Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2142/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Mariola Kowalska, Protokolant Dorota Bartelik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2008r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2000r. Nr [...] Prezydent W. na podstawie art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.) oraz art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960r. Nr 9 poz. 26 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku inwestora - W. K. - zmienił za zgodą stron decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998r. o pozwoleniu na użytkowanie lokalu handlowego przy ul. [...] we W., poprzez skreślenie w sentencji decyzji zdania: "Inwestycja ma charakter czasowy do dnia 31 grudnia 1999r."

W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 16 grudnia 1999r. inwestor wystąpił o przedłużenie na czas nieokreślony pozwolenia na użytkowanie istniejącego lokalu handlowego przy ul. [...], użytkowanego na podstawie decyzji Prezydenta W. nr [...]. Organ podniósł, że wnioskowana przez inwestora zmiana czasu użytkowania nie jest niezgodna z warunkami zabudowy poprzedzającymi wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a inwestor przy piśmie z dnia 25 lutego 2000r. przedłożył zgodę strony, tj. Terenowego Oddziału Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, na zmianę przedmiotowej decyzji w zakresie czasu użytkowania na czas nieokreślony.

Decyzją z [...] maja 2007r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa, po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] marca 2000r., stwierdził nieważność tej decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] marca 2007r. Nr [...] odmówił wszczęcia - na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] we W. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] marca 2000r. Nr [...], z uwagi na brak przymiotu strony. Jednakże ze względu na prawdopodobieństwo, iż decyzja ta jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności.

Organ podniósł, iż w decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 1997r., na podstawie której zrealizowano rozbudowę lokalu handlowego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] we W., zawarto zapis, że inwestycja ma charakter czasowy - do dnia 31 grudnia 1999r., a więc należy uznać, że rozbudowana część lokalu jest obiektem tymczasowym. Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego przez obiekt tymczasowy należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne i in.. Tymczasowość obiektu budowlanego znajduje swoje odzwierciedlenie w treści decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby, określa m.in. czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych oraz terminy rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych. Organ podniósł, że po upływie terminu nie jest możliwe przedłużenie użytkowania obiektu, gdyż jego istnienie jest nielegalne, ewentualne czynności zmierzające do zmiany czasu użytkowania powinny zostać podjęte przed upływem terminu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego. Jednocześnie organ podkreślił, iż organ nadzoru budowlanego nie jest kompetentny do zmiany terminu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego, nie może wydać nowego pozwolenia na użytkowanie lub przedłużyć pozwolenia na użytkowanie. Dokonanie takiego rozstrzygnięcia nie jest przewidziane przez ustawę Prawo budowlane.

Zdaniem organu zmiana terminu użytkowania obiektu budowlanego, a zatem przekwalifikowanie go z obiektu tymczasowego na obiekt trwały, może nastąpić tylko i wyłącznie poprzez wydanie decyzji w sprawie zmiany dotychczasowego pozwolenia na budowę w tym zakresie. Organem upoważnionym do zmiany pozwolenia na budowę jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał takie pozwolenie. Termin określony w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu tymczasowego jest ściśle związany z terminem określonym w pozwoleniu na budowę i bez stosownej zmiany pozwolenia na budowę w części dotyczącej terminu nie jest możliwe jego przedłużanie. W tej sytuacji należy uznać zdaniem organu, że decyzja Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] marca 2000r., zmieniająca za zgodą stron decyzję Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998r., została wydana bez podstawy prawnej, wydanie takiego rozstrzygnięcia nie jest bowiem przewidziane przez Prawo budowlane.

Decyzją z [...] września 2007r. Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Wojskowej Agencji Mieszkaniowej - Oddział Regionalny we W. oraz odwołania W. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007r. Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 155 kpa, stanowiącym podstawę prawną weryfikowanej decyzji, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotem postępowania prowadzonego w tym trybie jest jedynie sprawdzenie, czy w sprawie zachodzą określone w tym artykule przesłanki, przemawiające za uchyleniem bądź zmianą decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, postępowanie to nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy w kolejnej instancji.

Organ wskazał, że lokal handlowy w budynku mieszkalnym przy ul. [...] został rozbudowany na podstawie decyzji ostatecznej Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 1997r. Nr [...], udzielającej pozwolenia na "rozbudowę istniejącego lokalu handlowego w budynku mieszkalnym", w której wyraźnie określono, iż inwestycja ma charakter czasowy - do dnia 31 grudnia 1999r. Następnie lokal ten został oddany do użytkowania decyzją Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 1998r. Nr [...], w której również przyjęto czasowość przedmiotowej inwestycji, podając termin do dnia 31 grudnia 1999r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji, iż kwestia przedłużenia użytkowania obiektu budowlanego, czyli w rzeczywistości istnienia przedmiotowej inwestycji, może być rozstrzygnięta jedynie w decyzji o pozwoleniu na budowę. Termin określony w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma ścisły związek z terminem zawartym w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie organ podkreślił, iż z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, wzniesionego na czas określony, po stronie inwestora, zarządu lub właściciela powstaje obowiązek jego rozbiórki.

Dodatkowo organ wskazał, iż zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa może być dokonana jedynie w przypadku wyraźnej zgody wszystkich stron postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Z akt przedmiotowej sprawy wynika natomiast, iż brak jest stosownej zgody Rady Osiedla "[...]", uznanej przez organy za stronę postępowania odnośnie decyzji z dnia [...] kwietnia 1998r., jak również decyzji z dnia [...] stycznia 1997r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Organ podkreślił też, że prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w trybie art. 155 kpa w stosunku do decyzji z dnia [...] kwietnia 1998r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie udzielonego do dnia 31 grudnia 1999r. po tej dacie stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem organu odwoławczego wydanie decyzji zezwalającej na użytkowanie po upływie terminu, na jaki został wzniesiony obiekt budowlany nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego - Prawa budowlanego, a więc decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 2000r. Nr [...] wydana została bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem art. 155 kpa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W. K..

Skarżąca wskazała, że w dniu [...] grudnia 2005r. została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. decyzja nr [...] stwierdzająca wykonanie przez skarżącą obowiązku polegającego na uzupełnieniu dokumentacji o protokoły stwierdzające wykonanie nakazanych w postanowieniu Nr [...] z [...] listopada 2005r. czynności. Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2007r. Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] marca 2000r. Nr [...]. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji, stwierdzające nieważność decyzji z [...] marca 2000r. Nr [...] naruszają prawo, pomijają one bowiem powołane decyzje ostateczne, wydane wcześniej i pozostające w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Organy orzekające w przedmiotowej sprawie prawidłowo uznały, iż decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 2000r. Nr [..] zmieniająca decyzję z [...] kwietnia 1998r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, obligującą do stwierdzenia jej nieważności. Sąd podziela ocenę sformułowaną w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2007r., iż możliwość zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 1998 roku po dniu 31 grudnia 1999 roku (a więc po upływie wskazanego w tej decyzji terminu jej ważności) nie istniała.

Weryfikowana w trybie nieważnościowym decyzja Prezydenta W. z [...] marca 2000r. wydana została w trybie art. 155 kpa, umożliwiającego za zgodą stron uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne, a przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy podkreślić, iż instytucja ta może dotyczyć tylko takiego orzeczenia, które obowiązuje w dacie dokonywania zmiany, a więc oddziaływuje w jakimkolwiek zakresie na sferę praw lub obowiązków adresatów decyzji. Wprawdzie ustawodawca nie zawarł w omawianym przepisie zastrzeżenia, iż decyzja uchylana lub zmieniana musi obowiązywać w dacie uchylania lub zmiany, jednakże nie budzi to wątpliwości, jednoznacznie wynika to z celu, jakiemu instytucja ta służy. Celem tym jest zniesienie, zawężenie, rozszerzenie lub zmodyfikowanie w inny sposób oddziaływania ostatecznej decyzji administracyjnej na sferę praw lub obowiązków jej adresatów, a o takim oddziaływaniu można mówić wyłącznie w odniesieniu do decyzji obowiązującej. W przypadku decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 1998r. okres jej obowiązywania, rozpoczęty w dniu wydania, upłynął z dniem 31 grudnia 1999r., bowiem w jej treści określono termin ważności pozwolenia ("inwestycja ma charakter czasowy do dnia 31 grudnia 1999 r."). Po tej dacie inwestor nie mógł więc już realizować uprawnień płynących z tej decyzji, przestała ona funkcjonować w obrocie prawnym. Określenie w decyzji administracyjnej terminu jej ważności powoduje, że taka decyzja wygasa z upływem terminu, na który została wydana, przestaje ona kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki administracyjne, czy też wywoływać dla jej adresatów jakiekolwiek inne skutki prawne. Z upływem określonego w decyzji terminu dochodzi automatycznie do usunięcia jej z obrotu prawnego bez potrzeby stwierdzania jej wygaśnięcia.

Utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego, w tym także nie może być zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 kpa, nie ma bowiem przedmiotu zmiany lub uchylenia (por. wyroki WSA w Warszawie z 4 stycznia 2007r. IV SA/Wa 2009/06 Lex nr 310879, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2006r. II OSK 1316/05 Lex nr 310883, wyroki NSA w Warszawie: z 13 września 2002r. I SA 531/02 Lex nr 156834, z 20 lutego 2001r. II SA 480/00 Lex nr 51221, z 14 października 1999r. IV SA 1440/97 Lex nr 48240). Wniosek o dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej czy też jej uchylenie może być rozpoznany i ewentualnie uwzględniony jedynie wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a więc do upływu ostatniego dnia terminu określającego jej obowiązywanie. Po wygaśnięciu decyzji, czyli upływie terminu jej ważności, zmiana jest niedopuszczalna. Powyższych skutków prawnych nie znosi okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] kwietnia 1998 r. złożony został przez inwestora jeszcze przed dniem jej wygaśnięcia (data wpływu do organu - 16 grudnia 1999r.). Wniosek o zmianę terminu obowiązywania decyzji administracyjnej nie powoduje skutku w postaci przerwania biegu tego terminu czy też jego przedłużenia do czasu rozpatrzenia wniosku przez organ.

Decyzja Prezydenta W. z [...] marca 2000r. Nr [...] zmieniająca decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998r. o pozwoleniu na użytkowanie lokalu handlowego, która wygasła z dniem 31 grudnia 1999 r. wydana została więc bez podstawy prawnej, a więc decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2007r. stwierdzająca jej nieważność oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego są prawidłowe.

Bezzasadne są zarzuty zawarte w skardze, wskazujące, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2007r. oraz decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2007r. są wadliwe, albowiem przy ich wydawaniu organy pominęły fakt, iż w obrocie prawnym funkcjonują decyzje: Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. z [...] grudnia 2005r. nr [...] oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2007r. Nr [...]. Wydanie tych decyzji nie ma żadnego wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. nr [...] stwierdzała wykonanie przez skarżącą obowiązku polegającego na uzupełnieniu dokumentacji o protokoły stwierdzające wykonanie nakazanych w postanowieniu Nr [...] z [...] listopada 2005r. czynności, polegających na pomiarach ochrony przeciwporażeniowej i rezystencji izolacji urządzeń elektrycznych oraz sprawności wentylacji. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, jest to decyzja wydana w zupełnie innej sprawie, pozostającej bez wpływu na postępowanie toczące się przed organami orzekającymi w niniejszej sprawie. Natomiast decyzją z [...] marca 2007r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] marca 2000r. Nr [...], a więc w odniesieniu do decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego zaskarżonymi w niniejszej sprawie decyzjami. Zauważyć trzeba, że decyzja ta (z [...] marca 2007r.) z przyczyn formalnych (brak przymiotu strony) odmawiała wszczęcia - na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] we W. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji z [...] marca 2000r.. Decyzja o takim charakterze nie zamyka właściwym organom drogi do wszczęcia postępowania nieważnościowego - w odniesieniu do tej samej decyzji - z urzędu lub na wniosek innego podmiotu, jeżeli przysługuje mu przymiot strony. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2007r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w postępowaniu wszczętym przez organ z urzędu.

Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).