Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2103/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4, art. 7 ust. 1, art. 5 ust. 5, art. 5 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 10 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 3,5, art. 145 par. 1 pkt 6,3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 151, art. 174 pkt 1 i 2, art. 141 par. 4, art. 134 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia NSA del. Wiesław Morys /spr./ Protokolant: Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych J. W. i R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 137/10 w sprawie ze skarg J. W. i R. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od J. W. i R. W. solidarnie na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi R. W. i J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. częściowo uchylającą i częściowo utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady A-4 Zgorzelec – Krzyżowa na odcinku od km 44+900 do km 51+400 w województwie dolnośląskim.

Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

wspomnianą wyżej decyzją Minister Infrastruktury uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie linii rozgraniczających teren nadając nowe brzmienie temu rozstrzygnięciu, nadto uchylił tę decyzję w części orzekającej o podziale nieruchomości i umorzył w tym przedmiocie postępowanie pierwszej instancji. Nastąpiło to odpowiednio z uwagi na potrzebę korekty oznaczenia załączników do decyzji oraz z powodu wcześniejszego ostatecznego podziału nieruchomości. Natomiast w pozostałym zakresie decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy. W ocenie Ministra decyzja ta zapadła z zachowaniem reguł ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Wniosek o jej wydanie spełniał przepisane wymogi, strony zostały prawidłowo poinformowane o wszczętym postępowaniu. Odnosząc się do zarzutów odwołań wskazał, iż należne odszkodowania z tytułu przejęcia gruntów pod planowaną inwestycję zostaną ustalone w odrębnym postępowaniu. W jego ocenie sprawa nie jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją Wojewody Jeleniogórskiego z dnia [...] marca 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, pomimo że w części decyzja zapadła w niniejszej sprawie obejmuje również ten sam odcinek, jak tamta decyzja. W obu sprawach istniał bowiem inny stan faktyczny i prawny. Nadto decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, wbrew twierdzeniom odwołujących się, była ostateczna.

W skargach tę decyzję zarzucono naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania stron o toczącym się postępowaniu, gdyż wiadomość taka została zamieszczona wyłącznie w jednej gazecie lokalnej, a to w dodatku lokalnym do Gazety Wyborczej, podczas gdy – w ocenie skarżących – nie jest to publikacja o największym nakładzie, gdyż większy posiada Słowo Polskie – Gazeta Wrocławska. Poza tym podtrzymano twierdzenia, że zapadłe decyzje dotyczą już sprawy ostatecznie załatwionej decyzją Wojewody Jeleniogórskiego z dnia 1998 r., zatem są nieważne z mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., jak też wyeksponowano brak należnego odszkodowania za wywłaszczenie. Skarżący wskazali także na naruszenie przepisów z zakresu ochrony środowiska dowodząc, że nie sporządzono raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, nie przeprowadzono konsultacji społecznych, nie zebrano opinii społeczeństwa na temat wymaganych środków zapobiegawczych i kompensujących, nie przeanalizowano wariantów alternatywnych. Wreszcie nie uzyskano opinii, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 lit. c i h cytowanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2009 r. oddalił obie skargi, wszak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r. orzeczenie to uchylił z powodu nieważności polegającej na pozbawieniu stron możności obrony swych praw i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargi ponownie zaskarżonym obecnie wyrokiem, uznał zapadłe decyzje za zgodne z prawem. Zważył, iż poprawnie postępowanie administracyjne toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w odpowiednim brzmieniu. Decyzje wydały właściwe organy na podstawie wniosku spełniającego ustawowe wymogi, zwłaszcza uregulowane w art. 5 ust. 1 przywołanej ustawy. Zachowane zostały zawarte w niej uproszczone reguły informowania stron o wszczęciu postępowania i doręczania decyzji. W przekonaniu Sądu obwieszczenia we właściwych urzędach gmin oraz w dodatku lokalnym Gazety Wyborczej spełniały te przesłanki. Dodatek ten jest bowiem prasą lokalną w rozumieniu art. 5 ust. 5 tej ustawy. Zatem chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Podobnie ocenił Sąd zarzut nieważności decyzji, gdyż te zapadłe w niniejszej sprawie nie są tożsame z decyzją Wojewody Jeleniogórskiego z dnia 23 marca 1998 r., która została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 21 sierpnia 1998 r. Po myśli art. 41 ust. 2 decyzje te pozostają w obrocie prawnym, jednak – mimo częściowo pokrywającego się odcinka autostrady objętego rozstrzygnięciami zapadłymi w obu sprawach, kontrolowane obecnie decyzje nie są nieważne. Sąd pierwszej instancji zważył, iż art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. taki skutek wiąże z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę uprzednio załatwioną decyzją ostateczną, zatem wiąże go z sytuacją kolejnego rozstrzygnięcia zapadłego w nowej, ale tożsamej sprawie. Ową tożsamość wyznacza element podmiotowy – te same strony obu postępowań, oraz przedmiotowy – niezmieniony stan faktyczny i ta sama podstawa prawna rozstrzygnięć. Przy czym tożsamość odnosząca się do stanu prawnego istnieje także wówczas, gdy zmienił się co prawda akt prawny, ale nowy zachowuje ciągłość regulacji praw i obowiązków. W obu ocenianych postępowaniach występowały te same strony, lecz inny był stan faktyczny oraz stan prawny. Wspólny dla obu postępowań i rozstrzygnięć był odcinek autostrady od km 44+900 do km 48+207,70. Nadto poprzednie decyzje były oparte o przepisy ustawy z dnia 27 października 1994r. o autostradach płatnych (Dz. U. Nr 127, poz. 627 ze zm.). Oba akty inaczej jednak regulowały zagadnienie przejścia prawa własności nieruchomości, bo poprzednio decyzja lokalizacyjna nie ingerowała w to prawo, zaś obecnie skutkuje przejściem prawa własności w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji na Skarb Państwa w odniesieniu do dróg krajowych. Ponadto w ocenie Sądu obwiązujące przepisy nie zabraniają wydania kilku decyzji lokalizacyjnych dla tego samego przedsięwzięcia. Jeśli nadto zważyć, że wypłata odszkodowania została zastrzeżona do odrębnego postępowania, a zarzuty donoszące się do naruszenia przepisów o ochronie środowiska okazały się nietrafne, w szczególności w obrocie prawnym pozostawała decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2006 r. i wydano prawem wymagane opinie, to w przekonaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zasadnie doszło do uchylenia części decyzji organu pierwszej instancji, jak też do jej utrzymania w mocy w pozostałej części. Co mając na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej Ppsa, skargę Sąd ten oddalił.

W skargach kasacyjnych od tegoż wyroku, skarżący wskazując na podstawy:

1. naruszenia prawa materialnego w formie niewłaściwego zastosowania przepisów (art.174 pkt 1 Ppsa) poprzez:

a) nieprawidłową ocenę zastosowania art. 7 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w sytuacji, gdy niniejsza sprawa została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 21 sierpnia 1998 r.,

b) nieprawidłową ocenę zastosowania art. 12 ust. 4 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 20 kwietnia 2003 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w sytuacji, gdy organ udzielił gwarancji nienaruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich i zapewnił, iż nieruchomości niebędące własnością Skarbu państwa zostaną wykupione.

2. naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa), poprzez uchybienie:

a) art. 141 § 4 Ppsa polegające na wadliwej ocenie faktów, które organ ustalił z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. na skutek czego Sąd błędnie zastosował art. 151 Ppsa, zamiast art. 145 § 1 pkt 3 tej ustawy, mimo iż organy naruszyły art. 5 ust. 1 pkt 6 lit. e ustawy z dnia 20 kwietnia 2003 r. w związku z art. 106 § 1 i art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Uchybienie to polegać miało na braku wymaganej opinii Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu w odniesieniu do szeregu urządzeń wodnych,

b) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2003 r. w kontekście przepisów art. 6 ust. 2 lit. d odnośnik vi w związku z art. 6 ust. 6 lit. a, e, f Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r., czym Sąd uchybił przepisom art. 134 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa,

c) art. 151, art. 145 § 1 pkt 3, art. 134 § 1, art. 141 § 4 Ppsa poprzez niedostrzeżenie, że organy orzekające zastosowały przepis art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2003 r. z naruszeniem reguł zawartych w art. 6 ust. 2 lit. d odnośnik i w związku z art. 3 ust. 1, 2, 3 tejże Konwencji,

d) art. 141 § 4 Ppsa poprzez wadliwą ocenę faktów, które organ ustalił z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., wskutek czego Sąd błędnie zastosował art. 151 tej ustawy. W tym kontekście wyeksponowano zarzut naruszenia art. 134 i art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa poprzez pominięcie normy art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 23 ustawy z dnia 20 kwietnia 2003 r., gwarantującej dostęp działek do drogi publicznej, poprzez brak zapewnienia tegoż dostępu dla działek skarżących położonych w pobliżu autostrady, a nie przejętych na ten cel,

domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W motywach skarg kasacyjnych wskazali, że zaakceptowanie zaskarżonym wyrokiem zapadłych w postępowaniu administracyjnym decyzji było wadliwe, gdyż decyzje te naruszały prawo. Podnieśli przede wszystkim, że wydano je w sprawie zakończonej inną decyzją ostateczną, toteż są one nieważne. W ocenie skarżących pomiędzy obiema sprawami zachodzi tożsamość w trzech aspektach, a odmienny pogląd Sądu pierwszej instancji jest chybiony, czego w uzasadnieniach skarg kasacyjnych szerzej dowodzono, zwłaszcza tożsamością regulacji, mimo zmiany aktu prawnego, w jakim ją zawarto. Poza tym w wyniku decyzji Wojewody Jeleniogórskiego z dnia [...] marca 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady A-4 skarżący nabyli prawo do sprzedaży swoich nieruchomości na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. Nr 127, poz. 627 ze zm.). Decyzja Wojewody Dolnośląskiego pozbawiła ich tego prawa, gdyż postanawiała, że wykup nieruchomości pod planowaną autostradę odbywać się będzie na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów, a więc według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej w pierwszej instancji. W ocenie autora skarg kasacyjnych kontrolowane decyzje są niewykonalne, gdyż z jednej strony stanowią o przeniesieniu własności na rzecz Skarbu Państwa, zaś z drugiej gwarantują nienaruszalność interesu osób trzecich. Tymczasem przeniesienie własności nieruchomości pozbawi dotychczasowych właścicieli mienia. Poza tym ten skutek wyklucza możliwość wykupu nieruchomości, jaką daje gwarancja zamieszczona w punkcie VII zaskarżonej decyzji. W zakresie naruszeń prawa procesowego podkreślono błędne ustalenia faktyczne akceptujące dotknięte taką wadą ustalenia poczynione przez organy administracyjne. Dotyczy to zagadnienia pominięcia urządzeń wodnych dla przedmiotowej inwestycji, które przewidują decyzje Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2006 r. i z dnia [...] czerwca 2005 r. Brak wymaganej prawem opinii organu współdziałającego stanowi o nielegalności zapadłych decyzji. Wreszcie wskazano na naruszenia przepisów przywołanej wyżej Konwencji z Aarhus polegające na pominięciu poinformowania społeczności o zasadach ochrony środowiska w toku realizacji przedmiotowej inwestycji oraz możliwości dostępu do informacji w tej materii. Podniesiono, że w obwieszczeniach i zawiadomieniach o niniejszym postępowaniu takich danych zabrakło. Niezależnie od tego, zdaniem skarżących kasacyjnie, obwieszczenia zamieszczone w dodatku lokalnym Gazety Wyborczej nie spełniają przepisanych wymogów, ponieważ nie jest to gazeta najbardziej poczytna w regionie. W ich ocenie taką jest natomiast Słowo Polskie – Gazeta Wrocławska, która ukazuje się od 1895 r., a jej nakład wynosi 60000 egzemplarzy. Wobec tego nie doszło do skutecznego powiadomienia wszystkich stron postępowania. Wreszcie podniesiono zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa w kontekście pominięcia uchybienia przez organy art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez brak zapewnienia dostępu wskazanych działek do drogi publicznej. W konsekwencji czego zdaniem skarżących kasacyjnie zaskarżony wyrok nie powinien się ostać.

Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury postulował jej odrzucenie z powodu braku oznaczenia zaskarżonego wyroku i wniosków kasacyjnych, ewentualnie jej oddalenia z dotychczasową argumentacją, przy zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargi kasacyjne nie nadawały się do odrzucenia, o co wnosił Minister Infrastruktury, gdyż spełniały warunki formalne zastrzeżone dla tego środka. Zatem zostały merytorycznie rozpoznane, przy czym nastąpiło to łącznie z uwagi na zaskarżenie tego samego orzeczenia jednobrzmiącymi skargami kasacyjnymi. Skargi te nie mogły odnieść skutku, gdyż zaskarżony wyrok, mimo pewnej lakoniczności argumentacji, ostatecznie odpowiada prawu. Rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 Ppsa – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, biorąc pod rozwagę z urzędu przyczyny nieważności postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych tylko zarzuty sformułowane w skargach kasacyjnych podlegały badaniu w sprawie. Podniesiono w nich zarówno podstawę naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, jak i podstawę naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 174 pkt 1 Ppsa przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z danego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna, wynikająca z art. 174 pkt 2 Ppsa, a to naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Naruszenie obu rodzajów przepisów dotyczyć może tylko tych, które były, bądź powinny były być zastosowane przez Sąd pierwszej instancji, także w zakresie oceny poprawności zastosowania przepisów przez organy orzekające w sprawie. Przytoczenie obu kategorii zarzutów skutkuje koniecznością rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, albowiem dopiero wówczas, gdy przesądzone zostanie, iż Sąd pierwszej instancji procedował prawidłowo, zwłaszcza na podstawie poprawnie ustalonego stanu faktycznego, można ocenić trafność zastosowania, a dalej ewentualnie wykładni przepisów prawa materialnego.

Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy okazał się chybiony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 Ppsa, gdyż zawiera przyjęty przez Sąd stan faktyczny sprawy, omówienie zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, oraz podstawę prawną i jej wyjaśnienie. Jest to przepis wskazujący konieczne elementy tej części wyroku, których przytoczenie ma na celu umożliwienie poznania motywów, jakimi kierował się sąd podejmując zawarte w sentencji rozstrzygnięcie. Przeto w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 1 Ppsa trudno jest skutecznie eksponować pogląd o naruszeniu prawa poprzez wadliwe rozstrzygnięcie, gdyż ewentualne merytoryczne wady argumentacji sądu nie negują poprawności konstrukcyjnej samego uzasadnienia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II FSK 207/09, LEX 596216). Zarzut ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdy w uzasadnieniu orzeczenia przedstawiono stan faktyczny przyjęty przez sąd (argument a contrario z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, oraz z wyroku z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09, LEX 597768), chyba że został on postawiony w powiązaniu z innymi przepisami prawa procesowego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt II FSK 1037/09, LEX 595684). Przepis art. 141 § 4 Ppsa nie jest normą obligującą do prawidłowego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i przyjęcia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2010r., sygn. akt I FSK 588/09, LEX 594073). Sądy administracyjne zasadniczo nie są bowiem uprawnione do dokonywania ustaleń faktycznych, gdyż zadanie to należy do organów administracyjnych; sądy te jedynie badają czy ograny dokonując tych ustaleń nie naruszyły prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 19/09, LEX 596067). Rozpoznawane w niniejszej sprawie skargi kasacyjne prezentują zarzut naruszenia omawianego przepisu w związku art. 151 i art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa, dowodząc wadliwości zaskarżonej decyzji wyczerpujących przesłanki wznowieniowe uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 6, art. 145 § 1 pkt 4, art. 145 § 1 pkt 3), które miałyby uzasadniać uwzględnienie skargi. Przepis art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa nakazuje stwierdzić wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach, przy czym ma to miejsce wówczas, gdy nie ma podstaw do uwzględnia skargi z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), bądź naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1lit. c), bądź stwierdzenia nieważności z przyczyn określonych w k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2). Eksponowanie podstaw wznowieniowych wraz z przepisem art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa kasatorzy zdają się wyprowadzać z brzmienia art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2003 r. przewidującego tego rodzaju rozstrzygnięcie wówczas, gdy zaistnieją podstawy wznowieniowe. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie podniesionym w granicach zarzutów formalnoprawnych Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się uchybień, gdyż do naruszenia przez organy administracyjne przepisów uzasadniających wznowienie postępowania nie doszło. W szczególności w tej materii Sąd ten – wbrew twierdzeniu skarg kasacyjnych – się wypowiedział, bo w ostatnim fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdził, iż w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja dotycząca m.in. stosunków wodnych, a to decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Jak przyznają sami skarżący w obrocie prawnym pozostają jeszcze inne akty dotyczące tej materii. Ograny wypowiadające się w sprawie i Sąd meriti stwierdziły również dołączenie do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej wymaganych przepisem art. 5 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 20 kwietnia 2003 r. dokumenty. Skarżący powołując się w skargach kasacyjnych na naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 lit. e tej ustawy, nie baczą na fakt, że precyzuje on jeden z załączników wniosku, a nie element decyzji, która podlegała kontroli legalności. Wskazana opinia nie mieści się w katalogu wymogów decyzji, zaś w świetle treści powyższej decyzji z [...] listopada 2006 r. oraz pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] czerwca 2005 r. była zbędna. Co pozwala na konkluzję, że nie wykazali oni przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., której pominięcie przez Sąd mogłoby wpłynąć istotnie na wynik sprawy.

Podobnie rzecz się ma z przesłanką z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prawidłowo Sąd Wojewódzki ocenił za wyczerpany wymóg z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2003 r. zawiadomienia zainteresowanych w drodze obwieszczeń we właściwych urzędach gmin i w prasie lokalnej o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Powiązanie tego zarzutu z przepisami Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. jest chybione, gdyż przepisy te nie mają charakteru normatywnego, a stanowią zobowiązanie do podjęcia niezbędnych środków przez Państwa – strony Konwencji w zakresie objętym jej regulacją. Polska wykonała stosowne działania i wprowadziła do wewnętrznego porządku prawnego normy pozwalające na udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz na dostęp do informacji w sprawach z zakresu ochrony środowiska (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 920/09, z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2089/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Charakter Konwencji nie jest wszak w piśmiennictwie jednolicie ujmowany, lecz nawet gdyby potraktować ją jak umowę międzynarodową, mogącą być bezpośrednio stosowaną i przyjmując prounijną interpretację przepisów krajowych obowiązujących w tej materii, to brak jest powodów dla przypisania Sądowi pierwszej instancji uchybienia jej przepisom w stopniu istotnym dla wyniku sprawy. Przepisy konwencji rzekomo naruszone to regulacje dotyczące informowania społeczeństwa bądź poprzez ogłoszenia publiczne, bądź indywidualnie o wszczęciu i prowadzeniu postępowań w sprawach dotyczących ochrony środowiska, przy czym nie precyzują one szczegółowych form ich realizacji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1297/10, CBOSA), ani też nie regulują kwestii legitymacji procesowej stron w tego rodzaju postępowaniach (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09, CBOSA). Odpowiada im treść art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2003 r., która została poprawnie zastosowana w sprawie. Oto bowiem zostało wykazane, że zainteresowane podmioty miały możliwość dowiedzenia się o prowadzonym postępowaniu oraz uzyskania informacji o jego toku. Wymogi ustawowe w tej materii zostały zrealizowane, bo stosowne obwieszczenia wywieszono we właściwych urzędach gmin i zamieszczono w prasie lokalnej. Przy czym zainteresowane podmioty to te, które posiadają tytuł do nieruchomości położonych w obszarze planowanej drogi. Skarżący nie mogą omawianego zarzutu podnieść w innym kontekście, niż tylko w granicach własnych uprawnień. Te zaś nie zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela w pełni stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie co do interpretacji pojęcia prasy lokalnej użytego w art. 5 ust. 5 omawianej ustawy w odniesieniu do dodatku miejscowego do Gazety Wyborczej. Jest ono już ugruntowane w orzecznictwie, a sprowadza się do wniosku, iż prasa lokalna to periodyki o zasięgu węższym niż ogólnokrajowe, bez sprecyzowania nakładu i innych wymogów, w tym w zakresie wielości tytułów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1297/10 i w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1613/09, publ. CBOSA). Niezasadny jest zatem zarzut niedostrzeżenia przez Sąd Wojewódzki naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący mieli wszak niczym nieskrępowany dostęp do akt sprawy oraz możliwość składania wniosków i uzyskiwania stosownych informacji po powzięciu wiadomości o wszczęciu postępowania administracyjnego, a więc zapewniony czynny udział podczas jego przebiegu. W konsekwencji czego niepodobna bronić zasadności podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym też zakresie trudno dostrzec niewykonanie przez Sąd pierwszej instancji obowiązku wynikającego z art. 134 § 1 Ppsa. Stanowi on o konieczności badania przez wojewódzkie sądy administracyjne spraw także poza granicami skarg, a więc również z urzędu. Dowiedziono powyżej, że niewypowiedzenie się w materii uprawnień wynikających z przywołanej Konwencji nie zmieniłoby treści zaskarżonego wyroku, zatem wada ta nie miała wpływu na wynik sprawy.

Poza zakresem badania w sprawie pozostała również kwestia zastosowania art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakowoż ze względu na postawienie zarzutu w tej materii i związanych z tym przepisem okoliczności faktycznych dopiero w skardze kasacyjnej, zagadnienie to pozostało poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Art. 134 § 1 Ppsa nie został tu naruszony, skoro – jak wynika z hipotezy art. 120 przywołanej ustawy, która brzmi "Jeżeli zachodzi potrzeba..." – przepis ten nie ma obligatoryjnego zastosowania.

Konkludując, omówione powyżej zarzuty procesowe okazały się nietrafne, przeto z wyłożonych przyczyn nie zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa, zaś kwestia oceny prawidłowości zastosowania art. 151 tej ustawy zależy od wyniku rozważań zarzutów materialnoprawnych.

Są one nieusprawiedliwione. Naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2003 r. zostało powiązane z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i stanem ostatecznego załatwienia rzekomo tej samej sprawy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 21 sierpnia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady A-4 na odcinku Zgorzelec-Krzyżowa od km 0 do km 48+207,17. Trzeba przyznać rację Sądowi pierwszej instancji, gdy twierdzi on, że decyzja ostateczna kontrolowana w niniejszej sprawie nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (wspomnianą decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r.). Obie sprawy nie są tożsame pod względem procesowym istotnym z punktu widzenia omawianego zarzutu. A tylko wówczas można byłoby mówić o nieważności decyzji na podstawie powołanego wyżej przepisu. Tożsamość spraw administracyjnych wyznaczają identyczne elementy podmiotowe (strony i uczestnicy postępowania), przedmiotowe (treść żądania i stan faktyczny) oraz stan prawny. W istocie niekwestionowane jest twierdzenie, że obie wspomniane decyzje objęły na pewnym odcinku planowanej autostrady ten sam teren. Zatem w tym aspekcie są przedmiotowo tożsame, ponieważ dotyczą tego samego stanu faktycznego. Wszak w obu nie ma tożsamości stron, skoro bowiem poza tym odcinkiem, inny jest zakres obszarowy obu decyzji, to inne są też zainteresowane podmioty, czyli strony postępowania, bo różny generalnie jest przebieg drogi w obu przypadkach. Jednakowoż przede wszystkim zmianie uległ stan prawny, w jakim oba rozstrzygnięcia zapadły. Decyzja z dnia [...] sierpnia 1998 r. wydana została na podstawie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, zaś decyzja z dnia [...] marca 2008 r. na zasadzie przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Materia regulowana przez oba akty prawne, jakkolwiek zakresowo się nie pokrywa, bo pierwszy dotyczy wyłącznie autostrad, zaś drugi wszelkich dróg publicznych, to jednak jest tożsama z punktu widzenia rozpatrywanej obecnie sprawy, gdyż obie ustawy dotyczą autostrad. W tym aspekcie regulacja w obu ustawach jest podobna, ale jednak nie identyczna. Inny jest zasadniczy tryb postępowania, a przede wszystkim granice i skutki ingerencji decyzji lokalizacyjnej w prawo własności. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2003 r. przewiduje, że taka decyzja powoduje zatwierdzenie podziału nieruchomości oraz przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządowych, jakich nie znała poprzednia ustawa. Przeto jakkolwiek istota obu regulacji jest podobna, to szczegółowe ważne rozwiązania w nich zawarte w sposób wyraźny je różnicują. Niepodobna przeto zasadnie wywieść, że obie badane sprawy są tożsame, co prowadzi do konstatacji, że decyzja z dnia [...] marca 2008 r. nie jest dotknięta wadą nieważności z powodu res iudicata.

Jeśli zaś chodzi o podniesione w skargach kasacyjnych zagadnienie trwałej niewykonalności decyzji, to zarzut w tej materii jest oczywiście chybiony. Niepodobna upatrywać tej cechy w rzekomym pominięciu gwarancji nienaruszalności interesów osób trzecich polegającej na faktycznym wyłączeniu możliwości sprzedaży działek przeznaczonych pod autostradę. Podmioty wywłaszczane z prawa własności nieruchomości otrzymują odszkodowanie ustalane w odrębnej decyzji (art. 12 ust. 4 in fine ustawy z dnia 20 kwietnia 2003 r.), przeto po pierwsze nie można mówić o naruszeniu ich interesów dopóty, dopóki kwestia ta jest otwarta. Po wtóre odszkodowanie będzie ustalone, lecz w późniejszym terminie. W punkcie VII decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. znalazło się niefortunne określenie "wykup’ sugerujące pominięcie regulacji tego przepisu przewidującego przejście prawa własności z mocy ustawy. Wszak nie ma to znaczenia dla wyniku sprawy. Natomiast punkt VIII tej decyzji został uchylony zaskarżoną decyzją i postępowanie w tym przedmiocie zostało umorzone. Przeto w tej materii zarzut skarg kasacyjnych jest bezprzedmiotowy. Zwłaszcza, gdy zważyć, że kwestia ta nie była rozstrzygana w sprawie, a być nie mogła, gdyż przepisy ustawy nakazują orzekanie w tej materii w innym postępowaniu. Rzekome pozbawienie skarżących możliwości zbycia działek jest niezrozumiałe, szczególnie gdy nie prezentują przekonujących motywów tego zarzutu, zaś zajęcie nieruchomości pod autostradę nastąpiło w sposób legalny, bo na mocy właściwych przepisów powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie i piśmiennictwie dostatecznie już został wyartykułowany pogląd negujący nieograniczony zakres prawa własności. Poza tym skarżący mają niekwestionowane uprawnienie do odszkodowania, które wypłacane jest obecnie według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej i według wartości nieruchomości z dnia orzekania w tym przedmiocie, nadto podlega waloryzacji (art. 18 ust. 1 i 3 cytowanej ustawy). Podobnie jak poprzednio odszkodowanie winno odpowiadać wartości rynkowej rzeczy. Art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych nie miałby tu zastosowania, gdyż na tym etapie nie doszło jeszcze do wywłaszczenia nieruchomości. W żadnym jednak razie niepodobna dowodzić, że skarżący utracili należne im ustawowo zagwarantowane prawa w tym zakresie.

Mając więc przytoczone względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 Ppsa oddalił skargi kasacyjne jako nieuzasadnione, orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego jak w sentencji niniejszego wyroku na mocy art. 204 pkt 1 Ppsa.