Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1357/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2006 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 23 kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. znak [...] Prezydent Miasta S. po rozpatrzeniu wniosku A. W. z dnia [...] stycznia 2003 r. dotyczącego przebudowy istniejącego budynku gospodarczego konstrukcji drewnianej na działce ewid. [...] przy A. w S. na garaż na samochód osobowy i pomieszczenie gospodarcze przy granicy z działką nr [...] w oparciu o przepisy art. l ust. 2, art. 39, art. 40 ust. l i 3, art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89 poz. 415 z póz. zm.) ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego budynku gospodarczego konstrukcji drewnianej na murowany garaż na samochód osobowy i pomieszczenie gospodarcze, zlokalizowane przy granicy z działką nr ewid. [...], przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...] przy A. w S. z dojazdem działką nr ewid. [...]. W warunkach wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ ustalił, że teren, na którym inwestor zamierza realizować inwestycję leży na obszarze oznaczonym w planie symbolem E 8 ZN z zapisem : "Pas zieleni nieurządzonej w rejonie projektowanej magistrali do R. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa do adaptacji czasowej. Internat szkoły zawodowej do przeniesienia. Ciąg od ul. Ż. do Zakładu Dolnego FSC. Nadto ustalenia generalne planu ( § 15 zmiana nr. 8 p. 3) na obszarach , dla których plan ustala inne przeznaczenie z wyjątkiem terenów objętych strefami uciążliwości, dopuszczają rozbudowę, przebudowę i wymianę istniejącego budownictwa mieszkaniowego oraz innych budynków niezbędnych do funkcjonowania siedliska, o ile szczegółowe ustalenia realizacyjne nie stanowią inaczej.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta S. ustalił, że planowana inwestycja jest uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej przedmiotowej działki i jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania miasta S.. Lokalizacja garażu w miejscu istniejącego drewnianego budynku gospodarczego wpłynie korzystnie na poprawę warunków przeciwpożarowych oraz estetykę istniejącej zabudowy. Ponadto ze względu na niewielką szerokość działki- 9,5 m wskazane jest wykorzystanie jej zagospodarowania narzuconego istniejącą już zabudową w granicy z działką nr [...]. Powołując się na przepis § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12. 04. 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie , organ wskazał, że proponowana przebudowa winna być realizowana w miejscu istniejącego budynku oraz posiadać te same gabaryty, zaś projekt budowlany powinien zawierać inwentaryzację budowlaną i fotograficzną przebudowywanego budynku gospodarczego, co przyczyni się do ochrony interesów osób trzecich. W związku ze zgłoszonymi przez właścicielkę sąsiedniej działki nr ewid. [...] S. K. zastrzeżeniami polegającymi na zgłoszeniu sprzeciwu na budowę planowanego garażu przy granicy z działką stanowiącą jej własność, organ ustalił, że zgodnie z naniesioną na mapie propozycją przebudowy odległość projektowanego garażu i pomieszczenia gospodarczego od istniejącego budynku mieszkalnego S. K. wynosić będzie 6 m tj. tyle, ile w chwili wydawania decyzji wynosi odległość między istniejącym budynkiem gospodarczym a budynkiem mieszkalnym na działce nr [...]. Zgłaszająca zastrzeżenia będzie mogła na etapie wydawania pozwolenia na budowę zapoznać się z projektem budowlanym garażu i pomieszczenia gospodarczego. Nadto planowana inwestycja jest uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej a pomieszczenie gospodarcze służyć będzie dwóm rodzinom zamieszkującym budynek nr [...]. Ponieważ zachodzi sytuacja objęta przepisem art. 43 ustawy o planowaniu przestrzennym, wobec tego ustalono powyższe warunki.

W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydenta Miasta S., S. K. wniosła o jej uchylenie, nie wyrażając zgody na usytuowanie garażu oraz budynku gospodarczego w granicy jej działki. Zarzuciła, że inwestorzy posiadają już duży budynek gospodarczy o wymiarach 12x4m, oprócz tego 3 duże piwnice pod budynkiem mieszkalnym. Wybudowanie garażu w granicy będzie zagrożeniem dla jej zdrowia z powodu emisji spalin, co spowoduje jeszcze większe niż dotychczas zanieczyszczenie powietrza. Rozmiary działki inwestorów i sposób usytuowania na niej budynku mieszkalnego nie stoją na przeszkodzie wybudowaniu garażu i budynku gospodarczego w innym miejscu - za budynkiem mieszkalnym. Nadto odwołująca zarzuciła, że istniejące komórki drewniane były przeznaczone na składowanie opału, zaś inwestorzy zamierzają wybudować w tym miejscu warsztat.

W wyniku rozpatrzenia odwołania S. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia 23 kwietnia 2003 r. znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium ustaliło - powołując się na przepisy art. 2 ust. l oraz art. 40 ust l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu decydujące znaczenie mają ustalenia planu miejscowego.

Przytaczając ustalenia tekstowe miejscowego planu zagospodarowania Kolegium uznało, że projektowane zamierzenie inwestycyjne polegające na przebudowie budynku gospodarczego konstrukcji drewnianej na murowany garaż na samochód osobowy i pomieszczenie gospodarcze jest zgodne z ustaleniami obowiązującego planu, bowiem dopuszcza on przebudowę budynków na terenie działek budowlanych, brak więc było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Następnie Kolegium stwierdziło, że inwestycja polegająca na zmianie konstrukcji dachu nie narusza ustaleń obowiązującego planu.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło: Zgodnie z art. 43 ustawy o z. p. organ gminy nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu, to brak zgody odwołujących się na jej realizację nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla tej inwestycji. Organ I instancji słusznie rozpatrywał jedynie kwestie dotyczące możliwości przebudowy już istniejącego budynku i na decyzję nie mogły mieć wpływu podnoszone w odwołaniu kwestie. Nadto decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest aktem upoważniającym do podjęcia inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji i na warunkach w niej określonych. Sugestie odwołującej się, dotyczące lokalizacji obiektów budowlanych na sąsiedniej działce nie są uzasadnione, albowiem każdy ma prawo do zagospodarowania nieruchomości według własnych potrzeb, pod warunkiem, że nie narusza to obowiązujących przepisów. Nadto wnioskowana do realizacji na działce nr [...] inwestycja nie została wymieniona w Rozporz. Rady Ministrów z 24 .09. 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2002 r. nr 179, poz. 1490). S. K. uprawniona będzie do skutecznej ochrony swych interesów w trakcie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę , jeżeli uzna, że rozwiązania przyjęte w przedłożonym projekcie zagospodarowania działki, czy też projekcie architektoniczno-budowlanym nie gwarantują ochrony jej uzasadnionych interesów - np. będzie mogła domagać się zabezpieczenia terenu inwestycji ekranami akustycznymi, zielenią.

Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. K., wnosząc o jej uchylenie.

Zarzuciła, że organ operuje niezgodnym z prawdą określeniem, iż drewniane komórki na opał stoją przy granicy, podczas, gdy są one pobudowane w granicy. Oświadczyła, że nadal nie wyraża zgody na wybudowanie garażu w granicy z uwagi na już istniejące zanieczyszczenie powietrza, które zwiększy się na skutek emisji spalin. Na działce inwestorów znajduje się duży budynek gospodarczy, w którym można urządzić garaż. Ponadto inwestorzy są właścicielami działki o pow. 5647 m2, na której można wybudować garaż.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie , podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w skrócie ppsa, uprawniony jest do badania legalności działania jej organów. Kontrola ta polega ona na sprawdzeniu, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Rozpoznając sprawę sąd nie jest związany granicami skargi- art. 134 ppsa.

Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi wstępne stadium planowanej inwestycji. Zgodnie z przepisem art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. nr 89, poz. 415), zwanej dale w skrócie ustawą o z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa:

rodzaj inwestycji, warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, oraz okres ważności decyzji.

Przepis art. 43 w/w. ustawy stanowi, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2. Art. 47 ustawy o z.p. stanowi, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę.

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora. Wniosek taki powinien między innymi określać granice objętego nim terenu, z kolei - jak już wskazano wyżej a co wynika z art. 42 ust. l pkt. 6 decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w stosownej skali.

Treść mapy stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] marca 2003 r. jest sprzeczna z przepisem art.42 ust. l pkt. 6 ustawy o z. p.. Przede wszystkim mapa nie zawiera legendy, co uniemożliwia jej jednoznaczną interpretację. Na mapie widnieją dwa obrysy- jeden w kolorze czerwonym, obejmujący działki nr ewid. [...],[...] i [...], drugi w kolorze zielonym, obejmujący budynek w kształcie litery L, z oznaczeniem dwóch z trzech części budynku lit. "g" i opisem "garaż", oraz oznaczeniem trzeciej części budynku jako "b. gosp." Budynek ten znajduje się w granicy z działką nr [...] , stanowiąca własność skarżącej. Nie wiadomo więc które linie - czerwone czy zielone są liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, chociaż zgodnie z art. 42 ust. l pkt. 6 ustawy powinno być określony w sposób jednoznaczny.

Nawet jednak przy braku legendy można stwierdzić, że załącznik ten jest sprzeczny z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji. Ustalone przez organ I instancji w rozstrzygnięciu decyzji warunki zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowej inwestycji dotyczą bowiem działki nr [...] przy A., z dojazdem przez działkę nr [...], podczas, gdy naniesiony na mapę obrys wykonany kolorem czerwonym - gdyby uznać go za linię rozgraniczającą teren inwestycji- obejmuje działki nr [...], [...] i [...].

Naniesione na mapę budynki, zaznaczone obrysem w kolorze zielonym wskazują usytuowanie obiektu na działce nr [...] w granicy z działką stanowiącą własność skarżącej- nr [...], oraz w odległości 6 m od istniejącego na tej działce budynku mieszkalnego skarżącej. Powyższa odległość 6m między planowaną inwestycją a budynkiem mieszkalnym skarżącej wynika także z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji. Także usytuowanie budynku na mapie-w granicy z działką skarżącej jak i ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji co do odległości 6 m od istniejącego budynku skarżącej upoważniają do stwierdzenia, że organy wydające decyzje w sprawie z wniosku A. W. przekroczyły kompetencje wynikające z art. 42 ust. l pkt. 6. ustawy o z. p. Ścisłe ustalenie przez organ usytuowania budynku, oraz określenie odległości od budynków znajdujących się na działkach sąsiednich są ustaleniami, których nie może zawierać decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to bowiem sprzeczne z istotą takiej decyzji, jako wytyczającej ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, podlegające dalszym uszczegółowieniom w toku postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Kwestie konkretnego usytuowania budynku, jego odległości od działki sąsiedniej, oraz od zabudowań znajdujących się na działce sąsiedniej winny być rozstrzygnięte przez organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i w oparciu o przepisy prawa budowlanego, oraz obowiązującego Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12. 04. 2002 r.(Dz.U. nr 75, poz.690, ze zm.). Jako wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę -wobec treści art. 47 ustawy o z. p.- zaskarżona decyzja zawierająca nieuprawnione ustalenia może uniemożliwić realizację nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa budowlanego, które stanowią podstawę sporządzenia projektu budowlanego (np. jeżeli chodzi o przepisane i obowiązujące odległości między budynkami z uwagi na ochronę przeciwpożarową). Ponadto w sytuacji istniejącego obowiązku określonego w art. 47 ustawy o z.p. ścisłe określenie usytuowania planowanej inwestycji (w granicy, w określonej odległości od innych budynków) może doprowadzić do usankcjonowania sytuacji, w której inwestycja powstanie "przymusowo" w miejscu obiektu posadowionego niezgodnie z przepisami prawa.

Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje, jak wynika z uzasadnienia decyzji obydwu organów możliwość realizacji rozbudowy, przebudowy i wymiany istniejącego budownictwa mieszkaniowego oraz innych budynków niezbędnych do funkcjonowania siedliska, na obszarach, dla których plan ustala inne przeznaczenie, (ustalenie dokonane wyłącznie w oparciu o treść uzasadnień z uwagi na brak tego fragmentu tekstowego planu w aktach). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej nie zawiera wystarczających ustaleń w przedmiocie zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem. Jak wynika z przyjętej interpretacji pojęć "budowa" i "przebudowa"-

roboty budowlane polegające na zastąpieniu starego obiektu budowlanego (jego rozbiórka) nowym obiektem budowlanym (budowa w tym samym miejscu), bardziej nowoczesnym pod względem architektonicznym i technologicznym są budową ,tj. wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu nie będącym odbudową, rozbudową , nadbudową oraz przebudową obiektu budowlanego. Przebudowa natomiast jest zmianą układu funkcjonalnego istniejącego obiektu budowlanego mogąca dotyczyć zarówno jego elementów konstrukcyjnych , jak i wypełniających, np. związana ze zmianą sposobu użytkowania obiektu (tak. J. Siegień, Prawo budowlane, Kom. 4 wyd. Wyd. C. H. Beck , W-wa 2003) . Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji wynika, że planowana inwestycja ma powstać w miejscu istniejącego budynku gospodarczego, jako całkowicie nowa i zastępująca dotychczas istniejący budynek gospodarczy. Kwestia ta wymaga dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia w świetle obowiązujących ustaleń miejscowego planu, który przewiduje realizację ściśle określonych inwestycji. Wyjaśnienia wymaga także , w miejsce jakich obiektów , czy obiektu przewiduje się realizacje inwestycji. Jak wynika z konsekwentnych twierdzeń skarżącej począwszy od postępowania przed organem i instancji aż do treści skargi, w miejscu przewidywanej inwestycji posadowione są "komórki" służące przechowywaniu opału. Także z treści aktu notarialnego - umowy sprzedaży Rep. A [...] - jego § l i § 2 wynika, że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny i komórki gospodarcze drewniane. Treść rozstrzygnięcia decyzji ustalającej wzizt mówi natomiast o przebudowie istniejącego budynku gospodarczego drewnianego. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przewiduje możliwość przebudowy, rozbudowy i wymiany budownictwa mieszkaniowego i innych budynków niezbędnych do funkcjonowania siedliska. Po pierwsze więc należy w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, w świetle twierdzeń skarżącej oraz treści aktu notarialnego, że istniejący na działce obiekt jest budynkiem, oraz takim budynkiem, który jest niezbędny dla funkcjonowania siedliska, gdyż tylko takie obiekty podlegają możliwości przebudowy, rozbudowy i wymiany. W tej kwestii organ, wbrew obowiązkom wynikającym z przepisów art. 7, 77 kpa nie poczynił jednoznacznych ustaleń, czym przepisy te naruszył, naruszając jednocześnie przepis art. 43 ustawy o z.p. ustalając bez wystarczających podstaw, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z treścią obowiązującego planu. Ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera koniecznych stwierdzeń w tej istotnej kwestii, stwierdzić należy, że organ naruszył także przepis art. 107 § 3 kpa. Nie wiadomo także, dlaczego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mówi się o inwestycji polegającej na zmianie konstrukcji dachu- co jest sprzeczne z treścią rozstrzygnięcia i pozostałych ustaleń obydwu decyzji, bowiem zarówno wniosek jak i rozstrzygnięcie dotyczą przebudowy całego obiektu, a nie zmiany konstrukcji dachu. Nie ma także żadnego znaczenia w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji że planowana inwestycja służyć będzie dwóm rodzinom - okoliczność ta nie stanowi żadnego argumentu - ani za, ani przeciw uwzględnieniu wniosku o ustalenie wzizt w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. Nie wyjaśniono także kwestii związanej z udziałem w postępowaniu właściciela działki nr [...] , czym naruszono wskazane już wyżej przepisy art. 7 i 77 kpa. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów znajdującego się w aktach postępowania administracyjnego, właścicielem tej działki jest Skarb Państwa, a jak wynika z treści wniosku oraz rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji - jest ona objęta ustaleniem wzizt Należy więc rozważyć, czy planowana inwestycja będzie miała wpływ na interes prawny właściciela sąsiedniej działki-Skarbu Państwa i czy nie powinien on być stroną postępowania

Jak wynika z powyższego, organy wydające decyzje w sprawie dopuściły się uchybień polegających na naruszeniu wskazanych przepisów prawa materialnego i procesowego, a naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § l ust. l lit. a) i lit. c) ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.