Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 955/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 71a ust. 4, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Centrum Konferencyjno-Bankietowego "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Centrum Konferencyjno-Bankietowego "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Centrum Konferencyjno-Bankietowe [...] Sp. z o.o. w W. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2017 r. w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

w G. na podstawie art. 71a ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 poz. 290 ze zmianami, dalej ustawa Prawo budowlane) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 poz. 23 ze zm., dalej kpa) nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń:

- na poziomie piwnic: łazienek na pomieszczenie gospodarcze nr [...], zmywalni na pomieszczenie magazynu oleju nr [...], oraz klatki schodowej i korytarza na pomieszczenie gospodarcze zlok. pomiędzy pom. [...], a [...];

- na poziomie parteru: łazienek dla osób niepełnosprawnych i sali tanecznej na pomieszczenie nr [...]- pomieszczenie dla dzieci - bawialnia, sali tanecznej nr [...] na pomieszczenia nr [...],[...],[...],[...] (łazienki ), pomieszczenia dla dzieci – bawialnia na pomieszczenie gospodarcze nr [...] w centrum konferencyjno-bankietowym zlok. na działkach o nr ew. gr. [...] - [...] w O. gm. P., przez Centrum Konferencyjno-Bankietowe [...] Sp. z o.o., z chwilą gdy niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem G. A. B..

Podczas oględzin na gruncie stwierdzono, że na działkach o nr ew. [...] - [...] w miejscowości O. gm. P., zlokalizowany jest budynek konferencyjno-bankietowy wybudowany na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. zatwierdzającej projekt zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót

"budynku centrum konferencyjno- bankietowego wraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe i zbiornikiem przeciwpożarowym., na działkach o nr ew. [...] - [...],[...]-[...]w O. gm. P.", zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. zatwierdzającą "projekt zamienny centrum konferencyjno-bankietowego na działkach o nr ew. gr. [...] - [...] w O. gm. P." wydanych przez PINB w G.. Inwestycja jest użytkowana na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. wydanych przez PINB w G..

Podczas oględzin porównano rzuty projektowanego budynku (zatwierdzone decyzją PINB nr [...]) ze stanem istniejącym na gruncie i stwierdzono zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń:

na poziomie piwnic pomieszczenia gospodarczego nr [...]na łazienki, pomieszczenia magazynu oleju nr [...] na zmywalnię oraz pomieszczenia gospodarczego zlok. pomiędzy pom. [...], a [...] na klatkę schodową i korytarz ;

na poziomie parteru pomieszczenia nr [...] pomieszczenie dla dzieci - bawialnia na łazienkę dla osób niepełnosprawnych i salę taneczną, pomieszczenia nr [...],[...],[...],[...] (łazienki ) zmieniono na salę taneczną nr [...], pomieszczenia gospodarczego nr [...] na pomieszczenie dla dzieci – bawialnia w centrum konferencyjno-bankietowym.

Dalej organ stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń ze względu na zmianę m.in. warunków pracy, warunków higieniczno-sanitarnych, wymagała zgłoszenia, które składa się zgodnie z art. 71 ust.1 pkt. 2 prawa budowlanego.

Zmiana sposobu użytkowania wymienionych pomieszczeń nastąpiła w związku

z przeprowadzonymi robotami budowlanymi, wykonanymi bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, wobec tego PINB stwierdził, że wykonana zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń opisanych powyżej wymagała uzyskania decyzji

o pozwoleniu na budowę.

Następnie organ wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., zmienione postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2016 r. o wstrzymaniu użytkowania pomieszczeń oraz nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych w sprawie legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania:

- opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania,

- zwięzły opis techniczny określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń oraz danymi technologicznymi,

- oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

zaświadczenie Wójta Gminy P. o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

ekspertyzy technicznej budynku wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności.

Dokumentacja ta ponadto miała być uzgodniona z: rzeczoznawcą ds. sanitarno - higienicznych i ergonomii pracy oraz BHP oraz rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W dniach 14 lutego 2017 r. i 29 marca 2017 r. złożono uzupełnioną dokumentację.

W rezultacie organ I instancji stwierdził, że inwestor - Centrum Konferencyjno-Bankietowe [...] Sp. z o.o. nie wywiązał się z obowiązków wskazanych

w postanowieniu nr [...] zmienionym postanowieniem nr [...] ponieważ nie przedłożył oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek, na których znajduje się przedmiotowa inwestycja, do czego został zobowiązany. Inwestycja, w której zmieniono sposób użytkowania pomieszczeń zlokalizowana jest bowiem na działkach o nr ew. gr. [...] - [...] (budynki, infrastruktura) w O., a inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na działki [...],[...]-[...]w O..

Złożenie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jedynie dla części działek należy potraktować jako niewywiązanie się z obowiązku nałożonego na podstawie art. 71a prawa budowlanego.

W tej sytuacji zdaniem PINB, skutkuje to wydaniem decyzji z art. 71a ust.4 prawa budowlanego. Jak wyjaśnił organ stwierdzenie, że nie zostało wykonane zobowiązanie nałożone postanowieniem poprzez nie złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dla części działek jest wystarczające do zastosowania art. 71a ust. 4 prawa budowlanego tj. nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń będących przedmiotem postępowania.

Odwołanie od decyzji PINB, złożyło Centrum Konferencyjno-Bankietowe [...] Sp. z o.o. w W. (dalej Spółka, inwestor), zarzucając wadliwość kwalifikacji wykonanych robót, które powinny zostać zakwalifikowane jako przebudowa, ponadto organ nie przeprowadził postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego.

Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Stwierdzając, iż prowadzone postępowanie zostało wszczęte z urzędu, organ odwoławczy przytoczył stan sprawy, a następnie uznał, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Za bezsporne uznał, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku co zostało potwierdzone w materiale dowodowym stosowną dokumentacją fotograficzną jak i protokołem z kontroli. Wobec powyższego zasadnym było wdrożenie przez organ powiatowy procedury legalizacyjnej na podstawie przepisów obowiązującej ustawy prawo budowlane.

Organ odwoławczy wskazał, że ustawodawca przewidział określoną ścieżkę doprowadzenia do zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu poprzez przedłożenie dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 w/w ustawy takich, jakie byłyby wymagane w przypadku spełnienia wymogu zgłoszenia budowlanego złożonego właściwemu organowi. Jeśli obowiązek taki zostanie wykonany, ustala się opłatę legalizacyjną na podstawie art. 71a ust. 2 ustawy prawo budowlane. Z kolei nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jest możliwe tylko wówczas, gdy zobowiązany nie wykonał w terminie nałożonych obowiązków lub mimo wstrzymania

w dalszym ciągu kontynuował zmieniony sposób użytkowania.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył treść art. 71a. ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zwracając uwagę, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Z materiału dowodowego przedmiotowej sprawy wynika jak podał organ odwoławczy, iż Spółka nie wykonała ciążącego na niej obowiązku, na mocy postanowienia PINB w G. Nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. - obowiązku przedstawienia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek, na których znajduję się inwestycja.

Zatem niewykonanie obowiązku w ocenie organu odwoławczego wiąże się

z rażącym naruszeniem prawa.

Jednocześnie odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu, organ wskazał, że są one chybione ponieważ PINB w G. prowadzi odrębne postępowanie dotyczące robót budowlanych przeprowadzonych w budynku centrum konferencyjno-bankietowego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] - [...] w O. gm. P..

Końcowo organ przywołał treść wyroku NSA sygn. akt. II OSK 622/12 z dnia 10 lipca 2013 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Centrum Konferencyjno-Bankietowe [...] (dalej skarżąca), zaskarżonej decyzji zarzuciła:

naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez jego zastosowanie;

art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia nakazującego przywrócenie skarżącej poprzedniego sposobu użytkowania, co było wynikiem niewłaściwie zastosowanego w sprawie przepisu art. 71 a ust. 4 w zw. z art. 71 a ustawy Prawo budowlane;

art. 7 i art. 77 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa, poprzez zaniechanie obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy, koniecznego do jej prawidłowego rozstrzygnięcia oraz poprzez zaniechanie oceny, czy organ administracji I instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do jej dokładnego wyjaśnienia, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, czyli przepisów art. 71 a ust. 2 w zw. z art. 71 a ust. 4 ustawy prawo budowlane, a tym samym utrzymaniu w mocy decyzji podlegającej uchyleniu;

naruszenie art. 61 kpa w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 15 kpa poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu bez ustalenia, czy powyższa zmiana sposobu użytkowania nie wymagała przeprowadzenia robót budowlanych, co łączy się z tym, iż organ nadzoru budowlanego zaniechał ustalenia, czy w sprawie legalizacji zmiany sposobu użytkowania właściwym trybem jest tryb legalizacji przeprowadzony

w oparciu o postępowanie naprawcze określone przepisami art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, czy tryb określony w art. 71a ustawy Prawo budowlane, a tym samym w sposób nienależyty wyjaśnił podstawy rozstrzygnięcia, czym w konsekwencji dopuścił się naruszenia obowiązku rzeczywistej, instancyjnej kontroli zaskarżonej decyzji.

Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Sąd, iż w niniejszej sprawie właściwym trybem legalizacji zmiany sposobu użytkowania obiektu jest tryb określony w art. 71a ustawy - Prawo budowlane, skarżąca podtrzymała wniosek

o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 133 i art. 135 p.p.s.a., w całości zaskarżonej decyzji wraz poprzedzającą ją decyzją PINB w G.

oraz z postanowieniem Nr [...] z uwagi na naruszenie: art. 7 i art. 77 kpa w zw.

z art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 71 a ust. 4 ustawy - prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawie i nie wezwanie skarżącej do doprecyzowania, czyją dokładnie własność tj. z imienia

i nazwiska stanowią wpisane w formularzu z dnia 29.03.2017 r. działki o wskazanych numerach. Zarzut w tej części skargi dotyczył również art. 140 kpa w zw. z art. 107, art. 7, art. 77 i art. 80 kpa.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca szczegółowo odniosła się do postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) ogranicza się do badania zgodności

z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy

w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego

i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Przypomnieć zatem należy, że Sąd kontroluje decyzje organów nadzoru budowlanego nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń na poziomie piwnic i na poziomie parteru (szczegółowo wymienionych

w decyzji organu I instancji) w Centrum Konferencyjno-Bankietowym [...], wobec, jak ustaliły organy, nie wykonania w terminie obowiązku wynikającego z art. 74a ust. 4 prawa budowlanego.

W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że zawiadomieniem z 17 października 2016 r., organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie z urzędu. Pośrednio potwierdza to również sentencja decyzji organu I instancji. Tymczasem

z uzasadnienia zaskarżonych decyzji wynika, że stroną tego postępowania poza inwestorem był również G. A. B..

Postępowanie administracyjne w tej sprawie prowadzone było na podstawie art. 71a ust. 4 prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 (tj. obowiązku przedstawienia odpowiednich dokumentów), albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepis ten nie wskazuje, kto powinien być adresatem decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa jednak pogląd, że skoro ogólną zasadą jest, że odpowiedzialność za użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu (art. 61 Prawa budowlanego), to w drodze wykładni systemowej należy przyjąć, że również na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny ( w wyroku sygn. akt II OSK 1730/12 z dnia 12 grudnia 2013 r.), nie oznacza to jednak, że stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 prawa budowlanego może być tylko i wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w tego rodzaju postępowaniu będą posiadały inne podmioty, którym przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie G. A. B. uznany został za stronę postepowania, przy czym w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji nie został wykazany interes prawny wyżej wymienionego, również organy nie wzywały uczestnika postępowania do wykazania tego interesu.

Zdaniem Sądu strona skarżąca słusznie zauważyła, iż organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje zbyt wcześnie zastosowały przewidzianą w art. 71a ustawy prawo budowlane procedurę legalizacji samowolnie dokonanej zmiany użytkowania części obiektu budowlanego bez wcześniejszego dokonania właściwej kwalifikacji przeprowadzonych robót budowlanych. Od pierwotnego, właściwego zakwalifikowania robót budowlanych przeprowadzonych na poziomie piwnic i na poziomie parteru w centrum konferencyjno-bankietowym, zależy jakie przepisy znajdą zastosowanie w sytuacji samowolnej zamiany sposobu użytkowania przedmiotowej części budynku.

Istotnym jest zatem dla oceny zaskarżonej decyzji – ocena zakresu wykonanych robót budowlanych, czego nie dokonano w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Organ I instancji stwierdził, że ze względu na zmianę m.in. warunków pracy, warunków higieniczno-sanitarnych, zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń wymagała zgłoszenia, które składa się zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Ponadto PINB stwierdził, iż z ustaleń kontroli wynikało, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń nastąpiła w związku z przeprowadzonymi robotami budowlanymi, wykonanymi bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na poziomie piwnic i na poziomie parteru w centrum konferencyjno-bankietowym. Z treści uzasadnienia organu I instancji i organu odwoławczego nie wynika natomiast, jakie roboty budowlane zostały wykonane w przedmiotowym obiekcie.

Zakres wykonanych robót budowlanych jest o tyle istotny, że prowadzi on do zastosowania prawidłowego trybu postępowania, a mianowicie – odnośnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania w trybie art. 71 i art. 71a, a w sprawie robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę w trybie art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. Jeśli wykonano roboty budowlane, co do których inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę, to niewątpliwie pierwszeństwo winien mieć tryb z art. 50 i 51 prawa budowlanego.

W wyroku zacytowanym przez organ odwoławczy (wyrok NSA z 10 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 622/12) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd: "kryterium reglamentacji robót budowlanych (zgłoszenie czy pozwolenie na budowę) nie może decydować o możliwości stosowania przepisu art. 71a, bowiem kryterium to nie stanowi ustawowej przesłanki do zastosowania przepisu dotyczącego wdrożenia procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania i nałożenia opłaty legalizacyjnej. Właściwym w rozpoznawanej sytuacji będzie wydanie w pierwszej kolejności ostatecznego orzeczenia w przedmiocie procedury naprawczej z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, która jest prowadzona przez organy nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu. Dopiero, gdy roboty budowlane w przedmiotowym budynku roboty zostaną doprowadzone do stanu zgodności z prawem, właściwy organ nadzoru budowlanego przeprowadzi procedurę z art. 71a Prawa budowlanego, kończącą się wymierzeniem opłaty legalizacyjnej".

W tym samym orzeczeniu NSA stwierdził: "Należy także zwrócić uwagę na różnice zakresu i celu postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie przepisu art. 50 i 51 Prawa budowlanego i postępowania legalizującego zmianę sposobu użytkowania prowadzonego podstawie przepisu art. 7, a tego prawa. Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć w szczególności zgodność z Prawem budowlanym i szczegółowymi przepisami technicznymi wydanymi na jego podstawie. Natomiast postępowanie legalizujące zmianę sposobu użytkowania ma doprowadzić do ustalenia czy wprowadzony nielegalnie sposób użytkowania jest dla danej nieruchomości dopuszczalny. Co prawda zgodnie z art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji

o pozwoleniu na budowę, jednakże zarówno z celu jak i z literalnej treści przepisu art. 71a nie wynika, aby postępowanie naprawcze mogło zastąpić legalizację zmiany sposobu użytkowania na podstawie przepisu art. 71a Prawa budowlanego, także

w przypadku wykonania robót wymagających pozwolenia na budowę".

W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy, koniecznego do jej prawidłowego rozstrzygnięcia, co zasadnie wywiodła skarżąca podnosząc, iż organ nadzoru budowlanego zaniechał ustalenia, czy w sprawie legalizacji zmiany sposobu użytkowania właściwym trybem jest tryb legalizacji przeprowadzony w oparciu o postępowanie naprawcze określone przepisami art. 50 i 51 prawa budowlanego czy tryb określony w art. 71a ustawy ww.

W tej sytuacji za słuszny uznać należy argument skargi odnoszący się do nie ustalenia w pełni stanu faktycznego, co z kolei prowadzi do naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa, art. 77 w związku z art. 107 § 3 i art. 77 § 1 kpa. Organ nadzoru budowlanego zaniechały bowiem ustalenia czy w sprawie legalizacji zmiany sposobu użytkowania właściwym trybem jest tryb legalizacji przeprowadzony

w oparciu o postępowanie naprawcze określone art. 50 i art. 51 prawa budowlanego, czy też zastosowany w niniejszej sprawie art. 71a ustawy prawo budowlane.

Sąd zauważa, iż organ odwoławczy zaakceptował ustalenia organu I instancji nie dokonując własnej oceny stanu faktycznego i oceny prawnej. Organ odwoławczy zaakceptował jedynie, że brak złożenia dokumentów o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy prawo budowlane, a mianowicie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek na których znajduje się przedmiotowa inwestycja, jest wystarczającą podstawą do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy nie przeprowadził analizy ani własnej oceny pod kątem zastosowania właściwego trybu postępowania.

Na marginesie Sąd zwraca uwagę, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, że PINB w G. prowadzi odrębne postępowanie dotyczące robót budowlanych przeprowadzonych w budynku centrum konferencyjno-bankietowego w O., natomiast taka okoliczność nie wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, ani z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych.

Odrębnego wyjaśnienia wymaga odniesienie się do oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, inwestor do wniosku

o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części obowiązany jest dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy tj. oświadczenie

o prawie dysponowania nieruchomością (obiektem budowlanym) na cele budowlane. Istota oświadczenia tego, jest taka sama jak oświadczenia, o którym mowa w art. 75 § 2 kpa i polega na możliwości przyjęcia przez organ twierdzenia strony co do faktów istotnych do rozstrzygnięcia sprawy lub co do stanu prawnego. Możliwość ta nie oznacza jednak obowiązku poprzestania przez organ na tym oświadczeniu.

Z art. 75 § 1 kpa nie wynika ograniczenie co do rodzaju dowodów, którym należy przypisać pierwszeństwo w ustalaniu istnienia danego faktu lub stosunku prawnego. Oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają

z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu. Oświadczenia te są zatem środkami dowodowymi, które podlegają ocenie przez organ administracji publicznej na zasadach i trybie wskazanym w kpa. Z powyższego wynika, że oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością (obiektem budowlanym) na cele budowlane może zostać skutecznie zakwestionowane w sprawie czy to o pozwolenie na budowę czy też o zmianę sposobu użytkowania. Skoro oświadczenie to jest jedynie środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do nieruchomości (obiektu budowlanego) na cele budowlane, to badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości do ustalenia czy i jeżeli tak to w jakim zakresie inwestor może dysponować daną nieruchomością – obiektem budowlanym. Ciężar dowodu spoczywa na inwestorze, który winien przedstawić nie budzące wątpliwości organu dokumenty potwierdzające jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Właściciel nieruchomości nie ma obowiązku udowadniać, że jego własność nie jest obciążona prawami osób trzecich.

Natomiast niewątpliwie inwestor powinien wykazać przedmiotowe prawo do spornego obiektu budowlanego w zakresie dysponowania nim na cele budowlane na datę wniosku o zmianę sposobu użytkowania części obiektu.

W przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które zostało następnie zakwestionowane co do części działek, a następnie jak podał organ I instancji przedłożyła jedynie żądane oświadczenie co do części działek.

Zgodnie z przepisem art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, pozwolenie na budowę wydaje się temu, kto m. in. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Definicja prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane została określona w art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, za prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Wzór oświadczenia został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury

z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z dnia 10 lipca 2003 r.).

Składając oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 prawa budowlanego, inwestor zobowiązany jest wskazać m.in. oznaczenie tytułu prawnego, z którego wynika prawo inwestora do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane.

W tym kontekście organ orzekający uprawniony był do oceny, czy w świetle przepisów Prawa budowlanego inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz czy prawo takie wynika z dokumentu wskazanego przez inwestora.

W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego był uprawniony do oceny złożonego oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 prawa budowlanego. Rzeczą organu będzie w ponownym rozpoznaniu sprawy odniesienie się co do konieczności złożenia cytowanego oświadczenia w zakresie wszystkich działek inwestora na których znajduje się przedmiotowa inwestycja, mając na uwadze, że zmiana sposobu użytkowania nie dotyczy całości obiektu, a jedynie pomieszczeń na poziomie piwnic i na poziomie parteru. Oczywiście organ po ustaleniu zakresu przeprowadzonych robót budowlanych i ustaleniu czy roboty te reglamentowane były zgłoszeniem czy pozwoleniem na budowę, ustali właściwy tryb postępowania.

Reasumując organy nadzoru budowlanego winny w pierwszej kolejności ustalić, czy przeprowadzone roboty budowlane w wyniku, których doszło jak ustalił organ do zmiany sposobu użytkowania, zostały przeprowadzone bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę i w tym przypadku o zmianie sposobu użytkowania orzec

w trybie postępowania naprawczego, w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, bądź czy wymagały zgłoszenia co uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 71a tej ustawy. Nie umknie również organowi I instancji przy rozpoznaniu sprawy wykazanie interesu prawnego uczestnika postępowania G.. A. B..

Wydane decyzje powinny być w należytym stopniu uzasadnione, co do przyjętego trybu postępowania i ustalonego stanu faktycznego.

W tej sytuacji skarga okazała się uzasadniona.

W związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 71a ustawy Prawo budowlane i procesowego – art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 kpa, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. a i c ppsa o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2

i art. 209 ppsa.