Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 513/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, w zw. z art. 4, art. 91 ust. 5, art. 98 ust. 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 7 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej pismem z 15 września 2021 r. przez Gminę N. (dalej jako: Gmina lub skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody O. z [...], Nr [...] (dalej jako: Wojewoda lub organ nadzoru), w którym organ ten – działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej: u.s.g. – stwierdził w części nieważność uchwały Rady Miejskiej w N. z [...], nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi N., w zakresie:

1. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1MN i odpowiadających mu ustaleń w treści uchwały;

2. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 51MN, w granicach działki nr a;

3. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 31 MN, w granicach działek – m.in.: b, c, d, e, f, g, h, i, j, k, l, m, n, o - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytek rolny klasy IIIa, p - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytek rolny klasy IIIa, a także r - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytek rolny klasy IIIa;

4. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1UKK, w granicach działki nr s - w części oznaczone w ewidencji gruntów jako użytek rolny klasy IIIa,

5. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 30MN, w granicach działek nr: t, y, w - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytek rolny klasy lIIa;

6. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 29MN, w granicach

działek nr: x - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytek rolny klasy lIIa y - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytek rolny klasy IIIa,

7. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 28MN, w granicach

działek nr: z - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytek rolny klasy lllb, aa - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytek rolny klasy lllb, ab - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytek rolny klasy lllb;

8. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 26MN, w granicach

działek nr: ac, ad, ae, af - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytek rolny klasy IIIa, ag, ah - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytek rolny klasy IIIa, 241;

9. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 27MN w granicach

działek nr: ah - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytek rolny klasy IIIa, ai;

10. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 38 MN, w granicach

działek nr: aj - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytek rolny klasy lllb, ak - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytek rolny klasy lllb;

11. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 2KDD, w granicach działki nr al;

12. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 22MN, w granicach działek nr: am - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytek rolny klasy lllb, an - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytek rolny klasy lllb, ao - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytek rolny klasy lllb, ap - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytek rolny klasy lllb;

13. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 12 KDW i odpowiadających mu ustaleń w treści uchwały;

14. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 20MN, w granicach działek nr: ar, as, at;

15. 15.Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 53MN, w granicach działek nr: au - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytek rolny klasy lllb; at - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytek rolny klasy lllb;

16. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 18MN w granicach działek nr: aw - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytki klasy IIla i II, ax - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytki klasy lllb;

17. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 17MN, w granicach działki nr ay - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy IIIa,

18. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 16 MN, w granicach działek nr: az - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy lllb, ba - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy lllb, bb - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy lllb, bc - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy lllb,

19. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 21MN, w granicach działki nr bd, w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytki rolna klasy lllb;

20. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 8MNU i odpowiadających mu ustaleń w treści uchwały;

21. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 15MN, w granicach działki nr be - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy lllb,

22. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 39MN, w granicach działek nr: bf - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy lllb. bg, bh, bi, bj, bk, bl - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy IIIa, bm - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy IIIa, bn, bo;

23. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 57MN w granicach działek nr: bp, br, bs;

24. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 9MNU, w granicach działki nr bt - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy IIIa;

25. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 45MN, w granicach działek nr: bu - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy IIIa, bw;

26. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 46MN i opowiadających mu ustaleń w treści uchwały;

27. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 19 KDW i odpowiadających mu ustaleń w treści uchwały;

28. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 3E i odpowiadających mu ustaleń w treści uchwały;

29. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 59MN w granicach działki nr bx - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy IIIa;

30. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 13MN w granicach działek nr: by, bz, ca;

31. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5MNU, w granicach działki nr cb - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy IIIa;

32. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 11MN, w granicach działek nr: cc, cd, ce;

33. Terenu oznaczonego symbolem 10MN i odpowiadających mu ustaleń w treści uchwały;

34. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 3MNU i odpowiadających mu ustaleń w treści uchwały;

35. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 12MN, w granicach działek nr: cf, cc, cd, cg - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy III ce, ch - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy IIIa, ci;

36. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 8MN, w granicach działek nr: cj, ck, cl - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy IIIa, cm;

37. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 9MN i odpowiadających mu ustaleń w treści uchwały;

38. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 60 MN i odpowiadających mu ustaleń w treści uchwały;

39. Terenu oznaczonego symbolem 7 MN i odpowiadających mu ustaleń w treści uchwały;

40. Terenu oznaczonego symbolem 10MNU i odpowiadających mu ustaleń w treści uchwały;

41. Terenu oznaczonego symbolem 6MN, w granicach działek nr: cn, co, cp, cr, cs, ct, cu, cw;

42. Terenu oznaczonego symbolem 2MNU i odpowiadających mu ustaleń w treści uchwały;

43. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 2U i odpowiadających mu ustaleń w treści uchwały;

44. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 111, w granicach działek nr: cx - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy lllb, cy, cz, da - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy lllb, db - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy lllb, dc, dd;

45. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5MN, w granicach działek nr: cz - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy lllb, cy;

46. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 4MN, w granicach działki nr dd - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy lllb,

47. Terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 3MN w granicach działek nr: de - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy lllb, df, dg, dh, di, dj, dk;

48. Terenu oznaczonego za rysunku planu symbolem 2MN, w granicach działek nr: dg, di - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy lllb, dj - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy lllb, dl, dm, dn, do, dp, dr, ds, dt, du - w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytki rolne klasy IIIa, dw.

Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda wskazał, że na sesji [...] Rada Miejska w N. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi N. Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 16 lipca 2021 r. Burmistrz N. przedstawił Wojewodzie O. przedmiotową uchwałę z dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawa. Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających organ nadzoru pismem z 4 sierpnia 2021 r., na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: Kpa, w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, zawiadomił Burmistrza oraz Przewodniczącego Rady Miejskiej w N. o wszczęciu postępowania nadzorczego. Pismem z 10 sierpnia 2021 r. Burmistrz N. złożył wyjaśnienia wobec podniesionych zarzutów.

Zdaniem Wojewody analiza przedłożonej uchwały, dokumentacji prac planistycznych, a także wyjaśnień Burmistrza wykazała naruszenie art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 3 lutego 1975 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm.) przez przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych podlegających ochronie. Zaznaczył Wojewoda, że art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa kolejność czynności związanych z przygotowaniem i uchwaleniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednym z etapów sporządzania projektu planu, którego brak odnotował tutejszy organ nadzoru przy sporządzaniu kontrolowanej uchwały, jest wystąpienie o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Ustawa z dnia 3 lutego 1975 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 7 ust. 1 stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymagającego zgody dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I dalej (ust. 2), że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Analiza terenu objętego ustaleniami planu wykazała, że dla gruntów rolnych stanowiących chronione użytki klas II i III ustalono w planie nowe, nierolnicze przeznaczenie, oznaczone na rysunku planu następującymi symbolami: 1MN, 2MN, 3MN, 4MN, 5MN, 6MN, 7MN, 8MN, 9MN, 10MN, 11MN, 12MN, 13MN,15MN, 16MN, 17MN, 18MN,20MN, 21MN, 22MN, 26MN, 27 MN, 28MN, 29MN, 30MN, 31MN, 38MN, 39MN, 45MN, 46MN, 51 MN, 53MN, 57MN, 59MN, 60MN, 2MNU, 3MNU, 5MNU, 8MNU, 9MNU, 10MNU, 1U, 2U, 4U, 12KDW, 19KDW, 3E, 6E, 1UKK, 2KDD.

Podniósł przy tym organ nadzoru, że w celu oceny, czy ww. tereny uzyskały zgody, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dokonał analizy: decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...], nr [...], decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...], nr [...]. Pierwsza z nich, na co zwrócił uwagę, z 1983 r., dotyczy gruntów klas III i IV położonych w gminie N. Szczegółowy zakres zgody, obejmujący łącznie w gminie N. 53,5 ha gruntów klas III i 95,07 ha gruntów klas IV, został przedstawiony w załączniku tabelarycznym do decyzji. Załącznikiem tym jest zestawienie gruntów rolnych na terenie miasta i gminy N. przewidzianych pod zainwestowania nierolnicze, na które uzyskano zgody zarówno Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, jak i Wojewody O. (dla gruntów klas V i VI). W tabeli ujęto, w rozbiciu na poszczególne miejscowości położone w gminie N., powierzchnie gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, w dalszym rozbiciu na klasy użytków: I-III, IV, V-VI. Ponadto każdemu obszarowi, który uzyskał zgodę, nadano odpowiedni symbol cyfrowy, który znajduje odzwierciedlenie na załączniku graficznym w skali 1:1000. I tak we wsi N. wskazano pięć obszarów objętych zgodami ministra albo wojewody, o symbolach 14.0, 14.1, 14.2, 14.3, 14.4. Obszar 14.0 obejmuje centralną, zabudowaną już w dacie uzyskiwania zgody część sołectwa N. (ponad 100 ha), pozostałe to peryferyjnie położone grunty o mniejszych powierzchniach. Zestawienie tabelaryczne pozwala ustalić, że w granicach obszaru 14.0 wyrażono zgodę na zmianą przeznaczenia 0,3 ha gruntów klas I-III do zrealizowania jako uzupełnienie istniejącej zabudowy (zapis w tabeli "real. w plomb"). Oznacza to, że na całym, ponad stu hektarowym obszarze, określonym jako wydzielenie 14.0, zgodę posiada zaledwie 0,3 ha gruntów chronionych klas I-III, dowolnie wybranych przez gminę. Zatem wskazany na załączniku graficznym do decyzji Ministra obszar oznaczony symbolem 14.0 to granice terenu, w ramach którego gmina może wykorzystać określoną w zgodzie powierzchnię gruntów poszczególnych klas (czyli 0,3 ha gruntów klasy III), ale nie jest to teren, który w całości otrzymał w 1983 r. zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne.

Kolejna z przedłożonych zgód wydana została w 1993 r. Podobnie, jak opisana zgoda z 1983 r. – co wyeksponował Wojewoda – obejmuje całą gminę N. Jak wynika z załączonego zestawienia tabelarycznego we wsi N. na cele budownictwa mieszkaniowego nie zostały przeznaczone jakiekolwiek grunty klas I-III. Jedyna zgoda dotycząca gruntów wciąż chronionych odnosi się do 4,4 ha klasy I i II oraz 7,6 ha klasy III, grunty te zostały przeznaczone pod budowę obwodnicy N. Organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi N. nie wykazał, że dla terenów objętych niniejszym rozstrzygnięciem nadzorczym, wydane zostały jeszcze jakieś zgody. W tym stanie rzeczy stwierdzono, że przeznaczenie gruntów we wsi N. na cele nierolne i nieleśne nastąpiło z naruszeniem prawa.

W nawiązaniu do wyjaśnień Burmistrza wskazał organ nadzoru, że żaden z przedłożonych planów w części poświęconej wsi N. – t.j.:

a) miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy N. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w N. z [...];

b) miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy N. zatwierdzony uchwałą nr[...]Rady Miejskiej w N. z dnia [...]

– nie daje podstaw do uznania, że tereny będące przedmiotem rozstrzygnięcia, zostały przeznaczone na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego lub usługowego w procedurze przygotowania któregoś z tych planów. Wskazana na wyrysie planu z 1985 r. linia przerywana z trójkątnymi dodatkami, obejmująca obszar zabudowany wsi z zewnętrzną strefą gruntów rolnych, nie jest linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu, o której mowa w art. 26 ust. 1 .ustawy 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, ale granicą obszaru dopuszczonego do zabudowy, co wynika z opisu rysunku tego planu. Linii tej nie można zatem identyfikować z granicą terenu o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługową. W strefie wyznaczonej linią (analogiczne strefy utworzono dla pozostałych jednostek osadniczych w gminie) obowiązują ogólne wytyczne i zasady określone na stronie 24 planu, np. "Dążenie do koncentracji zainwestowania wsi poprzez wprowadzenie obszarów dopuszczalnych zainwestowania w ramach poszczególnych jednostek strukturalnych", "Dopuszczenie do lokalizacji programu mieszkaniowego w ramach linii dopuszczalnego zainwestowania, poza strefami uciążliwości (głównie baz hodowlanych i zakładów przemysłowych)".

Zdaniem Wojewody podobnej ocenie trzeba poddać plan ogólny gminy N. z roku 1993. Funkcja mieszkaniowa może być według jego ustaleń rozwijana w granicach wsi N. – terenu o symbolu MRj (tereny zabudowy zagrodowej i mieszkalnej) i Rom (tereny siedliskowych zapleczy i ogrodów przydomowych), ale w zakresie wyznaczonym przez wyżej opisane zgody. Plan ogólny gminy N. z roku 1993 nie ustalił we wsi N. żadnych terenów wyłącznie pod funkcje mieszkalne.

Na zakończenie organ nadzoru wskazał, że o tym, w jakim zakresie i na jaki cel grunt chroniony może zostać przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne, przesądzała zawsze wyłącznie treść decyzji właściwego organu. Potwierdzeniem tego jest wymóg rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587), aby dokumentacja prac planistycznych zawierała zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. O rozstrzygnięciu – jak wyjaśnił Wojewoda –zadecydowała treść art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Podsumowując wskazał także Wojewoda, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje zgodny pogląd, iż naruszenie prawa zostaje ocenione jako istotne wtedy, kiedy prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Na potwierdzenie przytoczonego poglądu wskazał wyrok NSA z 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2286/17. Po czym stwierdził, że w przypadku badanej uchwały te oczywiście odmienne ustalenia planu dotyczyć powinny pozostawienia w przeznaczeniu rolniczym tych gruntów, które nie uzyskały stosowanej zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie jej autor wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody O. z [...], Nr [...], a także zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy N. zwrotu kosztów postępowania.

W jej motywach autor skargi stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i poglądy w nim zaprezentowane nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Jego zdaniem organ nadzoru podważył, uznaniowo, plany miejscowe uprzednio obowiązujące na terenach objętych unieważnioną częściowo uchwałą. W ocenie Gminy, jeżeli określony teren został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił już moc i w planie tym doszło do zmiany tego przeznaczenia, to przy sporządzeniu dla tego terenu kolejnego planu, w przypadku zamiaru przeznaczenia tego terenu na cele nierolnicze nie jest wymagane uzyskanie zgody o jakiej mowa w art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślił autor skargi, że tereny wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym, zlokalizowane w obszarze koncentracji głównej zabudowy wsi, wzdłuż drogi wojewódzkiej i powiatowej, w znacznej części zabudowane, w tym również budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, od wielu lat funkcjonują w dokumentach planistycznych jako tereny zainwestowane. Zostały one przeznaczone pod zabudowę w poprzednio obowiązującym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy N., zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w N. z dnia [...], nr [...], tj. objęte zostały w całości nieprzekraczalnymi granicami terenów dopuszczalnych do zabudowy, które w świetle ustaleń tego planu stanowią tereny koncentracji zainwestowania w ramach poszczególnych jednostek strukturalnych wsi. Ponadto plan ten dopuszczał, poza wyznaczonymi terenami budowlanymi, możliwość wyznaczenia nowych działek zabudowy zagrodowej, ogrodniczej, rzemieślniczej i jednorodzinnej w plombach istniejącej zabudowy poszczególnych wsi w granicach terenów dopuszczonych do zabudowy.

Skarżąca nie podzieliła przy tym stanowiska Wojewody w zakresie interpretacji ustaleń tego planu. Podniosła, iż wskazane przez Wojewodę jako ogólne wytyczne i zasady określone na stronie 24 planu, w istocie stanowiły obowiązujące ustalenia tego planu dotyczące podstawowych jego elementów.

Ponadto nie zgodziła się strona skarżąca z twierdzeniem organu nadzoru, że wskazana w pianie nieprzekraczalna granica terenów dopuszczalnych do zabudowy (linia przerywana z trójkątnymi dodatkami), nie stanowi linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu. Powyższą granicę, jak podała Gmina należy traktować jako orientacyjną linię rozgraniczającą użytkowanie terenu (zgodnie z legendą planu linia przerywana), a trójkątne dodatki wyróżniają ją spośród innych linii rozgraniczających jako ograniczającą obszar planowanej zabudowy.

Podniosła następnie strona skarżąca, że w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy N., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...], obszary te w całości zostały objęte nieprzekraczalnymi granicami terenów dopuszczalnych do zabudowy, które w świetle ustaleń tego planu stanowią granice dopuszczalnego zainwestowania w ramach poszczególnych jednostek strukturalnych, posługujących się granicami zgód, a funkcja mieszkaniowa mogła być rozwijana we wszystkich wsiach gminy w granicach dopuszczalnego zainwestowania wsi (tereny o symbolach: MRj - tereny zabudowy zagrodowej i mieszkalnej oraz ROm - tereny siedliskowych zapleczy i ogrodów przydomowych, z dopuszczeniem lokacji "plombowych" zabudowy mieszkaniowo - usługowej).

W ocenie skarżącej, przeznaczenie w tym planie terenów pod mieszaną funkcję zagrodową i mieszkalną, traktowaną jako funkcje wymienne, daje podstawę do uznania, iż grunty te uzyskały zgody na przeznaczenie ich na cele nierolnicze w toku procedury uchwalania tego planu.

W dalszych motywach Gmina wskazała, że w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy N., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...], obszary te w całości zostały objęte nieprzekraczalnymi granicami terenów dopuszczalnych do zabudowy, które w świetle ustaleń tego planu stanowią granice dopuszczalnego zainwestowania w ramach poszczególnych jednostek strukturalnych, posługujących się granicami zgód, a funkcja mieszkaniowa mogła być rozwijana we wszystkich wsiach gminy w granicach dopuszczalnego zainwestowania wsi (tereny o symbolach: MRj - tereny zabudowy zagrodowej i mieszkalnej oraz ROm - tereny siedliskowych zapleczy i ogrodów przydomowych, z dopuszczeniem lokacji "plombowych" zabudowy mieszkaniowo - usługowej). W ocenie skarżącej, przeznaczenie w tym planie terenów pod mieszaną funkcję zagrodową i mieszkalną, traktowaną jako funkcje wymienne, daje podstawę do uznania, iż grunty te uzyskały zgody na przeznaczenie ich na cele nierolnicze w toku procedury uchwalania tego planu. Mając to na względzie, jak również ówczesny stan prawny, wynikający z ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1982 r. Nr 11 poz. 79, ze zm.), uznał autor skargi, że wskazane wyżej tereny objęte są stosownymi zgodami w zakresie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, ponieważ przeznaczenie tych obszarów pod zabudowę w ww. planach, mogło nastąpić wyłącznie po uzyskaniu wszystkich niezbędnych zgód wymaganych ówcześnie przepisami prawa, w tym rady gminy, która na mocy cyt. wyżej ustawy, również posiadała prawo do wydania zgody na przeznaczenie użytków rolnych na cele nierolnicze. Powyższe stanowisko, w jego ocenie, potwierdzają załączniki graficzne do planów i zgód, na których obszar 14.0 obejmujący centralną, zabudowaną część sołectwa N. oraz wyznaczone w planach nieobowiązujących granice dopuszczalnego zainwestowania - są tożsame. Nadto, najbardziej niezrozumiały wydaje się dla strony skarżącej pogląd Wojewody, że zgodnie z zestawieniem tabelarycznym do decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...], znak [...], jedynie w granicach obszaru 14.0 wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia 0,3 ha gruntów klas III do zrealizowania jako uzupełnienie istniejącej zabudowy dowolnie wybranych gruntów. Zdaniem autora skargi takie podejście doprowadziłoby do dowolności w interpretacji jej ustaleń. Skarżąca nie podzieliła takiego stanowiska i uważa, że powierzchnia 0,3 ha gruntów klas I-III wskazana w zestawieniu tabelarycznym, stanowi uzupełnienie obszaru 14.0 (posiadającego już zgody), w postaci nowego terenu przeznaczonego pod zabudowę w aktualizowanym projekcie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, który tej zgody wymagał. Podkreśliła, iż z legendy załącznika graficznego do tej zgody wynika jednoznacznie, że obszar 14.0 to tereny istniejącego zainwestowania z dopuszczeniem przekształceń zabudowy i realizacji w plombach, natomiast tereny projektowanego zainwestowania, wymagające zgód, oznaczone są cyframi od 14.1 do 14.4.

Nadto zdaniem autora skargi Wojewoda zdecydował o uchyleniu części przedmiotowego planu, dokonując jednocześnie rozstrzygnięcia w sposób uniemożliwiający korzystanie z pozostawionej w obrocie prawnym części uchwały. Podniósł przy tym autor skargi, że liczne omyłki i błędy zawarte w rozstrzygnięciu, uniemożliwiają jednoznaczną interpretację zapisów planu. Zaznaczył, że w stosunku do aktów prawa miejscowego, a takim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zawsze stawiane były wysokie standardy prawne. Obecne rozstrzygnięcie – w jego opinii – w znacznym stopniu utrudnia, a w niektórych sytuacjach uniemożliwia wydawanie decyzji administracyjnych dla części terenów objętych nieuchyloną przez Wojewodę częścią planu. Nieprawidłowości występujące w rozstrzygnięciu, oznaczone odpowiednio na załączniku graficznym do niniejszej skargi, wg poniższej numeracji:

po pierwsze – dotyczące uchylenia planu w zakresie gruntów nie stanowiących użytków rolnych klas chronionych, odnoszące się do terenów o symbolu:

31MN – uchylono plan dla fragmentu terenu o użytku B (tereny mieszkaniowe), stanowiącego działki zabudowane budynkami mieszkalnymi,

2KDD – uchylono plan dla fragmentu terenu o użytkach RIVa, RV i PslV - pozostawienie w obrocie prawnym jedynie fragmentu drogi 2KDD uniemożliwia spełnienie ustaleń planu w zakresie parametrów, a także realizację inwestycji oraz wpływa na możliwość obsługi komunikacyjnej nieruchomości sąsiednich,

20MN – uchylono plan dla fragmentu terenu o użytku RIVa;

po drugie – dotyczące uniemożliwienia bądź utrudnienia prawidłowego wykorzystania terenów, zgodnie z ich przeznaczeniem:

uchylenie planu w zakresie użytku Rlllb dla terenu 22MN ogranicza możliwość dojazdu do działek nr am i an,

uchylenie ustaleń planu dla terenu 12KDW uniemożliwia obsługę komunikacyjną działek nr ao i ap, w ramach terenu 22MN,

uchylenie ustaleń planu dla części terenu 9MN,U - po uwzględnieniu rozstrzygnięcia pozostały teren nie może funkcjonować samodzielnie,

uchylenie ustaleń planu dla części terenu 45MN - po uwzględnieniu rozstrzygnięcia pozostały teren nie może funkcjonować samodzielnie,

w ramach terenu 1U w planie, w mocy utrzymany został fragment działki nr da o użytku B. Fragment ten nie może funkcjonować samodzielnie (brak dojazdu, linii zabudowy, itp.),

w ramach terenu 1UKK w planie, brak wskazanej do uchylenia działki nr s,

wskazane do uchylenia działki nr ck i cl nie znajdują się w pianie w ramach terenu 8MN tylko 9MN,

wskazana do uchylenia działka nr cs nie znajduje się w planie w ramach terenu 6MN tylko 2MN,U,

uchylenie ustaleń planu dla części terenu 39MN - po uwzględnieniu rozstrzygnięcia pozostałe części działek nr bm i bl nie posiadają dostępu do drogi publicznej;

po trzecie – dotyczące niekonsekwencji rozstrzygania w zakresie użytków rolnych klas chronionych:

w ramach terenu 11MN plan dla części działki dx o użytku Rllla nie został uchylony,

w ramach terenu 2MN plan dla działek nr dh i dy nie został uchylony we fragmencie o użytku Rlllb, pomimo, że na terenie sąsiednim w ramach tej samej działki fragment o tym samym użytku został uchylony. Ponadto wskazana do uchylenia działka nr dj nie znajduje się w planie w ramach terenu 2MN tylko 3MN,

w ramach terenu 2KDW plan dla części działek nr ck i dz o użytku Rllla, w sąsiedztwie terenów 9MN, nie został uchylony.

Podsumowując stwierdził autor skargi, że Wojewoda nie wykazał, iż dla uchylonych w planie terenów, nie mają zastosowania przepisy art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326), zwalniające z konieczności uzyskania zgody właściwego ministra.

Mając na uwadze przytoczone wyżej okoliczności zdaniem skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie pozwoli na prawidłowe funkcjonowanie pozostałej w obrocie prawnym części przedmiotowej uchwały i z tego również powodu winno być uchylone.

Ponadto, w ocenie skarżącej, Wojewoda nie przedstawił wystarczającej do należytego udowodnienia argumentacji, potwierdzającej przyjęte przez niego stanowisko w przedmiotowej sprawie. Zaznaczył przy tym autor skargi, że konsekwencje powyższego mają ogromny wpływ na prowadzone obecnie procedury planistyczne, jak również postępowania administracyjne. Zarówno wydawanie decyzji administracyjnych, jak też tworzenie opracowań planistycznych w gminie, nie może opierać się na subiektywnej interpretacji dokumentów, nie popartej niezbędnymi dowodami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreślił, że w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym szczegółowo opisał przesłanki, które zadecydowały o jego podjęciu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wyjaśnił, że każde postępowanie prowadzone przez organ nadzoru w sprawie uchwał dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ma na celu sprawdzenie poprawności zasad i trybu sporządzenia i uchwalenia planu. W zakresie poprawności trybu sporządzania planu organ nadzoru opiera swoją ocenę na przedłożonej dokumentacji prac planistycznych, którą organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego ma obowiązek przedłożyć wojewodzie wraz z uchwałą - na mocy art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zawartość dokumentacji planistycznej, jak i jej rolę w procedurze oceny zgodności planu z przepisami prawa, określa § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587). W pierwszym zdaniu przepisu ustawodawca wskazuje na cel sporządzania dokumentacji przedkładanej wojewodzie, wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy, dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych. W dalszej części wskazane zostały wszystkie składowe dokumentacji odzwierciadlające poszczególne etapy prac nad projektem planu. W punkcie 12 przywołanego przepisu mowa jest o zgodach na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, które powinny dokumentować zgodność planu z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zaznaczył Wojewoda, że co najmniej od roku 1982 zgoda jest aktem prawnym wydawanym przez właściwy organ i taki właśnie dokument winien się znaleźć w dokumentacji prac planistycznej. Zgoda taka w zamyśle ustawodawcy jest jedyną formą dokumentowania faktu uzyskania tzw. odrolnienia w procedurze planistycznej – rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje bowiem na żaden inny sposób jego udokumentowania.

Równocześnie powtórzył Wojewoda, że w prowadzonym postępowaniu zakończonym zaskarżonym rozstrzygnięciem poddane zostały ocenie:

1) decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...], nr [...], oraz

2) decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...], nr [...].

Zaznaczył następnie, że wnioski płynące z analizy obu decyzji opisano w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Podkreślił przy tym że nie "podważał" w prowadzonym postępowaniu nadzorczym planów uprzednio obowiązujących na terenach objętych unieważnioną częściowo uchwałą. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało oparte na przedłożonych zgodach, których ustalenia w świetle obowiązujących przepisów są jedynymi dowodami rozstrzygającymi o zgodności planu z przepisami ustaw o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dostrzegł nadto, że w skardze wskazano, iż rozstrzygnięciem nadzorczym objęto tereny, które nie zostają zaliczone do gruntów chronionych, a zatem nie wymagające uzyskania zgody. Terenami tymi, jak zaznaczył Wojewoda, a właściwie ich fragmentami, są: teren o symbolu 31 MN w części o symbolu B, teren o symbolu 2KDD w części dotyczącej użytków RIVa, RV, PslV, teren o symbolu 20MN - dla fragmenty określonego w ewidencji gruntów RIVa. Tym samym wyjaśnił, że teren o symbolu 31 MN posiada powierzchnię około 30.000 m2. Wytknięta przez stronę skarżącą pomyłka dotyczy części działek nr f i nr g, które w ewidencji gruntów nie stanowią gruntów klas chronionych. Łączna powierzchni tej części terenu 31 MN, dla którego dokonano pomyłkowo rozstrzygnięcia nadzorczego, wynosi około 1500 m2, co stanowi około 5% powierzchni terenu 31 MN. Pomyłka ta została spowodowana pominięciem w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego (pkt 5 tiret piąte i szóste) zwrotu "w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytek rolny klasy III a". Teren o symbolu 2KDD to istniejąca droga dojazdowa do istniejącego i planowanego zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która zgodnie z ustaleniami planu ma zostać poszerzona do szerokości 10 m w liniach rozgraniczających. Skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność dla części działki nr ea oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytek klas IV i V oraz pastwisko klasy IV, o powierzchni około 400 m2. Działka ta, stanowiąca pas gruntu o szerokości w najszerszym miejscu 3 m, miała zostać przeznaczona na poszerzenie wspomnianej drogi dojazdowej. Teren o symbolu 20MN posiada powierzchnię około 4 000 m2, w tym około 1000 m2 gruntów klas nie podlegających ochronie (RIVa - część działki nr at). Grunty te zostały objęte pomyłkowo rozstrzygnięciem nadzorczym z powodu błędu polegającego na pominięciu w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego (pkt 14 tiret trzecie) zwrotu "w części oznaczonej w ewidencji gruntów jako użytek rolny klasy III a". Podsumowując ten wywód wskazał, że rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] istotnie dokonał stwierdzenia nieważności planu miejscowego wsi N. wobec gruntów klas nie podlegających ochronie o łącznej powierzchni około 2 900 m2 (około 0,2900 ha), jednak, w jego ocenie, okoliczność ta nie podważa słuszności zastosowanego środka nadzoru w pozostałym zakresie. W zakresie gruntów klas chronionych, które wymknęły się spod kontroli organu nadzoru, a na które wskazuje strona skarżącą, podkreślił, że okoliczność ta nie ma wpływu na ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przez Sąd. Wyjaśnił, że sądowa kontrola dotyczyć bowiem będzie słuszności ingerencji nadzorczej, nie zaś zasadności jej zaniechania.

Następnie stwierdził Wojewoda, iż zarzut niewykazania przez organ nadzoru, że dla gruntów, wobec których orzeczono o nieważności, nie znajdują zastosowania przepisy art. 7 ust. 2a ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - jest całkowicie bezpodstawny. Zgodnie z art. 7 ust. 2a: nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Następnie Wojewoda zaznaczył, że przytoczony powyżej przepis pozwala na zastosowanie odstępstwa od obowiązku uzyskania zgody przy przeznaczaniu gruntów klas chronionych na cele nie rolnicze, po zaistnieniu określonych w tym przepisie okoliczności. Ponieważ to Rada Gminy określa przeznaczenie gruntów, a nie wojewoda, zatem to na niej spoczywa obowiązek wykazania, że zachodzą określone w ustawie przesłanki uzasadniające pominięcie trybu zgody i wykazanie zgodności z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Okoliczności te Gmina N. mogła wykazać nawet w toku postępowania nadzorczego, jednak tego nie uczyniła.

Podsumowując te kwestie wyjaśnił Wojewoda, że dokonując ingerencji we władztwo planistyczne gminy organ nadzoru kieruje się zasadą proporcjonalności, wyważając czy zastosowany środek nadzoru pozostawiłby akt niekompletny w świetle wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niespełniający swojego podstawowego celu - określenia przeznaczenia terenów. W przypadku kontrolowanej uchwały analiza gruntów, których dotyczą wadliwe postanowienia wykazała, że w przeważającej mierze są to tereny już zabudowane, głównie zabudową zagrodową. Usunięcie z obrotu prawnego możliwości realizacji na nich nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (ewentualnie przekształcenia w tym kierunku zabudowy istniejącej) nie ma wpływu na możliwość realizacji ustaleń planu pozostających w obrocie prawnym.

Ponadto podkreślił organ nadzoru, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie ingeruje w rozwiązania komunikacyjne obszaru planu, poza opisaną wyżej pomyłka dotyczącą terenu 2KDD. W tym przypadku, w jego ocenie, zauważyć trzeba, że droga ta w dotychczasowej szerokości spełniała swoją funkcję ponieważ powstał przy niej nowy kompleks zabudowy mieszkaniowej, objęty ustaleniami jako teren 34 MN.

Jednocześnie na zakończenie podniósł Wojewoda, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi. W świetle tego przepisu, na co zwrócił uwagę, prawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze nie stanowi końca prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż ustawodawca zobowiązał organ sporządzający projekt aktu planistycznego do ich kontynuowania w celu doprowadzenia do zgodności z prawem. W sytuacji oddalenia skargi na skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze organ sporządzający projekt planu wsi N. będzie miał możliwość i obowiązek doprowadzenia go do takiego stanu, by mógł prawidłowo funkcjonować w obrocie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej zwanej: p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Dokonując oceny legalności w tym zakresie, sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania, odpowiada przepisom prawa. Na podstawie art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt. Z kolei zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Podkreślić także należy, iż mocą art. 91 ust. 1 zd. 1 w związku z ust. 4 u.s.g. uznać należy, że sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego przez ich wadliwą wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał lub inne tego typu kwalifikowane naruszenia prawa (por. wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79; por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Rozstrzygnięcie nadzorcze o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy może więc być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem i gdy wynika to wprost z treści przepisu.

Stosownie do treści art. 91 ust. 5 u.s.g. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) stosuje się odpowiednio. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. powoduje, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać elementy charakterystyczne dla decyzji administracyjnej. Obok oznaczenia organu nadzoru, daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, osnowy zawierającej rozstrzygnięcie tego organu w stosunku do badanej uchwały lub zarządzenia i powołania podstawy prawnej, powinno ono zawierać także uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie i możliwości zaskarżenia oraz podpisy osób uczestniczących w podjęciu rozstrzygnięcia. Z kolei w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono zapatrywanie, że stosowanie odpowiednio przepisów k.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie u.s.g. nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt IIOSK 447/06). Przepis art. 91 ust. 3 u.s.g. określa, jakie elementy treści (składniki) powinno zawierać każde rozstrzygnięcie nadzorcze.

Stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy). Podkreślenia przy tym wymaga, że rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność uchwały. Kryterium oceny legalności w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi zgodność z prawem. Wynika to jednoznacznie ze sformułowania "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy rozumieć zaś niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc z Konstytucją RP, ustawami oraz aktami wykonawczymi. Przy ocenie zgodności aktu z prawem powszechnie obowiązującym nie ma znaczenia, czy akt ten jest efektem fakultatywnej działalności prawotwórczej rady gminy, czy też wynikiem nałożonego na organy gminy ustawowego obowiązku stanowienia określonych aktów.

Nadto stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Wedle ust. 3 tego przepisu do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Z akt sprawy wynika, że spełnione zostały wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie. Zachowano również wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g. W utrwalonym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie przyjmuje się, że w przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy, do występowania ze skargą do sądu administracyjnego uprawniona jest gmina.

Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze jest bowiem środkiem prawnym obrony samodzielności gminy, a zatem legitymację do złożenia skargi ma wyłącznie gmina, którą - zgodnie z art. 31 u.s.g. – także przed sądem reprezentuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Prawidłowo zatem w niniejszej sprawie skargę wniósł Burmistrz N. (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2620/20; postanowienie NSA z 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 130/19; wyrok NSA z 9 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1314/10). Uwzględniając przytoczone wyżej przepisy, odnotowania również wymaga, że organ wykonawczy Gminy N. umocowany został do działania uchwałą Rady Miejskiej w N. z [...], Nr [...], podjętą na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.

Przechodząc do istoty sporu wskazać na wstępie należy, że Sąd w pełni podziela stanowisko Wojewody przedstawione tak w rozstrzygnięciu nadzorczym, jak i odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zawiera ona zarzuty i podniesione na ich poparcie argumenty, które nie zasługują na zaaprobowanie. W ocenie składu orzekającego podniesione w niej zarzuty są nietrafne i nie znajdują uzasadnienia, o czym szerzej poniżej. W drugiej zaś kolejności podnieść należy, że o ile zasadnie Gmina podnosi, że skoro zgoda właściwego organu administracji na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne jest decyzją administracyjną, to raz udzielona obowiązuje, chyba że została w prawem przewidzianym trybie uchylona, zmieniona lub stwierdzono jej nieważność (art. 16 § 1 Kpa), to już nieprawidłowo odnosi to do okoliczności przedmiotowej sprawy i wadliwie odczytuje tak decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...], nr [...], jak i decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...], nr [...]. Pierwsza z nich, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewoda, tj. decyzja z 1983 r., dotyczy gruntów klas III i IV położonych w gminie N. Szczegółowy zakres zgody, obejmujący łącznie w gminie N. 53,5 ha gruntów klas III i 95,07 ha gruntów klas IV, został przedstawiony w załączniku tabelarycznym do decyzji. Załącznikiem tym jest zestawienie gruntów rolnych na terenie miasta i gminy N. przewidzianych pod zainwestowania nierolnicze, na które uzyskano zgody zarówno Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, jak i Wojewody O. (dla gruntów klas V i VI). W tabeli ujęto, w rozbiciu na poszczególne miejscowości położone w gminie N., powierzchnie gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, w dalszym rozbiciu na klasy użytków: I-III, IV, V-VI. Ponadto każdemu obszarowi, który uzyskał zgodę, nadano odpowiedni symbol cyfrowy, który znajduje odzwierciedlenie na załączniku graficznym w skali 1:1000. I tak we wsi N. wskazano pięć obszarów objętych zgodami ministra albo wojewody, o symbolach 14.0, 14.1, 14.2, 14.3, 14.4. Obszar 14.0 obejmuje centralną, zabudowaną już w dacie uzyskiwania zgody część sołectwa N. (ponad 100 ha), pozostałe to peryferyjnie położone grunty o mniejszych powierzchniach. Zestawienie tabelaryczne pozwala ustalić, że w granicach obszaru 14.0 wyrażono zgodę na zmianą przeznaczenia 0,3 ha gruntów klas I-III do zrealizowania jako uzupełnienie istniejącej zabudowy (zapis w tabeli "real. w plomb"). Oznacza to, że na całym, ponad stu hektarowym obszarze, określonym jako wydzielenie 14.0, zgodę posiada zaledwie 0,3 ha gruntów chronionych klas I-III, dowolnie wybranych przez gminę. Zatem wskazany na załączniku graficznym do decyzji Ministra obszar oznaczony symbolem 14.0 to granice terenu, w ramach którego gmina może wykorzystać określoną w zgodzie powierzchnię gruntów poszczególnych klas (czyli 0,3 ha gruntów klasy III), ale nie jest to teren, który w całości otrzymał w 1983 r. zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne.

Natomiast drugą z decyzji, czyli decyzją z [...], nr [...], Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 255.60 ha gruntów rolnych w gminie N. zgodnie z projektem planu zagospodarowania przestrzennego, w tym: klasy II – 10.50 ha, klasy III – 110.ha, a także klasy IV – 134.95 ha. W tej decyzji wskazano, że grunty te oznaczone są na załączniku graficznym wniosku konturami graficznymi. Rację ma zatem organ nadzoru podnosząc, że organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi N. nie wykazał, że dla terenów objętych zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, wydane zostały inne zgody, a te na które powołuje się organ stanowiący gminy N. dowodzą, że przeznaczenie gruntów we wsi N. na cele nierolne i nieleśne nastąpiło z naruszeniem prawa. Rację ma zatem Wojewoda stwierdzając, że przedłożone plany w części poświęconej wsi N. – t.j.: miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy N. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w N. z [...] oraz miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy N. zatwierdzony uchwałą nr[...]Rady Miejskiej w N. z dnia [...] – nie dają podstaw do uznania, że tereny będące przedmiotem rozstrzygnięcia, zostały prawidłowo zakwalifikowane.

Ponadto zdaniem Sądu nie powinno budzić najmniejszych wątpliwości, że żaden z przedłożonych planów w części poświęconej wsi N., t.j.: miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy N. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w N. z [...] i miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy N. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] – nie daje podstaw do uznania, że tereny będące przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia, zostały przeznaczone na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego lub usługowego w procedurze przygotowania któregoś z tych planów. O ile zasadnie Gmina odwołuje się do stanowiska wyrażonego w tym przedmiocie w wyroku WSA w Warszawie z 19 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2537/20, w którym prezentując motywy Sąd ten odwołał się do wyroku NSA z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3027/15, to już nieprawidłowo odnosi to na grunt przedmiotowej sprawy. Otóż w wyrokach tych Sądy obu instancji stwierdziły, iż zgoda na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.) ma charakter decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 § 1 Kpa. Stanowisko takie w odniesieniu do zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cel nierolniczy, z szerokim przedstawieniem poglądów w tej kwestii, zajął NSA w uchwale z 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13. Stanowisko to ma zastosowanie także do przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny, gdyż tryb zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny nie różni się istotnie od trybu zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cel nierolniczy. Ponadto w orzecznictwie wprost wskazano, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny następuje w formie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 § 1 Kpa (np. uchwała NSA z 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10 oraz wyrok NSA z 24 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 995/99).

Strona skarżąca przywołując argumenty na sformułowane w skardze zarzuty pomija, że to w jakim zakresie, ale także i na jaki cel grunt chroniony może zostać przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne, przesądzała zawsze wyłącznie treść decyzji właściwego organu. Potwierdzeniem tego jest wymóg rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587), aby dokumentacja prac planistycznych zawierała zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Mając to na uwadze powtórzenia wymaga, że decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...], nr [...], jak i z [...], nr [...] stanowią, nie pozostawiając żadnego luzy decyzyjnego, zgody na przeznaczenie objętych nimi na cele nierolnicze gruntów rolnych. Tym samym – czego nie dostrzega strona skarżąca – zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda odwoływał się wyłącznie do zgód wyrażonych w tych decyzjach rozstrzygając o zgodności planu z przepisami ustaw o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Nadto dostrzec należy, że w tym aspekcie okoliczność, że rozstrzygnięciem nadzorczym z [...]. Wojewoda dokonał stwierdzenia nieważności planu miejscowego wsi N. wobec gruntów klas nie podlegających ochronie o łącznej powierzchni około 2 900 m2 (około 0,2900 ha) – nie podważa jednak słuszności zastosowanego środka nadzoru w pozostałym zakresie. W tych realiach rację ma organ nadzoru stwierdzając, że analiza przedłożonej uchwały a także dokumentacji prac planistycznych i wyjaśnień organu wykonawczego Gminy wykazała naruszenie art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 3 lutego 1975 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych podlegających ochronie. Ustawodawca w sposób związany w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustanowił kolejność czynności związanych z przygotowaniem i uchwaleniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednym z etapów sporządzania projektu planu, którego brak odnotował organ nadzoru przy sporządzaniu kontrolowanej uchwały, jest wystąpienie o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne – o czym szerzej powyżej. Ustawa z dnia 3 lutego 1975 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 7 ust. 1 stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymagającego zgody dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I dalej (ust. 2), że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Tymczasem w przedmiotowej sprawie analiza terenu objętego ustaleniami planu wykazała, że dla gruntów rolnych stanowiących chronione użytki klas II i III ustalono w planie nowe, nierolnicze przeznaczenie, oznaczone na rysunku planu symbolami im nie odpowiadającymi, albowiem: 1MN, 2MN, 3MN, 4MN, 5MN, 6MN, 7MN, 8MN, 9MN, 10MN, 11MN, 12MN, 13MN,15MN, 16MN, 17MN, 18MN,20MN, 21MN, 22MN, 26MN, 27 MN, 28MN, 29MN, 30MN, 31MN, 38MN, 39MN, 45MN, 46MN, 51 MN, 53MN, 57MN, 59MN, 60MN, 2MNU, 3MNU, 5MNU, 8MNU, 9MNU, 10MNU, 1U, 2U, 4U, 12KDW, 19KDW, 3E, 6E, 1UKK, 2KDD.

Zdaniem Sądu rację ma Wojewoda podnosząc, że w przypadku badanej uchwały te oczywiście odmienne ustalenia planu dotyczyć powinny pozostawienia w przeznaczeniu rolniczym tych gruntów, które nie uzyskały stosowanej zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne.