Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2439/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART 60 UST 1 , ART. 64 UST 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: ART. 43 UST 1 , ART 35 UST. 3, ART.19. UST 1, ART 4 PKT 4 PKT 21
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 17 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...] . S.A. z siedzibą w [...] .(zwana dalej: "skarżącą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowieniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lipca 2017 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2017 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego nośnika reklamowego w postaci tablicy reklamowej.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej: "Generalnym Dyrektorem") postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego dwustronnego nośnika reklamowego w postaci podświetlonej od wewnątrz tablicy reklamowej o wymiarach powierzchni reklamowej 4,0 x 8,0 m, maksymalnej wysokości 11 m, z fundamentem studniowym o szerokości 1,4 m i głębokości 5 m, zlokalizowanej na działce nr [...] (obręb [...] -. [...]) położonej przy drodze ekspresowej [...] ([...]) w [...].

Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie, Generalny Dyrektor postanowieniem z [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy poprzedzające postanowienie z [...] kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że Z. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji wyżej opisanej. Przedmiotem zainteresowania zarządcy drogi krajowej podczas uzgadniania przedkładanych mu projektów decyzji o warunkach zabudowy są kwestie zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu. Chodź art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymienia kryteriów rozstrzygania w przedmiocie uzgodnienia, to przyjmuje się, że wywodzić je należy z przepisów prawa materialnego, w tym regulacji określającej właściwość organu uzgadniającego. Stąd poza kwestiami skomunikowania działki (w myśl art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych) istotne znaczenie ma wykonywanie przez zarządcę zadań m. in. w zakresie ochrony drogi, w czym mieści się niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 wskazanej ustawy). Nadto, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005 stwierdza m. in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wizja bezpieczeństwa ruchu drogowego, tj. dążenie do całkowitego wyeliminowania ofiar śmiertelnych, oznacza m. in., że: "ograniczenie liczby wypadków w transporcie oraz ich konsekwencji jest podstawowym obowiązkiem wszystkich tworzących, zarządzających korzystających z systemu transportowego w Polsce". Z racji tego, że przedmiotowe urządzenie stanowi reklamę, to definicję reklamy dla potrzeb postępowania zawiera art. 4 ust. 23 ustawy o drogach publicznych. Wolnostojący nośnik jest także obiektem budowlanym (budowlą) w rozumieniu art. 3 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 3 ww. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Dodatkowo do reklam ma zastosowanie art. 43 ustawy o drogach publicznych. Według organu, aczkolwiek powyższy nośnik reklamowy nie narusza art. 43 ust. 1 lp. 2 kolumna 3 ustawy o drogach publicznych (reklamy umieszczone na działce nr [...] są bowiem w odległości co najmniej 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...]), to jednak stanowi znaczne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez koncentrowanie na sobie uwagi, a w konsekwencji odwrócenie jej od sytuacji panującej na drodze, gdzie uczestnik ruchu drogowego powinien zachować szczególną ostrożność. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu. Bezsprzecznym jest, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia (np. reklam), nie ma on możliwości skupienia całej swojej uwagi na drodze przed poruszającym się pojazdem. Taki stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywany jest "fiksacją". Czas fiksacji jest różny, ale typowo mieści się w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. Chwilowe odwrócenie uwagi kierowcy wpływa na bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu drogowego, zwłaszcza na drodze ekspresowej, gdzie dopuszczalna prędkość wynosi 120 km/h. Takie chwilowe rozproszenie uwagi kierowcy przez nośniki reklamowe, może być jednym z wielu powodów zaistnienia wypadku drogowego. W istocie reklama, niosąca podaną w atrakcyjnej formie informację będzie przyciągała uwagę kierowców, a przez to może powodować spowalnianie ich reakcji w warunkach rosnącego natężenia ruchu drogowego. Ponadto zgodnie z pkt VII.4 załącznika II do umowy europejskiej (AGR) o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie 15 listopada 1975 r., ratyfikowanej przez Polskę 14 września 1984 r. (Dz. U. z 1985 r. Nr 10, poz. 35 ze zm.), na których odbywa się duży ruch międzynarodowy, ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych jest zakazane. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż na mocy ww. umowy została ustalona sieć dróg międzynarodowych, której, celem jest umocnienie i rozwój stosunków między krajami europejskimi poprzez realizacje planu budowy i rozbudowy dróg przystosowanych do wymagań przyszłego ruchu międzynarodowego. Przedmiotem postanowień tej umowy, zgodnie z uwagami ogólnymi zawartymi w pkt I, są podstawowe ustalenia przy budowie, modernizacji, wyposażaniu i utrzymywaniu głównych dróg ruchu międzynarodowego. Jedną z takich dróg jest droga ekspresowa [...]. Bezsprzecznym jest zatem, że w analizowanym przypadku przedmiotowa reklama, choć zlokalizowana w odległości dopuszczalnej od zewnętrznej krawędzi ww. drogi ekspresowej i bezpośrednio nie skierowana do użytkowników drogi ekspresowej [...], to pośrednio skupia uwagę kierowców, powodując częstokroć sytuacje szczególnie niebezpieczne na tej drodze. Z tego względu zarządca drogi, który jednocześnie pełni funkcję organu zarządzającego ruchem, nie może udzielić zgody na działania zagrażające bezpieczeństwu ruchu. W tym miejscu organ zauważył, iż dołączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydruki ze strony internetowej www.google.pl/maps/ obrazują sytuację z wiaduktu [...], który stanowi część węzła typu "caro" krzyżującego się z [...] także na jednym poziomie, z którego nie sposób nie zauważyć przedmiotowej reklamy o wysokości aż 11 m.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, że w celu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego został także stworzony program "Drogi zaufania". Jest to pierwszy kompleksowy program poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce. Obecnie Polska znajduje się w niechlubnej czołówce państw, w których na drogach ginie najwięcej osób. Tak więc, w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakim jest lokalizacja nośników reklamowych Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Jak już wskazywano w treści niniejszego postanowienia bardzo istotne znaczenie ma wykonywanie przez zarządcę drogi zadań m. in. w zakresie ochrony drogi, w czym mieści się niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Stąd też w treści zaskarżonego postanowienia organ tak dużo miejsca poświęcił kwestii bezpieczeństwa ruchu. Organ też podkreślił, że to Generalny Dyrektor jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo na drogach, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z lokalizacją reklam w rejonie drogi ekspresowej. Nadto organ działający w ramach uznania administracyjnego uwzględnia zawsze słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. W sytuacji natomiast, gdy interes strony i interes publiczny nie są tożsame, art. 7 K.p.a. nakłada na organ obowiązek dokonania wyważenia ww. interesów, jednakże nie ustala ich hierarchii, ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi, pozostawiając ocenę konkretnego przypadku organowi administracji. Ze sprzecznością interesów mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Stosownie zatem do powołanego wyżej artykułu 7 K.p.a., Generalny Dyrektor dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i ostatecznie dał prymat interesowi społecznemu, rozumianemu tutaj jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes strony winien ustąpić.

[...] . S.A. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienie. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniami:

art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i 77 oraz 104 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie w zakresie zebrania materiału dowodowego i należytego uzasadnienia wydanego postanowienia;

art. 42a i 43 ustawy o drogach publicznych przez niezastosowanie w sprawie;

art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W motywach skargi wskazano, że w uzasadnieniach postanowień brak jest ustaleń faktycznych, tj. gdzie stoi nośnik, czy jest widoczny z obwodnicy [...], czy stoi w miejscu od dużym natężeniu ruchu i wysokiej dozwolonej przędności, etc. Jedyne co stwierdza organ to to, że nośnik stoi 40 m od zewnętrznej krawędzie jezdni drogi ekspresowej [...]. Organ w ogóle nie zauważa, że pojazdy jadące drogą ekspresową [...] mają po każdej stronie ekrany akustyczne, które zasłaniają widok w taki sposób, że kierowcy i pasażerowie nie widzą nośnika reklamowego. Dokładnie jest to zobrazowane na wydruku z Google Maps. Według skarżącej nośnik reklamowy nie powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, ponieważ nie jest widoczny z obwodnicy [...], a poza tym stoi on w znacznej odległości od skrzyżowania, a jednocześnie również w znacznej odległości od krawędzi jezdni [...]. Z powyższego wynika, że nośnik reklamowy skarżącej skierowany jest do osób znajdujących się na parkingu lub w jego pobliżu i zdecydowanie należy stwierdzić, że osoby te nie są w stanie poruszać się z prędkością większą niż 30-40 km/h z uwagi na charakter terenu (dowód: dwa wydruki z Google maps obrazujące miejsce funkcjonowania nośnika, jedno z [...], a drugie z obwodnicy [...]). Jedyną rzeczą, na jakiej skupił się organ jest treść Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005 i Umowa Europejska o Głównych Drogach Ruchu Międzynarodowego. W oparciu o ww. dokumenty, które zresztą nie stanowią prawa powszechnie obowiązującego, organ stwierdził, że reklamy są niedopuszczalne, całkowicie pomijając okoliczność, że Generalny Dyrektor wydaje postanowienie w sprawie dotyczącej terenów prywatnych leżących poza pasem drogowym. Ustawodawca przewidział kompetencje dla zarządcy drogi do ingerowania w prawa własności osób prywatnych w oparciu o art. 42a i 43 ustawy o drogach publicznych. Według skarżącej, z analizy tych przepisów, jednoznacznie wynika, że nośnik reklamowy skarżącej spełnia wymogi prawne umożliwiające jego funkcjonowanie. Organ powołując się na art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w ogóle nie uwzględnił tego, że przepis ten nie daje organowi bezwarunkowego prawa do uzgadniania decyzji w sprawie warunków zabudowy, ale do uzgadniania zmiany zagospodarowania terenu w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Jest rzeczą oczywistą, że funkcjonowanie nośnika reklamowego na terenie parkingu nie powoduje żadnego wzrostu ruchu drogowego, tym samym skoro funkcjonowanie nośnika reklamowego nie ma żadnego przełożenia na wzrost ruchu drogowego, to tym samym nie ma powodów, aby organ odmówił uzgodnienia w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Z treści ww. przepisu wynika bowiem - zdaniem skarżącej - że gdyby zmiana zagospodarowania terenu przylegającego do pasa drogowego spowodowałaby trudności dla ruchu drogowego generowanego z tego ww. terenu włączenia się do ruchu drogowego drogi, przy której leży ww. teren, to wówczas organ mógłby odmówić uzgodnienia tej zmiany. Skoro taka okoliczność nie miała miejsca, to zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem i winno być uchylone.

Generalny Dyrektor – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lipca 2017 r. i poprzedzające je postanowienie z [...] kwietnia 2017 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionych postanowień – Sąd nie stwierdził przywołanych w zarzutach skargi naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a dalej i naruszeń, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

W myśl art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) – dalej w skrócie: "u.p.z.p."], decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), w tym z zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (pkt 9). W przypadku drogi ekspresowej (w sprawie drogi [...]) jest to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. (art. 60 ust. 5 u.p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną kwestię, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego (wyrok NSA z 9.05.2001r., IV S.A. 2255/99, Lex nr 55769). Dodatkowo zauważyć należy, że wyrażenie stanowiska przez organ współdziałający - na etapie postępowania uzgodnieniowego – ma charakter uznaniowy, przy czym nie oznacza to oczywiście dowolności postępowania organu w tego rodzaju sprawach. Inaczej mówiąc, organ działa w ramach uznania administracyjnego, a uznanie to dokonuje się w odniesieniu do przepisów prawa oraz wiedzy specjalistycznej osób obsadzających organy właściwe w sprawie. Wypowiadając się w konkretnej sprawie, uzgadnia nowy obiekt budowlany – w ramach swoich kompetencji ustawowych. Podejmując rozstrzygnięcie organ uzgadniający ma obowiązek rozważyć wszystkie okoliczności sprawy i przekonywująco uzasadnić zajmowane stanowisko. Trzymając się tychże zasad nie może kierować się tylko interesem strony, zwłaszcza gdy głównym jego zadaniem – jak w sprawie - jest zapewnienie poziomu bezpieczeństwa ruchu odbywającego się na drogach, zatem jest uprawniony, a zarazem zobowiązany, realizować je w szeroko pojętym interesie społecznym, w tym również skarżącej. Ocena projektu decyzji o warunkach zabudowy względem spełniania przez planowaną inwestycję warunku odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi - art. 43 ust. 1 ustawy 21 marca 1985 r. o drogach publicznych [(Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, ze zm.) – dalej w skrócie: "u.d.p."], jest prawidłowa. Organ w tej kwestii doszedł bowiem do wniosku, że planowana inwestycja nie narusza art. 43 ust. 1 Ip. 2 kolumna 3 tabeli u.d.p., gdyż jest usytuowana od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...] w odległości co najmniej 40 m. Zatem nie można mówić o wydaniu postanowienia z naruszeniem tej normy, które miało wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca zarzuciła też niewłaściwe zastosowanie regulacji art. 35 ust. 3 u.d.p. Wskazała, że gdyby zmiana zagospodarowania terenu przylegającego do pasa drogowego powodowała trudności w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, to wówczas organ mógłby odmówić uzgodnienia tej zmiany. Tymczasem funkcjonowanie nośnika reklamowego nie ma żadnego przełożenia na wzrost ruchu drogowego, zatem nie było podstaw do odmowy uzgodnienia. Sąd - odnosząc się do stosowania art. 35 ust. 3 u.d.p. – najpierw musi wskazać, że norma ta stanowi, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Na podstawie tego przepisu zarządca drogi uzgadnia zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego polegającego na budowie obiektu budowlanego, jedynie w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, natomiast posadowienie tablicy reklamowej nie skutkuje powstaniem ruchu drogowego, który musiałby być włączony do drogi publicznej. W kontekście tego Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w tej materii przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 października 2015 r. (sygn. akt II OSK 357/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniu tym Sąd II instancji wskazał, że "Należy jednak przyznać rację stronie skarżącej, że w tej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, gdyż na podstawie tego przepisu zarządca drogi uzgadnia zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, [...], jedynie w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Posadowienie tablicy reklamowej nie skutkuje powstaniem ruchu drogowego, który musiałby być włączony do drogi publicznej. Wprawdzie organ administracji oraz Sąd I instancji wskazał ten przepis jako podstawę rozstrzygnięcia, lecz jego powołanie nie miało decydującego wpływu na wynik sprawy. To, że przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie miał w tej sprawie zastosowania nie oznacza bowiem, że w tej sprawie w ogóle zarządca drogi nie miał podstaw do prowadzenia postępowania uzgodnieniowego w stosunku do planowanej tablicy reklamowej. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zgodnie z art. 64 ust. 1 tej ustawy przepis art. 53 ust. 3-5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zatem zarządca drogi jest właściwy do uzgodnienia planowanej inwestycji, jeżeli znajduje się ona w obszarze pasa drogowego lub oddziałuje na obszar przyległy do pasa drogowego i samą drogę. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje kryteriów takiego uzgodnienia. Jedno z takich kryteriów określa art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i jest to możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Niemniej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest to jednak jedyne kryterium uzgodnienia. [...] zarządca drogi powinien w tym przypadku prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m. in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. W myśl art. 4 pkt 21 tej ustawy ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m. in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Do zarządcy drogi należy również zarządzanie bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej (art. 20 pkt 20 ustawy o drogach publicznych). Trudno przyjąć, że w przypadku uzgodnienia warunków zabudowy dla nośnika reklamowego, który ma znajdować się na obszarze przyległym do pasa drogowego, kwestia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, które mogłoby spowodować posadowienie takiego obiektu miałaby pozostawać poza jakąkolwiek kontrolą zarządcy drogi. Przy przyjęciu stanowiska strony skarżącej, zarządca drogi nie mógłby brać pod uwagę wielu przepisów szczególnych, zarówno krajowych, jak i międzynarodowych, mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, w szczególności na drogach szybkiego ruchu (m. in. art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym, pkt VII.4 załącznika II do umowy AGR). Dodatkowo można wskazać, że zgodnie z art. 17 pkt 6b tiret trzeci ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Zatem kryterium bezpieczeństwa ruchu drogowego jest istotnym kryterium uzgodnienia z zarządcą drogi również projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenu przyległego do pasa drogowego". W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 u.d.p. w niniejszej sprawie nie mógł odnieść skutku w postaci uchylenia zaskarżonego postanowienia, albowiem wykazane uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 43 ust. 1 tabela lp. 2 kolumna 3 u.d.p. - obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane, w przypadku drogi ekspresowej poza terenem zabudowy w odległości co najmniej 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. I to kryterium – w odniesieniu do przedmiotowego nośnika reklamowego – jak ustalił organ zostało spełnione. Niemniej kryterium odległości urządzenia reklamowego od pasa drogowego nie jest jedynym kryterium oceny czy urządzenie to powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jak wywiedziono już wyżej, zarządca drogi w takim przypadku jak przedmiotowy, prowadzi postępowanie uzgodnieniowe zgodnie z przepisami prawa materialnego (np. art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. i art. 20 pkt 20 u.d.p.) związanymi z zakresem jego właściwości rzeczowej i mającymi na celu niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, zapobieżenie zagrożeniom wpływającym na bezpieczeństwa ruchu. W każdym przypadku zarządca drogi powinien dokonać oceny tego zagrożenia nie tylko w oparciu o kryterium odległości przedmiotu uzgodnienia od danej drogi, lecz jeszcze powinien brać pod uwagę, np. rodzaj danej tablicy reklamowej, jej położenie w pobliżu odcinków drogi, na których wymagane jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności np. w obszarze skrzyżowań (wyżej powoływany wyrok NSA z 2 października 2015 r.). Jeszcze w wyroku z 2 października 2013 r. (sygn. akt II OSK 1198/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny, wśród innych warunków uzyskania zgody na lokalizację obiektu na obszarze przyległym do pasa drogowego, wymienił "np. niepogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 21 ustawy o drogach publicznych), niepowodowanie oślepiania albo niewprowadzanie w błąd uczestników ruchu drogowego (art. 45 ust. 1 pkt. 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym)". Zatem określenie obszaru przyległego do pasa drogowego, na którym wymagane jest uzgodnienie zarządcy drogi dla projektowanego obiektu budowlanego zależy od okoliczności danej sprawy. Co do sytuowania konstrukcji reklamowych za takie kryterium należy przyjąć też to – czy jest to reklama świetlna czy podświetlana, a nadto jakie są jej gabaryty.

W ocenie Sądu, w sprawie doszło do oceny przedmiotu uzgodnienia w aspekcie właściwych kryteriów i oceny tej dokonano na podstawie należycie zgromadzonego materiału dowodowego sprawy, której wyraz znalazł swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odpowiadającego wymogom wynikającymi z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. Odparcia więc wymaga zarzut naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i art. 77 oraz art. 104 K.p.a.

Z ustaleń organu wynika, że uzgadniane urządzenie reklamowe to urządzenie wolno stojące, trwale związane z gruntem, zatem stanowiące obiekt budowlany (budowlę) w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, z fundamentem studniowym o szerokości 1,4 m i głębokości 5 m; w postaci podświetlanej od wewnątrz tablicy reklamowej; o maksymalnej wysokości 11 m i rozmiarach dwustronnej tablicy reklamowej 8 m x 4 m, tj. ogólnej powierzchni 32 m2. Dodatkowo w odpowiedzi na skargę - celem odparcia twierdzeń skarżącej, jakoby przedmiotowe urządzenie reklamowe nie zagrażało bezpieczeństwu ruchu na drodze ekspresowej - organ podkreślił, że nośnik reklamowy usytuowany byłby w rejonie skrzyżowania [...]z drogą ekspresową [...], gdzie uczestnik ruchu powinien zachować szczególną ostrożność i w myśl art. 25 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych ochrona i utrzymanie skrzyżowań należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii, a przez ochronę skrzyżowania należy rozumieć działania mające na celu niedopuszczenie m. in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Wymieniona droga ekspresowa przebiega też w ciągu autostrady [...] stanowiącej odcinek międzynarodowej trasy [...]. I jak wskazał organ w postanowieniu, zgodnie z pkt VII. 4 załącznika II do umowy europejskiej (AGR) o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r., ratyfikowanej przez Polskę 14 września 1984 r. (Dz. U. z 1985 r. Nr 10, poz. 35 ze zm.), na których odbywa się duży ruch międzynarodowy, ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych jest zakazane. Zarządca drogi zobowiązany jest bowiem do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, mogącym sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych, a więc ma działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie (wyrok WSA z 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 960/10). Bez znaczenia jest usytuowanie tego nośnika na nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], wykorzystywanej jako parking, albowiem celem reklamy nie było skierowanie jej do korzystających z tego parkingu, lecz emitowanie reklamy o tak znacznych rozmiarach (wysokość 11 m, powierzchnia 32 m²) do użytkowników drogi ekspresowej [...], która przebiega w niewielkiej odległości od działki nr [...]. Strona powołując się na wydruki ze strony Google maps obrazujące widok z wiaduktu ww. drogi ekspresowej zupełnie pomija okoliczność, że droga ta w analizowanym miejscu przecina się z [...] również na dolnym poziomie, z którego nie sposób nie zauważyć przedmiotowej reklamy o wysokości 11 m. Ponadto ekrany akustyczne ustawione wzdłuż drogi [...] są przezroczyste, więc nie zasłaniają widoku. Poza tym inne jest przeznaczenie tych ekranów, tj. ochrona przed hałasem, a nie przed widokiem lub światłem.

Sąd podkreśla, że organ przeprowadził też bardzo istotny wywód dotyczący zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze ekspresowej [...] o dużym natężeniu ruchu, gdzie dopuszczalna prędkość wynosi 120 km/h, powodowanego przez nośniki reklamowe, analizując szczegółowo stan dekoncentracji kierowcy wywołany odbieraniem informacji z otoczenia drogi. Wskazując, że usytuowanie reklam na odcinkach dróg, na których kierowca musi podejmować szybkie decyzje, zachować szczególną ostrożność, nie może się dekoncentrować, czyli musi skupić całą swoją uwagę na drodze, uczestnikach ruchu, bez wątpienia może przyczynić się do rozproszenia uwagi kierowcy. W czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia (np. reklam), nie ma on możliwości skupienia całej swojej uwagi na drodze przed poruszającym się pojazdem. Chwilowe odwrócenie uwagi kierowcy wpływa na bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu drogowego, zwłaszcza na wyżej wskazanej drodze. W istocie reklama, niosąca podaną w atrakcyjnej formie informację będzie przyciągała uwagę kierowców, a przez to może powodować spowalnianie ich reakcji w warunkach rosnącego natężenia ruchu drogowego. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że reklama nie odwraca uwagi kierowców od sytuacji na drodze. Należy bowiem stwierdzić, iż reklama ma spełniać swoją rolę, to jest przyciągać wzrok uczestników ruchu drogowego (kierujących pojazdami), gdyż w przeciwnym przypadku nie byłoby celowe jej instalowanie. Aby uczestnik ruchu drogowego zwrócił uwagę na nośnik reklamowy, firmy reklamowe wielorako wykorzystują różne formy plastyczne (np. stosowanie kolorów przykuwających uwagę kierowców), czy poprzez odpowiednie oświetlenie aby nośnik reklamowy przyciągnął swoją formą uwagę uczestnika ruchu, a to zmniejsza jego koncentrację, i odwraca uwagę od sytuacji panującej na drodze. W efekcie wszystko powyższe może prowadzić do popełnienia błędu kończącego się niebezpiecznym zdarzeniem drogowym. Przedstawiona przez organ argumentacja, że reklamy wpływ0ają na bezpieczeństwo ruchu na drodze jest racjonalna i uzasadniona w świetle zasad doświadczenia życiowego (ww. wyrok NSA z 2.10.2015 r.; wyrok NSA z 23.11.2010 r., II GSK 994/09). Godne uwagi jest także podkreślenie organu, że to zarządca drogi jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie aktów związanych z bezpieczeństwem na drogach. Fakty dotyczące potencjalnego niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego, jakie stanowią reklamy usytuowane w sąsiedztwie dróg ekspresowych, są znane zarządcy drogi jako organowi specjalistycznemu z racji realizacji zadań w zakresie inżynierii ruchu. Niewątpliwie w analizowanym przypadku przedmiotowa reklama odpowiadająca wysokością trzypiętrowemu budynkowi, choć zlokalizowania w znacznej odległości od drogi ekspresowej [...], skupi uwagę korzystającej z niej kierowców, powodując częstokroć sytuacje szczególnie niebezpieczne na tej drodze. Na poparcie zajętego stanowiska organ zwrócił uwagę na stworzony przez Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad by chronić życie i zdrowie użytkowników dróg krajowych program "Drogi zaufania", w celu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako sprawę priorytetową dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Zatem w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, istotna jest lokalizacja nośników reklamowych. Organ ma zapobiegać wypadkom, działać w znacznej mierze prewencyjne, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie.

Mając na względzie powyższe Sąd nie znalazł podstaw, które wskazywałyby na niezgodność z prawem wydanych w sprawie postanowień. Organ wypełnił dyspozycje prawne dotyczące właściwego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które podważałyby czy poddały w wątpliwość ustalenia organu poczynione w sprawie. Brak podważenia ustaleń organu innymi danymi czy źródłami dowodowymi, z których wynikałoby, że fakty podane przez organ nie są rzetelne i nie mogą być podstawą ustaleń faktycznych w tej sprawie, oznacza ich prawidłowość i słuszną podstawę do odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji. Należy jeszcze raz podkreślić, że organ w powyższej sprawie dokonał wnikliwego wyważenia interesów, należycie i wyczerpująco przedstawił okoliczności faktyczne i prawne, które miały wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, przyznając pierwszeństwo interesowi społecznemu, tj. bezpieczeństwu ruchu drogowego na drodze ekspresowej [...] nad interesem spółki, zwłaszcza że reklama jest urządzeniem, bez którego przyległy teren mógłby funkcjonować. Ostateczne przyznanie prymatu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest zapewnienie wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, nad interesem skarżącej, który może zostać zaspokojony w sposób określony w zaskarżonym postanowieniu, w świetle powyższego, okazało się zasadne. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - Sąd oddalił skargę.