..] określając, że wody z obszaru ciągu drogi będą odprowadzane do rzeki K., S., stawu, ziemi oraz powierzchniowo za pomocą wylotów. Organ określił także maksymalną ilość odprowadzanych wód, w wysokości Q = 210 dm3/s, w tym do rzeki K. w ilości Q = 85 dm3/s, S. Q = 30 dm3/s, stawu Q = 25 dm3/s. W uzasadnieniu organ wskazał, że sieć kanalizacji deszczowej wykonana będzie z rur PVC o średnicy 300-400 mm, uzbrojona we wpusty uliczne. Generalnie wody opadowe odprowadzane są powierzchniowo.

Pismem z dnia 23 marca 2018 r., stanowiącym informację roczną o wysokości opłaty stałej za usługi wodne nr [..], Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), zwanej dalej Prawem wodnym, ustalił A. Oddział w G., za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r., opłatę stałą w wysokości 105 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (do rzeki K.i S.). Ustalając opłatę organ wskazał, że jej wysokość została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 2,50 zł, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 115 dm3/s i wynoszącego po przeliczeniu 0,115 m3/s.

W złożonej reklamacji A. podniosła, że opłatę za usługi wodne uiszcza się wówczas, gdy istnieje system odwodnienia, za pośrednictwem którego następuje odprowadzenie wód opadowych do wód, a nie już wówczas, gdy wydano pozwolenie wodnoprawne, gdyż to nie jest jednoznaczne z funkcjonowaniem wskazanego w nim systemu odprowadzania wód opadowych. Planowana inwestycja pn. "Wzmocnienie i remont nawierzchni drogi krajowej nr [..] na odcinku K.T. od km 203+400 do km 214+000", dla której zostało wydane pozwolenie wodnoprawne, nie została zrealizowana, zatem układ projektowany oraz wyloty nie istnieją. Tym samym ustalona opłata jest bezzasadna.

Po rozpoznaniu reklamacji Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uznał ją za niezasadną i na podstawie art. 273 ust. 6 Prawa wodnego określił A. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 105 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że przedmiotowa opłata jest ustalana na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, niezależnie od stanu faktycznego. Przepisy prawa nie wyłączają obowiązku uiszczania opłaty w sytuacji, gdy przedsięwzięcie nie zostało zrealizowane. Wydane pozwolenie jest jednym z elementów iloczynu stanowiącego wzór do wyliczenia przedmiotowej opłaty, zatem bez względu na etap realizacji przedsięwzięcia podmiot uprawniony z pozwolenia podlega opłacie. Zdaniem organu opłata stała stanowi formę rekompensaty za samą gotowość środowiska do przyjęcia wód opadowych lub roztopowych, która powstaje od momentu uzyskania ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, niezależnie od tego, czy faktycznie dochodzi od odprowadzenia tych wód do odbiorników.

W skardze A. domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor zarzucił, że przeprowadzone postępowanie narusza przepisy proceduralne, a organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Zdaniem skarżącej w sprawie naruszono także art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że samo posiadanie pozwolenia wodnoprawnego wydanego dla planowanej inwestycji, upoważnia do naliczenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że przedmiotowa opłata została naliczona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego dla inwestycji, która nie uzyskała decyzji budowlanej ze względu na brak zapewnienia jej finansowania, co oznacza, że układ projektowany oraz wyloty jeszcze nie funkcjonują. W tym zakresie skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że opłatę za usługę wodną uiszcza się wówczas, gdy istnieje system odwodnienia, za pośrednictwem którego następuje odprowadzenie wód opadowych do wód, a nie za fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego. Niewątpliwie bowiem intencją ustawodawcy wprowadzającego omawiane przepisy było obłożenie opłatą rzeczywistego odprowadzania wód, a nie projektowanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 17 kwietnia 2018 r., polegająca na badaniu zgodności z prawem postępowania prowadzonego przez organ administracji oraz wydanego w jego wyniku rozstrzygnięcia, doprowadziła Sąd do wniosku, że wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) zwanej dalej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt c).

Zaskarżoną decyzją organ administracji określił A. opłatę stałą w wysokości 105 zł za odprowadzanie do wód -wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte i zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Ustalając powyższą opłatę organ oparł się na ostatecznej decyzji Starosty z dnia 25 lutego 2011 r. udzielającej skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi krajowej nr [..] K. – T. w km 203+400÷214+000, w której określono maksymalną ilość odprowadzanych wód z podziałem na miejsca odprowadzania: do rzeki K., do S. i stawu. Z okoliczności ujawnionych w sprawie, w tym z treści uzasadnienia pozwolenia wodnoprawnego wynika, że udzielono go w związku z realizacją inwestycji pod nazwą "Wzmocnienie i remont nawierzchni drogi krajowej nr [..] K. – T." na wskazanym wyżej odcinku. Z wyjaśnień skarżącego wynikało, że inwestycja ta nie została zrealizowana, w tym zaprojektowana kanalizacja deszczowa przeznaczona do odprowadzania wód z drogi krajowej nr [..]. Nie wyjaśniając tych okoliczności organ uznał jednak, że zaistniały podstawy do określenia opłaty stałej z tytułu odprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód, albowiem jego podstawą jest samo ostateczne pozwolenie wodnoprawne, a takie w niniejszej sprawie zostało udzielone.

Sąd powyższego stanowiska organu nie podzielił uznając za zasadne zarzuty skargi.

Podstawę prawną ustalonej opłaty stałej stanowił przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), zwanej dalej Prawem wodnym oraz przepis § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502). Zgodnie z tymi przepisami wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Ustalając powyższą opłatę organ prawidłowo określił ją jako iloczyn składowych wskazanych w powyższym przepisie, przyjmując właściwą stawkę jednostkową, okres rozliczeniowy w postaci roku kalendarzowego o liczbie 365 dni oraz wskaźnik maksymalnego zrzutu do wód, określonego zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, wynoszący w przeliczeniu na jednostkę wymaganą przepisem 0,115 m3/s. Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień organu.

Jednak istota rozpoznawanej sprawy nie tkwi w ocenie prawidłowości ustalenia wysokości opłaty stałej, ale w samej zasadzie jej ustalenia, a mianowicie, sprowadza się w gruncie rzeczy do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do jej ustalenia.

Przepisy Prawa wodnego nie dostarczają prostej odpowiedzi na pytanie o moment powstania obowiązku uiszczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód -wód opadowych i roztopowych. Prawidłowe zweryfikowanie stanowiska zajętego w niniejszej sprawie przez organ wymaga kompleksowego przeanalizowania przepisów Prawa wodnego odnoszących się do powyższych kwestii w świetle uwarunkowań prawodawstwa unijnego.

Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., Prawa wodnego było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), zwanej dalej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu Prawa wodnego wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych. Ponadto państwa członkowskie mają zapewnić, że polityka opłat za wodę przewiduje odpowiednie działania zachęcające użytkowników do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych i w ten sposób przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych tej dyrektywy (Druk nr 1529 Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

Realizując powyższe wytyczne w przepisach Prawa wodnego wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego). Stosownie do art. 270 ust. 11 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

W przepisie art. 35 ust. 3 Prawa wodnego skatalogowano różne usługi wodne, wskazując w pkt 7, że jedną z nich jest również odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Natomiast w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego przewidziano, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza powszechne korzystanie z wód, zwykłe korzystanie z wód oraz szczególne korzystanie z wód. Definicja ta, w odniesieniu do celu usług wodnych, odpowiada definicji zawartej w art. 2 pkt 38 Ramowej Dyrektywy Wodnej, zgodnie z którą usługi wodne oznaczają wszystkie usługi, które gospodarstwom domowym, instytucjom publicznym lub każdej działalności gospodarczej umożliwiają korzystanie z wód w określony sposób. W świetle powyższych przepisów wskazać należy, że definicja usług wodnych, z której nie wynikają wyraźnie kryteria pozwalające na zakwalifikowanie określonego korzystania z wód jako usługi wodnej, wymaga każdorazowego sprawdzenia, czy spełnione są kryteria określone w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, czyli cel usług wodnych, oraz czy dane korzystanie można zaliczyć do katalogu usług z art. 35 ust. 3 Prawa wodnego.

W ocenie Sądu z dyspozycji art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego wynika, że usługa w postaci odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych jest immanentnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo istnieniem systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Konsekwentnie, z art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego wynika, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych.

Oznacza to, że o ile rzeczywiście opłata ta wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, o tyle obowiązek jej ponoszenia dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Wynika z tego, że ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku opłatowego do odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Urządzenia te bowiem służą przechwytywaniu wód odpadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Stanowisko to znajduje już potwierdzenie w poglądach wyrażanych w piśmiennictwie administracyjnym (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, s. 41).

Z powyższego wynika, że organy uprawione do ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, albowiem rzeczywista możliwość korzystania z takiej usługi obecnie, zgodnie z Prawem wodnym, aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne, tzn. otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. W braku tego rodzaju urządzeń wodnych, ujmujących uprzednio wody opadowe lub roztopowe zanim zostaną odprowadzone dalej do wód, nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania wód określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego. W takiej sytuacji nie można również mówić o ziszczeniu się hipotezy art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego obligującego podmiot do uiszczenia naliczonej przez organ opłaty. Podkreślić przy tym należy, że z powyższego przepisu wynika, że obowiązek ponoszenia opłat nie powstaje w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do ziemi. Dlatego też istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej jest niezbędne dla możliwości ustalenia opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Musi to się zatem odbywać nie powierzchniowo, ale przy pomocy urządzeń kanalizacyjnych, co czyni z ich istnienia warunek niezbędny dla ustalenia opłaty. O ile pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, o tyle samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do określenia tej opłaty.

Tego rodzaju wykładnia przepisów Prawa wodnego odnoszących się do odpłatności za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód jest w pełni zgodna z zasadami odpłatności za usługi wodne wynikającymi z Prawa wodnego, a zwłaszcza z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych oraz zasadą "korzystający płaci". Odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Natomiast obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne w braku urządzeń wodnych, które ujmowałyby wodę opadową lub roztopową.

Prawidłowość powyższego stanowiska potwierdza również wykładnia przepisów Prawa wodnego uwzględniająca charakter opłat za usługi wodne, które są daninami publicznymi. Za daniny publiczne, zgodnie z nauką prawa i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa.

Skoro tak, to przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został, w duchu Ramowej Dyrektywy Wodnej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty.

Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Powyższa zasada nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie dla organu podstawą do ustalenia opłaty stałej było pozwolenie wodnoprawne wydane w oparciu o przepisy nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1121), które nie przewidywały opłat za odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych za pomocą urządzeń kanalizacji deszczowej lub kanalizacji zbiorczej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że z ujawnionych okoliczności faktycznych wynika, że skarżący uzyskał pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi krajowej nr [..] K. – T. na określonym jej odcinku. Opisując zakres korzystania z wód w pozwoleniu wskazano, że wody opadowe i roztopowe z obszaru ciągu drogi wprowadzane są poprzez wpusty uliczne i kanalizację deszczową do odbiornika (ziemia, staw, rzeka K., S. oraz powierzchniowo). Z uzasadnienia pozwolenia wodnoprawnego wynika, że ściśle określone urządzenia tworzące sieć kanalizacji deszczowej miały dopiero powstać. Stwierdzono w nim, że "sieć kanalizacji deszczowej wykonana będzie z rur PCV o średnicy 300-400 mm, uzbrojona we wpusty. Generalnie wody opadowe odprowadzane są powierzchniowo". W uzasadnieniu wyszczególniono i opisano poszczególne elementy zaprojektowanej kanalizacji deszczowej. Natomiast z reklamacji oraz z treści skargi wynika, że inwestycja związana ze wskazanym pozwoleniem wodnoprawnym nie została wykonana, tj. nie istnieje pierwotnie projektowany układ kanalizacji i wyloty. Skarżący wyjaśnił, że nie uzyskano pozwolenia na budowę dla tego przedsięwzięcia ze względu na brak zapewnienia jego finansowania.

Okoliczności tych nie wyjaśnił organ, nie podejmując również żadnych czynności mających na celu weryfikację, czy na odcinku drogi krajowej nr [..] objętej pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 25 lutego 2011 r., istnieją urządzenia wodne tworzące system kanalizacji deszczowej otwartej bądź zamkniętej, które można byłoby uznać za pełniące funkcję, o której mowa w art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego. Organ poprzestał bowiem na ustaleniu, że skarżący uzyskał pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z drogi krajowej nr [..] K. – T. na wskazanym odcinku, co jest wystarczające do ustalenia opłaty za taką usługę wodną, niezależnie od tego, czy faktycznie następuje odprowadzanie tych wód do odbiorników za pomocą istniejących urządzeń kanalizacji deszczowej. Tymczasem dla zastosowania konsekwencji prawnych w postaci nałożenia obowiązku opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód konieczne było ustalenie, czy odprowadzane wody ujęte są w urządzenia wodne tworzące system kanalizacji deszczowej. Wnikliwa analiza treści uzasadnienia pozwolenia wodnoprawnego nasuwa wątpliwości co do tego, czy urządzenia kanalizacji wodnej w ciągu drogi krajowej nr [..] istnieją. Organ uzasadniając pozwolenie wskazał, że kanalizację deszczową zaprojektowano dla części zlewni wskazując jednocześnie kanały od 1 do 6, objęte tym projektem. Natomiast w odniesieniu do wód z pozostałego odcinka zlewni wskazał, że są odprowadzane do istniejącej kanalizacji deszczowej. Tych kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności organ nie wyjaśnił, choć od ich ustalenia zależała możliwość określenia opłaty. W ocenie Sądu bowiem brak jakichkolwiek urządzeń kanalizacji deszczowej zbierających wody opadowe lub roztopowe wyklucza nałożenie opłaty stałej za odprowadzanie wód. Natomiast istnienie urządzeń kanalizacji zdatnych do przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i ich przekazywania do wód, nawet podlegających przebudowie bądź rozbudowie o dodatkowe elementy kanalizacji, w oparciu o pozwolenie wodnoprawne, uprawniałoby organ do nałożenia opłaty. Istotne jest bowiem korzystanie z usługi wodnej, a w sytuacji istnienia urządzeń, korzystanie takie jest możliwe.

W ocenie Sądu, organ procedując w niniejszej sprawie w ten sposób, że ustalenia stanowiące podstawę rozstrzygnięcia ograniczył w zasadzie do istnienia pozwolenia wodnoprawnego, choćby bez analizy okoliczności wynikających z jego treści, nie rozpoznał istoty sprawy naruszając przepisy postępowania administracyjnego w postaci art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Pomimo tego bowiem, że nie ustalił okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak określił opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. Naruszył tym samym przepisy art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego przedwcześnie stosując jego dyspozycję do stanu faktycznego, który nie odpowiadał okolicznościom wypełniającym hipotezę tego przepisu.

Uchybienia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało, zdaniem Sądu, uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

W następstwie tego rozstrzygnięcia, ponownie zaktualizuje się potrzeba rozpoznania reklamacji wniesionej przez skarżącego od informacji udzielonej mu przez organ z dnia 23 marca 2018 r. Organ ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ powinien wyjaśnić, czy w związku z inwestycją objętą pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 25 lutego 2011 r. dopiero powstać miała kanalizacja deszczowa w ciągu drogi krajowej nr [..] i, zgodnie ze stanowiskiem skarżącego w rzeczywistości nie powstała, czy jednak inwestycja ta polegała tylko na rozbudowie już istniejącej kanalizacji deszczowej o kolejne elementy, co skłaniałoby do wniosku, że urządzenia wodne istnieją i służą odprowadzaniu wód. Wówczas brak realizacji inwestycji polegającej na dobudowaniu nowych elementów do istniejącej już sieci nie miałby wpływu na uprawnienie organu do nałożenia opłaty stałej. Organ winien zbadać, czy w ciągu drogi krajowej nr [..] na wskazanym w pozwoleniu odcinku istnieje sieć kanalizacji deszczowej otwartej bądź zamkniętej.

Dopiero poczynienie powyższych ustaleń, na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, umożliwi organowi ocenę, czy spełniona została przesłanka w postaci istnienia urządzeń kanalizacji deszczowej ujmujących wody opadowe lub roztopowe oraz umożliwi prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie opłaty stałej za usługę wodną określoną w art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego. Tylko jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Wyniki oceny materiału dowodowego muszą mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł, składa się również wynagrodzenia pełnomocnika – radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265), w wysokości 480 zł.