Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 611/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 139 ust. 1, art. 139 ust. 3 pkt 3, art. 143 ust. 2, art. 142 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 922 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 97 § 1-4, art. 98 § 2 pkt 1-7
journal: Dz.U. 2020 poz 1325
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2017 r.; sygn. akt III SA/Po 550/17 w sprawie ze skargi J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty dodatkowej za wydobywanie kopaliny z naruszeniem koncesji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 6 grudnia 2017 r.; sygn. akt III SA/Po 550/17, oddalił skargę J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia na S.N. opłaty dodatkowej za wydobywanie kopaliny z naruszeniem koncesji.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Starosta Gnieźnieński (organ pierwszej instancji), działając na podstawie art. 104 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 pkt 3, ust. 6, art. 141 ust. 4, art. 142 ust. 1 i ust. 2, art. 143 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. Nr 163 poz. 981 ze zm.; dalej cyt. jako: p.g.g.) oraz art. 104 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.) w pkt 1 ustalił opłatę podwyższoną dla przedsiębiorcy S.N.a, prowadzącego działalność gospodarczą pn. [...] S.N. z siedzibą ul. O. [...], [...] G., za działalność wykonywaną bez wymaganej koncesji, tj. wydobywanie kruszywa naturalnego z udokumentowanego złoża "W. NS II" – działka nr ewidencyjny [...] w miejscowości W. gmina T. wskazując w ppkt 1, że opłata podwyższona w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożona przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny (40 x 0,51 zł/t x 43.672 t) wynosi 890 908,80 zł oraz w ppkt 2, że wpływy z tytułu opłaty podwyższonej stanowią dochód powiatu. W pkt 2 organ ustalił termin płatności niniejszej opłaty na 14 dni od daty, kiedy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podstawą nałożenia opłaty podwyższonej były ustalenia przeprowadzonej w dniu 1 grudnia 2011 r. kontroli, która wykazała przekroczenie granic złoża "W. NS" i rozpoczęcie eksploatacji złoża "W. NS II". Starosta wyjaśnił, że skarżący posiadał koncesję z dnia [...] kwietnia 2004 r. na wydobywanie kopalin ze złoża "W. NS" w granicach utworzonego obszaru górniczego "W. NS" o powierzchni 19,927 m2, wyznaczonego na mapie w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do koncesji, która nie obejmowała wydobywania kopalin ze złoża "W. II". Organ wskazał, że z powodu braku możliwości pomiaru w dniu kontroli nie określono zasięgu przekroczenia granic poziomych złoża "W. NS", pozostawiając ustalenie tych danych do czasu wykonania geodezyjnych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych. Natomiast w toku postępowania uzyskano opinie specjalistów, na podstawie których ustalono, że rzeczywista ilość wydobycia jest trudna do oszacowania, jednak przyjęto, że ze złoża wydobyto nie mniej niż 48.525 ton kruszywa, a łączna sprzedaż, po odliczeniu strat eksploatacyjnych, kształtuje się na poziomie 43.672 ton i jest to ilość kruszywa, która przyniosła przedsiębiorcy korzyść gospodarczą i która stanowiła podstawę wyliczenia opłaty podwyższonej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z [...] listopada 2013 r. utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Orzekając na skutek skargi S.N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 444/14, uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Poznaniu z [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Gnieźnieńskiego z [...] sierpnia 2013 r. Sąd wskazał, że bezspornym pozostaje, iż strona uzyskała koncesję z [...] kwietnia 2004 r. na wydobywanie kopalin ze złoża "W. NS" oraz że wydobywała kruszywo ze złoża "W. NS II". W ocenie sądu zasadny okazał się jednak zarzut błędnego zastosowania art. 140 ust. 1 p.g.g., bowiem skoro skarżący posiadał koncesję na prowadzenie wydobycia kopalin w granicach złoża "W. NS" i granicę tę przekroczył rozpoczynając eksploatację sąsiedniego złoża "W. NS II", to nie sposób uznać, że działalność taką prowadził bez koncesji. Działania strony polegały na nieuprawnionym przekroczeniu granic złoża określonych w uzyskanej koncesji, co wypełnia dyspozycję art. 139 ust. 1 p.g.g., a nie jak błędnie przyjęły organy administracji, art. 140 ust. 1 tej ustawy. WSA zauważył również, że Starosta błędnie wskazał, iż wpływ z tytułu ustalonej opłaty stanowi dochód powiatu w sytuacji, gdy z art. 141 ust. 1 p.g.g. wprost wynika, że wpływy z tytułu opłat w 60% stanowią dochód gminy, na terenie której jest prowadzona działalność, a w 40% dochód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Gnieźnieński decyzją z [...] października 2015 r., działając na podstawie art. 139 p.g.g., w pkt I ustalił stronie opłatę dodatkową za działalność wykonywaną z rażącym naruszeniem warunków koncesji z [...] kwietnia 2004 r. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "W. NS" – w wysokości 111 364 zł ustalonej jako pięciokrotność stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny (5x 0,51 zł/t x 43.672 t), której wierzycielami są: NFOŚiGW w wysokości 44 545,60 zł oraz gmina T. w wysokości 66 818,40 zł; w pkt II Starosta ustalił termin płatności opłaty na 14 dni od daty, kiedy decyzja stanie się ostateczna; w pkt III natomiast zobowiązał stronę do przedstawienia niezwłocznie organowi koncesyjnemu oraz wierzycielom kopii dowodów wpłat. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w sprawie niekwestionowane jest, a także znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym, że strona prowadziła wydobycie poza granicami złoża "W. NS", co stanowi rażące naruszenie warunków koncesji z [...] kwietnia 2004 r. Odnosząc się do sporządzonych przez specjalistów opinii, a także przeprowadzonej rozprawy administracyjnej, Starosta wskazał, że według opinii uprawnionego geologa L.N. poza obszarem koncesyjnym wydobyto 56.207,50 ton, natomiast według sporządzonej na zlecenie strony opinii uprawnionego geologa R.K. wydobyto 48.525,00 ton, przy czym specjalista ten przyjął istnienie strat eksploatacyjnych w ilości 10% wydobytej kopaliny i ostatecznie ustalił ilość wydobytej kopaliny, przy uwzględnieniu tych strat, na 43.672 ton. Organ za zasadne uznał oparcie rozstrzygnięcia – z korzyścią dla strony – na drugiej ze wskazanych opinii.

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2017 r. SKO w Poznaniu, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji co do ustaleń stanu faktycznego oraz przyjętej ich oceny, utrzymało powyższe rozstrzygnięcie w mocy.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skargę wniosła działająca przez pełnomocnika J.N., spadkobierca po zmarłym w dniu 28 maja 2017 r. S.N. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 8 czerwca 2017 r. skarżąca wniosła o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, wskazując że orzeczona przez organ administracji kara nie weszła w skład spadku.

Postanowieniem z 10 października 2017 r., sygn. akt II GZ 744/17, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2017 r. i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

WSA w Poznaniu opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę J.N., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej cyt. jako: p.p.s.a.) stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności sąd wskazał, że S.N. zmarł już po wydaniu i skutecznym doręczeniu zaskarżonej decyzji, przez co brak jest przesłanek, aby okoliczność tę czynić jedną z podstaw oceny legalności decyzji. Natomiast okoliczność ta powinna zostać uwzględniona przy ocenie legitymacji J.N., jako spadkobiercy S.N., do złożenia skargi na wskazaną decyzję SKO w Poznaniu. WSA stwierdził, że działania S.N. polegały na nieuprawnionym przekroczeniu granic złoża określonych w uzyskanej koncesji, co wypełnia dyspozycję art. 139 ust. 1 p.g.g., który przewiduje, że działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji lub zatwierdzonym projekcie robót geologicznych podlega opłacie dodatkowej. Zgodnie z art. 142 ust. 1 p.g.g. do opłat, o których mowa w Dziale VII ustawy, w tym również do opłaty dodatkowej, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm.; dalej cyt. jako: o.p.) dotyczące zobowiązań podatkowych, w tym przewidziane w tej ustawie przepisy o odpowiedzialności spadkobierców za obowiązki spadkodawcy (art. 97 i nast.). Określone tymi przepisami uprawnienia organów podatkowych przysługują wierzycielom, którymi w tej sprawie są odpowiednio gmina, powiat oraz NFOŚiGW (art. 142 ust. 2 p.g.g.). W tych okolicznościach mając na uwadze treść art. 50 § 1 p.p.s.a., który przewiduje, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, WSA uznał, że J.N. posiada interes prawny w zaskarżeniu decyzji SKO w Poznaniu z [...] lutego 2017 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy organ administracji poczynił prawidłowe ustalenia co do ilości kopaliny wydobytej przez S.N. z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji z [...] kwietnia 2004 r. na wydobywanie kopaliny ze złoża "W. NS". Ocena tej okoliczności ma bezpośredni wpływ na wymiar opłaty dodatkowej, bowiem opłatę tę ustala się z uwzględnieniem ilości wydobytej kopaliny (art. 139 ust. 3 pkt 3 p.g.g.). W ocenie sądu prawidłowo organ administracji ustalając wysokość opłaty oparł się na przedłożonym przez S.N. opracowaniu uprawnionego geologa R.K., z którego wynika, że w obrębie granic złoża "W. NS II" wydobyto 48.525 ton kopaliny, jednakże po odliczeniu strat eksploatacyjnych złoża (10% przyjęte zgodnie z "Projektem zagospodarowania złoża kruszywa naturalnego W. NS II"), ilość ta wyniosła 43.672 ton. Obliczenia te były jednocześnie najbardziej korzystne dla S.N., jako że z pozostałych opinii, w tym także przedstawionej przez stronę opinii uprawnionego geodety T.K., wynikało wyższe wyeksploatowanie kopaliny z podanego złoża. WSA podkreślił, że ani na etapie postępowania administracyjnego, ani też w postępowaniu przed sądem, strona nawet nie starała się wykazać jakichkolwiek innych środków dowodowych, które mogłyby posłużyć do zakwestionowania poczynionych w ten sposób ustaleń. Za takie środki dowodowe nie można bowiem traktować przywoływanych przepisów prawa określających wymogi, jakie powinna spełniać dokumentacja sporządzana w związku z legalnym wydobywaniem kopaliny ze złoża. Prawidłowo zauważył organ odwoławczy, że regulacje te, w tym rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny (Dz. U. z 2011 r. Nr 291, poz. 1712) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 15 listopada 2011 r. w sprawie operatu ewidencyjnego oraz wzorów informacji o zmianach zasobów złoża kopaliny (Dz. U. z 2011 r. Nr 262, poz. 1568), nie znajdują zastosowania w ramach kontrolowanej sprawy.

WSA za nieusprawiedliwione uznał zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. stwierdzając, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, opierając się na całokształcie zgromadzonego w niej materiału dowodowego, czemu wyraz dał w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Za uzasadniony WSA uznał zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., ale stwierdził, że skarżąca nie wykazała jaki wpływ miało (mogło mieć) to naruszenie na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J.N., zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie:

1) art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez pominięcie zeznań biegłego geodety P.S., zawartych w protokole rozprawy z dnia 14 lutego 2013 r. (k. 15-17 akt administracyjnych sprawy), z których wynika, że nie ma możliwości jednoznacznego ustalenia wielkości ubytku (ilości wydobytej kopaliny), co miało wpływ na rozstrzygnięcie;

2) art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez pominięcie oświadczenia geologa T.K. z dnia 19 grudnia 2012 r. (k. 25 akt administracyjnych), z którego wynika, że nie ma możliwości ustalenia granicy błędu pomiarowego wydobytej kopaliny, zatem nie ma możliwości jednoznacznego ustalenia wielkości wydobytej kopaliny;

3) art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez pominięcie zeznań L.N. dotyczących różnych wyników ilości wydobytej kopaliny, z których wynika, że nie ma możliwości jednoznacznego ustalenia wielkości ubytku (ilości wydobytej kopaliny), co miało wpływ na rozstrzygnięcie;

4) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na braku oceny opinii zawierających obliczenia ilości wydobytej kopaliny ze złoża "W. II" znajdujących się w aktach sprawy w zakresie podnoszonym w piśmie z dnia 4 sierpnia 2015 r., tj. konieczności uwzględnienia strat eksploatacyjnych i ich procentowej wysokości, co miało wpływ na ustalenie ilości wydobytej kopaliny i w konsekwencji na wysokość ustalonej opłaty dodatkowej;

5) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, poprzez nierozpoznanie wniosku zawartego w piśmie z dnia 4 sierpnia 2015 r. o uwzględnienie straty eksploatacyjnej w wysokości 30% wydobytej kopaliny, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia poprzez przyjęcie, iż straty eksploatacyjne poniesione przez S.N. to 10% wydobytej kopaliny i nieuwzględnienie występowania strat eksploatacyjnych na poziomie 30% wydobytej kopaliny;

6) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § i art. 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu strat pozaeksploatacyjnych wydobytej kopaliny;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się stronie w zakresie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji, przez co nastąpiło naruszenie prawa strony do obrony;

II. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 143 ust. 2 w zw. z art. 142 ust. 1 p.g.g. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż skarżąca jako spadkobierca S.N. jest stroną postępowania pomimo, że w art. 143 ust. 2 wskazano zamknięty katalog podmiotów, które mogą być stroną postępowania dotyczącą opłat na gruncie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze;

2) art. 142 ust. 1 p.g.g. w zw. z art. 922 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.; dalej cyt. jako: k.c.) poprzez błędne jego zastosowanie, gdyż nie wchodzą w skład spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą;

3) art. 2 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 142 ust. 1 p.g.g., który do opłat nakazuje stosować odpowiednio przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa dotyczące zobowiązań podatkowych w zw. z art. 97 § 1-4 i art. 98 § 2 pkt 1-7 o.p. poprzez błędne jego zastosowanie, gdyż przepisy winny w precyzyjny sposób wskazywać ewentualny zakres odpowiedzialności spadkobiercy za zobowiązania spadkodawcy, tj. wynikać z jasno sformułowanego przepisu prawa, a nie ogólnego odesłania do Ordynacji podatkowej, gdyż obowiązków spadkobiercy nie można wywodzić ani domniemywać w oparciu o ogólne odesłanie do innej ustawy;

4) art. 139 ust. 1 i art. 139 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 153 p.g.g. poprzez błędne jego zastosowanie, gdyż czyn stanowiący podstawę ustalenia opłaty miał miejsce w 2011 r, zatem przed datą wejścia w życie ustawy, a zatem z dniem 1 stycznia 2015 upłynął 3-letni termin umożliwiający ustalenie opłaty;

5) 139 ust. 1 i art. 139 ust. 3 pkt 3 p.g.g. poprzez błędną jego wykładnię i pominięcie charakteru opłaty podwyższonej jako kary administracyjnej, której ustalenie ściśle było związane z działaniem osoby zmarłej.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie J.N. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających wyrok decyzji SKO w Poznaniu z [...] lutego 2017 r. i decyzji Starosty Gnieźnieńskiego z [...] października 2015r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej,

SKO w Poznaniu w odpowiedzi wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) zarządzenia z 3 marca 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 7 kwietnia 2021 r., o czym zostali poinformowani telefonicznie lub mailowo strony i uczestnicy postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej, opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r. Nr 6, poz. 120.).

Zdaniem NSA podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe (pkt I. ppkt 1-6 petitum skargi kasacyjnej) są niezasadne, przede wszystkim z powodu ich wadliwej konstrukcji.

Skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Winno ono też być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem. Ponadto o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09, to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, kwestionujące prawidłowość poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych z powodu niedopełnienia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez pominięcie: zeznań biegłego geodety P.S., oświadczenia geologa T.K. z 19 grudnia 2012 r. oraz zeznań L.N. dotyczących ilości wydobytej kopaliny, a także nieuwzględnienia wniosków strony w zakresie wysokości strat eksploatacyjnych oraz pozaeksploatacyjnych. Brak jest podstaw aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia był istotny – w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia – wpływ na wynik sprawy.

Nie może być uwzględniony zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez sąd zeznań biegłego geodety P.S., oświadczenia geologa T.K. z 19 grudnia 2012 r. oraz zeznań L.N. dotyczących braku faktycznej możliwości precyzyjnego ustalenia ilości wydobytej kopaliny, a także przyczyn podawania przez biegłych różnej ilości wydobytej kopaliny. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przed organami oraz przed sądem, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., który przewiduje, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z powyższego wynika, że przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Przepis ten nie służy natomiast kwestionowaniu oceny przez sąd materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którą nie zgadza się strona skarżąca (por. wyroki NSA z: 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10, LEX nr 1132105).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy zatem uznać, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a., sformułowany jako zarzut pominięcia całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego znajdującego się w aktach, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Ma wprawdzie rację skarżąca kasacyjnie, że najważniejszą kwestią w sprawie było ustalenie ilości wydobytej kopaliny, która jest podstawą do obliczenia opłaty dodatkowej (nieprawidłowo nazwanej w skardze kasacyjnej opłatą podwyższoną), jednak tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej skutecznie nie podważa przyjętych przez organy i zaakceptowanych przez sąd ustaleń. W jego ramach skarżąca kasacyjnie kwestionuje bowiem to, że sąd i organy ustalając stan faktyczny, pominęły całkowicie okoliczność, że "skoro sami biegli wskazują na niedoskonałości i możliwe różnice w pomiarach wielkości wydobytej kopaliny, ze względu na ukształtowanie terenu kopalni, ilość punktów pomiarowych wykonanych przez biegłych, a także użyty program komputerowy do wykonania obliczeń oraz brak możliwości ustalenia granicy błędu pomiarowego wydobytej kopaliny, należy uznać, że nie ma możliwości jednoznacznego ustalenia wielkości wydobytej kopaliny, a w konsekwencji brak jest możliwości ustalenia opłaty podwyższonej" (str. 12 uzasadnienia skargi kasacyjnej), a zatem skarżąca kasacyjnie polemizuje z oceną materiału dowodowego, co w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może być uwzględnione.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy, w szczególności że odnosił się do innego stanu faktycznego niż wskazany w skardze.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia przez sąd art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 25 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1931/20). Jak wskazuje się w orzecznictwie, zawarty w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a. zwrot normatywny "dowody uzupełniające" uzasadnia twierdzenie, że chodzi w nim o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega bowiem na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ (np. wyrok NSA z 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 199/18). Przesłanką przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów jest zatem usunięcie wątpliwości istotnych dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Natomiast powołany przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do ustaleń stanu faktycznego, który jest kwestionowany ze względu na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 25 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1931/20). Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uznając, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, nie było zatem podstaw do prowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego.

Nieuzasadnione są też zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, orzekanie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego oraz brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący (pkt I.3-6 petitum skargi kasacyjnej i str. 9-11 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie ani S.N., ani skarżąca kasacyjnie J.N. nie kwestionowali, że doszło do naruszenia prawa i wydobywania przez stronę kopaliny z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji z [...] kwietnia 2004 r. na wydobywanie kopaliny ze złoża "W. NS", polegającego na przekroczeniu granic złoża i wydobyciu kruszywa ze złoża "W. NS II". Fakt ten potwierdził sam S.N., tłumacząc to długim okresem oczekiwania na nową koncesję i intensywnym zakresem prac wydobywczych związanych z dostarczaniem kruszywa na budowę drogi S-5. Ponadto, w sprawie przyjęto ustaloną przez geologa na zlecenie skarżącego i niekwestionowaną przez niego wielkość wydobycia, jako ustalenie faktyczne w zakresie ilości wydobycia, które było podstawą obliczenia opłaty dodatkowej z uwzględnieniem 10% strat eksploatacyjnych. Należy zatem podkreślić, że w sprawie nie kwestionowano faktu nielegalnego wydobycia, ani też nie wskazano ilości wydobytego kruszywa innej niż obliczona w przedłożonej organowi opinii biegłego. Także zarzuty skargi kasacyjnej ograniczają się do ogólnego kwestionowania prawidłowości działania organów w zakresie ustalania stanu faktycznego, jednak bez konkretnego wskazania o jakie uchybienia organów chodzi i jaki był ich wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zarzucając, że w sprawie nie został zgromadzony niezbędny materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego (zarzuty naruszenia art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a.), skarżąca kasacyjnie nie wskazała jakich konkretnie czynności dowodowych i na jakie okoliczności organ nie przeprowadził, które ze wskazywanych przez stronę dowodów pominął i jaki to miało wpływ na wynik sprawy.

Z akt sprawy wynika, że istotnie ocena ilości wydobytej kopaliny była w tej sprawie utrudniona. Nie doszło jednak w tym zakresie do naruszenia prawa procesowego, gdyż prawidłowo organy oparły się na zgromadzonym materiale dowodowym, w tym na przedłożonym przez samego S.N. opracowaniu uprawnionego geologa R.K. z maja 2013 roku, z którego – po odliczeniu strat eksploatacyjnych złoża w wysokości 10% – "wynikały najbardziej korzystne dla strony obliczenia". W tej sprawie już na etapie kontroli wyrobiska w 2013r. organ stwierdził, że precyzyjna ocena ilości wydobytego kruszywa może być niemożliwa bądź utrudniona. Z tego powodu Starosta Gnieźnieński zlecił wykonanie pomiaru geodezyjnego wyrobiska oraz wykonanie obliczenia ilości kopaliny wydobytej poza koncesjonowanym obszarem górniczym "W. NS", którego granice jednoznacznie wyznacza mapa sytuacyjno-wysokościowa 1:1000. Powyższe opracowanie oparte na geodezyjnym pomiarze sytuacyjno-wysokościowym wykonanym w dniu 10 maja 2012 r. przez uprawnionego geodetę R.W., sporządził uprawniony geolog L.N., który stwierdził, że poza obszarem koncesyjnym wydobyto 56 207,50 ton. Z kolei według sporządzonej na zlecenie strony i przyjętej opinii uprawnionego geologa R.K. wynikało, że wydobyto 48 525,00 ton, przy czym biegły przyjął istnienie strat eksploatacyjnych w ilości 10% wydobytej kopaliny. Z powodu tej rozbieżności organ zwrócił się do autorów dwóch powyższych opracowań o wyjaśnienie przyczyn różnicy w wynikach obliczeń (10 947 ton) oraz przeprowadził rozprawę administracyjną z ich udziałem. Ze złożonych wyjaśnień specjalistów powołanych przez Starostę, jak i geodetów wykonujących pomiar dla strony wynika, że oba pomiary są rzetelnie i prawidłowe. Organ pierwszej instancji wskazał, że w analizowanej sytuacji, ale również i w podobnych, trudno jest podważyć wyniki pomiarów geodezyjnych. Powstałe różnice wynikają z metod pomiaru i obliczeń, jak również z przyjętych założeń co do jakiej sytuacji pierwotnej został odniesiony pomiar.

Z powyższego wynika, że w aktach sprawy zgromadzono obszerny materiał dowodowy, który został wnikliwie przeanalizowany i oceniony, celem wyjaśnienia sprawy organ powoływał biegłych, dopuścił opinie przedłożone przez stronę, w tym również uprawnionego geodety T.K. z której jednak wynikało wyższe wyeksploatowanie kopaliny z podanego złoża, przeprowadzono także rozprawę administracyjną. Z tych przyczyn, po rozważeniu całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, organ za zasadne uznał oparcie rozstrzygnięcia – z korzyścią dla strony – na drugiej ze wskazanych opinii.

Nieuzasadnione jest zatem stanowisko skarżącej kasacyjnie, że nienależycie wyjaśniono stan faktyczny, gdyż pominięto zeznania biegłego geodety P.S., zawarte w protokole rozprawy z dnia 14 lutego 2013 r., z których wynika, że nie ma możliwości jednoznacznego ustalenia wielkości ubytku, a także że "ani sąd I instancji, ani wcześniej organy administracyjne nie dokonały oceny prawidłowości wykonania operatów w odniesieniu do wyżej wskazanych stwierdzeń" geologów (str. 12 skargi kasacyjnej). Właśnie dlatego, że przedstawione opracowania zawierały różnicę w ilości wydobytego kruszywa sięgającą powyżej 10 000 ton, organ starał się wyjaśnić tę różnicę, a nie mając jednocześnie wątpliwości, że doszło do nielegalnego wydobycia, przyjął najmniejszą wielkość spośród wskazanych przez biegłych, czyli najkorzystniejszą dla strony. W sytuacji gdy nie ma wątpliwości, że strona rażąco naruszyła warunki koncesji, przy jednoczesnym pozyskaniu przez organ opinii biegłych potwierdzających ilość urobku, która przyniosła skarżącemu korzyść gospodarczą i braku jakichkolwiek innych konkretnych dowodów i wskazań samej strony dotyczących wielkości wydobycia, zasadnie uznano poczynione przez organ ustalenia w tym zakresie za wystarczającą podstawę do nałożenia opłaty dodatkowej.

Podkreślić należy, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie (np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I GSK 830/13), a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia, a zgłoszenie wniosków dowodowych nie powoduje automatycznie konieczności ich uwzględnienia i przeprowadzenia (np. wyrok WSA w Gdańsku z 8 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 95/16). Uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, a organ powinien każdorazowo rozważyć żądanie przeprowadzenia dowodu z uwagi na celowość i konieczność zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń (wyrok NSA z 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2191/12). Jeśli zatem organ na podstawie dowodów zebranych w toku postępowania może dokonać ustalenia stanu faktycznego niebudzącego wątpliwości, wówczas dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie jest zasadne (zob. wyroki NSA: z 21 lipca 2016 r., sygn. akt I FSK 808/16; z 27 września 2011 r., sygn. akt I FSK 1241/10; z 5 maja 1998 r., sygn. akt III SA 193/97, Lex nr 35474).

Nie jest też zasadny zarzut nieuwzględnienia stanowiska strony wyrażonego we wniosku z 4 sierpnia 2015 r. w zakresie strat eksploatacyjnych i ich procentowej wysokości. Organ pierwszej instancji przy wydawaniu decyzji pominął wprawdzie treść tego pisma strony, które omyłkowo zostało dołączone do innej sprawy, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik postępowania w sprawie, bowiem Kolegium rozpoznało wnioski i argumenty zawarte w tym piśmie, powtórzone przez stronę w odwołaniu, wyraźnie odnosząc się do kwestii zasadności przyjęcia w tej sprawie straty eksploatacyjnej na poziomie 10%.

W skardze kasacyjnej nie wskazano żadnych argumentów uzasadniających zarzut nieprawidłowego niewzięcia pod uwagę przez organy wniosku strony o przyjęcie przy obliczeniach straty eksploatacyjnej w wysokości 30% i uwzględnienia straty poeksploatacyjnej. Jak wynika z zaskarżonej decyzji SKO w Poznaniu, żaden z biegłych w wydanych w sprawie opiniach nie uwzględniał postanowień § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny (Dz.U. z 2011 r. Nr 291 poz. 1712) i 30% straty, co w ocenie Kolegium było uzasadnione faktem, iż przedmiotowe rozporządzenie określa sposób sporządzania dokumentacji geologicznej złoża kopaliny, a nie sposób obliczania ilości urobku na potrzeby określenia wysokości opłat przewidzianych w ustawie - Prawo geologiczne i górnicze. Skarżący zaś sam przedłożył organowi opinię, w której przyjęto stratę na poziomie 10% i była to opinia najkorzystniejsza dla niego spośród pozyskanych w toku postępowania.

Jak zatem trafnie wskazał sąd pierwszej instancji, na etapie postępowania administracyjnego, ani też w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, skarżący – poza zaprzeczaniem przyjętym – z jego udziałem i w ramach przysługującej mu inicjatywy dowodowej – wyliczeniom wydobytej kopaliny, nie wykazał jakichkolwiek innych środków dowodowych, które mogłyby posłużyć do zakwestionowania poczynionych w ten sposób ustaleń. Za takie środki dowodowe nie można bowiem uznać przywoływanych przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny określających wymogi, jakie powinna spełniać dokumentacja sporządzana w związku z legalnym wydobywaniem kopaliny ze złoża.

W konsekwencji należy uznać, że – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – stan faktyczny w sprawie został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, stosownie do art. 78 § 1 k.p.a., zgodnie z którym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ odwoławczy nie naruszył również zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), czemu dał wyraz w motywach zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający i pozwalał na przyjęcie przez organy obliczonej przez biegłego ilości kruszywa jako podstawy wymiaru opłaty dodatkowej nałożonej na skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w tej ocenie sądu pierwszej instancji naruszeń przepisów prawa podniesionych w skardze kasacyjnej.

Nie jest też zasadny podniesiony w pkt I.7 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Jak już wyżej wykazano, skarżący aktywnie uczestniczył w postępowaniu administracyjnym, miał zapewnioną możliwość zgłaszania dowodów i z niej korzystał, a większość przedkładanych przez niego wniosków organ uwzględniał, a zatem nie jest tak, że strona nie miała wiedzy o czynnościach organu lub była pozbawiona dostępu do akt postępowania. Niewątpliwie uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., trafnie jednak wskazał sąd pierwszej instancji, że strona nie wykazała, jaki to miało wpływ na wynik sprawy.

Nieusprawiedliwione okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt II. ppkt 1-5 petitum skargi kasacyjnej).

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 143 ust. 2 w zw. z art. 142 ust. 1 p.g.g. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż skarżąca kasacyjnie jako spadkobierca S.N. jest stroną postępowania, pomimo że w art. 143 ust. 2 p.g.g. wskazano zamknięty katalog podmiotów, które mogą być stroną postępowania dotyczącą opłat na gruncie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze.

Zgodnie z art. 143 ust. 2 p.g.g. w brzmieniu na datę wszczęcia postępowania w tej sprawie, w sprawach określonych niniejszym działem (Dział VII. Opłaty) stroną postępowania jest odpowiednio: 1) przedsiębiorca albo 2) podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji, albo 3) podmiot, który prowadzi roboty geologiczne z naruszeniem zatwierdzonego projektu robót geologicznych, albo 4) podmiot, który prowadzi roboty geologiczne bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych. Natomiast stosownie do art. 142 ust. 1 p.g.g., do opłat, o których mowa w niniejszym dziale, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) dotyczące zobowiązań podatkowych. Określone tymi przepisami uprawnienia organów podatkowych przysługują wierzycielom. Jak wynika z treści przywołanych przepisów, pierwszy z nich określa katalog podmiotów mogących być stroną w postępowaniach dotyczących nałożenia opłat uregulowanych w Dziale VII ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, a drugi z nich nakazuje w tych postępowaniach mających za przedmiot uregulowane w Dziale VII p.g.g. opłaty stosować odpowiednio przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa.

Niezasadnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 143 ust. 2 p.g.g. Skarżąca kasacyjnie została w tej sprawie, zresztą na swój wniosek zawarty we wniesionej przez nią skardze do sądu, uznana za stronę postępowania sądowoadministracyjnego, jako spadkobierca S.N., który był stroną postępowania administracyjnego zgodnie z art. 143 ust. 2 p.g.g. i zmarł już po doręczeniu zaskarżonej decyzji, a nie za stronę postępowania administracyjnego, wszczętego i prowadzonego przez Starostę Gnieźnieńskiego wobec S.N., do którego były skierowane decyzje organów obu instancji. WSA nie wykładał treści art. 143 ust. ust. 2 p.g.g., gdyż nie ustalał strony postępowania administracyjnego w sprawie opłaty dodatkowej, a jedynie rozważał, czy J.N. – jako spadkobierca po S.N. – posiada interes prawny do wywiedzenia skargi na rozstrzygnięcie SKO w Poznaniu na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze treść cytowanego art. 142 ust. 1 p.g.g., trafnie sąd pierwszej instancji uznał, że w tej sprawie zastosowanie mają przewidziane w ustawie – Ordynacja podatkowa przepisy o odpowiedzialności spadkobierców za obowiązki spadkodawcy (art. 97 i nast.), co oznacza, że J.N. miała interes prawny w zaskarżeniu do sądu decyzji SKO w Poznaniu o nałożeniu na S.N. opłaty dodatkowej w myśl art. 139 ust. 1 p.g.g.

Nietrafnie też skarżąca kasacyjnie zarzuca, że w sprawie naruszono art. 142 ust. 1 p.g.g. w zw. z art. 922 § 1 i 2 k.c., gdyż nie wchodzą w skład spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą (zarzut podniesiony w pkt II.2 petitum skargi kasacyjnej).

Zgodnie z art. 922 § 1 k.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi IV kodeksu cywilnego. Natomiast nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami (§ 2). Dziedziczenie ma zatem charakter sukcesji uniwersalnej, wskutek śmierci spadkodawcy – spadkobiercy z mocy prawa wstępują bowiem w całą sytuację prawną zmarłego. Co do zasady spadkobiercy wstępują w prawa i obowiązki wynikające ze stosunków zobowiązaniowych, niezależnie od podstawy prawnej takiego stosunku. W skład spadku nie wchodzą natomiast prawa majątkowe ściśle związane z osobą zmarłego, tj. prawa mające służyć zaspokojeniu określonych interesów konkretnej osoby ze względu na jego indywidualną sytuację np. roszczenia alimentacyjne, uprawnienie do renty lub obowiązki, których wykonanie jest uzależnione od osobistych przymiotów zobowiązanego lub które zostały ściśle związane z osobą dłużnika (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt V ACa 54/17, LEX nr 2545127).

W tej sprawie adresatem zaskarżonej decyzji był S.N. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą: "[...] S.N.". W ramach tej działalności skarżący nielegalnie prowadził wydobycie kruszywa ze złoża "W. NS II", z rażącym naruszeniem warunków koncesji nr [...] z [...] kwietnia 2004 r. na wydobywanie kopaliny ze złoża "W. NS". A zatem prawa i obowiązki spadkodawcy związane z naruszeniem warunków udzielonej koncesji, mające swoje źródło w prowadzonej przez S.N. działalności gospodarczej, nie stanowią wyjątku objętego dyspozycją art. 922 § 2 k.c., tj. praw i obowiązków ściśle związanych z osobą spadkodawcy. Skoro zatem w sprawie opłat uregulowanych w ustawie – Prawo górnicze i geologiczne mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa, to zgodnie z nimi należy uznać, że prawa i obowiązki S.N. związane z prowadzeniem działalności gospodarczej polegającej na wydobyciu kruszywa, a konkretnie zobowiązanie z tytułu nałożenia na niego opłaty dodatkowej za rażące naruszenie warunków udzielonej koncesji, przeszły na jego spadkobiercę.

Zgodnie z art. 97 § 1 Ordynacji podatkowej spadkobiercy podatnika, z zastrzeżeniem § 2, przejmują przewidziane w przepisach prawa podatkowego majątkowe prawa i obowiązki spadkodawcy. Jeżeli, na podstawie przepisów prawa podatkowego, spadkodawcy przysługiwały prawa o charakterze niemajątkowym, związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, uprawnienia te przechodzą na spadkobierców pod warunkiem dalszego prowadzenia tej działalności na ich rachunek (§ 2). Przepisy § 1-3 stosuje się również do praw i obowiązków wynikających z decyzji wydanych na podstawie przepisów prawa podatkowego (art. 97 § 4 Ordynacji podatkowej). Nieusprawiedliwiony jest zatem zarzut podniesiony w pkt II. ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Przywołany przepis art. 97 § 1 wyraźnie wskazuje, że spadkobiercy "przejmują majątkowe prawa i obowiązki spadkodawcy". To oznacza, że przepisy te – wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie – precyzyjnie wskazują zakres odpowiedzialności spadkobiercy. Nie ma również wątpliwości, że do postępowań w sprawach opłat uregulowanych w Dziale VII ustawy – Prawo górnicze i geologiczne przepisy Ordynacji podatkowej stosuje się na podstawie wyraźnego odesłania (art. 142 ust. 1 p.g.g.). Wobec tego chybione jest zarzucanie naruszenia konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawa (art. 2) oraz obowiązku nakładania ciężarów i danin publicznych ustawą (art. 217 Konstytucji RP). Ze wskazanych wyżej przyczyn nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 139 ust. 1 i art. 139 ust. 3 pkt 3 p.g.g. poprzez błędną jego wykładnię i pominięcie charakteru opłaty podwyższonej jako kary administracyjnej, której ustalenie ściśle było związane z działaniem osoby zmarłej (pkt II.5 petitum skargi kasacyjnej).

Nie mógł zostać uwzględniony także zarzut podniesiony w pkt II. 4 petitum skargi kasacyjnej "naruszenia art. 139 ust. 1 i art. 139 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 153 p.g.g. poprzez błędne jego zastosowanie, gdyż czyn stanowiący podstawę ustalenia opłaty miał miejsce w 2011 r, zatem przed datą wejścia w życie ustawy, a zatem z dniem 1 stycznia 2015 upłynął 3-letni termin umożliwiający ustalenie opłaty".

Ocenę zasadności tego zarzutu poprzedzić należy wyjaśnieniem, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Zarzuty naruszenia prawa materialnego wymagają zatem należytej precyzji w ich konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 3 października 2013 r., sygn. akt II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z 22 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, Nr 3, poz. 72, s. 142; postanowienie NSA z 1 września 2011r., sygn. akt I OSK 1450/10) – tak jak ma to miejsce w przypadku tego zarzutu.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 153 p.g.g., który składa się z kilku jednostek redakcyjnych i dotyczy uprawnień pracowników organów przy wykonywaniu nadzoru i kontroli, nie dotyczy on zatem przedawnienia. Nawet gdyby przyjąć, że skarżącej kasacyjnie chodziło o art. 143 p.g.g., który dotyczy przedawnienia, to nadal nie jest możliwe odkodowanie treści zarzutu skargi kasacyjnej, gdyż przepis ten w ust. 1 przewiduje, że decyzja w sprawach określonych działem VII nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie, podczas gdy skarżąca kasacyjnie pisze o 3-letnim terminie przedawnienia wskazując, że on "upłynął 1.01.2015r.", gdyż "czyn miał miejsce w 2011r., zatem przed datą wejścia w życie ustawy", ale też nie precyzuje o jaką ustawę chodzi. Tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej, przy braku jego uzasadnienia, nie mógł zostać przez NSA uwzględniony.

Ze wskazanych wyżej przyczyn należy uznać, że prawidłowa była ocena sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna pozbawiona była usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.