Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 197/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 107 par. 3, art 7, art.77 par.1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 49 b) ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 212/07 w sprawie ze skargi M. i J. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy dwóch wiat oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 listopada 2007 roku sygn. akt II SA/Rz 212/07, po rozpatrzeniu skargi M. i J. S. od decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2007 roku w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy dwóch wiat – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sanoku z dnia [...] listopada 2006 roku Nr [...].

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2006 roku wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie budowy dwóch wiat usytuowanych na działce nr [...] przy ul. [...] w S., uznając że stało się ono bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu stwierdził, że w wyniku kontroli, ustalił iż na działce tej zlokalizowano dwie wiaty o wymiarach 3,10 na 5,5m każda, o konstrukcji wykonanej ze stalowych kątowników, usytuowane na kostce brukowej, kryte blachą. Wiaty te są zlokalizowane w odległości od 0,25 do 0,8 m od granicy z działką nr [...], stanowiącej własność M. i J. S.. Wiaty te zostały wykonane na skutek wniesionego do Starosty Sanockiego zgłoszenia w dniu 27 kwietnia 2006 roku. Ponadto, według oświadczenia P. T. wykonanie wiat nastąpiło po rozbiórce garażu, w której to sprawie prowadzone było odrębne postępowanie. Dlatego też, zdaniem organu I instancji przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały zgodnie ze zgłoszeniem oraz z zachowaniem wymogów z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Ponadto organ podkreślił, że wiaty te nie są budynkiem w rozumieniu prawa budowlanego, z tych względów nie mają zastosowania wobec nich przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12. kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz.690 ze zm., zwane dalej Rwt), dlatego ich lokalizacja nie narusza warunków tego rozporządzenia.

Od powyższej decyzji M. i J. S. wnieśli odwołanie. Nawiązując do pisma interwencyjnego podkreślili, że wiaty te są w rzeczywistości zadaszonymi miejscami postojowymi dla samochodów. Stąd, nie można było rozstrzygać o budowie wiat, bez dokładnego określenia ich przeznaczenia i określenia wymogów jakie muszą spełniać. Ponadto dodali, że organ I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wydanej decyzji do zasadności zarzutów wskazanych w piśmie interweniującym. Zdaniem odwołujących się, wiaty nie zostały zakotwione do podłoża, zgodnie ze zgłoszeniem, dlatego też nieprawidłowe są w tym zakresie stwierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując odwołanie Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] stycznia 2007 roku wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu stwierdził, że przedmiotowe wiaty nie są samowolą budowlaną.

Natomiast odnośnie użytkowania wiat podkreślił, że brak jest w tym zakresie ustaleń w materiale dowodowym, co wyklucza możliwość odniesienia się do tego zarzutu z odwołania. Ponadto dodał, że inwestorzy w zgłoszeniu także nie przedstawili tego aspektu czyli celu ich użytkowania. Natomiast ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego także nie określił sposobu użytkowania wiat o pow. do 25m2. Z tych względów podzielił ocenę organu I instancji, że wiaty wykonano zgodnie ze zgłoszeniem i stąd zasadne było umorzenie postępowania. Ponadto dodał, że cyt. § 19 ust. 2 pkt 1 Rwt reguluje kwestie wydzielonych miejsc postojowych, ale nie ma on zastosowania w sprawie, gdyż chodzi tu o miejsca postojowe służące użytkowi publicznemu lub gdy są związane z prowadzoną działalnością gospodarczą i np. służą klientom korzystającym z tej działalności. Oznacza to, że powyższy przepis zdaniem organu odwoławczego dotyczy ogólnodostępnych miejsc postojowych, a nie sytuowania samochodów osobowych na działkach w zabudowie mieszkalnej, jednorodzinnej.

Następnie J. i M. S. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o uchylenie decyzji organu I jak i II instancji. W treści skargi podnieśli następujące zarzuty:

Po pierwsze, naruszenie przepisów prawa budowlanego, a w szczególności art. 30 ust. 2, który nakazywał w zgłoszeniu określić zakres i sposób realizacji robót budowlanych jak i w zależności od potrzeb, dołączyć odpowiednie szkice i rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Po drugie, według skarżących inwestorzy nie zgłosili, że realizacja zgłoszonych robót budowlanych dotyczy "wiat garażowych", a ponadto stwierdzili, że biorąc pod uwagę cel wykorzystania wiat, należy w świetle art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, także uwzględniać występujące w obrębie obszaru oddziaływania tych obiektów, uzasadnione interesy osób trzecich.

Stosownie do art. 3 pkt 20 (przypuszczalnie chodzi o przepis prawa budowlanego), obszar ten określa przepis § 19 ust.1 pkt 1 Rwt, co prowadzi do wniosku, iż nieruchomość skarżących w odległości do 7 m od przedmiotowych wiat jest wyłączona spod zabudowy. Ponadto podnoszą skarżący, przedmiotowe wiaty są posadowione bezpośrednio przy granicy, a wyznaczone miejsca postojowe powinny być zlokalizowane co najmniej 3 m od granicy działek. W tym zakresie podnoszą zarzut nieprawidłowej wykładni Rwt, dokonanej przez organ odwoławczy, podkreślając, że dla nich nie jest obojętne czy miejsce to będzie zajmował samochód inwestora, czy też samochód klienta, gdyż na działce inwestorów prowadzona jest działalność gospodarcza pod nazwą "[...] ". Jednocześnie podnieśli w skardze, że pojęcie wiata jest ogólne, co prowadzi do szerokiego wykorzystywania tych obiektów budowlanych. Ponadto dodali, że organ nadzoru budowlanego nie doprowadził do pełnej rozbiórki garażu, skoro pozostały po nim fundamenty, a w tym miejscu posadowiono jedną z wiat, jak i zachodzi brak przymocowania wiat do podłoża.

W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpatrując powyższą skargę wyrokiem z dnia 6 listopada 2007 roku sygn. akt II SA/Rz 212/07 uwzględnił powyższą skargę i uchylił zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą decyzję organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy dwóch wiat.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji orzekł, że decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego była przedwczesna, gdyż została wydana bez prawidłowego zebrania materiału dowodowego oraz wydano ją z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a.

Wynika to z tego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że powyższy przepis stanowi podstawę prawną do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, jeżeli stało się ono "z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe". Natomiast bezprzedmiotowość postępowania zachodzi kiedy kontynuowanie danej sprawy pozbawione jest podstaw. Ponadto w takim przypadku sprawa nie może być rozstrzygnięta co do istoty, a więc występują w sprawie trwałe i nieusuwalne przeszkody na drodze do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Bezprzedmiotowość może nastąpić tak z przyczyn natury faktycznej jak i prawnej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, żadna z tych okoliczności nie nastąpiła. Biorąc pod uwagę treść podania, którego skutkiem było wszczęcie postępowania, zostało ono wszczęte w sprawie domniemanej samowoli budowlanej. M. i J. S. w interwencyjnym podaniu napisali: "Zgłaszamy samowolę budowlaną..." Sprawy samowoli budowlanej normuje art. 48 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156 poz.1118 ze zm.), zgodnie z którym "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Natomiast właściwym organem jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, co wynika z treści art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego określającego kompetencje tego organu. Dlatego też, stronom, na żądanie których wszczęto postępowanie, chodziło o wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę, w zakresie zdaniem skarżących istniejącej samowoli budowlanej, polegającej na wzniesieniu dwóch wiat, określanych przez nich jako "wiaty garażowe". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro żądanie M. i J. S. nie zostało w toku postępowania zmienione oraz jeżeli organ nie miał wątpliwości co do jego treści to, powinien merytorycznie, a nie formalnie zakończyć postępowanie administracyjne. Natomiast uznając, że w sprawie nie doszło do samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego powinien wydać decyzję o odmowie nakazania rozbiórki przedmiotowych wiat. Wydanie w tej sytuacji decyzji o umorzeniu postępowania nastąpiło z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a.. Z kolei utrzymując w mocy taką decyzję organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Ponadto Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w tej sprawie wydane przez organ I i II instancji decyzje naruszyły także przepisy o postępowaniu administracyjnym lecz nie stanowiły podstawy do wznowienia postępowania , ale mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to z tego, że organ odwoławczy stwierdził tylko, że odnośnie sposobu korzystania z tych wiat organ I instancji nie poczynił ustaleń wyjaśniających, stąd uchylił się od oceny zarzutu odwołujących, że w istocie przedmiotowe wiaty służą celom garażowym czyli postojowym dla samochodów. Jednak powyższa okoliczność ma zdaniem Sądu pierwszej instancji, istotne znaczenie dla dalszego orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Ponadto, fakt zgłoszenia realizacji dwóch wiat nie przesądza, że inwestorzy w istocie zrealizowali inne obiekty, lub że doszło do samowolnej zmiany sposobu korzystania z obiektu budowlanego. Jednak art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zobowiązuje w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy do wstrzymania przez właściwy organ prowadzenia robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 tejże ustawy. Natomiast jeżeli skarżący w interwencyjnym podaniu jak i w odwołaniu podnieśli zarzuty, że przedmiotowe wiaty wykorzystywane są dla celów przechowywania samochodów, to organy nadzoru budowlanego powinny te okoliczności wyjaśnić. Taki obowiązek na organ administracji publicznej nakłada art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zakresie podejmowania wszelkich niezbędnych czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero podjęcie niezbędnych ustaleń w tym zakresie pozwoliłoby jednoznacznie określić charakter wzniesionych obiektów.

Jednocześnie, ubocznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w świetle art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do obiektów, na realizację których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, zalicza się wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty i altany oraz przydomowe oranżerie (ogrody zimowe) o powierzchni zabudowy do 25m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500m2. Jednak ustawodawca w powyższym przepisie nie dokonał sprecyzowania charakteru takich wiat, jak i nie wymaga od zgłaszającego określenia, jakim celom mają służyć owe wiaty. Ponadto pozwolenia na budowę nie wymaga także budowa m.in. wiat przystankowych i peronowych (art. 29 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego) oraz realizacja miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie (art. 29 ust. 1 pkt 10). Dlatego też zdaniem Sądu pierwszej instancji, prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie najpierw wymaga, żeby organy wyjaśniły charakter wzniesionych obiektów biorąc pod uwagę także pojęcie garażu otwartego, unormowane w § 102 Rwt.

Natomiast Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu II instancji dotyczącego oceny prawnej wydzielonych miejsc postojowych. Zdaniem Sądu, powołana definicja tego pojęcia w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nie ma oparcia w obowiązującym stanie prawnym, a także kwestia ta nie została wyjaśniona podczas rozprawy przed Sądem pierwszej instancji. Dlatego też, uzasadnienie decyzji organu II instancji nie spełnia w tym zakresie wymagań z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie dotyczącym prawidłowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Treść rozdziału 3 Rwt zatytułowanego "Miejsca postojowe dla samochodów osobowych" w żadnym razie nie upoważnia do twierdzenia, że pojęcie to rezerwowane jest wyłącznie dla miejsc postojowych tzw. ogólnodostępnych czy związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji dodał, że skarżący podnosili iż uczestnik postępowania - P. T. prowadzi na nieruchomości przy ul. [...] działalność gospodarczą, co nie zostało także wyjaśnione w zakresie przedmiotowej sprawy. Natomiast § 18 ust.1 Rwt stanowi, że zagospodarowanie działki budowlanej, musi uwzględniać stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym także miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Sąd nie podzielił także stanowiska organu odwoławczego, że § 19 ust.2 pkt 1 Rwt dotyczy przypadków, gdy stanowisk postojowych jest co najmniej cztery. Przepis ten stanowi, iż "odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż: 3m - w przypadku 4 stanowisk włącznie...". Użycie w powyższym przepisie słowa "włącznie" oznacza, że chodzi tu o sytuację, gdy takich stanowisk postojowych może być od jednego do czterech włącznie.

Z tych powodów Sąd pierwszej instancji orzekł o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwana dalej p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie reprezentowany przez fachowego pełnomocnika procesowego, który na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a zaskarżył w całości Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2007 roku (sygn. akt II SA/Rz 212/07) wnosząc na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów według norm przypisanych.

W treści skargi kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Po pierwsze, naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 kpa poprzez uznanie, że w sprawie wszczętej z urzędu, dotyczącej budowy dwóch wiat na działce nr [...] w S. organ nadzoru budowlanego nie mógł zakończyć tego postępowania wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania pomimo jego bezprzedmiotowości, lecz związany żądaniem skarżących zgłaszających samowolę budowlaną, powinien rozstrzygnąć sprawę istniejącej samowoli budowlanej poprzez orzeczenie merytoryczne. Było to konsekwencją błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że skarżący w piśmie z dnia 14 sierpnia 2006 roku sformułowali wniosek o rozbiórkę tych wiat, który zdaniem Sądu wszczął postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wzniesieniu dwóch wiat, określanych przez skarżących jako wiaty garażowe,

Po drugie, naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 kpa i 77 § 1 kpa poprzez uznanie, że stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo wyjaśniony. Natomiast art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane nie nakłada na inwestora obowiązku zadeklarowania sposobu korzystania z wiaty i określenia celu jej wzniesienia w zgłoszeniu budowy w organie administracji architektoniczno-budowlanej, czyli nie mogła nastąpić samowolna zmiana sposobu korzystania z tych wiat wykonanych zgodnie ze zgłoszeniem.

Po trzecie, naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c/ p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa w zakresie prawidłowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, chociaż zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne jak i ocenę zebranego materiału dowodowego i dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów, a także ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego stanu prawnego.

Ponadto na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a pełnomocnik strony skarżącej podniósł następujące zarzuty.

Po pierwsze, naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wbrew treści tego przepisu i wbrew woli inwestora określić sposób korzystania przez niego z wiaty, pomimo, że art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane takiego obowiązku na inwestora nie nakłada.

Po drugie, naruszenie prawa materialnego z powodu niewłaściwego zastosowania § 19 ust. 2 pkt. 1 oraz § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 Nr 75 poz. 690 z późn. zm.), że do przedmiotowych wiat (budowli bez ścian), co do których ustawodawca nie przewidział nakazu określenia sposobu korzystania, mogą mieć zastosowanie przepisy tego rozporządzenia określającego warunki techniczne budynków i budowli pełniących funkcje budynków dotyczące garaży otwartych i wydzielonych miejsc postojowych. Oznaczałoby to uznanie, że parkowanie pod wiatą samochodu, ma przesądzić o tym, że wiata jest garażem otwartym lub miejscem postojowym w świetle przepisów powołanego rozporządzenia,

Po trzecie, naruszenie prawa materialnego z powodu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że organ nadzoru budowlanego w razie braku podstaw do orzeczenia rozbiórki wiat wybudowanych na podstawie zgłoszenia, powinien odmówić skarżącym wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, podczas, gdy art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane odnosi się wyłącznie do obiektów, co do których jest wymagane pozwolenie na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej,

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do określonego – ustalonego stanu faktycznego stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego. Dlatego też, w przypadku braku skutecznego prawnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny za wiarygodną musi uznać faktyczną podstawę rozstrzygnięcia przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania obejmują art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz z art. 107 § 3 k.p.a. i są w tym zakresie chybione. Wbrew zarzutom ze skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji zasadnie orzekł, że w pierwszej kolejności konieczne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w tej sprawie co dopiero pozwoli na ocenę prawną prawidłowego zastosowania i wykładni powołanych ewentualnie odpowiednich przepisów prawa materialnego czyli prawa budowlanego lub właśnie umorzenia postępowania. W przedmiotowej sprawie, co słusznie podnosi Sąd pierwszej instancji, wymagać to będzie przeprowadzenia przez organ I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jego podstawowym celem powinno być ustalenie charakteru i sposobu wykonania przedmiotowych dwóch wiat w tym także pod kątem zgodności z treścią zgłoszenia.

W szczególności konieczne są ustalenia faktyczne czy nie są to w istocie "wiaty garażowe" oraz odniesienia się do kwestii czy jedna z przedmiotowych wiat jest to w istocie garaż, który uprzednio był objęty nakazem rozbiórki. Z kolei, podczas kontroli realizacji decyzji o nakazie rozbiórki nie ustalono czy przedmiotowy garaż przeniesiono, a później ustawiono go ponownie na dotychczasowym miejscu, zaś obok zrealizowano wiatę podobną do pierwszej, z tym że bez drzwi garażowych uchylnych. Chodzi bowiem o jednoznaczne ustalenia faktyczne dotyczące wykonania jednej z przedmiotowych wiat rzekomo na fundamentach garażu, który był poddany nakazowi rozbiórki. Ponadto pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi stwierdził, że § 19 ust. 2 Rwt nie miał zastosowania w sprawie, skoro przedmiotem postępowania były wiaty, które nie spełniają definicji budynku w świetle prawa budowlanego, zaś odległości miejsc postojowych od granic posesji mają zastosowanie wyłącznie, gdy takich miejsc jest co najmniej cztery. Jednak nawet pełnomocnik nie był w stanie wyjaśnić stanowiska organu odwoławczego z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie posłużenia się definicją wydzielonych miejsc postojowych (dowód: protokół z rozprawy przed sądem pierwszej instancji – karta nr 33 akt sądu pierwszej instancji). Są to kluczowe ustalenia stanu faktycznego, które przesądzą nie tylko o prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego tj. prawa budowlanego, lecz także czy nie nastąpiło w szczególności "obejście" w drodze zgłoszenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jeżeli w istocie byłyby to obiekty budowlane wymagające pozwolenia. Oznacza to, że z tej przyczyny chybione są także wszystkie zarzuty ze skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego czyli prawa budowlanego. Oczywiście zasadne jest twierdzenie ze skargi kasacyjnej, że w odniesieniu do robót budowlanych wykonanych bez wymaganego prawem budowlanym zgłoszenia w trybie art. 29 ust. 1 pkt 2 zastosowanie ma dyspozycja art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, a nie art. 48 ust. 1 tejże ustawy, który dotyczy robót budowlanych realizowanych bez pozwolenia na budowę. Jednak, co stwierdzono wyżej, dopiero ustalenie faktyczne dotyczące charakteru wykonanych przedmiotowych robót budowlanych w zakresie realizacji tych wiat pozwoli na ocenę, czy jest to obiekt budowlany wykonany zgodnie ze zgłoszeniem czy też jest to w istocie garaż czyli obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę. Oznacza to, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji orzekł, że decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania i utrzymania w mocy przez organ odwoławczy, biorąc pod uwagę stan faktyczny tej sprawy jest wydana z naruszeniem dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a., gdyż przedmiotowe postępowanie nie stało się – z powodu wyżej podniesionych przyczyn – bezprzedmiotowe. Dlatego też, organ I instancji w ramach nowego postępowania wyjaśniającego – łącznie ewentualnie z przeprowadzeniem rozprawy w trybie art. 89 § 2 k.p.a. - powinien dopiero ustalić czy wystąpiły nieusuwalne i trwałe przeszkody do merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Stąd, prawidłowo Sąd pierwszej instancji orzekł w tej sprawie tylko na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a nie na podstawie art. 145 § 1 lit. a/ p.p.s.a.

W procesie decyzyjnym sądowego stosowania prawa, który był udziałem Sądu pierwszej instancji wystąpiła bowiem operacja logiczna pozwalająca odpowiedzieć na pytanie czy i jaki wpływ na wynik sprawy administracyjnej miały stwierdzone naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania. Pozwoliło to także na ustalenie przez Sąd pierwszej instancji czy zachodzą przesłanki, które odpowiadają tym, które unormowane zostały w hipotezie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. , od których wystąpienia uzależnione jest stosowanie normy prawnej zawartej w tym przepisie. Skoro Sąd pierwszej instancji rozważył czy i jaki wpływ mają stwierdzone w toku postępowania sądowoadministracyjnego nieprawidłowości w stosowaniu przez organy administracji publicznej przepisów postępowania na wynik sprawy, miał normatywne podstawy do zastosowania przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.