Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 420/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 11 f ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi K. B., G. B., A. K. i A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej: - zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej działki nr [...], [...],[...],[...],[...],[...] k. m. 27, nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] k. m. 28 oraz zatwierdzenia projektu budowlanego w tym zakresie; - zatwierdzenia podziału nieruchomości obejmujących działki: nr [...], [...],[...],[...],[...],[...] k. m. 27, nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] k. m. 28; - stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Miasto C. działek nr [...],[...],[...] k. m. 27 oraz nr [...],[...],[...],[...],[...] k. m. 28 oraz orzeczenia o terminie wydania tych działek; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja w części uchylonej nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Starosta [...] na wniosek inwestora Gminy C. z dnia [...] r. wszczął postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej "Budowa ulicy [...] w C." (nr sprawy [...]).

Pierwszą wydaną w tej sprawie decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację tej inwestycji drogowej z tego powodu, że inwestor pomimo wezwania nie uzupełnił w wyznaczonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości.

Na skutek odwołania wniesionego przez pełnomocnika Gminy C. Wojewoda [...], po uzupełnieniu materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia [...]r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji miał podstawy do wydania odmownej decyzji, tym niemniej skoro inwestor uzupełnił nieprawidłowości (przedłożył projekt zagospodarowania terenu wykonany na kopii aktualnej mapy w odpowiedniej skali), sprawa winna zostać merytorycznie rozpatrzona.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 11a ust. 1 i art. 11f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.):

1) zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi (określając go jako Burmistrza Miasta C.) zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - "Budowa ulicy [...]" obejmującej nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako działki uwidocznione na kartach map 28, 48 i 49 w obrębie C. (w decyzji wymieniono numery kilkudziesięciu działek),

2) zatwierdził projekt podziału nieruchomości pod budowę drogi gminnej – ulicy [...], obejmujący [...] działek (w decyzji wymieniono stan dotychczasowy oraz stan po podziale z rozbiciem na działki przeznaczone pod drogę i działki poza pasem drogi),

3) stwierdził, że Gmina C. z mocy prawa stała się właścicielem [...] wymienionych w decyzji nieruchomości, oznaczonych numerami działek po dokonanym podziale,

4) stwierdził wygaśnięcie z mocy prawa użytkowania wieczystego [...] działek: Polskiego Związku Działkowców (działka nr 1) oraz Gminy C. (działki nr 2 i nr 3),

5) określił termin wydania nieruchomości na 120 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna,

6) określił działki, przez które prowadzone będą sieci uzbrojenia terenu, a nie zajęte pod inwestycje drogowe:

- [...]działki przez które przebiega ciepłociąg,

- [...] działka przez którą przebiega sieć teletechniczna,

- [...] działki przez które przebiegają kable energetyczne,

7) odmówił nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W decyzji określono zakres przedmiotowy inwestycji (budowę drogi gminnej – ulicy [...], budowę chodników, obiektu mostowego, sieci kanalizacji deszczowej, oświetlenia drogowego, zjazdów na posesje, przebudowę sieci ciepłowniczej teletechnicznej oraz utwardzenie nawierzchni poboczy), zawarto wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii, określono linie rozgraniczające teren inwestycji, podano wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, wskazano na dokonane uzgodnienia i brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co stwierdzono w decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] r. nr [...].

W decyzji również zawarto stwierdzenie, że wysokość odszkodowań zostanie ustalona w odrębnej decyzji, że decyzja stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej i katastrze nieruchomości, a nadto że decyzja stanowi podstawę do wypowiedzenia przez właściwego zarządcę drogi umowy dzierżawy, najmu lub użyczenia ze skutkiem natychmiastowym za odszkodowaniem.

Odwołania od tej decyzji wnieśli G. B., K. B., A. K., A. K., E. D., R.D., M.K., U.K., I. K., P. K., A. K., L.K., W. K., R. M., K. M., Z. M., E. P. – C., J. P., J. P., B. P., H. S., Z. S. i, J.Z. i T. Z.

Wojewoda [...] w następstwie odwołania wniesionego przez H. C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze z braku przymiotu strony po stronie odwołującego się.

Natomiast po merytorycznym rozpoznaniu pozostałych odwołań Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 Kpa oraz art. 11 g ust 1 pkt 1 ustawy, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że postępowanie administracyjne zostało w sprawie przeprowadzone w sposób prawidłowy a Starosta [...] właściwe zastosował przepisy specustawy drogowej oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. O wszczęciu postępowania w sprawie strony zostały poinformowane w drodze obwieszczeń dostępnych na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Urzędu Miasta w C., a także w lokalnej prasie. Do dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych inwestycją wysłano zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Decyzja Starosty [...] zawiera niezbędne elementy określone w art. 11 f ustawy.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów zawartych w odwołaniach Wojewoda [...] na wstępie podał, że zgodnie z art. 11 a ust. 1 ustawy starosta wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, zaś ustawa nie wskazuje na konieczność wyłączenia organu w przypadku, gdy inwestycją drogową objęte są nieruchomości stanowiące własność jednostki, której starosta jej reprezentantem.

Następnie Wojewoda wskazał, że do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej zatwierdzenia podziałów nieruchomości nie znajduje zastosowania procedura podziałowa wynikająca z ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż jej zastosowanie pozostawałoby w sprzeczności z celem ustawy, zmierzającym do przyspieszenia procedur uzyskiwania decyzji administracyjnych poprzedzających dopuszczalność rozpoczęcia budowy drogi publicznej.

Wojewoda [...] podniósł, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w razie potrzeby (na skutek kolizji z przebiegiem projektowanej inwestycji) określa obowiązek przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, jak również przebudowy dróg innych kategorii. Jednakże inwestor jest zobowiązany do przebudowy sieci uzbrojenia terenu w zakresie, jaki wynika z kolizji z projektowaną inwestycją w danym miejscu. Nadto, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w której określono obowiązek przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz udzielono zezwolenia na wykonanie robót w tym zakresie stanowi jednocześnie pozwolenie na ich wykonanie. Wyjaśnił również, że sporna inwestycja nie przewiduje przebudowy dróg powiatowych, zaś zakres robót budowlanych mieści się w liniach rozgraniczających pasa drogi gminnej – ul. [...].

Wojewoda [...] za niezasadny uznał zarzut dotyczący braku uzgodnień poszczególnych zakresów inwestycji z właściwymi organami, a także z właścicielami działek. Złożenie wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej poprzedzone jest koniecznością uzyskania opinii wskazanych w art. 11 b ustawy organów jednostek samorządu terytorialnego. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca uzyskał wymagane opinie, zaś projekt budowlany został uprzednio uzgodniony z dysponentami sieci uzbrojenia terenu objętego inwestycją. Żaden przepis nie wskazuje natomiast na obowiązek uzgodnienia przebudowy tych sieci z właścicielami nieruchomości, przez które sieć ma przebiegać. Przepis art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e w zw. lit. g ustawy stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa w razie potrzeby ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, co zastępuje zgodę właściciela danej nieruchomości. Zgoda właściciela nieruchomości nie jest również wymagana w odniesieniu do konieczności dokonania podziałów nieruchomości. Obowiązek dokonania podziału nieruchomości jest bezwzględny, gdy jedynie cześć nieruchomości jest niezbędna dla celów inwestycyjnych. Ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości może dotyczyć jedynie tych nieruchomości, które są położone poza liniami rozgraniczającymi teren przeznaczony pod budowę nowej drogi. Natomiast nieruchomości położone w terenie objętym liniami rozgraniczającymi stają się własnością określonego podmiotu publicznoprawnego. Zaskarżoną decyzją Starosta [...] w związku z obowiązkiem przebudowy infrastruktury technicznej oraz dróg innej kategorii zezwolił na ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy.

Wojewoda [...] podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie prawidłowo zastosowanie znalazła ustawa o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, albowiem ustawa ta odnosi się do budowy dróg, które docelowo mają uzyskać status dróg publicznych oraz rozbudowy dróg już istniejących. Pogląd odmienny oznaczałby możliwość zastosowania regulacji tej ustawy jedynie do rozbudowy dróg już istniejących.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niegospodarności władz gminnych i powiatowych w związku z realizacją planowej inwestycji, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie jest uprawniony do oceny okoliczności niewynikających z przepisów obowiązującego prawa, w tym racjonalności rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie decyzji i opłacalności planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W nawiązaniu do kolejnego zarzutu odwołania Wojewoda [...] podał, że jeżeli dotychczasowe zjazdy będą musiały być przebudowane lub zlikwidowane ze względu na kolizję z projektowaną drogą to obowiązki w tym zakresie spoczywają na inwestorze drogi publicznej. Wskazał następnie, że w toku postępowania wystąpił do Starosty [...] o uzupełnienie akt sprawy o mapę ewidencji gruntów w skali 1:1000 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, stanowiącą załącznik do zaskarżonej decyzji oraz zwrócił się o wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy treścią tej decyzji a zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym w zakresie nieruchomości nr [...] k.m. [...] i [...] k.m. [...] znajdujących się w ciągu drogi powiatowej nr [...] – ul. [...] w C.. W odpowiedzi organ pierwszej instancji przesłał załącznik mapowy i wyjaśnił, że planowana inwestycja dotyczy drogi gminnej, której zarządcą jest Burmistrz Miasta C.. Natomiast roboty budowlane obejmujące pas drogi powiatowej są poza zakresem zezwolenia i będą realizowane w ramach zgłoszenia przez zarządcę drogi powiatowej.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przebudowy/budowy ciepłociągu na nieruchomościach osób prywatnych bez ich zgody Wojewoda [...] podał, że "A" S.A. w D. uzgodniło rozwiązania technicznie zawarte w projekcie budowlanym inwestycji, jednakże nie wyraziło zgody na prowadzenie sieci przez posesje prywatne. Tymczasem Burmistrza Miasta C. wskazał, że ciepłociąg w kilku miejscach wchodzi w kolizję z wyznaczonym zaskarżoną decyzją pasem drogowym, a umieszczenie go na nowych działkach zrodzi skutki cywilno-prawne dla inwestora przebudowy sieci. Konieczność przebudowy tego ciepłociągu obciąża zaś inwestora drogi.

Od wymienionej decyzji Wojewody [...] skargi do sądu administracyjnego wnieśli: K. B. i G. B. oraz A. K. i A. K..

W skargach, opartych o zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja wydana została bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla wyniku sprawy okoliczności. Organ nie zwrócił uwagi, że inwestycja ma być realizowana na terenie poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, na gruntach które nie zostały wywłaszczone. Bezzasadnie organ przyjął, że zachodzi potrzeba przebudowy sieci ciepłowniczej, a ustalony nowy przebieg tej sieci jest nadmiernie uciążliwy dla właścicieli nieruchomości. Nie przeprowadzono rokowań i nie uzyskano zgody właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości na wykonanie robót związanych z przebudową ciepłociągu na ich działkach. Organ nie dokonał analizy zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Orzekając w pierwszej instancji Starosta [...] zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, co jest niedopuszczalne. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana została z przekroczeniem ustawowego terminu 90 dni, wobec zaś nieuzupełnienia przez inwestora braków, wniosek winien być pozostawiony bez rozpoznania. Skarżący zarzucili również, że organ odwoławczy nie odniósł się do zawartych w odwołaniach zarzutów.

Skarżąca K. B. w piśmie procesowym z dnia [...] r. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z tego powodu, że w postępowaniu nie brali udziału wszyscy współwłaściciele działki nr 4, którzy nabyli tę działkę na podstawie umowy notarialnej z dnia [...] r.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na obie skargi wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem przewodniczącego z dnia 27 marca 2012 r. obie skargi zostały połączone celem wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obie skargi zasługują na częściowe uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w nich zawartych, ale z powodów które sąd administracyjny nie będąc związany granicami i wnioskami skargi wziął pod rozwagę z urzędu. Upoważnia do tego przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa.

W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zasadniczym celem tej ustawy jest skrócenie i uproszczenie procedury zmierzającej do realizacji dróg publicznych. Najogólniej rzecz ujmując decyzja właściwego organu o zezwoleniu na realizację konkretnej inwestycji drogowej zawiera szereg rozstrzygnięć, począwszy od ustalenia jej lokalizacji, zatwierdzenia podziału nieruchomości do zatwierdzenia projektu budowlanego. Wydanie takiej decyzji uprawnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych, rozstrzygnięcie to pełni więc rolę pozwolenia na budowę. W przepisie art. 11f ust. 1 ustawy podane zostały elementy, jakie winna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Analiza treści zaskarżonej decyzji, którą utrzymana została w mocy w całości decyzją Starosty [...], prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie to zawiera wszystkie wymagane ustawowo elementy, tak obligatoryjne (art. 11f ust. 1 pkt 1 -7), jak i te, które zostały określone w związku z potrzebą ich ustalenia w rozpoznawanej sprawie (art. 11f ust. 1 pkt 8), do czego wypadnie jeszcze powrócić.

Odnosząc się do postawionych w skargach zarzutów należy stwierdzić, że racją mają skarżący gdy twierdzą, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydana została z przekroczeniem terminu 90 dni, o którym mowa w art. 11a ust. 3 ustawy. Wszak wniosek inwestora wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu [...] r., a decyzję organ ten wydał w dniu [...] r. (organ odwoławczy utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] r.). Uwzględnić jednak trzeba, że decyzje te wydane zostały po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek kasacyjnej decyzji Wojewody [...], a uprzednio trwało postępowanie zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w dołączonym do wniosku projekcie budowlanym. Poza tym termin 90 dni przewidziany na wydanie decyzji może być liczony dopiero od chwili, gdy zostanie stwierdzone, że wniosek jest kompletny i nie zawiera braków. Zakładając nawet, że doszło w sposób nieuzasadniony do przekroczenia tego terminu, samo to zdarzenie nie mogłoby podważyć legalności decyzji, gdyż skutkiem niedotrzymania terminu jest wyłącznie zastosowanie środka, o którym mowa w art. 11h ustawy (wymierzenie organowi grzywny). Strona zaś, która poniosła z tego powodu ewentualną szkodę, ma możliwość dochodzenia roszczenia na drodze sądowej.

Niezasadny jest także zarzut, iż wobec niekompletności wniosku Starosta winien był pozostawić wniosek inwestora bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 Kpa, skoro w wymaganym terminie 7 dni braki wniosku nie zostały uzupełnione. Wskazać więc przyjdzie, że przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy wniosek (podanie do organu) zawiera braki formalne. W sytuacji natomiast stwierdzenia nieprawidłowości, niebędącymi brakami formalnymi, organ jest władny nałożyć w drodze postanowienia obowiązek ich usunięcia w określonym terminie na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który ma odpowiednie zastosowanie z mocy art. 11i ust. 1 ustawy. Niewątpliwie niedołączenie do wniosku mapy w odpowiedniej skali przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu jest wymogiem wynikającym z art. 11d ust. 1 pkt 1 ustawy, stąd niedołączenie takiej mapy w skali co najmniej 1:5000 pozwala na stwierdzenie braku wniosku, podlegającego usunięciu. Jednakże mapa zawierająca projekt zagospodarowania terenu, a zatem element składowy projektu budowlanego winna odzwierciedlać aktualny stan prawny uwidoczniony w zasobach powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (na kopii mapy winna być umieszczona stosowna adnotacja), stąd opracowanie projektu na nieaktualnej kopii mapy upoważnia do przyjęcia, że jest to nieprawidłowość podlegająca usunięciu w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie, pomijając nawet trafność zastosowanego przez organ trybu, brak został ostatecznie usunięty przez inwestora przed wydaniem decyzji, stąd nie zachodziły przyczyny do wstrzymania się przez organ od merytorycznego załatwienia sprawy, a w szczególności zaś brak było podstaw, jak utrzymują skarżący, do pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Kontrolowana decyzja w sposób precyzyjny ustala zakres rzeczowy inwestycji drogowej – budowę drogi gminnej wraz z budową chodników przyjezdniowych, utwardzeniem nawierzchni poboczy, budowę oświetlenia drogowego, obiektu mostowego oraz kanalizacji deszczowej. Inwestycja obejmuje również, co wynika z treści decyzji oraz zatwierdzonego projektu budowlanego, przebudowę istniejącej sieci teletechnicznej i sieci ciepłowniczej. Nie można podzielić argumentacji skarżących, że skoro roboty budowlane związane z przebudową ciepłociągu zaprojektowane zostały na terenie znajdującym się poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, to w takiej sytuacji organ winien był przyjąć, że jest to niedopuszczalne poszerzenie zakresu inwestycji drogowej. Zwrócić należy uwagę, na co wskazał już organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że o ile w związku z realizacją inwestycji drogowej zajdzie potrzeba dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, stosowne ustalenia należy zamieścić w decyzji, łącznie z udzieleniem zezwolenia na wykonanie obowiązku przebudowy takiej sieci (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e i h ustawy). Użyty przez ustawodawcę w powołanym art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h ustawy zwrot "zezwolenie na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. e i f", a zatem również przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia terenu, oznacza pozwolenie udzielone inwestorowi na rozpoczęcie robót budowlanych w tym zakresie, jako powiązanych z realizacją drogi publicznej. Oczywiście inwestor w takiej sytuacji uzyskuje nie tylko uprawnienie, jednocześnie jest to bowiem obowiązek dokonania przebudowy sieci, lecz wyłącznie w zakresie, jaki wynika z powstałej kolizji z przebiegiem drogi. W niniejszej sprawie przewidziana w projekcie potrzeba przebudowy istniejącej sieci ciepłowniczej jest wynikiem kolizji z zaprojektowanym przebiegiem drogi publicznej (szerokość ulicy ma wynosić - 6,00 m, pobocze – 0,75 i ciągu pieszo-rowerowego – 2,50 m). W tej sytuacji nie można skutecznie zakwestionować decyzji na tej podstawie, że przebudowa sieci ciepłowniczej nastąpi na terenie poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji.

Wiążące się z tym zagadnieniem kolejne zarzuty skarżących nie znajdują usprawiedliwienia. Dla realizacji obowiązku przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ obowiązany jest zamieścić rozstrzygnięcie o ograniczeniach sposobu korzystania z nieruchomości w zakresie niezbędnym do zrealizowania przebudowy sieci. Podstawę do takiego rozstrzygnięcia stanowi art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. g ustawy, a do ograniczeń, o których mowa w tym przepisie stosuje się odpowiednio regulację zawartą w art. 124 ust. 4 – 8 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Wynika to z kolei z treści art. 11f ust. 2 ustawy. Oznacza to, że dla realizacji obowiązku przebudowy sieci uzbrojenia terenu na obszarze poza liniami rozgraniczającymi nie jest wymagane legitymowanie przez inwestora tytułem prawnym (rzeczowym, obligacyjnym) do władania nieruchomością na ten cel. Zezwolenie na wykonanie tego obowiązku z określeniem ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości zastępuje zgodę właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości położonych na terenie objętym przebudową sieci. Nie jest również wymagana taka zgoda ze strony przedsiębiorstwa zajmującego się dostarczaniem płynów, pary, gazów, energii, w tym wypadku "A" S.A. w D. (na etapie poprzedzającym wydanie decyzji projekt budowlany, w tym obejmujący przebudowę sieci ciepłowniczej został uzgodniony z dostawcą ciepła). Skarżący oponując przeciwko potrzebie przebudowy sieci w związku z realizacją inwestycji drogowej nie wykazali, by co do samej zasady przebudowa sieci ciepłowniczej była zbędna, a zawarte w decyzji ograniczenia sposobu korzystania z ich nieruchomości w związku z koniecznością przebudowy sieci były nadmierne. Nie są zasadne zarzuty, że trasa mającej być przebudowaną sieci ciepłowniczej nie stanowiła przedmiotu analizy, a zatem by inwestor, a następnie organ administracji dokonali w sposób dowolny i arbitralny, a przy tym nieuzasadniony ingerencji w istotę prawa własności. Z kolei zarzut nieprzeprowadzenia rokowań z właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości w celu uzyskania ich zgody na wykonanie prac lub wybór trasy przebiegu sieci jest chybiony, gdyż przepis art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje nawet odpowiedniego zastosowania w postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Wydanie zezwolenia dotyczącego przebudowy istniejącej sieci z jednoczesnym ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości z jednej strony powoduje po wykonaniu robót konieczność niezwłocznego przywrócenia przez inwestora nieruchomości do stanu poprzedniego, z drugiej zaś strony właścicielom lub użytkownikom wieczystym tych nieruchomości przysługują określone roszczenia, w tym odszkodowawcze (art. 124 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości).

Nie jest uzasadniony zarzut, że organ przed wydaniem decyzji nie dokonał analizy zgodności projektowanej przebudowy sieci ciepłowniczej w związku z budową drogi gminnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to nie tylko, że ustalenie lokalizacji drogi nie następuje w odrębnej decyzji na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale również, że lokalizacja takiej inwestycji może nastąpić niezależnie od ustaleń przyjętych w planie miejscowym. Czynienie zatem ustaleń co do zgodności projektowanej przebudowy sieci ciepłowniczej z ustaleniami planu na tym terenie było więc zbędne dla wyniku sprawy.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów należy stwierdzić, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisów wyłączających możliwość zatwierdzenia podziału nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a także jednostki samorządu terytorialnego. Takiego wyłączenia nie zawiera przepis art. 12 ust. 1 ustawy, uzasadnieniem dla takiego zarzutu nie może być treść art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na który powołują się skarżący. Przeciwnie, w oparciu o art. 11f ust. 1 pkt 5 ustawy właściwy starosta w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może dokonać zatwierdzenia podziału nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Sąd prezentuje bowiem pogląd, że w sprawach, w których stroną jest Skarb Państwa starosta nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa. Wobec braku wyraźnego przepisu brak podstaw do takiego wyłączenia (por. wyroki NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 460/08 i z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedstawiona zaś argumentacja, że zaskarżona decyzja wydana została bez uwzględnienia "aspektu społecznego", czy wręcz z naruszeniem zasad współżycia społecznego jest o tyle chybiona, gdyż opiera się na przesłankach pozajurydycznych. Usprawiedliwieniem nie może być powoływanie się na zasady współżycia społecznego (art. 5 Kodeksu cywilnego). Dodatkowo należy wskazać, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (art. 11e ustawy).

Nie jest zasadny zarzut skarżącej K. B. zgłoszony w piśmie procesowym z dnia [...] r. zmierzający do wykazania nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyn zawartych w tym piśmie. Istotnie, w dacie orzekania przez organy współwłaścicielami działki nr 4 k.m. [...] w obrębie C. nie byli już M. K. oraz J. i S.D., którzy aktem notarialnym z dnia [...] r., a więc w toku postępowania, zbyli tę nieruchomość na rzecz innych osób, w tym skarżących K. B. i G. B.. Jednakże nie w każdym wypadku fakt niebrania udziału w postępowaniu przez osoby legitymujące się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 Kpa pozwala przyjąć, że wydana decyzja jest nieważna, gdyż skierowana została do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 Kpa), względnie że decyzję taką postrzegać należy jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa lub niewykonalną (art. 156 § 1 pkt 2 i 5 Kpa). Zdaniem Sądu niebranie udziału przez stronę w postępowaniu bez własnej winy stanowi przesłankę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, nie zaś nieważności. Na podstawę tę powoływać się zaś mogą wyłącznie osoby, którym uprawnienie to przysługuje. Tymczasem zarówno zgłaszająca ten zarzut, jak i G. B. brali udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.

Skargi musiały jednak odnieść częściowo zamierzony skutek. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa podstawę do uchylenia decyzji w całości lub w części stanowi, oprócz stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) oraz naruszenia przepisów prawa postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c), także inne stwierdzenie naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b). Uwzględnienie skargi z tej ostatniej przyczyny nie zostało przez ustawodawcę uzależnione od stwierdzenia, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na końcowy wynik sprawy, przy czym zdaniem Sądu w regulacji tej nie chodzi o wszystkie podstawy wznowienia wymienione w przepisach postępowania administracyjnego (art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b § 1 Kpa). W rozpoznawanej sprawie wystąpiła taka bezwzględna przesłanka wznowienia postępowania z urzędu, a mianowicie wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji, a nie znanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 Kpa). Dostrzegł to również Starosta [...], który w piśmie z dnia [...] r. skierowanym do Wojewody [...] wskazał, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – drogi gminnej na terenie objętym projektowaną inna drogą publiczną (ulica [...] ) została wydana bez uwzględnienia, że na dzień orzekania w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie istniały działki nr 5, 6, 7, 8, 9, 10 k.m. 27 oraz 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 k.m. 28 (stan dotychczasowy przed podziałem). W konsekwencji doszło do sporządzenia projektu podziału tych działek, w następstwie tego Starosta [...] zatwierdził podział nieruchomości obejmujący te działki, stwierdził nabycie z mocy prawa przez Miasto C. część wydzielonych działek ( nr 22, 23 i 24 k.m. [...] oraz 29, 25, 26, 27 i 28 k.m. [...]) przeznaczonych pod budowę drogi i zezwolił na realizację inwestycji drogowej po wydzielonych w wyniku podziału działkach ( nr 22, 23, 24, 30, 31, 32 k.m. [...] oraz 29, 33, 34, 35, 36, 37, 25, 26, 27, 28, 38 k.m. [...]). W tym więc zakresie, a nadto w częściach zatwierdzających projekt budowlany obejmujący realizację inwestycji drogowej po wymienionych działkach oraz orzekającej o terminie wydania działek, które przechodzą na własność Miasta C., kontrolowane decyzje podlegają uchyleniu.

Wydaniu takiego orzeczenia przez sąd nie stoi na przeszkodzie art. 31 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kpa. W orzecznictwie sądowym na gruncie przepisu art. 31 ust. 2 ustawy utrwalił się pogląd, że odnosi się on tylko do decyzji organu pierwszej instancji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego (por. wyroki NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 21130 – ONSAiWSA 2012 r. nr 4, poz. 65, z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2271/10). W przypadku natomiast, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie została zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności, wynikający z art. 31 ust. 2 ustawy zakaz w ogóle nie znajduje zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1932/11 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl. W rozpoznawanej sprawie decyzji organu pierwszej instancji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa uchylił obie kontrolowane decyzje w zakresie oznaczonym w sentencji orzeczenia, a w pozostałym zakresie skargi oddalił (art. 151 Ppsa). Jednocześnie orzekł, że do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (art. 152 Ppsa). Wobec braku wniosków do czasu zamknięcia rozprawy nie orzeczono o kosztach postępowania.