Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 243/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2, art. 64a, art. 64b § 1, art. 64d § 1, art. 64e,  art. 134 § 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 § 2, art. 136,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Spółdzielni M. w O. od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 12 sierpnia 2022 r., nr IN.V.7570.1.4.2022.MN w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość nabytą z mocy prawa przez gminę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez Spółdzielnię M. w O. (dalej również jako Spółdzielnia), reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, decyzją z 12 sierpnia 2022 r., nr IN.V.7570.1.4.2022.MN, Wojewoda Opolski (dalej również jako Wojewoda) – działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej w skrócie: Kpa – w związku z odwołaniami złożonym przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu oraz profesjonalnego pełnomocnika stron: A. D., J. D., E. K., M. K., M. K.1, Z. K., J. K., W. K., M. L., K. L., V. M., Z. M., W. M., G. N., H. P., U. P., D. T., E. T., A. T., M. T., Z. W., I. W. i B. W., od decyzji Prezydenta Miasta Opola (dalej również jako: Prezydent Miasta) z 9 lutego 2022 r., nr BNSP.6833.40.2021.AB, o ustaleniu wysokości odszkodowania za nabytą z mocy prawa przez Gminę Opole, na podstawie ostatecznej decyzji tego organu nr 5/21 z 5 sierpnia 2021 r. (nr UAB.6740.375.2021.UW) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a o pow. 0,1177 ha, [...], obręb G., dla której prowadzona jest Księga Wieczysta o nr. [...], stanowiącą dotychczas współwłasność osób fizycznych i osoby prawnej, właścicieli lokali mieszkalnych tworzących Wspólnotę Mieszkaniową [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wywiedzenie sprzeciwu i wydanie zakażonego nim rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu poprzedził następujący stan faktyczny i prawny.

Prezydent Miasta decyzją nr 5/21 z 5 sierpnia 2021 r. orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej nr [...] ul. [...] od km 0+259,03 do km 0+160,78, budowie skrzyżowania drogi gminnej klasy [...] z istniejącą drogą gminną nr [...] klasy [...] od km 0+000,00 do km 0+288,00, budowie skrzyżowania drogi gminnej klasy [...] z drogą gminną nr [...] klasy [...] od km 0+000,00 do km 0+136,73, stwierdził nabycie z mocy prawa na rzecz Gminy Opole, nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a o pow. 0,1177 ha, K.M. [...], obręb G., dla której prowadzona jest Księga Wieczysta nr KW [...], stanowiącej dotychczas własność dotychczas współwłasność osób fizycznych i osoby prawnej, właścicieli lokali mieszkalnych tworzących Wspólnotę Mieszkaniową [...]. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne 15 września 2021 r.

Następnie Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 61 § 1 Kpa w związku z art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.), dalej jako: ustawa zrid, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy Opole, na podstawie wyżej wymienionej decyzji, stanowiącą dotychczas współwłasność osób fizycznych i prawnych.

Po przeprowadzeniu postępowania, na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego, organ I instancji decyzją z 9 lutego 2022 r., nr BNSP.6833.40.2021.AB, działając na podstawie art. 12 ust. 1, ust. 4a, ust. 4d, ust. 4f i ust. 5 w związku z art. 11a, art. 12 ust. 4d i art. 18 ustawy zrid, oraz art. 130 ust 1a i ust. 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), dalej jako: u.g.n., orzekł o:

1) ustaleniu odszkodowania za wyżej wymienioną nieruchomość nabytą z mocy prawa przez Gminę Opole, na rzecz: B. J. w wysokości 2 806,75 zł, B. J.1 i M. w wysokości 3 012,39 zł, C. A. w wysokości 766,19 zł, C. R. w wysokości 2 011,42 zł, C. S. w wysokości 1 005,72 zł, D. E. w wysokości 2 298,52 zł, D. Ł. i E.1 w wysokości 3 012,38 zł, D. K. w wysokości 3 012,38 zł, D. J.1 i H. w wysokości 3 012,38 zł, D. A.1 i B. w wysokości 3 134,83 zł, D. A. i J. w wysokości 2 820,39 zł, F. M. w wysokości 2 342,52 zł, F. J. w wysokości 376,55 zł, F. M.1 w wysokości 376,55 zł, F. M.2 w wysokości 2 259,29 zł, G. M. w wysokości 1 688,67 zł, G. J. w wysokości 3 261,48 zł, G. M.1 w wysokości 902,95 zł, G. A. w wysokości 1 902,95 zł, G. M.2 i S. w wysokości 2 998,73 zł, G. D. w wysokości 1 414,95 zł, G. K. w wysokości 1 414,95 zł, H. A. i D. w wysokości 939,87 zł, J. J. i M. w wysokości 3 269,16 zł, J. B. w wysokości 2 320,55 zł, J. A. w wysokości 3 039,17 zł, K. H. w wysokości 2 851,92 zł, K. E. w wysokości 2 223,19 zł, K. M. w wysokości 741,06 zł, K. M.1 w wysokości 3 265,62 zł, K. K. i G. w wysokości 3 565,18 zł, K. Z. i K. J. w wysokości 3 451,68 zł, K. R. i J.1 w wysokości 3 012,38 zł, K. W. w wysokości 2 337,75 zł, K. G.1 w wysokości 1 519,59 zł, spadkobiercy po K. B. w wysokości 1 519,60 zł, K. E.1 w wysokości 2 876,28 zł, K. A. w wysokości 2 359,76 zł, L. R. w wysokości 3023,08 zł, L. K. i M. w wysokości 2 938,68 zł, M. A. i I. w wysokości 2 987,43 zł, M. M. w wysokości 3 580,07 zł, M. G. w wysokości 1 953,18 zł, M. J. w wysokości 2 846,59 zł, M. Z. i V. w wysokości 2 280,12 zł, M. L. w wysokości 2 283,66 zł, M. B. i P. R. w wysokości 3 039,16 zł, M. M.1 w wysokości 1 425,95 zł, M. P. w wysokości 712,97 zł, M. W. w wysokości 3 968,76 zł, M. E. w wysokości 712,97 zł, M. E.1 w wysokości 502,06 zł, M. T. w wysokości 2 987,42 zł, N. W. i I. w wysokości 2 876,27 zł, N. G. w wysokości 2 320,51 zł, N. D. w wysokości 2 008,26 zł, N. T. w wysokości 502,06 zł, O. T. i B. w wysokości 3 166,34 zł, P. H. w wysokości 1 414,95 zł, spadkobiercy po P. J. w wysokości 1 414,95 zł, P. G. w wysokości 2 972,57 zł, P. U. w wysokości 1 665,49 zł, R. E. i M. w wysokości 3 484,95 zł, R. T. w wysokości 3 039,14 zł, R. B. w wysokości 2 370,44 zł, R. M.1 w wysokości 2 280,09 zł, R. P. i A. w wysokości 2 972,56 zł, R. A.1 w wysokości 3 012,39 zł, S. S. w wysokości 2 254,53 zł, Spółdzielnia M. w O. w wysokości 392 952,75 zł, S. M. w wysokości 1 953,17 zł, S. A. w wysokości 3 064,69 zł, Ś. M. w wysokości 2 252,16 zł, T. D. i E. w wysokości 3 017,14 zł, T. A. i M. w wysokości 3 475,42 zł, T. Z. i K. K. w wysokości 2 964,24 zł, T. M.1 i R. w wysokości 3 039,14 zł, W. Z. i I. w wysokości 2 950,57 zł, W. S. i Z.1 w wysokości 2 884,00 zł, W. Ł. i A. w wysokości 2 952,36 zł, W. B. w wysokości 3 006,47 PLN, Z. C. i I. w wysokości 3 267,98 zł, Z. W. i J. w wysokości 2 349,04 zł oraz Z. P. w wysokości 3 142,57 zł;

2) zobowiązaniu Prezydenta Miasta do jednorazowej wypłaty ustalanego w pkt 1 decyzji odszkodowania na rzecz osób w nim wymienionych, w łącznej kwocie 594 395,00 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt cztery tysiące trzysta dziewięćdziesiąt pięć złotych 00/100), w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się, jak wskazano na wstępie, m.in.: Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu (dalej również jako Dyrektor MZD lub Zarządca Dróg), w ustawowym terminie wniósł odwołanie, zarzucając zawyżenie wysokości odszkodowania poprzez niezgodne ze stanem faktycznym określenie stopnia zużycia nakładów w postaci drogi wykonanej z asfaltu lanego, drogi o nawierzchni z trylinki oraz krawężników usytuowanych na przedmiotowej działce. Ponadto do wniesionego środka zaskarżenia Dyrektor MZD złożył operat szacunkowy sporządzony w dniu 2 lutego 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym wyceniono wartość przejętej nieruchomości na realizację inwestycji drogowej na 404 076 zł.

Niezależnie od wywiedzionego odwołania przez Zarządcę Dróg, ww decyzję z 9 lutego 2022 r. zakwestionował również pełnomocnik właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) art. 18 ust. 1e ustawy zrid "poprzez nieprawidłową jego wykładnię, sprzeczną z konstytucyjnym prawem dotychczasowych właścicieli do otrzymania odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na cele publiczne w słusznej wysokości oraz sprzeczną z istotą regulacji odszkodowawczej zawartej w specustawie drogowej i w konsekwencji stwierdzenie, że w sprawie nie zachodzi podstawa do zwiększenia wysokości odszkodowania przysługującemu dawnym współwłaścicielom nieruchomości o kwotę równą 5% jej wartości, podczas gdy prawidłowa wykładania wskazanego przepisu, w oparciu o normy konstytucyjne oraz wykładnię językową i funkcjonalną przepisu, a następnie subsumpcja do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, świadczy o ziszczeniu się warunku obligującego organ I instancji do zwiększenia kwoty odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości";

2) art. 9 Kpa "poprzez nienależyte, a wręcz wprowadzające w błąd informowanie odwołującej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego".

Przytoczoną na wstępie decyzją z 12 sierpnia 2022 r., nr IN.V.7570.1.4.2022.MN, Wojewoda uchylił powyższą decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie, organ odwoławczy wskazał na obowiązki ustanowione w art. 12 ust. 4, art. 18 ust. 1 ustawy zrid, art. 134 ust. 1-3, art. 154 ust. 1-3 u.g.n., po czym zaznaczył, że operat sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową winien odpowiadać wymogom unormowanym w § 36 ust. 1- 4, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555) dalej jako: rozporządzenie. Następnie podniósł Wojewoda, że podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za nabytą, z mocy prawa, przez Gminę Opole, nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a o pow. 0,1177 ha, [...], obręb G., KW [...], jest operat szacunkowy z 5 listopada 2021 r., (uzupełniony aneksem z 14 stycznia 2022 r.), w którym rzeczoznawca ustalił, że dla wycenianego gruntu obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola przyjęty uchwałą nr LXVI/1248/18 Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r., zgodnie z którym wyceniana nieruchomości położona jest na obszarze terenu oznaczonym jako: 19.1 .M - strefa mieszkaniowa określona dla funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Rzeczoznawca majątkowy przyjął jako rynek obszar miasta Opola i miast powiatowych województwa opolskiego (transakcje o przeznaczeniu drogowym) oraz obszar miasta Opola (transakcje o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową i usług), zaś badaniem objęto transakcje z okresu od 5 sierpnia 2016 r. do dnia wyceny (transakcje o przeznaczeniu drogowym) oraz z okresu od kwietnia 2017 r. do dnia dokonania wyceny (transakcje o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową i usług). Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy określając wartość gruntu, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zauważył przy tym, że podstawie analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi zanotowana najniższa cena transakcji wynosiła w badanym okresie 39,39 zł, natomiast zanotowana najwyższa cena transakcji wynosiła w badanym okresie 126,67 zł. Kontynuując zaznaczył Wojewoda, że przyjęta w operacie średnia cena nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową wynosiła w badanym okresie 362,66 zł. Dokonując szacunku wartości rynkową nieruchomości biegły ustalił jako najważniejsze cechy: lokalizację ogólna, stopień zagospodarowania terenu związanego z nieruchomością i klasyfikacja drogi w zakresie znaczenia komunikacyjnego (nieruchomości drogowe) oraz lokalizacja ogólna i stopień zagospodarowania terenu związanego z nieruchomości (nieruchomości mieszkaniowe). Kontynuując opis operatu Wojewoda przypomniał, że rzeczoznawca określił cechy rynkowe wycenianej nieruchomości i przypisał im odpowiednie oceny, określając jednocześnie współczynniki korygujące. Następnie zacytował fragment operatu, w którym wskazano, że w przypadku szacowanej nieruchomości "zaistniał przypadek zgodny z art. 134 ust. 4 - przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości (wartość nieruchomości zgodnie z aktualnym sposobem jej użytkowania jest wyższa od wartości rynkowej zgodnej z celem jej wywłaszczenia)". W konsekwencji czego do wyceny przyjęto nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym, a wartość nieruchomości została określona na kwotę 394 966,00 zł, wartość składników budowlanych na kwotę 196 537,00 zł, wartość składników roślinnych na kwotę 2 892,00 zł. Sumując powyższe wartości – jak przypomniał organ – ustalono kwotę 594 395,00 zł.

W dalszych motywach Wojewoda wyjaśnił znaczenie procesowe operatu szacunkowego, stosownie do art. 77, art. 80 i art. 75 § 1 Kpa, podkreślając przy tym, że organ nie jest związany opinią biegłego i powinien ją ocenić na równi z innymi środkami dowodowymi w ramach swobodnej oceny dowodów. Zaznaczył równocześnie, że organ odwoławczy nie może pominąć okoliczności, że w toku postępowania do akt sprawy został złożony kontroperat sporządzony w dniu 21 lutego 2022 r. na zlecenie Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu. Następnie Wojewoda odniósł się do jego treści podkreślając, że dokonano w nim porównania ceny nieruchomości drogowych oraz nieruchomości o tożsamym sposobie użytkowania co nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, czyli gruntów o przeznaczeniu mieszkaniowym. Dalej podkreślił, że w opinii wyceniono nieruchomość w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod tereny mieszkaniowe, a ceny transakcyjne tego typu gruntami kształtowały się na wyższym poziomie w porównaniu do cen nieruchomości drogowych. Operat szacunkowy przedłożony przez Dyrektor MZD wycenił wartość wywłaszczonego gruntu na kwotę 325 970,00 zł, wartość składników budowlanych na kwotę 77 044,00 zł, a wartość składników roślinnych na kwotę 1 062,00 zł. Wojewoda zaznaczył, że opinia ta została dołączona na etapie postępowania przed organem drugiej instancji, a w konsekwencji Prezydent Miasta Opola nie miał możliwości dokonania oceny operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony.

Przytoczył nadto organ odwoławczy treść art. 15 Kpa oraz wskazał na znaczenie zasady dwuinstancyjności postępowania, po czym stwierdził, że dla prawidłowej jej realizacji i poszanowania związanych z nią zasad niezbędne jest aby dwukrotnie oceniono dowody, tj. przeanalizowano dwukrotnie wszystkie argumenty. Jednocześnie zwrócił uwagę na rozbieżności w opiniach obu rzeczoznawców odnośnie stopnia zużycia składników budowlanych. Wojewoda przypomniał, że rzeczoznawcy majątkowi są niezależni przy sporządzaniu operatu szacunkowego, niemniej jednak nie mogą oni działać w sposób dowolny. Różne wyniki szacowania wartości tej samej nieruchomości, sporządzone rzetelnie, z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów prawa oraz zasad etyki, powinny być do siebie zbliżone. W ocenie organu II instancji wszelkie rozbieżności pomiędzy opiniami, zwłaszcza dotyczące wartości nieruchomości, powinny zostać rozstrzygnięte na etapie postępowania odszkodowawczego. Zaznaczył także, że organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze w przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub przeprowadzić rozprawę administracyjną z udziałem obu autorów opinii. W ocenie Wojewody powyższa kwestia wymaga ponownego rozpatrzenia sprawy w znacznym zakresie, istotnym z punktu widzenia ustalenia prawidłowej wysokości odszkodowania za nieruchomość.

Dalej organ odwoławczy odniósł się szczegółowo do zarzutu strony skarżącej dotyczącego niezastosowania uprawnienia do zwiększenia wysokości odszkodowania przysługującemu dawnym współwłaścicielom nieruchomości o kwotę równą 5% jej wartości, którą to okoliczność organ I instancji wyjaśnił w decyzji z dnia 9 lutego 2022 r. bardzo pobieżnie. Powołując się na odpowiednie regulacji z ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm.), dalej Kc, w zakresie uprawnień współwłaścicieli nieruchomości w częściach wspólnych, Wojewoda przypomniał, że brak aktywności wszystkich współwłaścicieli w zakresie przekazania nieruchomości oznacza, iż nie wyrazili oni zgody na rozporządzanie nią, polegające na wydaniu działki inwestorowi. Czynność jednego ze współwłaścicieli nie powoduje bowiem fizycznego wydzielenia z nieruchomości części odpowiadającej jej udziałowi, a tym samym uniemożliwia inwestorowi faktyczne objęcie w posiadanie części nieruchomości. Dalej przypomniał, że w sytuacji, gdy nie zostanie podpisany protokół zdawczo-odbiorczy ani oświadczenie o woli wydania nieruchomości, a dojdzie do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez inwestora w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy zrid, poprzez wejście na teren nieruchomości i rozpoczęcie na niej prac inwestycyjnych, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych czynności te można uznać za spełniające przesłanki powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Niemniej organ odwoławczy podkreślił, że Prezydent Miasta pismem z dnia 16 grudnia 2021 r. zwrócił się do Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu o przekazanie informacji odnośnie terminu objęcia wyżej wymienionej nieruchomości w posiadanie przez inwestora. W odpowiedzi na powyższe Dyrektor MZD podkreślił, że "do chwili obecnej nie rozpoczęto żadnych prac związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji drogowej i nie nastąpiło protokolarne przekazanie placu budowy. Tym samym Inwestor nie objął w posiadanie ww. nieruchomości". Organ odwoławczy przypomniał, że wyłącznie Spółdzielnia pismem z 2 listopada 2021 r. poinformowała Prezydenta Miasta o wydaniu nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję.

W zaistniałym stanie faktycznym zasadnie, zdaniem Wojewody, organ I instancji nie zwiększył wysokości odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Organ II instancji nie podzielił również argumentacji pełnomocnika strony skarżącej odnośnie zarzutu błędnego informowania stron postępowania.

Uznał przy tym Wojewoda, że z uwagi na wydanie decyzji z 9 lutego 2022 r. z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zasadnym jest zastosowanie trybu unormowanego w art. 138 § 2 Kpa.

Z rozstrzygnięciem tym, jak zaznaczono także na wstępie, nie zgodziła się Spółdzielnia. W sprzeciwie wywiedzionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 138 § 2 Kpa "poprzez wydanie decyzji bez rozpoznania odwołania Skarżącej Spółdzielni M. w O. z dnia 22.02.2022 r., a tym samym bez rozważenia stanowiska Spółdzielni M. w O. i ustosunkowania się do zarzutów Skarżącej zawartych w odwołaniu";

2) art. 40 § 2 Kpa w zw. z art. 138 § 2 Kpa w zw. z. art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 Kpa "poprzez doręczenie zaskarżonej decyzji bezpośrednio Skarżącej Spółdzielni M. w O., podczas gdy Skarżąca ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika na etapie wniesienia odwołania od decyzji organu I stopnia oraz organ II stopnia miał obowiązek doręczyć zaskarżoną decyzję bezpośrednio pełnomocnikowi Skarżącej, natomiast brak takiej czynności utrudnia ochronę interesu prawnego Skarżącej i godzi w podstawowe zasady postępowania administracyjnego";

3) art. 138 § 2 Kpa "poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I stopnia, podczas gdy z treści zaskarżonej decyzji nie wynika by organ II instancji stwierdził, że rozpoznawana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania", i jak wskazał autor sprzeciwu:

a) "organ II instancji nie stwierdził, że organ I stopnia naruszył przepis art. 80 k.p.a. - nie stwierdzono, że organ I stopnia nie dopełnił obowiązku oceny dowodowej wartości złożonego operatu szacunkowego, nie stwierdzono również że organ I stopnia nie zbadał czy przedłożony operat szacunkowy jest zupełny, logiczny i wiarygodny, opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości,

b) organ II instancji nie stwierdził, że organ I stopnia naruszył przepis art. 75 § 1 k.p.a. - nie stwierdzono, że organ I stopnia nie dopuścił jako dowodu czegokolwiek co przyczyniało się do wyjaśnienia sprawy - operat przedstawiony przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu został przedłożony dopiero na etapie postępowania odwoławczego, a wcześniej prawidłowość operatu szacunkowego rzeczoznawcy J. B.2 nie była kwestionowana przez strony, w związku z czym organ I stopnia nie miał podstaw do zlecenia oceny operatu rzeczoznawcy lub dopuszczenia kontroperatu,

c) organ II instancji nie stwierdził, że doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.pa. - nie stwierdzono by organ I stopnia nie dopełnił obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego - organ I stopnia zebrał wymagany prawem materiał dowodowy, dokonał dozwolonej prawem oceny tego materiału i, wobec niekwestionowania operatu szacunkowego przez Strony, wydał merytoryczną decyzje w sprawie,

d) organ II instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w trybie przepisu art. 136 § 1 k.p.a i nie ustalił, czy prywatny dokument przedłożony przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu podważa moc dowodową operatu szacunkowego przedłożonego przez niezależnego rzeczoznawcę".

Podnosząc te zarzuty pełnomocnik strony skarżącej uznał, że nie zachodziły podstawy do zastosowania normy przepisu z art. 138 § 2 Kpa, bowiem "nie stwierdzono naruszenia przepisów postępowania". W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi II instancji, zasądzenie zwrotu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej jako p.p.s.a. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów tj. odwołania od decyzji organu I stopnia wniesionego przez Spółdzielnię, kserokopii z książki nadawczej, stanowiącej dowód nadania odwołania Spółdzielni do Prezydenta Miasta w dniu 23 lutego 2022 r. oraz dwóch wydruków z portalu https://emonitoring.poczta-polska.pl/, pkt a-c dla wykazania złożenia przez Spółdzielnię odwołania od decyzji nr BNSP.6833.40.2021.AB w terminie, które nie zostało rozpoznane przez Wojewodę przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor wskazał, że organ odwoławczy nie rozpatrzył wywiedzionego przez stronę skarżącą odwołania od decyzji Prezydenta Miasta, co poparł dokumentacją załączoną do sprzeciwu, uwierzytelnioną w trybie art. 48 § 3 p.p.s.a. Podkreślając, że w osnowie rozstrzygnięcia nie wskazano jej jako strony postępowania wnoszącej kwestionującej decyzję z dnia 9 lutego 2022 r. Dalej wskazał, że dla zastosowanego w prawie przez Wojewodę trybu koniecznym jest aby organ odwoławczy rozpatrzył wszystkie odwołania, a następnie wydał jedno rozstrzygnięcie w trybie art. 138 Kpa. Zaznaczył, że przepisy nie przewidują możliwości zakończenia postępowania odwoławczego w następstwie odwołania od tej samej decyzji więcej niż jedną decyzją organu odwoławczego, co poparł wyrokami NSA: z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2437/16, i z 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2146/11.

Kontynuując podkreślił, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące skutki prawne, jak wada nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Wskazane pominięcie odwołania wywiedzionego przez Spółdzielnię stanowi, w ocenie pełnomocnika, naruszenie stosownie do art. 40 § 2 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 Kpa. Akcentując pominięcie pełnomocnika Spółdzielni w postępowaniu.

Argumentując autor sprzeciwu zaznaczył nadto, że w jego ocenie organ II instancji dopuścił się rażącego naruszenia art. 138 § 2 Kpa przez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I stopnia, w sytuacji gdy z treści zaskarżonej decyzji nie wynika by organ II instancji stwierdził jakiekolwiek naruszenie przepisów postępowania po stronie organu I stopnia. Podkreślił, że w treści zważań prawnych zaskarżonej decyzji organ II instancji odwołał się do przepisów art. 80, art. 77 i 75 § 1 Kpa natomiast w żadnym miejscu nie stwierdził, że organ I stopnia naruszył którykolwiek z tych przepisów. W ocenie pełnomocnika brak jest okoliczności, które dawałyby podstawę do stwierdzenia, iż organ I stopnia naruszył art. 80 Kpa, tj. obowiązek oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego lub nie zbadał czy przedłożony operat szacunkowy jest zupełny, logiczny, wiarygodny i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Ponadto jego zdaniem organowi I stopnia nie można zarzucić, że naruszył art. 75 § 1 Kpa, bowiem jako dowód wszystko, co przyczyniło się do wyjaśnienia sprawy - kluczowym dowodem w myśl przepisów u.g.n. jest operat szacunkowy, który został przygotowany i oceniony. Operat nie był kwestionowany przez strony postępowania przed wydaniem decyzji. Wskazał, że Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu nie sprzeciwiał się operatowi, nie żądał zlecenia jego oceny przez zespół rzeczoznawców, ani też nie zgłaszał chęci przedstawienia kontroperatu. W ocenie autora sprzeciwu "prywatna opinia" o wartości nieruchomości przedłożona została przez Dyrektora MZD dopiero na etapie postępowania odwoławczego, w związku z czym organ I stopnia nie mógł dopuścić tego dokumentu w poczet materiału dowodowego na etapie postępowania wyjaśniającego. Dalej argumentował, że Prezydent Miasta nie miał podstaw by sądzić, że prawidłowość operatu szacunkowego przygotowanego na potrzeby postępowania jest kwestionowana przez jedną ze stron postępowania. Pełnomocnik Spółdzielni podkreślił także, że jego zdaniem został zgromadzony w sprawie wystarczający materiał dowodowy do wydania merytorycznego orzeczenia. Dodatkowo zaznaczył, że zastosowanie art. 138 § 2 Kpa było przedwczesne, bowiem Wojewoda mógł zastosować art. 136 § 1 Kpa.

W konkluzjach autor sprzeciwu zauważył, że kwestionowana przez niego decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa "poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej mimo niestwierdzenia przez organ II instancji podstaw do wydania takiej decyzji (niestwierdzenia naruszenia przepisów postępowania oraz niestwierdzenia, że operat szacunkowy, na jakim oparł się organ I stopnia, jest błędny)". W ocenie pełnomocnika kwestionowane rozstrzygnięcie narusza przepis art. 138 § 2 Kpa poprzez nierozpatrzenie przez Wojewodę odwołania Spółdzielni, a także z tego względu, że zaskarżona decyzja została doręczona stronie skarżącej bezpośrednio, z pominięciem występującego w sprawie pełnomocnika.

Zakwestionował również autor sprzeciwu uzasadnienie prawne organu odwoławczego w zakresie rozważań kwestionujących prawo Spółdzielni oraz pozostałych dawnych współwłaścicieli nieruchomości, do otrzymania odszkodowania powiększonego o 5% wartości nieruchomości. Dodatkowo zakwestionował także oznaczenie przez organy obu instancji klasyfikacji podmiotów w postępowaniu, tj. powielanie określania współwłaścicieli nieruchomości jako "Wspólnota Mieszkaniowa [...]". Pełnomocnik podkreślił, że traktowanie współwłaścicieli nieruchomości spółdzielczej, jako wspólnoty mieszkaniowej, świadczy o rażącym naruszeniu przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o własności lokali i braku zrozumienia różnic w obowiązywaniu przepisów wskazanych ustaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków jest ograniczony. Z kolei na podstawie art. 64a p.p.s.a. od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanego Kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa.

Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 Kpa, a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na ogólnodostępnej stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Mając to na uwadze powtórzenia wymaga, że poddanej kontroli sądowej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowiła wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa decyzja kasatoryjna organu drugoinstancyjnego, która – mocą art. 64a p.p.s.a. – została zaskarżona w drodze sprzeciwu. Sprzeciw ten na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a., podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował do niego przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Zakres kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie wynikał natomiast z art. 64e p.p.s.a, zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Przepis ten został przytoczony przez autora sprzeciwu jako naruszony przez organ odwoławczy, stanowiąc zarazem uczyniony temu organowi zarzut. Wskazania zatem wymaga, że sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 Kpa. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zasadniczo Sąd, co pominął autor sprzeciwu, nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa, ocenia jedynie, czy zaistniały przesłanki uprawniające do wydania tej decyzji. Niemniej jednak, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Tym samym w ramach niniejszej sprawy sąd może badać decyzję odwoławczą tylko przez pryzmat zasadności uchylenia drugiej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dla zastosowania przywołanego przepisu niezbędne jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek, bowiem wydanie tego rodzaju decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że:

po pierwsze – zaskarżona (w odwołaniu) decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto

po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie odkodował te przesłanki wskazując tak na wadliwości w postępowaniu dowodowym mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, wymagający zgodnie z zasadą dwuinstancyjności procedowania organu pierwszoinstancyjnego we wskazanym przez ten organ zakresie.

Sąd podkreśla przy tym, że art. 138 § 2 Kpa winien być wykładany łącznie z art. 136 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym zakres ten nie może naruszać zasady dwuinstancyjności. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 Kpa. Mając na względzie powyższe, w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję drugoinstancyjną wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego, co do wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym są trafne.

Zdaniem Sądu przy tak zebranym materiale dowodowym zasadnie organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, jako nie odpowiadające prawu. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że Dyrektor MZD mógł na etapie postępowania odwoławczego przedłożyć kontroperat dla przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie administracyjne nie przewiduje prekluzji dowodowej, wykluczającej możliwość złożenia nowych materiałów na etapie postępowania odwoławczego oraz regulacji wymuszających na stronach podnoszenie zastrzeżeń do zgromadzonego materiału w określonym terminie pod rygorem niemożliwości ich podniesienia na dalszym etapie postępowania. Wyniki sporządzonego operatu wskazują na istotną rozbieżność w ocenie wartości tej samej nieruchomości, co bardzo szczegółowo opisał Wojewoda w decyzji z dnia 12 sierpnia 2022 r.

Należy także przypomnieć, że opinia biegłego jest jednym z dowodów w postępowaniu zmierzającym do ustalenia należnego odszkodowania i podlega takiej samej, swobodnej ocenie organu, jak każdy inny dowód. W tym zakresie zastosowanie znajdą przepisy art. 84 § 1 i art. 80 Kpa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organy jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15). Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1448/16, CBOSA). Podważenie takiego dowodu jest zatem generalnie możliwe przez sformułowanie racjonalnych, uzasadnionych zasadami wiedzy merytorycznych argumentów, bądź poprzez przedłożenie innej opinii - dotyczącej tej samej nieruchomości - sporządzonej przez osobę dysponującą stosownymi kwalifikacjami. W szeregu wyroków sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że w celu podważenia operatu strona powinna złożyć organowi kontroperat, z którego wynika, że istnieją rozbieżności w ocenie specjalistów, bądź przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych stosownie do art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok WSA w Szczecinie z 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 493/18, wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 2 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 591/18 i z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 587/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1217/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1167/17).

W tym miejscu zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w sprzeciwie, kontroperat nie ma waloru "prywatnej opinii". Jak zostało wykazane Dyrektor MZD mógł przedłożyć na etapie postępowania odwoławczego taki środek dowodowy. Wbrew twierdzeniem wskazanych w sprzeciwie Dyrektor MZD już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego podnosił swoje zarzuty wobec sporządzonego operatu z 2 listopada 2022 r. w piśmie z 29 grudnia 2021 r., co więcej w piśmie z 26 stycznia 2022 r. uprzedził Prezydenta Miasta, że prowadzi postępowanie mające na celu wyłonienie rzeczoznawcy majątkowego do sporządzenia kontroperatu w sprawie i wnosił o przesunięcie wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania do 4 marca 2022 r.

W takich okolicznościach – w ocenie Sądu – decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 12 sierpnia 2022 r., wydana w trybie art. 138 § 2 Kpa była całkowicie zasadna, bowiem organ I instancji mając wiedzę co do zastrzeżeń jednej ze stron, co do zgromadzonego materiału dowodowego, jego kompleksowości i merytorycznej poprawności wydał rozstrzygnięcie. W sporządzonym na zlecenie MZD operacie z 21 lutego 2022 r. ustalono inną, odbiegającą istotnie wartość nieruchomości, w konsekwencji Wojewoda nie mógł wydać w sprawie decyzji merytorycznej, bowiem doszłoby do rażącego naruszenia art. 15 Kpa. Zaistniałaby wówczas sytuacja, gdzie rozbieżności w sporządzonych operatach szacunkowych zostały by rozpatrzone wyłącznie przez organ II instancji, specyfika postępowania odwoławcze wymusza wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego oraz poczynionych ustaleń. Niemniej w zaistniałym stanie faktycznym doszło do sytuacji, gdzie organ I instancji, mimo informowania go o tym przez stronę postępowania, nie zebrał całokształtu materiału dowodowego, przyjmując, że wyjaśnienia rzeczoznawcy są wystarczające do ustalenia odszkodowania. Nie ustosunkował się również do wniosku Zarządcy Dróg o odroczenie wydania rozstrzygnięcia w sprawie do czasu sporządzenia drugiego operatu. Z jego treści jednoznacznie wynika, że Prezydent Miasta będzie musiał skonfrontować wyliczenia ich obu i dokonać szczegółowej analizy, bowiem rozbieżności pomiędzy nimi podważają prawidłowość ustalonej wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość w decyzji 9 lutego 2022 r.

Tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 77 § 1, 75 § 1 oraz art. 80 Kpa, bowiem Prezydent Miasta będąc informowany przez jedną ze stron, że podważa ona przyjętą przez rzeczoznawcę majątkowego ocenę stopnia zużycia technicznego drogi, co w konsekwencji znacznie jej zdaniem zawyża wartość odszkodowania, przyjął wyjaśnienia biegłego i nie odroczył wydania decyzji do czasu sporządzenia nowego operatu. Wyniki analizy obu operatów i wyjaśnienia rozbieżności, winno znaleźć się w decyzji kończącej sprawę w pierwszej instancji.

Z tych samych względów w zaistniałym stanie faktycznym Wojewoda, wbrew zarzutom autora sprzeciwu, nie mógł zastosować art. 136 § 1 Kpa, bowiem skutkowałoby to naruszeniem art. 15 Kpa.

Odnosząc się do zarzutu zawarcia w treści decyzji z 12 sierpnia 2022 r. uzasadnienia do nieuwzględnienia przy ustalaniu odszkodowania art. 18 ust. 1e ustawy zrid tj. zwiększenia jego wysokości o 5 %, wskazać należy, że treść przepisu jednoznacznie wskazuje, że uprawnienie to przysługuje właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości w terminie 30 dni od otrzymania zawiadomienie o wydaniu decyzji zrid lub samej decyzji. W przedmiotowej sprawie właściciele nie spełnili powyższego wymogu, tym samy niezasadny jest zarzut postawiony Wojewodzie, że rozstrzygnął tą kwestię przedwcześnie. Już na etapie prowadzonego postępowania odszkodowawczego stronom to uprawnienie nie przysługiwało, a zajęte stanowisko przez Prezydenta Miasta w decyzji z 9 lutego 2022 r. i Wojewody z 12 sierpnia 2022 r. miało charakter deklaratoryjny w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 Kpa w związku z art. 40 § 2 w związku z art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 Kpa, wskazać należy, co następuje.

W aktach administracyjnych sprawy, przedłożonych Sądowi, nie ma odwołania Spółdzielni M. w O. z 22 lutego 2022 r., również nie zostało ono przedłożone Wojewodzie Opolskiemu w trybie art. 133 Kpa przez organ I instancji. Okoliczność ta w ocenie Sądu winna być wyjaśniona w toku ponownie prowadzonego postępowania.

Niewątpliwie okoliczność ta wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy, względnie w trybie art. 92 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 896 ze zm.) tj. reklamacji skierowanej do operatora pocztowego. Niemniej wobec uchylenia decyzji z dnia 9 lutego 2022 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia otwiera to na nowo postępowanie administracyjne, w toku którego organy będą miały obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowania, w tym realizacji art. 40 § 2 Kpa.

Z kolei odnosząc się do zarzutu, jakoby niedopełnienie obowiązku łącznego rozpatrzenia wszystkich odwołań skutkować będzie "wadą nieważności art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jako decyzji wydanej bez podstawy prawnej", zwrócić należy uwagę, że w powołanym wyroku NSA z 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1198/09, stanowisko Sądu odnosiło się do stanu faktycznego, w którym organy wydały decyzję merytoryczną, a nie w trybie art. 138 § 2 Kpa.

Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Natomiast ponowne orzekanie w tej samej sprawie pomimo pozostawania w obrocie prawnym pierwotnej decyzji powoduje nieważność decyzji późniejszej (res iudicata). Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 Kpa nastąpi tylko wówczas, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość spraw zaś będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Tożsamość musi zatem dotyczyć zarówno aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego sprawy.

W zaistniałej sytuacji odwołania wywiedzione przez Dyrektor MZD oraz część współwłaścicieli przejętej nieruchomości, skutkowały wyeliminowaniem decyzji Prezydenta Miasta z 9 lutego 2022 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Tym samym nie rozstrzygnięto sprawy co do meritum w żadnym zakresie. Konsekwencją wydanego rozstrzygnięcia jest ponowne uruchomienie przed organem I instancji postępowania w sprawie odszkodowania za zajętą nieruchomość.

Należy także wskazać, że w myśl art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powinnościom tym sprostał organ odwoławczy wskazując w czym upatruje się wadliwości działania organu I instancji, które nie mogą zostać przez niego konwalidowane bez naruszenia prawa stron do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, zgodnie z zasadami praworządności i dwuinstancyjności.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które w pełni akceptuje Sąd, przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeśli organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16; wyrok WSA we Wrocławiu z 29 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 91/19 ).

Nie powinno budzić wątpliwości, że wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności oraz zasady prawdy materialnej (związanej z rozłożeniem ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym) jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 Kpa ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tyle dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co rozpatrzyć merytorycznie całość sprawy. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same obowiązki co na organie pierwszej instancji w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa), przy czy, gdy stwierdzi, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił choćby części istotnych okoliczności sprawy czy też zgromadził niepełny materiał dowodowy, rozstrzyga czy uchybienia te może bez naruszenia zasady dwuinstancyjności sanować czy wprost przeciwnie – jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. W tym zakresie może on zaś działać samodzielnie, bądź za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Z art. 136 § 1 Kpa wynika bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy albo wadliwie zgromadził materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy nie może bez naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy przez dwie instancje konwalidować tych braków.

Zaakcentowania wymaga także, że w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który – z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 Kpa – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Dodać jeszcze trzeba, że po myśli art. 64d § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Oceniając, czy w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki do wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, należy mieć na względzie, że w okolicznościach badanej sprawy, organ odwoławczy wskazał w czym upatruje wadliwości decyzji organu pierwszej instancji oraz wskazał w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organ pierwszoinstancyjny naruszył przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, a w konsekwencji wadliwie poczynił ustalenia istotne dla sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 77 § 1 Kpa, z którego wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010 r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80).

Rację ma organ odwoławczy stwierdzając, że w zaistniałej sytuacji konieczne jest skonfrontowanie treści obu operatów i ponowne ustalenie poprawnej wysokości odszkodowania. Uwaga ta jest istotna albowiem skutkiem, prawnym następstwem, wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się toczy przed organem pierwszoinstancyjnym nie jest ani dalszym ciągiem, ani też przedłużeniem postępowania z odwołania, gdyż po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 Kpa sprawa wraca do poprzedniego (pierwotnego) stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, zatem na nowo zostaje ustalony stan sprawy zarówno faktyczny jak i prawny. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie wymogom tym sprostał organ odwoławczy. Dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego przekreślają możliwość rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wymaga jedynie uzupełniania, albowiem materiału tego w sprawie brak, co wyrażono obszernie, i prawidłowo, w wywodach zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wszechstronnie wykazał, że organ I instancji procedował w sposób nieprawidłowy i nieodpowiadający prawu. Poddając kontroli instancyjnej orzeczenie pierwszoinstancyjne prawidłowo bowiem stwierdził braki dowodowe, które skutkowały wadliwością dokonanej oceny prawnej poddanego kontroli zamierzenia inwestycyjnego pod względem zgodności z prawem.

Na zakończenie nie sposób także nie wskazać, że również na wadliwość proceduralną organu tak I jak i II instancji zwrócił uwagę autor sprzeciwu podnosząc, na mylne oznaczenie przez organy obu instancji klasyfikacji podmiotów w postępowaniu, tj. powielanie określania współwłaścicieli nieruchomości jako "Wspólnota Mieszkaniowa [...]". Pełnomocnik podkreślił, że traktowanie współwłaścicieli nieruchomości spółdzielczej, jako wspólnoty mieszkaniowej, świadczy o rażącym naruszeniu przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o własności lokali i braku zrozumienia różnic w obowiązywaniu przepisów wskazanych ustaw. Tym samym i ta okoliczność winna być prawidłowo ustalono na etapie postępowania przed I instancją.

Mając te względy na uwadze, a zwłaszcza charakter oraz rodzaj zaskarżonego rozstrzygnięcia zaakcentowania wymaga także, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej), co oznacza, że jego celem jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa). Właściwa realizacja zasady prawdy obiektywnej zawsze zależy od przestrzegania gwarancji zawartych w przepisach procedury administracyjnej, regulujących postępowanie dowodowe. Zasada prawdy obiektywnej wytycza cel postępowania dowodowego, a postulat bezpośredniości – jego metodę. Zasada bezpośredniości odnosi się do sposobu przeprowadzania dowodów, dotyczy formy, w jakiej podejmowane są czynności postępowania dowodowego a konkretniej, dotyczy sposobu zetknięcia się organu orzekającego z materiałem dowodowym. Postulat bezpośredniości oznacza nakaz, skierowany do organu orzekającego w sprawie, zobowiązujący go do tego, aby opierał ustalenia faktyczne na dowodach pierwotnych. Z nakazu takiego wynika powinność organu do zapoznawania się z materiałem dowodowym w taki sposób, aby wyeliminować nadmierną liczbę ogniw pośredniczących w łańcuchu informacji. Przy konstrukcji bezpośredniości w postępowaniu dowodowym, pierwszeństwo mają dowody bezpośrednie (oryginalne, pierwotne), przeprowadzone bezpośrednio przed organem rozpoznającym sprawę, tak aby ten organ zapoznał się z całym materiałem dowodowym w sprawie – jednocześnie i w bezpośrednim kontakcie – tak też: WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 649/07. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którym utożsamia się Sąd meritii, wskazuje się, że antycypująca ocena materialnoprawna sprawy nierozstrzygniętej ostatecznie co do istoty przez organy administracji publicznej oraz wkraczanie w sferę ocen prawnych, które nie zostały jeszcze sformułowane przez organ odwoławczy, są niedopuszczalne w procesie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnych (zob. wyrok NSA z 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 219/13). W wyroku tym wyrażono pogląd, że granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, są węższe niż granice sprawy administracyjnej, w ramach której podjęto decyzję kasacyjną. Sąd pierwszej instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa. W przeciwnym przypadku narusza art. 134 § 1 p.p.s.a. Z uwag tych wynika zatem, że oceniając legalność decyzji kasatoryjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 Kpa, sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji organu pierwszej instancji jedynie przez pryzmat naruszeń prawa procesowego zarzuconych organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy oraz ich związku z istotą sprawy (por. w tym zakresie wyrok NSA z 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2156/13).

Jednocześnie powtórzenia wymaga, że z kolei z art. 138 § 2 Kpa wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna, co należy zaakcentować, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12). Tym samym – w ocenie Sądu – zasadnie przyjął, że ujawnione braki dowodowe i wadliwości procedowania uniemożliwiają mu merytoryczne załatwienie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 Kpa. Postępowanie odwoławcze jest bowiem postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie – art. 136 Kpa i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie, co pominęła strona skarżąca, organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Art. 138 § 2 Kpa znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 Kpa winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 Kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie bowiem przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 Kpa stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 Kpa). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 Kpa. Po pierwsze, organ ten wskazał, na konieczne do ustalenia okoliczności. Po drugie, w sposób może nie idealny ale dostateczny wykazał, że istota sprawy w najważniejszym zakresie nie została wyjaśniona. Po trzecie, nie przesądził w żaden sposób o treści ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zauważając braki dowodowe, nie dające się do konwalidowania na etapie odwoławczym bez naruszenia prawa strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwie instancje.

W związku z powyższym za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie zaskarżonej decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Trafne są również wytyczne organu odwoławczego – szeroko opisane w objętej skargą decyzji, o czym szerzej powyżej. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie przepisów postępowania, w związku z czym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a podnoszonych przez stronę skarżącą. W konsekwencji, co wymaga podkreślenia, zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to tym samym organ drugiej instancji był zobligowany do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.