Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2327/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 97 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 29 kwietnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Rafał Wolnik /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 358/13 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego pismo z dnia 5 stycznia 2012 r. Organ odniósł się do żądań wnioskodawcy dotyczących wglądu do akt sprawy prowadzonej pod sygnaturą: [...]. Stwierdził, że nie jest możliwe przedstawienie sprawozdania z czynności podejmowanych w toku tego postępowania. Zgłoszone żądanie nie odpowiada regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie organ przekazał wyżej wymienionemu żądany przez niego odpis pisma z dnia 6 grudnia 2011 r.

Odwołanie od pisma organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2012 r. złożył skarżący uznając, że jest to decyzja o odmowie dostępu do informacji publicznej. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie jest niedopuszczalne. W ocenie organu kwestionowane pismo nie posiadało cech aktu administracyjnego, jakim jest decyzja. Organ odwoławczy podkreślił, że PINB odpowiadając stronie nie miał podstaw do wydawania decyzji administracyjnej. Nie wydaje się jej bowiem, kiedy wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi skarżącego na postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r., wyrokiem z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 603/12, uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd wytknął organowi, że nie wyjaśnił czym jest w rzeczywistości pismo skarżącego z dnia 26 stycznia 2012 r. zatytułowane "Skarga na postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (odwołanie od decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej)", a przynajmniej rozważań w tej materii nie zawarł w zaskarżonym postanowieniu. Z treści tego pisma wynikało, że jest ono po pierwsze skargą na działalność PINB złożoną w trybie przepisu art. 227 k.p.a. w związku z postępowaniem prowadzonym w trybie art. 97 ustawy Prawo budowlane, po drugie jest ono wnioskiem o wyłączenie od prowadzenia postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i po trzecie jest odwołaniem od decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej i w tej właśnie części pisma pojawia się zarzut dotyczący uniemożliwienia dostępu do akt. Sąd naprowadził, że zakres żądania zawarty w piśmie z dnia 5 stycznia 2012 r. wskazuje, że pismo skarżącego z dnia 26 stycznia 2012 r. w części dotyczącej skargi (złożonej w trybie art. 227 k.p.a.) oraz w części dotyczącej wyłączenia nie może być żadnym środkiem zaskarżenia, bo nie rozstrzygał o tym PINB , ani nie było to objęte zakresem żądania zawartego w piśmie z 5 stycznia 2012 r. Wykluczając wydanie w niniejszej sprawie decyzji o odmowie udzielenia wglądu w akta sprawy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej organ odwoławczy nie rozważył równocześnie, czy kwestionowane pismo organu pierwszej instancji nie stanowi w istocie postanowienia opartego o art. 74 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy po ponownym rozpoznaniu odwołania od pisma PINB z dnia [...] stycznia 2012 r., zaskarżonym postanowieniem ponownie stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że PINB nie prowadził żadnego postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej skarżącego, który okresowo pełnił funkcję kierownika budowy budynku przedszkola publicznego na działce nr [...] w J. Postępowanie takie nie jest postępowaniem administracyjnym i organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do jego prowadzenia. Pismo z dnia [...] stycznia 2012 r. nie posiada cech aktu administracyjnego tj. postanowienia i nie może być także traktowane jako postanowienie wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. W/w pismo jest pismem informacyjnym stanowiącym odpowiedź PINB na pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 5 stycznia 2012 r. Organ stwierdził że odwołanie od pisma z dnia [...] stycznia 2012 r., w którym autor zażądał aby pismo zostało potraktowanie jako odwołanie od decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej, jest niedopuszczalne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 40 § 2 k.p.a., poprzez całkowite pominięcie pełnomocnika strony w toczącym się postepowaniu (brak doręczenia postanowienia), a także poprzez uniemożliwienie stronie i jej pełnomocnikowi udziału w tym stadium postępowania; art. 134 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż skarżącemu nie przysługuje odwołanie od rozstrzygnięcia o odmowie dostępu do akt sprawy i odmówienia mu udziału w sprawie w charakterze strony, pomimo, że według twierdzeń PINB ustalenia poczynione w tej sprawie wymagały wniesienia wniosku o wszczęcie przeciwko skarżącemu postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie; art. 74 § 2, art. 134 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje zażalenie na postanowienie zawarte w "informacji" o odmowie dostępu do akt sprawy, gdyż organ nie prowadził postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej skarżącego; art. 7 i 77 k.p.a., poprzez nierozważenie całości materiału zebranego w sprawie i dokonanie nieprawdziwych ustaleń polegających na uznaniu, że organ nie prowadził postępowania, a jedynie złożył wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej, podczas gdy w nagłówku tego wniosku została wyraźnie wskazana sygnatura sprawy, jak też organ w uzasadnieniu w/w wniosku wskazuje dowody i czynności przeprowadzone w toku postępowania; art. 97 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez pominięcie tego przepisu, który stanowi, że postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie wszczyna się na wniosek organu nadzoru budowlanego, właściwego dla miejsca popełnienia czynu lub stwierdzającego popełnienie czynu, złożony po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Skoro organ wyjaśnił jakiekolwiek okoliczności związane z odpowiedzialnością zawodową skarżącego w ramach sprawy, to należy traktować to postępowanie, jako postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w cytowanym przepisie; art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. przez brak podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż pismo PINB nie zawiera cech postanowienia, ani decyzji, podczas gdy pismo to zawiera treść tożsamą z treścią postanowienia o odmowie dostępu do akt sprawy i decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej. Nadto z jego treści wynika, że wydane zostało "po rozpatrzeniu wniosku" z dnia 5 stycznia 2012 r., a więc wniosku o wgląd w akta sprawy; art. 7 k.p.a. w związku z art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia, co do zażalenia w zakresie w jakim skarżył on postanowienie o odmowie dostępu do akt sprawy, mimo ustaleń faktycznych w tym zakresie w uzasadnieniu.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił cechy pisma PINB, od którego wniesiono odwołanie. Zdaniem Sądu, WINB stosownie do zaleceń zawartych w wyroku z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 603/12, wyjaśnił w sposób przekonujący, że pismo z dnia [...] stycznia 2012 r. nie stanowi postanowienia opartego o przepis art. 74 § 2 k.p.a. Stwierdzenie to sformułowano na zdaniu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie prowadził i nie mógł prowadzić żadnego postępowania administracyjnego w sprawie odpowiedzialności zawodowej skarżącego. W piśmie z dnia 5 stycznia 2012 r. skarżący zwrócił się m.in. o umożliwienie wglądu do akt postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 97 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że przepis ten normuje tryb wszczęcia postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Postępowanie to jest wszczynane przed organami samorządu zawodowego na wniosek organu nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Postępowanie wyjaśniające nie jest postępowaniem kończącym się przed organem nadzoru wydaniem decyzji. Kończy się ono wyłącznie sporządzeniem wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Wniosek ten jest następnie kierowany do organu samorządu zawodowego. Wniosek, o którym mowa nie jest aktem administracyjnym lecz czynnością prawną nakierowaną na rozpoczęcie działań procesowych. Dopiero do tych działań właściwe organy powinny stosować przepisy k.p.a. Postępowanie to bywa określane jako wewnętrzne, w którym nie uczestniczą podmioty z zewnątrz. Sąd pierwszej instancji podkreślił też, że przepisy Prawa budowlanego nie nakazują w sposób odpowiedni stosować do tego postępowania przepisów k.p.a.

Zdaniem Sądu, ponieważ postępowanie, o którym mowa nie jest postępowaniem podlegającym reżimowi k.p.a., to odpowiedź Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nie może stanowić konkretyzacji art. 74 § 2 k.p.a. Wymienione pismo ma po części charakter czynności informacyjnej organu, a dokładnie czynności materialno-technicznej. W jego treści organ w pełni ustosunkował się do żądań wnioskodawcy, a co istotne przekazał mu pismo z dnia 6 grudnia 2011 r. Wymienione pismo stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej skarżącego. W ocenie Sądu do tych organów skarżący może zwrócić z żądaniem udostępnienia akt sprawy na podstawie art. 74 § 2 k.p.a.

Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 10 § 1 i art. 40 § 2 k.p.a. Co prawda zaskarżone postanowienie nie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego, jednakże skarżący nie był w postępowaniu prowadzonym przed organem reprezentowany przez wskazanego pełnomocnika.

Sąd pierwszej instancji zauważył także, iż pismo organu nie wyrażało odmowy udostępnienia informacji publicznej, a więc nie mogło zostać zakwalifikowane do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Odpowiedź organu nie mogła stanowić decyzji administracyjnej o odmowie dostępu do informacji publicznej. W sytuacji gdy organ administracji wyraża przekonanie, iż żądana przez obywatela informacja nie ma charakteru publicznej, to nie wydaje decyzji lecz w formie pisemnej informuje o swym stanowisku osobę składającą wniosek o dostęp. Wnioskodawca może w takiej sytuacji kwestionować bezczynność organu poprzez złożenie skargi, a nie odwołania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący. Powołując się na art. 173 p.p.s.a. zarzucił obrazę przepisów prawa procesowego mającą istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia i wynik sprawy poprzez naruszenie:

1) art 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw z art. 7 k.p.a., w związku z art. 61 § 1 k.p.a., w zw. z art. 140 k.p.a., w zw. z art 144 k.p.a. poprzez brak ustaleń WSA co do zarzutu, iż WINB w Rzeszowie nie rozpatrzył w całości skargi pełnomocnika J. P. z dnia 13 marca 2013 r. i bezpodstawne pominięcie skargi w części dotyczącej umożliwienia stronie udziału w postępowaniu i brak odniesienia się do stawianych w niej zarzutów w zakresie nierozważenia w całości zebranego materiału w sprawie, brak podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz brak uzasadnienia swojego stanowiska.

Powyższe spowodowało, w ocenie skarżącego kasacyjnie, naruszenie dalszych norm postępowania, mających istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku na skutek zaakceptowania niezgodnego z prawem postępowania WINB w Rzeszowie:

2) art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 40 § 2 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie pełnomocnika strony w toczącym się postępowaniu (brak doręczenia postanowienia), a także poprzez uniemożliwienie stronie i jej pełnomocnikowi udziału w tym stadium postępowania;

3) art. 138 k.p.a. w zw z art. 144 poprzez niepodjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż pismo PINB nie zawiera cech postanowienia, ani decyzji, podczas gdy pismo to zawiera treść tożsamą z treścią postanowienia o odmowie dostępu do akt sprawy i decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej. Nadto z jego treści wynika, że wydane zostało "po rozpatrzeniu wniosku" z dnia 5 stycznia 2012 r., a więc wniosku o wgląd w akta sprawy;

4) 134 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozważenie całości materiału zebranego w sprawie i dokonanie nieprawdziwych ustaleń polegających na uznaniu, iż organ nie prowadził postępowania, a jedynie złożył wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej J. P., podczas, gdy w nagłówku tego wniosku została wyraźnie wskazana sygnatura sprawy [...], jak również organ w uzasadnieniu w/w wniosku wskazuje dowody i czynności przeprowadzone w toku tego postępowania;

5) art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 7, w zw. z art 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz art. 6 k.p.a., tj. wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej dochodzenia swoich praw w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W ocenie skarżącego zostało naruszone prawo do obrony;

6) art. 97 ust 1 Prawa budowlanego, poprzez pominięcie tego przepisu, który stanowi, iż postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie wszczyna się na wniosek organu nadzoru budowlanego, właściwego dla miejsca popełnienia czynu lub stwierdzającego popełnienie czynu, złożony po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Skoro organ wyjaśniał jakiekolwiek okoliczności związane z odpowiedzialności zawodową J. P. w ramach sprawy [...], to należy traktować to postępowanie, jako postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w cytowanym przepisie;

7) art. 74 § 2 k.p.a., art. 134 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie iż J. P. nie przysługuje zażalenie na postanowienie zawarte w "informacji" o odmowie dostępu do akt sprawy [...], gdyż organ nie prowadził postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej J. P.;

8) art. 134 p.p.s.a. poprzez niepodjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, pomimo, iż skarga była uzasadniona.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie;

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono twierdzenia i argumenty na poparcie sformułowanych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Sformułowane przez autora skargi kasacyjnej zarzuty należą do zarzutów proceduralnych.

Przystępując do oceny tych zarzutów wskazać przyjdzie, że art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. jest jednym z przepisów wyznaczających zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z treścią tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji było postanowienie organu nadzoru budowlanego. Tego rodzaju rozstrzygnięcie organu administracji publicznej również mieści się w kognicji sądów administracyjnych, co wprost wynika z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 jest nie tylko nieuzasadniony, ale i niezrozumiały albowiem Sąd pierwszej instancji nie rozpoznawał i nie mógł rozpoznawać skargi na decyzję lecz na postanowienie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Ewentualnie wadliwe ich zastosowanie jest kwestią odrębną.

Odnosząc się do wielokrotnie wskazywanego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a. wskazać przyjdzie w pierwszej kolejności, że przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych, z których żadna nie została w skardze kasacyjnej przytoczona. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, naruszenia której części wskazanego przepisu dopatruje się strona. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z treści przepisu trafnie wywodzi się, że naruszenie tego przepisu może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 593/12). Uzasadnienie zarzutu naruszenia przytoczonego przepisu nie wskazuje, aby strona zarzucała Sądowi pierwszej instancji, że nie dostrzegł naruszenia prawa, co do którego zarzutów w skardze nie postawiono.

Z kolei sformułowany w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakaz reformationis in peius oznacza, że w zakresie jego obowiązywania sąd administracyjny nie może uwzględnić skargi i wydać wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję, mimo wystąpienia wad, które taki wyrok uzasadniają. Sąd nie może w takim przypadku wyeliminować z obrotu prawnego niezgodnego z prawem aktu organów administracji publicznej, chyba że ustali naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia jego nieważności. Wobec faktu, że zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, to nie mógł naruszyć zakazu reformationis in peius.

W związku z tak skonstruowanymi, omówionymi wyżej zarzutami kasacyjnymi należy podkreślić pewne istotne i oczywiste kwestie. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym sformalizowanym. Zgodnie z powołanym na wstępie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się, że to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10).

Nieprawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych w zakresie art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 134 p.p.s.a. w zasadzie uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazywanych przez autora skargi kasacyjnej jako powiązanych z naruszeniem wymienionych przepisów p.p.s.a.

Mając natomiast na uwadze treść i uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, odnieść się przyjdzie do tych zarzutów naruszenia przepisów k.p.a., które w petitum skargi zostały wskazane samoistnie.

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. stwierdzić przyjdzie, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał ten zarzut za niezasadny. Zgodzić się bowiem należy z ustaleniem, że J. P. nie był w postępowaniu prowadzonym przed organem odwoławczym, a zakończonym zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniem, reprezentowany przez pełnomocnika. Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, iż organ właściwie oddzielił postępowanie administracyjne, czyli postępowanie, do którego stosuje się przepisy k.p.a., od postępowań kończących się udzieleniem stronie wyłącznie informacji. Są to pod względem prawnym niezależne od siebie tryby postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej. Niezależnie od poczynionych ustaleń podkreślenia wymaga, że ewentualne naruszenie przez organ art. 40 § 2 k.p.a. mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia jedynie wówczas, gdyby miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.). Tymczasem w niniejszej sprawie pominięcie pełnomocnika przy doręczeniu zaskarżonego postanowienia pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Strona nie została też przez to pozbawiona lub ograniczona w prawie do sądowej kontroli tego postanowienia, o czym świadczy wniesienie skargi przez pełnomocnika w przewidzianym prawem terminie.

Odnosząc się natomiast do zasadniczej kwestii, a więc do zarzutu naruszenia art. 134 k.p.a., który to przepis stanowił podstawę prawną do wydania zaskarżonego postanowienia, przypomnieć wypadnie, że ukształtowane na tle tego przepisu orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00). Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącego postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 97 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest postępowaniem, do którego znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie wszczyna się na wniosek organu nadzoru budowlanego, właściwego dla miejsca popełnienia czynu lub stwierdzającego popełnienie czynu, złożony po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. To postępowanie nie jest postępowaniem prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a., nie rozstrzyga sprawy, kończy je sporządzenie wniosku o pociągnięcie określonej osoby do odpowiedzialności zawodowej. Postępowanie to bywa określane jako wewnętrzne, w którym nie uczestniczą podmioty z zewnątrz. Ze sporządzeniem i złożeniem wniosku przepisy Prawa budowlanego nie łączą innych uprawnień i obowiązków prawnych ani po stronie inspektorów nadzoru budowlanego, ani też po stronie osoby podlegającej odpowiedzialności. W tej sytuacji pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] stycznia 2012 r. nie mogło zostać potraktowane jako rozstrzygnięcie procesowe w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 97 ust. 1 Prawa budowlanego, co skutkować musiało stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania od tego pisma.

Konsekwencją stwierdzenia, że w postępowaniu, o którym mowa w art. 97 ust. 1 Prawa budowlanego przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania, jest również uznanie dalszych zarzutów naruszenia przepisów tego kodeksu za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, w szczególności zarzutów naruszenia art. 10 i art. 74 § 2 k.p.a.

Za nieusprawiedliwiony należało uznać także zarzut naruszenia art. 97 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego pominięcie. Przepisu tego nie pominął ani organ odwoławczy, ani też Sąd pierwszej instancji. To właśnie wykładnia tego przepisu doprowadziła Sąd pierwszej instancji do prawidłowego wniosku, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w tym przepisie nie jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie miałyby znaleźć przepisy k.p.a.

Wreszcie nie sposób podzielić stanowiska, że skarżącemu uniemożliwiono dochodzenia jego praw. Postępowanie, które zostaje zainicjowane przez organ na podstawie art. 97 Prawa budowlanego jest postępowaniem, które o ile w ogóle zostanie wszczęte, toczyć się będzie przed organami samorządu zawodowego (art. 98 ust. 1 Prawa budowlanego) i to właśnie przed tymi organami skarżący będzie miał możliwość obrony swoich praw.

Reasumując powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie brak było uzasadnionych podstaw do postawienia skutecznego zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych wyżej przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl