Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 422/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 26 ust. 1 pkt 14, pkt 15, pkt 15a
journal: Dz.U. 2016 poz 383
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
article: art. 207 ust. 1 pkt 2, art. 184 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi "A" w S. na decyzję Zarządu [...] z dnia 2 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przyznanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007 – 2013 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 marca 2017 r. nr [...] Zarząd Województwa, na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia 20 października 2016 r. nr [...] , którą zobowiązano Agencję Rozwoju Regionalnego S.A. z siedzibą w S. do zwrotu środków przyznanych w ramach umowy o dofinansowanie projektu w wysokości 2.367,85 zł z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania dofinansowania.

Wskazano, że w dniu 26.08.2013 r. zawarto umowę o numerze [...] o dofinansowanie projektu pn. "INWESTUJ W [...] II - Promocja atrakcyjności inwestycyjnej regionu województwa w krajach Skandynawskich i Niemczech", w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa na lata 2007-2013 Osi Priorytetowej 1, współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Projekt podlegał weryfikacji dotyczącej kwalifikowalności wydatków przeprowadzonej przez [...] S.A. pełniącą funkcję Instytucji Pośredniczącej II stopnia (zwanej dalej IP II). W wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości - nie stosowano przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych (zwanej dalej ustawą PZP) do przedstawionych wydatków, przez co naruszony został § 3 ust 1 tej ustawy. Ponadto strona nie zastosowała procedury konkurencyjności w postaci tzw. ofertowania. Nieprawidłowości skutkowały niekwalifikowalnością części wydatków w ramach projektu.

Organ wskazał, że spółka w trakcie realizacji projektu dokonywała zamówień, których przedmiotem były artykuły biurowe, usługi telekomunikacyjne, materiały promocyjne, gadżety promocyjne. Rozważyć należało, czy specjalne strefy ekonomiczne są "podmiotami prawa publicznego" w myśl art. 1 ust. 9 Dyrektywy 2004/18/WE oraz czy są zakładane w szczególnym celu sprostania potrzebom leżącym w interesie ogólnym. W związku z powyższym specjalne strefy ekonomiczne podlegają postanowieniom Dyrektywy 2004/18/WE i mają obowiązek udzielać zamówień zgodnie z prawem zamówień publicznych a co za tym idzie, czy Beneficjent jest zobowiązany na mocy art. 3 ust. 1 pkt 3 do stosowania polskiej ustawy PZP.

Organ wskazał, że dla uznania danej instytucji za zamawiającego na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy PZP konieczne jest spełnienie warunku pierwszego i drugiego oraz jednego z określonych w art. 3 ust 1 pkt 3 lit. a-d. Beneficjent prowadzi działalność w formie spółki akcyjnej, posiada zatem osobowość prawną. Akcjonariuszami spółki są jednostki samorządu terytorialnego, które jednocześnie są jednostkami finansów publicznych w rozumieniu art. 9 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. W zawiązku z tym w stosunku do spółki została zrealizowana przesłanka wskazana w art. 3 ust 1 pkt 3 lit. b ustawy PZP.

Należało też ocenić, że spółka została utworzona w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego. Organ pierwszej instancji słusznie posłużył się informacjami na stronie internetowej BIP [...].slupsk.pl oraz Statutem [...] S.A. z dnia 11.04.2016 r. Jednym z założycieli jest Skarb Państwa - Wojewoda, a działalność spółki skierowana jest na inicjowanie, promowanie i wspieranie wszelkich inicjatyw służących szeroko rozumianemu rozwojowi regionalnemu. Spółka zarządza [...] Specjalną Strefą Ekonomiczną, co wynika z § 1 ust. 4. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie ej specjalnej strefy ekonomicznej, a w ramach Działu Rozwoju Regionalnego prowadzi działalność informacyjną i doradczą dla przedsiębiorstw, jednostek samorządu terytorialnego, rolników i innych podmiotów. Spółka ubiega się o środki finansowe oraz pomaga w ich pozyskiwaniu przez różne instytucje, jest realizatorem wielu przedsięwzięć finansowanych ze środków Unii Europejskiej, zajmuje się promocją i rozwojem regionu, wspieraniem funkcjonujących przedsiębiorstw i nowych podmiotów gospodarczych, współpracuje z samorządami w celu wspierania rozwoju lokalnego biznesu. Agencja promuje eksport, nawiązywanie kontaktów zagranicznych przez lokalne MSP organizując seminaria i konferencje, promując przedsiębiorstwa na zagranicznych targach, misjach gospodarczych i podczas wizyt studyjnych. Dąży do stymulowania rozwoju zasobów ludzkich poprzez organizację szkoleń i kursów dla mieszkańców regionu oraz przez powoływanie nowych instytucji szkoleniowych i promowanie atrakcyjnych kierunków kształcenia. Organizuje staże zagraniczne i pracę w charakterze wolontariatu.

Organ przeprowadził dowód także z aktu założycielskiego [...]. Z wersji statutu dołączonej przez stronę wynika ten sam wniosek- założycielem spółki był m.in. Skarb Państwa. Ponadto zarówno w momencie zakładania Spółki, jak i obecnie główni akcjonariusze należą do sfery finansów publicznych. Z aktu założycielskiego wynika, że jednym z założycieli i jednocześnie głównym akcjonariuszem, dysponującym ponad 50% akcji jest Skarb Państwa, a obecnie pięciu głównych akcjonariuszy to jednostki samorządu terytorialnego. Zatem działalność Spółki wpisuje się w zakres działalności samorządu województwa , do którego należy, zgodnie z art. 11. 2 ustawy o samorządzie województwa, prowadzenie polityki rozwoju województwa. Prowadzona przez stronę działalność mieści się w pojęciu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego. Choć ze statutu spółki nie wynika, aby przedmiotem jej działania było coś więcej niż typowa działalność spółki handlowej to oczywistym jest, że skoro założycielem spółki jest Skarb Państwa oraz inne spółki, w których udziały ma także Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, to przedmiotem działalności zakładanej spółki nie mogą być tylko i wyłącznie działania typowo komercyjne, których celem jest tylko zysk. Powodem powołania tego typu spółek i misją ich działania zawsze są pewne społecznie użyteczne, służące szerszej społeczności i wyższej idei cele, nawet jeśli nie są wprost wyartykułowane w statucie. Organ opisał proces tworzenia specjalnych stref ekonomicznych wskazując, że przepisy prawa określają zarówno jaki podmiot może być zarządzającym strefą, jak również określają zadania, które konkretny podmiot ma wykonywać, aby cele ustanowienia strefy zostały osiągnięte. Tak określone cele tworzenia specjalnych stref ekonomicznych lokuje spółki zarządzające tymi strefami jako podmioty mające ustawowy obowiązek realizowania celów specjalnych stref ekonomicznych w kategorii podmiotów utworzonych w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemającym charakteru przemysłowego ani handlowego. Organ nie zgodził się z argumentacją, że prowadzone obecnie przez stronę działania na rzecz rozwoju gospodarczego regionu nie są skierowane do ogółu mieszkańców regionu, lecz do tej części mieszkańców, która chce prowadzić działalność gospodarczą. Warunkiem koniecznym dla uznania powszechności określonych działań nie musi być okoliczność, że są one skierowane do całego społeczeństwa. Wystarczające jest, aby określone świadczenia skierowane były do osób spełniających określone generalne warunki - w tym przypadku przedsiębiorców ubiegających się o możliwość działania na terenie strefy.

Organ nie zgodził się też z argumentacją opartą na twierdzeniu, że wydawanie zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w ej Specjalnej Strefie Ekonomicznej wskazuje na ekskluzywny charakter usług świadczonych przez [...], a tym samym neguje ich powszechność, co potwierdza stanowisko Sekretarza Stanu

w Ministerstwie Gospodarki w odpowiedzi z dnia 12.10.2012 r. na interpelację poselską nr 9388. Spółka nie działa w naturalnych warunkach konkurencyjnych, gdyż tylko jej przysługują szczególne kompetencje ustawowe, sytuujące ją poprzez wydawanie takich zezwoleń w pozycji monopolistycznej wobec podmiotów prawa prywatnego w obszarze ej Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Realizując ustawowe zadania podmioty zarządzające strefami wpływają na sytuację prywatnych inwestorów, co wpływa na uzyskiwany przez te podmioty dochód. Brak konkurencji powoduje, że nie można powiedzieć, że Beneficjent spełnia potrzeby o charakterze przemysłowym lub handlowym. Potrzeby takie to te potrzeby, które są zaspokajane na rynku przez swobodnie konkurujące ze sobą przedsiębiorstwa (działające dla zysku). Potrzeby, które nie mają takiego charakteru, zaspokajane są poza tym rynkiem przez państwo lub jego instytucje, co ma miejsce w tym przypadku, gdyż to strona jako jedyna jest wyposażona w kompetencję wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w ej specjalnej strefie ekonomicznej. Stanowisko Sekretarza Stanu organ uznał za nieaktualne i sprzeczne z orzecznictwem i opinią Komisji Europejskiej. Opinia organu jest zgodna z opinią Urzędu Zamówień Publicznych, który wskazuje na konieczności stosowania prawa zamówień publicznych przez podmioty zarządzające specjalnymi strefami ekonomicznymi. Rozważając kwestię ponoszenia przez spółkę ryzyka związanego z jej działalnością oraz publiczne pochodzenie środków na finansowanie tej działalności organ wskazał, że szczególne kompetencje ustawowe, sytuujące spółkę poprzez wydawanie zezwoleń w pozycji monopolistycznej wobec podmiotów prawa prywatnego w obszarze ej Specjalnej Strefy Ekonomicznej wpływa na uzyskiwany przez nią dochód, zatem strona nie jest obarczona normalnym ryzykiem gospodarczym. Środki na finansowanie jej działalności w ramach projektu, mimo zachowania trybu konkursowego ich udzielania, mają pochodzenie publiczne, gdyż są to środki pomocowe UE. W związku z powyższym rodzaj działalności, dla której prowadzenia utworzona została Spółka, mieści się w pojęciu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, nie mających charakteru przemysłowego ani handlowego. Usługi świadczone przez Spółkę są ściśle powiązane z instytucjonalnym funkcjonowaniem samorządów województwa i gmin m. in. w zakresie rozwoju przedsiębiorczości, przeciwdziałania bezrobociu, wpierania wspólnot lokalnych, które służą pożytkowi społeczności regionu, co nadaje im przymiot usług powszechnych. Specjalne Strefy Ekonomiczne podlegają postanowieniom Dyrektywy 2004/18/WE i mają obowiązek udzielać zamówień zgodnie z prawem zamówień publicznych. Słusznie organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na treść załącznika nr III do Dyrektywy 2004/18/WE (uaktualniona Decyzją 2008/963/WE), w którym zawarto wykaz podmiotów lub kategorii podmiotów prawa publicznego, spełniających kryteria wymienione w art. 1 ust. 9 lit a) - c) Dyrektywy. Znajdują się wśród nich agencje ustanowione w celu realizacji określonych funkcji lub zaspokajania potrzeb pojawiających się w poszczególnych sektorach publicznych. Lista ta nie stanowi katalogu zamkniętego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że Beneficjent jest instytucją prowadzącą działalność ukierunkowaną na zaspokajanie potrzeb o charakterze powszechnym, nie mających charakteru przemysłowego ani handlowego, w której jednostka sektora finansów publicznych posiada ponad połowę udziałów. Tym samym kwalifikuje się do kategorii zamawiających określonych w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy PZP. W tej sytuacji strona była zobowiązana na mocy w/w artykułu do stosowania ustawy PZP przy dokonywaniu zamówień. Nie stosowała jednak jej przepisów przy dokonywaniu zamówień powyżej progów w niej określonych, co stanowiło naruszenie zasady uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców. Beneficjent dokonywał także zamówień, których wartość nie przekraczała kwoty wyrażonej w art. 4 pkt 8 ustawy PZP. W takich przypadkach nie zachował on procedur gwarantujących konkurencyjność i przejrzystość postępowania, nie przeprowadził tzw. ofertowania, co jest niezgodne z Komunikatem wyjaśniającym komisji, dotyczącym prawa wspólnotowego obowiązującego w dziedzinie udzielania zamówień, które nie są lub są jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie zamówień publicznych (2006/C 179/02) z punktem 2 podrozdziałem 2.1.1. Z dokumentu tego wynika , że zasady równego traktowania i niedyskryminacji pociągają za sobą obowiązek przejrzystości, polegający na zagwarantowaniu odpowiedniego poziomu upublicznienia informacji. Powszechnie stosowane środki publikacji obejmują Internet, krajowe dzienniki urzędowe, krajowe dzienniki specjalizujące się w ogłoszeniach o zamówieniach publicznych, gazety o zasięgu krajowym lub regionalnym, publikacje specjalistyczne czy lokalne środki publikacji. Beneficjent wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie zachował procedur gwarantujących konkurencyjność i przejrzystość postępowania, co jest niezgodne z w/w komunikatem wyjaśniającym Komisji.

Powyższe naruszenia organ odwoławczy uznał za odpowiadające definicji legalnej "nieprawidłowości", zawartej w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11.07.2006 r. Definicja mówi o jakimkolwiek naruszeniu prawa wspólnotowego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. W sprawie doszło nie tylko do naruszeń zapisów umowy o dofinansowanie czy Przewodnika Beneficjenta, ale do naruszenia fundamentalnych zasad rządzących prawem zamówień publicznych, czyli zasad uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców czy jawności (w postaci obowiązku publikowania ogłoszenia o zamówieniu w BZP i zapewnieniu odpowiedniego poziomu upublicznienia). Wskazane naruszenia mogły mieć wpływ na wybór najkorzystniejszej oferty, co z kolei mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem , że zakwestionowane wydatki, wykazane w zestawieniu dokumentów potwierdzających poniesione wydatki objęte wnioskiem, opiewały na mniejsze kwoty niż 14.000 euro (ówczesny próg stosowania ustawy PZP). Wyjaśniono, że organ pierwszej instancji wyliczył tę kwotę w oparciu o budżety i wydatki poniesione przez Beneficjenta we wszystkich czterech projektach, jakie ten realizował w ramach RPO WP 2007-2013 w podziale na poszczególne lata. Choć kwoty zwrotów w poszczególnych projektach są stosunkowo niskie i nie uzasadniają na pierwszy rzut oka przekroczenia odpowiednich progów stosowania ustawy PZP czy procedur konkurencyjności, to jednak po przeanalizowaniu budżetów i poniesionych wydatków we wszystkich czterech projektach w podziale na poszczególne lata ustalono, że Beneficjent dopuścił się naruszeń. Kwota zwrotu dla projektu stanowi więc sumę wszystkich zakwestionowanych wydatków ponoszonych w ramach różnych kategorii w latach 2009-2015.

Strona podpisując umowę o dofinansowanie dobrowolnie wyraziła zgodę na zastosowane w stosunku do niej reguł określonych w Taryfikatorze w określonych przypadkach, jak i do poddania się kontroli przez IP II lub inne uprawnione instytucje. Dlatego w przypadku niezachowania zasad wynikających z Wytycznych dla beneficjentów w zakresie udzielania zamówień publicznych, których wartość jest wyższa od 6 000 euro i nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości 14 000 euro oraz procedury konkurencyjności w postaci ofertowania, organ również wymierza korektę o jak najbardziej zbliżonej wartości do występującej w Taryfikatorze w odniesieniu do analogicznego naruszenia. Organ odwoławczy zaaprobował metodę wskaźnikową wysokości korekt, zastosowaną przez organ pierwszej instancji z uwagi na trudne do oszacowania skutki finansowe wskazanych naruszeń oraz wskazał, że nie było podstaw do obniżenia wartości korekt. Organ dodał, że przystąpienie beneficjenta do ubiegania się o dofinansowanie oznacza m.in. akceptację obowiązujących przepisów prawa w tym wytycznych, umowy o dofinansowanie czy dokumentacji aplikacyjnej. Postanowienia umowy o dofinansowanie należy więc rozpatrywać w kontekście Programu Operacyjnego i całego systemu dystrybucji środków europejskich, a co za tym idzie przepisów UFP, wytycznych, Przewodnika Beneficjenta. Skorzystanie z możliwości dofinansowania jest uprawnieniem wnioskodawcy, z którego korzysta na wiążących się z nim warunkach. Beneficjentowi znane były zarówno zapisy umowy dotyczące konieczności podporządkowania się procedurom, jak również obowiązek zwrotu środków w razie ich naruszenia. Rozstrzygnięcie sporu nie może nastąpić przed sądem cywilnym, bowiem dla odzyskania zwrotu środków na realizację programów i projektów przepisy przewidują wydanie decyzji administracyjnej..

[...] S.A. z siedzibą w S. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

̶ art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 3 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 29.01.2004 r. Prawo zamówień publicznych poprzez przyjęcie, że spółka stanowi podmiot utworzony w szczególnym celu zaspakajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 3 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo zamówień publicznych i prawidłowa ocena charakteru działalności spółki oraz celu jej utworzenia wskazują, że spółka podmiotem takim nie jest,

̶ art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 4 pkt 8 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez przyjęcie, że zakwestionowane w decyzji wydatki powinny zostać dokonane zgodnie z procedurami określonymi w ustawie Prawo zamówień publicznych, podczas gdy kwoty tych wydatków uzasadniały niezastosowanie tejże ustawy,

̶ art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebraniu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz oceny okoliczności na podstawie zebranego materiału dowodowego poprzez nieujawnienie w materiale dowodowym źródeł, na podstawie których organ ustalił przekroczenie przez skarżącej progów stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych oraz progów stosowania Wytycznych dla beneficjentów w zakresie udzielania zamówień publicznych, których wartość jest wyższa od 6.000 euro i nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości 14.000 euro,

̶ art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji co do treści dokumentów: Wytyczne dla beneficjentów w zakresie udzielania zamówień publicznych, których wartość jest wyższa od 6.000 euro i nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości 14.000 euro, Wytyczne dotyczące określania korekt finansowych dla wydatków współfinansowanych z funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójności w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych [...], Wymierzanie korekt finansowanych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE oraz Przewodnik Beneficjenta RPO WP 2007-2013;

̶ art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie w/w dokumentów, które nie stanowią przepisów prawa i do których stosowania [...] S.A. nie jest obowiązana na podstawie obowiązującego prawa

oraz wymierzenie spółce korekty finansowej z powodu naruszenia procedur przewidzianych dla zamówień powyżej 6.000 euro pomimo nieprzekroczenia kwoty 6.000 euro w zakwestionowanych zamówieniach.

Zdaniem spółki nie była ona zobowiązana do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych. Organ błędnie zakwalifikował ją do kręgu podmiotów, które z mocy art. 3 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo zamówień publicznych obowiązane są stosować w/w ustawę. Ze źródeł w postaci treści strony internetowej [...] S.A., aktualnej wersji Statutu spółki oraz jej aktu założycielskiego nie wynika, by spółka była utworzona w szczególnym celu zaspakajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego. Strona internetowa informuje o bieżącej działalności spółki, a nie o celach jej utworzenia, jakie przyświecały jej założycielom ponad 20 lat temu. Wymieniony w § 7 statutu przedmiot działalności to przedmiot działalności typowej spółki handlowej, której głównym celem jest uzyskiwanie zysku. Podany w statucie przedmiot działalności nie wskazuje celów w zakresie rozwoju przedsiębiorczości, rozwoju regionu, organizacji szkoleń i promocji kierunków kształcenia, które to cele zgodnie z treścią decyzji stanowią szczególny cel zaspakajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego. Nie wskazuje także celów, które w świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji mieszczą się w zakresie działalności samorządu terytorialnego. Skarżąca podała, że nie została utworzona w celu zarządzania specjalną strefą ekonomiczną, albowiem w dacie jest tworzenia, tj. 14 maja1994 r., nie było w Polsce specjalnych stref ekonomicznych. Te powstały dopiero na podstawie ustawy z dnia 20.10.1994r., a słupska specjalna strefa ekonomiczna, obecnie zarządzana przez skarżącą, powstała na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.09.1997 r. w sprawie ustanowienia ej specjalnej strefy ekonomicznej. Prowadzone obecnie przez skarżącą działania na rzecz rozwoju gospodarczego regionu nie są skierowane do ogółu mieszkańców regionu, lecz do tej części mieszkańców, która chce prowadzić działalność gospodarczą. Co więcej, prowadzenie działalności gospodarczej w zarządzanej przez stronę ej specjalnej strefie ekonomicznej, dopuszczalne jest na podstawie zezwolenia, które wydaje skarżąca na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 2.07.2009 r. w sprawie powierzenia [...] S.A. udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie ej Specjalnej Strefy Ekonomicznej oraz wykonywania kontroli realizacji warunków zezwolenia. Wydawanie powyższych zezwoleń wskazuje na ekskluzywny charakter usług świadczonych przez skarżącą, a tym samym neguje ich powszechność. Podobne stanowisko zajął Sekretarz Stanu w Ministerstwie Gospodarki w odpowiedzi z dnia 12.10.2012 r. na interpelację poselską nr 9388. Nadto w odpowiedzi na interpelację poselską słusznie podniesiono, że spółki zarządzające specjalnymi strefami ekonomicznym mają charakter komercyjny, albowiem ich działalność nie jest dotowana przez władze publiczne. Odpłatność ich usług przeczy temu, aby usługi miały charakter nieprzemysłowy i niehandlowy. Nadto niepubliczny charakter spółki nadaje jej akcjonariat. Większość akcjonariuszy spółki stanowią przede wszystkim przedsiębiorcy oraz osoby fizyczne. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem, że założycielami skarżącej obok Skarbu Państwa są spółki, w których udziały ma także Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego. Twierdzenie to nie ma oparcia w zebranym materiale dowodowym, który nie zawiera żadnych informacji o wspólnikach (akcjonariuszach) spółek - założycieli skarżącej. Nie zgodziła się też z twierdzeniem, że powodem powołania tego typu spółek i misją ich działania są zawsze "pewne społecznie użyteczne, służące szerszej społeczności i wyższej idei cele, nawet jeśli nie są wprost wyartykułowane w statucie". Organ nie przedstawił żadnego dowodu na poparcie tego twierdzenia. Niesłuszne było także założenie organu, że odpowiedź z dnia 12.10.2012 r. na interpelację poselską nr 9388 jest nieaktualna. Odpowiedź ta bowiem została udzielona po dokonaniu przez skarżącą wydatków zakwestionowanych przez organ administracji publicznej, czyli po zaistnieniu stanu faktycznego, do którego odnosi się zaskarżona decyzja.

Odnośnie pisma Dyrekcji Generalnej ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej Komisji Europejskiej ARES (2015)5691883 stwierdzono, że pismo to zawiera opinię prawną w zakresie stosowania przez spółki zarządzające specjalnymi strefami ekonomicznymi ustawy Prawo zamówień publicznych, która to opinia nie jest wiążąca ani dla skarżącej, ani dla organu administracji publicznej, ani dla sądu administracyjnego. Nie ma ona żadnego szczególnego statusu, który czyniłby ją ważniejszą choćby od wspomnianej odpowiedzi na interpelację. Pismo to nie spełnia także standardów rzetelnej opinii prawnej, albowiem nie zawiera uzasadnienia dla tez w niej postawionych. Dlatego niezasadne było uznanie tego pisma przez organ za kluczowy argument w rozstrzygnięciu kwestii istnienia obowiązku stosowania przez stronę ustawy Prawo zamówień publicznych.

Skarżąca podniosła ponadto, że choć organ uznał, że zostały naruszone przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych, to nie wskazał, w jaki sposób doszło do jej naruszenia. W w/w ustawie w art. 4 pkt 8 jest zapis, że ustawy tej nie stosuje się ze względu na nieprzekroczenie progu 14.000 euro. Ustalono, że zakwestionowane wydatki opiewały na znacznie mniejsze kwoty niż 14.000 euro.

Niespójne były twierdzenia organu, który w uzasadnieniu decyzji wskazał, że przekroczenie progu stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych ustalono w oparciu o budżety i poniesione wydatki przez Beneficjenta we wszystkich czterech projektach, jakie ten realizował w ramach RPO WP 2003-2013 w podziale na poszczególne lata. Organ nie wskazał jakie konkretne projekty miał na myśli, na jakiej podstawie ustalił budżety tych projektów, na jakiej podstawie przyjął szerokie pojęcie –przykładowo- artykułów biurowych za grupę zakupową, w ramach której wszystkie wydatki z danego roku stanowią jedno zamówienie publiczne. Podział wydatków na bardzo szeroko pojęte kategorie zakupowe nie został w żaden sposób wyjaśniony w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem skarżącej organ dodał wartości zamówień w danej kategorii zamówień w danym roku, ale taki sposób wyliczenia był nieprawidłowy. Przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych nie nakazują zamawiającemu przewidywać wydatków w skali roku i udzielać zamówień w rocznej perspektywie. Skarżąca nie należy do sektora jednostek finansów publicznych, określonego w art. 9 ustawy o finansach publicznych, w związku z czym nie ma obowiązku planować wydatków w rocznym budżecie. Skarżąca wydatki te mogła czynić na bieżąco, bez z góry przyjętego planu wydatków. Dane o wysokości wydatków zawarte w obu tabelach nie mają podstaw w materiale dowodowym. Kwoty, jakie zostały w nich podane nie są wymienione w dowodach zebranych w sprawie. Dowody te nie zawierały też danych, na podstawie których można ustalić kwoty wymienione w tabelach.

Zdaniem organu podstawą do zakwestionowania wydatków spółki było przekroczenie progu 6.000 euro w udzielonych zamówieniach, jednak żaden z zakwestionowanych wydatków nie przekroczył kwoty 6.000 euro. Organ w liczeniu wartości zamówień publicznych pod kątem przekroczenia progu 6.000 euro przyjął tę samą metodę, jaką przyjął w przypadku liczenia wartości zamówień publicznych pod kątem przekroczenia progu stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych. Metoda ta jest nietrafna z tych samych powodów co w przypadku metody liczenia wartości zamówień publicznych pod kątem przekroczenia progu stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych.

Zdaniem skarżącej zobowiązania zawarte w umowie o dofinansowanie projektu stanowią zobowiązania cywilnoprawne i dlatego ich dotrzymanie może być dochodzone jedynie w postępowaniu cywilnym, a nie postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem wyżej wskazanych zasad prowadzi do uznania, że organ administracji podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Przedmiotem skargi jest decyzja Zarządu Województwa z dnia 2 marca 2017 r., utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia 20 października 2016 r., zobowiązującą [...] Spółkę Akcyjną w S. do zwrotu środków przyznanych w ramach umowy o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa na lata 2007-2013 w wysokości 2367,85 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia, czy konkretne wydatki w ramach realizacji projektu na podstawie przedmiotowej umowy o dofinansowanie z dnia 26 sierpnia 2013 r. (wraz z aneksami), uznać należy za kwalifikowane, czy też nie i czy w przypadku odpowiedzi twierdzącej dofinansowanie podlega zwrotowi. Zdaniem Zarządu Województwa czyli Instytucji Zarządzającej, skarżąca w kwalifikowaniu wydatków dopuściła się nieprawidłowości, bowiem sfinansowanie zamówień nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (dalej zwanej "p.z.p."), natomiast skarżąca twierdzi, że nie była zobowiązana do stosowania przepisów p.z.p., a nawet gdyby przyjąć, że była, to przepisów tych nie naruszyła.

W ocenie Sądu rację w tak zakreślonym sporze przyznać należy organowi - IZ RPO WP.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 14, 15 i 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 383 ze zm. – dalej w skrócie jako: "u.z.p.p.r."), do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów, a także wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady WE nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. L 210 z 31.7.2006, str. 25, dalej: "rozporządzenie 1083/2006"). Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych.

Przepis art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 stanowi z kolei, że nieprawidłowość to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Instytucja zarządzająca programem operacyjnym w świetle powyższych uregulowań, a także na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006, odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za weryfikację, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi. Ponadto brzmienie art. 70 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazuje, że państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę m.in. przez zapobieganie, wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości oraz odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w przypadku stwierdzenia, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane m.in. z naruszeniem procedur określonych w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, podlegają one zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej, jak dla zaległości podatkowej.

Przyznane dofinansowanie stanowią środki publiczne, którym - gdy chodzi o ich udzielanie, przekazywanie i rozliczanie - towarzyszy szczególnego rodzaju reżim prawny. Beneficjent pomocy finansowej z racji jej przyznania i zatwierdzenia nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia określone warunki. Te warunki mogą także wynikać z postanowień umowy o dofinansowanie, których beneficjent zobowiązał się przestrzegać.

W rozpatrywanej sprawie zaskarżoną decyzją IZ RPO WP podtrzymała swoje stanowisko o zobowiązaniu skarżącej spółki do zwrotu środków przyznanych w ramach umowy o dofinansowanie.

Rozstrzygnięcia były następstwem dokonanej przez [...] S.A. ( Instytucja Pośrednicząca II stopnia) weryfikacji kwalifikowalności wydatków i stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie dokonanych w ramach projektu zamówień dotyczących artykułów biurowych, usług telekomunikacyjnych, materiałów i gadżetów promocyjnych ( notatka służbowa o podejrzeniu wystąpienia nieprawidłowości z 29 lipca 2016 r. wraz z załącznikiem ). Zdaniem organu dla wydatków tych nie stosowano przepisów p.z.p., co naruszało zasadę uczciwej konkurencji oraz zasadę równego traktowania wykonawców, a ponadto skarżąca nie stosowała procedury konkurencyjności w postaci tzw. ofertowania.

Na początku należy podkreślić, że [...] S.A. zarządza [...] Specjalną Strefą Ekonomiczną i w dniu 26 sierpnia 2013 r. podpisała z Zarządem Województwa umowę o dofinansowanie przedmiotowego projektu. Zgodnie z § 12 ust. 1 tej umowy Beneficjent jest zobowiązany do stosowania p.z.p. w zakresie, w jakim ustawa z dnia 29 stycznia 2004r. - Prawo zamówień publicznych ma zastosowywanie do Beneficjenta i do projektu. Nadto umowa poprzez definicje z § 1 pkt 3 odwołuje się do Przewodnika Beneficjenta – Przewodnik Beneficjenta Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa na lata 2007 -2013 dla działań 1.4-1.6 oraz w pkt 22 do "taryfikatora" – dokumentu opracowanego przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, określającego tryb postępowania i sposób nakładania korekt finansowych w procesie realizacji przedsięwzięć współfinansowanych z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w przypadku naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych.

W orzecznictwie sądowym ugruntowany został pogląd, że z przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.; dalej: u.f.p.). wynika, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, przy czym te "inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 ww. ustawy, to także procedury określone w umowie między beneficjentem a Instytucją Zarządzającą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2420/15 , z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12).

W tej sytuacji podkreślenia wymaga, że jako naruszenie można uznać wszelkie odstępstwa od zapisów umowy lub też naruszenie przepisów prawa unijnego czy krajowego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę (uszczerbek) w budżecie ogólnym UE. Z tego powodu wszelkie nieprawidłowości, które potencjalnie mogą skutkować wypłatą środków, które nie powinny być wypłacone w myśl warunków umowy lub przepisów prawa, są traktowane, jako nieprawidłowość. W niniejszej sprawie organ zasadnie uznał, że skarżąca dopuściła się naruszeń prawa , które mogły spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE.

W ocenie Sądu bezzasadny jest zarzut naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie wymienionych przez skarżącą dokumentów - Wytycznych dla beneficjentów w zakresie udzielania zamówień publicznych, Wytycznych dotyczących określania korekt finansowych dla wydatków współfinansowanych z funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójności, Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych czy też Przewodnika Beneficjenta RPO WP 2007-2013, gdyż dokumenty te – pomimo że nie stanowią powszechnie obowiązujących przepisów prawa – na skutek zawartej między stronami umowy stają się obowiązujące inter partes, a więc ich naruszenie pociąga za sobą określone dla beneficjenta konsekwencje prawne. Innymi słowy, spółka podpisując umowę o dofinansowanie zobowiązała się do stosowania kwestionowanych w skardze dokumentów jako warunku przyznania dofinansowania i zobowiązała się do zwrotu środków w przypadku naruszenia zasad wydatkowania środków europejskich.

W ocenie Sądu organ wskazał i należycie uzasadnił, które przepisy (procedury) oraz które postanowienia umowy o dofinansowanie skarżąca naruszyła w związku z zakwestionowanym działaniem, polegającym na przedstawieniu do finansowania niekwalifikowalnych wydatków.

Wskazać należy, że skarżąca stała na stanowisku, że nie była zobowiązana do stosowania przepisów p.z.p., gdyż nie jest podmiotem utworzonym w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 p.z.p. Zgodnie z tym przepisem ustawę stosuje się do udzielania zamówień publicznych, zwanych dalej "zamówieniami", przez: 1) jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych; 2) inne, niż określone w pkt 1, państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej; 3) inne, niż określone w pkt 1, osoby prawne, utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli podmioty, o których mowa w tym przepisie oraz w pkt 1 i 2, pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio lub pośrednio przez inny podmiot: a) finansują je w ponad 50%, lub b) posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, lub c) sprawują nadzór nad organem zarządzającym, lub d) mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego.

Z ustaleń znajdujących odzwierciedlenie w zgromadzonym przez organ materiale dowodowym wynika, że akcjonariuszami skarżącej spółki są: Miasto - 33,69%, Samorząd Województwa - 35,98%, Skarb Państwa - 19,55%, Miasto - 7,53%, Gmina - 3,14%, Pozostali - 0,11%. Pięciu głównych akcjonariuszy będących jednostkami samorządu terytorialnego są jednocześnie jednostkami finansów publicznych w rozumieniu art. 9 pkt 2 u.f.p., a w związku z tym przyjąć należy, że spełniona wobec skarżącej jest przesłanka określona w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. b p.z.p. Taka informacja co do podmiotów będących akcjonariuszami skarżącej znajduje się w ogólnodostępnym Biuletynie Informacji Publicznej, a zatem tę informację – stosownie do art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) – organ w sposób zasadny uznał za w pełni wiarygodną. Co więcej, z informacji zawartych w BIP wynika, że działalność [...] S.A. skierowana jest na inicjowanie, promowanie i wspieranie wszelkich inicjatyw służących szeroko rozumianemu rozwojowi regionalnemu. [...] S.A. zarządza [...] Specjalną Strefą Ekonomiczną oraz w ramach Działu Rozwoju Regionalnego prowadzi działalność informacyjną i doradczą dla przedsiębiorstw, jednostek samorządu terytorialnego, rolników i innych podmiotów. Projekty [...] S.A. mają wpływ na promocję i rozwój regionu, wspieranie powstawania nowych podmiotów gospodarczych i rozwoju funkcjonujących przedsiębiorstw. Ponadto [...] S.A. poprzez współpracę z samorządami kreuje klimat oparty na partnerstwie i współpracy, sprzyjający wspieraniu rozwoju lokalnego biznesu. Agencja odgrywa dużą rolę w promowaniu eksportu i nawiązywaniu kontaktów zagranicznych przez lokalne MŚP, organizując seminaria i konferencje, promując przedsiębiorstwa na zagranicznych targach, misjach gospodarczych i podczas wizyt studyjnych. Ponadto Agencja dąży także do stymulowania rozwoju zasobów ludzkich poprzez organizację szkoleń i kursów dla mieszkańców regionu oraz przez powoływanie nowych instytucji szkoleniowych i promowanie atrakcyjnych kierunków kształcenia. Poprzez organizację staży zagranicznych i angażowanie młodzieży w praktyki odbywane w Agencji i pracę w charakterze wolontariatu, [...] S.A. stwarza młodym ludziom możliwość zdobywania praktycznych umiejętności i doświadczenia zawodowego.

Mając powyższe na uwadze należy przychylić się do stanowiska organu, że skarżąca została ustanowiona w szczególnym celu zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym, która nie ma charakteru przemysłowego ani handlowego. Rację należy przyznać IZ RPO WP, że inicjowanie, promowanie i wspieranie wszelkich inicjatyw służących szeroko rozumianemu rozwojowi regionalnemu, zarządzanie [...] Specjalną Strefą Ekonomiczną, wspieranie powstawania nowych podmiotów gospodarczych i rozwoju funkcjonujących przedsiębiorstw, promowanie eksportu, sprzyjanie nawiązywaniu kontaktów zagranicznych przez lokalne MŚP czy też stymulowanie rozwoju zasobów ludzkich, to zadania podejmowane w celu pobudzenia i rozwoju aktywności gospodarczej, kreowania lokalnego rynku pracy - czyli zadania publiczne o charakterze powszechnym. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że działalność [...] S.A. nie jest adresowana do z góry określonego kręgu odbiorców, lecz do ogółu zainteresowanych jej ofertą. Takie rozumienie zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym nie odbiega znaczeniowo od użytego w art. 1 ust. 9 dyrektywy 2004/18/WE w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (dalej: dyrektywa klasyczna) pojęcia "zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym". Nie ulega przy tym wątpliwości, że [...] S.A. nie prowadzi działalności handlowej ani przemysłowej. Taka interpretacja zbieżna jest także z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE; dawniej Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości – ETS). Warto zauważyć, że pojęcie "potrzeb o charakterze powszechnym" nie zostało w prawie wspólnotowym zdefiniowane w żadnym akcie prawnym. Prawodawca unijny w dyrektywie 2004/17/EWG, 2004/18/EWG definiuje jedynie pojęcie "instytucji prawa publicznego", którego treść została implementowana do polskiej ustawy - Prawo zamówień publicznych. Dyspozycja przepisu art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. przenosi na grunt polskiego prawa instytucję prawa publicznego wprowadzoną artykułem 1 b) każdej z trzech dyrektyw klasycznych prawa wspólnotowego: Dyrektywy Rady 93/36/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. dotyczącej koordynacji procedur w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy (Dz. Urz. WE nr L 199 z dnia 9 sierpnia 1993 r.), Dyrektywy Rady 92/50/EWG z 18 czerwca 1992 r. dotyczącej koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na usługi (Dz. Urz. WE nr L 209 z dnia 9 lipca 1992 r.), Dyrektywy Rady 93/37/EWG z 14 czerwca 1993 r. dotyczącej koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane (Dz. Urz. WE nr L 199 z dnia 9 sierpnia 1993 r.). Zgodnie z cytowanymi wyżej dyrektywami, dla uznania danego podmiotu za instytucję prawa publicznego konieczne jest łączne spełnienie warunków: 1) ustanowienie w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, nie mających charakteru przemysłowego ani handlowego; 2) posiadanie osobowości prawnej oraz 3) finansowanie, w całości lub w przeważającej części, przez organy państwowe, organy samorządowe lub inne instytucje prawa publicznego; zarząd instytucji jest nadzorowany przez organy państwowe, organy samorządowe lub inne instytucje prawa publicznego; ponad połowę składu jej organu kierowniczego, zarządzającego lub nadzorczego stanowią osoby mianowane przez organy państwowe, samorządowe lub inne instytucje prawa publicznego.

W orzecznictwie Trybunału uznaje się, że "podmiot prawa publicznego" to pojęcie z zakresu prawa unijnego, któremu należy nadać wykładnię autonomiczną i jednolitą we wszystkich państwach Unii Europejskiej. Na tle orzecznictwa ETS należy przyjąć, że pojęcie "zaspokajanie potrzeb o charakterze powszechnym" powinno być interpretowane w szerokim ujęciu. Przykładowo w sprawie Manessman (C-44/96) ETS zadecydował, że o uznaniu danego podmiotu za zamawiającego przesądza charakter powierzonych mu zadań - powiązanie z działalnością państwa. Do dorobku orzecznictwa należy m.in. wskazanie, że podmiot faktycznie zaspokajający potrzeby o charakterze powszechnym, bez względu na określenie celu działalności w momencie jego utworzenia, będzie instytucją prawa publicznego. Podmiot rzeczywiście zaspokajający takie potrzeby i ponoszący za to odpowiedzialność będzie zamawiającym, nawet jeśli nie był utworzony w tym celu, a zadania takie przypisano mu później (C-373/00, Adolf Truley). ETS wskazał także, że nie ma znaczenia dla stosowania przepisów dyrektyw, czy jedynym celem prowadzenia działalności przez podmiot jest zaspokajanie potrzeb o charakterze powszechnym, czy też towarzyszy mu prowadzenie działalności o charakterze komercyjnym. Status podmiotu prawa publicznego nie zależy bowiem od wielkości udziału usług niemających charakteru przemysłowego ani handlowego. Wreszcie, dla uznania podmiotu za instytucję prawa publicznego nie jest kluczowe, czy na rynku istnieje konkurencja, a potrzeby mogą być zaspokajane również przez podmioty o charakterze prywatnym. W sytuacji, gdy podmiot wykonuje również inne zadania niż publiczne, rozstrzygające znaczenie ma ocena pierwotnego celu jego utworzenia. Jeżeli instytucja została utworzona w celu zaspokajania potrzeb powszechnych, a zaczęła prowadzić także działalność gospodarczą nastawioną na zysk, utrzymuje ona status instytucji prawa publicznego, nawet jeżeli działalność w interesie powszechnym stanowi niewielką część w porównaniu z działalnością czysto handlową. Interesującym przykładem, z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, może być także orzeczenie w sprawie C-18/01, w którym Trybunał stwierdził, że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, która stanowi własność i jest zarządzana przez lokalny lub regionalny organ samorządowy zaspokaja potrzeby o charakterze powszechnym, w rozumieniu dyrektywy, jeżeli zleca usługi celem promowania rozwoju przemysłowej lub handlowej działalności na obszarze właściwości tego regionalnego lub lokalnego organu. Jak przyjmuje się w polskim piśmiennictwie naukowym: "Konsekwentnie, wszystkie wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego zadania, włączając w to wykonywanie zadań przekazanych do wykonywania innym podmiotom, należy uznać za mające na celu >zaspokajanie potrzeb o charakterze powszechnym<" (por. A, Deloff-Białek, G. Wyszogrodzki, Powierzenie zadania o udzielenie zamówienia publicznego w kontekście relacji między jednostką samorządu terytorialnego a spółką komunalną, "Finanse Komunalne" 2007/4/49 i nast.; M. Stachowiak, J. Jerzykowski, W. Dzierżanowski, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, LEX, 2007, wyd. III.). Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się również uwagę, że w sferze publicznoprawnej pojęcie agencji ma przede wszystkim sens organizacyjny i służy do oznaczania (nazywania) określonych jednostek organizacyjnych wchodzących w skład szeroko rozumianego systemu administracji publicznej, a zatem już sama nazwa skarżącej ([...]) podkreśla cel jej działania i świadczy niejako, że jest to podmiot prawa publicznego (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016r., sygn. akt II GSK 1046/15, LEX nr 2177385).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu organ w sposób prawidłowy dokonał wykładni art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. i właściwie zastosował ten przepis w realiach rozpoznawanej sprawy.

W odniesieniu do zarzutu niezastosowania art. 4 pkt 8 p.z.p., który przewiduje, że ustawy tej nie stosuje się do zamówień nie przekraczających kwoty 14.000 euro, powtórzyć należy, że beneficjent jest związany nie tylko regulacjami ustawowymi, ale również dokumentami, do których stosowania zobowiązał się podpisując umowę o dofinansowanie. Zaznaczyć należy, że z § 12 umowy o dofinansowanie wynika, iż beneficjent zobowiązał się do stosowania określonych reguł (przepisów) dotyczących zamówień publicznych, z których wynika zobowiązanie do stosowania Prawa zamówień publicznych, jak również – w przypadkach "nieobowiązywania" p.z.p. – stosowania wskazanych procedur, m.in. procedury gwarantującej konkurencyjność (§ 12 ust. 10 umowy), której skarżąca – na co słusznie zwrócił uwagę organ – nie dopełniła.

W odniesieniu do zarzutu wymierzenia skarżącej korekty finansowej z powodu naruszenia procedur przewidzianych dla zamówień powyżej 6.000 euro pomimo nieprzekroczenia przez spółkę tej kwoty w zakwestionowanych zamówieniach wyjaśnić należy, że zasady szacowania zamówień zawarte zostały w Przewodniku Beneficjenta RPO WP 2007-2013 dla działań 1.4-1.6., a ściślej mówiąc w uwadze do rozdziału 9., z której wynikało m.in., że "beneficjent nie może dokonywać podziału zamówienia (zaniżać jego wartości) w taki sposób, aby na skutek ustalania wartości dla każdej z wydzielonych części zamówienia doszło do nieuprawnionego wyłączenia stosowania zapisów § 12 ust. 10 umowy o dofinansowanie projektu. Przyjmuje się, w przypadku dokonania celowego i nieuzasadnionego podziału, że wartością zamówienia na towary/usługi/roboty budowlane jest łączna wartość poszczególnych części zamówienia. (...) Beneficjent przystępując do szacowania wartości zamówienia powinien ustalić z należytą starannością planowaną liczbę towarów, usług czy robót budowlanych tego samego rodzaju, które zamierza nabyć i oszacować ich łączną wartość niezależnie, czy zamierza je nabyć jednorazowo w ramach jednego zamówienia czy też sukcesywnie w ramach odrębnych postępowań. (...) Podział zamówienia przez beneficjenta w celu ominięcia ww. obowiązków jest niedopuszczalny i będzie skutkował uznaniem kosztów, poniesionych z naruszeniem zasad konkurencyjności, za niekwalifikowane". Zapisy te korespondują z treścią art. 32-35 p.z.p.

W zaskarżonej decyzji organ zobrazował w tabelach i wyjaśnił swoje stanowisko w omawianym zakresie wskazując, że kwota "zakwestionowanych" wydatków została wyliczona w oparciu o budżety i poniesione wydatki przez beneficjenta we wszystkich czterech projektach, jakie ten realizował w ramach RPO WP 2007-2013 w podziale na poszczególne lata (z pisma skarżącej z dnia 2 lutego 2016 r. wynika, że realizowane projekty to: "Budowa i wyposażenie ego Inkubatora Technologicznego", "Promocja gospodarcza województwa na terenie Azji południowo-wschodniej", "Inwestuj w pomorskie – promocja atrakcyjności inwestycyjnej regionu Województwa w krajach Skandynawskich wraz z doradztwem dotyczącym obsługi potencjalnych inwestorów", "Inwestuj w pomorskie II – promocja atrakcyjności inwestycyjnej regionu województwa w krajach Skandynawskich i Niemczech"). Mimo że - jednostkowo - kwoty zwrotów w poszczególnych projektach są stosunkowo niskie, to jednak po przeanalizowaniu budżetów i poniesionych wydatków przez beneficjenta we wszystkich czterech projektach w podziale na poszczególne lata ich zsumowaniu w ramach danych (tożsamych) kategorii ustalono, że beneficjent realizując przedmiotowy projekt dopuścił się naruszeń przepisów p.z.p. i procedury konkurencyjności w zakresie wydatków w kategorii : "Artykuły biurowe", "Usługi telekomunikacyjne", " "Materiały/gadżety promocyjne" ( tabela na str. 22 zaskarżonej decyzji). Wydatki składające się na łączną kwotę 2367,85 zł mają natomiast potwierdzenie w załączniku do notatki służbowej o podejrzeniu wystąpienia nieprawidłowości z dnia 20 lipca 2016 r.

Zdaniem Sądu bezzasadny jest zarzut dotyczący nieujawnienia w materiale dowodowym takich dokumentów, jak: Wytyczne dla beneficjentów w zakresie udzielania zamówień publicznych, których wartość jest wyższa od 6.000 euro i nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości 14.000 euro, Wytyczne dotyczące określania korekt finansowych dla wydatków współfinansowanych z funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójności w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych [...], Wymierzanie korekt finansowanych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE oraz Przewodnik Beneficjenta RPO WP 2007-2013, na podstawie których to dokumentów została wydana zaskarżona decyzja. Abstrahując od tego, że ww. dokumenty znajdują się w aktach administracyjnych, a strona skarżąca przed wydaniem decyzji została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się w tym zakresie, to wskazać należy, że skarżąca w umowie o dofinansowanie zobowiązała się do zapoznania się z dokumentami składającymi się na system realizacji programu operacyjnego i stosowania ich przy realizacji zawartych umów o dofinansowanie, a zatem dokumenty te winny być jej znane.

Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie żadnych uchybień związanych ze stosowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogłyby mieć istotny wpływ na jej wynik, gdyż organy zebrały niezbędny materiał dowodowy i właściwe go oceniły, a uzasadnienia decyzji, w szczególności organu odwoławczego jest wyczerpujące i odnosi się także do zarzutów skarżącej formułowanych w toku postępowania.

Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności sprawy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.