Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 472/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par 39
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska,, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2011-2013 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego B. D. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 8 marca 2016 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu Myśliborskiego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia 8 września 2015 r. nr [...] , którą ustalono B. D. (dalej: "Producent", "Skarżący") kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości [...] zł.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie sprawy.

W dniu 29 kwietnia 2010 r. do organu I instancji wpłynął pierwszy wniosek Producenta, a w latach następnych (2011-2014) wnioski kontynuacyjne o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) do upraw jabłoni domowej na dwóch działkach rolnych o łącznej powierzchni [...] ha (A – [...] ha i B – [...] ha) w Pakiecie

2. - Rolnictwo ekologiczne, w wariancie - odpowiednio: 2.10 - Uprawy sadownicze

i jagodowe (w okresie przestawiania) (lata 2010-2012); 2.9 - Uprawy sadownicze

i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) (lata 2013-2014).

Organ I instancji wydał cztery decyzje przyznające Producentowi wnioskowane płatności do zadeklarowanego areału upraw, tj. decyzje z dnia:

1) 14 grudnia 2010 r. nr 0308-2010-002860 - przyznającą płatność na 2010 r. w kwocie [...] zł, wypłaconej 21 stycznia 2011 r.; w treści rozstrzygnięcia organ wskazał, że z dniem 15 marca 2010 r. Producent rozpoczął realizację 5-letniego programu rolnośrodowiskowego,

2) 5 grudnia 2011 r. nr [...] - przyznającą płatność na 2011 r. w kwocie [...] zł, wypłaconej 29 grudnia 2011 r.,

3) 11 grudnia 2012 r. nr [...] - przyznającą płatność na 2012 r. w kwocie [...] zł, wypłaconej 7 stycznia 2013 r.,

4) 7 listopada 2013 r. nr [...] - przyznającą płatność na 2013 r. w kwocie [...] zł, wypłaconej 25 listopada 2013 r.

Natomiast odnośnie do piątego wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, w dniu 30 lipca 2014 r. w gospodarstwie Producenta, i w jego obecności, przeprowadzona została kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej, w toku której ustalono, że:

1) Nie wszystkie uprawiane drzewa są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego. W szczególności:

a) na działce rolnej A stwierdzono [...] sztuk drzewek zgodnych z odnośnymi normami oraz [...] sztuk jabłonek, które nie spełniały wymogu wysokości drzewka (były niższe, niż [...] cm, licząc od szyjki korzenia);

b) na działce rolnej B stwierdzono [...] drzewek zgodnych z normami i [...] sztuk tych norm nie spełniających.

2) Na obu działkach nie jest dotrzymana minimalna obsada drzew na hektar. Wyliczone przez inspektorów minimum dla działki A wyniosło [...] sztuki, zaś stwierdzono [...]. Dla działki rolnej B wielkości te wyniosły - odpowiednio –[...] i [...]

Producent nie zgłosił uwag do pracy kontrolerów czy do ustaleń poczynionych

w toku inspekcji ani bezpośrednio w jej toku, ani w okresie późniejszym. Nie złożył także zastrzeżeń do doręczonego mu w dniu 30 lipca 2014 r. Raportu z czynności kontrolnych nr [...] .

W tym stanie sprawy, z uwagi na fakt, iż z nieprawidłowościami stwierdzonymi

w toku kontroli właściwe regulacje krajowe wiązały konieczność zastosowania 100% pomniejszeń płatności, organ I instancji decyzją z dnia 19 stycznia 2015 r. nr [...] odmówił Producentowi przyznania wnioskowanych płatności. Producent nie wniósł odwołania od tej decyzji, wobec czego zyskała ona status ostatecznej.

Zawiadomieniem z dnia 14 sierpnia 2015 r. organ I instancji poinformował Producenta o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności rolnośrodowiskowej za lata 2011-2013.

W nadesłanym do organu I instancji piśmie z dnia 21 sierpnia 2015 r.,

Producent zakwestionował zasadność żądania zwrotu płatności rolnośrodowiskowych, otrzymanych za ww. okres. Uzasadniając, Producent powołał się na korzystne dla niego wyniki kontroli przeprowadzanych corocznie przez Polskie Centrum Badań i Certyfikacji SA Oddział w Pile (dalej: "PCBC") - jednostkę certyfikująca w ramach rolnictwa ekologicznego. Podkreślił także, że wszelkie niezgodności były usuwane terminowo, zabiegi agrotechniczne przeprowadzał pieczołowicie, obkaszając drzewka i uprawiając międzyrzędzia. Szkody czynione (pomimo stosowania osłonek) przez zwierzynę leśną były naprawiane po każdym sezonie zimowym, podobnie wymieniał drzewka uschnięte. Wiosną 2014 r. Producent nabył [...] sadzonek, celem dosadzenia ich dla uniknięcia ryzyka zaniżonej obsady, jednakże nasadzenia te w znacznej części wyschły z uwagi na niesprzyjające warunki atmosferyczne panujące w 2014 r. Do pisma Producent załączył kserokopie:

1) protokołu z oszacowania w dniu 29 lipca 2011 r. szkód spowodowanych suszą;

2) faktury VAT z 12 kwietnia 2010 r. za zakup [...] sadzonek (po [...] odmian T.

i R. ) na podkładkach półkarłowych[...] ;

3) rachunku nr [...] z 25 marca 2011 r. za zakup [...] jabłonek; jako nabywca wskazany było Szkółkarstwo - K. K.; Producent nie był stroną transakcji, potwierdzonej tym rachunkiem;

4) dokumentu dostawcy do powyższego rachunku;

5) datowanej na 16 września 2011 r. umowy użyczenia, zawartej przez Producenta

z K. K., na mocy której Producent miał otrzymać [...] sztuk jabłoni;

6) dokumentu dostawcy nr [...] z 31 marca 2014 r. wskazującego na dostawę[...] sztuk [...] (dostawca: [...] Sp. z o.o.; odbiorca: Producent);

7) faktury nr [...] z 31 marca 2014 r. z fakturą korektą nr [...]

z 1 kwietnia 2014 r. za zakup [...] sztuk sadzonek jabłoni domowej z transportem;

8) 2 faktur (nr [...] z 4 października 2012 r. i [...]

z 22 sierpnia 2013 r.) za kontrole w procesie certyfikacji w ekologicznym gospodarstwie rolnym przez PCBC.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 8 września 2015 r. organ I instancji ustalił Producentowi kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości [...] zł.

Od przedmiotowej decyzji Producent złożył odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "organ odwoławczy").

W dniu 26 lutego 2016 r. Producent przedłożył organowi odwoławczemu kopię zaświadczenia z dnia 7 lipca 2014 r., wystawionego przez Koło [...] "S."

w B. na okoliczność, że w okresie maj/czerwiec na gruntach Producenta doszło do szkód łowieckich, wyrządzonych przez sarny.

Decyzją z dnia 8 marca 2016 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy na wstępie wyjaśnił,

że stosownie do § 50 ust. 1 i 3 oraz § 58 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 361; dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013") w rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r. nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009").

Organ odwoławczy odniósł się do enumeratywnie wskazanych elementów materiału dowodowego, tj.: wniosków i decyzji w sprawie przyznania płatności za lata 2010-2014, raportu pokontrolnego nr [...], wyjaśnień zawartych w piśmie Producenta z 21 sierpnia 2015 r. wraz z załącznikami oraz zaświadczenia z 7 lipca 2014 r. wystawionego przez Koło [...] "S." w B.

W szczególności organ odwoławczy wskazał, że ostateczna decyzja z dnia 19 stycznia 2015 r. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 wiąże Producenta i organy Agencji, zaś decyzje za lata 2010-2013 wskazują na wysokość przyznanego i wypłaconego Producentowi wsparcia z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Organ za w pełni odpowiadające stanowi faktycznemu i wiążące w toku niniejszego postępowania uznał również zapisy zawarte w Raporcie z czynności kontrolnych, a które to wskazywały na naruszenie warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowych określonych w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia rolnośrodowiskowe 2009 (stwierdzony w odniesieniu do części drzewek brak ukorzenienia oraz spełnienia wymagań dotyczących wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych) oraz w Załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowe z 2009 (naruszenie wymogu minimalnej obsady drzew na poziomie [...] sztuk na 1 ha), skutkujące obowiązkiem 100% pomniejszenia płatności.

Organ odwoławczy stwierdził, że na zmianę powyższego stanowiska nie mogły wpłynąć ani wyjaśnienia Producenta (wraz z załącznikami), ani zaświadczenie

o szkodach łowieckich. Poniesione przez Producenta nakłady i wykonane prace, nie mogły bowiem zmienić oceny dokonanej przez inspektorów w dniu 30 lipca 2014 r.

Z kolei, przedłożenie przez Producenta protokołu z 29 lipca 2011 r. z szacowania strat w wyniku suszy (w dniu 25 sierpnia 2015 r.) oraz zaświadczenia z 7 lipca 2014 r. o szkodach łowieckich (26 lutego 2016 r.), nastąpiło z uchybieniem 10-dniowemu terminowi przewidzianemu w art. 47 ust. 2 Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. nr L 368 z 23 grudnia 2006 r. ze zm.), wyłączając po stronie organu możliwość odstąpienia od dochodzenia zwrotu całości lub części wypłaconej pomocy (vide: art. 47 ust. 1 ww. rozporządzenia Komisji i § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013).

Mając na uwadze fakt, że w toku kontroli dotyczącej wniosku o przyznanie płatności na 2014 r. ustalone zostało niespełnienie zobowiązań charakterystycznych dla programu rolnośrodowiskowego, natomiast nie ustalono zaistnienia niezgodności

w rozumieniu Załącznika nr 2 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009, organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zastosowanie ma art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.WE nr L 25 z 28 stycznia 2011 r. ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr 65/2011"), oraz że skutki stwierdzonych nieprawidłowości rozciągają się na także na lata wcześniejsze, tj. lata 2011-2013 (akt ten wszedł w życie 1 stycznia 2011 r. i nie odnosił się do 2010 r.). Przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 stanowi bowiem, że: "Pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub

b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia

i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych".

Organ odwoławczy wyjaśnił, że powyższy przepis odnosi się do niespełnienia norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi (do których zaliczają się m.in. wymogi przewidziane dla płatności rolnośrodowiskowych). Natomiast art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 odnosi się do "niezgodności", które to pojęcie dotyczy szczególnych sytuacji, określonych w § 30 i nast. rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009, w związku z Załącznikiem nr 2 do tego rozporządzenia.

Uwzględniając fakt, że Producent prowadził jedynie uprawę jabłoni w ramach pakietu sadowniczego w rolnictwie ekologicznym, zaś nieprawidłowości stwierdzone

w kontroli na miejscu dotyczą obu jego działek, organ stwierdził, że zwrotowi podlegają pełne płatności, jakie Producent otrzymał za lata 2011-2013 w łącznej kwocie [...] zł, i środki te stanowią płatność nienależną w rozumieniu regulacji art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Producent wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów wiejskich w zw. z § 39 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 rozporządzenia PRŚ 2013, poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że w przypadku stwierdzenia niedotrzymania minimalnej obsady drzewostanu w jednym, kolejnym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego powstaje skutek w postaci konieczności stosowania sankcji wstecz (za lata poprzednie) niezależnie od tego, czy nieprawidłowości stwierdzono też w latach ubiegłych, podczas gdy prawidłowa wykładnia zasadza się na obciążaniu sankcją w postaci odzyskiwania płatności wypłaconych w latach poprzednich w razie istnienia nieprawidłowości o charakterze wieloletnim, istniejących w okresie, za który wypłacono nienależnie pobrane płatności;

2) art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011, poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w nieuprawnionej rozszerzającej interpretacji przesłanek stosowania sankcji administracyjnej w postaci odzyskiwania pomocy w ten sposób, że obowiązek zwrotu płatności ma "charakter wsteczny" z samego tylko celu i kompleksowego charakteru programu rolnośrodowiskowego, podczas gdy niewadliwa wykładnia prowadzi do wniosku o objęciu procedurą zwrotu wypłaconej pomocy wyłącznie za okresy przeszłe w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego, w których to okresach istniała nieprawidłowość;

3) art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie

w sytuacji, gdy organ I instancji w istocie nie dokonał oceny rozmiaru, zasięgu

i trwałości stwierdzonej niezgodności i ich znaczenia dla spełnienia przesłanek odzyskiwania pomocy, zaś organ odwoławczy bez szczegółowego odniesienia się

do tych okoliczności uznał, że nieprawidłowość oczywiście miała znaczny rozmiar

i była trwała, podczas gdy Producent przedstawił konkretne czynności, które podjął w racjonalnym (agrotechnicznie) terminie i usunął nieprawidłowości jeszcze w roku 2014, zaś nieprawidłowość dotknęła stosunkowo niewielką tylko część powierzchni zadeklarowanej;

II. inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie przepisu art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w zakresie, w jakim Producent powoływał się na fakt uzupełnienia minimalnej obsady na działkach dotkniętych nieprawidłowością E7 w roku 2014, a to z tego względu, że Producent w 2014 r. w terminie agrotechnicznym (jesień) uzupełnił obsadę dosadzając drzewka jabłoni.

W uzasadnieniu Skarżący przedstawił argumentację na poparcie stawianych zarzutów.

Organ odwoławczy, w odpowiedzi na skargę, wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w pełni stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Mając na uwadze zarzuty skargi w pierwszej kolejności należy odnieść się do tych aspektów sprawy, które dotyczą uprawnienia organu do określenia i nałożenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata poprzedzające rok, w którym wykryto nieprawidłowość skutkującą nieprzyznaniem lub zmniejszeniem dopłaty za ten właśnie rok.

W tym zakresie bezspornie słuszne jest stanowisko organu, że występuje podstawa prawna do określenia takich należności podlegających zwrotowi i określenia obowiązku ich zwrotu, i to zarówno w aktach prawa wspólnotowego, jak także prawa krajowego.

W tym pierwszym porządku prawnym jest to przepis art. 18 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia nr 65/2011, z którego wynika, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Jednocześnie w myśl art. 18 ust. 2 tegoż rozporządzenia, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go, lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji.

Wbrew jednak stanowisku organu odwoławczego przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 nie jest samoistną regulacją, przepis ten nie może być stosowany w oderwaniu od ust. 2 tego artykułu. Przepis ten stanowi normę kompetencyjną dla państw członkowskich do uregulowania w krajowym porządku prawnym zasad i metod określania kwot, podlegających zwrotowi w przypadku programów rolnośrodowiskowych w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w realizacji tych programów przez rolnika.

Aktualnie, w tym zakresie, aktem określającym problematykę realizowania zobowiązań rolnośrodowiskowych jest rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r.

Reguluje ono zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Przepisy tego rozporządzenia zawierają cały szereg przepisów przejściowych, regulujących kwestie stosowania (starego) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., jak też aktualnie omawianego aktu prawnego.

W tym zakresie kluczowe znaczenie ma przepis art. 46 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., który stanowi, że do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowych w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, zastosowanie mają przepisy starego rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przepis ten obejmuje swoim zakresem przedmiotowym dwie kategorie spraw, a więc sprawy dotyczące przyznania płatności (zarówno w pełnej, jak i w pomniejszonej wysokości) oraz sprawy dotyczące zwrotu należności. Ustanawia pewną regułę stosowania prawa, wskazując na konieczność stosowania przepisów nowych.

Nie budzi przy tym wątpliwości rozumienie pojęcia "sprawa", w jakim posługuje się ten przepis. Chodzi tutaj o konkretnie procedowaną aktualnie sprawę, przy czym każde postępowanie o przyznanie płatności za dany rok (w jakiejkolwiek wysokości), czy też postępowanie dotyczące zwrotu płatności jest odrębną sprawą. Postępowanie o zwrot płatności jest odrębną sprawą od sprawy o przyznanie takiej płatności w latach ubiegłych, czy też od postępowania, w którym przyznano płatność w pomniejszonej wysokości.

Postępowanie w sprawie będącej aktualnie przedmiotem rozpoznania przez sąd zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 14 sierpnia 2015r.

Data wszczęcia tego postępowania wskazuje, że powinno ono toczyć się w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.. Przepisy (starego) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. nie mogą mieć do niego zastosowania. Sprawa niniejsza jest bowiem sprawą o zwrot płatności rolnośrodowiskowej, a wiec zarówno podstawy do zwrotu, jak i wysokość sankcji muszą być ustalone na podstawie tego aktu prawnego tj. rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.

Nałożenia zatem obowiązku zwrotu płatności w przypadku pakietu rolnośrodowiskowego 2.10 muszą więc opierać się tylko i wyłącznie na przepisach tego rozporządzenia z 2013 r., a w szczególności § 39. Przepis ten w sposób zupełny reguluje zastosowanie instytucji obowiązku zwrotu płatności. Do obowiązku tego nie będzie miał zastosowania przepis § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., który określa jedynie zasady zmniejszania płatności w roku, w którym wykryto nieprawidłowości. Wyłączną podstawą do orzekania o obowiązku zwrotu będzie przepis art. 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.

W pakiecie rolnośrodowiskowym, którego nieprawidłową realizacje zarzucono rolnikowi, a więc 2.10, w tym aspekcie stosowania tego przepisu nie wyłączają kolejne przepisy przejściowe rozporządzenia.

O słuszności takiego twierdzenia przekonuje treść przepisu § 49 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., który wyłącza stosowanie przepisów art. 38 ust. 2 i art. 39 ust. 2 pkt 2a przy zmniejszaniu i określaniu obowiązku zwrotu płatności w przypadku pakietu 2 wariant 3 i 4 (2.3 i 2.4), z czego wynika wniosek, że żadne odstępstwa od rozporządzenia rolnośrodowiskowego w przypadku wariantu 2.10 nie występują. Przepis § 49 ust.2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. nakazuje stosowanie sankcji zawartych w (starym) rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2013 r. odnośnie tych wariantów. To kolejna okoliczność, że do wariantu 2.10 (stare) rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r. nie ma zastosowania.

Za odmiennym wnioskiem nie przemawia również treść przepisu § 50 ust. 1 i § 50 ust.3 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.. Przepis § 50 ust.1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. stanowi, że rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia z 2009 roku w pakiecie 2 wariant 9, 10, 11 i 12 może kontynuować realizacje tego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w tym rozporządzeniu. Należy wskazać, że przepis ten stanowi odstępstwo od zasad (nowego) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. jedynie w zakresie wymogów, jakie musi spełnić rolnik kontynuując zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Przepis wprost stanowi o wymogach. Należy przez to rozumieć wymogi sprecyzowane w załączniku nr 3 do tego rozporządzenia. Nie stanowi on o zasadach określonych w tym rozporządzeniu. Gdyby posługiwał się takim sformułowaniem to wówczas stare rozporządzenie można by stosować zarówno do określenia wymogów, jak też sankcji za naruszenie tychże wymogów.

Sankcji dotyczy drugi z omawianych przepisów, który wskazuje, że jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów przewidzianych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2009 roku, to wówczas do zmniejszenia płatności stosuje się przepisy tego rozporządzenia. Regulacja ta przewiduje więc po pierwsze, stosowanie starych zasad do przyznania płatności, jak również stosowanie starych zasad do pomniejszenia płatności. Nie zawiera jednak przepisu, który pozwalałby na stosowanie starych zasad do nakładania obowiązku zwrotu płatności pobranych w latach ubiegłych. Twórcy rozporządzenia nie zawarli normy przejściowej, na mocy której do stosowania instytucji zwrotu świadczeń należałoby stosować przepisy (starego) rozporządzenia rolnośrodowiskowego

z 2009 r.

Zestawienie przepisów § 46, § 50 ust. 1 i § 50 ust.3 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. jednoznacznie wskazuje, że obowiązek zwrotu może nastąpić tylko w oparciu o nowe rozporządzenie.

W tej sytuacji nie można zaakceptować posłużenia się przez organy przepisami art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 i (starego) rozporządzenia rolnośrodowiskowymi z 2009 r. przy określaniu wysokości kwoty przypadającej do zwrotu z tytułu nieprawidłowości w obsadzie drzewek, a szczególności wysokości sankcji za tę nieprawidłowość. Podkreślić przy tym należy, że załącznik nr 7 do (starego) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. dotyczy zmniejszenia płatności (instytucji z § 27 starego rozporządzenia z 2009 r.– odpowiednika § 38 aktualnego rozporządzenia z 2013 r.), a więc instytucji nie mającej zastosowania w niniejszym postępowaniu.

Załącznik ten przewiduje przy tym odmienne zasady pomniejszania płatności niż aktualny załącznik VII do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który jest względniejszy dla rolnika. O ile jednak stary załącznik, w myśl powyżej wskazanych przepisów, może być stosowany w sprawie o przyznanie świadczenia w pomniejszonej wysokości, o tyle nie znajdzie zastosowania przy postępowaniu o zwrot wypłaconych świadczeń za lata ubiegłe.

Wykazane uchybienie jest tego rodzaju, że musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy prowadząc ponownie postępowanie, uwzględni wskazane przez Sąd mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy prawa i uznając, że zachodzą podstawy do nałożenia obowiązku zwrotu w oparciu o aktualne rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r. powinien podjąć czynności mogące pozwolić na ustalenie, czy zachodzą okoliczności wskazane w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. i ewentualnie w oparciu o kryteria przewidziane w tym przepisie poddać kontroli prawidłowość podjętego rozstrzygnięcie przez organ I instancji w tym w zakresie obliczenia kwoty podlegającej zwrotowi.

Mając to na uwadze, w tym konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem wskazanych przepisów prawa materialnego mogących służyć określeniu zwrotu należności i subsumcji ustalonego stanu faktycznego do wskazanych przepisów prawa materialnego, odnoszenie się na tym etapie postępowania do pozostałych zarzutów skargi uznać należy za przedwczesne.

Z tych względów orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).