Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 607/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3, art. 10 ust. 5, art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Wojewody z dnia 28 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga D. B. na decyzję Wojewody z dnia 28 maja 2020 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 25 września 2018 r. skarżąca zwróciła się do Starosty z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za przejęcie przez Gminę własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości G., gmina W., stanowiącej działkę nr [..] o powierzchni 186 m2, która decyzją Wójta Gminy z dnia 21 listopada 1997 r., nr [..], z mocy prawa przeszła na własność Gminy. Skarżąca wskazała przy tym, że skierowane do Wójta Gminy w dniu 13 kwietnia 2018 r. zaproszenie do negocjacji nie przyniosło rezultatu w postaci rokowań.

Starosta postanowieniem z dnia 29 października 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej. Postanowienie to zostało jednakże uchylone postanowieniem Wojewody z dnia 6 lutego 2019 r. a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 24 września 2019 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a. oraz art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) - zwanej dalej u.g.n., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącej za pozbawienie prawa własności działki nr [..] o powierzchni 186 m2, położonej w G., gmina W.

Uzasadniając wydaną decyzję Starosta wskazał, że decyzją z dnia 21 listopada 1997 r., nr [..], wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.), Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] (na działki od nr [..] do nr [..]) na wniosek właściciela tej działki – J. S. W wyniku podziału wydzielono m.in. działkę nr [..], która przeznaczona została pod drogę. Z treści postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. akt [..], wynika, że spadkobiercą zmarłego J. S. jest skarżąca D. B.

Następnie, powołując się na treść art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., Starosta wyjaśnił, że za grunty wydzielone pod drogi powołane regulacje prawne przewidują dwa tryby ustalania odszkodowania. Przy czym, z regulacji tych jednoznacznie wynika, że jeżeli nie dojdzie do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem, odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w trybie analogicznym jak przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W ocenie Starosty, ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika zaś, że odszkodowanie za działkę [..] zostało ustalone w trybie cywilnoprawnym, na co wskazuje oświadczenie J. S. z dnia 25 września 1997 r. o nieodpłatnym przekazaniu na rzecz Gminy działki o powierzchni ok. 186 m2 wydzielonej od strony ul. M. Starosta zaznaczył przy tym, odnosząc się jednocześnie do wniosków złożonych przez skarżącą w piśmie z dnia 23 lipca 2019 r., że brak jest przeszkód prawnych do uzgodnienia przez strony kwestii związanych z wysokością odszkodowania zanim decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Ponadto, organy administracji publicznej nie dokują oceny skuteczności zawartych czynności cywilnoprawnych.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Starosty, nie ziściła się przesłanka do wdrożenia trybu administracyjnoprawnego do ustalenia odszkodowania i postępowanie wszczęte w niniejszej sprawie, jako bezprzedmiotowe, zasługiwało na umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Od decyzji Starosty skarżąca wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wojewoda zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 28 maja 2020 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) - zwanej dalej u.g.n., utrzymał w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej.

Uzasadniając wydaną decyzję, Wojewoda wskazał, że dokonany decyzją Wójta Gminy z dnia 21 listopada 1997 r. podział nieruchomości doprowadził do wydzielenia działki nr [..] pod poszerzenie ulicy, która stanowi ogólnodostępny ciąg komunikacyjny - ul. M. Tym samym zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, uprawniające do stwierdzenia, że zaistniał skutek w postaci przejścia prawa własności działki nr [..] na rzecz Gminy. Przedmiotowa działka została przy tym ujawniona w KW nr [..], gdzie w dziale 11 jako właściciel wpisana jest Gmina. Gmina ujawniła swoje prawo w księdze wieczystej na podstawie decyzji z dnia 21 listopada 1997 r.

Powyższe, jak zauważył Wojewoda, uprawniało do zastosowania w niniejszej sprawie art. 233 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., zaś samo odszkodowanie powinno być ustalone na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Przepis powołanego artykułu stosuje się bowiem zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, których podział został dokonany na wniosek właściciela, a które to nieruchomości przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Powyższe, jak podkreślił Wojewoda, oznacza, że nabycie przez podmioty publicznoprawne działek wydzielonych pod drogi w myśl art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje, gdy spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: wydzielona działka gruntu przeznaczona jest pod drogę publiczną (bądź jej poszerzenie); podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek właściciela/użytkownika wieczystego; decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna bądź orzeczenie o podziale jest prawomocne. Wojewoda uznał przy tym, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n.

Jednakże, jak ocenił Wojewoda, brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za działkę nr [..] na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Właściciel przedmiotowej działki zrzekł się bowiem odszkodowania z tytułu utraty prawa jej własności. J. S. w dniu 25 września 1997 r. złożył pismo, w którym wyraził zgodę na nieodpłatne przekazanie na rzecz UG gruntu ok. 186 m2 z jego nieruchomości od strony ulicy M. Co prawda w piśmie nie wskazano numeru nieruchomości, o którą chodzi, ale z projektu podziału sporządzonego w dniu 9 września 1997 r. jednoznacznie wynika, iż z ulicą M.. sąsiadowała jedynie nowo wydzielona działka nr [..] o powierzchni 0,0186 ha, która została przeznaczona pod drogę. W związku z tym, w ocenie Wojewody, były właściciel wiedział, jaka działka i o jakiej powierzchni zostanie przeznaczona pod ulicę. Skoro zaś ważność tej czynności prawnej (zrzeczenia się odszkodowania) nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym to, zdaniem Wojewody, należy uwzględnić wszystkie skutki prawne, wynikające z tego oświadczenia. Wojewoda zauważył przy tym, że niewątpliwie złożenie tego oświadczenia nastąpiło przed wydaniem decyzji podziałowej z dnia 21 listopada 1997 r., jednakże z projektu podziału można było odczytać jaka działka i o jakiej powierzchni zostanie przeznaczona pod drogę. Przedmiot zrzeczenia się został zatem jednoznacznie określony i nie budzi wątpliwości. Ponadto, w ocenie Wojewody, zrzeczenie się odszkodowania może mieć miejsce jeszcze przed wydaniem decyzji podziałowej. Odnośnie zarzutów, co do samego zrzeczenia się i jego okoliczności, jak podkreślił Wojewoda, właściwy jest sąd cywilny.

Skoro zaś właściciel przedmiotowej działki zrzekł się odszkodowania z tytułu utraty jej prawa własności, to pomiędzy stronami doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, co wyklucza możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym. Tym samym, postępowanie prowadzone na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. stało się bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 k.p.a.

We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą podstawy do umorzenia postępowania;

- art. 104 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie mimo istnienia podstaw ku temu;

- art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., polegające na pominięciu złożonych przez skarżącą w piśmie z dnia 23 lipca 2019 r. wniosków dowodowych i nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego, wyjaśniającego kwestie o zasadniczym znaczeniu dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 76a § 4 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez jego pominięcie i niewezwanie Wójta Gminy do przedłożenia oryginałów dokumentów wskazanych we wniosku z dnia 30 kwietnia 2019 r., mimo iż było to uzasadnione okolicznościami sprawy;

2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż:

- w niniejszej sprawie miały miejsce uzgodnienia skutkujące definitywną i nieodwołalną utratą przez skarżącą prawa do odszkodowania należnego jej z tytułu dokonanego wywłaszczenia działki nr [..];

- w niniejszej sprawie doszło do skutecznego złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz gminy działkę nr [..];

3. rażące naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie;

- art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za działkę nr [..] mimo zaistnienia wszystkich przesłanek zastosowania tego przepisu;

4. naruszenie art. 10 ust. 5, art. 48 ust. 1 i 2 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, czego wyrazem jest uznanie, iż na gruncie przepisów ustawy o gospodarce gruntami dopuszczalne było: zastąpienie decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie uzgodnieniami o charakterze cywilnoprawnym, jednostronne zrzeczenie się prawa do odszkodowania za działki wywłaszczone pod drogi w trybie przewidzianym w treści art. 10 ust. 5 tej ustawy;

5. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 56 kc oraz art. 60 kc, poprzez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest uznanie, iż deklaracja złożona przez J. S. w dniu 25 września 1997 r. spowodowała utratę przysługującego skarżącej prawa do odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Gminy działkę nr [..], mimo iż literalna treść tej deklaracji wskazuje że: w ogóle nie ma w niej mowy o odszkodowaniu, w ogóle nie ma w niej mowy o działce drogowej nr [..], która jest przedmiotem niniejszego postępowania;

6. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 56 kc oraz art. 60 kc poprzez ich niezastosowanie, czego wyrazem jest uznanie, iż deklaracja złożona przez J. S. w dniu 25 września 1997 r. spowodowała utratę przysługującego skarżącej prawa do odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Gminy działkę nr [..], mimo iż, w okolicznościach niniejszej sprawy: już w dniu 13 kwietnia 2018 r. skarżąca, jako następca prawny J. S., wystąpiła do Wójta Gminy z zaproszeniem do podjęcia negocjacji w sprawie ustalenia należnego jej odszkodowania a następnie, wobec odmowy przystąpienia do negocjacji przez Gminę, pismem z dnia 18 września 2018 r. skarżąca wystąpiła do Starosty z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [..], czym skarżąca, jako sukcesor uniwersalny J. S., ponad wszelką wątpliwość dała wyraz odwołaniu ewentualnie wcześniej złożonego jednostronnego oświadczenia o zamiarze nieodpłatnego przekazania Urzędowi Gminy

własności działki nr [...];

7. art. 58 § 2 k.c. poprzez jego niezastosowanie, czego wyrazem jest błędne uznanie, iż treść oświadczenia z dnia 25 września 1997 r. spowodował utratę przysługującego skarżącej prawa do odszkodowania, mimo iż czynność taka byłaby sprzeczna z zasadami współżycia społecznego, tj. z zasadą sprawiedliwości społecznej, zasadą ekwiwalentności świadczeń, zasadą lojalności stron oraz zasadą zaufania obywateli do organów władzy państwowej;

8. art. 508 k.c., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż między J. S. a Gminą doszło do zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego, jakim było prawo do odszkodowania za działkę nr [..], mimo iż przeczą temu ustalone w sprawie fakty;

9. art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284) w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 129 ust. 1 pkt 5 u.g.n., poprzez ich niezastosowanie mimo niewątpliwego stwierdzenia, iż w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do wywłaszczenia, a w takiej sytuacji osoba wywłaszczona ma prawo do odszkodowania, którego wysokość winien ustalić Starosta.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 18 sierpnia 2020 r. Gmina wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem sądowej kontroli dokonywanej, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., z punktu widzenia legalności aktu wydanego przez organ administracji publicznej, jest w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z dnia 28 maja 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia 24 września 2019 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozbawienie prawa własności działki nr [..], położonej w G., gmina W., która została wydzielona na podstawie decyzji podziałowej Wójta Gminy z dnia 21 listopada 1997 r. z przeznaczeniem pod drogę i która z mocy prawa przeszła na własność Gminy.

Zdaniem Sądu kontrolowane decyzje nie naruszają prawa materialnego, jak i prawa procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, a zatem brak było podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy orzekające w sprawie organy prawidłowo stwierdziły bezprzedmiotowość postępowania w świetle art. 105 § 1 k.p.a. i w konsekwencji umorzyły postępowanie z wniosku skarżącej w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanki stanu bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego mogą mieć charakter podmiotowy, dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, dotyczący samego przedmiotu tego postępowania. W akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje bowiem autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jego sytuację prawną, co oznacza, że przesłanki podmiotowe odnoszą się do zdolności określonego podmiotu do bycia podmiotem obrotu prawnego i zagadnienia identyfikacji sfery interesu prawnego tego określonego podmiotu, a przesłanki przedmiotowe - do tego, jakie określone i skonkretyzowane obowiązki mają być nałożone, a jakie uprawniania przyznane. W bezprzedmiotowości postępowania chodzi zaś o przeszkody, czy to wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, czy to z przepisów materialnych, które wykluczają możność autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego.

Z taką też sytuacją, w ocenie Sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżąca żądała bowiem ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [..] przeznaczoną pod drogę i przejętą na własność Gminy z mocy prawa, stosownie do treści art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Podstawą prawną orzekania w takich sprawach jest art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach w przypadkach, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny. Poprzednik prawny skarżącej – J. S. został pozbawiony własności działki nr [..], która z mocy prawa stała się własnością Gminy, co potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach sprawy.

Obowiązujący w dacie zatwierdzania podziału przepis art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W obowiązującym w dacie podejmowania kontrolowanej decyzji stanie prawnym podstawą prawną odszkodowania za grunty przejęte pod drogi publiczne jest z kolei przepis art. 98 ust. 3 u.g.n., będący odpowiednikiem regulacji obowiązujących w dniu wydania decyzji podziałowej. Zgodnie z tym przepisem, za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Z powyższego wynika, że przepisy prawa obowiązujące zarówno w dacie wywłaszczenia poprzednika prawnego skarżącej z działki nr [..], jak i w dacie ubiegania się przez skarżącą o odszkodowanie za tę nieruchomość, przewidywały obowiązek jego ustalenia i wypłaty.

Wskazać jednakże należy, że z art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, że decyzja o ustaleniu odszkodowania na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego nieruchomości) może być wydana tylko w wypadku braku uzgodnienia odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień.

Tryb administracyjny, rozstrzygający sprawę ustalenia odszkodowania w formie decyzji, jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym. Przyjęcie przez ustawodawcę reguły, że kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch równoprawnych trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej oraz administracyjnoprawnej) oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Innymi słowy załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania. Ustalenie odszkodowania może zatem być przedmiotem sprawy administracyjnej wyłącznie wtedy, gdy niepowodzeniem zakończyło się rozwiązanie w trybie cywilnoprawnym. Niepowodzenie tego sposobu umożliwia wszczęcie i kontynuowanie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, albowiem tylko w tym wypadku zostaje spełniona przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 596/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia wymaga przy tym, że wskazane alternatywne tryby ustalania odszkodowania wprowadziło do systemu prawnego wejście w życie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., uchylających regulacje, jakie obowiązywały w dacie wydania decyzji Wójta Gminy z dnia 21 listopada 1997 r. Przy czym, również na gruncie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości możliwe było prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości.

Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 958/06, LEX nr 343843), stwierdzając, że przepis art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wyklucza prowadzenia, w trakcie postępowania podziałowego, rokowań w kwestii wypłacenia należnego odszkodowania oraz jego wysokości między gminą a właścicielami nieruchomości objętych wnioskiem o podział. Obowiązek prowadzenia przez organ rokowań z właścicielem nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego reguluje art. 46 ust. 3 tej ustawy. Wszczęcie tego postępowania dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w formie umowy (art. 49 ust. 1). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 10 ust. 5 nie zawiera zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. Wobec tego przyjęto, że ich prowadzenie dopuszczalne jest także z właścicielem nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego część tej nieruchomości z mocy prawa przechodzi na własność gminy jako grunt wydzielony pod drogi. Dopuszczalność negocjacji w przedmiocie odszkodowania na gruncie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dopuścił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1966/97 (LEX nr 48689). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd o dopuszczalności prowadzenia rokowań w zakresie odszkodowania na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, które mogły zakończyć się porozumieniem o charakterze cywilnym.

Powyższe prowadzi do konkluzji, że żądanie odszkodowania mogłoby być skutecznie zgłoszone przez skarżącą wyłącznie w sytuacji gdyby kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się prawidłowo uwierzytelniona kopia pisma datowanego na dzień 25 września 1997 r., w którym właściciel działki nr [..] – J. S. oświadczył, że wyraża zgodę na nieodplatane przekazanie na rzecz Urzędu Gminy gruntu około 186 m2 z jego nieruchomości od strony ulicy M.

W ocenie Sądu, treść przywołanego pisma świadczy o złożeniu przez J. S. w dniu 25 września 1997 r. pisemnego oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania za przejętą na rzecz Gminy nieruchomość.

Zrzeczenie się przez stronę prawa do odszkodowania oznacza zaś, że nie można mówić o istnieniu stanu, w którym nie doszło do porozumienia w tej sprawie pomiędzy stroną a uprawnionym organem, co z kolei przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia kwestii odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. W takim wypadku zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi bowiem dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, co stanowi przesłankę negatywną prowadzenia postępowania administracyjnego jako właściwego dla decyzyjnego trybu tego ustalenia.

Jednocześnie, Sąd podziel stanowisko, wypracowane na gruncie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r., w sprawie o sygn. akt V CSK 261/17 i zaakceptowane także w wyroku NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Orzeczenie Sądu Najwyższego doprowadziło do zmiany dotychczasowego stanowiska w omawianej kwestii, prezentowanego m.in. w orzeczeniach przytoczonych przez skarżącą w skardze, i obecnie nie budzi wątpliwości, że były właściciel jest uprawniony do uzgodnienia wysokości odszkodowania z organem, również przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

W konsekwencji przyjęto też, że w ramach tych uzgodnień możliwe jest również zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt, także przed dokonaniem podziału. Przy czym, dla prawnej możliwości takich działań przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, konieczne jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać.

Przesądzenie prawnej możliwości zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie w okolicznościach niniejszej sprawy nie przesądza oczywistości konkluzji, że doszło skutecznie do załatwienia w całości kwestii ustalenia odszkodowania w trybie cywilistycznym, czyniąc postępowanie administracyjne w tym przedmiocie bezprzedmiotowym. Dokonanie takiej oceny czynności cywilnej należy do organów administracyjnych, ale tylko w kontekście, w jakim, jest to konieczne do oceny, czy ta czynności rozporządzająca była dokonana ze skutkiem prawnym dla sfery prawnej strony postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie i w pełnym zakresie jego interesu prawego wynikającego z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Należy podkreślić, że poza zakresem oceny organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych leżą zagadnienia dotyczące ściśle kwestii cywilistycznych, wynikających z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej, takie jak uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, czy też wadliwość czynności prawnej. Kwestie te należą do spraw cywilnych rozpoznawanych przez sądy powszechne, dlatego też prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego i rozważań jest zbędne.

W ocenie Sądu, w zaistniałej sytuacji zaskarżona decyzja trafnie potwierdziła skuteczność zrzeczenia się odszkodowania przez poprzednika prawnego skarżącej. Co prawda, pismo z dnia 25 września 1997 r. nie wskazuje numeru działki, co do której J. S. wyraził zgodę na nieodpłatne przekazanie na rzecz Urzędu Gminy, ale oświadczenie zawarte w tym piśmie wskazuje jednocześnie istotne okoliczności, które w sposób niewątpliwy, w ocenie Sądu, potwierdzają, że dotyczy ono wydzielonej później działki nr [..]. Oświadczenie to wskazuje bowiem, że dotyczy gruntu, stanowiącego własność J. S., o powierzchni 186 m2, położonego od strony ulicy M. Z projektu podziału działki nr [..] wykonanego w dniu 9 września 1997 r., a tym samym jeszcze przed złożeniem przez J. S.oświadczenia z dnia 25 września 1997 r., jednoznacznie wynika zaś, że z ulicą M. sąsiadowała jedynie działka nr [..] o powierzchni 0,0186 ha. Oświadczenie złożone w piśmie z dnia 25 września 1997 r. nie mogło ponadto wskazywać, że dotyczy działki nr [..], gdyż jeszcze wtedy działka ta nie istniała.

Reasumując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że zrzeczenie się przez poprzednika prawnego skarżącej odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości powstałej na skutek podziału i przejętej z mocy prawa przez Gminę, którego ważność i skuteczność nie została podważona przed sądem powszechnym, a która nie może być badana w drodze postępowania administracyjnego, stanowiło przyczynę bezprzedmiotowości postępowania.

Z uwagi na powyższe, Sąd za niezasadne uznał podniesione w skardze zarzuty.

Jako niezasadne Sąd ocenił także zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a także art. 76a § 4 w zw. z art. 15 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów zawnioskowanych przez skarżącą w piśmie z dnia 23 lipca 2019 r. i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności. Wskazać bowiem trzeba, że dowody, których przeprowadzenia domagała się skarżąca, tj. przesłuchanie pracownika Urzędu Gminy celem ustalenia okoliczności w jakich doszło do sporządzenia i podpisania wniosku o zatwierdzenie projektu podziału działki oraz oświadczenia z dnia 25 września 1997 r. a także przeprowadzenia dowodu z oryginałów dokumentów związanych z podziałem działki, nie miały znaczenia dla sprawy. Ich celem było bowiem wykazanie okoliczności, jakie miały miejsce w czasie składania przez właściciela nieruchomość oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania, zaś kwestie te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wobec dopuszczenia możliwości zrzeczenia się prawa do odszkodowania przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej. Ponadto, jak już wskazano, sąd administracyjny, a wcześniej organ administracji publicznej, nie dokonuje oceny skuteczności zawartych czynności cywilnoprawnych, jak również nie bada okoliczności ich zawarcia, gdyż kwestie te pozostają w wyłącznej kognicji sądu powszechnego. Co więcej, brak było podstaw do zastosowania art. 76a § 4 k.p.a., gdyż przeprowadzenie dowodu ze znajdującej się w aktach sprawy poświadczonej za zgodność z oryginałem kopi wniosku z dnia 9 września 1997 r. o podział nieruchomości i pisma z dnia 25 września 1997 r., zawierającego oświadczenia o nieodpłatnym przekazaniu działki na rzecz Gminy, okazało się wystarczające do prawidłowego ustalenia przez organ administracji publicznej ich treści i mocy dowodowej dla rozstrzygnięcia sprawy.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji. Nie znajdują uzasadnienia zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, co wynika z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, to zaś umożliwiło organom ustalić nie budzący wątpliwości stan faktyczny. Te działania doprowadziły do prawidłowych wniosków, opartych na aktualnych poglądach orzecznictwa, które zweryfikowały dotychczasowe stanowisko w kwestii możliwości zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej, że w sprawie doszło do porozumienia w sprawie odszkodowania mającego postać zrzeczenia się roszczenia. To zaś wykluczało możliwość ustalenia odszkodowania za wywłaszczony grunt w trybie administracyjnym, jak domagała się tego skarżąca. W tym stanie rzeczy organy administracji zobowiązane były do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co też prawidłowo uczyniły.

Z tych powodów, nie dopatrując się naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, do czego uprawniony był stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a., albowiem zarówno skarżąca, jak i organ, złożyli wnioski o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.