Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 2545/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Gminy O. o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 268/15 w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę Gminy O. na decyzję Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina O., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Pismem z dnia [...] września 2015 r. Gmina O. wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu złożonego wniosku Gmina podniosła, że wykonanie decyzji Zarządu Województwa Ł. zobowiązującej ją do zwrotu dofinansowania w kwocie 1.911.661,56 zł przyznanego w ramach realizacji projektu pn. "Budowa Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów w R. wraz z zamknięciem i rekultywacją środowiska" skutkować będzie niebezpieczeństwem wyrządzenia Gminie znacznej szkody polegającej na uniemożliwieniu jej ubiegania się o dofinansowanie inwestycji ze środków unijnych w perspektywie finansowania 2014-2020. Wskazując na regulację z art. 242 i art. 243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 885) wnioskodawczyni stwierdziła, że nie może uzyskać środków na zwrot dotacji poprzez zwiększenie zadłużenia. Dług spoczywający na Gminie z tytułu wcześniej zaciągniętych kredytów, pożyczek i emisji obligacji wynosi 49.121.651,00 zł. Zadłużenie to powoduje konieczność przeznaczania corocznie na jego spłatę ok. 8 milionów złotych.

W dalszej części uzasadnienia Gmina podniosła, że jest zobligowana do realizacji licznych obligatoryjnych zadań polegających na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, z których nie może zrezygnować, a w konsekwencji czego ma ograniczoną możliwość dokonania ograniczeń w wydatkach. Jedynym sposobem uzyskania przez skarżącą środków na zwrot dotacji jest przesunięcie wolnych środków, które miały być przeznaczone na wkład własny przy składaniu wniosków o dofinansowanie zadań inwestycyjnych z udziałem środków unijnych w perspektywie finansowania 2014-2020. W zdecydowanej bowiem większości przypadków dofinansowanie zadań inwestycyjnych ze środków unijnych przyznawane jest pod warunkiem wniesienia przez beneficjenta wkładu własnego. Gmina wskazała, że jest w stanie pozyskać wkład własny jedynie z nadwyżki operacyjnej, zaś utrata środków własnych spowoduje znaczną szkodę, polegającą na uniemożliwieniu złożenia wniosków o dofinansowanie w ramach nowych środków w latach 2014-2020. Z uwagi na nieprzywracalne terminy do składania wniosków o ubieganie się o dofinansowanie inwestycji ze środków unijnych, późniejszy zwrot spełnionego świadczenia nie będzie mógł wynagrodzić znacznej szkody w postaci utraty dofinansowania. Wskutek powyższego skarżąca zostałaby zmuszona do rezygnacji z realizacji niektórych, potrzebnych dla prawidłowego funkcjonowania lokalnej społeczności oraz rozwoju gminy, zadań inwestycyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zasługuje na uwzględnienie.

W treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) ustawodawca przewidział, że po przekazaniu sądowi skargi, Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części. Sąd, wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, powinien zbadać czy zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenie skutków. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na wnioskodawcy.

Na podstawie powołanego art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, ONSA WSA 2007, nr 4, poz. 77).

W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioskująca Gmina uprawdopodobniła wystąpienie ustawowych przesłanek przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, tj. wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków finansowych dla budżetu Gminy w przypadku wyegzekwowania przez organ żądanej kwoty 1.911.661,56 zł. Stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu wniosku, a odnoszące się wprost do mogącej zaistnieć sytuacji finansowej skarżącej Gminy oraz sytuacji, w której skarżącej uniemożliwione zostanie ubieganie się o dofinansowanie ze środków unijnych przyszłych inwestycji, mogą być przyjęte za podstawę wstrzymania wykonania decyzji Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu przyznanego dofinansowania.

Należy wskazać, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki i jest uchwalany w formie uchwały budżetowej (art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwa ogólna i rezerwy celowe.

Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu.

Należy stwierdzić, że poniesienie kwoty wymagalnej zaskarżoną decyzją może spowodować problemy Gminy z realizacją zadań określonych przepisami ustaw. Uiszczenie wskazanej w decyzji kwoty mogłoby negatywnie wpłynąć na zabezpieczenie realizacji podstawowych i bieżących zadań jednostki samorządu terytorialnego, a tym samym mogłoby powodować trudne do odwrócenia skutki.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 lipca 2011 r. o sygn. akt II GZ 371/11, zgodnie z którym gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją, działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej. Ewentualny natychmiastowy zwrot żądanej kwoty spowodowałby konieczność zaciągnięcia dodatkowych zobowiązań przez Gminę O. (zwiększenia przychodów z kredytów lub emisji obligacji). W konsekwencji mogłoby dojść do zachwiania płynności finansowej i trudności w prawidłowej realizacji ciążących na gminie zadań, a także konieczności dokonania przesunięć środków z innych zadań planowanych do realizacji w bieżącym roku budżetowym. Sytuacja taka mogłaby zaś skutkować zmniejszeniem środków m.in. na realizację zadań publicznych na rzecz ogółu mieszkańców gminy, a w perspektywie ograniczeniem w jakimś stopniu wykonywania niezbędnych zadań należących do jej kompetencji. Przedstawione okoliczności należy zatem uznać za uprawdopodobniające obawę wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przypadku zmniejszenia ilości środków przekazanych w związku z realizacją zaplanowanych i rozpoczętych zadań, niezbędne będzie pozyskanie stosownych środków z innego źródła. Sąd kasacyjny, mając na względzie treść zaskarżonej decyzji oraz wysokość wymaganej do zwrotu kwoty dofinansowania, wskazuje, iż nie może ujść uwadze, że wypłata z jej budżetu żądanej należności spowoduje konieczność uzyskania środków finansowych na realizację bieżących zadań gminy z innych źródeł, w tym m.in. z nowozaciągniętych kredytów. Zdaniem NSA, wnioskująca o wstrzymanie gmina wykazała zatem, że w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi ryzyko braku odpowiednich środków na inne cele, w tym w szczególności na cele służące społeczeństwu i zamieszkującej na terenie gminy ludności. Konieczne bowiem będzie sięgnięcie przez skarżącą do środków zgromadzonych na inne cele, bądź właśnie pozyskanie pieniędzy z zewnętrznych źródeł finansowania. W konsekwencji powyższych działań mogłoby dojść do ograniczenia wykonania niezbędnych zadań na rzecz ogółu mieszkańców, należących do kompetencji jednostki samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że okoliczności niniejszej sprawy wskazują na zaistnienie niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Potrzeba ochrony tymczasowej skarżącej gminy przez wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji jest więc konieczna z uwagi na wykazane powyżej ryzyko.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioskująca o ochronę tymczasową gmina uprawdopodobniła wystąpienie przesłanki określonej w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wniosek Gminy O. zasługuje na uwzględnienie, gdyż jego uzasadnienie w sposób jasny i przejrzysty przedstawia argumenty pozwalające na jego pozytywne rozpatrzenie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.