Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1038/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, , Protokolant ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta P. z dnia 23 lutego 2022 r. nr XLIX/294/2022 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miasta P. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 1038/22

UZASADNIENIE

Rada Miasta P. na sesji w dniu [...] lutego 2022r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P..

Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej jako u.s.g.) złożył na w/w uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości .

Skarżący zarzucił zakwestionowanej uchwale naruszenie przepisów: art. 10 ust 1 pkt 7, art. 10 ust 2 pkt 1, art. 10 ust 5 pkt 1, pkt 3 i pkt 4 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm.), a także § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233).

W ocenie organu skarżącego, w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, co na mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. uzasadnia konieczność wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego.

Wojewoda Mazowiecki przede wszystkim zarzucił uchwale naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d. w związku z art. 10 ust 5 u.p.z.p i w związku z § 6 rozporządzenia poprzez wadliwe sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod różne funkcje zabudowy. Niewłaściwie określone zapotrzebowanie nie spełnia wymogów określonych w przepisie art. 10 ust. 5 pkt 1 ustawy o p.z.p, który nakazuje, by maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone było w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Na potrzeby oszacowania chłonności obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę na terenie miasta P. dokonano znacznego przeszacowania średniej powierzchni działki dla zabudowy mieszkaniowej, co wpłynęło na ostateczny wynik bilansu i wskazało na możliwości wyznaczenia nowych terenów pod zabudowę mieszkaniowa z naruszeniem obowiązujących przepisów.

Nadto w ocenie Wojewody Mazowieckiego, bez podstawy prawnej, w ramach ustaleń studium, organ uchwałodawczy zawarł wytyczne co do interpretacji zgodności ze studium, uchwalanych w jego następstwie, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Ze względu na skutki jakie wywołują powyżej wymienione naruszenia, zdaniem skarżącego wypełniają one dyspozycję art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy.

W odpowiedzi na skargę organ uchwałodawczy nie podzielił stanowiska Wojewody Mazowieckiego i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę na przedmiotową Uchwałę wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Mazowiecki jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę po tym terminie w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz.137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; w skrócie "u.p.z.p.").

Uchwała ta, nie będąc aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), nie podlegała ogłoszeniu w dzienniku urzędowym i zgodnie z jej § 3 weszła w życie z dniem podjęcia. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jest innym, niż akt prawa miejscowego, aktem organu jednostki samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") z zakresu administracji publicznej – co wynika już z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., a co potwierdza regulacja art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zaliczająca uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej jako "studium") do zadań własnych gminy, pozostających w sferze władztwa planistycznego gminy (zob. wyrok NSA z 26.02.2008 r., II OSK 1765/07, CBOSA).

Tym samym uchwała zalicza się do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że oceny, czy uchwała w sprawie studium jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium" – którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (podobnie w odniesieniu do analogicznych pojęć "trybu" oraz "zasad" sporządzania planu miejscowego – zob. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08; wszystkie dostępne w CBOSA).

We wniesionej skardze Wojewoda podniósł zarzuty dotyczące wyłącznie naruszenia zasad sporządzania studium, natomiast nie podniósł żadnego zarzutu, który dotyczyłby naruszenia trybu jego sporządzania, unormowanego przede wszystkim przepisami art. 11 u.p.z.p. Mimo to Sąd był zobligowany zbadać tę kwestię z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą wniesioną na Uchwałę (por. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r., II SA/Wr 835/12 – dostępne w CBOSA).

W wyniku tego badania Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem przepisanej procedury.

Przechodząc do merytorycznej analizy podniesionych w skardze zarzutów, należy stwierdzić, że okazały się one zasadne, a to z następujących względów.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że w świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium, zawierające część tekstową i graficzną, sporządza wójt, burmistrz albo prezydent miasta, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Stosownie do art. 9 ust. 5 i 4 u.p.z.p. studium wprawdzie nie jest aktem prawa miejscowego, ale jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, przy czym co jest istotne (fundamentalne) - zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. – ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Innymi słowy, określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką funkcję. Oznacza to, że między oboma aktami zachodzi szczególny - normatywny związek funkcjonalny. Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z postanowieniami studium, gdy nadto w myśl art. 14 ust. 5 u.p.z.p. – przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, burmistrz wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Z powyższej regulacji niewątpliwie wynika, że już na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wymaga się jego zgodności z postanowieniami studium (15 ust. 1 u.p.z.p). Po podjęciu zaś przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego - wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 17 pkt 4 u.p.z.p.). Tak więc postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, bowiem ustalenia projektu planu są konsekwencją ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1294/07, LEX nr 516797).

Mając powyższe na uwadze, Sąd podziela stanowisko Wojewody Mazowieckiego, że bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy o p.z.p., został wykonany niezgodnie z wymogami przepisów tej ustawy, co tym samym wpływa bezpośrednio na wszystkie planowane kierunki zagospodarowania przestrzennego na terenie miasta P..

W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że w art. 1 ust. 3 u.p.z.p. wskazuje się na możliwość dokonywania zmian w zagospodarowaniu terenów z uwzględnieniem analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, a w ust. 4 określono katalog przesłanek, którymi mają się kierować organy przy określaniu przeznaczenia terenu, sposobów zagospodarowania i korzystania z terenu. W przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez: dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy: a) na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy, b) na terenach położonych na obszarach innych niż wymienione w lit. a, wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy położonych na obszarach, o których mowa w lit a; przy czym w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy.

Należy przy tym uwzględnić uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Bilans terenów, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d i art. 10 ust. 5 - 7 u.p.z.p., powinien stanowić integralną część uwarunkowań, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy oraz w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Zgodnie z art. 10 ust. 5 ww. ustawy, dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę:

1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nowa zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1:

a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3,

b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu;

5) określa się:

a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami;

6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej.

Z powyższych przepisów wynika, iż w celu wyznaczenia, bądź zmiany obszarów przeznaczonych pod zabudowę, należy dokonać oceny chłonności:

- obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, na której może być realizowana nowa zabudowa;

- obszarów przeznaczonych w planach miejscowych, poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej.

Dopiero zestawienie otrzymanych wartości chłonności i zapotrzebowania, pozwala na wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę, w podziale na funkcje zabudowy, poza obszarami zagospodarowanymi i wcześniej przeznaczonymi pod zabudowę w planach miejscowych i to tylko w takim zakresie, w jakim zapotrzebowanie przekracza tak określoną chłonność.

Warunkiem podstawowym wyznaczenia obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej jest istniejąca zabudowa. Wykształcona struktura oznacza istniejącą strukturę (zabudowę), nie zaś taką która, w wyniku nowych założeń, będzie się kształtować. Struktura ma być już w pełni wykształcona. W art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p. ustawodawca odnosi się do luk w istniejącej zabudowie, w ramach w pełni wykształconej zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej. Ponadto z przepisu tego wynika, że w pełni wykształcona zwarta struktura funkcjonalno-przestrzenna winna być rozpatrywana (delimitowana) w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1443).

Wyznaczanie obszaru zwartej struktury funkcjonalno-przestrzennej na obszarach bez zabudowy, bądź z rozproszoną zabudową jest niedopuszczalne.

W przypadku, gdy chłonność terenów zagospodarowanych i przeznaczonych do zagospodarowania w planach miejscowych przekracza zapotrzebowanie na nową zabudowę, w studium nie można zmienić funkcji kolejnych obszarów.

Podstawą dokonania wyliczeń zapotrzebowania są m.in. szczegółowe analizy i prognozy demograficzne dla danej gminy.

Bilans terenów, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d i art. 10 ust. 5 u.p.z.p., powinien stanowić integralną część uwarunkowań, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy oraz w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Omawiane wyżej prognozy demograficzne dla miasta P., zostały ujęte w tekście studium, w Części I. pn. "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego", stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały, rozdział : "Prognozy demograficzne w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje na obszarach funkcjonalnych w rozumieniu art. 5 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju", z których wprost wynika, iż: "(...) Prognoza ludności na lata 2015-2050 według GUS przewiduje spadek liczby ludności w miastach powiatu r. i w powiecie ogółem oraz wzrost ludności na wsi. Na podstawie danych z powyższej prognozy wyliczono, że w latach 2015-2050, liczba ludności w miastach powiatu spadnie o ok. 27%, a we wsiach wzrośnie o ok. 6%. Jeżeli odnieść ten trend do Miasta P., liczba ludności do roku 2050 w tej gminie również zdecydowanie spadnie. Na podstawie wyżej wymienionych danych, proporcjonalnie można przyjąć, iż w roku 2050 w mieście P. będzie mieszkało mniej niż 14.000 osób."(s 104 tekstu uwarunkowań studium). Powyższe znajduje swoje jednoznaczne potwierdzenie na tej samej s. 104 tekstu uwarunkowań studium: w tabeli 39. pn. "Prognozowane zmiany liczby ludności w Mieście P." oraz na wykresie 18. pn. "Prognozowane liczby zmiany ludności w Mieście P..", z których wynika, iż w mieście P. w roku 2050 będzie mieszkało 13. 819 osób.

Tymczasem, na potrzeby wyliczeń maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową stwierdzono, iż: "(...) Zgodnie z analizą demograficzną, która została sporządzona w oparciu o prognozę zmiany liczby ludności w latach 2015-2050 dla powiatu r. (tabela 38) przypuszczać należy, iż liczba ludności miasta P. do roku 2050 może zmniejszyć się nawet o ok. 7708 osób (tabela 39). Należy jednak pamiętać, iż tak drastyczny spadek liczby ludności nie jest przesądzony. Największym argumentem przemawiającym za ograniczeniem drastycznego spadku liczby ludności jest wdrażana w ostatnich latach polityka prorodzinna państwa, która ma na celu przede wszystkim poprawę wskaźników demograficznych w skali całego kraju. Biorąc powyższe pod uwagę, należy przyjąć, że liczba mieszkańców miasta P. w dłuższym czasie utrzyma się na poziomie około 18 000 mieszkańców. (...)", s. 110 studium.

W konsekwencji uznać należało, że na potrzeby określenia maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową na terenie miasta P. w perspektywie do 2050 r., przeszacowano liczbę ludności o 4 181 osób (18 000 - 13 819), podczas gdy uwzględnienie w studium prognozy demograficznej dla danej gminy wynika wprost z art. 1 ust. 3 ustawy o p.z.p., art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. b. ustawy o p.z.p., art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d. w związku z art. 10 ust. 5 pkt 1 ustawy o p.z.p.i art. 10 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 10 ust. 5 pkt 1 ustawy o p.z.p. Przy czym co najistotniejsze zwiększenie prognozowanej liczby ludności nie zostało w sposób dostateczny uzasadnione.

W konsekwencji nastąpiło wadliwe określenie maksymalnego w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę.

Jak wynika ze Studium: zakładając, że liczba mieszkańców miasta P. w dłuższym czasie utrzyma się na poziomie ok. 18 000 mieszkańców i zwiększy się wskaźnik powierzchni użytkowej mieszkania na 1 osobę przynajmniej do poziomu 40,0 m2 na osobę (wzrost o 16,6 m2 na osobę) maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej z dopuszczeniem usług) wyniesie 298 800.0 m2 powierzchni użytkowej zabudowy (18 000 osób x 16,6 m2) (s.111 studium).

Tymczasem z prognozowanej liczby ludności 13 819 osób na terenie miasta P. w 2050 roku (s.104 studium) wynika maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową powierzchnię użytkową zabudowy mieszkaniowej na poziomie 229.395,4 m2 ( 13 819 osób x 16,6 m2 ), nie zaś 298 800,0 m2. Tym samym, biorąc pod uwagę niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania o 30 %, o której mowa w art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy o p.z.p., faktyczne zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową wynosić powinno 298 214.02 m2, a nie jak to przyjęto w Studium 388.440 m2.

Przy czym Sąd podkreśla, odnosząc się do twierdzeń organu uchwałodawczego, że właśnie norma art. 10 ust. 7 pkt 2 ustawy o p.z.p., została przez ustawodawcę przyjęta z myślą o niepewnych i nieprzewidywalnych procesach w tym demograficznych, wskazując na możliwość zwiększenia maksymalnego zapotrzebowania na nową zabudowę w maksymalnym wymiarze o 30%.

Sąd podziela także zastrzeżenia Wojewody w zakresie prawidłowości oszacowania chłonności, która jest elementem prawidłowo sporządzonego bilansu, wskazującego na rzeczywista i faktyczna potrzebę delimitacji nowych obszarów z przeznaczeniem pod zabudowę.

Wskazać trzeba, że w celu ustalenia powierzchni użytkowej zabudowy rezerw terenów wyznaczonych dla poszczególnych funkcji w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego miasta P. należy przyjąć pewne założenia co do średniej wielkości pojedynczej działki dla każdej funkcji oraz średniego wskaźnika powierzchni użytkowej zabudowy na pojedynczej działce. W szacowaniu chłonności obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę dla miasta P. przyjęto następujące założenia:

tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej z dopuszczeniem usług

-średnia powierzchnia działki - 1000 m2, średnia powierzchnia użytkowa zabudowy na pojedynczej działce - 250 m2;);

tereny zabudowy usługowej, w tym usług publicznych - średnia powierzchnia działki

-1500 m2, średnia powierzchnia użytkowa zabudowy na pojedynczej działce-300 m2;

tereny zabudowy produkcyjnej, składowej i magazynowej wraz z usługami - średnia powierzchnia działki - 5000 m2, średnia powierzchnia użytkowa zabudowy na pojedynczej działce -600 m2;

tereny zabudowy rekreacji indywidualnej - średnia powierzchnia działki - 500 m2, średnia powierzchnia użytkowa zabudowy na pojedynczej działce -100 m2;

Jak wynika z analizy zapisów poprzednich uchwalanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla Miasta P. ( uchwała Nr [...] z [...] kwietnia 1997r., uchwała Nr [...] z dnia [...] października 2003r., Uchwała Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r., Uchwała Nr [...] z dnia [...] lutego 2011r., Uchwała Nr [...] z dnia [...] lutego 2011r.) na potrzeby oszacowania chłonności, położonych na terenie miasta P. obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, dokonano znaczącego przeszacowania średniej powierzchni działki, przyjmując, np. 1000 m2 dla zabudowy mieszkaniowej, podczas gdy w przywołanych powyżej planach miejscowych powierzchnia działki możliwej do zabudowy dla funkcji mieszkaniowej została określona na poziomie od 500 m2 do 800 m2. Również dla zabudowy usługowej oraz produkcyjnej, składowej i magazynowej, dokonano znaczącego przeszacowania średniej powierzchni działki, przyjmując, odpowiednio 1500 m2 i 5000 m2, która odbiega od powierzchni działek możliwych do zabudowy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego miasta P., przyjętych odpowiednio na poziomie 600 m2/1500 m2 dla zabudowy usługowej i 1000 m2 dla zabudowy produkcyjnej, składowej i magazynowej

W konsekwencji z ustaleń studium wynika, że na podstawie przeprowadzonych analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych oraz w oparciu o prognozy demograficzne i możliwości finansowe określono maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy:

zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej z dopuszczeniem usług -388 440.0 m2,

zabudowy usługowej, w tym dla usług publicznych - 83 723,64 m2,

zabudowy produkcyjnej, składowej i magazynowej wraz z usługami - 35 881,56 m2,

Dla tak określonych wartości - dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej z usługami oraz terenów zabudowy usługowej, w tym usług publicznych- rezerwy terenów w obowiązujących planach miejscowych( dla miasta P.) nie będą w stanie w całości zrealizować zapotrzebowania, w związku z tym studium wskazuje, że istnieje możliwość wyznaczenia nowych obszarów pod te funkcje poza wyznaczonymi obszarami w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji w studium wskazano, że 88,9 ha powierzchni miasta P. można przeznaczyć pod funkcje zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej z usługami oraz 27,1 ha pod funkcje zabudowy usługowej, w tym usług publicznych poza rezerwami terenów wyznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dla danej funkcji.

Sąd podziela stanowisko Wojewody w zakresie błędnego wyliczenie zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową, skoro z jednej strony nie uwzględnia na potrzeby studium prognoz demograficznych, a z drugiej zaś strony, na potrzeby oszacowania chłonności obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę na terenie miasta P., dokonuje znaczącego przeszacowania średniej powierzchni działki dla zabudowy mieszkaniowej, a także usługowej oraz produkcyjnej, składowej i magazynowej, , co wprost wpływa na ostateczny wynik bilansu i świadczy o stworzeniu sobie możliwości wyznaczenia nowych terenów przede wszystkim pod zabudowę mieszkaniową, z naruszeniem obowiązujących przepisów.

Wobec powyższego Sąd uznał, że uchwalając zaskarżone studium doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium (art. 10 ust. 5 pkt 1,3 i 4 lit. a) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Do regulacji, która daje podstawy do wyprowadzenia zasad sporządzenia studium należy regulacja wyznaczająca wartości uwzględniane w studium, w tym bilans terenów. W świetle art. 10 ust. 5–7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to właśnie prawidłowo sporządzony bilans terenów ma dać odpowiedź na pytanie, czy istnieje potrzeba określania w studium powierzchni nowej zabudowy. W rozpoznawanej sprawie nieprawidłowe sporządzenie bilansu terenów miało swoje bezpośrednie przełożenie na wadliwość treści uchwalonego studium.

Skoro bilans, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit, d ustawy o p.z.p., został wykonany z naruszeniem zasad określnych w art. 10 ust. 5-7 ustawy, to wpływa bezpośrednio na planowane kierunki zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P., w przyjętym kształcie, podjęte zostało z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzania i dlatego zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.

Sąd podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1051/16 z którego wynika, że sporządzenie, wymaganego przy opracowywaniu studium, bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d. ustawy o p.z.p., niezgodnie z zasadami określonymi w art. 10 ust. 5 ustawy, będzie miało swoje bezpośrednie przełożenie na wadliwość treści opracowywanego studium, wyrażającą się bądź to w błędnym przeznaczeniu (w sytuacji braku obiektywnej potrzeby), bądź w nieprzeznaczeniu (wbrew istniejącym obiektywnie potrzebom), określonych terenów na cele nowej zabudowy. W konsekwencji oparcie w takim przypadku treści studium (odpowiednio: zmiany studium) na wadliwie sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę musi być uznane za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p.

W ocenie Sądu na uwzględnienie zasługuje także zarzut skargi dotyczący antycypacji autointerpretacji uchwalonego przez siebie Studium , w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Słusznie Wojewoda podkreśla bowiem, że oceny takiej można dokonać dopiero z chwilą podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak bowiem podstaw prawnych do zawierania, w ramach ustaleń studium, wytycznych do zasad interpretacji zgodności ze studium, uchwalanych w jego następstwie, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z dyspozycją art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przed uchwaleniem planu miejscowego stwierdza się zgodność jego ustaleń z obowiązującym studium. Tymczasem w zaskarżonym studium ( Dział 3. pn. "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy", Rozdział 3.3. pn. "Dopuszczalny zakres zmian") założono, pro futuro, abstrakcyjny zakres interpretacji zgodności przyszłych planów miejscowych z ustaleniami studium. Z przepisu art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że to plan miejscowy sporządza się w zgodzie z ustaleniami studium, co oznacza, iż w ramach studium nie można formułować dowolnych ustaleń służących takiej interpretacji ( vide wyrok NSA z dnia 20 lipca 2018r., II OSK2053/16).

Konkludując stwierdzić należy, że analiza sprawy prowadzi do wniosku, że zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, wobec wydania jej z istotnym naruszeniem prawa.

Podkreślenia jednak wymaga, że kontrola organu nadzoru nie dotyczyła celowości czy słuszności dokonywanych w studium rozstrzygnięć, ograniczała się do badania zgodności z prawem, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania przestrzennego.

Wojewoda co do zasady nie kwestionował możliwości dokonania zmiany funkcji poszczególnych obszarów i wyznaczania nowych obszarów pod zabudowę, po spełnienie wymogów stawianych przez ustawodawcę, w tym udokumentowania faktycznych potrzeb do delimitacji nowych obszarów. Wykazane przez organ nadzorczy braki w powyższym zakresie, były istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Powyższe naruszenia stanowią, w ocenie Sądu naruszenia istotne w rozumieniu art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, które są podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy.

Z powyższych względów podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów u.p.z.p oraz rozporządzenia należy uznać za zasadne, wobec powyższego zaistniały przesłanki określone w art. 28 ust.1 u.p.z.p. i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia w zaskarżonej uchwale uzasadniają żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd postanowił w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329.), zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw - w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265), zasądzając od organu uchwałodawczego na rzecz skarżącego Wojewody Mazowieckiego kwotę 480 złotych, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym.

Uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji następuje w drodze jednego z orzeczeń wskazanych w art. 145–150 p.p.s.a oraz w art. 282 § 2 w zw. z art. 276 p.p.s.a. . Zwrot kosztów postępowania sądowego następuje również w przypadku stwierdzenia przez sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonego aktu. Bez inicjatywy strony ( skargi) akt, którego nieważność stwierdził sąd w wyroku, nie mógłby się stać przedmiotem kontroli zgodności z prawem dokonywanej przez sąd. Zastosowanie ma również w tym przypadku zasada rezultatu. Nie można bowiem obciążać strony negatywnymi skutkami przyjętej przez ustawodawcę zasady weryfikowania zgodności z prawem przedmiotu skargi oraz prowadzącego do niego postępowania, niezależnie od zarzutów i granic skargi.