Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 239/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, art 40 par. 2, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2016r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

"A" z o.o. (obecnie "A" Sp. z o.o.) w Poznaniu (dalej określana jako Spółka lub inwestor) pismem z dnia (...) grudnia 2003 r. wniosła do Prezydenta Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo – biurowo – handlowego o powierzchni sprzedaży poniżej 2.000 m2 z dwiema podziemnymi kondygnacjami, w tym parkingiem podziemnym, przewidzianej do realizacji na działkach nr (...) i (...), ark. (...), obręb P., położonych z P., przy ul. (...).

Po złożeniu wniosku pracownik organu w dniu (...) grudnia 2003 r. dokonał wizji w terenie, z której sporządził notatkę służbową. W punkcie 2 notatki, zatytułowanym jako analiza obecnego stanu zagospodarowania, jako funkcję obszaru objętego wizją wskazano pawilony handlowe i tak też określono cechy znajdującej się na nim zabudowy (tymczasowe pawilony handlowe). Odnotowano, że w sąsiedztwie znajdują się budynki wielorodzinne mieszkalno-usługowe bądź budynki wielorodzinne niskie i średniowysokie. Stwierdzono zgodność stanu faktycznego z mapą.

Dnia (...) stycznia 2004 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie (k. 58 akt), po czym wystąpiono z wnioskiem do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej o wytyczne urbanistyczno-architektoniczne na podstawie projektu planu Ś. Pismem z dnia (...) lutego 2004 r. Pracownia udzieliła odpowiedzi informując, że "w koncepcji do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego śródmieścia przewiduje się w rejonie (...) powrót do historycznej urbanistycznej formy (...)". Zaznaczyła, że teren przeznaczony jest pod zabudowę i określiła zasady jej kształtowania. I tak ustalono obowiązek realizowania nowych elementów zagospodarowania niezbędnych do funkcjonowania usług, stanowiących planowaną podstawową funkcją terenu. Pismo wylicza też zakazy, m.in. budowy i rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń, które nie są ściśle związane lub kolidują z planowaną podstawową funkcją terenu, w tym obiektów budowlanych handlu hurtowego i półhurtowego czy obiektów generujących ruch samochodowy. Według niego na omawianym terenie nie przewiduje się wskaźnika intensywności zabudowy, ustala się natomiast obowiązek kształtowania zabudowy zwartej oraz parametry obiektów budowlanych i ich wygląd. I tak obowiązkowa wysokość zabudowy wynosi od 4 do 5 kondygnacji z dodatkową jedną kondygnacją pod dachem stromym, lecz sytuowany budynek należy w szczegółach zharmonizować z wysokością wartościowych, stałych budynków istniejących w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Wysokość dachu stromego nie może być większa niż jest to konieczne dla pomieszczenia jednej kondygnacji nie wyższej niż kondygnacje położone poniżej gzymsu dachowego budynku. Ponadto w piśmie z dnia (...) lutego 2004 r. zastrzeżono, że ze względu na położenie w rejonie ścisłej ochrony konserwatorskiej zabytkowego układu urbanistycznego należy uzyskać wytyczne uszczegółowiające i uzgodnienie projektu od Miejskiego Konserwatora Zabytków.

W aktach sprawy znajduje się również mapa terenu dostarczona przez inwestora, mająca postać wydruku z dnia (...) czerwca 2004 r. przedstawiającego mapę miejską P. z bliżej nieoznaczonego zasobu internetowego z zaznaczoną na niej lokalizacją projektowanej inwestycji i z naniesionym obszarem analizowanym, w ramach którego numerami 1 i 2 oznaczono dwie działki będące przedmiotem tej analizy, bez wskazania ich granic czy numerów. Mapę tę opatrzono odręcznymi adnotacjami wskazującymi wyliczenie powierzchni zabudowy czterech nieoznaczonych działek w wysokości kolejno 90%, 71%, 60%, 90% i wniosek, że działkę, zapewne jedną z tych przewidzianych pod planowaną inwestycję, można zabudować wyłącznie w 90%.

Dwie kolejne karty akt administracyjnych stanowią odręczne zapiski pracownika organu z uzgodnień dokonanych z inwestorem w dniach (...) czerwca i (...) lipca 2004 r. Inwestor miał zobowiązać się m.in. do korekty wniosku celem uwzględnienia tej wielkości powierzchni zabudowy oraz uzgodnienia m.in. z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Akta sprawy zawierają nadto: opis koncepcji programowo-przestrzennej przedłożony przez inwestora (bez daty i podpisu osoby, która go sporządziła, k. 33-37), projekt decyzji o warunkach zabudowy bez podpisu osoby, która go sporządziła (k. 118), notatkę pracownika organu z dnia (...) września 2004 r., zgodnie z którą po zapoznaniu się inwestora z projektem decyzji rozważono możliwość jej zmiany poprzez podniesienie powierzchni zabudowy do 95% oraz modyfikację w zakresie kondygnacji.

Decyzją z dnia (...) września 2004 r., nr (...) (dalej określana jako decyzja o warunkach zabudowy) Prezydent Miasta ustalił na rzecz Spółki warunki zabudowy dotyczące wskazanej wyżej inwestycji. W decyzji nawiązał do ustaleń poczynionych podczas wizji lokalnej, a następnie stwierdził, że po przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uznano możliwość realizacji tej inwestycji, gdyż przez kontynuację zabudowy wzdłuż ul. (...) oraz właściwą ekspozycję na działce stanowiącej narożną część kwartału ograniczonego skrzyżowaniem ulic przyczyni się ona do uporządkowania zabudowy występującej w obszarze inwestycji.

W części określającej wymagania dotyczące nowej zabudowy zaznaczono, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynika z wyznaczonego wskaźnika powierzchni zabudowy występującej w obszarze analizowanym, tj. minimum 40% i maksimum 95% powierzchni działki. Ustalono jednocześnie, że maksymalna wysokość budynku od poziomu terenu do gzymsu dachowego wyniesie 5 kondygnacji nadziemnych i maksymalnie 2 kondygnacje podziemne, dopuszczono jednak zwiększenie budynku o jedną kondygnacje w obszarze narożnika wyznaczonego przez ul. (...). Załącznikiem do decyzji była mapa terenu wykonana na bazie mapy dostarczonej przez inwestora.

Pismem z dnia (...) kwietnia 2005 r. Spółka w związku z trwającymi pracami projektowymi zwróciła się do organu o wyjaśnienie postanowień decyzji w zakresie wysokości budynku, szczególnie dopuszczalnej liczby kondygnacji, i gzymsu dachowego oraz obowiązującej linii zabudowy, w tym sprzeczności pomiędzy treścią decyzji a jej załącznikiem graficznym, który "wskazuje obowiązującą linię zabudowy jako 100%".

W. K. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, zarzucając jej naruszenie m.in. 50 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 80, poz. 717 ze zm., teksty jednolite ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2012 r., poz. 647 oraz Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) przez brak podpisu sporządzającego projekt decyzji, a także art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 6-7 ustawy oraz § 3 ust. 1 i 3, § 5 ust. 1, § 8 § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej powoływanego jako rozporządzenie) odpowiednio przez: brak analizy urbanistycznej, błędne oznaczenie obszaru analizowanego, niewłaściwe określenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, nieprawidłowe określenie geometrii dachu i brak niezbędnych załączników.

Decyzją z dnia (...) maja 2012 r., (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu nawiązało do treści art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) pozwalającego stwierdzić nieważność decyzji, jeżeli narusza ona prawo w sposób rażący, czyli pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią obowiązującego przepisu. Zdaniem Kolegium kwestionowana decyzja jest wprawdzie nieprawidłowa, ale nie w stopniu rażącym, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Niewątpliwie bowiem w sprawie można wskazać okoliczności wymienione w art. 61 ustawy pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji traktowanej szeroko jako funkcja usługowo-biurowo-handlowa, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wyznaczony został też obszar analizowany, dla którego sporządzono dokumentację fotograficzną oraz analizę urbanistyczną, choć jest ona nieprecyzyjna. W jej świetle jednak planowana inwestycja nawiązuje do zabudowy dotychczasowej. Również parametry inwestycji nie musiały być ustalone w decyzji sztywno.

W. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zgadzając się z poglądem, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza rażąco prawa i podtrzymując wcześniej podniesione przeciwko niej zarzuty. Zaakcentował, że pogląd ten jest wyrazem oceny ogólnej, nieobejmującej podniesionych przez niego licznych naruszeń prawa tak procesowego, jak materialnego. Prezydent Miasta nie przeprowadził wszak analizy urbanistycznej i nie załączył jej do wydanej przez siebie decyzji, którą ustalił warunki zabudowy nieprecyzyjnie, stwarzając inwestorowi możliwość dowolnej realizacji inwestycji. Ustalił np. współczynnik powierzchni zabudowy na poziomie 45-95%, przy czym nie wiadomo z jakich powodów przyjął tę wartość, zwłaszcza że według akt sprawy wskaźnik ten miał początkowo wynosić 90%. Podobnie ustalono wysokość budynku, szerokość i wysokość elewacji frontowej czy kwestię geometrii dachu.

Decyzją z dnia (...) listopada 2012 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną. W uzasadnieniu powtórzyło swoje wcześniejsze argumenty, w szczególności przyznało, że decyzja o warunkach zabudowy była dotknięta wadami, lecz uznało, iż nie miały one charakteru rażącego i mogły co najwyżej stanowić podstawę do uchylenia tej decyzji w toku instancji. Taką wadą jest niewątpliwie brak analizy urbanistycznej, gdyż nie oznacza on automatycznie naruszenia ładu przestrzennego. Organ zauważył, że nowa zabudowa powinna kontynuować istniejącą już zabudowę, a nie powielać dokładnie jej parametrów, stąd cechy ustalenia decyzji o warunkach nie muszą mieć charakteru sztywnego. W konsekwencji organ podejmujący tę decyzję działa w pewnych granicach swobodnego uznania, których w niniejszej sprawie nie przekroczono w sposób rażący. Podobnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło to, że decyzja z 2 września 2004 r. nie zawierała wszystkich niezbędnych załączników.

W. K. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podtrzymując zarzuty wyrażone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do swoich racji nawiązał też organ w odpowiedzi na skargę, w której wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 155/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) listopada 2012 r., nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzją tego organu z dnia (...) maja 2012 r., nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Jak zauważono w powyższym wyroku, przesłanki umożliwiające wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, przewidziane zostały w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Punktem wyjścia do weryfikacji tych przesłanek jest analiza urbanistyczna, której jednak w niniejszej sprawie nie przeprowadzono, gdyż jedynym dokumentem potwierdzającym badanie cech i parametrów zabudowy istniejącej w otoczeniu terenu inwestora jest dokument z dnia (...) czerwca 2004 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dokument ten nie czyni zadość wymogom, jakie powinna spełniać analiza urbanistyczna. Wyznaczono w nim obszar analizowany w sposób niezgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia i nie zbadano wszystkich kwestii, które powinny być objęte analizą urbanistyczną, tj. linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Rozważono w nim jedynie zagadnienie wskaźnika powierzchni zabudowy, przy czym uczyniono to wadliwie. Organ uwzględnił wszak w tej materii tylko cztery działki, z których wyłącznie dwie można zidentyfikować i w ogóle nie wyjaśnił takiego zakresu analizy urbanistycznej. Co więcej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy – który, na co trafnie zwrócił uwagę skarżący, wbrew art. 50 ust. 4 ustawy nie zawiera jakiejkolwiek adnotacji wskazującej na to, że został sporządzony przez uprawnionego architekta lub urbanistę – wielkość powierzchni zabudowy została określona w przedziale 40-90% powierzchni działki, po czym zgodnie z propozycją inwestora została w decyzji o warunkach zabudowy podwyższona do 96%, co przyznano w notatce sporządzonej tego dnia. Sąd zaznaczył, że organ poprzestał na tej notatce i nie podjął żadnych działań, które miałyby na celu weryfikację możliwości spełnienia postulatu inwestora, w szczególności nie wykonał żadnego nowego badania czy analizy cech i parametrów zabudowy istniejącej w otoczeniu terenu inwestycji. Tymczasem zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, zaś wyznaczenie wskaźnika w innej wysokości jest dopuszczalne, gdy wynika z analizy urbanistycznej. Tym samym wskaźnik ten został ustalony w decyzji o warunkach zabudowy w sposób zupełnie arbitralny, niemieszczący się w granicach uznania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że ustalenia w zakresie geometrii dachu oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie znajdują żadnego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Te aspekty sprawy nie były w ogóle badane przez Prezydenta Miasta, nawet w ramach dokumentu z dnia (...) czerwca 2004 r. Wadliwe było więc zezwolenie inwestorowi na indywidualne kształtowanie geometrii dachu oraz określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, zwłaszcza że dokonano tego przez wskazanie liczby kondygnacji bez podania maksymalnej wysokości w metrach. Sąd zwrócił uwagę, że takie rozstrzygnięcie przyznaje zbyt dużo dowolności inwestorowi, który skądinąd miał wątpliwości z interpretacją treści tej części decyzji o warunkach zabudowy, czego dowodzi pismo z dnia (...) kwietnia 2005 r. z wnioskiem o ich wyjaśnienie. Sąd dostrzegł nadto, że mapa załączona do decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera żadnych wyników analizy urbanistycznej, co niewątpliwie stanowi naruszenie § 9 rozporządzenia.

Podsumowując te wywody Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że powyższe naruszenia prawa nie mają charakteru rażącego. Podkreślił, że o naruszeniu takim przesądza oczywista sprzeczność pomiędzy wydanym rozstrzygnięciem a treścią konkretnego przepisu, prawa tak materialnego, jak i procesowego, którego interpretacja nie powinna budzić wątpliwości. W jej wyniku decyzja stanowi zaprzeczenie w całości lub w części stanu prawnego, jaki znajdował zastosowanie w danej sprawie, i wywołuje skutki niemożliwe do pogodzenia z wymaganiami praworządności. Brak analizy, będącej podstawowym dokumentem umożliwiającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie może być uznany za nieistotne uchybienie procesowe w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, choć ocena, czy narusza on prawo w stopniu rażącym, musi być zindywidualizowana i uzależniona od konkretnych okoliczności.

Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 5 czerwca 2013 r., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty procesowe i materialnoprawne. I tak, pierwszy zarzut naruszenia przepisów postępowania został odniesiony do art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). i podnosił naruszenie tych przepisów poprzez pominięcie istotnych okoliczności faktycznych wynikających z akt sprawy, co skutkowało bezpodstawnym uchyleniem decyzji w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu. Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez przedstawienie sprawy w uzasadnieniu w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym, skutkujące niepełnym jej wyjaśnieniem, uznaniem, że decyzja o warunkach zabudowy dotknięta jest wadami pociągającymi za sobą konieczność stwierdzenia jej nieważności i nieoddaleniem skargi.

Z kolei pierwszy zarzut materialny dotyczył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 61 ust. 1 ustawy i z § 3-9 rozporządzenia. Pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni tych przepisów, przyjmując w jej wyniku, że decyzja z (...) września 2004 r. narusza prawo w stopniu rażącym. Wreszcie pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię art. 61 ust. 1 ustawy, polegająca na uznaniu, że warunki zabudowy ustalone decyzją z 2 września 2004 r. naruszają zasady dobrego sąsiedztwa, co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia (...) maja 2012 r.

W oparciu powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji celem oddalenia skargi, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie przyjętego w nim stanu faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 ., sygn. akt II OSK 2726/13, oddalił skargę kasacyjną od wyroku z dnia 05 czerwca 2013 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podkreślono, że w sprawie poza sporem pozostaje, że wyrokiem Sądu I instancji uchylono decyzje wydane w toku administracyjnego postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, która naruszała prawo i nie mogłaby się ostać w toku kontroli instancyjnej, przeprowadzonej w trybie zwykłym. Ta ostatnia konstatacja wydaje się oczywista tak dla Sądu pierwszej instancji, jak dla stron. Rozbieżność stanowisk dotyczy natomiast tego, czy skala tych naruszeń jest znaczna na tyle, by można było uznać ją za rażącą, co daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu udzielił w tym zakresie odpowiedzi twierdzącej, uchylając decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, z kolei Spółka ten pogląd zakwestionowała w skardze kasacyjnej. Uczyniła to przy tym w ramach zarzutów tak procesowych, jak i materialnoprawnych.

Jak podniesiono, zarzuty podnoszące naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania koncentrują się w istocie wokół jednej kwestii. Akcentują mianowicie, że Sąd stwierdził, iż materiał dowodowy, na podstawie którego Prezydent Miasta wydał decyzję o warunkach zabudowy, ograniczał się do dokumentu z dnia (...) czerwca 2004 r., podczas gdy akta sprawy obejmowały także inne dokumenty nieuwzględnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. pismo Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia (...) lutego 2004 r. i notatkę służbową z dnia (...) grudnia 2003 r. Podkreślają przy tym, że te wszystkie dokumenty łącznie pozwalają przyjąć, wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, iż decyzja z dnia (...) września 2004 r., była poprzedzona ustaleniami faktycznymi, które odnosiły się do zagadnień, jakie powinny być objęte analizą urbanistyczną.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjny pominięcie przez Sąd pierwszej instancji części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, stanowiło naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Niemniej w świetle art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenia te mogą doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku wówczas, jeżeli miały wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. W niniejszej sprawie wymagało więc to dowiedzenia, że w przypadku uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wszystkich materiałów, jakimi dysponował organ wydając decyzję o warunkach zabudowy, nie można byłoby stwierdzić, że decyzja ta rażąco narusza prawo. Pominięcie niektórych dokumentów tylko wtedy miałoby wszak istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby z ich treści oraz z treści dokumentu z dnia (...) czerwca 2004 r., który został wzięty pod uwagę przez Sąd pierwszej instancji, wynikało, iż Prezydent Miasta przeprowadził analizę urbanistyczną lub choćby dokonał ustaleń faktycznych nie naruszających rażąco wymogów, jakim taka analiza musi odpowiadać.

W ocenie Sądu II instancji analiza akt sprawy wskazuje, że organ prowadząc postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy całkowicie zignorował przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia. I tak, w trakcie postępowania skorzystano bowiem z mapy mającej formę wydruku z bliżej nieoznaczonego zasobu, z naniesioną na nim lokalizacją działki, której dotyczy wniosek, i granicami obszaru analizowanego bez podania skali mapy, odległości, numerów geodezyjnych działek znajdujących się na tak wyznaczonym obszarze, w tym działki przeznaczonej pod inwestycję. W oparciu o taki materiał niepodobna nie tylko zweryfikować sposobu wyznaczenia granic, ale i nawet stwierdzić, jaki obszar on obejmuje, a co za tym idzie jakie działki wzięto pod uwagę podczas analizy. Cyframi arabskimi oznaczono jedynie miejsce położenia dwóch spośród tych działek, nie wyodrębniając ich jednak dostatecznie na mapie od działek sąsiednich, natomiast podczas odręcznych wyliczeń naniesionych pod mapą uwzględniono dalsze dwie działki. Dostrzegalne na mapie niewyraźne linie dzielące obszar analizowany na liczne mniejsze przestrzenie pozwalają przypuszczać, że działek takich powinno być jeszcze więcej. Ponadto wspomniane wyliczenia, mające charakter luźnych, wręcz chaotycznych odręcznych adnotacji poczynionych pod wydrukiem mapy i na kolejnych odrębnych kartkach, odnoszą się jedynie do powierzchni zabudowy. Wartości przyjęte do tych wyliczeń nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w treści mapy czy też innego dokumentu, szczególnie wypisu z ewidencji gruntów i budynków, co wyklucza jakąkolwiek ich kontrolę. Stąd w pełni podzielić wypada ocenę Sądu pierwszej instancji, że ustalenia te są dowolne i arbitralne. Ocenę tę dodatkowo potwierdza fakt, również trafnie dostrzeżony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że wynikający z tych ustaleń wskaźnik powierzchni zabudowy stał się przedmiotem swoistych negocjacji z inwestorem, odnotowanych w zapiskach organu, w wyniku których organ zwiększył wielkość powierzchni, zgodnie z wnioskiem inwestora i bez żadnego uzasadnienia. Co więcej, organ uczynił tak mimo tego, że na początku tych negocjacji obstawał przy wyliczonym przez siebie wskaźniku, zobowiązując inwestora, by skorygował wniosek w sposób odpowiadający tej wartość, którą zresztą przyjęto w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Ta niespodziewana zmiana stanowiska jest wręcz zdumiewająca i pozostaje w oczywistej sprzeczności z § 5 rozporządzenia. Stosownie do tego przepisu wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1), chyba że analiza dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika (ust. 2).

Podzielono także pogląd Sądu pierwszej instancji, że dokument z dnia 16 czerwca 2004 r., zawierający mapę wraz z adnotacjami, nie spełniał wymogów, jakie powinna zachować analiza urbanistyczna oraz pomijał większość kwestii, które muszą być przedmiotem takiej analizy. Brak w nim przecież uwag na temat: linii nowej zabudowy (§ 4), szerokości elewacji frontowej (§ 6) i wysokości jej górnej krawędzi, gzymsu lub attyki (§ 7) oraz geometrii dachu (§ 8). Dokument ten z pewnością nie mógł stanowić podstawy decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tego rodzaju decyzja musi być bowiem poprzedzona wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, znajdującą odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach, w oparciu o które ją opracowano, i zawierającą precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą oraz niezbędnych parametrów zabudowy zlokalizowanej na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu i planowanych funkcji zabudowy i w konsekwencji ich ocena zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Powyższych luk w materiale dowodowym sprawy nie zapełniły także inne dokumenty znajdujące się w aktach postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy, w tym te, których pominięcie wytknięto w skardze kasacyjnej. I tak, notatka służbowa "z wizji w terenie" została sporządzona w dniu (...) grudnia 2003 r., czyli jeszcze przed wszczęciem tego postępowania, co nastąpiło w dniu (...) stycznia 2004 r. Ponadto zawiera ona ogólne spostrzeżenia na temat sposobu zagospodarowania terenu, również nieuwzględniające powyższych szczegółowych parametrów dotyczących zabudowy znajdującej się na tym terenie, poza jej wysokością. W efekcie dokument ten nie tylko nie może być potraktowany jako analiza, która powinna być dokonana w toku postępowania, a nie poza nim, np. przed jego wszczęciem, ale i pozostawia bez odpowiedzi większość tych zagadnień, które powinny być analizie poddane.

Podobnie ocenić trzeba pismo Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia (...) lutego 2004 r. W piśmie tym nie przedstawiono przecież analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, lecz tylko założenia przyjęte w koncepcji do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy, omówiono w nim stan zagospodarowania, jaki był dopiero projektowany dla danego terenu, a nie stan, jaki wówczas na tym terenie występował i jako taki mógł służyć jako punkt odniesienia do ustalenia warunków nowej zabudowy.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy nie została poprzedzona analizą urbanistyczną, co powoduje, iż narusza ona prawo w stopniu rażącym. Jak podkreślono brak analizy urbanistycznej mającej formę odrębnego dokumentu nie jest równoznaczny z rażącym naruszeniem prawa tylko wówczas, gdy okoliczności, które powinny być rozważone w toku tej analizy i przedstawione w jej wnioskach, wynikają z innych dowodów zgromadzonych w postępowaniu. Jak dowiedziono wyżej, akta niniejszej sprawy nie zawierają jednak żadnego dokumentu, który dowodziłby, że analiza urbanistyczna w rzeczy samej została przeprowadzona. Decyzja o warunkach zabudowy właściwie w ogóle nie była poprzedzona postępowaniem dowodowym, które choćby nawiązywałoby do reguł obowiązujących w tym zakresie, gdyż znaczną jego część stanowiły czynności nieformalne, m.in. konsultacje z inwestorem, odnotowane w lakonicznych, nierzadko nieczytelnych zapiskach na luźnych kartkach papieru. Dodatkowo dokumenty pozyskane przez organ, jak mapa dostarczona przez inwestora czy informacja Miejskiej Pracowni Urbanistycznej, nie miały istotnej wartości dowodowej z punktu widzenia potrzeb analizy urbanistycznej, a przez to nie mogły stanowić podstawy dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skala tych nieprawidłowości jest tak znaczna, że uprawnia do wyrażenia poglądu, iż w istocie decyzja o warunkach zabudowy stanowi pozór stosowania prawa i nie może być zaakceptowana jako akt pochodzący od organu administracji publicznej działającego zgodnie z zasadą praworządności na podstawie i w granicach prawa.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzją z dnia (...) grudnia 2015 r., nr (...), działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 K.p.a. stwierdziło nieważność decyzji z dnia (...) września 2004 r., nr (...) ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo – biurowo – handlowego o powierzchni sprzedaży poniżej 2.000 m2 z dwiema podziemnymi kondygnacjami, w tym parkingiem podziemnym, przewidzianej do realizacji na działkach nr (...) i (...), ark. (...), obręb P., położonych z P., przy ul. (...). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 05 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 155/13 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r. r., sygn. akt II OSK 2726/13, konkludując, że w ich świetle jego obowiązkiem było stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia (...) grudnia 2015 r. wniosła "A" Sp. z o.o. z siedzibą reprezentowana przez radcę prawnego T. K., wnosząc o uchylenie w całości decyzji z dnia (...) grudnia 2015 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia (...) września 2004 r. nr (...) o ustaleniu warunków zabudowy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I Instancji względnie o uchylenie w całości powyższej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie wydania decyzji z dnia (...) września 2004 r. nr (...) o ustaleniu warunków zabudowy z naruszeniem prawa oraz wskazanie, iż nie stwierdza się nieważności tej decyzji z uwagi na fakt, iż od dnia jej doręczenia upłynęło dziesięć lat.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 9 i 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 40 § 1 i 2 K.p.a. poprzez brak należytego informowania odwołującej o przebiegu przedmiotowego postępowania oraz pozbawienie odwołującej czynnego udziału w tym postępowaniu w związku z brakiem doręczania pism do pełnomocnika, a także poprzez doręczenie decyzji do osoby, która nie została ustanowiona pełnomocnikiem; naruszenie art. 156 § 2 K.p.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. o sygn. akt P 46/13, a tym samym brak rozważenia możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 158 § 2 KPA i wydania decyzji ograniczającej się do stwierdzenia wydania decyzji z dnia (...) września 2004 r. nr (...) o ustaleniu warunków zabudowy z naruszeniem prawa i wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdza się nieważności tej decyzji. Równocześnie pełnomocnik poinformował organ, że obecny adres spółki to "A" Sp. z o.o. ul. (...).

W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że przedmiotowe postępowanie toczące się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym było prowadzone z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady udzielania informacji oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Kolegium, po otrzymaniu w dniu (...) października 2015 r. od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu prawomocnego orzeczenia z dnia 05 czerwca 2013 r., nie powiadomiło w jakikolwiek sposób odwołującej o ponownym podjęciu postępowania. Brak było również w postępowaniu prowadzonym przed Kolegium powiadomienia odwołującej o możliwości wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji, do materiałów zgromadzonych w tym postępowaniu. Jak wyjaśniono, strona powinna mieć możliwość wypowiedzenia się co do aktualnego stanu sprawy i wyrażenia opinii co do możliwych przyszłych rozstrzygnięć organu administracyjnego. Te prawa zostały w ocenie odwołującej naruszone przez Kolegium, a fakt ich naruszenia mógł przyczynić się do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Jak podkreślono, jedynym pismem jakie Kolegium wystosowało do odwołującej w związku z prowadzeniem niniejszej sprawy było zawiadomienie z dnia (...) października 2015 r. o nowym terminie załatwienia sprawy. W piśmie tym była wprawdzie informacja o możliwości przeglądania akt sprawy oraz składania wniosków i uwag, jednak pismo to zostało wysłane do Skarżącej, a nie do jego pełnomocnika. Tymczasem zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika pisma doręcza się pełnomocnikowi. W tym wypadku tj. w sytuacji ustanowienia pełnomocnika, utrwalonym w orzecznictwie jest pogląd, iż doręczenie pism i decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika jest bezskuteczne. W niniejszej sprawie odwołująca ustanowiła pełnomocnika w postępowaniu sądowo-administracyjnym, a pełnomocnik ten złożył w jej imieniu skargę kasacyjną na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 stycznia 2013 r. Należy podkreślić, iż pełnomocnik ustanowiony w postępowaniu sądowo-administracyjnym był również uprawniony do reprezentowania odwołującej w postępowaniu administracyjnym (w tym przez Kolegium). Dlatego to pełnomocnikowi powinny być doręczone wszelkie pisma i decyzje w sprawie. Co więcej, zupełnie bezpodstawne i tym samym nieskuteczne było doręczenie decyzji M. S., która nie była nigdy ustanowiona pełnomocnikiem odwołującej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed Kolegium. W związku z tym należy uznać należało, że kwestionowana decyzja nie została skutecznie doręczona odwołującej i uprawnionym jest wniosek o jej ponowne doręczenie.

W dalszej kolejności wskazano, że Kolegium, w decyzji z dnia 02 grudnia 2015 r., rozważało zastosowanie przepisu art. 156 § 2 K.p.a. jedynie pod względem nieodwracalnych skutków prawnych. Tymczasem w ocenie Skarżącej należało również rozważyć przepis tego artykułu z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Zgodnie z powyższym wyrokiem art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. W ocenie odwołującej Kolegium rozpatrujące przedmiotową sprawę powinno wziąć pod uwagę interpretację przepisu art. 156 § 2 K.p.a. dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny i rozważyć czy w przypadku decyzji wydanej już ponad 11 lat temu (tj. dnia (...) września 2004 r.) nie zachodzi możliwość ograniczenia skutków stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na znaczny upływ czasu od wydania takiej decyzji. Tym samym organ powinien przynajmniej rozważyć możliwość zastosowania w tym przypadku art. 158 § 2 K.p.a. tj. wydania decyzji ograniczającej się do stwierdzenia wydania decyzji z dnia (...) września 2004 r. nr (...) o ustaleniu warunków zabudowy z naruszeniem prawa i wskazania, iż ze względu na znaczny upływ czasu od wydania tej decyzji (czyli ponad 10 lat) nie stwierdza nieważności tej decyzji.

Decyzją z dnia (...) lutego 2016 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia (...) grudnia 2015 r., podtrzymując w całości stanowisko organu I instancji, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia (...) września 2014 r. była obarczona kwalifikowaną wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

W uzasadnieniu powyższej decyzji, odnosząc się do zarzutów postawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśniono, że Naczelny Sąd Administracyjny wydając wyrok w dniu 16 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2726/13, powinien mieć na uwadze także konsekwencje wypływające z wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r. Wyrok ten wszedł w życie z dniem 21 maja 2015 r. w wyniku ogłoszenia w Dzienniku Ustaw poz.702 z 2015 r. Jednak utrata domniemania konstytucyjności art.156 §2 K.p.a. w zakresie w jakim, przepis ten nie uwzględnia przesłanki upływu czasu jako usprawiedliwienia dla pozostawienia w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie została przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona przy formułowaniu poglądu, iż decyzja Prezydenta Miasta Poznania narusza prawo w stopniu rażącym. W świetle art. 153 P.p.s.a. taka ocena prawna Naczelnego Sąd Administracyjnego ma również konsekwencje dla poczynań organu rozstrzygającego sprawę administracyjną, a więc Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Zdaniem Kolegium wyartykułowana w wyroku Trybunału przesłanka "znacznego upływu czasu" nie może być rozumiana tak jak proponuje skarżący, czyli jako upływ 10 lat od wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka sformułowana przez Trybunał jest bardziej elastyczna, a z uzasadnienia wyroku wynika, że chodzi o taki upływ czasu, z którym łączy się trudność w odtworzeniu dokumentów i innych materiałów, które stanowiły podstawę do wydania weryfikowanej decyzji. Wobec tego znaczny upływ czasu, to taki który powoduje utratę dostępu do dokumentów pisemnych w związku z upływem terminu ich archiwizacji. Niemniej przesłankę "znacznego upływu czasu" należy interpretować indywidualnie w zależności od okoliczności konkretnej sprawy. W przypadku decyzji Prezydenta Miasta z dnia (...) września 2004 r., nr (...) nie można mówić o sytuacji, kiedy decyzja ta bez zakłóceń funkcjonowała w obrocie prawnym. Już w kwietniu 2005 r. inwestor wystąpił do Prezydenta Miasta o wyjaśnienie postanowień decyzji w zakresie wysokości budynku, liczby kondygnacji i innych parametrów. Później były wnioski o wznowienie postępowania, a także o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia (...) września 2004 r. Podejmowane próby wzruszenia tej decyzji mają wpływ na ocenę przesłanki "znacznego upływu czasu", gdyż inaczej przesłanka taka musi być ocenia w przypadku decyzji tworzących stabilną sytuację społeczno-gospodarczą, a inaczej - w przypadku decyzji, którym towarzyszyły próby kwestionowania ich prawidłowości.

Zdaniem Kolegium kluczowe jednak znaczenie posiada okoliczność, że wyrok Trybunału z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 dotyczył wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji, która była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Zatem Trybunał nie zajmował się wszystkimi decyzjami administracyjnymi, lecz swoje rozważania koncentrował na decyzjach, na podstawie których strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę (w szczególności jeśli z takim nabyciem powiązane było powstanie obowiązku państwa). Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy nie należy do wskazanej wyżej kategorii decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 63 ust.2 ustawy. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy posiada charakter deklaratoryjny i informacyjny.

Kolegium zauważyło, że w wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaaprobowany został pogląd wedle którego decyzja Prezydenta Miasta z dnia (...) września 2004 r., nr (...), została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący domaga się jedynie złagodzenia skutków takiego stanu rzeczy poprzez uznanie, że wystąpiła dodatkowa okoliczność w postaci "znacznego upływu czasu". Wówczas w świetle art.158 §2 K.p.a. organ administracji publicznej musiałby się ograniczyć do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Następnie podkreślono, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podjęto także próbę wykazania że decyzja Kolegium dnia (...) grudnia 2015 r. została wydana z naruszeniem art. 9 i art. 10 §1 w zw. z art.40 §1 i 2 K.p.a. Strona skarżąca podnosi, że nie była należycie informowana o przebiegu postępowania oraz została pozbawiona możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu. Jako kluczowy podano argument, że decyzja Kolegium z dnia (...) grudnia 2015 r. została wysłana do adwokat M. S., zamiast do radcy prawnego T. K.. W skardze zarzucono naruszenie zasady udzielania informacji oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Jednakże, w oceni Kolegium, stawiając zarzut pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym należy jednocześnie wskazać, czy taka okoliczność miała wpływ na wynik sprawy, a zatem czy mogło zostać wydane inne rozstrzygnięcie w sprawie. Strona skarżąca takiego dowodu nie przeprowadziła.

Jak wyjaśniono, pismem z dnia (...) października 2015 r. Kolegium zawiadomiło strony o prowadzonym postępowaniu (sprawa została przekazana do Kolegium w dniu (...) października 2015 r.). W tym samym piśmie strony zostały pouczone o miejscu do zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości składania wniosków i uwag. Pouczenie dotyczyło także obowiązku strony o informowaniu organu o zmianie swego adresu. Zawiadomienie doręczono na adres Spółki "A", taki jaki utrwalony był w aktach administracyjnych w dniu zakończenia postępowania administracyjnego, tj. (...) listopada 2012 r. Jednak po zwrocie przez Sąd akt administracyjnych do Kolegium w dniu (...) października 2015 r. odwołująca nie zawiadomiła o zmianie swego adresu, a uczynił to dopiero jej pełnomocnik we wniosku odwoławczym. Tym samym doręczenie pisma z dnia (...) października 2015 r. było skuteczne w świetle art. 41 K.p.a. Co do pełnomocnictwa adw. M. S. to do tej pory nie poinformowała Kolegium o ustaniu udzielonego jej pełnomocnictwa. Należy wobec tego przyjąć, że nadal jest pełnomocnikiem spółki, tak samo jak Ł. L., G. K., W. K. i T. K. Jeśli ustanowiono kilku pełnomocników to pisma doręcza się tylko jednemu pełnomocnikowi (art. 40 § 2 K.p.a.). Ponieważ odwołujący nie wskazał, któremu pełnomocnikowi należy doręczać pisma, wobec tego organ sam wybrał adresata doręczeń.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P. reprezentowana przez radcę prawnego T. K., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia (...) grudnia 2015 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 9 i 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 40 § 1 i 2 K.p.a. poprzez brak należytego informowania odwołującej o przebiegu przedmiotowego postępowania oraz pozbawienie odwołującej czynnego udziału w tym postępowaniu w związku z brakiem doręczania pism do pełnomocnika, a także poprzez doręczenie decyzji do osoby, która nie została ustanowiona pełnomocnikiem; naruszenie art. 156 § 2 K.p.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. o sygn. akt P 46/13, a tym samym brak rozważenia możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 158 § 2 KPA i wydania decyzji ograniczającej się do stwierdzenia wydania decyzji z dnia (...) września 2004 r. nr (...) o ustaleniu warunków zabudowy z naruszeniem prawa i wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdza się nieważności tej decyzji.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że za bezpodstawne i nieskuteczne uznać należało doręczenie decyzji z dnia (...) grudnia 2015 r. adwokat M. S., która nie była ustanowiona pełnomocnikiem skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Jak wyjaśniono, w aktach sprawy znajduje się jedynie pełnomocnictwo substytucyjne udzielone M. S. przez adwokata M. M. Brak jest natomiast pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą M. S. – istniało jedynie pełnomocnictwo szczególne z dnia (...) października 2010 r. dotyczące przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na skarżącą. Konsekwentnie uznać należało, że doręczenie decyzji z dnia 02 grudnia 2015 r. było nieskuteczne. W dalszej części uzasadnienia podtrzymano zarzuty dotyczące konieczności uwzględnienia w niniejszej sprawie treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. o sygn. akt P 46/13.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Rozpoznając przedmiotową sprawę wskazać należy w pierwszej kolejności wskazać, że w niniejszej sprawie orzekały już sądy administracyjne. I tak, Wojewódzki Sądu Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 05 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 155/13 oraz Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r. r., sygn. akt II OSK 2726/13, wskazały, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia 02 września 2004 r. była obarczona wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności. Zarówno organ administracji publicznej, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na mocy art. 153 P.p.s.a. był związany był oceną prawną zawartą w powołanych powyżej wyrokach. Tym samym rozpoznając przedmiotową sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze było zobowiązane do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Co istotne, okoliczność powyższa nie jest obecnie kwestionowana przez skarżącą, która wywodzi jedynie, że rozstrzygając przedmiotową sprawę organy winny uwzględnić treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Zgodnie z powyższym wyrokiem art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. W ocenie skarżącej Kolegium rozpatrujące przedmiotową sprawę powinno wziąć pod uwagę interpretację przepisu art. 156 § 2 K.p.a. dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny i rozważyć czy w przypadku decyzji wydanej już ponad 11 lat temu (tj. dnia (...) września 2004 r.) nie zachodzi możliwość ograniczenia skutków stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na znaczny upływ czasu od wydania takiej decyzji.

Odnosząc się do powyższej kwestii zauważyć należy, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie ma charakteru prawotwórczego. Nie ingeruje on w treść przepisu art. 156 § 2 K.p.a. w sposób normatywny, gdyż nie eliminuje z porządku prawnego ani nie zmienia tekstu obowiązującego przepisu w jakiejkolwiek części. Z uzasadnienia wyroku z dnia 12 maja 2015 r. wynika jedynie, że ustawodawca w przypadku art. 156 § 2 K.p.a. pominął część przepisu i doprowadził do sytuacji w której niepełna regulacja doprowadziła do stanu niezgodności przepisu z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny orzekł zatem o niekonstytucyjności art. 156 § 2 K.p.a. wynikającej z braku kompletności regulacji. Powyższe prowadzi do wniosku, ze niezależnie od przedmiotowego zakresu rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego do czasu wprowadzenia zmian legislacyjnych przez ustawodawcę, organ samodzielnie nie ma podstaw do oceny zgodności z Konstytucją art. 156 § 2 K.p.a.

Co warte podkreślenia, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13 orzekł, że: art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pytanie prawne, zadane Trybunałowi, zostało postawione na tle następującego stanu faktycznego: Nieruchomości położone w granicach Warszawy ulegały od 21 listopada 1945 r. komunalizacji na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.; dalej: dekret warszawski). W art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego przewidziano możliwość złożenia przez wywłaszczonego właściciela, w terminie 6 miesięcy od objęcia gruntu przez gminę, wniosku o przyznanie mu prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Poprzednik prawny części stron postępowania sądowoadministracyjnego, na tle którego zadane zostało pytanie prawne, nie złożył w terminie wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Następnie zwrócił się on do Prezydenta m.st. Warszawy o przywrócenie terminu do złożenia takiego wniosku, dopełniając czynność, dla której termin był ustanowiony. Mocą decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 25 października 1948 r. (dalej: decyzja z 1948 r.) termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego został mu przywrócony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 4 maja 2011 r., stwierdziło nieważność decyzji z 1948 r. Kolegium uznało, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi, zgodnie z art. 156 k.p.a., przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją z 17 listopada 2011 r. wydaną przez Kolegium w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (dalej: decyzja z 2011 r.).

Już powyższe analiza sprawy, jaka zawisła przed Trybunałem Konstytucyjnym wskazuje, że omawiane orzeczenie Trybunału dotyczyło określonych zaszłości historycznych, odnosząc się do orzeczeń relatywnie odległych w czasie, których wzruszenie powoduje naruszenie art. 2 Konstytucji RP. Nie można mówić o takich zaszłościach w odniesieniu do decyzji administracyjnych z 2004 r., jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie występuje zatem znaczny upływ czasu, wskazujący na naruszenie ar. 2 Konstytucji.

Sąd podziela również stanowisko zajęte przez Kolegium, iż wyartykułowana w wyroku Trybunału przesłanka "znacznego upływu czasu" nie może być rozumiana tak jak proponuje skarżący, czyli jako upływ 10 lat od wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka sformułowana przez Trybunał jest bardziej elastyczna, a z uzasadnienia wyroku wynika, że chodzi o taki upływ czasu, z którym łączy się trudność w odtworzeniu dokumentów i innych materiałów, które stanowiły podstawę do wydania weryfikowanej decyzji. Wobec tego znaczny upływ czasu, to taki który powoduje utratę dostępu do dokumentów pisemnych w związku z upływem terminu ich archiwizacji. Niemniej przesłankę "znacznego upływu czasu" należy interpretować indywidualnie w zależności od okoliczności konkretnej sprawy. W przypadku decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia (...) września 2004 r., nr (...) nie można mówić o sytuacji, kiedy decyzja ta bez zakłóceń funkcjonowała w obrocie prawnym. Już w kwietniu 2005 r. inwestor wystąpił do Prezydenta Miasta P. o wyjaśnienie postanowień decyzji w zakresie wysokości budynku, liczby kondygnacji i innych parametrów. Później były wnioski o wznowienie postępowania, a także o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia (...) września 2004 r. Podejmowane próby wzruszenia tej decyzji mają wpływ na ocenę przesłanki "znacznego upływu czasu", gdyż inaczej przesłanka taka musi być ocenia w przypadku decyzji tworzących stabilną sytuację społeczno-gospodarczą, a inaczej - w przypadku decyzji, którym towarzyszyły próby kwestionowania ich prawidłowości.

Odnosząc się z kolei do problematyki naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu zauważyć należy, że zarzuty powyższe nie znajdują uzasadnienia.

Najdalej idącym zarzutem pozostaje zarzut doręczenia decyzji I instancji osobie nie będącej pełnomocnikiem strony. Istotnie, decyzja z dnia (...) grudnia 2015 r. została doręczona adwokat M. S. W aktach sprawy znajduje się jedynie pełnomocnictwo substytucyjne udzielone M. S. przez adwokata M. M. (k. 834 akt administracyjnych). W ocenie Sądu doręczenie decyzji powyższemu pełnomocnikowi nie przesądza jednak o wadliwości samego doręczenia. Po pierwsze, adwokat M. S., jak zasadnie wyjaśniło Kolegium to do tej pory nie poinformowała organy o ustaniu udzielonego jej pełnomocnictwa. Należy wobec tego przyjąć, że nadal jest pełnomocnikiem spółki, tak samo jak Ł. L., G. K., W. K. i T. K. Jeśli ustanowiono kilku pełnomocników to pisma doręcza się tylko jednemu pełnomocnikowi (art. 40 § 2 K.p.a.). Ponieważ odwołujący nie wskazał, któremu pełnomocnikowi należy doręczać pisma, wobec tego organ sam wybrał adresata doręczeń. Po drugie, fakt doręczenia decyzji adwokat M. S. nie wywołał dla skarżących negatywnych skutków prawnych – w terminach przewidzianych do wniesienia odwołania spółka wniosła bowiem środek zaskarżenia, co przesądza, że dowiedziała się ona o decyzji i wywołała ona skutki prawne wchodząc do obrotu prawnego.

Przechodząc natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. wskazać należy, że również on nie znajduje uzasadnienia. Skarżącej zapewniono bowiem czynny udział w prowadzonym postępowaniu na etapie postępowania w przedmiocie wniosku o ponowne rozpoznania sprawy. Samo niepoinformowanie pełnomocnika skarżącej o terminie wydania decyzji przez organ I instancji nie stanowiło przy tym naruszenia kwalifikowanego, a więc naruszenia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stąd też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.