Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 12/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
658
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 101a ust. 1, art. 7 ust. 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca), Sędzia WSA Maciej Guziński, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi "A" w J. G. na bezczynność Gminy Miejskiej J. G. w przedmiocie podjęcia uchwały o zaliczeniu do dróg gminnych drogi publicznej dojazdowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wspólnota Mieszkaniowa "A" z siedzibą w J., przy ul. "A"( dalej strona skarżąca), na podstawie art. 3 § 3 i 50 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. 2012.270 j.t, zm. 2015.08.15, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 101 ust. 1 oraz 101a ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. 2013, poz. 594 j.t., dalej: u.s.g.) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na bezczynność Rady Miejskiej w J.w przedmiocie podjęcia uchwały o zaliczeniu do dróg gminnych drogi publicznej dojazdowej zlokalizowanej na działce [...]

Strona skarżąca podniosła, że zaskarża niemal dziewięcioletnią bezczynność Gminy J.w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia działki nr [...]powstałej wskutek podziału nieruchomości pod drogę publiczną do kategorii gminnych dróg publicznych. Wskazanej bezczynności Rady Gminy zarzuciła:

- rażące naruszenie prawa materialnego, to jest art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tekst jednolity Dz.U.2Q15.460 j.t, (dalej: UDP), w związku z art. 98 ust, 1 i 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst jednolity Dz.U.2015.782 j.t. (dalej: UGN) w świetle wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu - Czwartej Sekcji, z dnia 8 listopada 2007 r., w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, zainicjowanej skargą nr 22531/05, poprzez zignorowanie skutku przejścia z mocy prawa własności działki nr [...]na rzecz Gminy i zaniechanie podjęcia przez Radę Miejską działania nakazanego treścią art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Strona skarżąca wniosła o:

- na podstawie art. 101a ust. 2 USG, o zobowiązanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Wojewody D., działającego poprzez Wydział Nadzoru i Kontroli, Oddział Nadzoru, jako organu nadzoru nad Gminą J., do przeprowadzenia, w ramach nadzoru, postępowania wyjaśniającego bezczynność Rady Miejskiej J.w sprawie podjęcia deklaratoryjnej uchwały w przedmiocie zaliczenia drogi publicznej zlokalizowanej na działce [...]- ulice [...]do kategorii dróg gminnych, poprzez zażądanie informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy w tym zakresie oraz dokonania pisemnej oceny zgodności z prawem bezczynności na podstawie art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się rozstrzygnięcia Sądu Administracyjnego. Czynności nadzorcze, w ocenie strony, są niezbędne w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem powodującego zagrożenie zdrowia i mienia mieszkańców [...]oraz wszystkich innych osób korzystających ze wskazanych ulic już od niemal 9 lat, względnie w celu usunięcia ewentualnych wątpliwości w odniesieniu do bezprawności bezczynności Gminy w tym zakresie;

- na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że działka [...]jest położona w J., w granicach [...]. Biegną po niej ulice[...]. Osiedle zlokalizowane na terenach [...]z ciekawą historią i zabytkową architekturą jest powszechnie dostępne dla wszystkich. Przy ulicy [...]od [...] r. znajduje się [...] we W., odwiedzany przez osoby z całego miasta i okolic, spoza grona mieszkańców [...]. Mieszczą siej tam również siedziby kilku firm, w tym lokalnego przewoźnika autokarowego i dystrybutora materiałów papierniczych oraz wyrobów tytoniowych. Ulice są w złym stanie technicznym. Znaczne ubytki nawierzchni utrudniają ruch samochodowy. Mimo licznych wezwań i próśb kierowanych do władz miasta, generalny remont ulic nie został do tej pory przeprowadzony, a naprawy nawierzchni dokonywane przez Gminę są sporadyczne i doraźne, dotycząc jedynie fragmentów ulic. [...] stanowi zaadoptowany między innymi na cele mieszkaniowe były [...] ([...]). W dniu [...] grudnia 2002r, tereny te przejęła "A"(statio fisci Skarbu Państwa) protokołem zdawczo - odbiorczym nr [...].

Prezydent Miasta J.decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2003r, dokonał podziału wskazanej działki nr 1, w wyniku czego powstały działki o numeracji od [...] do [...]. "A"przeniosła następnie ich własność na deweloperów realizujących inwestycje na tym obszarze i sukcesywnie oddających wyodrębniane w budynkach lokale do zamieszkania.

Osiedle zostało objęte także miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dla terenów położonych przy ulicy G. i P. w J.uchwalonym przez Radę Miejską J.w dniu 15 listopada 2005 r" mocą uchwały nr 475/XL./2005, opublikowaną w Dz.U. Woj. D. nr 261 poz. 4597 z dnia 27.12.2005 r.

Prezydent Miasta J.postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. pozytywnie zaopiniował kolejny podział nieruchomości dokonywany na wniosek "A", w tym wydzielenie z działki [...]działki [...]wzdłuż linii rozgraniczających ulice publiczne, oceniając jednocześnie, że podział będzie zgodny z ustaleniami planu miejscowego zarówno w zakresie przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Załączony do postanowienia wstępny projekt planu podziału wyraźnie wskazuje te linie poprzez oznaczenie kolorem żółtym. Ulice [...] wraz z przylegającymi do nich chodnikami w części graficznej planu zagospodarowania przestrzennego zostały oznaczone symbolem KDD-2 czyli jako drogi publiczne dojazdowe.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006r, Prezydent Miasta J.zgodnie zatem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wstępnym planem podziału podzielił m.in. działkę nr [...]na działki [...].

Dalej uzasadniając stan prawny sprawy strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 2 ust. 1 UDP, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie:1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Według art. 2 ust. 2 UDP, ulice leżące w ciągu dróg zaliczonych do danej kategorii należą do tej samej kategorii, co te drogi. Ust. 3 art. 2 dzieli drogi publiczne ze względów funkcjonalno- technicznych na klasy określone w warunkach technicznych, o których mowa wart. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm,), jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W myśl powołanego przepisu, o kategorii drogi decyduje zatem pełniona przez nią funkcja w sieci drogowej. Art. 7 ust. 1 UDP odnosi się do dróg gminnych. Ustawodawca nakazuje zaliczenie do dróg gminnych drogi o znaczeniu lokalnym, niezaliczonej do żadnej innej kategorii, czyli drogi uzupełniającej sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Droga wewnętrzna nie służy miejscowym potrzebom, ponieważ nie jest ogólnodostępna i wobec tego zaliczana do żadnej kategorii.

Według ust. 2 art. 7, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu, a ust. 3 powołanego artykułu stanowi, że ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje również w drodze uchwały rady gminy.

Strona podkreśliła, że ustawodawca wyraźnie określił obowiązek Rady Gminy w przedmiocie wydania uchwały zaliczającej drogę powszechnie dostępną i służącą miejscowym potrzebom, o charakterze uzupełniającym miejscową sieć dróg, do kategorii dróg gminnych, a osiedle pod Jeleniami jest powszechnie dostępne dla wszystkich. Skarżąca odwołała się do wyroku z dnia 14.02.2008 r. w sprawie rozpoznawanej pod sygnaturą akt: II SA/Bk 853/07 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., który orzekł, że drogi połączone z siecią dróg publicznych a przede wszystkim nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez, samorząd lub inny podmiot, publiczny, należy zaliczać do dróg publicznych.

Dalej strona argumentowała, że według art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W związku zatem z wydaniem na wniosek Skarbu Państwa (działającego za pośrednictwem statio fisci, "A") decyzji nr [...] przez Prezydenta Miasta J.w dniu 26 lipca 2006 r., zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w J., przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...], obręb [...]., [...] i uostatecznieniem się powołanej decyzji w dniu 17 sierpnia 2006 r., działka [...]po której przebiegają ulice [...] (odcinek od skrzyżowania z ulicą[...] do skrzyżowania z ulicą [...]) oraz [...] w myśl art. 98 ust. 1 UGN z mocy prawa przeszła na własność Gminy J.jako droga publiczna dojazdowa zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] listopada 2005 r.

Strona wywodziła, że zgodnie z art. 93 ust. 1 UGN, w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształciła się linia orzecznicza, zgodnie z którą o statusie drogi jako drogi publicznej bądź wewnętrznej decydują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała Rady Miejskiej J.nr 475/Xl/2005, Dz. Urz. Woj. D. Nr 261 poz. 4597 z dnia 27 grudnia 2005 r., w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 listopada 2005 r., dla terenów położonych przy ulicy [...] I [...] w J., jasno określa przeznaczenie ulic przebiegających po obszarze działki [...]jako dróg publicznych dojazdowych. Także postanowienie Prezydenta Miasta J., pozytywnie opiniujące podział działki [...], z której została wydzielona działka [...], wyraźnie wskazuje, że granice działki projektowanej do wydzielenia biegną wzdłuż linii rozgraniczających ulice publiczne.

Skarżąca podniosła, że Europejski Trybunał Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni p/ko Polsce, w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. (skarga nr 22531/05; wersja skrócona - LEX nr 318591) wskazał, że kwalifikacja dróg jako publicznych lub wewnętrznych powinna odwoływać się do faktycznego zakresu korzystania z nich. Kryteria uzasadniające uznanie danej drogi za publiczną to, zdaniem Trybunału, powszechna dostępność i faktycznie spełniane przez drogę funkcje publiczne. Przesłanki te zachodzą w sytuacji, gdy droga połączona jest z siecią dróg publicznych, jest otwarta dla publicznego i prywatnego transportu, a korzystanie z niej nie jest ograniczone do indywidualnie oznaczonej grupy osób. W konsekwencji, w chwili obecnej, w sytuacji gdy plan me przewiduje utworzenia drogi publiczne] na wydzielonej pod drogę nieruchomości obowiązkiem organów administracji jest zbadać, czy droga ta jest powszechne dostępna i spełnia funkcje publiczne. W przypadku spełniania przez drogę powyższych kryteriów, własność nieruchomości wydzielonej pod drogę przechodzi na gminę.

Zdaniem strony w niniejszej sprawie nie tylko teren działki [...]został wprost przeznaczony pod drogi publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale również faktyczny sposób korzystania z niej jednoznacznie potwierdza jej publiczny status.

Strona skarżąca podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie bezczynność Rady Miejskiej J.w przedmiocie wydania deklaratoryjnej uchwały o zaliczeniu ulic: [...] do kategorii ulic gminnych trwa już niemal 9 lat. Działanie organów Gminy jest przy tym rażąco nieprawidłowe i opieszałe. Po otrzymaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które skarżąca wystosowała w dniu 11 czerwca 2015 r. do Rady Miejskiej J.w myśl art. 7 ust. 2 UDG, wezwanie zostało wadliwie przekazane przez Przewodniczącego do Prezydenta J., o czym skarżąca została zawiadomiona pismem doręczonym w dniu 20 lipca 2015 r. W dniu 4 sierpnia 2015 r. Prezydent Miasta zajął stanowisko w sprawie informując skarżącą, że oczekuje inicjatywy "A" w przedmiocie nieodpłatnego przekazanie działek, po których przebiegają drogi, na rzecz Gminy J.. Prezydent również potwierdził, że Gmina nadal będzie dokonywała bieżącego utrzymania ulic, by zapewnić bezpieczeństwo, mimo że zdaniem Gminy zarządcą działek, po których ulice przebiegają, jest "A". W ocenie strony oświadczenie Prezydenta Miasta nie uchyli jednak mocy obowiązującej art. 98 ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosownych postanowień uchwały Rady Miejskiej z dnia 27 grudnia 2005 r. w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 listopada 2005 r., jak i decyzji z dnia 26 lipca 2006 r. Nie zmieni również faktycznej funkcji pełnionej przez powszechnie dostępne ulice [...].

Organ administracji publicznej wydając decyzję o podziale nieruchomości w celu wydzielenia drogi publicznej jest związany przepisami prawa niezależnie od tego, czy jest subiektywnie zainteresowany nabyciem własności wydzielanej pod drogę publiczną działki, czy też nie. Żaden przepis ustawy nie zezwala na uchylenie się od skutków przewidzianych w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Strona dalej uzasadniała, że celem postępowania administracyjnego w sprawie podziału nieruchomości jest utworzenie nowych działek ewidencyjnych gruntu i odbyć się to musi z poszanowaniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na treść art. 93 ust, 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie takie odbywa się dwuetapowo: a w jego ramach organ najpierw opiniuje w formie postanowienia zgodność wstępnego projektu podziału z miejscowym planem (art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n.), przy czym opinia taka ma charakter wiążący, a następnie sprawdza, czy zostały przedłożone dokumenty wymagane w art. 97 ust. 1a u.g.n,, w szczególności zaś, czy mapa podziału odpowiada wymaganiom wskazanym w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 7.12.2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości. Mapa z projektem podziału nieruchomości stanowi załącznik do decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (§ 10 rozporządzenia). Treść przepisu art. 98 ust. 1 UGN sugeruje, że skutek prawny w postaci przejścia własności w sposób bezpośredni zachodzi niezależnie od jakichkolwiek, działań organu, z mocy samego prawa. Wydzielone pod drogi działki przechodzą na własność podmiotu publicznoprawnego ipso iure i trudno byłoby przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. traktować jako podstawę orzekania o przejściu tego prawa w drodze decyzji administracyjnej rozstrzygającej o podziale.

Uzasadniając interes prawny w wywiedzeniu skargi do sądu administracyjnego na bezczynność prawotwórczą organów samorządu terytorialnego przewidzianej m.in. w art. 101 USG, skarżąca podniosła, że podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi na bezczynność prawotwórczą będzie każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaniechaniem organu samorządu terytorialnego w wydaniu aktu prawa miejscowego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Naruszenie interesu prawnego, o którym mowa, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych o charakterze powszechnie obowiązującym.

Przepis art. 7 ust. 1 obowiązuje powszechnie na terenie kraju wszystkie gminy. Ustawodawca wyraźnie wskazuje na obowiązek Rady Gminy podjęcia deklaratoryjnej uchwały w przedmiocie zaliczenia powszechnie dostępnej drogi lokalnej służącej uzupełnieniu sieci dróg miejscowych do kategorii dróg gminnych. Brak określenia terminu dla wykonania powołanego obowiązku Gminy nie powinien powodować jego ignorowania. Zgodnie z art. 2. Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, a zatem organy administracji publicznej powinny wywiązywać się z obowiązków bez zbędnej zwłoki lub po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i dążyć do ich dobrowolnego wypełniania.

Status drogi publicznej nakłada na jej właściciela szereg obostrzeń związanych z konstrukcją drogi stanowiącej budowlę w myśl prawa budowalnego, o czym stanowi art. 3 ust. 2, dzielący drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych na klasy określone w warunkach technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Zgodnie z par. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, Dz.U.1999.43.430, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o drodze - rozumie się przez to drogę publiczną. Analogicznych regulacji brak zatem dla dróg wewnętrznych. Według natomiast par. 3 pkt 4 rozporządzenia, przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych, rozdział V rozporządzenia określa nośność i stateczność drogowych budowli ziemnych oraz konstrukcji nawierzchni dróg, a w szczególności par. 141-142, 148, 154, 165, 171-173 odnoszą się do parametrów technicznych, jakie powinna spełniać każda droga publiczna w zależności od klasy. Analogicznych regulacji brak dla dróg wewnętrznych. Art. 1 UDG stanowi, że drogą publiczną jest: droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Następnie, zgodnie z art. 20 pkt 10 UDP, do zarządcy drogi należy w szczególności przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Również art. 4 ust. 10 UDP precyzuje, że przez utrzymanie drogi należy rozumieć wykonywanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan, oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych, zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżania i zwalczanie śliskości zimowej.

Strona w uzasadnieniu stwierdziła, że ulice [...] zostały przeznaczone w 2005 r. pod drogi publiczne i tak są wykorzystywane, jednak zaniechanie przez Radę Miejską podjęcia deklaratoryjnej uchwały o zaliczeniu działki [...]w poczet dróg gminnych powoduje, że nie można wyegzekwować obowiązków naprawy nawierzchni ulic i utrzymywania ich w należytym stanie technicznym, zgodnie z ich przeznaczeniem. W ten sposób subiektywny interes prawny skarżącej w postaci korzystania z drogi publicznej zlokalizowanej przy budynkach mieszkalnych wykorzystywanych przez skarżącą został naruszony bezczynnością Rady Miejskiej J., która nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 7 ust. 1 UDP oraz własnej uchwały w przedmiocie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przy ul. [...]. Droga publiczna niezdatna do użytku i nie podlegającą naprawom ze względu na wadę prawną odbiera skarżącej możliwość korzystania z niej w myśl art. 1 UDP, a Rada Miejska uchylając się od przestrzegania przepisów uchyla się równocześnie od właściwego spełniania obowiązków zarządcy drogi.

Uzasadniając dopuszczalność niniejszej skargi na bezczynność organu strona skarżąca odwołała się do opracowania K.G., dotyczącym skargi na bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu sądowo-administracyjnym zawartym w publikacji pt "Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji" pod redakcją naukową Bogdana Dolnickego, Jana Pawła Tarno, s. 108, Wolters Kluwer Polska Sp, z o.o. 2012,w którym stwierdza, że w przypadku lokalnych aktów prawotwórczych obligatoryjność ich wydania będzie każdorazowo wynikała z konstrukcji upoważnienia ustawowego, w którym mogą zostać użyte sformułowania o charakterze kategorycznym, np, "rada gminy ustala", "następuje w drodze uchwały rady gminy"; "wyłącznie na mocy uchwały rady gminy", bądź wskazujące na dobrowolność w zakresie stanowienia aktu, np. "rada gminy może określić". W ocenie strony przepis art. 7 UDP jasno formułuje obowiązek podjęcia uchwały przez Radę Miejską w sposób kategoryczny, Zgodnie z ust. 1 powołanego artykułu, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych, a według ust. 2 zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.

Dalej strona uzasadniała, że art. 3 § 3 PPSA poszerza zakres kontroli sądów administracyjnych, wskazany w § 2, stanowiąc, iż sądy administracyjne orzekają również w sprawach, w których przepis ustaw szczególnych przewiduje sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach. Zatem regulacje zawarte w ustawach ustrojowych, a dotyczące skargi na bezczynność można traktować jako lex specialis w stosunku do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Stanowisko to jest jeszcze wzmocnione przez odesłanie do art. 101 u.s.g. przyznające skarżącym możliwość kwestionowania uchwał lub zarządzeń podjętych przez organ administracji publicznej w trybie skargi powszechnej. Zdaniem strony należy zwrócić uwagę, że skarga na bezczynność dotyczy 'wszelkich przejawów bezczynności samorządu terytorialnego, zarówno w zakresie działalności prawotwórczej organu stanowiącego (rada gminy, powiatu, sejmiku województwa), jak również wykonawczego (wójt, burmistrz, prezydent, zarząd powiatu, zarząd województwa) jednostki samorządu terytorialnego.

Niniejsza skarga jest konieczna i uzasadniona, a czynności podjęte przez nadzór w związku z trwającą latami bezczynnością Rady Miejskiej powinny doprowadzić do przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta J.wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu odpowiedzi strona przeciwna podniosła, że zgodnie z ustawą o drogach publicznych rada gminy w drodze uchwały nadaje drodze kategorię drogi publicznej, jako drogi gminnej. Zaliczenie konkretnej działki, która jest lub ma być wykorzystana jako droga gminna wymaga spełnienia warunków technicznych dla tej kategorii dróg, a nade wszystko powinna być własnością gminy. Uchwała Rady w tym zakresie może być podjęta dopiero po nabyciu działek przez gminę ( wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2014r. IOSK 708/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 marca 2013r. II SA/Bd/1209/12).

W motywach stanowiska strona podkreśliła, że budowa i utrzymanie drogi powszechnie dostępnej powoduje konieczność ponoszenia wydatków z budżetu gminy. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym oraz ustawą o finansach publicznych gmina nie może ponosić wydatków na nieruchomościach będących własnością innych podmiotów, a w szczególności osób prywatnych, czy też innych instytucji. Działki nr [...] będące własnością Skarbu Państwa we władaniu "A", którym nadano nazwy : " ul. [...]" nie mogą być zaliczone do kategorii dróg gminnych. W obecnym stanie faktycznym i prawnym działki powyższe spełniają wymagania dróg wewnętrznych, co w pełni zabezpiecza potrzeby komunikacyjne mieszkańców budynków i firm zajmujących byłe obiekty koszarowe.

Miasto J.w dniu 7 października 2002r. zawarło z [A], porozumienie w przedmiocie zagospodarowania terenów po byłej jednostce wojskowej przy ul. [...] i ul. [...]. "A"zobowiązała się przekazać nieodpłatnie na rzecz Miasta m.in. działki pod urządzenie przyszłych dróg publicznych. Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o "A" "A"może przekazać nieodpłatnie grunty na rzecz Miasta pod budowę dróg publicznych. Mimo uchwalenia stosownego planu zagospodarowania przestrzennego Uchwałą Rady z dnia 15 listopada 2005r. i przeznaczenia tych gruntów pod urządzenie dróg publicznych "A"odmawia wykonania porozumienia, jak, i przekazania gruntów na cele publiczne. "A"sprzedała przyległe do ulic: [...] działki, a mimo tego odmawia przekazania nieodpłatnie Miastu działek przeznaczonych pod urządzenie drogi gminnej.

Istniejące dotychczas drogi wewnątrzkoszarowe nie spełniają żadnych parametrów drogi gminnej. Zaliczenie powyższych dróg do kategorii dróg gminnych spowoduje konieczność budowy drogi na nowo, a ponadto budowy infrastruktury komunalnej służącej obsłudze budynków sprzedanych przez Agencję.

Skoro "A"odmawia uregulowania własności działek z Miastem J., to, jako właściciel drogi wewnętrznej jest zobowiązana do jej utrzymania.

Mając na względzie wyżej opisaną sytuację faktyczną i prawną Rada Miejska J.nie może podjąć uchwały w przedmiocie zaliczenia spornych działek do kategorii dróg publicznych, jako dróg gminnych. Brak jest jakichkolwiek uregulowań ustawowych nakładających na gminę obowiązek nadania drodze określonej kategorii.

Nie istnieją żadne regulacje prawne narzucające termin, ani też określające, w jakich warunkach technicznych lub formalno-prawnych rada gminy jest zobowiązana do zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych.

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewoda D.zauważył, że w skardze opartej na przekonaniu strony, że istnieje oparty na treści art.7 ust.1 ustawy o drogach publicznych obowiązek wydania aktu prawa miejscowego w sprawie zaliczenia drogi do określonej kategorii dróg publicznych, jako organ nadzoru nie jest stroną postępowania, trudno mu więc przedstawić stanowisko w sporze między Wspólnotą Mieszkaniową "A" i jednostką samorządu terytorialnego, mając na uwadze pozycję ustrojową organu nadzoru i zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Organy nadzoru mogą bowiem wkraczać w działalność takich jednostek tylko w przypadkach określonych w ustawach. Organ podkreślił, że znane mu są poglądy zawarte w orzeczeniach sądów, wskazujące na to, że sformułowanie czynności nakazane prawem zawiera w sobie element obligatoryjności tej czynności. Jednakże z obligatoryjnością organ będzie miał do czynienia gdy jest ona nakazana co do zakresu i co do czasu jej wykonania.

Sformułowany w skardze wniosek strony skarżącej o zobowiązanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Wojewody D., , jako organu nadzoru nad Gminą, do przeprowadzenia, w ramach nadzoru, postępowania wyjaśniającego bezczynność Rady Miejskiej w sprawie podjęcia deklaratoryjnej uchwały w przedmiocie zaliczenia drogi publicznej zlokalizowanej na działce [...]- ulice [...]do kategorii dróg gminnych, poprzez zażądanie informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy w tym zakresie oraz dokonania pisemnej oceny zgodności z prawem bezczynności na podstawie art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się rozstrzygnięcia jest pozbawiony podstawy prawnej. Kontrola legalności działalności uchwałodawczej jednostek samorządu terytorialnego może przybrać formy przewidziane w odpowiednich ustawach samorządowych. Jednocześnie w unormowaniach tych nie przewidziano możliwości zobowiązywania przez sąd administracyjny organu nadzoru "do przeprowadzenia, w ramach nadzoru, postępowania wyjaśniającego", a także "do dokonania pisemnej oceny zgodności z prawem bezczynności na podstawie art. 85 ustawy o samorządzie gminnym" ani wreszcie prowadzenia czynności nadzorczych" w celu usunięcia ewentualnych wątpliwości w odniesieniu do bezprawności bezczynności Gminy". W ocenie Wojewody, o ile ustawodawca uznaje za konieczne wkroczenie przez organ nadzoru w sferę prawodawstwa jednostek samorządu terytorialnego w związku z bezczynnością organów tej jednostki, wyraża to wprost w przepisie( np. w art.98a ust.2 USG oraz w art.12 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a precyzyjne określenie przez ustawodawcę przesłanek wydania zarządzenia zastępczego nie pozwala na przyjęcie rozszerzającej interpretacji tego typu przepisów. Żądanie więc strony skarżącej winno być odrzucone bądź oddalone.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę na bezczynność organu i ograniczył żądanie skargi do zobowiązania organu nadzoru do podjęcia czynności w ramach sprawowanego nadzoru. Podkreślił, że potrzeby Wspólnoty w zakresie korzystania z dróg publicznych nie są zaspakajane zgodnie ze standardami wynikającymi z przepisów prawa. Oświadczył, że sporne działki są wpisane do ksiąg wieczystych, a jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa-"A"mimo, że z mocy prawa –art.98 UGN- właścicielem jest Gmina.

Pełnomocnik uczestnika postępowania, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, podniósł, że nadzór sprawowany jest z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu. Ponadto nie było informacji do organu nadzoru o stanie niezgodności z prawem w zakresie rozpatrywanej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Rozwinięcie zakresu wyżej opisanej właściwości zawarto w art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) które stanowią, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei postępowanie w sprawach sądowoadministracyjnych przed sądami administracyjnymi zasadniczo normuje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. poz. 270 z 2012 r.; dalej zwana "p.p.s.a."). Jak bowiem stanowi jej art. 1 ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Z kolei zgodnie z § 2 art. 3 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw ;4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. dopuszcza możliwość wniesienia skargi na bezczynność organów w sprawach wydawania decyzji i postanowień w rozumieniu k.p.a. oraz w tych sprawach, w których wydane są akty lub podejmowane czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Bezczynność organu administracji publicznej występuje w tych sytuacjach, gdy w prawem określonym terminie organ właściwy /bezczynny/ nie podejmuje w sprawie czynności lub nie kończy prowadzonego postępowania.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Strona skarżąca domagała się ochrony, do której prawo przyznają jej przepisy szczególne, co wynika z treści skargi, domagała się ochrony sądowej na podstawie przepisów art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (w związku z art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 z późn. zm., dalej u.s.g.), która w art. 101 ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast według art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich", przy czym " w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy." (art. 101a ust. 2 tej ustawy).

Podkreślić należy, że skarga z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym dotyczy przede wszystkim bezczynności organów w zakresie działalności uchwałodawczej i to w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia stosownych uchwał lub zarządzeń.

Odpowiednie stosowanie art. 101 u.s.g. przesądza o tym, że prawo wniesienia skargi w trybie art. 101 a będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone.

Przesłanki skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym sprowadzają się do tego, że: 1. zaskarżona bezczynność organu musi dotyczyć czynności ze sfery administracji publicznej nakazanych temu organowi prawem; 2. wymagana prawem czynność musi dotyczyć interesu prawnego, a jej niepodejmowanie przez organ naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącej; 3. złożenie skargi musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia prawa.

Zdaniem Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezspornie spełniona została przesłanka trzecia, bowiem wniesienie skargi do Sądu zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i skarga została wywiedziona w terminie – spełniony wiec został wymóg art. 53 § 2 w zw. z art.58 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie i jako niezasadna podlega oddaleniu. Strona skarżąca podniosła, że zaskarża niemal dziewięcioletnią bezczynność Gminy J.w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia działki nr [...]powstałej wskutek podziału nieruchomości pod drogę publiczną do kategorii gminnych dróg publicznych. Wskazanej bezczynności Rady zarzuciła naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 98 ust, 1 i 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez zignorowanie skutku przejścia z mocy prawa własności działki nr [...]na rzecz Gminy i zaniechanie podjęcia przez Radę Miejską działania nakazanego treścią art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Subiektywny interes prawny skarżącej w postaci korzystania z drogi publicznej zlokalizowanej przy budynkach mieszkalnych wykorzystywanych przez skarżącą został naruszony bezczynnością Rady Miejskiej J., która nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 7 ust. 1 UDP oraz własnej uchwały w przedmiocie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przy ul. [...] i [...]. Droga publiczna niezdatna do użytku i nie podlegającą naprawom ze względu na wadę prawną odbiera skarżącej możliwość korzystania z niej w myśl art. 1 UDP, a Rada Miejska uchylając się od przestrzegania przepisów uchyla się równocześnie od właściwego spełniania obowiązków zarządcy

W ocenie Sądu rozpatrywanej sprawie strona skarżąca nie mogła skutecznie skarżyć bezczynności Rady Miejskiej w przedmiocie podjęcia uchwały o zaliczeniu do dróg gminnych drogi publicznej dojazdowej zlokalizowanej na działce [...]. Podkreślić należy, że Sąd orzekający podziela stanowisko zawarte w wyroku tut. Sądu z dnia 22 maja 2015r., sygn. akt III SA/Wr 3/15, że należy zgodzić się z interpretacją spotykaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie, że sformułowanie "czynności nakazane prawem" zawiera w sobie element obligatoryjności tej czynności. Z obligatoryjnością czynności organ będzie miał do czynienia tylko w przypadku gdy jest ona nakazana co do zakresu i co do czasu jej wykonania. Nakaz wykonania czynności wynika wprost z treści przepisu. Czas jej wykonania może być różnie określony np.: terminem wprost wskazanym, zaistnieniem zdarzenia, czynnością, nakazem bezzwłocznego działania ale zawsze musi być możliwy do ustalenia wprost.

W przypadku braku wskazania terminu wykonania czynności nie można mówić o konieczności wykonania czynności nakazanej prawem. Wskazany w skardze art. 7 ustawy o drogach publicznych definiuje drogi gminne (ust. 1), wskazuje formę, tryb i organ właściwy do zaliczenia danej drogi do kategorii dróg gminnych (ust. 2) oraz formę, tryb i organ właściwy do ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych (ust. 3), lecz nie nakłada na radę gminy obowiązku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy. Również art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, według którego "nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży", nie formułuje obowiązku wydania aktu prawa miejscowego przez odpowiednie organy jednostek samorządu terytorialnego.

Z zestawienia art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 2,4,15 ustawy o samorządzie gminnym z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych także nie sposób wyprowadzić normy zobowiązującej radę gminy do podjęcia uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Z ogólnych unormowań stwierdzających, że " do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów " (art. 6 ust. 1 u.s.g.) i że gmina "wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność" (art. 2 ust. 1 pkt 1 u.s.g.), nie wynika bowiem ani generalny obowiązek działalności prawodawczej w zakresie zadań objętych art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ani szczególny obowiązek tworzenia prawa miejscowego w sferze realizacji zadania w zakresie " lokalnego transportu zbiorowego i dróg gminnych" (art. 7 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o samorządzie gminnym).

W tych warunkach wskazane przez stronę skarżącą podstawy faktyczne i prawne skargi nie dają podstawy do uznania, iż po stronie organu istnieje obowiązek nakazany prawem wydanie aktu prawa miejscowego zaliczającego do kategorii dróg gminnych drogi publicznej dojazdowej zlokalizowanej na działce 1/41. Rozstrzygając w tej konkretnej sprawie aby zarzucić organom nieuzasadnione niepodejmowania działań w celu uchwalenia prawa miejscowego należy wskazać nie tylko wyraźny przepis ustawy, który wyznacza podstawę (upoważnienie) dla organu stanowiącego do podjęcia uchwały, ale również termin do realizacji tego zadania.

Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie ma fakt, że sądowa kontrola aktów prawa miejscowego jest specyficznym rodzajem kontroli, ingeruje władczo w kompetencje prawotwórcze między innymi jednostek samorządu terytorialnego, ale na zasadzie prawodawcy negatywnego.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności aktów prawa miejscowego do weryfikacji ich legalności. Podkreślenia jednak wymaga kasacyjny charakter kompetencji tych sądów. Sądy administracyjne mogą, jak już wspomniano ingerować w kompetencje prawotwórcze między innymi jednostek samorządu terytorialnego, to nie sprawuję jednak nad nimi typowego nadzoru, a jedynie kontrolę legalności, która została wkomponowana w system funkcjonowania nadzoru, chodzi bowiem o kontrolę derogacyjną aktów prawa miejscowego czego skutkiem jest eliminacja tego aktu z obrotu prawnego. Powyższe działanie sprowadza się do roli prawodawcy negatywnego i polega na odmowie zastosowania normy prawnej niezgodnej z normą prawną wyższego rzędu lub eliminacji normy prawnej z obrotu prawnego, bez możliwości ustanowienia takiej normy prawnej i bez możliwości wywierania bezpośredniego wpływu na proces jej tworzenia. Rozstrzygając w tej konkretnej sprawie należy również wziąć pod uwagę zasadę wyrażoną w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zgodnie z którą samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, co oczywiście odnosi się także do samorządu gminnego (art. 2 ust. 3 u.s.g.) .

W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, odnoszenie się do podniesionych w skardze kwestii wymagań technicznych przewidzianych dla poszczególnych dróg publicznych, faktycznego administrowania i zarządzania (w tym kosztów takich działań), tytułu prawnego do gruntu i posadowionej na nim drogi oraz czynności z zakresu, które są niezbędne do "przejęcia" drogi publicznej przez jednostkę samorządu terytorialnego, staje się bezprzedmiotowe, albowiem okoliczności te nie mają wpływu na rozpoznanie w tym postępowaniu skargi zarzucającej bezczynność Radzie Gminy. Kwestia przejścia własności w decyzji podziałowej( art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ) ma charakter cywilnoprawny i jest regulowana poprzez formułę skutku z mocy prawa, nie dając zarazem podstaw do rozstrzygania o niej w postępowaniu administracyjnym. Bezspornie w księdze wieczystej spornej działki jako właściciel figuruje Skarb Państwa – "A".

Żądanie skargi – po jej ograniczeniu na rozprawie - do zobowiązania organu nadzoru do podjęcia czynności w ramach sprawowanego nadzoru jest pozbawione podstawy prawnej. Kontrola legalności działalności uchwałodawczej jednostek samorządu terytorialnego może przybrać formy przewidziane w odpowiednich ustawach samorządowych. Jednocześnie w unormowaniach tych nie przewidziano możliwości zobowiązywania przez sąd administracyjny do podjęcia czynności nadzorczych przez organu nadzoru.

Przedstawiony stan prawny jednoznacznie wskazuje, że brak jest przepisu prawa materialnego, który zobowiązywałby radę gminy do podjęcia uchwały, w określonym czasie o zaliczeniu drogi dojazdowej zlokalizowanej na działce [...]do kategorii drogi gminnej celem zapewnienia potrzeb Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w zakresie korzystania z dróg publicznych, które w jej ocenie nie są zaspakajane zgodnie ze standardami wynikającymi z przepisów prawa.

Naruszony przez organ samorządu gminnego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. ma być interesem wnoszącego skargę, interes ten ma być interesem konkretnym, a zarazem rzeczywistym i nie przyszłym; dodatkowo mającym swe źródło w normie prawa powszechnie obowiązującego ( vide: między innymi wyrok NSA z 4.03.2008r. sygn. akt I OSK 1157/08 ). Strona skarżąca nie wykazała również związku pomiędzy brakiem uchwały, a swoją indywidualną sytuacją prawną, a nie faktyczną. Tym samym nie udowodniła, że brak działań organu wpływa negatywnie na jej sferę prawnomaterialną, to jest pozbawia pewnych uprawnień, albo uniemożliwia ich realizację.

Na marginesie podnieść należy, że realizacja zadań własnych gminy określonych w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w zakres którego obowiązku wchodzą między innymi sprawy dotyczące potrzeb gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli stanowi jedynie ogólne ramy kierunków działania gminy w tym aspekcie i wymaga od organów każdorazowego odwoływania się do przepisu szczególnego (materialnego), który konkretyzowałby te zadania celem przyznania stronie określonych uprawnień lub nałożenia na nią obowiązków. Zadania wymienione w art. 7 ust. 1 mają charakter fakultatywny, co oznacza, że gmina za pośrednictwem swoich organów samodzielnie decyduje o kolejności i terminie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, w tym o konieczności budowy określonych dróg stanowiących jej własność. Ponadto Gmina jako jednostka samorządowa związana jest przy tym rygorem ustawy o finansach publicznych.

Stwierdzenie niezaistnienia przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 oraz art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uzasadnia oddalenie skargi. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.