Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 558/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 59
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi B.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie w zabudowie zagrodowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną i przyłączami oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją Burmistrza S. z dnia [...] r., Nr [...] ([...]), odmówiono ustalenia - na rzecz B.J. - warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie w zabudowie zagrodowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczo-garażowego, wraz z infrastrukturą techniczną i przyłączami, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] oraz nr [...] i nr [...], w miejscowości Ż.W., gmina S..

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła - z zachowaniem terminów ustawowych – B.J., reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. K.B.. Odwołująca się zarzuciła decyzji organu pierwszej instancji naruszenie:- art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie jest zabudową zagrodową, § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne wskazanie działki, której front stanowi podstawę do wyliczenia obszaru analizowanego, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, błąd w ustaleniach faktycznych oraz oparcie ustaleń na domniemaniach, a nie faktach, art. 8 i art. 107 § 3 Kpa, poprzez nienależyte, nieprzekonujące uzasadnienie decyzji I zawarcie w niej zbyt ogólnych i autorytarnych stwierdzeń, niepopartych żadnymi argumentami, art. 107 § 1 Kpa, poprzez nienależyte wskazanie podstawy prawnej decyzji, art. 138 § 2 Kpa, poprzez nie uwzględnienie przez organ pierwszej instancji okoliczności, które kolegium wskazało organowi w swojej decyzji z dnia [...] r. ([...]).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. ([...]) po rozpatrzeniu odwołania B.J., reprezentowanej przez pełnomocnika - r. pr. K.B., od na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 24 czerwca 2014 r. B.J. wystąpiła do organu pierwszej instancji z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla opisanego na wstępie zamierzenia inwestycyjnego. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], organ lokalizacyjny odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu organ wywiódł, że okoliczności sprawy, zwłaszcza zaś niewielka powierzchnia działki stanowiącej teren planowanej inwestycji oraz treść warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej wskazują, że projektowane zamierzenie inwestycyjne nie będzie miało charakteru zabudowy zagrodowej, lecz mieszkaniowej jednorodzinnej. W związku z tym, zdaniem organu pierwszej instancji, nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. nie została wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ponadto organ zwrócił uwagę na fakt, że wnioskodawczym wystąpiła jednocześnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla podobnej inwestycji, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], nr [...] oraz nr [...]; wcześniej zaś na jej rzecz została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej obejmującej budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...]. W rezultacie - jak stwierdził organ - realizacja wszystkich tych inwestycji doprowadziłaby do budowy łącznie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz trzech budynków gospodarczo-garażowych.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła r.pr. A.Ł.-Z., działająca w imieniu B.J.. Odwołująca się zarzuciła decyzji organu pierwszej instancji błędną interpretację przepisów ustawy oraz wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że wnioskowana inwestycja nie ma charakteru zabudowy zagrodowej. Zdaniem odwołującej się, zostały spełnione wszystkie przesłanki, niezbędne do zakwalifikowania wnioskowanej przez nią inwestycji jako realizowanej w ramach zabudowy zagrodowej. W szczególności osobiście prowadzi gospodarstwo rolne na terenie gminy S., posiada status rolnika, zaś projektowana zabudowa, jako zabudowa zagrodowa, nie zmieni rolnego charakteru gruntów, na których ma być realizowana. Fakt jednoczesnego wystąpienia z wnioskiem o budowę dwóch budynków mieszkalnych na dwóch różnych działkach odwołująca się uzasadniła posiadaniem dwóch pełnoletnich córek, które w przyszłości będą chciały przejąć obowiązki w rodzinnym gospodarstwie rolnym. Co do działki nr [...], dla której zostały już uprzednio ustalone warunki zabudowy dla budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego, odwołująca się wyjaśniła, że w wyniku zniesienia współwłasności działki nr [...] nie jest już właścicielką działki nr [...], na której został wybudowany dom mieszkalny. Ponadto wskazała na nieścisłości w przeprowadzonej przez organ lokalizacyjny analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzją z dnia [...] r. ([...]), po rozpatrzeniu powyższego odwołania, kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu kolegium wskazało na braki w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu dowodowym. W szczególności kolegium zwróciło uwagę na konieczność ustalenia, czy inwestorka, która wskazuje miejsce zamieszkania w tej samej gminie, w której zamierza zrealizować planowaną inwestycję, posiada już dom mieszkalny w zabudowie zagrodowej, zaspokajający jej potrzeby mieszkaniowe, jako rolnika. Ponadto, jeśli inwestorka uzasadnia zamiar budowy dwóch kolejnych budynków mieszkalnych potrzebami mieszkaniowymi swoich pełnoletnich dzieci, organ powinien ustalić, czy dzieci te rzeczywiście pracują w prowadzonym wspólnie gospodarstwie rolnym. Uzupełnienia, zdaniem Kolegium, wymagały także materiały sprawy dotyczące prowadzonego przez Inwestorkę gospodarstwa rolnego.

W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania, opisaną w osnowie decyzją organ pierwszej instancji powtórnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że ponownie przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, iż pełnoletnie córki B.J. zamieszkują wraz z rodzicami w domu jednorodzinnym w Ż.W., kształcą się, a w czasie wolnym pomagają rodzicom w gospodarstwie rolnym. Ponadto ustalił, że na rzecz B.J. i L.J. zostały już uprzednio wydane decyzje warunkach zabudowy, których przedmiotem również były budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie zagrodowej. W tym kontekście organ pierwszej instancji wskazał m.in. na decyzje: z dnia 19 stycznia 2009 r. Nr [...], z dnia 19 stycznia 2009 r. Nr [...], z dnia 29 kwietnia 2010 r. Nr [...], z dnia 29 kwietnia 2010 r. Nr [...], z dnia 22 lipca 2013 r. Nr [...], z dnia 21 stycznia 2015 r. Nr [...] oraz z dnia 21 stycznia 2015 r. Nr [...]. Organ ustalił również, że na podstawie wydanych decyzji lokalizacyjnych Inwestorzy uzyskali pozwolenia na budowę.

W toku postępowania odwoławczego Kolegium zleciło organowi pierwszej instancji (pismem z dnia 23 stycznia 2017 r.), przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, polegającego na: przekazaniu do Kolegium informacji o wszystkich wydanych przez organ lokalizacyjny pierwszej instancji - na rzecz B.J. lub L.J. - decyzjach o warunkach zabudowy, których przedmiotem była budowa budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej, wystąpieniu do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej w celu uzyskania Informacji o wydanych - na rzecz B.J. lub L.J. - decyzjach o pozwoleniu na budowę, których przedmiotem była budowa budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej oraz w celu uzyskania kopii tych decyzji.

W przeprowadzonym uzupełniającym postępowaniu dowodowym organ pierwszej instancji ustalił, że na rzecz B.J. lub L.J. zostały wydane następujące decyzje ustalające warunki zabudowy dla inwestycji określonych jako zabudowa zagrodowa: z dnia 19 stycznia 2009 r. Nr [...], z dnia 19 stycznia 2009 r. Nr [...], z dnia 29 kwietnia 2010 r. Nr [...], z dnia 29 kwietnia 2010 r. Nr [...], z dnia 22 lipca 2013 r. Nr [...], z dnia 21 stycznia 2015 r. Nr [...] oraz z dnia 21 stycznia 2015 r. Nr [...]. Ponadto organ ustalił, że na rzecz L.J. zostały wydane następujące decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, których przedmiotem również były budynki mieszkalne realizowane w ramach zabudowy zagrodowej: z dnia 14 września 2011 r. Nr [...], z dnia 5 kwietnia 2013 r. Nr [...], z dnia 9 kwietnia 2014 r. Nr [...], z dnia 16 stycznia 2015 r. Nr [...], z dnia 10 sierpnia 2015 r. Nr [...], z dnia 18 maja 2016 r. Nr [...] oraz z dnia 18 maja 2016 r. Nr [...]. Z kolei na rzecz B.J. została wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w zabudowie zagrodowej z dnia 4 marca 2013 r. Nr [...].

Z pisma Starosty Powiatu W. z dnia 20 marca 2017 r. (znak: [...]), wynikało ponadto, że adresatami decyzji o pozwoleniu na budowę w zabudowie zagrodowej z dnia 14 września 2011 r. Nr [...], z dnia 4 marca 2013 r. Nr [...], z dnia 5 kwietnia 2013 r. Nr [...], z dnia 9 kwietnia 2014 r. Nr [...], z dnia 16 stycznia 2015 r. Nr [...], z dnia 10 sierpnia 2015 r. Nr [...], są już inne osoby, zaś L. J. pozostaje adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę w zabudowie zagrodowej z dnia 18 maja 2016 r. Nr [...] oraz z dnia 18 maja 2016 r. Nr [...].

Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wskazało, że zaskarżona decyzja, wbrew stanowisku odwołującej się, odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. Kolegium podziela stanowisko organu pierwszej instancji, że zabudowy wnioskowanej przez odwołującą się nie można zakwalifikować jako zabudowy zagrodowej, z przedstawionych poniżej przyczyn.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Stosownie do art. 61 ust. 4 tej ustawy, przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Określenie rodzaju planowanej zabudowy, jako zabudowy zagrodowej, ma doniosłe skutki dla zakresu prowadzonego postępowania lokalizacyjnego. Po pierwsze, regulacja prawna zawarta w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwalnia organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne od stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wyrażającego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, jeśli tylko powierzchnia gospodarstwa rolnego, w ramach którego ma być realizowane projektowane zamierzenie inwestycyjne, jest wyższa od średniej powierzchni gospodarstw rolnych w danej gminie. Tym samym, w odniesieniu do zabudowy zagrodowej (związanej z gospodarstwem rolnym o wymaganym areale), zniesiony zostaje obowiązek przeprowadzania analizy urbanistycznej, mającej na celu ustalenie, czy planowania inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Po drugie, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, z późn. zm.), grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno- spożywczemu nie tracą charakteru gruntów rolnych. Realizacja zatem na tych gruntach zabudowy kwalifikowanej jako zagrodowa, nie wymaga uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Jak wynika z przywołanych regulacji prawnych, uzasadnieniem dla wprowadzenia w odniesieniu do zabudowy zagrodowej odstępstw od klasycznej procedury lokalizacyjnej jest specyfika zabudowy związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, która to zabudowa powiązana musi być przede wszystkim z usytuowaniem gruntów rolnych. Ponieważ grunty takie charakteryzują się często znacznymi rozmiarami bądź też dużym rozproszeniem, to niemożliwe w wielu przypadkach staje się odnoszenie do zabudowy lokalizowanej na takich gruntach wymagań dotyczących podstawowych parametrów urbanistycznych, wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Innymi słowy przyjąć należy, że w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca uwzględnił priorytet specyfiki prowadzenia działalności rolniczej nad wymaganiami ładu przestrzennego. Jednocześnie jednak należy podkreślić ewidentnie wyjątkowy charakter regulacji prawnej dotyczącej zabudowy zagrodowej. Biorąc pod uwagę szczególną ochronę, jakiej na gruncie polskiego prawodawstwa podlegają grunty rolne, uznanie, że lokalizacja na nich określonej zabudowy nie koliduje z funkcją tych gruntów, ma niezaprzeczalnie wyjątkowy charakter, co w konsekwencji powoduje (w myśl reguły exceptiones non sunt extentendae), że wyjątku takiego nie wolno interpretować rozszerzająco. Tym samym, obowiązkiem organów lokalizacyjnych jest skrupulatne badanie wszelkich okoliczności wpływających na kwalifikację inwestycji, jako przewidzianej do realizacji w ramach zabudowy zagrodowej.

Podstawową kwestią dla rozpatrzenia niniejszej sprawy jest ustalenie samego znaczenia terminu "zabudowa zagrodowa". W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, iż jedynej, prawnej definicji zabudowy zagrodowej, zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm.), nie można uznać za definicję legalną tego terminu (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. II OSK 1118/06, źródło: CBOSA). Wobec podniesionych w orzecznictwie wątpliwości konieczne staje się ustalenie znaczenia terminu "zabudowa zagrodowa" na podstawie wskazań wynikających z domniemania języka potocznego, jako podstawowej dyrektywy wykładni językowej. Stąd też, poprzez odwołanie się do słownikowych znaczeń analizowanego terminu sądy przyjmują, że przez zabudowę zagrodową należy rozumieć "zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza" (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1536/07, źródło: CBOSA), czy "ogół zabudowań z domem mieszkalnym (wiejskim), znajdujących się na podwórzu należącym do jednego rolnika" (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. II OSK 1118/06, źródło: CBOSA). Podobne znaczenie przypisuje się alternatywnie używanemu w języku prawniczym określeniu "zabudowa siedliskowa", rozumiejąc przez to "miejsce o charakterze kameralnym czy prywatnym, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie i w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane elementarne potrzeby życiowe" (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 października 2009 r., sygn. II SA/Wr 215/09, źródło: CBOSA). Jak łatwo zauważyć, wszystkie definicje terminu "zabudowa zagrodowa" wskazują, że na zabudowę tę składa się dom mieszkalny, służący zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych rolnika i jego rodziny oraz zabudowania gospodarcze, pozostające w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę na fakt, że owołująca się złożyła jednocześnie dwa wnioski na budowę dwóch budynków mieszkalnych, przewidzianych do realizacji na dwóch sąsiednich działkach, a ponadto już wcześniej - zarówno na jej rzecz, jak i jej małżonka - były ustalane warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej na innych działkach. Jakkolwiek przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie limitują inwestorów w zakresie ilości składanych wniosków o ustalenie warunków zabudowy, nawet w stosunku do tego samego terenu, to jednak charakter wnioskowanej zabudowy, jako zabudowy zagrodowej, w zasadniczy sposób musi zmienić ocenę takich wniosków. Nie jest bowiem dopuszczalna - ze względu na wskazane wyżej ratio legis prawnej regulacji zabudowy zagrodowej - budowa dowolnej ilości budynków mieszkalnych w ramach jednego, tego samego gospodarstwa rolnego. Dlatego też Kolegium, w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, zleciło organowi pierwszej instancji w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego ustalenie wszystkich wydanych na rzecz B.J. lub L.J. decyzji o warunkach zabudowy i uzyskanych na ich podstawie pozwoleń na budowę. Istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy miały również ustalenia dotyczące pełnoletnich córek małżeństwa J.. Choć bowiem budynki realizowane w ramach zabudowy zagrodowej mają zaspakajać potrzeby mieszkaniowe rolnika i jego rodziny, to nie może to jednak automatycznie prowadzić do przyjęcia, że jeśli inwestor-rolnik wskaże we wniosku, że dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych jego rodziny konieczna jest budowa więcej niż jednego budynku mieszkalnego, to organ musi te wyjaśnienia bezrefleksyjnie zaakceptować. Z dokonanych przez organ pierwszej instancji, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, ustaleń wynika, że na rzecz B.J. lub L.J. nie tylko były wydawane decyzje o warunkach zabudowy w zabudowie zagrodowej (z dnia 19 stycznia 2009 r. Nr [...], z dnia 19 stycznia 2009 r. Nr [...], z dnia 29 kwietnia 2010 r. Nr [...], z dnia 29 kwietnia 2010 r. Nr [...], z dnia 22 lipca 2013 r. Nr [...], z dnia 21 stycznia 2015 r. Nr [...] oraz z dnia 21 stycznia 2015 r. Nr [...]), ale także decyzje zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę (na rzecz L.J. zostały wydane następujące decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, których przedmiotem były budynki mieszkalne realizowane w ramach zabudowy zagrodowej: z dnia 14 września 2011 r. Nr [...], z dnia 5 kwietnia 2013 r. Nr [...], z dnia 9 kwietnia 2014 r. Nr [...], z dnia 16 stycznia 2015 r. Nr [...], z dnia 10 sierpnia 2015 r. Nr [...], z dnia 18 maja 2016 r. Nr [...] oraz z dnia 18 maja 2016 r. Nr [...]. Z kolei na rzecz B.J. została wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w zabudowie zagrodowej z dnia 4 marca 2013 r. Nr [...]. Z powołanego już pisma Starosty Powiatu W. wynikało ponadto, że adresatami decyzji o pozwoleniu na budowę w zabudowie zagrodowej z dnia 14 września 2011 r., Nr [...], z dnia 4 marca 2013 r. Nr [...], z dnia 5 kwietnia 2013 r. Nr [...], z dnia 9 kwietnia 2014 r. Nr [...], z dnia 16 stycznia 2015 r. Nr [...], z dnia 10 sierpnia 2015 r. Nr [...], są już inne osoby, zaś L.J. pozostaje adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę w zabudowie zagrodowej z dnia 18 maja 2016 r. Nr 1233/2016 oraz z dnia 18 maja 2016 r. Nr [...] (kopie wymienionych powyżej decyzji zostały załączone do akt organu pierwszej instancji).

W ocenie kolegium, uzyskanie łącznie ośmiu pozwoleń na budowę budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej jednoznacznie przesądza o tym, że występując o kolejne decyzje lokalizacyjne - również w zabudowie zagrodowej - inwestorka nie realizuje już potrzeb mieszkaniowych własnej rodziny, gdyż te miała szansę wielokrotnie zaspokoić. Nie zmienia tych okoliczności fakt, że decyzje te były w większości wydane na rzecz L.J.. Skoro bowiem B.J. i L.J. są małżeństwem, wspólnie prowadzą jedno gospodarstwo rolne, to wspólnie też zaspakajają swoje potrzeby mieszkaniowe - jako rolników - w zabudowie zagrodowej związanej z tym gospodarstwem. Ponadto stwierdzić należy, że budowa budynków mieszkalnych dla pełnoletnich córek nie mogłaby uzasadnić wydania pozytywnej decyzji lokalizacyjnej. Podkreślić trzeba, że L.J. jest nadal adresatem dwóch decyzji o pozwoleniu na budowę. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że córki B.J. i L.J. – J.J. i A.J. - nie są rolnikami (nie prowadzą własnych gospodarstw rolnych), a jedynie pomagają w prowadzeniu gospodarstwa rolnego rodziców. Z definicji zabudowy zagrodowej wynika natomiast, że ma ona służyć zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych rolnika. Skoro córki B.J. i L.J. kształcą się (w szkole średniej i w szkole wyższej), zamieszkują wraz z rodzicami i nie mają statusu rolnika, to ich potrzeby mieszkaniowe są zaspakajane w ramach zamieszkiwania z rodzicami. Jeśli natomiast uzyskają status rolnika i zaczną prowadzić własne gospodarstwa rolne, będą mogły samodzielnie wszcząć procedurę lokalizacyjną w celu realizacji własnych siedlisk. W ocenie kolegium, skoro wnioskowana przez B.J. inwestycja, określona jednoznacznie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jako zabudowa zagrodowa, nie ma - przy uwzględnieniu wszystkich przedstawionych okoliczności sprawy - w istocie charakteru zabudowy zagrodowej, to zbędnym było badanie przez organ pierwszej instancji, czy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego spełnione zostały wszystkie warunki określone w art. 61 ust. pkt 1 - 5 ustawy. W szczególności zaś zbędne było ustalanie, czy inwestycja spełnia warunek określony wart. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Takie działanie, w połączeniu z argumentami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje, iż organ lokalizacyjny dokonał samodzielnej zmiany kwalifikacji prawnej zamierzenia wnioskowanego przez odwołującą się - z zabudowy zagrodowej na zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Pamiętać jednak należy, że stosownie do art. 52 ust. 1, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Co więcej, wniosek inwestora nie tylko inicjuje postępowanie w sprawie warunków zabudowy, ale również wiąże organ lokalizacyjny w zakresie rodzaju i parametrów wnioskowanej inwestycji. Zatem organ pierwszej instancji nie mógł samodzielnie zmienić kwalifikacji wnioskowanej inwestycji, określonej przez Inwestorkę we wniosku z dnia 24 czerwca 2014 r., jako zabudowa zagrodowa. Dopiero jeśli inwestorka zmieni swój zamiar inwestycyjny i skieruje do organu lokalizacyjnego nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, modyfikując rodzaj planowanej zabudowy, to organ będzie mógł go rozpatrzyć pod kątem spełniania wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Z tego powodu, zdaniem kolegium, przeprowadzenie przez organ lokalizacyjny postępowania wyjaśniającego w części odnoszącej się do inwestycji polegającej na budowle budynku mieszkalnego jednorodzinnego pod kątem spełnienia wymogów określonych wart. 61 ust. 1, w szczególności zaś w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było niecelowe i zbyteczne. Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, dokonanie przez organ lokalizacyjny czynności w tym zakresie nie uzasadnia wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Wprawdzie czynności te były zbędne, ale nie wykluczyły one rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, skoro pozostały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy na to jednoznacznie pozwolił. Z tego powodu niecelowe byłoby odniesienie się do zarzutów odwołującej się, a dotyczących wadliwego, jej zdaniem, wyznaczenia obszaru analizowanego. Odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego wadliwości podstawy prawnej zaskarżonej decyzji kolegium stwierdza, że dostateczną podstawę prawną badanej decyzji stanowi art. 59 ust. 1, w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te jednoznacznie stanowią, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia warunków zabudowy w formie decyzji administracyjnej. Natomiast pozostałe akty prawne wymienione w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji nie zawierają samodzielnej podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, lecz wskazane zostały przez organ pierwszej instancji jako przepisy odrębne, które organ lokalizacyjny zobowiązany jest również uwzględniać rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy.

Kolegium nie podzieliło także zarzutu odwołującej się, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest nienależycie uargumentowane. Zdaniem kolegium, organ pierwszej instancji wyraźnie wskazał - w obszernym i szczegółowym uzasadnieniu - okoliczności, na których oparł dokonane ustalenia. W szczególności organ ten, ponownie rozpatrując sprawę, uwzględnił wszystkie okoliczności wskazane przez kolegium w decyzji z dnia [...] r. ([...]). W rozpatrywanej sprawie kolegium nie dopatrzyło się też uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów (pismo z dnia 15 września 2016 r.). O możliwości zapoznania

się z materiałami zgromadzonymi w toku uzupełniającego postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do nich zawiadomiło strony także kolegium (pismem z dnia 25 kwietnia 2017 r.). Odwołująca się skorzystała z tej możliwości. Zdaniem kolegium, dokonana przez organ lokalizacyjny ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej oceny materiału dowodowego. Także uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia jest zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 kpa, organ prawidłowo wskazał bowiem na ustalenia faktyczne i motywy prawne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. (Jak już kolegium wyjaśniło, czynności podjęte przez organ lokalizacyjny a związane z oceną dopuszczalności realizacji zamierzenia jako ewentualnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie wpłynęły na końcową ocenę zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postępowania, organ bowiem prawidłowo bowiem rozpatrzył wniosek strony, jako dotyczący zabudowy zagrodowej). Skład orzekający w niniejszej sprawie podkreśla także, że dokonując własnej oceny materiału dowodowego, zarówno zgromadzonego w toku pierwszoinstancyjnego postępowania, jak i w toku postępowania odwoławczego, doszedł do takich samych wniosków, jak organ pierwszej instancji.

Na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie skargę złożyła B.J., reprezentowana przez radcę prawnego F.W., podnosząc na podstawie art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a nowe zarzuty w sprawie mające wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie: 1) art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: "PZPU") poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że w świetle powyższego przepisu przedmiotem oceny organów mogą być aktualne warunki zamieszkiwania wnioskodawcy i jego rodziny, czy też liczba uprzednio wydanych na rzecz strony rozstrzygnięć administracyjnych, w sytuacji gdy treść powyższego przepisu odwołuje się wyłącznie do kryteriów przedmiotowych inwestycji, a to: rodzaju inwestycji, powiązania z gospodarstwem rolnym oraz powierzchni gospodarstwa; 2) art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 PZPU w zw. z art. 61 ust.l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej k.p.a. z powodu bezpodstawnego odstąpienia przez organ pierwszej i drugiej instancji od zasady skargowości obowiązującej w postępowaniu administracyjnym poprzez błędne uznanie, że to organ - a nie wnioskodawca - określa, dla jakiej inwestycji wnioskodawca domaga się ustalenia warunków zabudowy i poczynienie w tym zakresie własnych ustaleń w oderwaniu od przedmiotu sprawy określonego we wniosku strony; 3) art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na zaniechanie wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy w sytuacji nierozpoznania istoty sprawy przez organ pierwszej instancji, a to wobec braku rozpoznania żądania wnioskodawcy, czy wydanie decyzji pozytywnej dla zabudowy zagrodowej jest możliwe w świetle przepisów PZPU z uwagi na bezpodstawne uznanie organów, że w niniejszej sprawie strona skarżąca faktycznie ubiega się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego; 4) art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie przez organy błędnych ustaleń faktycznych w sprawie polegających na wadliwym przyjęciu, że strona skarżąca nie wniosła podania w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, lecz dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego - pomimo tego, że z wiążącego organy wniosku strony skarżącej jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania ma być ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zabudowy zagrodowej, nie zaś budynku mieszkalnego jednorodzinnego; 5) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny dowodowej w sprawie poprzez wadliwe przyjęcie, że strona skarżąca wraz z córkami zaspokoiła swoje potrzeby mieszkaniowe z uwagi na fakt, że żyją w jednym gospodarstwie rolnym, przez co nie jest dopuszczalna budowa dowolnej ilości budynków mieszkalnych w ramach jednego, tego samego gospodarstwa rolnego, w sytuacji gdy z akt przedmiotowej sprawy wynika jednoznacznie, że celem złożenia wniosku było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz odrębnego gospodarstwa rolnego, które ma być prowadzone oddzielnie przez córkę wnioskodawcy; 6) art. 7, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez nie poddanie ocenie przez organ odwoławczy wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, a to dotyczących wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego dla planowanej zabudowy. W związku z powyższym, podtrzymuje wszystkie wnioski i twierdzenia złożone w niniejszej sprawie.

Na uzasadnienie strona skarżąca podnosi, że wskutek kasatoryjnego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej także jako: "SKO") tj. decyzji z dnia [...] roku ([...]) sprawa w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na rzecz skarżącej dla inwestycji polegającej na budowie w zabudowie zagrodowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczo-garażowego wraz z infrastrukturą techniczną i przyłączeniami, przewidzianej do realizacji na działkach [...], [...] oraz [...] w miejscowości Ż.W., gmina S. (dalej jako: "Budowa"), została ponownie rozpoznana przez Burmistrza S.. W rezultacie w dniu 30 września 2016 roku wydał on decyzję nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia. Od decyzji tej Skarżąca wniosła odwołanie, jednak SKO decyzją z dnia [...] roku utrzymało decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że nie jest dopuszczalna budowa dowolnej ilości budynków mieszkalnych w ramach jednego, tego samego gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy ponadto stwierdził, że strona skarżąca zaspokoiła już swoje potrzeby mieszkaniowe z uwagi na fakt, że na jej rzecz zostały wydane decyzje umożliwiające wybudowanie planowanej zabudowy zagrodowej. Powyższe stwierdzenie organ także odniósł do córek strony skarżącej, których potrzeby mieszkaniowe są zaspakajane - według organu - w ramach zamieszkiwania z rodzicami. W konsekwencji SKO stwierdziło, że złożony przez stronę skarżącą wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie dotyczy zabudowy zagrodowej, gdyż analizowana zabudowa nie ma takiego charakteru. Z tymi argumentami strona skarżąca nie może się zgodzić.

Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dalej: decyzji WZ) ze swej istoty stanowi żądanie określenia warunków dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które prowadzić będzie do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Przy czym, jak wynika z akt sprawy, organy rozpoznające niniejszy wniosek stwierdziły, że nie jest możliwe wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz planowanej zabudowy zagrodowej z uwagi na indywidualne cechy strony skarżącej oraz jej otoczenia rodzinnego. Zdaniem organu odwoławczego strona skarżąca wraz z córkami zaspokoiła już swoje potrzeby mieszkaniowe z uwagi na fakt, że na jej rzecz zostały wydane decyzje umożliwiające wybudowanie planowanej zabudowy zagrodowej. Powyższa wykładnia przepisów prawa sprowadza się zatem do bezpodstawnego przyjęcia, że tylko osoby mające odpowiedni status zawodowy (tj. rolnicy) oraz majątkowy (brak możliwości zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego) mają prawo do złożenia wniosku w sprawie wydania decyzji WZ dla planowanej zabudowy siedliskowej. Tymczasem, jak już wskazano w złożonej skardze, żadne przepisy prawa nie warunkują możliwości złożenia wniosku i uzyskania decyzji WZ w zakresie zabudowy zagrodowej od wykazania wymienionych okoliczności. W szczególności z treści przepisu art. 61 ust. 4 PZUP bezspornie wynika, że warunkiem do jego zastosowania jest jednoznaczne ustalenie, że - po pierwsze - inwestorzy planują zabudowę zagrodową, - po drugie - ma ona funkcjonować w ramach gospodarstwa rolnego, które - po trzecie - ma określoną powierzchnię (jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie). W świetle powyższego przepisu przedmiotem oceny organów w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wyłącznie planowana inwestycja, nie zaś aktualne warunki zamieszkiwania wnioskodawcy, czy też liczba uprzednio wydanych na rzecz strony rozstrzygnięć administracyjnych. Stąd też strona skarżąca w kontrolowanym postępowaniu wskazała we wniosku i załączonych do niego materiałach, że planuje wybudować zabudowę zagrodową w związku z gospodarstwem rolnym, którego powierzchnia jest zgodna z dopuszczalnymi przez ten przepis parametrami. Powinno to więc skutkować merytoryczną oceną wskazanych przesłanek, od której organ odwoławczy bezpodstawnie odstąpił, powołując się na inne pozaprawne merytoryczne przesłanki negatywnego załatwienia przedmiotowej sprawy. Takie postępowanie organu odwoławczego prowadziło do naruszenia art. 6 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a tym samym nie mogą wprowadzać pozaustawowo dodatkowych przesłanek negatywnych lub pozytywnych dla załatwienia konkretnej sprawy. Ta właściwość jest bowiem zarezerwowana tylko i wyłącznie dla organów prawodawczych. Powyższe jest o tyle istotne, gdyż decyzja WZ ma charakter związany, co oznacza, że organ po spełnieniu przewidzianych prawem przesłanek ma obowiązek wydania przedmiotowej decyzji, nie mogąc jednocześnie wprowadzać innych, dodatkowych przesłanek nieprzewidzianych prawem takich jak m.in.: wykazanie przed organem rzeczywistego zamiaru wybudowania zabudowy zagrodowej, w tym udowodnienie, że w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego wnioskodawca nie jest w stanie zaspokajać swoich potrzeb mieszkaniowych. Zamiar wybudowania zabudowy zagrodowej został bowiem explicite stwierdzony w złożonym wniosku strony skarżącej, który precyzyjnie określił przewidywane przeznaczenie obiektu budowlanego. Co ważne, wniosek ten wiąże zatem organy prowadzące postępowania odnośnie przeznaczenia obiektu budowlanego - zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 951/16. Oznacza to, że organy nie mają prawa kwestionować wskazanej przez wnioskodawcę funkcji i przeznaczenia obiektu, a po przyjęciu nowych założeń, oderwanych do treści złożonego wniosku; nie są uprawnione do dokonywania oceny prawnej dla zabudowy niewskazanej w złożonym wniosku. Wobec czego należy kategorycznie stwierdzić, że odmowa wydania decyzji WZ dla wskazanej zabudowy zagrodowej na tej podstawie, że organ uznał, iż przedmiotem wniosku nie jest siedlisko rolnika, lecz dom jednorodzinny narusza art. 61 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 PZPU poprzez jednostronne i niedopuszczalne przesądzenie, wbrew treści złożonego wniosku, dla jakiej inwestycji domaga się wnioskodawca ustalenia warunków zabudowy.

Niezależnie od powyższego, analizowanie kwestii istnienia potrzeb mieszkaniowych wnioskodawcy i jego rodziny należy uznać za nie tylko bezpodstawne literalnie, ale także chybione z punktu aksjologicznego. Dla przykładu braku uzasadnienia dla takiego rozwiązania należy bowiem wskazać argument organów użyty w niniejszym postępowaniu, w którym wskazuje się, że wnioskodawca wybudował już zabudowę zagrodową dla zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. Powyższa argumentacja nie zakłada zatem możliwości, że wnioskodawca mógłby np. nosić się z zamiarem wyburzenia, sprzedaży lub przebudowy istniejącej zabudowy na cele inne niż mieszkalne, więc szuka lokalizacji dla nowego obiektu mieszkalnego o charakterze zagrodowym, mając na uwadze choćby fakt, że w prawie polskim nie wykluczono koncepcji gospodarstwa rolnego rozproszonego. Dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie ma decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą. W konsekwencji, uwzględniając wykładnię organu, wnioskodawca musiałby w pierwszej kolejności pozbawić się obiektu mieszkalnego (np. sprzedać zabudowę zagrodową) by móc dopiero wystąpić o warunki zabudowy dla innej zabudowy zagrodowej. W rezultacie przyjęcia zaprezentowanej przez organy wykładni rolnik został więc "przywiązany" do istniejącej zabudowy zagrodowej, a tym samym został ograniczony w swoich prawach w stosunku do zwykłych obywateli pod kątem możliwości wyboru nowego miejsca życia i prowadzenia gospodarstwa rolnego, gdyż musi on pozbawić się w pierwszej kolejności swojego siedliska by móc wystąpić o nową decyzję lokalizacyjną. Taka wykładnia nie jest do pogodzenia z ogólnymi zasadami panującymi w PZPU. W pierwszej kolejności należy bowiem wspomnieć, że decyzja WZ ma charakter tak zwanej promesy. Jej rolą jest skonkretyzowanie przepisów ustaw i aktów wydawanych na ich podstawie dla wskazanego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami. Wydający ją organ ocenia zatem dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu w świetle przepisów prawa oraz wskazuje warunki i zasady, którym planowana inwestycja powinna odpowiadać. Inaczej rzecz ujmując, decyzja WZ pełni wyłącznie rolę informującą, ponieważ na jej podstawie wnioskodawca uzyskuje wiążącą informację o ewentualnych możliwościach wykorzystania i zagospodarowania określonej nieruchomości. Wydanie tej decyzji zatem ani nie rodzi praw do nieruchomości ani też nie przesądza, że dana inwestycja w ogóle powstanie. Zatem absurdalna byłaby sytuacja, w której dla uzyskania informacji urzędowej wskazującej na możliwości zagospodarowania danego terenu konieczne byłoby, w przypadku wnioskodawcy rolnika starającego się uzyskać decyzję w sprawie swojego siedliska, doprowadzenie się do stanu bezdomności. W szczególności, gdy przepisy "PZPU" nie przewidują obowiązku wydawania decyzji WZ tylko na rzecz podmiotów, dla których ta zabudowa jest konieczna dla zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. Wobec czego badanie przez organ liczby wydanych na rzecz wnioskodawcy uprzednio decyzji WZ oraz decyzji w sprawie pozwolenia na budowę nie powinno mieć żadnego znaczenia w sprawie. Na co wskazuje choćby fakt, że wnioskodawca nie jest ograniczony w zakresie liczby wniosków, które może złożyć w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla jednej i tej samej nieruchomości, zaś wydanie pozwolenia na budowę nie przesądza jeszcze o realizacji inwestycji. Przy czym chybiony jest także argument organów, w którym wskazuje się, że powyższe ustalenia są konieczne celem zapewniania ochrony przed próbą obejścia regulacji PZPU. W ocenie strony skarżącej nawet wskazywane szczytne motywy działań nie usprawiedliwiają jednak łamania prawa przez organy i to w tej sytuacji gdy podejmowane działania nie stanowią żadnej gwarancji przed zabezpieczeniem przed wskazanymi sytuacjami. Wystąpienie o wydanie decyzji WZ przez wnioskodawcę nawet pozytywnie zweryfikowanego przez organy pod żądanym kątem wcale nie przesądza, że planowana zabudowa będzie miała charakter zabudowy zagrodowej. Byłoby bowiem to irracjonalne założenie, gdyż adresat decyzji WZ nie jest w świetle obowiązującego prawa zobowiązany wybudować przedmiotową zabudowę dla siebie i to nawet wtedy gdy uzyska na podstawie wydanej tej decyzji ostateczne pozwolenie na budowę. W praktyce procesu inwestycyjnego funkcjonuje bowiem również instytucja zastępczego inwestora, który odpowiada w zamian za odpowiednie wynagrodzenie za przeprowadzenie procesu inwestycyjnego na rzecz osoby trzeciej tj. faktycznego użytkownika planowanej nieruchomości. Oznacza to, że kwestionowane założenie organów, zgodnie z którym badanie kwalifikacji podmiotowych wnioskodawcy na etapie uzyskiwania decyzji WZ jest uzasadnione kwestią ochrony przed ewentualnym obejściem prawa - nie tylko nie znajduje podstaw prawnych, ale także jest chybione z wyżej wymienionych powodów. Nie ma bowiem żadnych przeszkód prawnych by inwestor - rolnik spełniający wszystkie wymagania - wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej zabudowy i następnie to zamierzenie zrealizował na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę na zaspokojenie nie swoich potrzeb egzystencjalnych. Dowodzi to, że badanie kwalifikacji podmiotowych wnioskodawcy, w tym jego stanu majątkowego, nie jest uzasadnione i to nie tylko z powodu braku odpowiedniego przepisu prawa, ale także z tego względu, że od wskazanych wyżej kwalifikacji wnioskodawcy nie zależy de facto kwestia zachowania funkcji zabudowy zagrodowej przy użytkowaniu wybudowanego budynku. Ustalenie charakteru i funkcji tej zabudowy następuje wszak w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która - jako podstawa do wykonania robót budowlanych - stanowi właściwe zabezpieczenie przed wykorzystaniem wybudowanej zabudowy na cele niemieszczące się w funkcji obiektu. Na straży przestrzegania tak ukształtowanego porządku prawnego stoją zaś właściwe organy nadzoru budowlanego, a nie organy gminy na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy. Na tak wczesnym stadium procesu inwestycyjnego nie są w stanie bowiem obiektywnie ustalić, czy planowana zabudowa będzie wykorzystywana do celów deklarowanych przez wnioskodawcę. Przyjęcie odmiennej oceny prowadzi zaś do niedopuszczalnego wprowadzenia elementu uznaniowości na etapie oceny przesłanek wydania decyzji WZ, który nie został przewidziany w PZPU. Kwestia ta jest możliwa bowiem do zweryfikowania tylko wyłącznie na etapie użytkowania wskazanej zabudowy, a nie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji. Dowodzenie zatem tych okoliczności powinno być zatem uznane jako przedwczesne i bezprzedmiotowe.

Rekapitulując powyższe należy uznać, że doszło do naruszenia w przedmiotowej sprawie art. 10 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na zaniechanie wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy w sytuacji nierozpoznania istoty sprawy przez organ pierwszej instancji, a to rozpoznania żądania wnioskodawcy, czy wydanie decyzji pozytywnej dla zabudowy zagrodowej jest możliwe w świetle przepisów PZPU z uwagi na bezpodstawne uznanie organów, że w niniejszej sprawie strona skarżąca faktycznie ubiega się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego. Tymczasem jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania. Istotą tej zasady jest dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie zarówno pod kątem przepisów prawa materialnego oraz procesowego i w związku z tym organ odwoławczy ma obowiązek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, gdy w pierwszej instancji sprawa nie została w ogóle rozpoznana pod kątem możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej, o co wnosiła strona skarżąca. Organ odwoławczy w sposób lakoniczny i bezpodstawny pominął, wbrew regułom dowodowym wyrażonym w art. 80 k.p.a., również istotne dowody wskazujące, że celem złożenia wniosku było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz odrębnego gospodarstwa rolnego, które ma być prowadzone oddzielnie przez córkę wnioskodawcy. Organ pominął w swojej ocenie tę okoliczność z uwagi na to, że córki wnioskodawcy żyją z rodzicami w jednym gospodarstwie rolnym, podczas gdy dla złożenia wniosku w sprawie wydania decyzji WZ nie jest konieczne wykazanie istnienia funkcjonującego gospodarstwa rolnego. W przeciwnym bowiem wypadku z możliwości uzyskania decyzji WZ dla zabudowy zagrodowej bezpodstawnie zostałyby wykluczone osoby, które mając już status rolnika oraz uprawiające ziemię, nie miałyby własnej infrastruktury rolnej pomimo posiadania środków na ich zakup i zagospodarowanie. W tym miejscu należy podkreślić, że z dokumentów przedłożonych do niniejszego pisma wynika, że córki wnioskodawcy mają już status rolnika, co organom jednak umknęło.

Na zakończenie strona skarżąca wskazuje, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do twierdzeń i zarzutów sformułowanych przez skarżącego w zakresie wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego dla planowanej zabudowy, co stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. oraz art. 7, art. 77§ 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć bowiem wypada, że sąd administracyjny badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji nie zastępuje właściwych organów administracji publicznej w merytorycznym rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Nie może zatem nie tylko prowadzić postępowania dowodowego w zakresie szerszym niż dozwala na to art. 106 § 3 p.p.s.a., ale również nie może odnieść się do merytorycznych zarzutów skargi, które wcześniej były podniesione w odwołaniu, a nie zostały w ogóle rozpatrzone przez organ odwoławczy. W przeciwnym bowiem razie doszłoby do przejęcia przez sąd administracyjny zadań organu administracji publicznej drugiej instancji. Wydanie decyzji odwoławczej powinno stanowić wypadkową oceny zgromadzonego materiału dowodowego prowadzącej do niekontrowersyjnych ustaleń faktycznych, a także wyważenia argumentów organu pierwszej instancji i zarzutów oraz twierdzeń strony, z uwzględnieniem interpretacji przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Tok rozumowania organu odwoławczego zawierający ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które spełniać musi wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., czego w niniejszym przypadku próżno szukać w zaskarżonej decyzji.

W kolejnym piśmie procesowym strona rozszerzyła skargę podnosząc, że skarżona decyzja narusza także art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 PZPU w zw. z art. 61 ust. 1 kpa z powodu bezpodstawnego odstąpienia przez organy zasady skargowości, poprzez błędne uznanie, że wnioskodawczyni wnosi o ustalenie warunków dla inwestycji, polegającej na budowie domu jednorodzinnego, a nie zabudowy zagrodowej. Nadto strona podnosi naruszenie przez organy przepisów postępowania, a to art. 7 i 77 § 1 i 80 kpa, poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie rodzaju budowy objętej wnioskiem, a także przyjęcia, ze zarówno wnioskująca, jak i jej córki mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe; naruszenie tych samych przepisów postępowania, w zw. z art. 15 kpa, poprzez nie poddanie ocenie przez organ odwoławczy wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, a to dotyczących wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego dla terenu inwestycji.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe argumenty w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył.

Skarga nie podlega uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), a także art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Decyzja o warunkach zabudowy rozpoczyna cykl decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma charakter wstępny i jej zadaniem jest jedynie określenie, czy planowana inwestycja w wybranym miejscu jest w ogóle możliwa. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedza postępowanie dowodowe w zakresie spełnienia przesłanek ustawowych, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Artykuł 61 ust. 4 u.p.z.p. wyłącza konieczność zachowania warunku dobrego sąsiedztwa przy planowanej zabudowie mającej charakter zabudowy zagrodowej, ściśle związanej z już istniejącym gospodarstwem rolnym inwestora, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

W świetle dotychczasowych uwag trzeba przypomnieć, że przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja SKO we W. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, orzekającą o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie w zabudowie zagrodowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami (elektrycznym, wodociągowym, kanalizacyjnym) i budowie budynku gospodarczego z garażem, na działkach nr [...] oraz nr [...] i nr [...], w miejscowości Ż.W., gmina S..

Rozważając stan faktyczny i prawny sprawy sąd podzielił stanowisko organów obu instancji odnośnie do braku spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., stanowiących warunek uwzględnienia wniosku skarżącej. Trzeba wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że warunkiem zastosowania przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest przede wszystkim ustalenie, że inwestor prowadzi gospodarstwo rolne, które ma powierzchnię większą niż średnia gospodarstwa w gminie a następnie, że planuje on zabudowę zagrodową. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że inwestorka jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego w gminie o powierzchni, która przekracza zatem średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie S.. Natomiast, zdaniem sądu, już w świetle treści wniosku, a także oświadczeń strony i jej rodziny nie do obrony jest teza, że "budowa budynku gospodarczego z garażem, na działkach nr [...] oraz nr [...] i nr [...], w miejscowości Ż.W., gmina S." stanowi zabudowę zagrodową (czyli bazę mieszkalno-produkcyjną rolnika dla prowadzonego gospodarstwa rolnego), o której mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają własnej definicji gospodarstwa rolnego. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się i pogląd ten sąd w niniejszym składzie podziela, że tej sytuacji należy dokonać wykładni tego pojęcia z uwzględnieniem treści art. 55 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Cywilistyczne rozumienie gospodarstwa rolnego powoduje, iż jednym z jego istotnych elementów jest to, że stanowi ono zorganizowaną całość gospodarczą. Wobec ustalenia, że inwestor prowadzi gospodarstwo rolne, należało zatem ustalić czy istnieje realny i funkcjonalny związek pomiędzy zabudowaniami planowanymi do zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej, a prowadzonym gospodarstwem rolnym na terenie gminy.

Zdaniem sądu, w sprawie zostało jedynie wykazane, że skarżąca posiada gospodarstwo rolne, które przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie. Ustalenie tej okoliczności jest natomiast niewystarczające dla zastosowania wyłączenia z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Dokonując wykładni celowościowej tego przepisu należy bowiem dojść do wniosku, że jego zadaniem jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. Przepis art. 61 ust. 4 u.g.n. ma na celu umożliwienie rolnikom organizacji miejsca pracy, które - ze względu na specyfikę działalności rolniczej - jest związane z miejscem zamieszkania. Dodać jeszcze trzeba, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera także definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej", ale szerokie orzecznictwo ukształtowało w tym zakresie jednoznaczny pogląd, który skład orzekający w pełni akceptuje, że zabudowę zagrodową tworzy zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Zabudowa ta obejmuje budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Istnieje zatem niezbędne funkcjonalne związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową, z uwzględnieniem cywilistycznego rozumienia gospodarstwa, jako całości produkcyjnej. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Konieczne jest zatem dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych miejscach (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1489/16).

Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że inwestorka już w samym wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie wskazuje, aby inwestycja była niezbędna dla prawidłowego gospodarowania gospodarstwem rolnym. Dodatkowo strona wyjaśniła, że jednocześnie wystąpiła z wnioskiem o budowę dwóch budynków mieszkalnych na dwóch różnych działkach, bowiem posiada dwie pełnoletnie córki, które w przyszłości będą chciały przejąć obowiązki w rodzinnym gospodarstwie rolnym.

Wobec tak określonej motywacji strony do wystąpienia z wnioskiem, który wszczął kontrolowane postępowanie trzeba przypomnieć, że skoro uzyskanie warunków dla zabudowy siedliskowej ma służyć zorganizowaniu prawidłowej gospodarki rolnej nie sposób przyjąć, aby zdarzenie przyszłe i niepewne (córki w przyszłości będą chciały przejąć obowiązki w rodzinnym gospodarstwie rolnym) miało wpływ na prawidłową gospodarkę rolną tu i teraz.

Jak wskazał WSA w Rzeszowie "w każdej bowiem sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych na różnych nieruchomościach (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1649/15).

Nie można także zgodzić się z zarzutem skarżącej naruszenia art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem niewadliwie ustalony stan faktyczny sprawy wskazuje, że wniosek o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania nie spełnia wymogów przywołanego przepisu, a szczegółowo zostało to omówione wcześniej. Nie podziela również sąd zarzutu skargi art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 pzpu w zw. z art. 61 ust. 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że to organ - a nie wnioskodawca - określa, dla jakiej inwestycji wnioskodawczyni domaga się ustalenia warunków zabudowy i poczynienie w tym zakresie własnych ustaleń w oderwaniu od przedmiotu sprawy określonego we wniosku strony. Należy podkreślić, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wszczynanym na wniosek inwestora i organ je rozpatruje w zakresie tego wniosku, na podstawie informacji i danych tam zawartych. Niemniej, jak wskazuje szerokie orzecznictwo sądów administracyjnych, w przypadku wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zabudowy zagrodowej organ lokalizacyjny jest wręcz zobowiązany badać czy stan faktyczny wypełnia normę prawną z art. 61 ust. 4 ustawy (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r. - II OSK 1092/09 - LEX nr 746406 – "organ administracji publicznej związany jest żądaniem, ale czy spełnione są w sprawie przesłanki stanu faktycznego zapisane w normie prawa materialnego jest przedmiotem ustaleń w postępowaniu administracyjnym. Z tychże powodów także zarzut naruszenia art. 7 i 8 i 80 k.p.a. należało uznać za bezzasadny.

W kontrolowanej sprawie inwestorka zwróciła się z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zagrodowej. Tymczasem, jak wynika z niewadliwych ustaleń poczynionych przez organy obu instancji, w istocie zarówno skarżąca, jak i jej mąż, na rozprawie w sądzie popierający skargę wskazują, że celem wdrożonego postepowania było zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych córek stron, a nie ułatwienie gospodarowania gospodarstwem rolnym. Świadczy o tym także zakres wniosku, który nie obejmuje zabudowań gospodarczych, a jedynie budynek gospodarczy z garażem.

W tym zakresie za bezpodstawny należy uznać też zarzut strony skarżącej, dotyczący analizy funkcji, co jak trafnie podniosło kolegium dla wyniku postępowania jest bez znaczenia.

Z przedstawionych względów, wobec braku spełnienia w przypadku projektowanej inwestycji przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., orzeczoną w niniejszej sprawie odmowę ustalenia warunków zabudowy uznać należy za prawidłową.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.