Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 572/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi K. Ś., A. O. i M. K. na uchwałę Nr XLII/295/2017 Rady Gminy Gródek Nad Dunajcem z dnia 25 października 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Gródku nad Dunajcem – Gmina Gródek nad Dunajcem postanawia: I. skargę odrzucić; II. zwrócić skarżącym K. Ś., A. O. i M. K. kwotę po 300,00 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

K. Ś., A. O., M. K. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XLII/295/2017 Rady Gminy Gródek nad Dunajcem z dnia 25 października 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w G. nad Dunajcem – gmina Gródek nad Dunajcem, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 14 ust 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, zarzucając naruszenie:

1/ art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 u.p.z.p. poprzez kształtowanie polityki przestrzennej w sposób nieoparty na ładzie przestrzennym i zrównoważonym rozwoju, oraz z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, a to poprzez pominięcie uwarunkowań funkcjonalnych i społeczno - gospodarczych, stanowiących własność skarżącej, działek ewidencyjnych numer [...], [...], [...] i [...] obręb Gródek nad Dunajcem, gmina Gródek nad Dunajcem, które to naruszenia w rezultacie czynią je ekonomicznie nieefektywną,

2/ art. 17 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez naruszenie procedury planistycznej polegające na odstąpieniu od praktykowanych dotychczas zasad ogłaszania o podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu czym naruszono prawa strony do składania uwag do projektu planu oraz do uczestnictwa w publicznej dyskusji nad projektem planu jak również przysługujące stronie prawo do zagospodarowania terenu będącego własnością strony skarżącej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżące posiadają interes prawny do wywiedzenia niniejszej skargi, którego źródłem jest prawo własności do nieruchomości oznaczonej jako dz. ewid. [...], dz. ewid. [...], dz.ewid.[...] i dz.ewid.[...] obręb Gródek nad Dunajcem, gmina Gródek nad Dunajcem. Wskazane działki są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gminy Gródek nad Dunajcem. Zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki będące własnością skarżącej znajdują się w obszarze oznaczanym jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy rekreacji zbiorowej (turystycznej) – MNU/UTL.

Od strony południowej po drugiej stronie drogi znajdują się działki ewid. nr [...] i [...], położone w obszarze ujętym w miejscowym planie jako tereny usług turystycznych (1UT), a na których ma powstać budynek hotelowy, który wskutek dokonanej zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będzie mógł mieć wysokość do 25 metrów. Działki skarżących znajdują się więc w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego projektowanego do wybudowania na wskazanych dz. ewid. [...] i [...]. Skarżące wskazały, że w wyniku podjętej uchwały zostały zmienione mi.n. zasady kształtowania zabudowy w obszarze ujętym w miejscowym planie jako tereny usług turystycznych (1UT) poprzez zwiększenie dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy z 12 metrów do 25 metrów (§ 14 uchwały). W ocenie skarżących przedmiotowa uchwała, jako podjęta niezgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym narusza w sposób istotny interes prawny skarżącej. Po pierwsze, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W ust. 2 określono wymagania jakie winne być uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jako że organy przy kształtowaniu zasad polityki przestrzennej winny się kierować m.in. ładem przestrzennym, ustawa w art. 2 zdefiniowała przedmiotowe pojęcie w ten sposób, iż przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie organ gminy dopuścił się rażącego naruszenie art. 1 ust. 1 u.p.z.p. poprzez kształtowanie polityki przestrzennej w sposób nieoparty na ładzie przestrzennym i zrównoważonym rozwoju. Przy dokonywaniu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zwiększenie dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy w obszarze ujętym w miejscowym planie jako tereny usług turystycznych (1UT) z 12 metrów do 25 metrów organ nie wziął pod uwagę okoliczności jak owa zmiana wpłynie na uwarunkowania funkcjonalne i społeczno -gospodarcze, nieruchomości sąsiednich, w tym znajdujących się w bliskim otoczeniu działek ewidencyjnych należących do skarżącej. Podkreślić należy, iż budynki hotelowe, co do zasady,, są budynkami dużych gabarytów, ich umiejscowienie pośród zabudowy mieszkaniowej zaburza ład przestrzenny, o którym mowa w art. 1 ust. 1 u.p.z.p. Postawienie 25 metrowego budynku (którego budowa jest planowana i trwa postępowanie o zmianę decyzji o pozwolenie na budowę) istotnie naruszy ład przestrzenny i w ocenie skarżącej zdegraduje przestrzeń publiczną. Znajdujące się w otoczeniu działki i istniejące na nich budynki ulegną znacznemu zacienieniu. Wpłynie to znacząco na jakość życia osób zamieszkujących znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie budynki mieszkalne. Mimo, że miejscowość G. jest niewielką wioską, wchodzącą w skład gminy Gródek nad Dunajcem, o charakterze wypoczynkowym i rekreacyjnym, to dopuszczenie stawiania obiektów totalnie nie wpisujących się zarówno w krajobraz, jak i otoczenie urbanistyczno-architektoniczne powoduje, iż obniżeniu ulegają walory wypoczynkowe danego obszaru, na który bezpośrednio będzie oddziaływać postawiony obiekt budowlany. Obniżeniu ulegnie też wartość nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego do budowy obiektu budowlanego. Ponadto mając na względzie fakt, iż nieruchomość skarżącej znajdują się w obszarze oznaczonym jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy rekreacji zbiorowej (turystycznej) – MNU/UTL dopuszczenie możliwości budowy obiektu o wysokości do 25 metrów wpłynie również znacząco na możliwość realizacji w przyszłości zabudowy rekreacyjnej na nieruchomościach graniczących bezpośrednio z nieruchomością na której tak wysoki budynek się znajduje. Niecelowym, nieekonomiczne i gospodarczo nieuzasadnionym będzie podjęcie nawet próby ukierunkowanie się na podjęcie działalności rekreacyjno-wypoczynkowej - nikt nie będzie chciał korzystać z obiektu, znajdującego się w cieniu ogromnego budynku. Dopuszczenie przez organ w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwości budowy obiektów o wysokości do 25 metrów w sposób bezsprzeczny narusza zasady dobrego sąsiedztwa. W otoczeniu obszaru objętego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonaną uchwałą Rady Gminy z dnia 25 października 2017 roku znajdują się głownie obiekty mieszkalne, których wysokość nie przekracza 12 metrów. Dokonanie zmiany i zezwolenie na umiejscowienie "po środku" innych obiektów -budynku o wysokości do 25 metrów stanowi nieuzasadnione odejście od zasady (mając na względzie, iż do czasu wejścia w życie skarżonej uchwały na wskazanym obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "1 UT", w celu utrzymania harmonii z otoczeniem, była możliwość budowy obiektów nieprzekraczających 12 metrów wysokości). W ocenie strony skarżącej uchwała będąca przedmiotem skargi została podjęta z naruszeniem art. 17 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. z naruszeniem procedury planistycznej polegającym na odstąpieniu od praktykowanych dotychczas zasad ogłaszania informacji o podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, które to naruszenie wywołało daleko idące skutki. W ocenie skarżącej naruszenie to było świadome i było ukierunkowane na osiągnięcie określonych celów. Po pierwsze bowiem wskazać należy, iż na przestrzeni lat, odkąd został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla gminy Gródek nad Dunajcem, wszystkie dotychczasowe ogłoszenia o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego były publikowane w prasie, najbardziej poczytnej w regionie, tj. w Gazecie Krakowskiej. Prasa ta, z uwagi na to, iż posiadała dodatek informacyjny o regionie, była najbardziej poczytnym medium, stąd też publikowane w niej informacje trafiały do szerokiego grona mieszkańców m.in. gminy Gródek nad Dunajcem. Zaskakującym jest, iż w przypadku ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony uchwałą będącą przedmiotem niniejszej skargi, (ogłoszenie Wójta ze stycznia 2017 roku) oraz ogłoszenia o wyłożeniu planu do publicznego wglądu (ogłoszenie Wójta z czerwca 2017 roku) zdecydowano się na publikację w/w ogłoszeń w Gazecie Wyborczej - dodatku Kraków. Kolejnym "odstępstwem" od przyjętych zasad, czy zwyczaju, było zaniechanie przez organ gminy ogłoszenia informacji o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o wyłożeniu planu do publicznego wglądu za pośrednictwem proboszcza parafii, poprzez odczytanie na ogłoszeniach parafialnych. Dotychczas wszystkie takie ogłoszenia były odczytywane co niedzielę, podczas ogłoszeń parafialnych. W konkluzji wniesiono o stwierdzenie nieważności § 14 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Gródek nad Dunajcem wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że plany miejscowe są podstawowym narzędziem polityki przestrzennej realizowanej przez gminy, w którym materializuje się tzw. władztwo planistyczne gminy, dzięki któremu wpływa ona na kształt przestrzeni na swoim obszarze. Ocena ładu przestrzennego polega między innymi na sprawdzeniu czy projekt planu nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z rysunkiem pn. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" stanowiącym załącznik do części tekstowej studium teren objęty zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się w: "Strefie zabudowy o dominującej funkcji usług turystyki, wypoczynku i rekreacji (ograniczone możliwości dalszego rozwoju). Z załączonego do odpowiedzi na skargę wypisu i wyrysu że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gródek nad Dunajcem przyjętego uchwałą nr V/33/2000 Rady Gminy Gródek nad Dunajcem z dnia 16 listopada 2000 roku wynika, że teren objęty planem w całości mieści się w terenie strefa zabudowy o dominującej funkcji usług turystyki, wypoczynku i rekreacji o zapisie: Tereny skupiające różne formy usług związanych z turystyką, wypoczynkiem i rekreacją, przemieszanych z zabudową mieszkaniową, położone nad brzegiem jeziora w sąsiedztwie zapory rożnowskiej i w centrum Gródka. Tereny na ogół intensywnie zagospodarowane o dominacji funkcji turystycznej (ośrodki wypoczynkowe, domy letnie, pola biwakowe). Możliwości rozwoju tych terenów są ograniczone istniejącym stopniem wykorzystania. Działania kierunkowe powinny zmierzać do wyraźnej poprawy standardów zabudowy poprzez modernizację lub wymianę substancji oraz właściwe wyposażenie infrastrukturalne (kanalizacja, miejsca parkingowe). Poza wyznaczonymi w studium terenami aktywizacji turystyki, w obszarze całej gminy (z wyjątkiem obszarów podlegających ochronie) dopuszcza się aktywizację funkcji turystycznych w formach: urządzeń terenowych sportu niewyczynowego i wypoczynku, trasy (szlaki) turystyczne - piesze, rowerowe, konne, wraz z obiektami towarzyszącymi (schrony i zadaszenia przeciwdeszczowe, tablice informacyjne, sanitariaty) - bez obiektów kubaturowych bazy noclegowej; także zieleń urządzona wypoczynkowa, urządzonych terenów rekreacji i sportów zimowych z zasadniczym przeznaczeniem dla narciarstwa rekreacyjnego z dopuszczalną realizacją wyciągów narciarskich. Użytkowanie letnie - użytki zielone, wypas. Ze względów ochrony krajobrazu wskazane jest dopuszczenie wznoszenia towarzyszących obiektów kubaturowych (wraz z odpowiednią infrastrukturą techniczną jedynie w dolnych partiach terenów (u podstawy stoków wyposażonych w wyciągi narciarskie), najlepiej w bliskości istniejących zespołów zabudowy, agroturystyki - także w istniejących obiektach (głównie zagrodach) położonych poza terenami inwestycyjnymi, gdzie dopuszcza się działania adaptacyjne w tym kierunku. Część tekstowa studium wskazuje na "intensywne zagospodarowanie o dominacji funkcji turystycznej na przedmiotowym terenie. Przedmiotowy zapis jest zapisem ogólnym opisujących w części tekstowej studium także inne obszary na terenie Gminy Gródek nad Dunajcem (także w innej części gminy), niż teren objęty przedmiotowym planem zagospodarowania. Miejscowość G. jest jak to podnoszą wsią, wchodzącą w skład gminy Gródek nad Dunajcem, o charakterze wypoczynkowym i rekreacyjnym. Uchwalony plan umożliwia rozwój gminy. Rozbudowa hotelu na podstawie uchwalonego planu zwiększy ofertę turystyczną, przyczyni się do powstania nowych, miejsc pracy, przyczynić się może do powstania nowych usług (sklepy, restauracje), lub rozwoju obecnie występujących usług (choćby fryzjerskich i kosmetycznych) wykonywanych obecnie na działce [...] obrębu Gródek nad Dunajcem (własności jednej ze skarżących). Zgodnie z zapisem §11 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 2 przedmiotowego planu w rozbudowanym budynku hotelowym przewiduje się że będą dostępne usługi turystyczne (hotelowe i restauracyjne), umożliwiające prowadzenie usług podstawowych i komplementarnych świadczonych turystom, lub odwiedzającym: m.in. informacji turystycznej, kultury, żeglugi i kąpielisk, ochrony zdrowia (punkty medyczne i apteczne), odnowy biologicznej i sportowych (m. in. Baseny, sauny, siłownie), kosmetycznych, rehabilitacyjnych, transportowo – wycieczkowych, handlowych, obsługi bankowej i ubezpieczeń, konferencyjnych, łączności publicznej (pocztowych i telekomunikacyjnych), także dopuszczone zostaną między innymi urządzenia sportowe oraz sportowo - rekreacyjne (place gier i zabaw, punkty integracji społecznej, punkty wypoczynkowe). Usługi te obecnie są dostępne (częściowo już realizowane) i zapewne będą dostępne nie tylko dla gości hotelowych, ale także dla mieszkańców i turystów nie korzystających z miejsc noclegowych hotelu. Dopuszczenie możliwości rozbudowy istniejących obiektów restauracyjne - hotelowych do 25 m wysokości oczywiście nie narusza ustaleń studium, nie narusza ładu przestrzennego i nie narusza zrównoważonego rozwoju. Nie można mówić że umiejscowienie pośród zabudowy mieszkaniowej zaburza ład przestrzenny ponieważ, w ustaleniach studium jest zapis że tereny te są właśnie terenami skupiającymi różne formy usług związanych z turystyką, wypoczynkiem i rekreacją, przemieszanych z zabudowa mieszkaniowa. Skarżące w żaden sposób nie wykazały, że możliwość rozbudowy istniejącego budynku restauracyjne - hotelowego skutkować miałoby obniżeniem walorów wypoczynkowych przedmiotowego obszaru, co w konsekwencji obniżałoby wartość nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego do rozbudowy obiektu budowlanego. Zgodnie z tym planem działki [...], [...], [...] znajdują się w terenie oznaczonym symbolem [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej o niskiej intensywności/Tereny rekreacji indywidualnej i zbiorowej - turystyczno-letniskowe, a działka [...] znajduje się w terenie oznaczonym symbolem: C42MN,UT - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niskiej intensywności, Tereny rekreacji zbiorowej -turystyki. Organ wskazał, że nieprawdą jest, że odstąpiono od dotychczasowej praktyki ogłaszania przez księży, bo takiej praktyki przy "punktowych" zmianach planu w Gminie Gródek nad Dunajcem nie było. Ponadto nie można wskazywać, że ogłoszenie przez księży może być elementem procedury, gdyż nie są organem administracyjnym, maja prawo odmówić ogłoszenia z ambony (jak to kilkukrotnie w innych sprawach miało miejsce). Gmina Gródek nad Dunajcem od wielu lat (co najmniej od 2011 roku) publikuje ogłoszenia związane z "procedowaniem" planów miejscowych w Gazecie Wyborczej – dodatku Kraków o czym wie zapewne jeden ze skarżących, który w kadencji 2010 do 2014 był radnym gminy Gródek nad Dunajcem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z dyspozycją art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., jest art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506). Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego

Merytoryczne rozpoznanie skargi złożonej na podstawie przytoczonej wyżej regulacji, może nastąpić wówczas, gdy zostanie wykazane nie tylko posiadanie przez stronę wnoszącą skargę interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenie skarżoną uchwałą tych chronionych prawem wartości. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania zaistnienia tych okoliczności.

Przedmiotem skargi jest zapis zamieszczony w § 14 ust 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Zapis ten dotyczy ustaleń dla nowej zabudowy, dla terenu do którego (jak wynika ze skargi) skarżące nie mają uprawnień właścicielskich czy też innych praw rzeczowych. Jak wynika z rysunku planu zapis ten dotyczy obszaru położonego po przeciwnej stronie drogi niż obszar, na którym zlokalizowane są działki należące do skarżących. W samej skardze skarżące wskazują, że znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego na tej działce budynku, ponadto zarzucają kształtowanie przez organ planistyczny polityki przestrzennej, w sposób nieoparty na ładzie przestrzennym i zrównoważonym rozwoju, naruszeniu ładu przestrzennego i naruszenie procedury planistycznej (publikacji uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu oraz jego wyłożenie w Gazecie Wyborczej a nie w Gazecie Krakowskiej oraz braku dokonania tych powiadomień przez proboszcza w ogłoszeniach parafialnych). Na żądanie sądu, wzywającego wykazanie naruszenia interesu prawnego przez skarżony zapis, w piśmie procesowym z dnia 18 lipca 2019 r. skarżące powołały się na regulacje zamieszczone w art. 140 K.c., art. 144 K.c. oraz art. 6 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie sądu ani w skardze ani w piśmie procesowych z dnia 18 lipca 2019 r. skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego przez skarżony zapis.

W pierwszej kolejności podnieść należy, iż przepis art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym daje legitymację skargową podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą a nie temu, który jest właścicielem nieruchomości, jaka znajduje (będzie się znajdywała) w obszarze oddziaływania inwestycji mogącej być realizowaną w oparciu o zapisy planu miejscowego. Obszar oddziaływania to pojęcie, o którym mowa w art. 28 ust 2 oraz art 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.). Zapisy te dotyczą przymiotowości stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę i przesądzają, iż w odróżnieniu od reguł zamieszczonych w K.p.a. stroną nie jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.) ale inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu tj. w obszarze (terenie) wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W orzecznictwie podkreśla się (jest to pogląd ustabilizowany i jednolity), iż wyznaczając obszar oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego organ administracji musi mieć na uwadze wszystkie możliwe ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości wynikające z przepisów techniczno-budowlanych, zagospodarowania przestrzennego ochrony środowiska czy prawa cywilnego (w tym ostatnim aspekcie orzecznictwo nie jest jednolite – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r. II OSK 1617/18) przy czym te ograniczenia nie muszą być niedozwolone. Tak więc w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu będzie każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości dla których planowań inwestycja powoduje także dozwolone prawem ograniczenia z zagospodarowaniu nieruchomości lub na którą to nieruchomość planowana inwestycja w sposób w dozwolony sposób ingeruje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2017 r. II OSK 1210/17).

Czym innym jest natomiast legitymacja procesowa oparta o interes prawny lub uprawnienie, o której mowa w art. 28 K.p.a. Interes prawny rozumiany jest tu jako oparta na przepisach prawa materialnego sytuacja prawna danego podmiotu który w oparciu o te przepisy może żądać od organu konkretnych czynności lub w stosunku do którego to organ może nakładać obowiązki czy też ograniczenia. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2019 r. II OSK 1617/18 mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego.

W tym stanie prawnym nie trudno zauważyć, iż podmiot, który nie byłby stroną postępowania administracyjnego na zasadach ogólnych, bo nie ma opartej o przepisy prawa materialnego uprawnienia do żądania od organu uprawnienia do konkretnej czynności (np. sprzeciwieniu się wydania pozwoleniu na budowę) jest stroną postępowania o pozwolenia na budowę, bo jego nieruchomość znajduje się w obszarze odziaływania projektowanego obiektu, aczkolwiek oddziaływania dozwolonego. Gdyby w postępowaniu o pozwolenie na budowę stroną były podmioty, o których mowa art 28 K.p.a., krąg stron tego postępowania ograniczył by się do inwestora i podmiotów, których nieruchomości znajdywały by się w obszarze niedozwolonego oddziaływania zamierzenia budowlanego. Tylko bowiem w takiej sytuacji (niedozwolonego przepisami prawa materialnego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość sąsiednią) podmiot taki miałby materialnoprawne uprawnienie do żądania od organu konkretnych czynności – w tym przypadku odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Tak więc bycie stroną postępowania o pozwolenie na budowę przez dany podmiot nie przesądza, iż podmiot ten ma jednocześnie interes prawny dotyczący tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Reguła o której mowa a wyżej przytoczonym przepisie doznaje ograniczenia w postępowaniach dotyczących skarg na uchwały rady gminy w tym akty prawa miejscowego. Do wykazania legitymacji skargowej nie wystarcza powołanie się na swój interes prawny, ale wykazanie, że akt ten interes prawny został naruszony. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r. II OSK 467/17 prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. Przytoczyć w tym miejscu należy także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2018 r. II OSK 618/16 w którym orzeczono, iż w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jej stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, argumentacja skarżących, że znajdują się w obszarze odziaływaniu obiektu, który może być na sąsiadującym obszarze realizowany nie wykazuje naruszenia ich interesu prawnego, bo są to pojęcia różne, o czym mowa wyżej. Na marginesie podnieść można dodatkowo, iż jest to okoliczność nieweryfikowalna przez sąd (czy faktycznie toczy się postępowanie o pozwolenie na budowę, w którym skarżący są stroną) a jeżeli tak faktycznie nawet jest, to czy obszar oddziaływania projektowanego obiektu został przez organ wyznaczony prawidłowo.

Odnosząc się do wskazywanych przez skarżących przepisów prawa cywilnego (art. 140 K.c., art. 144 K.c), oraz art. 6 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazać należy, iż podmiot domagający się ochrony w oparciu o taką podstawę prawną powinien wykazać, jaka to okoliczność o charakterze cywilnoprawnym czy z zakresu zagospodarowania przestrzennego skutkuje tym, że naruszony został jego interes prawny lub uprawnienie. Innymi słowy, jaka norma wynikła z przepisów prawa cywilnego czy innego źródła prawa wpływa na relacje dotyczące jego prawnie chronionych interesów. W ocenie sądu powoływanie się tylko na przepisy o granicy korzystania z rzeczy i ochronie własności bez wskazania choćby w jaki sposób skarżony zapis koliduje z zagwarantowaną tymi przepisami sferą uprawnień właścicielskich skarżących jest niewystarczający do uznania, że skarżący wykazali naruszenie swego interesu prawnego.

W tym stanie rzeczy na podstawie 58 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.