Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 637/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2007-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1 ust. 6 art. 94 art. 98 ust. 1 ust. 3 art. 129 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościam - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 16 art. 94 ust. 4 art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 58 ust. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 13 grudnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Maria Kwiecińska WSA Mirella Ławniczak ( spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Kamila Perkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 roku przy udziale sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 457,- (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Ławniczak /-/M. Kosewska /-/M. Kwiecińska


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 22 września 2006r. działając na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustalił na rzecz A. B. odszkodowanie w łącznej kwocie 177.737,00zł za grunty wydzielone pod drogi, przejęte na rzecz Gminy [...], położone w [...] gmina [...], oznaczone w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. mapy 2, działki: nr 474, nr 475, nr 507 oraz nr 530, zapisane w dacie podziału w księdze wieczystej KW nr [....] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Poznaniu jako własność A. B. Ustalił również, że odszkodowanie ma zostać wypłacone przez Gminę [....] jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta wyjaśnił, że A. B. wnioskiem z 13 grudnia 2004r. wystąpił o ustalenie odszkodowania za działki nr 474, nr 475, nr 507 i nr 530. Przedłożył również protokół negocjacji z dnia 07 czerwca 2005, z którego wynika, iż strony nie doszły do porozumienia w sprawie odszkodowania za przedmiotowe działki. Sporządzony w dniu 26 maja 2006r. przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy określił łączną wartość przejętych na własność gminy działek na kwotę 177.737,00zł. Wnioskodawca przyjął ją jako podstawę ustalenia odszkodowania. Natomiast Wójt Gminy [...], nie kwestionując ustaleń operatu szacunkowego, podniósł, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania jest bezprzedmiotowe, albowiem A. B. zrzekł się odszkodowania. Wójt wniósł również o wydanie decyzji odmawiającej ustalenia odszkodowania, bowiem ani plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, ani decyzja zatwierdzająca podział w części rozstrzygającej orzeczenia nie stwierdza, że chodziło o wydzielenie dróg publicznych.

Starosta ustalił, że Wójt Gminy [...] działając na wniosek A. B. ostateczną decyzją z 09 kwietnia 1998r. nr [...], zatwierdził projekt podziału działki nr 473/2 o powierzchni 5.4700ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. W wyniku tego podziału powstały m. in. działki nr 474 o powierzchni 0,1042ha, nr 475 o powierzchni 0,3682ha (z ewidencji gruntów wynika, iż działka ta ma obecnie powierzchnię 0,3685ha), nr 507 o powierzchni 0,2753ha, nr 530 o powierzchni 0,0580ha. W uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej projekt podziału podano, że zgodnie z planem ogólnym Gminy Dopiewo, zatwierdzonym uchwałą XXXI/85/92 Rady Gminy Dopiewo z dnia 18 grudnia 1992r., podlegająca podziałowi nieruchomość w zakresie działek: 475, 476, 530 przeznaczona jest pod nowoprojektowane drogi, a w zakresie działki 474 - pod poszerzenie drogi. Wskazano również, iż projekt podziału zgodny jest z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] wydaną 23 stycznia 1998 r. przez Wójta Gminy [...]. Stwierdzono, iż działki gruntu wydzielone pod drogę z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna. Na mocy porozumienia zawartego w dniu 28 stycznia 1998r. działki: nr 475, nr 507 i nr 530 przechodzą na rzecz Gminy nieodpłatnie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, w następstwie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją nr [....] z dnia 08 marca 1999r., w pkt 1 uchyliło w całości własną decyzję z dnia 01 lutego 1999r. stwierdzającą nieważność w całości decyzji Wójta Gminy [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr 473/2, oraz w pkt. 2 stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 09 kwietnia 1998r. została wydana z naruszeniem prawa w części, w której stanowi o wydzieleniu działek gruntu oznaczonych numerami: 506, 488, 490, 480, 503, 483, 487, 505, 497, 499, 493, 481, 489, 491, 501, 485, 495, 509, albowiem w tym zakresie działki zostały zbyte na rzecz osób trzecich, co spowodowało nieodwracalne skutki prawne, w pkt 3 orzeczono nieważność decyzji podziałowej w pozostałej części.

Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi A. B., wyrokiem z dnia 17 listopada 2000r. sygn. akt II SA/Po 620/99 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 08 marca 1999 roku oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 01 lutego 1999 roku. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono między innymi, że brak jest uzasadnionych podstaw do twierdzenia, iż decyzja Wójta Gminy [...] z 9 kwietnia 1999 r., zatwierdzająca projekt podziału, jest niezgodna z ustaleniami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponowne zbadanie zatwierdzonego podziału musi uwzględniać, iż skarżącemu zostały wydane decyzja z dnia 23 stycznia 1998r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego działkę nr 473/2 oraz zaświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia 11 lipca 1997r. stwierdzającego, że działka 473/2 znajduje się na terenach oznaczonych symbolem UN/U, przeznaczonych pod tereny rozwojowe, mieszkaniowo-usługowe o przewadze funkcji mieszkaniowej. W obrocie prawnym znajduje się także postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 12 marca 1998r., wydane na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że projekt podziału działki nr 473/2 jest zgodny z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Dopiewo. Uwzględniając wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia 06 sierpnia 2001r., uznając brak podstaw do stwierdzenia oczywistego naruszenia ustaleń planu miejscowego, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 09 kwietnia 1998r. Wyjaśniono, że zapisy planu zagospodarowania przestrzennego nie określają w sposób wystarczający sposobu zagospodarowania działki nr 473/2. Rysunek do planu nie posiada wystarczającej dokładności, aby rozstrzygnąć na jego podstawie o przeznaczeniu poszczególnych części podlegającej podziałowi nieruchomości. Nie można ocenić, czy prawidłowo określono przeznaczenie 4 działek na cele rzemiosła, 3 działek na nowe drogi i jednej pod poszerzenie istniejącej drogi, a pozostałych pod zabudowę mieszkaniową.

Mając powyższe na uwadze Starosta uznał, iż w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości obejmującej działkę nr 473/2. Wyjaśnił przy tym, że właściciel nieruchomości, który wystąpił z wnioskiem o podział nieruchomości nie może być obarczony skutkami prawnymi wynikającymi ze zmiany stanowiska organu orzekającego o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości i dokonania innych ustaleń w kwestii zasadniczej dla tego postępowania o zgodności przedłożonego projektu podziału z planem miejscowym. Dlatego uznał, iż wytyczenie działek nr 475, nr 507, nr 530 pod drogi publiczne oraz działki nr 474 pod poszerzenie istniejącej drogi nastąpiło na podstawie miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dopiewo, obowiązującego w dacie orzekania o podziale. Jednocześnie podział działki nr 473/2 nie mógłby nastąpić bez wydzielenia działek pod drogi publiczne, gdyż pozostałe projektowane do wydzielenia działki nie miałyby dostępu do drogi publicznej, co jest wymagane zgodnie z art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Działki nr 475, nr 507, nr 530 zostały wydzielone pod drogi ogólnodostępne i maja charakter dróg publicznych, dróg gminnych. Mając ponadto na uwadze, że określenie "działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne" obejmuje również grunty wyodrębnione pod poszerzenie istniejących dróg, Starosta [...] uznał, że wszystkie wymienione powyżej działki stały się z mocy prawa własnością Gminy [...]. Niemniej jednak Gmina nie podjęła czynności mających na celu ujawnienie swojego prawa w księdze wieczystej. Powyższe działki aktualnie zapisane są w KW nr [...] nadal jako własność A. B.

Przyjął, że porozumienie z dnia 28 stycznia 1998r. pomiędzy A. B. a Gminą [...] nie wywołało skutku w postaci nieodpłatnego przekazania działek pod drogi publiczne, bowiem obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje dopiero po uzyskaniu cech ostateczności przez decyzję o zatwierdzeniu projektu podziału. Dopiero z tą chwilą powstaje możliwość zrzeczenia się swoich uprawnień. Zawarte porozumienie nie może stanowić uzgodnienia odszkodowania w rozumieniu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem zgodnie z powołanym przepisem rokowania mają być przeprowadzone dopiero po przejściu własności nieruchomości na rzecz gminy. Zatem strony nie uzgodniły wysokości odszkodowania. Dlatego nie było przeszkód dla ustalenia odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego.

Wojewoda [...], na skutek odwołania Gminy [...], decyzją wydaną na podstawie art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił ustalenia odszkodowania.

Podzielając ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji Wojewoda wskazał, że "Koncepcja zagospodarowania terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej" stanowiąca załącznik do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 23 stycznia 1998r. nr [...] o zatwierdzeniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr 473/2 wskazuje, iż dla celów wydzielenia działek budowlanych zaplanowano urządzenie na przedmiotowym terenie ulic dojazdowych oznaczonych symbolem KD. W ocenie Wojewody zestawienie projektu podziału przedmiotowej nieruchomości z graficznym przedstawieniem koncepcji jej zagospodarowania prowadzi do ustalenia, że działki nr 475, nr 507, nr 530 miały stanowić drogi oznaczone jako 03KD, 04KD, 05KD, 06KD, a działka nr 474 została przeznaczona pod poszerzenie drogi oznaczonej symbolem 02KD. W nomenklaturze koncepcji zagospodarowania przedmiotowej działki symbol KD oznacza drogę dojazdową, a występujący w niej symbol KDG – drogę gminną. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 19 kwietnia 1999r. nr [...], utrzymaną w mocy rozstrzygnięciem z dnia 26 maja 1999r., stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 23 stycznia 1998r. o zatwierdzeniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr 473/2, poza częścią dotyczącą wydzielenia działek oznaczonych geodezyjnie numerami: 506, 488, 490, 480, 503, 483, 487, 505, 497, 499, 493, 481, 489, 491, 501, 485, 495, 509. W tym zakresie stwierdzono wydanie decyzji z naruszeniem prawa, bowiem wywołała ona nieodwracalne skutki prawne; wydzielone działki zostały sprzedane.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] wskazał, iż dla zaistnienia skutku przejścia własności działek wydzielonych pod drogi w następstwie podziału nieruchomości niezbędne jest także, aby przebieg drogi publicznej był przewidziany w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie, w której decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Jednocześnie za dostęp do drogi publicznej uznaje się również ustanowienie dla wydzielonych działek odpowiednich służebności drogowych, jeżeli nie było możliwości wydzielenia drogi z nieruchomości poza podziałem. Decyzja Wójta Gminy [...] w przedmiocie podziału działki nr 473/2 stała się ostateczna 27 kwietnia 1998 roku. Dla przedmiotowej działki nie został uchwalony szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego na podstawie art. 98 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której ustalono szczegółowe warunki podziału dla działki nr 473/2. Jednakże decyzja ustalająca te warunki, w zakresie działek objętych żądaniem wypłaty odszkodowania, została wyeliminowana z obrotu prawnego. Aktualnie nie ma decyzji, która przewidywałaby przebieg dróg przez działki objęte niniejszym postępowaniem. Oznacza to, brak możliwości ustalenia odszkodowania za działki nr 474, na 475, nr 507 oraz nr 530 na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż są one nadal własnością A. B. W ocenie Wojewody nie ma istotnego znaczenia, że Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia 21 grudnia 2005r. znak [...] podał, że obszar obejmujący działki nr 475, nr 507, nr 530 oraz nr 474 został uchwałą Rady Gminy Dopiewo nr XL VI/416/01 z 17 grudnia 2001r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 5, poz. 211 z 11 stycznia 2002r.) zaliczony do kategorii dróg gminnych.

A. B. zaskarżył decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zarzucając naruszenie art. 98 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, naruszenie art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz pogwałcenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 15 oraz art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest prawomocna i funkcjonuje w obrocie prawnym, więc bezpodstawne jest twierdzenie, iż własność spornych działek nie przeszła na Gminę [...]. Wykazanie prawa własności w księdze wieczystej nie ma znaczenia dla przejścia własności nieruchomości. Kwestionowanie legalności decyzji podziałowej na etapie ustalenia odszkodowania za przejęte nieruchomości jest niezgodne z przepisami procedury administracyjnej; narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące dwuinstancyjności, trwałości decyzji ostatecznych oraz właściwości organów orzekających w trybie odwoławczym. Wojewoda [....] nie miał kompetencji do orzekania czy decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż przedmiotem merytorycznego rozpoznania postępowania odwoławczego była kwestii odszkodowania – przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja podziałowa jest ostateczna i nie można kwestionować jej legalności w innych postępowaniach administracyjnych, gdyż narusza to zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 ust. 1 kpa). Ponadto niedopuszczalne jest obciążanie obywatela skutkami błędów w działaniu organów administracji publicznej, które mogły zaistnieć (lub zaistniały - choć nie zostały prawomocnie stwierdzone) w innych postępowaniach administracyjnych. Prowadzi to do naruszenia zasad wyrażonych w art. 6, art. 7 oraz art. 8 kpa. W sprawie bezsporne (niekwestionowane porze Wojewodę [...] oraz Starostę [...]) jest, że porozumienie zawarte pomiędzy skarżącym a Gmina [...] w dniu 28 stycznia 1998r. jest nieważne. Jeżeli zatem doszło do przejścia własności spornych działek, a taki skutek wynika z ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 09 kwietnia 1998r., to odmowa wypłaty odszkodowania prowadzi do stanu, w którym Gmina nabywa własność działek nieodpłatnie, co narusza art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zakresie ochrony własności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że nie poddaje w wątpliwość kwestii pozostawania w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości należącej do skarżącego. Jednak w trybie prowadzonego postępowania odwoławczego był obowiązany zbadać czy wskutek wydania powołanej decyzji nastąpiło przejście własności spornych działek na rzecz Gminy [...]. Nie kwestionuje także zgodności decyzji podziałowej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże to, że podział jest zgodny z tym planem, nie oznacza jeszcze, że działki będące przedmiotem postępowania przeszły na własność Gminy [...]. Nie przesądza także o tym, że plan przewiduje w tym miejscu drogi publiczne. Zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym linie rozgraniczające ulice mogły znaleźć się jedynie w planie szczegółowym, a nie ogólnym, zagospodarowania przestrzennego. Dla przedmiotowych działek plan szczegółowy nie był uchwalony, a jego funkcje spełniała decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże w części dotyczącej przedmiotowych działek została ona wyeliminowana z obrotu prawnego od chwili jej wydania. Oznacza to, że przebieg ulic nie był przewidziany w planie obowiązującym w dacie, kiedy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Dlatego nie mogła wywołać skutku w postaci przejścia własności przedmiotowych działek z mocy prawa na rzecz Gminy [...]. Powyższe nie oznacza, iż kwestia własności przedmiotowych działek nie powinna zostać uregulowana, jednak nie jest to możliwe w trybie przewidzianym w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W piśmie z dnia 29 sierpnia 2007r. Gmina [...], występująca w charakterze uczestnika postępowania, wniosła o oddalenia skargi. Zdaniem uczestnika postępowania ocena wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2000r. sygn. akt II SA/Po 620/99 nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż nie mógł odnieść się do kwestii czy w planie wydzielono działki pod drogi publiczne, gdyż w aktach sprawy brakowało wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Gminy z powagi rzeczy osądzonej korzysta jedynie część rozstrzygająca decyzji podziałowej z dnia 09 kwietnia 1998 roku, a w tej części nie wymienia ona działek wydzielonych pod drogi publiczne. Działki wydzielone pod drogi zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji, lecz nie wynika z niego, iż chodzi o drogi publiczne. Jeśli, pomimo powyższych zarzutów, przypisze się organowi zatwierdzającemu podział intencję wydzielenia działek pod drogi publiczne, to na uwadze należy mieć, że własności nieruchomości na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie następuje na mocy wydanej decyzji zatwierdzającej projekt podziału, lecz z mocy prawa. Stąd o tym czy rzeczywiście nastąpiło przejście części obszaru nieruchomości objętej projektem podziału decyduje treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a konkretnie czy w planie przewidziano wydzielenie działek pod drogi publiczne. Przy braku w planie miejscowym szczegółowych zasad podziału nieruchomości zostały one ustalone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która jednak ze skutkiem ex tunc została usunięta z obrotu prawnego. W tych okolicznościach nie można uznać, że wydzielono działki pod drogi publiczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 93 ust. 1 i 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można było dokonać, jeżeli był zgodny z obowiązującymi warunkami zagospodarowania terenu. Zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania był i jest normowany odrębną ustawą. Stosownie do art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), która utraciła moc z dniem 01 stycznia 2004 roku, ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane było w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wzorzec dla sformułowania oceny o zgodności podziału z warunkami zagospodarowania terenu ustalany był w formie przepisów gminnych lub indywidualnego aktu administracyjnego. W konsekwencji ocena wpływu zmiany w tego wzorca, czy to na postępowanie w sprawie podziału nieruchomości, czy na decyzję zatwierdzającą podział i skutki prawne uzyskania przez nią ostateczności, powinna być dokonywana, w zależności od sposobu ustalenia warunków zagospodarowania terenu, czyli przez pryzmat zasad postępowania wiążących organy administracji publicznej przy podejmowaniu działań w formie aktu generalnego – przepisów gminnych, lub aktu indywidualnego - decyzji administracyjnej. Jeżeli szczegółowe przeznaczenie przejmowanego gruntu, tak jak w kontrolowanej sprawie, zostało ustalone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to wskazać należy, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości oraz decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostały wydane w odrębnych sprawach administracyjnych. W ocenie Sądu treść art. 93 ust. 1 i 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nakazuje przyjąć, że relacja pomiędzy zapadłymi rozstrzygnięciami układa się według reguł dla zagadnienia wstępnego (art. 94 ust. 4 kpa), a nie zasad kształtujących procedurę współdecydowania (art. 106 kpa). Do takiego wniosku prowadzi także treść ówcześnie obowiązującego art. 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji decydujące znaczenie dla oceny czy doszło do przejęcia własności nieruchomości ma decyzja zatwierdzającej podział nieruchomości. W niej rozstrzyga się o wydzieleniu działek, stwierdza się zgodności podziału z warunkami zagospodarowania obowiązującym dla obszaru objętego podziałem oraz określa się przeznaczenie wyodrębnionych działek z punktu widzenia skutku przejęcia ich własności. Tylko w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości określa się kształt przejmowanego prawa. Zatem w chwili, gdy decyzja o treści wymaganej przez art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzyskiwała przymiot ostateczności następowało zrealizowanie przesłanek koniecznych do nabycia przez gminę własności działek wydzielonych w tej decyzji pod drogi. W konsekwencji decyzja zatwierdzająca podział ma zdolność wywoływania skutków prawnych pomimo wadliwości decyzji rozstrzygającej zagadnienie wstępne.

W wyroku z dnia 13 lutego 2007r. sygn. akt II SA/Bk 669/06, Lex nr 232905, który zapadłym na gruncie art. 10 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyraził pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji o podziale nieruchomości potwierdzającej przejście na gminę własności działek wydzielonych pod drogi powoduje, iż organ orzekający w sprawie odszkodowania jest zobowiązany wyjaśnić, czy przy podziale nieruchomości rzeczywiście doszło do wydzielenia działek pod budowę ulic. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji (art. 158 §1 kpa) ma charakter kasacyjny; powoduje usunięcie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej nieważnością wskazując na ciężką jej wadliwość, która istniała od dnia jej wydania, czyli ze skutkiem ex tunc (J. Borkowski w: J. Borkowski, B. Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz" Warszawa 2006, str. 721 i 760). Jeżeli jednak w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie rozstrzyga się o przejęciu prawa własności, to również decyzja eliminująca decyzję podziałową z obrotu prawnego nie może usunąć skutków następujących z mocy prawa - skutków innego zdarzenia prawnego. W tej sytuacji w ramach postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania należy wyjaśnić, czy pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia o podziale nieruchomości, nie zachodzą okoliczności dla wypłaty odszkodowania za przejęte z mocy prawa grunty. Pogląd wyrażony w powołanym orzeczeniu potwierdza tezę, iż nawet usunięcie z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania.

Z powołanego orzeczenia nie można jednak wyprowadzać wniosku, że zmiana lub uchylenie aktu określającego warunki zagospodarowania terenu automatycznie unicestwia ustalony innym aktem podział nieruchomości i stwierdzone w nim przeznaczenie wydzielonych działek. Powyższe odnosi się również do następującego z mocy prawa skutku przejęcia nieruchomości. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości zawiera w sobie elementy kształtujące nową sytuację prawną, dokonując prawnego wydzielenia działek gruntu kreuje przedmiot np. obrotu cywilnoprawnego. Na gruncie kontrolowanej sprawy rozstrzygała o przesłance stanowiącej warunek konieczny przejęcia własności nieruchomości; wydzielała działki i stwierdzała ich przeznaczenie pod drogi. Funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości przesądza o istnieniu przedmiotu przejęcia, tym samym potwierdza prawne warunki dla przejścia własności nieruchomości z mocy prawa. Dla usunięcia skutków ewentualnej błędnej oceny o zgodności podziału z warunkami zagospodarowania konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Zatem skarżący słusznie powołuje się na gwarancje ochrony swojej sytuacji prawnej ukształtowanej w ostatecznej decyzji. Forma decyzji administracyjnej, także decyzji o charakterze deklaratoryjnym, chroni sytuację prawną jej adresata aktualizując, co najmniej, rygory wynikające z domniemania legalności i trwałości rozstrzygnięć ostatecznych (art. 16 kpa w związku przepisami art. 145-163 kpa).

Stosowanie do treści art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) za działki gruntu przejęte na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej pomiędzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Strony nie ustalił wysokości odszkodowania (protokół negocjacji z dnia 07 czerwca 2005r.). Porozumienie z dnia 28 stycznia 1998r. zawarte pomiędzy skarżącym a Gminą Dopiewo nie mogło wywołać skutku w postaci nieodpłatnego przejęcia nieruchomości. Powołany powyżej przepis kategorycznie wskazuje, że za przejęte pod drogi publiczne nieruchomości przysługuje odszkodowanie. Zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna. Uznając prawo do zrzeczenia się odszkodowania za działki przejęte pod drogi publiczne stwierdzić należy, że takie zrzeczenie się jest prawnie dopuszczalne dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna (wyrok NSA z dnia 04.10.2006r. sygn. akt I OSK 417/06, Lex nr 281387).Tym samym nie można uznać, że zachodzą przesłanki wyłączające możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wskazać również należy, że kwestie ustalenia odszkodowania za odjęcie prawa do nieruchomości w postępowaniu administracyjnym należą do właściwości starostów (art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zakres kompetencji starosty obejmuje także rozstrzyganie o umorzeniu postępowania z uwagi na skuteczne zrzeczenie się odszkodowania. Zatem niedopuszczalne było, aby Wójt Gminy Dopiewo, strona postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za sporne działki, wypowiadał się w decyzji w sprawie odszkodowawczych uprawnień skarżącego.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Odjęcie prawa własności do nieruchomości w ramach instytucji przejęcia gruntów wydzielonych pod drogi publiczne jest szczególnym rozwiązaniem prawnym w tym sensie, iż o losach prawa własności nie rozstrzyga organ w decyzji administracyjnej, lecz ustawodawca kształtując przesłanki nabycia prawa w ustawie. Obowiązek zapłaty odszkodowania przewidziany w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest konkretyzacją obowiązku określonego w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), który stanowi, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zatem prawidłowe zastosowanie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniające treści płynące z Konstytucji, nakazuje przyjąć, że przesłanką konieczną i wystarczającą dla przyznania odszkodowania jest odjęcie prawa własności do nieruchomości.

Z wcześniejszych rozważań wynika, że przesłanki zaistnienia skutku w postaci przejęcia działek wydzielonych pod drogi wyczerpują się w ramach treści art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem istnienie w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z wydzieleniem działek pod drogi wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. W ten sposób, że nie może on formułować odmiennej oceny o zgodności podziału z warunkami zagospodarowania terenu. Także dlatego, iż formułowanie takiej oceny przekracza kompetencje organu ustalającego odszkodowanie, bowiem zostało ono powierzone organowi zatwierdzającemu podział nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga zagadnienie wstępne dla postępowania w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości, bez niej podział spornej nieruchomości byłby niemożliwy. Jednakże nie ma przepisu prawa, który taki charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidywałby dla postępowania obejmującego sprawę ustalenia odszkodowania za odjęcie prawa własności do nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, iż w dacie przejęcia spornych działek decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu funkcjonowała w obrocie prawnym korzystając z domniemania legalności. Nie może budzić wątpliwości, że decyzja dotknięta wadą kwalifikowaną wywołuje skutki prawne do chwili jej usunięcia z obrotu. Natomiast przejęcie spornych działek nastąpiło z dniem 27 kwietnia 1998 roku. Mając na uwadze, iż kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 kwietnia 1999r. nr [...] wykracza poza zakres rozpoznania wyznaczony skargą A. B., wskazać należy na niekonsekwencję rozstrzygnięcia tego organu. Uznając wystąpienie nieodwracalnych skutków stwierdzono, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana z naruszeniem prawa w zakresie nieruchomości sprzedanych, ale już nie działek, których własność została przejęta przez Gminę [...]. Niemniej powołane rozstrzygnięcie w zakresie obejmującym działki: nr 474, nr 475, nr 507 oraz nr 530 nie godzi w ukształtowaną ostateczną decyzją sytuację prawną skarżącego, lecz podmiotu, który przejął działki wydzielone pod drogi.

W kontrolowanej sprawie bezsporne jest, że decyzja Wójta Gminy [...] z 09 kwietnia 1998r. zatwierdzająca podział działki nr 473/2 pozostaje w obrocie prawnym. Wynika z niej, że na skutek podziału nieruchomości wydzielone zostały między innymi działki o numerach 474, 475, 507 oraz 530. Stwierdza się w niej, że wydzielenie wskazanych działek jest zgodne z postanowieniami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Dopiewo nr XXXI/85/92 z dnia 18 grudnia 1992r. oraz decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia 23 stycznia 1998r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdza również, że na mocy postanowień powołanych aktów prawnych wydzielone działki są przeznaczone pod nowoprojektowane drogi oraz poszerzenie istniejącej drogi. Wskazując na powyższe w uzasadnieniu stwierdzono również, iż są one objęte zakresem zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna przechodzą z mocy prawa na własność Gminy. Z tym zastrzeżeniem, że w zakresie objętym zawartym porozumieniem przejęcie jest nieodpłatne.

Analiza treści decyzji zatwierdzającej podział nie pozostawia wątpliwości, że spełnia ona wszystkie elementy wymagane przez przepis art. 107 kpa oraz zawiera treść istotną dla wywołania skutku z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego z chwilą uzyskania przez nią przymiotu ostateczności brak było przeszkód prawnoprocesowych lub materialnoprawnych dla zaistnienia skutku w postaci przejścia własności oznaczonych w niej działek na Gminę [...]. Z punktu widzenia skutku odjęcia prawa własności nieistotne jest, że redakcyjnie indywidualizacja przedmiotu przejęcia i potwierdzenie przeznaczenia spornych działek nastąpiło w uzasadnieniu decyzji. Przejęcie nieruchomości nie następowało na mocy rozstrzygnięcia organu, lecz z mocy prawa, aczkolwiek w kształcie określonym w decyzji zatwierdzającej podział i pod warunkiem uzyskania przez nią ostateczności. Zaznaczenie w uzasadnieniu decyzji, że przejęcie następuje na mocy art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyklucza wątpliwości co do treści decyzji, iż zakresem przejęcia były objęte działki przeznaczone pod inne ciągi komunikacyjne niż objęte zastosowaniem powołanego przepisu. Niemniej należy tu mieć na uwadze, że zaistnienie skutku w postaci odjęcia własności nieruchomości należy oceniać na gruncie regulacji prawnych z chwili orzekania o podziale nieruchomości, a nie w oparciu o stan prawny z chwili ustalania odszkodowania. Natomiast zgodnie z treścią art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na dzień 27 kwietnia 1998r. przejęciu na własność gminy podlegały działki wyodrębnione pod "drogi". Przepis nie wskazywał, że chodzi o "drogi publiczne". Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda powinien także mieć na uwadze, że sformułowanie "działki wydzielone pod drogi publiczne" obejmuje swoim zakresem nie tylko grunty przeznaczone pod budowę nowych dróg, lecz także te przeznaczone pod rozbudowę dróg. Takie rozumienie cytowanej przesłanki zostało ukształtowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (w szczególności wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005r., sygn. akt I SA/Wa 2131/04 oraz wyrok tego Sądu z dnia 18 stycznia 2006r.sygn. akt I SA/Wa 2128/04, Lex nr 208965 i 198961).

Uznając, iż zaskarżona decyzja w omówionym wyżej zakresie w sposób istotny dla załatwienia sprawy narusza, zarówno normy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania i wykonalności zaskarżonego aktu ma swoje uzasadnienie w przepisach art. 152 i art. 200 cytowanej ustawy.

/-/ M. Ławniczak /-/ M. Kosewska /-/ M. Kwiecińska

K.P.d