Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 248/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 , art. 15 ust. 2 pkt. 10
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi U. K. na uchwałę Gminy Krzeszowice z dnia 28 czerwca 2018 r. nr XLIV/572/2018 w przedmiocie aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 16 stycznia 2019 r. U.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XLIV/572/2018 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 28 czerwca 2018 r. w sprawie aktualizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw: Czerna, Filipowice, Miękinia, Nawojowa Góra, Nowa Góra, Ostrężnica, Paczułtowice, Rudno, Sanka, Tenczynek, Wola Filipowska, Zalas, Żary w gminie Krzeszowice. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

1/ art. 4 ust. 1 i 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie władztwa planistycznego oraz naruszenie zasady proporcjonalności, polegające na przeznaczeniu części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] w terenie KDW tj. drogi dojazdowej wewnętrznej, w sytuacji, gdy planowana droga wewnętrzna ma stanowić dojazd do nieruchomości, znajdujących się w sąsiedztwie działki [....], które nie są zabudowane ani zagospodarowane, stanowią nieużytki, a nie do działki nr [....]

2/ § 10 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez pominięcie aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości - działki nr [....] oraz działek sąsiednich i przyjęcie, że obsługa komunikacyjna dla działek sąsiednich, powinna przebiegać poprzez część działki nr [....]

3/ art. 4 ust. 1 i 6 ust. 1 i 2 i art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p. poprzez przeznaczenie

części nieruchomości skarżącej pod drogę dojazdową wewnętrzną. Droga, która ma być usytuowana na nieruchomości skarżącej - KDW i która ma na celu obsługę komunikacyjną przyległych do niej działek, nie została zaplanowana jako droga publiczna, lecz droga wewnętrzna. Wyklucza to jej wywłaszczenie, a co za tym idzie budowa drogi wewnętrznej nie może zostać zrealizowana bez zgody skarżącej i bez zawarcia pomiędzy nią a gminą umowy uprawniającej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca natomiast nie wyraża zgody na przeprowadzenie po części jej nieruchomości drogi wewnętrznej na potrzeby nieruchomości sąsiednich, z których w całości taka droga mogłaby zostać wydzielona, bowiem nieruchomości sąsiednie stanowią nieużytki i nie są zagospodarowane, natomiast ustalenia uchwały, umożliwiają im zagospodarowanie terenu na cele mieszkaniowe. Wydzielenie części działki nr [....] celem ustanowienia dojazdu do działek sąsiednich przekracza proporcje związane z wyznaczaniem nowej zabudowy i w sposób nieadekwatny obciążą działkę nr [....], mimo iż jest ona zagospodarowana oraz ma dojazd do drogi publicznej i z wydzielonej drogi wewnętrznej skarżąca nie będzie korzystać, a być może nawet nie będzie mogła korzystać, z uwagi na jej charakter i stan własności jako drogi prywatnej;

4/ art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. art. 6 ust. 2 pkt 2 i 28 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ustanowienie przeznaczenia terenu niezgodnie z prawem, ograniczający w nieuzasadniony sposób prawo własności skarżącej, poprzez wprowadzenie w uchwale zapisu, na mocy którego część nieruchomości skarżącej została przeznaczona pod budowę drogi wewnętrznej oznaczonej na rysunku planu symbolem KDW;

5/ art. 2, 21, 32 ust. 1 i 64 Konstytucji oraz art. 1 protokołu nr 1 do europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez nieuwzględnienie obowiązku poszanowania prawa własności, urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej, a także równego, podmiotowego traktowania przez władzę publiczną, a w konsekwencji ustalenie dla znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów drogi dojazdowej wewnętrznej, przechodzącej przez nieruchomość skarżącej, mimo iż tereny znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] w [....] . , dla których ustalono przeznaczenie w terenach zabudowy mieszkaniowej są wystarczające do wydzielenia z ich części teren pod budowę drogi wewnętrznej, umożliwiającej dojazd do nowej zabudowy mieszkaniowej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [....], położonej w [....] w gminie Krzeszowice. Nieruchomość Skarżącej jest zabudowana domem mieszkaniowym, posiada dostęp do drogi publicznej. W części, w której na działce nr [....] wyznaczono przeznaczenie w terenach KDW, na działce rosną sosny, jodły, świerki, buk i dęby czerwone oraz rośliny ozdobne takie jak np. berberysy. Działka nr [....], ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Ustanowiona na mocy Uchwały droga - KDW, planowana jest na części działki nr [....]. Działka nr [....], z uwagi na istniejący dostęp do drogi publicznej, nie będzie korzystać z tego dojazdu. W niniejszej sprawie zaplanowana w Uchwale droga KDW znajduje się częściowo na działce nr [....], a częściowo na działkach sąsiednich, które wszystkie stanowią własność prywatną. Żadna z nich nie jest własnością jednostek samorządu terytorialnego ani Skarbu Państwa, zatem nie sposób przyjąć j że będzie to droga ogólnodostępna. W konsekwencji, zgodnie z ustaleniami Uchwały, droga oznaczona symbolem KDW, stanowić będą prywatną drogę dojazdową wewnętrzną. Droga wewnętrzna, usytuowana na nieruchomości skarżącej ma jedynie na celu obsługę komunikacyjną przyległych do niej działek. Zgodnie z pismem z dnia 29 października 2018 roku, przebieg terenów dróg wewnętrznych KDW został ustalony w celu zabezpieczenia komunikacyjnego dla potencjalnie nowej zabudowy mieszkaniowe -usługowej w rejonie działki [....]. W konsekwencji wskazać należy, że droga KDW, przechodząca przez działkę skarżącej nie została zaplanowana jako droga publiczna. Wyklucza to jej wywłaszczenie, a co za tym idzie, budowa drogi wewnętrznej nie może zostać zrealizowana bez zgody właścicieli nieruchomości przez które ma prowadzić i ewentualnie bez zawarcia pomiędzy nimi a gminą umowy uprawniającej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z tych właśnie względów ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej nie napotka przeszkód niezależnych od gminy i budowę takiej drogi będzie można przeprowadzić. W przeciwnym przypadku może dojść do sytuacji, w której mimo ograniczenia prawa własności poprzez ustalenie w planie miejscowym przebiegu drogi wewnętrznej przez grunt prywatny, nie dojdzie do realizacji zamierzonego w prawie miejscowym skutku w postaci budowy takiej drogi. Nie można wówczas uniknąć pytania, czy ograniczenie prawa własności nastąpiło z poszanowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności i równości oraz z wyważeniem interesu publicznego. W konsekwencji, biorąc pod uwagę przeszkody prawne do realizacji wewnętrznej drogi, jaką wyznaczono w Uchwale - KDW oraz stan zagospodarowania nieruchomości skarżącej oraz nieruchomości sąsiednich, dla których tę drogę wyznaczono, organ powinien był rozważyć interesy wszystkich stron i ocenić, w jakim zakresie ustanowienie takiej drogi w tym terenie, służyć będzie nieruchomością i ich ewentualnej zabudowie mieszkaniowo -usługowej. Dokonując takiej analizy, organ powinien ustalić, którym nieruchomością taką droga ma służyć i wówczas, jeżeli uznał, że najlepszym rozwiązaniem jest droga wewnętrzna, ustalić jej przebieg po terenie, któremu ma służyć. W konsekwencji organ powinien ustalić, że droga wewnętrzna, która ma zabezpieczyć ciąg komunikacyjny dla nieruchomości sąsiednich, powinna zostać wydzielona z ich części, bowiem będzie służyć tylko tym nieruchomością i tylko ich właściciele będą mogli zagospodarować ten teren zgodnie z przeznaczeniem. Zgodnie z potrzebą interesu publicznego, przeznaczenie terenu na cele drogi wewnętrzne powinno zatem zostać uregulowane jedynie na nieruchomościach, którym droga taka może służyć. Ustalenie drogi wewnętrznej KDW na części działki skarżącej, która nie godzi się na przeznaczenie jej terenu na cele komunikacyjne i która ma zabezpieczony dostęp do drogi publicznej w innym miejscu, powoduje, że część drogi wewnętrznej KDW, nie będzie mogła zostać wykonana. Działania organu winny być w wyważone, stosownie do realizowanych celów, które w niniejszej sprawie nie będą mogły zostać zrealizowane. Przeznaczenie części działki [....] w terenach drogi wewnętrznej, narusza zatem zasady proporcjonalności i pomija słuszny interes skarżącej, naruszając jej prawo własności w nieuzasadniony sposób. Obciążanie działki nr [....] poprzez wyznaczenie na jej części drogi wewnętrznej dla obsługi działek sąsiednich, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Procedując podejmowanie uchwały, organ powinien był uwzględnić aktualny stan zagospodarowania nieruchomości, w tym działki nr [....], zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia. Jej stan zagospodarowania, aktualna zabudowa a także nasadzenia, wskazują na brak możliwości wyznaczenia na tym terenie drogi wewnętrznej. Jak wskazano powyżej, droga ta nie będzie służyć działce nr [....], w jej wykonanie w terenie oznaczałoby usunięcie drzew nasadzonych wiele lat temu oraz zburzenie naturalnie wyznaczonej poprzez roślinność granicy oddzielającej działkę nr [....] od działek sąsiednich. Biorąc pod uwagę również fakt, że na działkach sąsiednich może powstać zabudowa mieszkaniowe - usługowa, rosnące drzewa i roślinność, w naturalny i spójny z otoczeniem sposób, zasłaniają zabudowania na działce nr [....] dając skarżącej poczucie prywatności oraz w estetyczny sposób oddzielając Jej nieruchomość od nieruchomości sąsiednich. Naruszenie prawa przy sporządzaniu uchwały ma istotne konsekwencje w sferze prawa własności skarżącej, ograniczając ją w możliwości korzystania z niej oraz stwarzając niepewność, co do sposobu jej zagospodarowania w przyszłości. Wskazać przy tym należy, że tzw. władztwo planistyczne gminy nie może polegać na ograniczaniu prawa własności, poprzez nakazanie wyznaczenia drogi wewnętrznej, które nie znajduje uzasadnienia w sposobie dotychczasowego zagospodarowania terenu, a ponadto nie służy nieruchomości, w sposób, który można by było uznać za sprawiedliwy i proporcjonalny, z uwagi na aktualny stan zagospodarowania nieruchomości skarżącej i sąsiednich. Tym samym, ustalenia uchwały wobec działki 711[....] zaprzeczają uwzględnianiu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanu ładu przestrzennego. Mimo że władztwo planistyczne oznacza swobodę w decydowaniu o przeznaczeniu terenu, to przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydane na ich podstawie rozporządzenie dotyczące uchwalania planów miejscowych, nakazują, uwzględnianie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu. Zatem władztwo planistyczne nie może być rozumiane jako samowola planistyczna, ale jako działania, które -oparte na przepisach prawa - umożliwiają organom gminy decydowanie o przeznaczeniu terenów. W konkluzji wniesiono o stwierdzenie nieważności zapisów uchwały dotyczącej działki nr [....] w części tekstowej uchwały oraz na rysunku planu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Krzeszowicach wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że według treści planu nieruchomość skarżącej znajduje się obecnie w terenach zabudowy mieszkaniowe - usługowej oznaczonej symbolem MNR2 oraz w terenach dróg wewnętrznych oznaczonych symbolem KDW. W poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą nr Xll/114/2003 Rady Miejskiej w Krzeszowicach z dnia 18 września 2003 zaktualizowanym Uchwałą Rady Miejskiej w Krzeszowicach nr XLIX/392/06 z dn. 12 października 2006 roku należąca do skarżącej nieruchomość znajdowała się poza terenami budowlanymi, częściowo w terenach upraw polowych oznaczonych symbolem R, a także częściowo w terenie dla którego nie obowiązywał miejscowy plan. Należy wskazać, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na gminę obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Mając powyższe na względzie w planie przyjęto niezbędne rozwiązania w zakresie systemu komunikacyjnego w obrębie nieruchomości skarżącej. Zanim doszło do uchwalenia uchwały, w ocenie organu wszelkie niezbędne w tym zakresie analizy zostały prawidłowo przeprowadzone, z uwzględnieniem proporcjonalności zastosowanych rozwiązań planistycznych. W związku z wprowadzeniem na obszarze działki nr [....] i w jej sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowo - usługowej oznaczonej symbolem MNR2 zaszła racjonalna potrzeba zaplanowania w tym obszarze także niezbędnej infrastruktury komunikacyjnej. Postanowiono zatem dokonać zabezpieczenia przed zabudową obszarów, które winny być przeznaczone na organizację potencjalnych dróg dojazdowych, w tym m.in. drogi wewnętrznej KDW będącej przedmiotem skargi. W tym miejscu należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącej przyjęte rozwiązanie w zakresie siatki dróg wewnętrznych na ocenianym obszarze jest racjonalne i uzasadnione. Taki przebieg projektowanych dróg, w tym przedmiotowej drogi KDW wynika głównie z analizy przebiegu granic działek lub ich charakteru i uwzględnia w maksymalnym stopniu interes wszystkich właścicieli nieruchomości w tym obszarze (również skarżącej). Celem takiego rozwiązania było również przyjęcie siatki dróg w sposób maksymalnie zapobiegający zabudowaniu terenu w sposób chaotyczny, w tym uniemożliwiający doprowadzenie do niego infrastruktury związanej z dostarczeniem mediów. Co istotne, wskazane w skardze zabezpieczenie terenu dla drogi wewnętrznej KDW ma miejsce w obszarze granic szeregu działek z projektowaną drogą, w tym w minimalnej części (mniejszej od działek sąsiednich na południe od nieruchomości skarżącej) po granicy działki nr [....], która była dotąd w planie zagospodarowania przestrzennego wskazana jako tereny R - tereny upraw polowych. Nie jest zatem tak, jak zdaje się twierdzić skarżąca, że w zakresie poczynionego aktu planowania nie uwzględniono jej interesów i praw, że realizacja szlaku komunikacyjnego odbywa się z wyłącznym lub nadmiernym pokrzywdzeniem jej prawa własności, bez proporcjonalnego uszczuplenia ze strony innych właścicieli, do których należą nieruchomości sąsiednie. Wręcz przeciwnie, z uwagi na granice działek i ich ukształtowanie, dokonując aktu planowania przyjęto rozwiązanie, zgodnie z którym to właśnie nieruchomość skarżącej w najmniejszym stopniu doznała ograniczeń, w porównaniu do innych nieruchomości sąsiednich. Dokonując tego starano się tak zaplanować przebieg przyszłej drogi wewnętrznej, tak aby, po pierwsze nie dzieliła ona poszczególnych działek ewidencyjnych na większe części. Po drugie, aby potencjalni beneficjenci rozwiązania komunikacyjnego w możliwie równym stopniu partycypowali w tej specyficznej, choć koniecznej dla prawidłowego zagospodarowania ternu zgodnie z przyjętym przeznaczeniem uciążliwości. Wykorzystano do tego zatem przebieg granic, co z punktu widzenia racjonalności wydaje się najbardziej adekwatne, a co więcej sprawiedliwe. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest również i to, że jak wynika z treści księgi wieczystej skarżąca nie ma zapewnionego prawnego dostępu do drogi publicznej. Korzysta ona jedynie faktycznie z przejazdu po działce o użytku drogowym nr [....] (będącej własnością Gminy Krzeszowice) do drogi publicznej posadowionej na działce nr 865/1. W związku z powyższym również w interesie skarżącej jest zabezpieczenie w planie zagospodarowania przestrzennego odpowiednich "dróg", które pozwolą na dojazd do jej nieruchomości. Niestety w tym kontekście skarżąca zdaje się widzieć jedynie swoje prawo bez dostrzegania tego faktu, że obecnie pod względem prawnym jej korzystanie ze szlaku drożnego nie jest odpowiednio prawnie uregulowane. Należy zauważyć również, że aktualne zagospodarowanie działki nr [....] (o powierzchni 0,29 ha) i zapisy planu pozwalają na wydzielenie z tej nieruchomości samodzielnej działki budowlanej, która może skorzystać z przewidzianego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego układu komunikacyjnego. W jego braku byłoby to przecież niemożliwe. Stąd prowadzenie projektowanych szlaków komunikacyjnych tego obszaru wzdłuż istniejących granic rozgraniczających poszczególne nieruchomości w sposób jak najbardziej proporcjonalny uznać należy za przejaw właściwej realizacji przez Radę Miejską w Krzeszowicach jej uprawnień w zakresie władztwa planistycznego. Niestety rzadko kiedy w podobnych okolicznościach możliwa jest taka sytuacja, w której zaprojektowanie szlaków komunikacyjnych mogło nastąpić bez uszczerbku dla nieruchomości, po których przeprowadzenie takiego szlaku jest planowane. W takich okolicznościach na organie planistycznym spoczywa obowiązek wyważenia interesu i racji wielu właścicieli. Stąd przyjęte rozwiązanie wydaje się najbardziej z tego względu optymalne. Jak już wspomniano powyżej nieruchomość Skarżącej w najmniejszym stopniu dotknięta została kwestionowanym rozwiązaniem planistycznym, w porównaniu do nieruchomości sąsiednich. W tym miejscu należy także wskazać, że w planie nastąpiło jedynie swoiste zabezpieczenie, przeznaczenie części nieruchomości skarżącej pod budowę drogi. Z uwagi na fakt, że zaprojektowana droga nie ma charakteru publicznego, jej realizacja a następnie korzystanie z niej, jak to w takich wypadkach wymagać będzie porozumienia i zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich. W przeciwnym razie możliwość taka zaistnieje po przeprowadzeniu przed sądem postępowania mającego na celu ustanowienie stosownej służebności drogowej. Stąd, dokonując władztwa planistycznego poza przedstawionymi wyżej powodami, racjonalnym było przyjęcie rozwiązania, które przynajmniej potencjalnie ograniczało późniejsze nieporozumienia właścicieli komunikowanych obszarów. W przypadku, gdyby jak pragnie tego skarżąca droga wewnętrzna nie przebiegała także w części po jej nieruchomości wówczas właściciele nieruchomości sąsiednich, które dotknięte byłyby w całości takim rozwiązaniem mogliby ustanowić drogę z pominięciem udziału w niej skarżącej. W takich okolicznościach skarżąca, poza realizacją praw w zakresie żądania odpowiedniej służebności, nie miałaby w żaden sposób możliwości korzystania z takiej drogi wewnętrznej. Jest to rozwiązanie potencjalnie dla niej niekorzystne, czego być może skarżąca nie dostrzegła. Zatem także takie okoliczności brane były przez organy Gminy Krzeszowice przy planowaniu możliwych i koniecznych szlaków komunikacyjnych. Dostrzegając bowiem potencjalne zarzewia konfliktów sąsiedzkich starano się tak ukształtować przebieg drogi, aby możliwe było korzystanie z niej przez wszystkich zainteresowanych właścicieli nieruchomości przyległej do drogi, bez żadnych wykluczeń i ograniczeń tworzonych na etapie projektowania ładu przestrzennego. Takie rozwiązanie należy uznać za działanie prospołeczne, uwzględniające z wyprzedzeniem interesy wszystkich potencjalnie zainteresowanych stron.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Przepis art. 6 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm. (dalej; ustawa) stanowi, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2018 II OSK 2869/17 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ze swojej istoty narusza prawo własności, gdyż - jak stanowi się o tym w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z powołanego przepisu wynika, że plan miejscowy przede wszystkim narusza prawo własności nieruchomości, które są objęte bezpośrednio ustaleniami tego planu, (...). Plan miejscowy określa zarówno społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, jak i jest elementem stosunków miejscowych. Fakt, że plan miejscowy narusza prawo własności nieruchomości sam w sobie nie jest powodem uznania, że jest on niezgodny z prawem. Jak już powiedziano do istoty planu miejscowego należy to, że narusza on prawo własności, gdyż kształtuje wraz z innymi przepisami sposób jego wykonywania. Ponadto z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że sam ustawodawca zakłada, iż plan miejscowy może negatywnie wpływać na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, gdyż przewiduje odpowiednie roszczenia odszkodowawcze na wypadek, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Przywołać można też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 II OSK 932/15, który wskazał, iż działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności.

W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę ingerencja, jakiej prawodawca lokalny dokonuje w sferę prawa własności tworząc ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości prywatnych, pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których, ustanawia te ograniczenia. Wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby służyły one zapewnieniu racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności podkreślano, że istnieją granice swobody korzystania z rzeczy a w konsekwencji także granice ochrony własności. Granice te wynikają ze stanowionego prawa. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, oraz właśnie przepisy dotyczące planowania przestrzennego. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności, jako prawa absolutnego (por. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 1993 r. P 6/92, OTK 1993, nr 1, poz. 8). Nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co mając umocowanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika z np. z art. 140 k.c. czy art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te bowiem wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

W niniejszej sprawie sąd musiał rozważyć, czy wyznaczenie drogi wewnętrznej na obszarze działki należącej do skarżącej, narusza (nie narusza) w sposób nieuprawniony przysługujące jej prawo własności, ograniczając możliwość zagospodarowania terenu, poprzez wprowadzenie przeznaczenia drogowego na części nieruchomości prywatnej - nieruchomości nie należącej do gminy. W ocenie sądu do takiej nieuprawnionej ingerencji (naruszenia władztwa planistycznego) nie doszło.

Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2017 II OSK 301/16 ustalenia planu odnoszące się do wyznaczenia drogi wewnętrznej na określonej działce, wprowadzają jedynie ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości, pozostawiając pełne władztwo nad nieruchomością właścicielowi. Okoliczność, że drogi wewnętrzne są wyznaczane na terenach prywatnych (niepublicznych) i tym samym ingeruje się we własność poszczególnych właścicieli, jest również konsekwencją ustawowego przyjęcia, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności, a celem wydzielenia drogi jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenów mieszkaniowych. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji. To czy zostanie ona zrealizowana zależy wyłącznie od właściciela. W podobnym duchu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2017 II OSK 1558/15 wskazując, iż wyznaczenie w planie miejscowym dróg wewnętrznych jest nie tylko dopuszczalne, ale przede wszystkim pożądane i mieści się w ramach kompetencji rady gminy jako jedno z podstawowych narzędzi kształtowania ładu przestrzennego. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast możliwość realizacji planowanych dróg wewnętrznych, gdy znajdują się one na terenach nienależących do gminy lub Skarbu Państwa, a nie ma możliwości przeniesienia własności w drodze umowy.

Wyżej prezentowane stanowisko w pełni popiera sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Wyznaczenie w miejscowym planie sieci dróg, w tym dróg wewnętrznych nie jest jedynie uprawnieniem, ale obowiązkiem organu planistycznego. Zgodnie bowiem z art. 15 ust 2 pkt 10 ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wyznaczenie systemu komunikacji w tym dróg jest obligatoryjnym elementem planu zagospodarowania przestrzennego. Prawodawca lokalny ma obowiązek tak ukształtować przeznaczenie terenów objętych planem, by w sposób racjonalny zapewnić dostępność komunikacyjną poszczególnych obszarów, jakie ten plan obejmuje, ze szczególnym uwzględnieniem terenów, które z natury takiej dostępności wymagają. Niewątpliwie terenami, które wymagają skomunikowania są tereny o przeznaczeniu mieszkaniowym i usługowym. Nie sposób bowiem daną nieruchomości wykorzystać na w/w cele, w sytuacji kiedy nie ma ona dostępności do drogi publicznej. Dostępność ta może być bezpośrednia, ale kiedy takiej brak, musi odbywać się po drogach wewnętrznych. Oczywiście sytuacja, w której gmina jest właścicielem terenów, po których w planie wyznaczone są drogi wewnętrzne nie budzi zastrzeżeń. W przypadku braku takiej możliwości (a dzieje się tak często, kiedy teren dotychczasowo rolny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uzyskuje przeznaczenie mieszkalne czy usługowe), obowiązkiem rady gminy jest wyznaczyć drogi wewnętrznej po terenach prywatnych. Ilekroć prawodawca lokalny czyni to w sposób racjonalny, planując sieć dróg w sposób zapewniający konieczną dostępność komunikacyjną działek uzyskujących nowe przeznaczenie i wyważa przy tym interesy właścicieli gruntów, po których wyznacza drogi wewnętrzne, nie można mu zarzucić by przekroczył granice władztwa planistycznego czy też naruszył zasadę proporcjonalności. Ograniczenie własności które dotyka właścicieli nieruchomości, po których wyznaczono drogi wewnętrzne, wynika z potrzeb społeczności lokalnej i ma swoje umocowanie w konstytucji oraz ustawie o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Przeznaczenie części terenu danej nieruchomości pod drogę wewnętrzną nie skutkuje oczywiście tym, że droga automatycznie tam powstanie. Realizacja dróg wewnętrznych w obszarach nie należących do gminy, musi się odbywać za zgodą właścicieli nieruchomości a przy braku tej zgody, służebność drogi koniecznej może ustanowić jedynie sąd powszechny.

Organ planistyczny wyjaśnił, iż wyznaczenie drogi wewnętrznej, po części działki skarżącej dokonał w związku z wprowadzeniem dla obszaru tej działki i terenów sąsiednich przeznaczenia mieszkalno-usługowego. W związku z tym zaistniała potrzeba zaplanowania niezbędnej dla tego obszaru infrastruktury drogowej, w tym dróg wewnętrznych. Starano się przy tym tak zaplanować przebieg przyszłej drogi, by ta nie dzieliła poszczególnych działek ewidencyjnych na części a potencjalni beneficjenci w możliwie równym stopniu partycypowali w uciążliwościach związanych z drogowym przeznaczeniem części ich działek. W stosunku do działki skarżącej, starano się tak zaplanować przebieg drogi, by w jak najmniejszym stopniu doznała ona ograniczenia w porównaniu z właścicielami nieruchomościami sąsiadującymi. Organ wyjaśnił też, że ustalając przebieg drogi wewnętrznej jedynie zabezpieczono teren pod budowę drogi. Możliwość jej realizacji w przyszłości będzie uzależniona od porozumienia się i zgody właścicieli sąsiadujących nieruchomości a przy braku tej zgody w drodze ustanowienia przez sąd powszechny służebności drogi koniecznej. Stanowisko to jest w ocenie sądu racjonalne. Organ planistyczny uzasadnił tak potrzebę lokalizacji drogi wewnętrznej po części nieruchomości należącej do skarżącej, która to potrzeba wynikła z nowego mieszalno-usługowego przeznaczenia obszaru oznaczonego w planie jako MNR1 i konieczności zapewnienia dostępności komunikacyjnej nieruchomości zlokalizowych w tym obszarze jak i wykazał, że dokonał tego w jak najmniej dotkliwy dla skarżącej sposób. Istotnie obszar KDW zlokalizowany jest na obrzeżu działki należącej do skarżącej i obejmuje stosunkowo niewielki jej fragment. Wydaje się zatem nie ograniczać nadmiernie sposobu zagospodarowania tej nieruchomości i jest niewątpliwie potrzebny do skomunikowania z drogą publiczną pozostałych nieruchomości położonych w tym obszarze i przyległych do terenu oznaczonego jako KDW.

Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.