Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1643/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr), Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Alicja Plucińska-Filipowicz, , Protokolant Beata Smulska, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2004 r. sygn. akt IV SA 3613/03 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżony wyrok i skargę oddala.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lipca 2004 r. sygn. akt IV SA 3613/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2003 r. (KOA/1230/Ar/03), którą uchylono na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję Nr [...] z dnia 6 czerwca 2003 r. Burmistrza Gminy Konstancin-Jeziorna, odmawiającą "ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie wilii w stylu dworkowym – budynku mieszkalnego o charakterze willowym, przewidzianej do realizacji na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] o powierzchni 3318 m2 , położonej w Konstancinie-Jeziornie przy ul. [...]" i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu złożyła J. S..

Burmistrz Gminy Konstancin-Jeziorna w uzasadnieniu decyzji z dnia 6 czerwca 2003 r. wskazał następujące okoliczności.

Dla terenu, na którym położona jest działka wnioskodawczyni nr ewid. [...] z obrębu [...] obowiązuje plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta i stołecznego uzdrowiska Konstancin-Jeziorna zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w Konstancinie-Jeziornie z dnia 29 stycznia 1987 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu, przedmiotowa działka należy wg rysunku planu, do jednostki strukturalnej [...], o treści (fragment): "Tereny lasów ochronnych strefy "A" uzdrowiskowej przewidziane w planie wyłącznie na cele uzdrowiskowe, przy założeniu maksymalnej ochrony istniejącego drzewostanu – biologicznie czynnego". Jednocześnie z ustaleń ogólnych planu dla jednostki strukturalnej UZ wynika, że wiodącą funkcją obszaru jest wyłącznie funkcja uzdrowiskowa w kompleksach lasów ochronnych – obszaru, posiadającego zespół naturalnych warunków leczniczych – bioklimatycznych. Obszar intensyfikacji zainwestowania, służącego wyłącznie celom uzdrowiskowym w kompleksie lasów ochronnych.

W świetle uchwały Nr [...] z dnia 30 października 1972 r. o ustanowieniu statutu uzdrowiska Konstancin Jeziorna, przedmiotowa działka położona jest w strefie B1/z. W związku z powyższym, zaproponowany przez stronę sposób zabudowy i zagospodarowania działki, nie jest zgodny z ustaleniami planu - art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest również zgodny z obowiązującymi przepisami:

- art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78),

- art. 15 ust. 7b ustawy z dnia 29 września 1991 r. o lasach (Dz.U. Nr 101, poz. 444).

Istniejąca zabudowa na przedmiotowym terenie nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy podobnie jak rozporządzenie Nr 117 Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 sierpnia 2000r. w sprawie utworzenia warszawskiego obszaru chronionego krajobrazu.

Od powyższej decyzji J. S. wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie wielu przepisów. Podnosi również to, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu planowanej inwestycji, nie ma zakazu zabudowy. Powoływany zapis planu dotyczy jednostek [...] i [...], a nie [...], gdzie znajduje się działka nr ewid. [...]. Teren Skolimowa w strefie B1-z porastają częściowo lasy ochronne, a położenie działki w tej strefie jest niekwestionowane. Jest to równocześnie teren miejski, gdzie inne ustawy nie zakazują budowy domów jednorodzinnych. Konserwator zabytków zaopiniował pozytywnie warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Rozporządzenie Wojewody Warszawskiego z dnia 29 sierpnia 1997 r. powinno być uwzględnione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, dopuszcza ono zabudowę jednorodzinną.

W okolicy znajdują się inne domy, wzniesione w ostatnich latach. Decyzja ogranicza prawo własności, niezgodnie z Konstytucją.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 21 sierpnia 2003 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ nie uznał większości zarzutów skarżącej za uzasadnienie. Jednak wskazał, że organ pierwszej instancji powinien wykazać bezspornie, że teren planowanej inwestycji został zaliczony do lasów ochronnych. Ponadto zdaniem Kolegium, konieczne jest przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy istotnie zamierzona inwestycja nie jest zgodna z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego i innymi regulacjami.

Skargę na powyższa decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 25.09.2003 r. wniosła J. S. reprezentowana przez adw. E. O. zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

- błędną wykładnię przepisów art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ma takiego zakazu o jakim mówi w/w przepis dla strefy, w której położona jest działka skarżącej;

- art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wobec sformułowań zawartych na str. 60 planu zagospodarowania przestrzennego,

- poprzez błędną interpretację pojęcia "lasów ochronnych" na podstawie przepisów, które utraciły moc tj. na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79) w związku z art. 36 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78),

- poprzez błędną wykładnię przepisu art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679) z uwzględnieniem przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach oraz art. 15 pkt 7 lit. a i b, który wskazuje, że pojęcie lasu ochronnego nie dotyczy lasu położonego w mieście-uzdrowisku Konstancin-Jeziorna, liczącym poniżej 50 tyś. mieszkańców i art. 16, który w części dotyczy lasów stanowiących własność Skarbu Państwa,

- art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P. oraz

II. naruszenie przepisów postępowania art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższymi zarzutami w skardze wnoszono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Konstancina-Jeziornej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję, uzasadniając to tym, że wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa powinno być wyjątkiem od zasady. Celem postępowania odwoławczego jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, celowi temu służy też przepis art. 136 kpa. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie wykazał aby miały miejsce okoliczności określone w art. 138 § 2 kpa. Wyjaśnienie spornych kwestii i wątpliwości, na które wskazał organ odwoławczy, mieściło się w jego kompetencjach. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego (art. 138 § 2 kpa) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego orzeczono, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, reprezentowane przez radcę prawnego A. G. – Wiceprezesa Kolegium.

Podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) w związku z art. 153 i art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako ppsa.

Strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał wyrok.

Zaskarżony wyrok, uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, obliguje ten organ do oceny merytorycznej zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego opierającego się na ustaleniach miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i stołecznego uzdrowiska Konstancin-Jeziorna zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w Konstancinie Jeziornie Nr [...] z dnia 29 stycznia 1987 r. Na zasadzie art. 153 ppsa, Kolegium jest związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w tym wyroku.

Zgodnie z art. 87 ust. 3 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z dniem 1 stycznia 2004 r. przestały obowiązywać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, czego sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę. Obowiązujący od 1 stycznia 2004 r. stan prawny, nie daje organowi odwoławczemu możliwości wykonania czynności samodzielnego ustalenia podstaw faktycznych rozpoznania wniosku inwestora. Obecnie na terenie Gminy Konstancin-Jeziorna obowiązuje kilka planów zagospodarowania przestrzennego, żaden z nich jednak nie obejmuje terenu planowanej inwestycji przy ul. Słomczyńskiej 13.

Niemożliwa jest zatem obecnie, zgodnie z wskazaniami zaskarżonego wyroku "merytoryczna ocena stanowiska organu pierwszej instancji w kontekście zapisów planu zagospodarowania przestrzennego" (który już nie obowiązuje) i rozstrzygnięcie, czy inwestycja jest dopuszczalna w świetle ustaleń tego planu.

Podporządkowanie się Kolegium dyspozycji zaskarżonego wyroku, prowadziłoby do całkowitego "wyrugowania" jednej instancji postępowania administracyjnego.

W takim stanie prawnym, jedynym właściwym rozwiązaniem jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, jednak po wydaniu wyroku uchylającego decyzję wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa ponowne wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o tę samą podstawę prawną, spotkało by się z uzasadnionym zarzutem naruszenia art. 153 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie mającym podstawę w art. 174 ppsa.

W ocenie Sądu, zarzut skargi kasacyjnej ma usprawiedliwioną podstawę.

Sąd pierwszej instancji orzekając w niniejszej sprawie, nie wziął pod uwagę faktu, że z dniem 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 87 ust. 3 powołanej ustawy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r., zachowują moc do dnia 31 grudnia 2003 r., czyli z tą datą utracił moc również plan zagospodarowania przestrzennego z 1987 r., stanowiący podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Tymczasem zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lipca 2004 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zostało zobligowane do ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji i wydania orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa ( uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy). Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w zaskarżonym wyroku na zasadzie art. 153 ppsa, wiążą również i organ, którego decyzja została uchylona.

Jednak wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, tak jak wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wymaga aby organ odwoławczy oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji, ewentualnie go uzupełnił w nieznacznej części w trybie art. 136 kpa.

Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w zakresie o jakim tu mowa, jest przeciwieństwem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym, organ odwoławczy nie może orzec co do istoty sprawy, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

W tym przypadku, na skutek zmian stanu prawnego (utraty mocy planu zagospodarowania przestrzennego), wykonanie zaskarżonego wyroku, czyli wydanie przez Kolegium decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa staje się niemożliwe, gdyż organ ten, nie może wydać orzeczenia co do istoty sprawy, opierając się na ustaleniach organu pierwszej instancji opartych na postanowieniach planu, który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. Kolegium też nie może ponownie wydać decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, co byłoby w tej sytuacji najwłaściwsze, gdyż naruszało to by przepis art. 153 ppsa.

W tym stanie rzeczy, uzasadnionym jest uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi (art. 188 ppsa).

Zarzuty podniesione w skardze (z dnia 24.09.2003 r.) po dniu 31 grudnia 2003 r. z przyczyn powyżej omówionych, stały się bezprzedmiotowe, co nie oznacza, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. Określenie zarzutów skargi jako bezprzedmiotowych w tym przypadku oznacza tyle, co by je określić, jako już nieaktualne w dacie rozpatrywania skargi przez Sąd, w związku z czym bezcelowe jest ich rozpatrywanie, gdyż była by to "sztuka dla sztuki".

Merytoryczne rozpatrywanie tych zarzutów przez Sąd, miałoby sens, gdyby to się odbywało przed datą 31 grudnia 2003 r. i była jakakolwiek gwarancja, że w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji będzie miało miejsce przed w/w datą.

Należy wyraźnie podkreślić, że uchylenie zaskarżonego wyroku, jak i uznanie zarzutów skargi za bezprzedmiotowe, nastąpiło z tych samych przyczyn – postanowień przepisu art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uznanie zarzutów skargi za bezprzedmiotowe, z przyczyn powyżej opisanych, obliguje Sąd do oddalenia skargi.

Uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi J. S. z dnia 24.09.2003 r. powoduje, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2003 r., która uchyla decyzję Burmistrza Gminy Konstancin-Jeziorna z dnia 6 czerwca 2003 r. i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ pierwszej instancji powinien sprawę rozpatrzyć w oparciu o przepisy dotychczasowe, a więc ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 44).

Sąd nie podzielił poglądu pełnomocnika J. S., że art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma odniesienie również do planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., gdyż byłoby to sprzeczne z brzmieniem art. 87 ust. 3 w/w ustawy. Przepis art. 87 ust. 3 ustawy jest kategoryczny i jednoznaczny i nie odsyła do innych przepisów, które by stanowiły jakieś wyjątki od niego.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa w związku z art. 151 i art. 193 ppsa orzekł, jak w sentencji.

7