Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 807/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 6 , art 7 , art 8 , art 15 , art 77 par 1 , art 80 , art 107 par 1 i par 3 , art 138
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 23 sierpnia 2016 r., znak [...], ustalił na wniosek [...], warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (dwóch budynków) wraz z garażem podziemnym, drogami wewnętrznymi na działkach nr [...],[...],[...] obr. [...] wraz z przebudową zjazdu z dz. nr [...] obr[...]. ewid. K. przy ul. [...] w K..

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016, poz. 778 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, dalej "u.p.z.p."), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003, nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003, nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie zostało wszczęte wnioskiem [...], który wpłynął do organu 19 maja 2015 r., o ustalenie warunków zabudowy dla opisanego na wstępie zamierzenia inwestycyjnego.

Organ I instancji podkreślił brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem, co spowodowało przeprowadzenie postępowania na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej organ wskazał, że w toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia, powołane na s. 2 decyzji. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesiono się także do uwag i zastrzeżeń zgłoszonych przez strony w toku postępowania.

Organ I instancji wskazał na przeprowadzoną analizę urbanistyczno -architektoniczną, z której wynika, iż w istniejącym kontekście przestrzennym, w którym znajduje się m.in. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna istnieje możliwość wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny obszaru analizowanego. W trakcie postępowania został uzupełniony materiał dowodowy o uszczegółowioną analizę urbanistyczno-architektoniczną opracowaną przez uprawnionego specjalistę, którego wiedza daje gwarancję właściwego stosowania przepisów ustawy planistycznej.

Wskazano, że przedstawiona przez inwestora koncepcja przestrzenna nie podlega zatwierdzeniu w postępowaniu planistycznym, lecz na kolejnym etapie postępowania budowlanego - wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Na tym etapie znajdą szczegółowe rozwiązanie podnoszone przez strony postępowania kwestie usytuowania realizowanych obiektów, odległości od granic, interesy osób trzecich. Podkreślono także, że teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...], co zostało potwierdzone opinią ZIKiT w K..

Wskazano na wydane w przedmiocie wnioskowanej inwestycji opinie Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 21.07.2015 r. w zakresie ochrony środowiska oraz z dnia 20.07.2015 r. w zakresie oceny oddziaływania na środowisko, opinię ZIKiT w K. z dnia 20.07.2015 r. i 3.11.2015 r. w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego, Wydziału Gospodarki Komunalnej UMK z dnia 18.08.2015 r., uchwały Rady Dzielnicy [...] z dnia 24.03.2016 r. i 22.07.2016 r., opinie Marszałka Województwa [...] w odniesieniu do terenów przeznaczonych na realizację celu publicznego w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7.07.2015 r. oraz tzw. milczące uzgodnienia Wojewody [...], Ministra Środowiska i stanowisko Zespołu Urbanistycznego z dnia 18.02.2016 r. i 29.12.2015 r.

W konkluzji organ uznał, iż wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie przesłanki art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co powoduje, że nie można odmówić wydania wnioskowanej decyzji administracyjnej.

Do decyzji zostały dołączone załączniki: warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z załącznikiem graficznym, jako załącznik nr [...] oraz wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej jako załącznik nr [...] wraz z załącznikiem graficznym mapą ewidencyjną w skali 1 : 1000 - zał. Nr [...].

Decyzja organu I instancji została sprostowana z urzędu postanowieniem tego organu z dnia 14 października 2016 r. w zakresie nazwy inwestycji omyłkowo podanej w tytule inwestycji w załącznikach nr [...] oraz w zakresie funkcji istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym w załączniku nr [...] w wynikach analizy.

Od opisanej na wstępie decyzji odwołanie wnieśli J. R., Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K., A. K..

J. R. podniósł, że na działkach nr [...] i [...] jest zlokalizowany parterowy dom jednorodzinny będący jego własnością. Sprzeciw swój odwołujący zgłosił tylko odnośnie inwestycji planowanej na działce nr [...], która bezpośrednio przylega do należących do niego działek. Obawiał się uniemożliwienia wietrzenia Miasta poprzez korytarz powietrzny dochodzący do ulicy [...]. Podkreślił w tym kontekście znaczenie niskiej zabudowy. Zdaniem tego odwołującego przysługuje mu prawo walki o wyznaczenie przez organ administracji linii zabudowy znacznie cofniętej wobec projektowanej elewacji południowej. Obawiał się także, wobec budowy głębokich fundamentów pod projektowany budynek, o bezpieczeństwo ścian i fundamentów swojego domu, zagrożenia życia i mienia ze strony dźwigu wysokościowego, który tam będzie pracował oraz nadmiernego zacienienia swojego domu.

Odwołująca Spółdzielnia Mieszkaniowa im. T. K. w K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że planowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, zwłaszcza wobec zakresu planowanej inwestycji. Zarzucono, że nie ustalono, wbrew istniejącym przepisom, linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Zdaniem tej odwołującej ustalona przez analizatora okoliczność pozwalająca na odstąpienie od wyznaczenia tego parametru w przedmiotowej decyzji polegająca na usytuowaniu terenu inwestycji w głębi obszaru w oddaleniu od ul. [...] jest słabo uzasadniona. Ponadto Spółdzielnia podniosła, że decyzja błędnie ocenia i przyjmuje jako wystarczające warunki odprowadzania wód opadowych bez szkody dla gruntów sąsiednich; zwłaszcza w sytuacji tak intensywnego zagospodarowania terenu istnieje zagrożenie właściwego przesiąkania wody deszczowej do gruntu, wzrost retencji. Odwołująca podniosła także, że inwestor nie dysponuje prawem do przejścia z przyłączem kanalizacyjnym przez działkę nr [...], będącą jej własnością. Podobne zarzuty skierowane zostały wobec ustalonego skomunikowania terenu inwestycji. Zwiększenie ruchu kołowego na w/w ulicy nie jest możliwe, ze względu na niewystarczającą przepustowość ul. [...] na włączeniu do ul. [...].

Odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia wniosła także A. K.. Postanowieniem SKO z dnia 31.01.2017 r. znak [...] przywrócono termin do wniesienia odwołania, gdyż strona wykazała swój indywidualny interes prawny w udziale w tym charakterze w postępowaniu. Zdaniem tej odwołującej organ I instancji dokonał błędnej analizy obszaru, w którym ma zostać zrealizowana inwestycja, gdyż dominuje w nim zabudowa mieszkaniowa o niższych parametrach. Wybudowanie wielokondygnacyjnego budynku spowoduje zaburzenie zastanego ładu przestrzennego, nie będzie stanowić wymaganej ustawowo kontynuacji parametrów i wskaźników zabudowy. Ponadto przedstawione wyliczenia poszczególnych wskaźników są zdaniem odwołującej ogólnikowe, podane w przybliżeniu. Projektowany budynek ma mieć ok. 7 kondygnacji, co będzie znacząco różniło go od budynków w sąsiedztwie. Odwołująca obawiała się, jako właścicielka lokalu mieszkalnego w sąsiedztwie, zacienienia, ochłodzenia, zawilgocenia swojego lokalu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 9 maja 2017 r. znak [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003, nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło w całości opisaną na wstępie decyzję Prezydenta Miasta K. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem sprawy było ustalenie warunków zabudowy. Podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ograniczenia wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z mocy aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Decyzja administracyjna ustalająca indywidualnie warunki zabudowy jest wyjątkiem od zasady regulacji ładu przestrzennego na drodze planu miejscowego. Stosownie do zasady wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że budowa obiektu budowlanego lub wykonanie robót budowlanych w przypadku braku planu miejscowego zagospodarowania wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zasadniczym przepisem regulującym w u.p.z.p. warunki wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy jest art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. Jest to przepis, który normuje gospodarowanie przestrzenią, stawia określone warunki i przesłanki dla realizacji inwestycji, możliwości wydania pozytywnej decyzji. Spełnienie łączne wszystkich przesłanek zawartych w cytowanym przepisie i zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego daje podstawę do pozytywnego załatwienia wniosku inwestora. Tymi przesłankami są: możliwość określenia dla nowej zabudowy zasad kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu; dostęp do drogi publicznej; istnienie uzbrojenia terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zgodność decyzji z przepisami odrębnymi.

Oprócz wymienionych warunków wymagane jest ustalenie parametrów inwestycji w sposób określony przepisami wykonawczymi – przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są nimi ustalenia dotyczące linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki, geometrii dachu.

Organ administracji, na zasadzie art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami co oznacza, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej dla siebie - ustalenia warunków zabudowy, o ile inwestycja jest zgodna z przepisami.

Organ wskazał, że w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie kwestionowanej decyzji, zebrano zgodnie z wymogami prawa wszelkie potrzebne opinie i uzgodnienia organów, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., w tym: Wydziału Kształtowania Środowiska UMK w zakresie ochrony środowiska, ZIKiT w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego, a także Wydziału Gospodarki Komunalnej UMK w zakresie zabudowy rezerw terenowych, stanowisko Marszałka Województwa [...] w odniesieniu do terenów przeznaczonych na realizację celu publicznego w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 1994 r., Wojewody [...], Ministra Środowiska, stanowisko Rady Dzielnicy [...] oraz stanowisko Zespołu Urbanistycznego przy Prezydencie Miasta K.. Przedłożono również informacje gestorów podstawowych mediów o możliwości zapewnienia ich dla potrzeb inwestycji.

W ramach postępowania pozyskano analizę urbanistyczno - architektoniczną obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Dokument ten został uzupełniony przez analizatora na prośbę inwestora poprzez szczegółowe uzasadnienie przeprowadzonych we wcześniejszej analizie pomiarów. Wykonująca obydwie analizy inż. arch. A. P. wyznaczyła w sposób prawidłowy obszar analizy w granicach, w oparciu o § 3 ust. 2 cyt. Rozporządzenia, na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.. Zasadnicze znaczenie dla prawidłowego wyznaczenia omawianych granic ma prawidłowe ustalenie frontu działki. Przez pojęcie frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 Rozporządzenia). Przy ustalonej na 40 m szerokości frontu działki, na której ma powstać inwestycja kubaturowa, wyznaczono obszar analizowany w promieniu ok. 120 m, gdyż taki promień pozwala wedle analizatora na prawidłowe ustalenie cech i form zagospodarowania w dość zróżnicowanym obszarze, intensywnie zabudowanym i aktywnie dogęszczanym. W obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie pozwalające na ustalenie wymagań dla wnioskowanej zabudowy. Są to działki nr [...], [...], [...] ,[...] obr. [...].

Planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji, rodzaju zabudowy, gabarytów, zagospodarowania terenu oraz wskaźników z zabudową sąsiadującą na wskazanych działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej. Istniejąca zabudowa posiada funkcję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, usługowej, dróg publicznych i wewnętrznych i infrastruktury technicznej.

W granicach tego obszaru pomiędzy ulicami [...] znajduje się niższa, drobna zabudowa skoncentrowana przy ul. [...] oraz charakterystyczne dla siebie mniejsze grupy budynków i działek przeważnie zabudowanych budynkami mieszkaniowymi wielorodzinnymi, zaś na obrzeżach tego obszaru usługowymi. Teren znajdujący się wewnątrz obszaru analizowanego jest intensywniej, niż pozostałe działki, zabudowany. Budynki są tam usytuowane na osiach wzajemnie równoległych i prostopadłych do ul. [...]. Wynika to z podziałów geodezyjnych gruntu.

W analizie zaznaczono bliskie występowanie w sąsiedztwie projektowanej budowy wielorodzinnej, drobnej zabudowy jednorodzinnej na działkach nr [...], [...] przy ul. [...], co podnosił w swoim odwołaniu J. R..

W badanej decyzji w załączniku nr [...] (wyniki analizy urbanistyczno-

architektonicznej) organ I instancji przytoczył deklarację inwestora, przedstawioną w jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, zachowania odległości min. l5 m pomiędzy nową zabudową, a budynkami jednorodzinnymi na działkach nr [...], [...].

Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. [...] - w świetle oświadczenia / opinii zarządcy drogi - Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.. Zarządca drogi, z powołaniem się na istniejące parametry techniczne oraz właściwości drogi - ul. [...] (tj. szerokość, nawierzchnię, występowanie chodników), zajął jednoznaczne stanowisko o dostateczności uzbrojenia inwestycji również w tym zakresie. Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania ustaleń Zarządcy drogi zawartych w tej opinii. Rozstrzygnięcie organu oparte na tejże opinii Kolegium uznało za prawidłowe.

W zaskarżonej decyzji ustalono w sposób jednoznaczny i wystarczający dla wymagań decyzji WZ liczbę miejsc parkingowych dla projektowanego budynku. W pkt II pdpkt 4 lit. d decyzji ustalono wskaźniki liczby miejsc postojowych 1,2 m.p. na 1 mieszkanie. Rozstrzygnięcie to uwzględnia wskazania zawarte w uchwale Rady Miasta K. z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr LIII [...] "Program obsługi parkingowej dla miasta K.". Na etapie niniejszego postępowania jest to zapis dostatecznie rozstrzygający w tym przedmiocie.

Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z przedłożonych do akt sprawy opinii i oświadczeń branżowych instytucji dostawców mediów, tj. energii elektrycznej, energii cieplnej, kanalizacji oraz wodociągów wynika spełnienie kolejnego warunku zapisanego w pkt 3 ust. 1 art. 61 u.p.zp., który stawia wymóg, by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Na obecnym etapie postępowania planistycznego zapewnienie dostawców mediów jest wystarczające.

Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oznaczony w ewidencji gruntów jako teren budownictwa mieszkaniowego oznaczony symbolem B, zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Kolegium analizując przedłożone opinie i uzgodnienia, oświadczenia gestorów mediów, opracowaną ponownie analizę urbanistyczno – architektoniczną stwierdziło, iż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie nadal nie wyjaśnia wątpliwości jakie przedstawili odwołujący, które w części podzielił skład orzekający Kolegium.

Główny zarzut SKO przeciwko decyzji pierwszoinstancyjnej dotyczy odstąpienia od wyznaczania linii zabudowy. W uzupełnionej analizie jej autorka przeprowadziła szczegółowe badanie w zakresie sposobu przebiegu linii istniejącej zabudowy. SKO zauważyło, że ustawa nie definiuje pojęcia linii zabudowy, nie określa sposobu jej wyznaczania, w art. 61 ust. 6 i 7 zawiera natomiast upoważnienie dla ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Pojęcie linii zabudowy jest pojęciem technicznym, stosowanym w urbanistyce i architekturze jako rodzaj linii regulacyjnej, określającej usytuowanie obiektu budowlanego. W dziedzinach tych, dla opisania linii zabudowy stosuje się określenia obowiązującej i nieprzekraczalnej linii zabudowy. Obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tej linii. Nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem linii, której przekroczyć nie można, ale obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy zabudowy. Zasadniczo wyznacza się ją w myśl § 4 ust. 1-4 Rozporządzenia, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy.

W decyzji organu I instancji odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy, uzasadniając to rozstrzygnięcie usytuowaniem planowanej inwestycji w głębi obszaru analizowanego, poza pierwszą linią zabudowy od strony ul. [...]. Odległość ta wynosi ok. 100 m. Teren inwestycji to prostokąt o wymiarach 40 x 170 m, położony z tyłu istniejącej zabudowy. Podkreślono, że pozostałe budynki położone w głębi obszaru analizowanego są zbudowane uskokowo, nie posiadają jednej wspólnej linii zabudowy, która wymagałaby kontynuacji.

W załączniku nr [...] pkt 3b decyzji przedstawiono graficznie przykładowe odległości linii zabudowy w wartościach 5 m, 11 m, 37 m, 42 m, 47 m, 92 m, 95 m występujące w obszarze analizowanym. Są to linie zabudowy biegnące w pasie drogi dojazdowej do terenu inwestycji kubaturowej, a nie na części działki, na której ma powstać zabudowa mieszkalna. Przedstawiono także pozostałe linie zabudowy znajdujące się w odległości od krawędzi jezdni ul. [...] ok. 118 m ( budynek nr [...]) i ok. 204 m (budynek nr [...]). Ich linie zabudowy przecinają teren projektowanej inwestycji kubaturowej.

Kolegium wskazało, że znane jest mu zarówno stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, z którego wynika, że przywołana regulacja prawna z § 4 ust. 1-4 cyt. Rozporządzenia wskazując na różne sposoby wyznaczenia linii nowej zabudowy daje możliwość wyznaczenia linii zabudowy dla każdej inwestycji (tak wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr 79/16 z dnia 25.05.2016), lecz znane są także orzeczenia, z których wynika możliwość odstąpienia od wyznaczania tej linii zabudowy w pewnych uzasadnionych przypadkach (wyrok WSA w Białymstoku II SA/Bk 723/13, wyrok WSA w Kielcach II SA/Ke 588/15, wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr 788/15).

Z uwagi na specyficzne położenie terenu inwestycji wewnątrz zabudowanego kwartału ograniczonego ul. [...], ul. [...], ul. [...], przeprowadzono badanie wszelkich możliwych wariantów wyznaczenia linii nowej zabudowy, tj. przy uwzględnieniu zagospodarowania działek znajdujących się w głębi tegoż układu, co zostało opisane i zobrazowane w dokumencie analizy (także w postaci graficznej).

SKO podzieliło przedstawione stanowisko odnośnie zasadności odstąpienia od ustalenia linii zabudowy w niniejszej sprawie, gdyż znalazło ono uzasadnienie w szczegółowej analizie tego parametru, szerokim opisie ustalonych okoliczności faktycznych, specyfice terenu, przeprowadzonej szerokiej analizie w zakresie sposobu przebiegu linii istniejącej zabudowy.

Zdaniem SKO powstają jednak wątpliwości odnośnie miarodajności wyliczeń pozostałych parametrów, tj. wskaźnika powierzchni nowoprojektowanej zabudowy do powierzchni terenu inwestycji, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej.

Dla wnioskowanej inwestycji ustalono w decyzji I instancji wskaźnik powierzchni nowoprojektowanej zabudowy do powierzchni terenu inwestycji w przedziale 27 % do 29 %, przy wyliczonej średniej wysokości wskaźnika dla zabudowy wielorodzinnej i wysokiej usługowej na poziomie 35 %.

Podkreślono, że jest to niższy parametr od średniego w obszarze. Stąd orzeczono go w oparciu o przepis § 5 ust. 2 Rozporządzenia w "inny sposób", przyjmując jako odniesienie zabudowę mieszkaniową wielorodzinną na sąsiadujących działkach nr [...] i [...].

Natomiast wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wyliczono i ustalono na poziomie minimum 30 %.

Kolegium, oceniając to ustalenie uzupełnione w analizie o część graficzną ilustrującą procentowe wartości tego parametru ustalone dla konkretnych działek stwierdziło, że są one nieweryfikowalne. Analizator nie podał bowiem, na podstawie jakich wartości dotyczących powierzchni zabudowy i powierzchni działek, dokonał tych obliczeń. Nie jest zrozumiałym, dlaczego nie wzięto do obliczeń wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, dodając jednak do tego katalogu wartość wskaźnika zabudowy dla budynku, który ma ulec wyburzeniu (15%). Został on uwzględniony w liczbie budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, które zostały objęte wyliczeniem wskaźnika zabudowy.

Szerokość elewacji frontowej ustalono od strony wjazdu na teren inwestycji od ul. [...]. Wyznaczono ją na poziomie 22m ± 1 m, na podstawie średniej dla wnioskowanego rodzaju zabudowy, czyli zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej i wysokiej usługowej występującej w terenie. Wyliczona średnia szerokości elewacji dla wszystkich budynków w obrębie obszaru analizowanego wynosi również ok. 22 m. Parametr ten został ustalony w oparciu o przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Oceniając ustalenie tego parametru uzupełnionego w analizie o część graficzną ilustrującą jego procentowe wartości SKO stwierdziło, że nie wzięto do obliczeń wszystkich działek znajdujących się w obszarze, wyliczony parametr odnosi się także do parametru szerokości elewacji zabudowy usługowej wysokiej, gdy tymczasem przedmiotem ustalenia są budynki mieszkaniowe wielorodzinne. Wątpliwości co do wiarygodności pomiarów budzą także pomiary np. szerokości elewacji frontowej w wartości 43 m podanej dla działek nr [...], [...], gdy z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 wyraźnie wynika, że wartość tego parametru może wynosić odpowiednio najwyżej 20 m, czy ok. 30 m.

Podobne do poprzednich zastrzeżenia SKO dotyczą parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, który ustalono na poziomie 18m ± 1 m (z tolerancją ze względów technicznych), odchodząc od wnioskowanej przez inwestora wartości 20 m. Wysokość ta nie może przekroczyć 233 m n.p.m. Wysokości budynków obliczone zostały na podstawie laserowego skanu miasta zgodnie z analizą wysokości przeprowadzoną na podstawie przekrojów MAPER CAD stanowiących załącznik do analizy.

Z analizy wynika, że średnia wartość tego parametru w obszarze analizowanym wynosi ok. 13 ,5 m ( w tym garaże i budynki gospodarcze). Natomiast znajdujące się w sąsiedztwie wskazanej działki inwestycyjnej budynki mieszkaniowe wielorodzinne posiadają wysokość elewacji w przedziale 19 m – 24 m, zaś zabudowa w zachodniej części obszaru analizowanego liczy ok. 36m wysokości. Średnia wartość parametru dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i wysokiej usługowej to 18m. To do tej wartości odniosło się ustalenie badanej decyzji dotyczące wysokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy. Odniesiono się tutaj znowu do zabudowy wysokiej usługowej, pomimo iż zabudowa wnioskowana dotyczy tylko budynków mieszkaniowych wielorodzinnych. Pominięto wyjaśnienie stanowiska odnośnie podnoszonej w postępowaniu przez strony niższej elewacji frontowej budynków na najbliżej sąsiadujących z terenem inwestycji działkach nr [...], [...], [...] - 15m, [...] – 16m, [...] -14m.

Wyznaczono w oparciu o przepis § 8 geometrię dachu jako dach płaski o wysokości attyki 18m ± 1 m, z możliwością zastosowania tarasów. Wysokość ta nie może przekroczyć 233 m n.p.m.

Wyliczenia przedstawionej analizy nie posiadają formy zestawienia działek zabudowanych budynkami wielorodzinnymi i wysokimi usługowymi, dla których ustalono średni wskaźnik będący następnie bezpośrednią podstawą do wyznaczenia w/w parametrów zabudowy planowanej inwestycji. Brak ten utrudnia sprawdzenie wykonanych wyliczeń.

Załączniki graficzne do analizy odnoszą się w każdym z trzech przypadków do innej liczby budynków znajdujących się w obszarze analizowanym podlegających obliczeniom. Przy średniej szerokości elewacji jest to liczba 43 budynków, przy wskaźniku powierzchni zabudowy jest to liczba 35 budynków, zaś średnią wysokość elewacji obliczono na podstawie 17 budynków.

Z załączników graficznych analizy wynika, że pominięto niektóre budynki w obliczeniach, zaś część wziętych pod uwagę budynków znajduje się poza granicami obszaru analizy (tak np. zabudowa na działce [...], [...]).

Wobec wykazanych nieprawidłowości i braków, zdaniem SKO, nie można uwzględnić przedstawionego dowodu - uzupełnionej analizy, a co za tym idzie dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Wartość wyznaczonych w zaskarżonej decyzji warunków może zostać zweryfikowana w niniejszym postępowaniu, co powoduje konieczność ponownego uzupełnienia analizy poprzez przedstawienie szczegółowego zestawienia działek uwzględnionych w dokonanych wyliczeniach.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu podnoszonego w odwołaniu Spółdzielni Mieszkaniowej w kwestii niewystarczającego istniejącego oraz projektowanego uzbrojenia terenu w obsługę komunikacyjną i zaopatrzenia w media SKO stwierdziło, iż inwestycja posiada zarówno dostateczną dla niej komunikację i dostęp do drogi publicznej ( ul. [...]), jak i zapewnienie uzbrojenia w media miejskie. Kwestie ochrony zieleni, ochrony przyrody, ochrony wód i gospodarki wodnej były przedmiotem opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UMK, zaś podane w niej warunki dla realizacji inwestycji zostały w całości przeniesione do decyzji. Odnosząc się natomiast do podnoszonej w odwołaniu kwestii braku zgody Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na przeprowadzenie przez inwestora przyłączy do sieci mediów po należącej do niej działce SKO wskazało, że decyzja WZ nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności, a tym samym na etapie niniejszego postępowania nie jest wymagana zgoda właścicieli nieruchomości, również w odniesieniu do planowanego przez inwestora przebiegu przyłączy. Dopiero na dalszym etapie postępowania inwestycyjnego przed organami prawa budowlanego inwestor winien legitymować się taką zgodą.

W warunkach zabudowy zostały zawarte szczegółowe ustalenia odnośnie m.in. ochrony przyrody (zał. Nr [...] pkt 2) gdzie zawarto nakaz pozyskania zgody Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. na odstępstwa od zakazów dotyczących ochrony gatunkowej zwierząt oraz warunków kompensacji przyrodniczej w razie zaistnienia określonych w przepisach warunków. Zagospodarowanie wód opadowych na terenie inwestycji nie może naruszać stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a nadto winno być zgodne z celami ramowej Dyrektywy Wodnej poprzez zastosowanie rozwiązań ułatwiających przesiąkanie wody deszczowej do gruntu, spowolnienie odpływu i wzrost retencji.

W kwestii natomiast podnoszonego przez strony negatywnego wpływu nowej inwestycji na stosunki wodne SKO wskazało, że sprawa ta była przedmiotem badania organu I instancji, wynikiem którego jest wprowadzenie warunków pod względem ochrony wód i gospodarki wodnej w pkt II ppkt 3 decyzji. Przy uwzględnieniu stanowiska organu wyspecjalizowanego w tym zakresie - Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodnego i Kanalizacji w K., wprowadzono do decyzji wytyczne i warunki w zakresie zagospodarowania wód opadowych wskazując dodatkowo zastrzeżenie, że mają one odpowiadać celom Ramowej Dyrektywy Wodnej. Brak podstaw do kwestionowana tych ustaleń.

Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniach stron ograniczenia przez inwestycję dostępu do światła słonecznego, czy w zakresie bezpieczeństwa osób trzecich w trakcie budowy, Kolegium wskazało na zawarte w pkt II ppkt 4 załącznika nr [...] do decyzji ogólne wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Decyzja WZ nie rodzi praw do terenu, jak również nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a stanowi jedynie o możliwości wykonania inwestycji planowanego rodzaju na przedmiotowej nieruchomości, określając jednocześnie wskazane przepisami prawa warunki, jakie inwestycja ta ma spełniać. Dopiero zaś na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę badana będzie zgodność planowanego zamierzenia ze szczegółowymi przepisami technicznymi, a strony w jego toku, w ramach przysługujących im uprawnień określonych przepisami prawa budowlanego, będą mogły formułować zarzuty w kwestii dopuszczalnego usytuowania budynku w odniesieniu do działek sąsiednich i wpływu tej konfiguracji na ich prawa właścicielskie.

Ustalenie warunków zabudowy nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczania cudzych praw do nieruchomości, nie określa precyzyjnie przebiegu przyszłej inwestycji, dlatego też rozważania w przedmiocie podnoszonych ograniczeń tego rodzaju byłyby przedwczesne.

[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. wniosła na powyższą decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie pozaustawowego kryterium dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy - poprzez wymóg ustalenia parametrów nowej zabudowy wyłącznie w oparciu o parametry zabudowy istniejącej o tożsamej funkcji, mimo iż taki wymóg nie jest wyrażony w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani w rozporządzeniach wykonawczych;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 5, § 6 oraz § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wprowadzenie pozanormatywnych kryteriów ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w postaci:

a. wymogu przyjęcia tożsamej grupy nieruchomości dla ustalenia poszczególnych parametrów (tych samych i tej samej liczby nieruchomości w obszarze analizowanym),

b. wymogu, by parametry nowej zabudowy ustalane były wyłącznie w oparciu o budynki o tożsamej funkcji do przeznaczenia budynku, dla którego ustalane są warunki zabudowy,

mimo iż taki wymóg nie jest wyrażony w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani w rozporządzeniach wykonawczych;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 65 § 1 K.p.a. poprzez przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. A. K., mimo iż w toku postępowania była ona należycie reprezentowana przez zarządcę nieruchomości, a wskazywany przez nią interes prawny zdefiniowany został w sposób właściwy postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę z powołaniem na kryteria nie podlegające ocenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

- obrazę przepisów postępowania, art. 138 § 2 K.p.a. poprzez:

a. wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pomimo braku podstaw dla takiego działania, bowiem wszelkie kwestie wskazywane przez organ II instancji jako nieweryfikowalne dały się wyjaśnić w postępowaniu odwoławczym,

b. zaniechanie udzielenia wskazówek, jakie okoliczności Prezydent Miasta K. winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W uzasadnieniu skargi zaakcentowano na wstępie długotrwałość prowadzonego postępowania administracyjnego.

Ponadto wskazano, że odnosząc się do parametru powierzchni nowoprojektowanej zabudowy do powierzchni terenu inwestycji SKO przywołało ustalony przez organ I instancji współczynnik na poziomie od 27 do 29% przy wyliczonej średniej na poziomie 35%. Zważając na fakt, że średnia ustalona została z uwzględnieniem zabudowy wysokiej, usługowej i wielorodzinnej, organ I instancji skorzystał z uprawnienia wskazanego w § 5 ust. 2 Rozporządzenia, przyjmując do odniesienia zabudowę mieszkaniową wielorodzinną na sąsiadujących działkach o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...]. Współczynnik powierzchni biologicznie czynnej został z kolei ustalony na poziomie 30%. W ocenie Kolegium nieweryfikowalne jest, w jaki sposób analizator dokonał tych ustaleń - składowych dających przedstawiony wynik. Nie dostrzegając zastrzeżenia dotyczącego obrania innego sposobu ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy, Kolegium podważyło okoliczność nie wzięcia pod uwagę wszystkich działek w obszarze analizowanym, a jednocześnie wzięcie pod uwagę wartość wskaźnika zabudowy dla budynku położonego na terenie planowanej inwestycji, który ma ulec wyburzeniu. Zarzutu nieweryfikowalności współczynnika powierzchni biologicznie czynnej Kolegium nie rozwinęło.

Zdaniem skarżącej stawiane powyżej zarzuty znajdują swoje źródło w niedostatecznym, mimo trwającego ponad 7 miesięcy postępowania, zapoznaniu się ze sprawą. Po pierwsze analizator wskazał, iż zważając na uzyskaną średnią wskaźnika powierzchni nowoprojektowanej zabudowy, tj. 35% liczonej wg § 5 ust. 1 rozporządzenia i treść zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem, obiera za podstawę ustalenia tego parametru § 5 ust. 2 Rozporządzenia. Co ważne, sposób obliczenia wskaźnika wg standardów statuowanych § 5 ust. 1 Rozporządzenia miał swój wyraz w załączniku do uzupełnienia analizy urbanistyczno-architektonicznej z dnia 27 kwietnia 2016 r., wobec czego ustalenie to miało swoje gruntowne podstawy.

Dla rozwiania wątpliwości skarżąca przedstawiła w skardze zestawienie tabelaryczne dowodzące prawidłowości ustalenia wskaźnika powierzchni nowoprojektowanej zabudowy. Wg obowiązującego Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni dziatki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego oraz dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Analizator, powołując się na § 5 ust. 2 Rozporządzenia, jako punkt odniesienia obrał działkę [...], zabudowaną m.in. budynkiem mieszkalnym pod adresem [...] oraz działkę [...] zabudowaną budynkami mieszkalno - usługowymi pod adresem [...] Tym samym oparto się na budynkach w najbliższym sąsiedztwie, o podobnej funkcji, co do których oczekiwane jest dostosowanie nowej zabudowy, wkomponowanie jej w zastaną całość przez nie tworzoną, zachowano ład przestrzenny. Zdaniem skarżącej pojawia się zatem pytanie, na czym polega owa zarzucona nieweryfikowalność.

Podobnie niezrozumiały jest zarzut stawiany w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, który – zdaniem skarżącej - można obrócić w niemalże filozoficzne pytanie, czego oczekuje organ, jak w jego ocenie winien być ten współczynnik przedstawiony. Współczynnik powierzchni biologicznie czynnej nieruchomości sąsiedniej nie dość, że nie jest daną ewidencjonowaną, to jest parametrem zmiennym, zależnie od woli właściciela nieruchomości. Brak jest także norm, czy przepisów standaryzujących sposób obliczenia tego wskaźnika, a jedynym ewentualnym kryterium, na podstawie którego możliwe jest jego określenie jest utrzymanie ładu przestrzennego i nawiązaniu do nieruchomości sąsiednich w obszarze analizowanym. Tym samym jego ustalenie ma zawsze walor szacowania, a chociażby pobieżne oględziny nieruchomości sąsiednich pozwalają na dojście do przekonania, że 30% jest miarodajną oceną powierzchni biologicznej czynnej na nieruchomościach położonych w obszarze analizowanym.

W zakresie elewacji frontowej ustalono, iż parametr ten dla inwestycji winien wynosić 22 metry +/- 1. Ustalenie takie zostało dokonane na podstawie średniej dla wnioskowanego rodzaju zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej oraz wysokiej i usługowej. W tym zakresie Kolegium zarzuciło, że do obliczeń nie przyjęto wszystkich nieruchomości w obszarze analizowanym, a nadto do obliczenia tegoż parametru przyjęto szerokość elewacji zabudowy usługowej, podczas gdy przedmiotem ustalenia są budynki mieszkaniowe wielorodzinne.

W aktach sprawy zalega jako załącznik do uszczegółowienia analizy urbanistyczno-architektonicznej mapa z naniesieniem omawianego wskaźnika dla wszystkich nieruchomości w obszarze analizowanym. Co więcej, we wskazywanym uszczegółowieniu z dnia 26 kwietnia 2016 r. objaśniono, w jaki sposób obliczono średnią, wskazując na łączną szerokość wszystkich elewacji i podzielenie ich przez liczbę zliczanych szerokości elewacji. Możliwe było dokonanie dodatkowo tabelarycznego zestawienia danych, ale to zestawienie graficzne oddaje pełniej kompozycję, do której należy dopasować projektowane zamierzenie. Decyzją analizatora jest, w jaki sposób dokona przedstawienia danych - przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie narzucają tu żadnych rygorów, a jedynie cel jakim jest uzasadnienie obranego wskaźnika.

Zważając na to, że w obszarze analizowanym, z uwagi na wielostronność dostępu działek do drogi publicznej, trudnym jest ustalenie, która z elewacji jest tą frontową, analizator podjął decyzję o wyznaczeniu tego wskaźnika w trybie § 6 ust. 2 Rozporządzenia, uśredniając wyniki dla budynków o tożsamej funkcji co budynki objęte wnioskiem. Analizator bowiem przy rozpiętości danych jednostkowych szerokości elewacji frontowych od 6 do 48 metrów w innym wypadku narażałby się na zarzut dowolności ustaleń.

Co zaś dotyczy uwzględnienia zabudowy wysokiej usługowej skarżąca wskazała, że takiej zabudowy nie ma w obszarze analizowanym. Budynki o przeznaczeniu wyłącznie usługowym mają formę parterowych zabudowań od strony ulicy [...]. Natomiast wysoka zabudowa ma charakter mieszany - usługowy w dolnych kondygnacjach i mieszkalny w górnych i takie też budynki znajdują się od strony ulicy [...]. Wyjątkiem jest budynek hotelu przy ulicy [...]. Niezależnie jednak od powyższych zastrzeżeń, żaden z przepisów czy to ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy rozporządzenia wykonawczego nie ogranicza przeznaczenia nieruchomości branych pod uwagę do analizy szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym; stawiany jest bowiem cel spójności przestrzennej zabudowy. Tym samym stawiany zarzut jest bezzasadny i nie znajduje pokrycia w prawie.

Co do wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, omawiany wskaźnik organ I instancji ustalił na poziomie 18 metrów +/- 1 metr. Także w tym wypadku w aktach sprawy zawarto załącznik graficzny przedstawiający wysokości wszystkich nieruchomości w obszarze analizowanym, z dalszym rozwinięciem w uszczegółowieniu analizy wysokości budynków o poszczególnych funkcjach. W związku z zarzutem nieweryfikowalności skarżąca przedstawiła dane zawarte w załączniku graficznym w tabeli.

W tym wypadku takie wyszczególnienie miało cel, bowiem w obszarze analizowanym znajdziemy wysoką zabudowę mieszkaniową, niską garażową, mieszanego przeznaczenia oraz usługową. Analizator, biorąc pod uwagę średnią wysokość budynków mieszkalnych wielorodzinnych tj. od 19 do 24 metrów, dostosował wysokość elewacji frontowej.

Zarzut zaniechania odniesienia się do oczekiwań zarządców nieruchomości sąsiednich co do wysokości nowej zabudowy, by liczyła od 14 do 16 metrów, zdaniem skarżącej po raz kolejny stawia przed pytaniem, czego oczekiwał organ. W niniejszej sprawie należycie uzasadniono, do których budynków nawiązywać ma nowa zabudowa, a priorytetem dla analizatora jest utrzymanie ładu przestrzennego. Abstrahując od tego skarżąca wskazała, że ochrona interesu osób trzecich, na którą powoływała się Spółdzielnia Mieszkaniowa im. T. K., a która objawiać się miała m.in. wysokością budynków, będzie prowadzona na kolejnym etapie - postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Takie stanowisko znajduje poparcie w treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 59/15. Zdaniem skarżącej w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy mogło znaleźć się dodatkowe zdanie dotyczące priorytetu ładu przestrzennego nad oczekiwaniami właścicieli lokalnych nieruchomości, by budynki je otaczające były niższe od tych stanowiących ich własność, ale nie wpłynęło by to na merytoryczną jakość decyzji.

Co do geometrii dachu, zdaniem skarżącej, i w tym wypadku nie sposób podzielić stanowiska organu odwoławczego jakoby ten wskaźnik ustalono w sposób nieweryfikowalny. Na załączniku graficznym dotyczącym elewacji frontowej wskazano wysokość elewacji, podając tym samym rodzaj zadaszenia budynku. Analizując rzut można wnioskować, iż w obszarze analizowanym usytuowane są budynki zarówno przykryte dachami płaskimi, jak i połaciowymi o różnych kątach nachylenia. W związku z tym okapy budynków z dachami połaciowymi kształtują się na różnych wysokościach: od 2,5m (budynki garażowe), 4m-16m (budynki mieszkalne w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej), 3m-16m (budynki mieszkalno – usługowe), 2m-16m (budynki usługowe). Skoro zatem dane te zebrano, to nie podobna czynić organowi I instancji zarzutu dowolności ustaleń.

Podsumowując skarżąca wskazała, że istota zarzutów Samorządowego Kolegium Odwoławczego w stosunku do zakwestionowanej decyzji I instancji polega na rzekomej nieweryfikowalności przyjętych obliczeń dla ustalenia wskaźników przewidzianych ustawą. Rzecz jednak w tym, że dane te zostały zebrane, dane te zostały przedstawione, a poszczególne wyliczenia znajdują swoje poparcie w przedstawionym działaniu matematycznym, lecz sposób obrany w decyzji uznany został przez Kolegium jako nieczytelny. Bezspornym jest jednak, że przepisy Rozporządzenia nie wskazują dokładnej formy prezentacji danych, a jedynie statuują obowiązek przeprowadzenia analizy i udowodnienia tym samym, że prezentowane w wynikach analizy załączonych do decyzji o warunkach zabudowy wskaźniki nie są przypadkowe, że zostały poparte procesem myślowym.

Skarżąca nie zgadza się z zarzutem dowolności grup porównawczych dających podstawę dla ustalenia wskaźników. Skoro bowiem analizator wskazał, że wobec istotnych różnic między najwyższymi a najniższymi zbieranymi danymi, czy to dotyczącymi wskaźnika zabudowy, czy to dotyczącymi wysokości, posługiwać się będzie innym sposobem, to nie jest nieracjonalne, że każdy z tych wskaźników ma inną grupę porównywanych danych. Jak wskazuje orzecznictwo, ustalenie wskaźników dla nowej zabudowy nie ma być działaniem matematycznym, a wyrazem procesu myślowego nakierowanego na zachowanie ładu przestrzennego. W tym jednak przypadku, zdaniem skarżącej, Kolegium zdaje się oczekiwać arytmetyki.

Skarżąca wskazała, że wszelkie powzięte przez Kolegium wątpliwości dały się rozwiać w postępowaniu odwoławczym, lecz z bliżej nieustalonych przyczyn Kolegium podjęło decyzję kasatoryjną.

Co do zarzutów naruszenia prawa procesowego skarżąca wskazała na bezzasadne uznanie A. K. za stronę postępowania. W ocenie skarżącej A. K. nie posiada statusu strony prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W związku z tym złożone przez nią odwołanie powinno było zostać uznane za niedopuszczalne. Status strony niniejszego postępowania przysługuje bowiem Spółdzielni Mieszkaniowej im. T. K., która reprezentuje między innymi A. K., a nie właścicielom poszczególnych lokali zlokalizowanych w budynku przy ul. [...] w K.. Skarżąca rozwinęła stanowisko w tym zakresie, powołując się na orzecznictwo. Zaakcentowała, że w niniejszej sprawie A. K. nie wykazała, aby przysługiwał jej indywidualny, własny interes prawny. Analiza stanu faktycznego nie wykazuje także, aby taki interes obiektywnie w sprawie występował. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania A. K. za stronę postępowania niezależnie od reprezentującej ją spółdzielni mieszkaniowej. Fakt posiadania lokalu z oknami zwróconymi w kierunku planowanej inwestycji nie oznacza automatycznie posiadania interesu prawnego uprawniającego do wzięcia udziału w charakterze strony postępowania. W postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy niemożliwe jest zweryfikowanie oddziaływania inwestycji na lokale położone w nieruchomościach sąsiednich, nie taki jest przedmiot tego postępowania. Twierdzenia A. K. wskazują na to, że legitymuje się ona co najwyżej interesem faktycznym, a nie interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a.. Tym samym organ odwoławczy powinien był stwierdzić, że tej odwołującej nie przysługuje status strony postępowania i w związku z tym uznać jej odwołanie za niedopuszczalne.

Finalnie skarżąca wyraźnie sprzeciwiła się praktyce SKO, by w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy wydawać w znaczącej większości decyzje kasatoryjne, a nie reformatoryjne. Zaakcentowała, że w niniejszej sprawie wezwanie czy to organu I instancji, czy inwestora, do udzielenia dalszych wyjaśnień pozwoliłoby na uzyskanie wymiernych efektów toczącego się przez 7 miesięcy postępowania. Zdaniem skarżącej problem Kolegium nie polega na braku danych, a trudności w ich zrozumieniu, czy preferencji co do ich prezentacji. Kolegium zaniechało jednak powzięcia tego trudu, skazując inwestora na kolejne dwa lata postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej nie mieści się w granicach państwa prawa uzurpowanie sobie funkcji organu o dominujących uprawnieniach kasatoryjnych przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym, w którym obywatel ma prawo do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organy obu instancji. Wskazała, że skoro Kolegium rości sobie prawo do determinowania sposobu opracowania zebranych danych, to i względem Kolegium można wymagać precyzyjnych wytycznych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Podkreśliło kluczową rolę poprawnej analizy architektoniczno-urbanistycznej w postępowaniu. Wskazało ponadto, że A. K. nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Wykazała stosownymi dokumentami, iż jest właścicielką lokalu mieszkalnego zlokalizowanego w parterze budynku bezpośrednio sąsiadującego z terenem inwestycji oraz współwłaścicielką udziału w działce m.in. nr [...]. Posiadany lokal mieszkalny znajduje się na działce bezpośrednio graniczącej z działką nr [...] w odległości około 4,9 m od granicy z działką, na której planowana jest inwestycja. Nie jest członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej im[...] występującej w postępowaniu jako strona, stąd A. K. sama występuje w sprawie. W tych okolicznościach jej interes prawny w udziale w postępowaniu został wykazany.

Na rozprawie uczestnik postępowania - Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] w K. - wniósł o oddalenie skargi, popierając stanowisko SKO.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, a także wymienione przez organ odwoławczy uchybienia w procedurze przeprowadzonego postępowania administracyjnego zasadne było wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.. W konsekwencji Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdza, że jest ona zgodna z prawem, a zarzuty skargi nie uzasadniały usunięcia jej z obrotu prawnego.

Przechodząc do oceny zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji należy wskazać, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest kasacyjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca do ponownego rozpoznania decyzję Prezydenta Miasta K. ustalającą warunki zabudowy.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z brzmienia powyższej regulacji wynika, że ustawodawca wyodrębnia dwie przesłanki upoważniające do wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pierwszą z nich jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), natomiast drugą stanowi uznanie, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie podkreśla się przy tym trafnie (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 962/12, zam. zb. LEX nr 1274555), iż "użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Należy wyjaśnić, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Nie budzi wątpliwości, że regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Przy stosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. należy nadto uwzględnić art. 136 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Mając na uwadze treść powołanych przepisów, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego i przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji kasacyjnej jest trafne.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Jednym z warunków, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora.

Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy, zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p. stosowanym odpowiednio, na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p., do decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z nich pozostaje wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali. Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003, nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie".

Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną.

W myśl zaś § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 2 wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy.

Z kolei zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia, część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Ust. 4 § 9 ww. rozporządzenia stanowi natomiast, że część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Zatem w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa, wynikający z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a., obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10). Analiza stanowi bowiem dowód w sprawie, który organ jest zobowiązany ocenić w świetle art. 77 § 1 K.p.a..

Z treści przywołanych przepisów wynika, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki: jeden w postaci wyników analizy, na które składa się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost zacytowany § 9 ust. 2 rozporządzenia, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 200/06, LEX nr 327707), co w niniejszej sprawie zostało prawidłowo zrealizowane.

Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Tylko pełna analiza umożliwia należyte skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r. sygn. II OSK 1605/14).

Prawidłowo wskazał organ odwoławczy, że nieprawidłowości analizy mogą uzasadniać wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, jeżeli zostanie wykazane, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W niniejszej sprawie bezsporna była prawidłowość ustalenia obszaru analizowanego w oparciu o § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Kolegium przyznało, iż wyznaczono w analizie prawidłowe granice obszaru analizy, na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016, poz. 778 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, dalej "u.p.z.p.") przyjmując, iż znajdują się w nim działki sąsiednie pozwalające na ustalenie wymagań dla wnioskowanej zabudowy (są to działki nr [...], [...], [...], [...] obr.[...]). Planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji, rodzaju zabudowy, zagospodarowania terenu przy ustaleniu, że istniejąca zabudowa ma funkcję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, usługowej, dróg publicznych i wewnętrznych i infrastruktury technicznej.

Bezsporne było również spełnienie przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i pkt 5 u.p.z.p. Powyższe nie budzi również wątpliwości Sądu.

Nie powielając tu poprawnych rozważań SKO w kwestii linii zabudowy Sąd stoi na stanowisku, że prawidłowo organ odwoławczy podzielił przedstawione w decyzji I instancji ustalenia i rozważania odnośnie zasadności odstąpienia od ustalenia linii zabudowy w niniejszej sprawie, gdyż znalazły one uzasadnienie w szczegółowej analizie tego parametru, szerokim opisie ustalonych okoliczności faktycznych, specyfice terenu, przeprowadzonej szerokiej analizie w zakresie sposobu przebiegu linii istniejącej zabudowy. W uzupełnionej analizie jej autorka przeprowadziła szczegółowe badanie w zakresie sposobu przebiegu linii istniejącej zabudowy. W decyzji organu I instancji odstąpiono zatem od wyznaczenia linii zabudowy, uzasadniając to rozstrzygnięcie usytuowaniem planowanej inwestycji w głębi obszaru analizowanego, poza pierwszą linią zabudowy od strony ul. [...]. Odległość ta wynosi ok. 100 m. Teren inwestycji to prostokąt o wymiarach 40 x 170 m, położony z tyłu istniejącej zabudowy. Podkreślono, że pozostałe budynki położone w głębi obszaru analizowanego są zbudowane uskokowo, nie posiadają jednej wspólnej linii zabudowy, która wymagałaby kontynuacji. Z uwagi na specyficzne położenie terenu inwestycji wewnątrz zabudowanego kwartału ograniczonego ul. [...], ul. [...], ul. [...], przeprowadzono badanie wszelkich możliwych wariantów wyznaczenia linii nowej zabudowy, tj. przy uwzględnieniu zagospodarowania działek znajdujących się w głębi tegoż układu, co zostało opisane i zobrazowane w dokumencie analizy (także w postaci graficznej).

Wobec powyższego organ odwoławczy słusznie nie stwierdził w tym zakresie naruszenia przez decyzję organu I instancji art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 4 rozporządzenia.

Natomiast, zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo stwierdził wątpliwości odnośnie miarodajności wyliczeń wskaźnika powierzchni nowoprojektowanej zabudowy do powierzchni terenu inwestycji, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej, a także niewątpliwą wadę analizy urbanistyczno – architektonicznej polegającą na tym, że nie wzięto pod uwagę parametrów zabudowy wszystkich działek w obszarze analizowanym, a załączniki graficzne do analizy odnoszą się w każdym z trzech przypadków do innej liczby budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, których cechy i parametry podlegały analizie i obliczeniom. Przy średniej szerokości elewacji frontowej jest to liczba 43 budynków, przy wskaźniku powierzchni nowej zabudowy jest to liczba 35 budynków, zaś średnią wysokość elewacji obliczono na podstawie danych dotyczących 17 budynków.

Ponadto z załączników graficznych analizy wynika, że wadliwie pominięto niektóre budynki w obliczeniach, zaś część wziętych pod uwagę budynków znajduje się poza granicami obszaru analizy (tak np. zabudowa na działce [...], [...]).

Skoro urbanista w analizie nie ujął wszystkich obiektów występujących w przyjętym obszarze analizowanym, to tym samym nie ma możliwości zweryfikowania parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Należy zwrócić uwagę, że w obszarze analizowanym znajduje się między innymi zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, która daje możliwość wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny obszaru analizowanego. Jednakże w obszarze analizy jest też istniejąca zabudowa o funkcji zabudowy usługowej, dróg publicznych i wewnętrznych i infrastruktury technicznej.

W granicach tego obszaru pomiędzy ulicami [...] znajduje się niższa, drobna zabudowa skoncentrowana przy ul. [...] oraz charakterystyczne dla siebie mniejsze grupy budynków i działek przeważnie zabudowanych budynkami mieszkaniowymi wielorodzinnymi, zaś na obrzeżach tego obszaru usługowymi. Teren znajdujący się wewnątrz obszaru analizowanego jest intensywniej, niż pozostałe działki, zabudowany. Budynki są tam usytuowane na osiach wzajemnie równoległych i prostopadłych do ul. [...]. Wynika to z podziałów geodezyjnych gruntu. W analizie zaznaczono bliskie występowanie w sąsiedztwie projektowanej budowy wielorodzinnej, drobnej zabudowy jednorodzinnej na działkach nr [...], [...] przy ul. [...].

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazuje w pierwszej kolejności wyliczyć wskaźniki zabudowy jako wartości średnie ustalone w odniesieniu do całokształtu zabudowy występującej w obszarze analizowanym, przy czym niejednorodność sposobu zabudowy obszaru analizowanego stanowi uzasadnienie dla uznania za słuszne odniesienie się przy określaniu wskaźników dla planowanej zabudowy jedynie do zabudowy o analogicznym przeznaczeniu, czyli zabudowy wielorodzinnej. Podkreślenia wymaga, że racjonalne jest przyjęcie, że dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć w szczególności analiza właśnie tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. O ile zatem analiza urbanistyczna obejmować będzie pod kątem zachowania ładu przestrzennego wszystkie działki położone w zakreślonym obszarze analizowanym, to jednak konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy może odbyć się poprzez odniesienie już tylko do zabudowy o tożsamej funkcji – w tym przypadku zabudowy wielorodzinnej. Ustalenie średniej wartości parametrów zabudowy musi być uzasadnione i nie może mieć charakteru dowolnego.

Nie są zatem uzasadnione zarzuty skargi naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czy § 5, § 6 oraz § 7 ww. rozporządzenia poprzez wprowadzenie pozaustawowego kryterium dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Rację ma Kolegium twierdząc, że ustalenia parametrów takich jak wskaźnik powierzchni nowoprojektowanej zabudowy do powierzchni terenu inwestycji, czy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej są nieweryfikowalne, a można nawet stwierdzić, że są nieprawidłowe. Analizator nie wziął pod uwagę parametrów wszystkich dzialek z obszaru analizowanego i nie podał na podstawie jakich wartości dotyczących powierzchni zabudowy i powierzchni działek dokonał tych obliczeń. Ponadto nieprawidłowym jest dodanie wartości wskaźnika zabudowy dla budynku, który ma ulec wyburzeniu (15%). Został on uwzględniony w liczbie budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, które zostały objęte wyliczeniem wskaźnika zabudowy.

Szerokość elewacji frontowej ustalono w oparciu o przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia, jednakże nie wzięto do obliczeń wszystkich działek znajdujących się w obszarze, wyliczony parametr odnosi się także do parametru szerokości elewacji zabudowy usługowej wysokiej, gdy tymczasem przedmiotem ustalenia są budynki mieszkaniowe wielorodzinne. Jest to w kontekście powyższych rozważań nieprawidłowe.

Uzasadnione są też wątpliwości Kolegium co do wiarygodności pomiarów, np. szerokości elewacji frontowej w wartości 43 m podanej dla działek nr [...], [...], gdy z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 wynika, że wartość tego parametru może wynosić odpowiednio najwyżej 20 m, czy ok. 30 m.

Nie bez racji są też rozważania Kolegium co do parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Odniesiono się tutaj znowu do zabudowy wysokiej usługowej pomimo, iż zabudowa wnioskowana dotyczy tylko budynków mieszkaniowych wielorodzinnych. Pominięto wyjaśnienie stanowiska odnośnie podnoszonej w postępowaniu przez strony niższej elewacji frontowej budynków na najbliżej sąsiadujących z terenem inwestycji działkach nr [...], [...], [...] - 15m, [...] – 16m, [...] -14m.

Należy jednakże przyznać rację stronie skarżącej, że wyliczenia analizy urbanistyczno - architektonicznej nie muszą mieć formy tabelarycznego zestawienia, jednakże nie bez racji jest uwaga Kolegium, że brak taki utrudnia sprawdzenie wykonanych wyliczeń.

Zdaniem Sądu, wobec wykazanych nieprawidłowości i braków, konieczne jest uzupełnienie analizy, a co za tym idzie dokonanie przez organ I instancji, a następnie weryfikacja przez organ odwoławczy miarodajnych ustaleń faktycznych w sprawie.

Mając wszystko powyższe na uwadze należy przypomnieć, że zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zakres rozpoznania sprawy ze skargi na decyzję wydaną na podstawie tego przepisu był przedmiotem analizy NSA w wyroku z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13 (LEX nr 1592135). NSA wskazał w nim, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd administracyjny co do zasady nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę.

Z kolei w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) NSA zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 K.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12 (LEX nr 1495262): "Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej".

Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. Jak wskazał NSA w wyroku z 8 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 1899/10, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 K.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie, w jakim to uczynił organ I instancji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organ odwoławczy trafnie uznał, że wyznaczenie cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy z powołaniem się na wniosek inwestora i analizę, której moc dowodowa została poddana w wątpliwość, jest obarczone wadą naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Organ słusznie stwierdził konieczność wyjaśnienia znacznego zakresu sprawy, istotnego dla jej rozstrzygnięcia (co wykluczało zastosowanie art. 136 K.p.a.) i przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji z istotnym naruszeniem prawa procesowego, którego konsekwencją było wadliwe wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Uczynił również zadość obowiązkowi udzielenia wskazań, zmierzających do osiągnięcia rezultatu w postaci uwzględnienia określonych okoliczności faktycznych, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazania te nie zostały wprawdzie wyartykułowane w sposób wyraźnie wyodrębniony, jednakże lektura uzasadnienia zaskarżonej skargą decyzji pozwala te wskazania dostrzec.

Należy jeszcze raz podkreślić, że sporządzenie prawidłowej analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy nie można jednakże utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków nowej zabudowy. Nawet sporządzenie przez organ odwoławczy tabelarycznych (co czyni skarga) wyników dokonanej nieprawidłowo analizy nie mogłoby zostać ocenione jako prawidłowe i wystarczające dla utrzymania przez SKO w mocy decyzji organu I instancji.

Na zakończenie należy wskazać, że niezasadny jest też zarzut skargi naruszenia art. 65 § 1 K.p.a. poprzez przywrócenie A. K. terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K.. Należy w tej kwestii przyznać rację Kolegium. A. K. nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Wykazała stosownymi dokumentami, iż jest właścicielką lokalu mieszkalnego zlokalizowanego w parterze budynku bezpośrednio sąsiadującego z terenem inwestycji oraz współwłaścicielką udziału w działce m.in. nr [...]. Posiadany lokal mieszkalny znajduje się na działce bezpośrednio graniczącej z działką nr [...] w odległości około 4,9 m od granicy z działką, na której planowana jest inwestycja. Nie jest członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] występującej w postępowaniu jako strona. W tych okolicznościach został wykazany jej indywidualny interes prawny w udziale w postępowaniu w charakterze strony.

Podsumowując należy wskazać, że trafnie organ odwoławczy stwierdził przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji z istotnym naruszeniem prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.), którego konsekwencją było wadliwe wyjaśnienie i uzasadnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy.

Organ odwoławczy uczynił również zadość obowiązkowi udzielenia wskazań, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z uwagi na przedstawione wyżej okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a..