Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1307/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1-7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 132
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Szef Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 1989 r. nr [...], działając na podstawie § 7 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. nr 60/87 w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej, z dniem [...] listopada 1989 r. zwolnił Z. K. – [...] w [...] z zajmowanego stanowiska i przeniósł do dyspozycji w dotychczasowym uposażeniu.

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego rozkazu personalnego i podał, że został pozytywnie zweryfikowany, a Sąd Okręgowy w [...] [...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. sygn. akt [...] oraz Sąd Apelacyjny w [...] [...]Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w wyroku z dnia [...] kwietnia 2013 r. sygn. akt [...] prawomocnie orzekł, że nigdy nie był funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństwa, lecz Milicji Obywatelskiej. Sądy te przywróciły prawa emerytalne wnioskującemu w okresie do [...] lipca 1990 r. Ponadto w orzecznictwie sądów zajmowane jest jednoznaczne stanowisko co do tego, że funkcjonariusze pionów polityczno – wychowawczych do 1990 r. nie byli funkcjonariuszami SB, lecz MO i traktowanie ich jako funkcjonariuszy SB jest nieuprawnione oraz bezprawne. Zatem rozkaz ten został wydany z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 149 ust. 1 ustawy o Policji, art. 131 ust. 1 ustawy o UOP oraz narusza art. 2 i art. 32 Konstytucji RP oraz inne przepisy ustawy o Policji, tj. art. 38 ust. 2 pkt 4, art. 103 ust. 1 i inne, co powoduje, iż na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega unieważnieniu w całości.

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 1989 r. nr [...] w części dotyczącej zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji. W uzasadnieniu podał, że powyższe rozstrzygnięcie w sytuacji późniejszego uznania przez sądy powszechne, że okres służby wymienionego od dnia [...] sierpnia 1983 r. do dnia [...] lipca 1990 r. zalicza się do wysługi emerytalnej według wskaźnika 2.6% podstawy wymiaru za każdy rok służby (tj. uznania, że okres służby skarżącego w Wydziale [...] nie stanowił służby w pionie służby bezpieczeństwa), a zgodnie z § 7 cytowanego już wyżej zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. nr 60/87 w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej, który stanowił podstawę materialnoprawną spornego rozkazu personalnego, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach zarządzenia, szef wojewódzkiego ([...]) urzędu spraw wewnętrznych, (...) jest właściwy w sprawach osobowych funkcjonariuszy pełniących służbę w podległych jednostkach organizacyjnych, z wyjątkiem funkcjonariuszy na stanowiskach wymienionych w § 4 – 6. Ponadto zgodnie z art. 7 ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, do mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni, a w myśl § 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 14 zarządzenia, przedmiotowy zakres uprawnień w sprawach osobowych funkcjonariuszy obejmuje w szczególności (...) zwalnianie ze stanowiska oraz przenoszenie do dyspozycji. Odnosząc się natomiast do zarzutu rażącego naruszenia art. 149 ust. 1 ustawy o Policji, art. 131 ust. 1 ustawy o UOP oraz art. 2 i art. 32 Konstytucji RP i innych przepisów ustawy o Policji (art. 38 ust. 2 pkt 4, art. 103 ust. 1) stwierdzono, że sporny rozkaz personalny nie naruszał jakikolwiek przepisu aktu prawnego, który zaczął obowiązywać po dacie jego wydania, bowiem zarówno ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. Nr 30, poz. 180 ze zm.), jak i Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. nie były aktami obowiązującymi w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

W odwołaniu z dnia [...] maja 2015 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 1989 r. nr [...], zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 4, art. 103 ust. 1 i art. 149 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W uzasadnieniu – powołując się na argumentację zawartą już we wniosku o stwierdzenie nieważności – podał, że z niezrozumiałych względów zaskarżoną decyzją nie podjęto rozpoznania wniosku dotyczącego rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 1990 r. nr [...], mocą którego został zwolniony jako funkcjonariusz SB ze Służby Bezpieczeństwa na podstawie art. 131 UOP.

Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu – powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji – podał, że art. 16 § 1 k.p.a. ustanowił zasadę trwałości decyzji ostatecznych, zgodnie z którą ostateczne decyzje administracyjne nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko i wyłącznie w trybach nadzwyczajnych oraz w przypadkach wprost w nim określonych. Jednym zaś z trybów wzruszenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności i następuje ono w przypadku, gdy decyzja została dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, co oznacza, że nie rozpoznaje ponownie zakończonej sprawy w jej całokształcie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji, w kontekście przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. i rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby, jest stan prawny obowiązujący w dniu wydania tej decyzji. Z kolei odnośnie przesłanki wymienionej w wyżej cytowanym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzono, że przez "brak podstawy prawnej" należy rozumieć takie sytuacje gdy decyzja wydana została poza sferą regulacji prawnej, wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych, przy wydawaniu decyzji oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie, wydano decyzję w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy, wydano decyzję w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania, decyzja została wydana w oparciu o przepisy aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał, wydanie decyzji zostało oparte na akcie niebędącym aktem powszechnie obowiązującym. Natomiast przez "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji i decydują tutaj łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, zaś przez oczywistość naruszenia prawa należy rozumieć rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządność. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, zgodnie z § 7 zarządzenia nr 60/87 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach zarządzenia, szef wojewódzkiego /[...]/ urzędu spraw wewnętrznych, dyrektor [...] Zarządu Zdrowia Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, komendant Akademii Spraw Wewnętrznych lub innej szkoły wyższej albo szkoły oraz ośrodka szkolenia Ministerstwa Spraw Wewnętrznych – są właściwi w sprawach osobowych funkcjonariuszy pełniących służbę w podległych jednostkach organizacyjnych, z wyjątkiem funkcjonariuszy na stanowiskach wymienionych w § 4 – 6. Następnie w myśl § 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 14 przywołanego zarządzenia, przedmiotowy zakres uprawnień w sprawach osobowych funkcjonariuszy obejmuje w szczególności mianowanie na stanowisko służbowe, przenoszenie na inne stanowisko, w tym również przenoszenie do innej jednostki lub komórki organizacyjnej oraz zwalnianie ze stanowiska (pkt 2); przenoszenie do dyspozycji (pkt 14). Ponadto mocą art. 7 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. z 1985 r. Nr 38, poz. 181 ze zm.), do mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni. Zdaniem organu, pomimo iż powyższe przepisy nie zostały zawarte w spornym rozkazie personalnym, nie można czynić zarzutu wydania rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej lub z nieprawidłową podstawą prawną. Ponadto zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz w odwołaniu dotyczące stwierdzenia Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych zawartego w wyroku z dnia [...] kwietnia 2012 r. sygn. akt [...] oraz Sądu Apelacyjnego w [...] [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrażonego w orzeczeniu z dnia [...] kwietnia 2013 r. sygn. akt [...], zgodnie z którym stanowisko [...] w [...] nie było stanowiskiem Służby Bezpieczeństwa, lecz Milicji Obywatelskiej, a okres służby wymienionego od dnia [...] sierpnia 1983 r. do dnia [...] lipca 1990 r. zalicza się do wysługi emerytalnej według wskaźnika 2,6% podstawy wymiaru za każdy rok służby, nie przesądzają w żadnym stopniu o zaistnieniu w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z powyżej zacytowanych przepisów aktów prawnych obowiązujących w dniu wydania rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 1989 r. nr [...] jednoznacznie wynika, iż właściwy przełożony skarżącego miał prawo do podjęcia decyzji administracyjnej o charakterze osobowym dotyczącej zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji. Takiej decyzji nie sposób przypisać cech rozstrzygnięcia rażąco naruszającego prawo wyłącznie w oparciu o tezy przywołanych wyroków sądów. Odnosząc się zaś do kwestii rażącego naruszenia prawa, tj. art. 149 ust. 1 ustawy o Policji, art. 131 ust. 1 ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa art. 2 i art. 32 Konstytucji RP i innych przepisów ustawy o Policji (art. 38 ust. 2 pkt 4, art. 103 ust. 1) wskazano, że rozkaz personalny z dnia [...] listopada 1989 r. nr [...] nie naruszał w jakikolwiek sposób przepis aktów prawnych, które zaczęły obowiązywać po dacie jego wydania. Dalej podano, że nowe okoliczności w sprawie mogą stanowić przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, natomiast w postępowaniu w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji gdy przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową, albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą. Z kolei co do zarzutu pominięcia i nierozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 1990 r. nr [...] orzekającego o zwolnieniu ze Służby Bezpieczeństwa stwierdzono, że decyzja administracyjna jest aktem konkretyzacji indywidualnych praw i obowiązków, dlatego też wniosek o stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego zostanie rozpatrzony w odrębnym postępowaniu zakończonym osobną decyzją.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący Z. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 1989 r. nr [...] i rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 1990 r. nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 4, art. 103 ust. 1 i art. 149 ust 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) przez to, iż w wyniku prawomocnych wyroków Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2012 r. sygn. akt [...] oraz Sądu Apelacyjnego w [...] [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2013 r. sygn. akt [...] jego sytuacja prawna uległa zasadniczej zmianie, bowiem sądy te prawomocnie orzekły, że nigdy nie był funkcjonariuszem SB, a stanowisko [...] w [...] nie było stanowiskiem Służby Bezpieczeństwa lecz Milicji Obywatelskiej. Sądy te przywróciły mu prawa emerytalne w okresie do [...] lipca 1990 r. jako funkcjonariuszowi MO. Powstały więc nowe okoliczności w sprawie, w świetle których w sposób oczywisty i niepodważalny stwierdzono, że skarżący nie pełnił do [...] lipca 1990r. służby w Służbie Bezpieczeństwa. Są to fakty świadczące o tym, że rozkaz personalny Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] listopada 1989 r. nr [...] dotyczący zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji a także związany z nim rozkaz personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 1990 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], którym został zwolniony jako funkcjonariusz SB ze Służby Bezpieczeństwa na podstawie art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. Nr 30, poz. 180) z dniem [...] lipca 1990 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, wyrządzając mu w sposób niezasłużony poważną szkodę przez obniżenie podstawy wymiaru emerytury. W zaskarżonej decyzji nieprawidłowo przyjęto, że jest to kwestia wykładni a nie nowych okoliczności.

2. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

a) art. 6, art. 7 i art. 8 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez to, że pomimo wykazania w postępowaniu dowodowym, iż zgodnie z prawomocnymi wyrokami Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2012 r. sygn. akt [...] oraz Sądu Apelacyjnego w [...] [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2013 r. sygn. akt [...] nie był do dnia [...] lipca 1990 r. funkcjonariuszem SB i w związku z tym zaskarżone w niniejszej sprawie rozkazy personalne Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1989 r. dotyczący zwolnienia odwołującego z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji a także związany z nim rozkaz personalnym nr [...] z dnia [...]lipca 1990 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], którym skarżący został zwolniony jako funkcjonariusz SB ze Służby Bezpieczeństwa są bezpodstawne i rażąco naruszają prawo oraz jego interesy a także godzą w dobre imię. Organy I i II instancji nie wzięły tych dowodów pod uwagę przy rozstrzyganiu w przedmiotowej sprawie, chociaż zgodnie z art. 365 k.p.c. mają obowiązek przestrzegania prawomocnych wyroków sądów cywilnych. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby;

b) niezrozumiałe jest stanowisko organu w zaskarżonej decyzji dotyczące pominięcia i nierozpatrzenia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 1990 r. nr [...], którym został zwolniony jako funkcjonariusz SB ze Służby Bezpieczeństwa, a uzasadnienie tego pominięcia tym, że wniosek ten zostanie rozpatrzony odrębną decyzją, jest zupełnie bezpodstawne.

W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – raz jeszcze rozwinął i powtórzył zarzuty, jak wyżej.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w szczególnym trybie postępowania, tj. w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie prowadzone w tym trybie stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a. Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności musi być niewątpliwe i oczywiste oraz niebudzące żadnych wątpliwości, co w konsekwencji uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Innymi słowy, pewność obrotu prawnego wymaga, aby ostateczne decyzje administracyjne były stabilne i aby można je było wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Stąd też postępowanie organu administracyjnego w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym. Organ ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Dlatego też organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Zatem postępowanie to jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Wobec powyższego organ w ramach tego postępowania nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną, bowiem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ faktycznie dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy zaś rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważanie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte – co już wyżej opisano – na wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2015 r. o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] listopada 1989 r. nr [...], na podstawie którego skarżący Z. K. pełniący obowiązki [...] w [...], z dniem [...] listopada 1989 r. został zwolniony z zajmowanego stanowiska i przeniesiony do dyspozycji w dotychczasowym uposażeniu. Jako przesłankę stwierdzenia nieważności powyższego rozkazu personalnego wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który służy do eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Stwierdzić w tym miejscu należy, że przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Znaczenie pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" oznacza, że nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Fakt powoływania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżoną decyzję, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy. Natomiast rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaakcentować należy, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O rażącym naruszeniu prawa decydują więc łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 170/10).

Mając na uwadze powyższe rozważania doszedł Sąd do przekonania, że kwestionowany rozkaz personalny Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] listopada 1989 r. nr [...], nie został wydany bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto brak jest również – zdaniem Sądu – podstaw do uznania, że sporny rozkaz personalny dotknięty jest wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. art. 10, art. 19, art. 107, art. 109, art. 110, art. 130 § 1 k.p.a. Oceniając zastosowanie przez organ tych zasad pamiętać należy, iż kwestionowany rozkaz personalny został wydany w roku 1989, a wówczas to obowiązywał wówczas inny porządek prawny i jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny takiej sytuacji nie można nie uwzględnić przy rozsądnej interpretacji prawa, które reguluje stosunki w konkretnym społeczeństwie i w określonym czasie (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1995 r. sygn. akt II SA 2122/95).

Analizując w dalszym ciągu niniejszą sprawę stwierdzić należy, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służb Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, do mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni. Stosownie zaś do § 7 zarządzenia nr 60 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej (Dz. Urz. MSW Nr 6, poz. 16), który stanowił podstawę materialnoprawną spornego rozkazu personalnego i miał charakter kompetencyjny, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach zarządzenia, szef wojewódzkiego ([...]) urzędu spraw wewnętrznych, dyrektor [...] Zarządu Zdrowia Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, komendant Akademii Spraw Wewnętrznych lub innej szkoły wyższej albo szkoły oraz ośrodka szkolenia Ministerstwa Spraw Wewnętrznych – są właściwi w sprawach osobowych funkcjonariuszy pełniących służbę w podległych jednostkach organizacyjnych, z wyjątkiem funkcjonariuszy na stanowiskach wymienionych w § 4 – § 6. Nie budzi zatem zdaniem organu wątpliwości, że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji, był Szef Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...].

Stwierdzić również należy, że w myśl § 2 ust. 1 pkt 2 cytowanego już wyżej zarządzenia, właściwi przełożeni są upoważnieni do zwalniania ze stanowiska służbowego, zaś zgodnie z treścią pkt 14 tegoż przepisu – są upoważnieni do przenoszenia do dyspozycji. Jednakże, mimo że te ostatnie przepisy nie zostały powołane w podstawie prawnej spornego rozkazu personalnego, to w świetle tego, co już zostało wyże omówione, nie ma to istotnego znaczenia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Analizując przedmiotową sprawę Sąd nie kwestionuje ustaleń dokonanych w prawomocnym wyroku Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2012 r. sygn. akt [...] w którym stwierdzono, że skarżący nigdy nie był funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństwa, lecz Milicji Obywatelskiej. Jednakże fakt ten w żadnym stopniu nie może świadczyć, że sporny rozkaz personalny został wydany niezgodnie z prawem, czy też z wadą kwalifikowaną. Z tego mianowicie powodu, że w najmniejszym nawet stopniu jego wydanie nie zostało oparte na podstawie, że skarżący został zwolniony z zajmowanego stanowiska [...] w [...] i przeniesiony do dyspozycji z racji pełnionych obowiązków w Służbie Bezpieczeństwa.

Co zaś się tyczy powoływania się skarżącego na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 1990 r. nr [...] to zauważyć należy, że niniejsza sprawa administracyjna dotyczy jedynie rozkazu personalnego Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] listopada 1989 r. nr [...] i w tej sytuacji ten pierwszy rozkaz personalny nie mógł być poddany kontroli Sądu. Dodać jedynie skarżącemu należy, że jeśli organ nie wydał w tej sprawie decyzji, to nie pozostaje on wobec tego faktu bezsilny i może złożyć skargę na bezczynność organu w tym przedmiocie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.