Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 151/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1851
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 1 lit.c tiret 10
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2018r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. (dalej jako organ II instancji, organ odwoławczy lub Kolegium) zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 2 pkt 1, pkt 14 i pkt 20 lit. c, art. 5 ust. 3, art. 7 ust. 3 i art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1851 dalej jako ustawa lub w skrócie u.p.p.w.d.) oraz art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1952, dalej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych lub w skrócie u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania A. P. (dalej jako skarżąca, wnioskodawczyni, odwołująca) od decyzji z [...]r. nr [...], wydanej przez działającą z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy N. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. (dalej jako organ I instancji lub Kierownik MGOPS) o odmowie przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na córkę J. P. (dalej jako pierwsze dziecko) w okresie od 1 do 31 stycznia 2017 r., od 1 do 31 marca 2017 r. oraz od 1 czerwca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w mocy.

W motywach swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że wskazaną na wstępie decyzją Kierownik MGOPS odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia wychowawczego w kwocie po 500 złotych miesięcznie na pierwsze dziecko w okresie od 1 do 31 stycznia 2017 r., od 1 do 31 marca 2017 r. oraz od 1 czerwca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. Uzasadniając decyzję organ I instancji wyjaśnił, że miesięczny dochód rodziny wnioskodawczyni w przeliczeniu na osobę wynosi zł, co oznacza, że przekroczone zostało kryterium dochodowe wynoszące 800 zł pozwalające na przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko.

Skarżąca w ustawowym terminie złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym zakwestionowała prawidłowość obliczenia dochodu jej rodziny, z uwagi na uwzględnienie w dochodzie rodziny diety za zagraniczne podróże służbowe. W tym zakresie zarzuciła naruszenie przepisów art. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 11, pkt 14, pkt 19 lit. b) i lit. c), pkt 20 lit. c) ustawy, ponieważ w jej ocenie te diety nie zostały wymienione w art. 3 ust. 1 pkt c ustawy o świadczeniach rodzinnych, a tym samym nie powinny wpływać na wysokość dochodu rodziny branego pod uwagę przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego. W tym zakresie przywołała szereg wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżąca zarzuciła też, że w kwestionowanej decyzji przyjęto dochód tylko z jednego miesiąca i nie odniesiono tego dochodu w takiej wysokości do dochodu za cały rok.

Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie wskazał, że podaniem z [...] Skarżąca zwróciła się do właściwego organu o przyznanie świadczenia wychowawczego na swoją córkę (pierwsze dziecko). Organ I instancji ustalił, że miesięczny dochód rodziny wnioskodawczyni w przeliczeniu na liczbę osób w rodzinie (3 osoby) wyniósł ...zł. Do tak ustalonego dochodu Kierownik MGOPS zaliczył:

1) ..zł alimentów;

2) zł wynagrodzenia w firmie F. (dalej jako firma F.) we wrześniu 2016 r.;

3) dodatkowego świadczenia pieniężnego przysługującego z tytułu podróży służbowej - dieta w firmie F. we wrześniu 2016 r.

Wysokość dochodu z firmy F. organ I instancji przyjął wprost z pisma tego przedsiębiorcy z 13 lipca 2017 r. wystawionego w toku postępowania prowadzonego przez Kierownika MGOPS oraz wyjaśnień pełnomocnika przedsiębiorcy zawartych w piśmie z 26 października 2017 r.

Postanowieniem Marszałka Województwa D z [...]., nr [...], orzeczono, że w sprawie skarżącej mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od 1 września 2016 r. do 31 grudnia 2016 r., 1 lutego 2017 r. do 28 lutego 2017 r. oraz od 1 kwietnia 2017 r. do 31 maja 2017 r. względem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z 21 lipca 2016 r. na okres zasiłkowy 2016/2017. A zatem od 1 do 31 stycznia 2017 r., od 1 do 31 marca 2017 r. oraz od 1 czerwca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. organem właściwym w sprawie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę wnioskodawczyni jest B. N..

Organ odwoławczy podkreślił, że sprawa z wniosku skarżącej była już przedmiotem rozpoznania tego organu, który decyzją z dnia [...]r., nr [...], uchylił wcześniejszą decyzję organu I instancji z dnia [...]r., nr [...], o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko i sprawa została przekazana Kierownikowi MGOPS do ponownego rozpatrzenia. W zaleceniach dla organu I instancji wskazano, aby wyjaśnić charakter prawny i obliczenie spornej diety z tytułu podróży służbowej. Kierownik MGOPS uzyskał wyjaśnienia zleceniodawcy skarżącej wyrażone w piśmie z 26 października 2017 r. i w tych okolicznościach wydał decyzję z 21 listopada 2017 r.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie kwestią sporną pozostaje okoliczność, czy do dochodu odwołującej należy doliczyć kwotę zł stanowiącą, jak to określił zleceniodawca odwołującej, dietę - dodatkowe świadczenie pieniężne przysługujące z tytułu podróży służbowej. Zauważono, że w umowie zlecenia z dnia 28 lipca 2016 r. zawartej pomiędzy zleceniodawcą a odwołującą, w jej § IV Wynagrodzenie w ust. 1.3, wskazano, że zleceniodawca zapłaci zleceniobiorcy dodatkowe świadczenie pieniężne z tytułu podróży odbywanych na rzecz zleceniodawcy, poza granice kraju, za każdą dobę pobytu w kwocie 27,10 euro. W umowie zlecenia nie został bliżej określony charakter tego dodatkowego świadczenia pieniężnego. W piśmie zleceniodawcy z dnia 18 kwietnia 2017 r. wynagrodzenie odwołującej za wrzesień 2016 r. zostało określone jako ....zł netto. Od tego też wynagrodzenia, ale w kwocie brutto, jak wskazano, zostały odprowadzone obowiązkowe składki na ubezpieczenia społeczne, FP, FGŚP, ubezpieczenie zdrowotne i zaliczka na podatek dochodowy. We wskazanym piśmie pominięto kwestię dodatkowego świadczenia pieniężnego przysługującego z tytułu podróży służbowej. Jednak w kolejnym piśmie z dnia 13 lipca 2017 r. zleceniodawca wskazał, że odwołująca we wrześniu 2016 r. z tytułu umowy zlecenia otrzymała wynagrodzenie netto w kwocie 1.399,09 zł i dietę (dodatkowe świadczenie pieniężne przysługujące z tytułu podróży służbowej) w kwocie ...zł. Od tej ostatniej kwoty nie zostały odprowadzone składki społeczne oraz zaliczka na podatek dochodowy. Z kolei w piśmie pełnomocnika zleceniodawcy z dnia 26 października 2017 r. zostało wskazane, że dieta wypłacona skarżącej została obliczona na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej, w którym wskazano, że kwota maksymalnej diety w Niemczech jako państwie docelowym wynosi 49 euro.

W odniesieniu do powołanych przez skarżącą na poparcie swojego stanowiska wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gorzowie Wielkopolskim i Gliwicach organ wskazał, że stanowisko prawne wyrażone w tych orzeczeniach nie znalazło poparcia w orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ w tym kontekście podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2410/15, odniósł się do istniejących w orzecznictwie rozbieżności dotyczących charakteru prawnego diet wypłacanych z tytułu zagranicznych podróży służbowych, w odniesieniu do pojęcia dochodu sformułowanego dla potrzeb ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wedle Naczelnego Sądu Administracyjnego, z art. 3 pkt 1 u.ś.r., zawierającego ustawową definicję dochodu, wynika m.in., że dochód stanowią zarówno wskazane w tej regulacji przychody podlegające opodatkowaniu (lit. a, b), jak i wymienione w ustawie (pkt c) dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (dalej jako u.p.d.o.f.), do których w art. 3 pkt 1 lit. c) tiret 10 ustawodawca zaliczył należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą - w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych i samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. Do wymienionych w tym przepisie składników dochodu rodziny zaliczyć tym samym trzeba również diety wypłacone pracownikom z tytułu podroży służbowej poza granicami kraju, jako należności ze stosunku pracy osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i przebywających czasowo za granicą, które uzyskane zostały w określonej wysokości, w związku z wykonywaniem pracy poza granicami kraju i nie podlegają opodatkowaniu na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 16 lit. a) u.p.d.o.f. Przy tym pojęcie należności ze stosunku pracy, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 lit. c) tiret 10 ustawy, jest pojęciem szerszym od przychodów ze stosunku pracy w rozumieniu art. 21 ust. 1 pkt 20 u.p.d.o.f. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 pkt 16 lit. a) tej ustawy, wolne od podatku dochodowego są diety i inne należności za czas podróży służbowej pracownika, do wysokości określonej w odrębnych ustawach lub w przepisach wydanych przez ministra właściwego do spraw pracy w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej, z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju, z zastrzeżeniem ust. 13. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że przedmiotowe zwolnienie jest limitowane wysokością diet i innych należności za czas podróży służbowej, wynikającą z określonych przepisów regulujących wysokość oraz warunki ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej, z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych dla kwestii zaliczenia diet do dochodu istotna jest również wysokość owej należności i do dochodu niepodlegającego opodatkowaniu wlicza się jedynie należności odpowiadające równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju, ustalone dla pracowników zatrudnionych w państwowych i samorządowych jednostkach sfery budżetowej. Organ odwoławczy podkreślił, że takie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego znalazło poparcie w nowych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych.

Jak wskazał dalej organ II instancji w istocie podczas wykonywania umowy zlecenia mogą zaistnieć okoliczności, w których wyjazd zleceniobiorcy do innego miasta czy państwa jest niezbędny. Stosownie do uregulowań zawartych w art. 742 Kodeksu cywilnego zleceniodawca powinien zwrócić zleceniobiorcy wydatki, które ten poczynił w celu należytego wykonania zlecenia. Takimi wydatkami mogą być m.in. koszty poniesione przez zleceniobiorcę w związku z podróżą służbową. Jednak zwrot kosztów takich wyjazdów nie obejmuje - z mocy prawa - zwrotu wszystkich świadczeń, o których mowa w przepisach dotyczących podróży służbowych pracowników. Dlatego, aby zwrot kosztów - obok kosztów rzeczywiście poniesionych przez zleceniobiorcę - mógł obejmować również zwrot diet i ryczałtów. Odpowiednie kwestie dotyczące zasad rozliczania podróży służbowych zleceniobiorcy powinny zostać określone przez strony umowy w umowie-zleceniu. Koszty zwrócone zleceniobiorcy za odbytą podróż służbową stanowią jego przychód podlegający opodatkowaniu. Jednak koszty te (diety) korzystają ze zwolnienia od podatku dochodowego od osób fizycznych, jeżeli zleceniodawca wypłaci je do wysokości limitów określonych w odrębnych przepisach (art. 21 ust. 1 pkt 16 lit. b) u.p.d.o.f.).

W konsekwencji uznano, że przepis art. 3 pkt 1 lit. c) tiret 10 u.ś.r. pozwala na zaliczenie do dochodu diety i innych należności za czas podróży służbowej pracownika, limitowanych jednak wysokością określoną w odrębnych ustawach lub w przepisach wydanych przez ministra właściwego do spraw pracy w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej, z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju. Ten przepis należy zastosować także do przypadku odwołującej, choć jej praca była wykonywana za granicą w Niemczech na podstawie umowy zlecenia, a nie umowy o pracę. Zadaniem organu, trudno jest bowiem znaleźć uzasadnienie dla językowej wykładni tego przepisu i twierdzić, że tylko diety z tytułu podróży zagranicznych osób wykonujących pracę tylko na podstawie stosunku pracy mogą powiększać dochód rodziny osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze. Wyłączenie spod tej regulacji prawnej np. zleceniobiorców, dla których zdecydowanie większą część dochodu stanowią tzw. diety z tytułu podróży służbowej za granicę w celu wykonywania tej pracy, byłoby jaskrawy przykład nierównego traktowania osób będących w podobnej sytuacji prawnej ubiegających się o takie samo świadczenie wychowawcze - dochód pracownika byłyby powiększony o kwotę diet, a dochód zleceniobiorcy już nie.

Z wypowiedzi pracodawcy (zleceniodawcy) odwołującej wynika wprost, że świadczenie - dieta wypłacona za wrzesień 2016 r. w kwocie ...zł jest w całości nieopodatkowanym dochodem, o jakim mowa w art. 21 ust. 1 pkt 16 lit. b u.p.d.o.f. mieszczącym się w limicie dochodów zakreślonym tym przepisem (49 euro za dobę), gdyż jest ekwiwalentem w złotych polskich kwoty 27,10 euro za dobę wynikającym z zapisu § IV ust. 1.3 umowy zlecenia z 28 lipca 2016 r. Tym samym także zdaniem organu odwoławczego kwotę .....złotych należy co do zasady uwzględnić w dochodzie rodziny odwołującej.

Sprawa dotyczy świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko na okres zasiłkowy od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r., do którego prawo jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. W tym przypadku rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Jednak należy mieć na uwadze regulację przepisu art. 7 ust. 3 ustawy, który stanowi, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W konsekwencji dochód rodziny z roku 2014 z tytułu alimentów w kwocie ....00 zł, a w przeliczeniu na dochód miesięczny w kwocie ...zł, należało powiększyć o dochód uzyskany z tytułu podjęcia przez odwołującą pracy od 4 sierpnia 2016 r. (na podstawie umowy zlecenia z 21 lipca 2016 r. zawartej do 3 sierpnia 2017 r.) za wrzesień 2016 r., czyli o kwotę ...zł (...zł z tytułu wynagrodzenia i ....zł z tytułu diet). W ten sposób miesięczny dochód trzyosobowej rodziny wyniósł ...zł, a w przeliczeniu na osobę wyniósł ....zł. Taki dochód jest wyższy od kwoty 800,00 zł kryterium dochodowego, co nie pozwala na uwzględnienie odwołania i przyznanie odwołującej prawa do świadczenia wychowawczego.

Odnosząc się do kwestii dochodu uzyskanego organ II instancji odwołał się do tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2094/13. W tym orzeczeniu sąd wyjaśnił na gruncie przepisów o świadczeniach rodzinnych, że uzyskanie dodatkowego dochodu przez członka rodziny tylko w jedynym miesiącu nie wpływa na prawo do świadczenia. Doliczeniu podlega bowiem dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym został osiągnięty. Z kolei zawarte w omawianym przepisie zastrzeżenie, zgodnie z którym dochód uzyskany po roku poprzedzającym okres zasiłkowy dolicza się do dochodu członka rodziny, pod warunkiem, że jest on uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń, zakłada doliczenie do dochodu długotrwale uzyskiwanego. Natomiast w przypadku utraty takiego dochodu, nawet gdyby do utraty doszło po dwóch miesiącach jego uzyskiwania, należałoby dochód rodziny pomniejszyć o utracony dochód. Tak więc dochód uzyskany w jednym miesiącu w ogóle nie wpłynie na prawo do świadczenia wychowawczego, natomiast uzyskany na okres dłuższy, będzie miał wpływ na to prawo tylko przez okres jego otrzymywania.

Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w skardze do tut. Sądu wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W skardze wywiedziono zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 u.p.p.w.d. w zw. z art. 3 pkt 1 lit. c) tiret 10 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do dochodu skarżącej wchodzą diety za czas podróży służbowej oraz błędną wykładnię art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d. polegającą na przyjęciu, że przepis ten pozwala na zaliczenie do dochodu diety i innych należności za czas podróży służbowej pracownika, w sytuacji gdy skarżąca wykonywała usługi na podstawie umowy zlecenia, zaś zawartego w art. 3 pkt 1 lit. c) tiret 10 u.ś.r. pojęcia "stosunek pracy" nie można rozszerzać na inną pracę zarobkową w tym umowę zlecenia. Powyższe skutkowało przyjęciem zawyżonego dochodu rodziny i odmową przyznania świadczeń. Zdaniem skarżącej, uzyskanie niepodlegającego opodatkowaniu dochodu z tytułu diety za czas podróży osoby niebędącej pracownikiem nie jest uzyskaniem dochodu spowodowanym uzyskaniem innej pracy zarobkowej. Ustawa nie daje również żadnej odrębnej podstawy do tego, aby taki dochód uwzględniać jako dochód uzyskany.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi i rozpatrzenie sprawy w postępowaniu uproszczonym.

Pełnomocnik skarżącej wyraził zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 u.p.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, gdyż przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Kierownika MGOPS odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w okresie od 1 do 31 stycznia 2017r., od 1 do 31 marca 2017 r. oraz od 1 czerwca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r., ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego. Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt sprawy stan faktyczny co do ustalonych w toku postępowania okoliczności faktycznych w zakresie wysokości i źródła osiągniętych przez skarżącą we wrześniu 2016 r. kwot z tytułu zawartej przez nią z firmą F. umowy zlecenia z dnia 28 lipca 2016 r. nie budzi wątpliwości. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje natomiast charakter prawny jednego z dwóch składników tego wynagrodzenia określonego w umowie jako dodatkowe świadczenie pieniężne z tytułu podróży służbowych ( § IV pkt. 1.3.umowy zlecenia k.45 akt adm.) a w konsekwencji także dokonana przez oba organy orzekające w sprawie błędna interpretacja zastosowanego prawa materialnego. Chodziło bowiem o wyjaśnienie zagadnienia, czy w stosunku do skarżącej - osoby niebędącej pracownikiem tylko zleceniobiorcą, w istocie, tak jak chcą tego organy orzekające w sprawie, znajduje zastosowanie art. 3 pkt 1 lit. c) tiret 10 u.ś.r. nakazujący zaliczenie do dochodu diety i innych należności za czas podróży służbowej pracownika, limitowanych jednak wysokością określoną w odrębnych przepisach lub w przepisach wydanych przez ministra właściwego do spraw pracy w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej, z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju. Przypomnieć należy, iż przez dochód ustawa rozumie dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych (art. 2 pkt 1 ustawy), zaś dochód członka rodziny, to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 (art. 2 pkt 2 u.p.p.w.d.), a dochód rodziny, to suma dochodów członków rodziny (art. 2 pkt 4 u.p.p.w.d.). Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.ś.r. do dochodu zalicza się przychody podlegające opodatkowaniu (lit. a) i b)) oraz inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, do których w art. 3 pkt 1 lit. c) tiret 10 ustawodawca zaliczył należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium RP, przebywających czasowo za granicą– w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych i samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy. Ewidentnie zatem uprawnienie do świadczenia wychowawczego, tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie na pierwsze dziecko uzależnione jest od wysokości osiąganego w rodzinie wnioskodawcy dochodu. Z tych względów ustalenia organów odnoszące się do tej istotnej dla sprawy kwestii mają ogromną wagę. Dotyczy to zarówno ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, jak i w konsekwencji ustaleń co do treści norm prawnych, definiujących pojęcie dochodu i jego składowych na potrzeby ustawy. Istotą sporu, jak już na wstępie wskazano, pomiędzy organami a skarżącą jest sposób wyliczenia dochodu rodziny wnioskodawczyni. Chodzi o dochód ustalony na podstawie art. 3 ust. 1 u.ś.r. za rok kalendarzowy poprzedzający okres zasiłkowy 2016 -2017 biorąc pod uwagę okoliczności, które miały miejsce w tym roku oraz później, w szczególności zaś to, czy i na jakiej podstawie prawnej zaliczeniu do dochodu rodziny skarżącej podlegała kwota 3.375,25 zł w postaci przychodu określanego jako dodatkowe świadczenie z tytułu podróży odbywanych na rzecz zleceniodawcy poza granice kraju uzyskane z tytułu umowy zlecenia z dnia 28 lipca 2016 r. Kwota ta została wypłacona przez zleceniodawcę skarżącej, świadczącej usługi pomocy przy prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz dodatkowo opieki nad osobami starszymi lub chorymi oraz usługi marketingowe. Bezsprzecznie omawiane świadczenie pieniężne z tytułu podróży odbywanych na rzecz zleceniodawcy nie było należnością ze stosunku pracy, gdyż skarżąca nie jest pracownikiem firmy F. Stosownie bowiem do regulacji art. 2 Kodeksu pracy pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Z zaświadczenia zleceniodawcy z dnia 13 lipca 2017 r. znajdującego się w aktach administracyjnych (k. 34) wynika, że dodatkowe świadczenie pieniężne przysługujące z tyt. podróży służbowej – dieta zostało wypłacone za wrzesień 2016 r. w kwocie [...] zł i od tej kwoty nie zostały odprowadzone składki na ubezpieczenie społeczne i podatek dochodowy. Organy administracji przyjęły zatem, że kwota ta uzyskana przez skarżącą stanowi diety z tytułu zagranicznej podróży służbowej i podlega wliczeniu do dochodu rodziny w oparciu o art. 3 ust. 1 lit. c) tiret 10 u.ś.r., bowiem można ją zakwalifikować jako inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, tj. należności ze stosunku pracy osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą- w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie kodeksu pracy.

Zdaniem Sądu zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, mimo wytycznych zawartych w decyzji Kolegium z dnia 9 października 2017 r. obliczając dochód skarżącej nie dokonał prawidłowych i pełnych ustaleń w zakresie kwalifikacji prawnej wspomnianego składnika wynagrodzenia. Oba organy wbrew wyraźnym zaleceniom wyrażonym w tej decyzji przyjęły bez głębszej analizy, opierając się tylko na wskazanych zaświadczeniach z firmy F. (z dnia 18 kwietnia 2017 r. i z dnia 13 lipca 2017 r.) i oświadczeniach jej pełnomocnika (z dnia 26 października 2017 r.), że przychód z tego tytułu z pełnymi tego konsekwencjami na gruncie art. 21 ust. 1 pkt 16 lit. b) u.p.d.o.f. winien być wliczony do dochodu wnioskodawczyni na podstawie art. 3 ust. 1 lit. c) tiret 10 u.ś.r.

Organy orzekające w sprawie mimo wcześniejszych wątpliwości przyjęły zatem jako pewnik oświadczenia zleceniodawcy i dokonaną przez niego kwalifikację tej części wynagrodzenia skarżącej, nie podejmując jakiejkolwiek jej weryfikacji za pomocą dokumentów urzędowych, w szczególności w postaci zaświadczenia z urzędu skarbowego właściwego dla siedziby zleceniodawcy. Tymczasem zaświadczenie takie potwierdza fakty ustalone w postępowaniu podatkowym oraz stan prawny w zakresie obowiązku podatkowego strony (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). W tym zakresie organ administracyjny prowadzący postępowanie o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego jest związany treścią zaświadczenia naczelnika urzędu skarbowego (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1368/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 154/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 23/09, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; Monika Lewandowicz-Machnikowska [w:] R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska "Świadczenia rodzinne. Komentarz", Wrocław 2010, s. 50 i 269). Jak wyraźnie wskazuje się w orzecznictwie w ramach uprawnień wynikających z oceny dokumentu urzędowego (art. 76 § 3 k.p.a.) oraz swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) organ administracyjny może i powinien podjąć czynności procesowe, gdy według jego oceny zaświadczenie nie potwierdza rzeczywistych rezultatów postępowania podatkowego. Nie może jednak, przed ewentualnym wydaniem nowego zaświadczenia, ustalić okoliczności z art. 3 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wbrew treści zaświadczenia. W szczególności nie może samodzielnie przeprowadzić postępowania zastępującego czynności procesowe postępowania podatkowego oraz ustalić, czy np. wskazany przychód podlega opodatkowaniu za zasadach ogólnych, ustalić dochód oraz należny podatek odmiennie od rezultatów postępowania podatkowego odzwierciedlonych w zaświadczeniu. Innymi słowy organ prowadzący postępowanie w sprawie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego może podjąć czynności zmierzające do weryfikacji, we właściwym trybie (a więc poprzez wydanie zaświadczenia przez uprawnionego naczelnika urzędu skarbowego, który fakty ustala w drodze odpowiedniego postępowania), gdy zebrany materiał dowodowy wywołuje jakiekolwiek wątpliwości co do rzetelności danych. Jeśli natomiast organ administracyjny podejmuje próbę weryfikacji takich danych bez podstaw ku temu w prawidłowo zebranym materiale dowodowym i samodzielnie ustala okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego (przychód, dochód, należny podatek), to postępuje wbrew regulacji z art. 2 pkt 14 u.p.p.w.d. w zw. z art. 3 pkt 1 lit. a) u.ś.r. oraz art. 13 ust. 4 u.p.p.w.d. Przedstawiony sposób rozumienia przywołanych przepisów umacnia regulacja art. 2 pkt 2 ustawy, w myśl której dochodem rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalone jest prawo do świadczenia wychowawczego z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1 - 3. Skoro okres ten oznacza okres od dnia 1 października do dnia 30 września następnego roku kalendarzowego to w postępowaniu o przyznanie świadczenia wychowawczego ustaleniu podlega dochód uzyskany w zakończonym już roku podatkowym w tym przypadku 2016 czyli dochód ustalony przez organ podatkowy. Zgodnie z art. 28 u.p.p.w.d. do postępowania o przyznanie świadczenia wychowawczego w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy k.p.a., w tym oczywiście art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., czego organy prowadzące postępowanie ewidentnie zaniechały w stopniu, który w sposób istotny mógł wpłynąć na wynik sprawy. Postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia charakteru prawnego owego świadczenia pieniężnego z tytułu podróży służbowej skarżącej ograniczyło się wyłącznie do przeanalizowania oświadczeń zleceniodawcy i dało organom podstawę do przyjęcia, że stanowi ono dochód w rozumieniu ustawy. Tymczasem także poza wszelką analizą organów, a wcześniej poszukiwaniem materiału dowodowego, pozostały istotne kwestie dotyczące charakteru tego świadczenia, także w kontekście charakteru pobytu skarżącej za granicą w ramach wykonywania umowy zlecenia. Należy wskazać, że podróż służbową kwalifikuje się wtedy, gdy delegowanie jest w pewnym stopniu "narzucone" pracownikowi, wobec tego zawarcie porozumienia co do wykonywania określonej pracy w innym miejscu w ramach delegowania prowadzi do okresowej zmiany ustalonego w umowie miejsca pracy. Status pracowników wysłanych znajduje odzwierciedlenie w uwzględnieniu, jako przychodu, składników wynagrodzenia, które mają uzupełniać wynagrodzenie za wykonaną pracę, gdyż ich sytuacja generuje zwykle wyższe wydatki na utrzymanie, choć wykazuje podobieństwo do wydatków w podróży. Pracownicy zatrudnieni za granicą u polskiego pracodawcy nie odbywają podróży służbowej, wobec czego przepisy wskazują wyraźnie, że osobom wysłanym do takiej pracy nie są wypłacane diety, lecz chodzi o ich równowartość w ramach przychodu (wynagrodzenia) który, na podobieństwo diety, uwzględnia sytuację faktyczną, związaną ze świadczeniem pracy poza miejscem zamieszkania. Stąd np. prawodawca zastosował ulgę w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne, zbliżoną do ulgi uzyskiwanej przez pracowników przebywających w podróży służbowej, przez określenie, że obowiązek składkowy nie obejmuje ich wynagrodzenia (przychodu) do równowartości diety. Poglądy te odpowiednio przystają do sytuacji zleceniobiorców wysyłanych do pracy za granicą i zasad odliczania także od ich przychodów równowartości diet, w związku ze zwiększonymi wydatkami, jakie ponoszą oni wykonując stale swe usługi poza miejscem zamieszkania.

Pobocznie należy także wskazać, że zaproponowana w niniejszej sprawie rozszerzająca wykładnia przepisów prawa materialnego, niezależnie od faktu, że organy orzekające zgodnie z powołanymi wyżej regulacjami nie zbadały charakteru przychodów skarżącej, nie zasługuje na aprobatę. Ewidentnie umknęło bowiem organom orzekającym w sprawie, że definicja dochodu zawarta w ustawie o świadczeniach rodzinnych, do której odwołuje się ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ma charakter konstrukcji zamkniętej. Konstrukcja elementów składowych dochodu opisanych w art. 3 u.ś.r. ma charakter enumeratywny i nieuprawnione w tej sytuacji pozostaje dokonywanie jej rozszerzającej wykładni poprzez pryzmat przepisów podatkowych czy też powoływanie się na zasady słuszności i celowości.

W istocie bowiem na podstawie przepisu art. 21 ust. 1 pkt 16 lit. b) u.p.d.o.f. diety i inne należności za czas podróży służbowej osoby nie będącej pracownikiem korzystają ze zwolnienia od podatku dochodowego od osób fizycznych, jeżeli zleceniodawca wypłaci je do wysokości limitów określonych w odrębnych przepisach, co nie sprawia jednak automatycznie, że stają się one dochodem o którym mowa w art. 3 ust. 1 lit. c) tiret 10 u.ś.r. Należy podkreślić, że wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, lecz ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu. Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji ustawodawcy. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna, z powołaniem nawet na prokonstytucyjne działanie, czego zresztą w tej sprawie wprost nie uczyniono, organ narusza podstawowe, wyrażone w art. 7 i art. 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady. O ile nawet jeśli organ w drodze prawidłowo przeprowadzonego postępowania ustali, że uzyskana przez skarżącą należność z tytułu podróży służbowej w ramach świadczonej przez skarżącą umowy o dzieło stanowi świadczenie, o którym mowa w art. 21 ust. 1 pkt 16 lit. b) u.p.d.o.f., to nie może być ono automatycznie uznane za należność ze stosunku pracy o jakiej mowa w art. 3 pkt 1 lit. c) tiret 10 u.ś.r., bowiem kwalifikacją taką mogą być objęte jedynie należności ze stosunku pracy osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą.

W kontekście poczynionych rozważań należy zatem stwierdzić, że organ I instancji nie dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie należności otrzymywanych przez skarżącą z tytułu podróży służbowej co skutkowało brakiem ustalenia dochodu skarżącej w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.p.w.d. w zw. z art. 3 ust. 1 u.ś.r. Kolegium nie podjęło z kolei próby weryfikacji wyżej wskazanego błędnego stanowiska Kierownika MGOPS utrzymując w mocy wydane przez ten organ rozstrzygnięcie. Należy mieć zaś na uwadze, że rola organu odwoławczego w postępowaniu odwoławczym nie ogranicza się jedynie do oceny postępowania pierwszoinstancyjnego, ale również do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz przedstawienia własnej, przekonującej w świetle art. 11 k.p.a. oceny prawnej rozpoznawanej sprawy.

Na marginesie Sąd zauważa, że pogląd wyrażony we wskazanym w odpowiedzi na skargę wyroku w sprawie o sygn. akt I OSK 2410/15 nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż w powyższym postępowaniu Sąd, w oparciu o ustalony w sprawie stan faktyczny, przeprowadził analizę charakteru prawnego diet z tytułu podróży służbowych kierowcy wynikających ze stosunku pracy.

Końcowo należy podkreślić, ze w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, podzielany w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, iż przepisy określające przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do świadczenia wychowawczego powinny być wykładane w sposób pozwalający realizować ustawowy cel tego świadczenia, tj. częściowe zaspokajanie potrzeb finansowych związanych z wychowaniem i opieką dziecka, a zatem zaspokajanie tych potrzeb w zakresie adekwatnym do aktualnej sytuacji finansowej osoby ubiegającej się o tego rodzaju świadczenie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1728/17).

Czyniąc zadość wymaganiom określonym w art. 141 § 4 zdanie drugie u.p.p.s.a., Sąd pragnie wyjaśnić, że wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z zaprezentowanych wyżej rozważań. Sprowadzają się bowiem do ustalenia przez organ prawidłowej wysokości dochodu skarżącej w szczególności poprzez jednoznaczne wyjaśnienie charakteru prawnego spornego świadczenia będącego składnikiem wynagrodzenia skarżącej z tytułu umowy zlecenia z dnia 28 lipca 2016r. Konsekwencją powyższego będzie zastosowanie odpowiedniej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujących w sposób szczegółowy kwestię dochodu ustalanego na potrzeby przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko.

W świetle powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że skoro organy nie ustaliły w sposób bezsporny wysokości dochodu uzyskanego przez skarżącą w 2016r., w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, to zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, podlega uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a

O kosztach postępowania sądowego, orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a.