Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 365/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. [...] Główny Inspektor nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...]Sp. z o.o. ( dalej: "skarżąca", "inwestor") od decyzji Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z [...] października 2020 r" nr [...], znak: [...], w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] października 2020 r., nr [...], znak: [...], Wojewoda [...] odmówił [...] Sp. z o.o. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę sieci kablowej podziemnej pod drogą wojewódzką nr [...] - przecisk/wykop o długości 27,5 mb w km 85+590 oraz o długości 26,5mb w km 85+959, na działkach nr ewid. [...],[...] oraz [...] obręb [...], jednostka ewid, [...][...]- miasto.

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z [...] października 2020 r., nr [...], znak: [...], wniósł odwołanie inwestor.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, skarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przypomniał, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

GINB wyjaśnił, że jak wynika z analizy projektu budowlanego, w ramach spornej inwestycji przewidziano w obrębie pasa drogi wojewódzkiej nr [...] dwa przejścia poprzeczne przez drogę sieci kablowej doziemnej SN 15kV na działkach nr ewid. [...]i [...] (zob. projekt zagospodarowania terenu).

Projektowane roboty dotyczą działek nr ewid. [...] objętych ustaleniami Uchwały Rady Miejskiej w [...]z [...] maja 2013 r., Nr [...] w sprawie zmiany części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu miasta [...]oraz części sołectwa [...].

Działki nr ewid. [...]i [...] (teren drogi wojewódzkiej) znajdują się na terenie oznaczonym w ww. planie miejscowym symbolem 1KDG - teren dróg publicznych klasy głównej (§ 8 ust. 1 pkt 9). Natomiast działki nr ewid. [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem 1KDZ - teren drogi publicznej klasy zbiorczej (§ 8 ust. 1 pkt 10)

Zgodnie z § 16 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały, podstawowe urządzenia liniowe, podziemne i nadziemne uzbrojenia niezbędne dla obsługi terenów należy lokalizować: a) w liniach rozgraniczających dróg publicznych, z wyłączeniem drogi [...], stosownie zaś do § 18 ust. 7 pkt 3, dla drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem 1KDG, plan ustala obowiązek lokalizacji infrastruktury technicznej, nie związanej z funkcjonowaniem drogi [...], poza liniami rozgraniczającymi tej drogi. Przez linie rozgraniczające należy rozumieć, zgodnie § 4 pkt 14 ww. uchwały, wyznaczone na rysunku planu, linie wydzielające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Organ odwoławczy ocenił, że z powyższych zapisów planu miejscowego, wynika zatem, że projektowane roboty są niezgodne z jego zapisami w części, w której dotyczą realizacji robót na działkach nr ewid. [...]. Jak bowiem wskazano na wstępie, sporne roboty budowlane zostały przewidziane w pasie drogowym drogi wojewódzkiej oznaczonej w planie symbolem 1KDG.

Zdaniem GINB, projektowana inwestycja jest niezgodna z przepisami art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] maja 2013 r"[...].

Ustosunkowując się do argumentacji odwołania oraz znajdującego się w aktach sprawy stanowiska Burmistrza Miasta i Gminy [...]dotyczącego zgodności spornej inwestycji z przepisami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, GINB wskazał, że powyższe pismo nie ma jakiejkolwiek mocy wiążącej dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. Stanowi ono jedynie interpretację Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Natomiast zarówno Wojewoda [...] jak i GINB, związani są wyłącznie zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podkreślił, że w procesie inwestycyjnym to właśnie do organów architektoniczno-budowlanych, zgodnie z art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, należy samodzielna ocena zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie więc przez Wójta gminy własnej interpretacji nie pozbawia właściwych organów prawa oceny w ramach kompetencji ustawowych.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego kwestii braku racjonalności uregulowań ww. zapisów planu miejscowego oraz ich negatywnych konsekwencji dotyczących "sztucznego dzielenia miasta na dwie części" oraz zarzutu, że przepisy planu miejscowego nie mogą zawierać postanowień odmiennych od tych zawartych w ustawie ani powtórzeń zapisów ustawowych a także podnoszonej w odwołaniu argumentacji dotyczącej Rozstrzygnięcia Wojewody [...] z [...] marca 2014 r., GINB uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie w toku postępowania odwoławczego. W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest organem właściwym do oceny zarówno prawidłowości jak i racjonalności uchwalonych w miejscowym planie regulacji. GINB jako organ administracji architektoniczno-budowlanej jest natomiast w sposób bezwzględny związany z zapisami obowiązujących na terenie inwestycyjnym przepisów miejscowego planu zagospodarowania o czym stanowi ww. przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania oraz przywołanego w nim wyroku WSA w Warszawie z 11 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2869/18, wskazującego że "przepisy planu powinny być interpretowane poprzez wykładnię systemową, która nakazuje uwzględniać fakt, że przepisy prawne tworzą system i należy uwzględniać ich wzajemne relacje oraz miejsce w systemie. W szczególności nie powinno się nadawać normie prawnej znaczenia, przy którym byłaby ona sprzeczna z normą hierarchicznie wyższą w systemie", GINB wskazał, że powyższy wyrok odnosił się do sytuacji w której występowały wątpliwości interpretacyjne zapisów planu miejscowego. W analizowanej sprawie wątpliwości takich, w ocenie GINB nie ma. Przepis § 18 ust. 7 pkt 3 przedmiotowego planu jest zdaniem organu jasny - dla drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem 1KDG plan ustala obowiązek lokalizacji infrastruktury technicznej, nie związanej z funkcjonowaniem drogi 1KDG, poza liniami rozgraniczającymi tej drogi. W ocenie GINB wprowadzony ww. regulacją zakaz jest jasny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Podnoszony zarzut, że użyte w § 18 ust. 7 pkt 3 planu miejscowego pojęcie "infrastruktury technicznej" jest niejasne nie znajduje akceptacji GINB. Jakkolwiek sam plan miejscowy nie zawiera definicji "infrastruktury technicznej" to nie ulega zdaniem organu wątpliwości, że w powszechnym rozumieniu tego słowa mieści się m.in. sieć elektroenergetyczna.

W ocenie GINB przywołany w odwołaniu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny we Wrocławiu z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 122/16, tylko potwierdza tezę o prymacie wykładni językowej, dopuszczającym możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy ta interpretacja zawodzi.

Organ wskazał również, że podnoszona w odwołaniu kwestia pomijania przepisów planu miejscowego w sytuacji gdy inwestycja "jest formalnie sprzeczna z zapisami planu miejscowego zaś jest dozwolona wprost przepisami rangi wyższej niż tzw. prawo miejscowe" nie może być brana pod uwagę, ponieważ wyrok, w którym pogląd ten zaprezentowano, został uchylony, a także dotyczył inwestycji stacji bazowych oraz mających względem nich zastosowanie przepisów ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tj. z 2019 r., poz. 2410), która nie ma zastosowania w analizowanej sprawie.

Nie ma również w ocenie organu odwoławczego znaczenia przy ocenie zgodności projektowanych prac z przepisami planu miejscowego, zarzut dotyczący publicznego charakteru spornego zamierzenia, które ma wpływ na zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego miasta i Gminy [...]. Tak samo bowiem ja każda inna inwestycja podlega ona regulacjom Prawa budowlanego, które nie wprowadzają wyjątków od zasady wyrażonej w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Również przepisy ww. uchwały Rady Miejskiej w [...]z [...] maja 2013 r" Nr [...] , nie wprowadzają wyjątku w zakresie lokalizacji infrastruktury technicznej, nie związanej z funkcjonowaniem drogi 1KDG.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, że w analizowanej sprawie inwestor uzyskał decyzję Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z [...] lutego 2020 r"[...] zezwalającą na budowę elektroenergetycznej sieci kablowej średniego napięcia w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] (działki nr ewid. [...]), GINB wskazał, że powyższa okoliczność nie ma wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Uzyskanie od zarządcy drogi decyzji w trybie art. 39 ustawy z 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (tj. Dz. U. Z 2020 r., poz. 470) w żadnym wypadku nie zwalnia organów administracji architektoniczno-budowlanej z oceny złożonej dokumentacji w oparciu o regulacje wynikające z art. 35 Prawa budowlanego.

Podsumowując, GINB ocenił, że wbrew twierdzeniom odwołania, organ wojewódzki zasadnie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak natomiast wynika z analizy akt sprawy, inwestor pomimo nałożenia na niego przez Wojewodę [...] postanowieniem z [...] września 2020 r., znak: [...], obowiązku doprowadzenia złożonej dokumentacji do zgodności z przepisami planu miejscowego, nie dokonał poprawy złożonej dokumentacji projektowej.

GINB podkreślił również, że decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli inwestor nie spełnił określonych prawem wymogów, a więc także w zakresie zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie może zostać wydane rozstrzygnięcie uwzględniające jego wniosek o pozwolenie na budowę.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, że w dokumentacji przedłożonej przez inwestora brak jest również uzgodnienia z zarządcą drogi wojewódzkiej dotyczącego spornego zamierzenia. Zgodnie z art. 39 ust. 3a ww. ustawy o drogach publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany m.in. do uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3.

Skargę na powyższą decyzję GINB, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i o uchylenie poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...]z dnia [...] października 2020 roku nr [...] Znak [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a konkretnie:

a) art. 39 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2020, poz. 470, z póżn. zm.) poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, iż inwestycja polegająca na budowie sieci kablowej doziemnej średniego napięcia 15kV, kablem 3xXRUHAKXS pod drogą dojazdową do drogi wojewódzkiej [...] - przecisk/wykop o długości trasy 27,5 mb w km 85+590 oraz o długości 26,5 mb w km 85+959, na działkach nr ewid. [...] oraz [...], obręb [...], jedn, ewid. [...][...]- miasto, nie spełnia przesłanek zawartych w przepisie w sytuacji gdy należy ona do zakresu urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej zaś w/w inwestycja ma pozytywną opinię zarządcy drogi - to jest [...]Zarząd Dróg Wojewódzki) w [...].

b) art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2020 poz. 470, z późn. zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż projekt inwestycji jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz bezzasadne przyjęcie iż stanowi to rażące naruszenie prawa, które kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności w/w decyzji - w sytuacji gdy postanowienia miejscowego piany zagospodarowania przestrzennego zostały wydane z zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zaś brak powielenia bezwzględnego zapisu ustawy co do możliwości umieszczenia infrastruktury w pasie drogowym polegającej na dokonanie przeciska pod drogą - nie powoduje automatycznie - braku takowej możliwości zaś przyjęcie takiej interpretacji prawa o planowaniu przestrzennym nie było intencją samej Gminy Miasta [...], zaś obowiązujące w obrocie prawnym orzeczenia NSA oraz rozstrzygnięcia nadzorcze organów np. Wojewody wskazują że praktyka stosowania prawa, linia orzecznicza sądów administracyjnych jest zupełnie inna niż przedstawił to organ I instancji jak i organ odwoławczy, nadto przyjęcie poglądu skarżonego organu doprowadziłoby do takiej sytuacji że żadna inwestycja nie mogła by być przeprowadzona pod drogą łub nad drogą wojewódzką i Miasto [...]w sposób sztuczny podzielone byłoby na dwie części, zaś w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego inwestycja mogłaby być przeprowadzona. Nadto ponownie wypada podkreślić, a co bezpodstawnie organ odwoławczy uznał za nie posiadające w sprawie żadnego znaczenia, iż inwestycja ma charakter publiczny, co również pozwoli w przyszłości na zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego Miasta i Gminy [...] a co ma dla bezpieczeństwa mieszkańców i przedsiębiorców tego regionu istotne znaczenie. II naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie:

a) art 7 k.p.a poprzez jego błędną wykładnię i nie podjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez niedostateczne rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego,

b) art. 77 § 1 k,p.a. poprzez nie dokonanie w sposób wyczerpujący i całościowy zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie,

W uzasadnieniu skargi, podniesiono w pierwszej kolejności, że inwestor wykonał polecenie uzupełnienia nieprawidłowości poprzez doprowadzenie złożonej dokumentacji w sprawie do zgodności z przepisami planu miejscowego, zawarte w postanowieniu z dnia [...] września 2020 roku Wojewody [...] znak: [...], gdyż pismem z dnia [...] października 2020 roku pełnomocnik skarżącej udzielił uzupełniających informacji w zakresie wskazanym w postanowieniu organu, a powyższe pismo znajduje się w aktach sprawy.

Następnie skarżąca podniosła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, wydawanym na podstawie upoważnienia ustawowego i ustanowione nim przepisy nie mogą zawierać unormowań odmiennych od tych, zawartych w ustawie, ani powtórzeń zapisów ustawowych. Przywołała również orzecznictwo nakazujące przy użyciu reguł wykładni systemowej uwzględniać fakt, że przepisy prawne tworzą system i należy uwzględniać ich wzajemne relacje oraz miejsce w systemie, a w szczególności nie powinno się nadawać normie prawnej znaczenia, przy którym byłaby ona sprzeczna z normą hierarchicznie wyższą w systemie.

Podniesiono, że kwestia lokalizacji w pasach drogowych dróg publicznych urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego i potrzebami drogowymi należy do materii ustawowej i została uregulowana w art. 39 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten zawiera wprawdzie ogólny zakaz lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych oraz umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z zarządzaniem drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1), który jednak, jak wynika z treści art 39 ust 1a, nie dotyczy "umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2019 r. poz. 2460) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i tych urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają".

Podkreślono, że zgodnie z art. 39 ust 3, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, przy czym zarządca drogi "może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg" (art 39 ust 3 pkt 1).

Skarżąca przypomniała w tym miejscu swoje stanowisko, a także stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy [...] w zakresie zgodności spornej inwestycji z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które obrazuje odmienną koncepcję interpretacji przepisów prawa, a która zdaniem skarżącej winna zostać wzięta pod uwagę przy rozstrzyganiu przedmiotu sprawy.

Skarżąca powołując się na orzecznictwo, argumentowała, że ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od rozporządzeń i aktów prawnych organów samorządu terytorialnego i powinna mieć pierwszeństwo, bowiem w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu.

Skarżąca nie zgodziła się również z oceną organu odwoławczego, że zapisy planu miejscowego nie budzą żadnych wątpliwości, a tym samym nie jest możliwe stosowanie w tym przypadku wykładni systemowej. Ogólnikowe bowiem sformułowanie w § 18 ust. 7 pkt. 3 planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego "infrastruktury technicznej" nie może zostać uznane za jasne i precyzyjne, i tak jak uważa skarżony organ w powszechnym znaczeniu tego słowa mieści się także sieć elektromagnetyczna.

W ocenie strony skarżącej w sytuacji, gdy ustawa o drogach publicznych przewiduje możliwość lokalizacji urządzeń przesyłowych w pasach drogowych dróg publicznych, przepisy ustawy mają pierwszeństwo przed zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego możliwość taka nie wynika, choćby dla jednej tylko drogi. Ponadto, zwrócić należy uwagę na fakt, że w uchwale mowa jest ogólnie o "infrastrukturze technicznej, niezwiązanej z funkcjonowaniem drogi", a pojęcie to nie zostało w jej treści zdefiniowane. Przepis art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych zawiera natomiast zamknięty katalog urządzeń, które ustawodawca traktuje w sposób odmienny od pozostałej infrastruktury technicznej. Wobec tego, przepis art. 39 ust. 1a jest nie tylko przepisem wyższego rzędu wobec zapisów uchwały, ale także stanowi lex specialis wobec ogólnego zakazu lokalizacji urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi, o którym mowa w jej §18 ust 7 pkt 3. W związku z tym, w pojęciu "infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą", użytym w w/w przepisie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ocenie tut organu, nie mieszczą się te urządzenia, dla których ustawodawca przewidział odmienną regulację w zakresie ich lokalizacji w pasie drogowym. Zdaniem skarżącej niedookreślone, niezdefiniowane pojęcia nie mogą stanowić podstawy do ograniczenia obowiązującej zasady wolności budowlanej.

Skarżąca zwróciła także uwagę na fakt wydania przez [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] decyzji, na mocy art. 39 ustawy o drogach publicznych, w której zezwolił skarżącej na lokalizację odcinka sieci elektroenergetycznej kablowej w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...], oznaczonej w Uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie zmiany części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu miasta [...] oraz części sołectwa [...] symbolem 1 KDG. Powyższe, pomimo wskazania na w/w decyzję przez skarżony organ, zostało zdaniem skarżącej całkowicie pominięte przy rozpatrywaniu sprawy. Zarządca drogi, zobowiązany do ochrony pasa drogowego przed działaniami, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, nie odmówił inwestorowi zgody na lokalizację urządzenia, wykorzystując regulację zawartą w uchwale, choć jest nią związany w takim samym stopniu jak organ administracji architektoniczno - budowlanej. Zarządca drogi posłużył się bowiem wspomnianą regułę kolizyjną lex superior derogat legi inferiori, stosując przepis rangi ustawowej przed normą zawartą w akcie prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, jest decyzja GINB z dnia [...] grudnia 2020 r., utrzymująca w mocy Wojewody [...]z dnia [...] października 2020 r. odmawiającą udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę sieci kablowej podziemnej pod drogą wojewódzką nr [...] - przecisk/wykop o długości 27,5 mb w km 85+590 oraz o długości 26,5mb w km 85+959, na działkach nr ewid. [...]oraz [...] obręb [...], jednostka ewid, [...] [...]- miasto.

W ramach spornej inwestycji przewidziano w obrębie pasa drogi wojewódzkiej nr [...] dwa przejścia poprzeczne sieci kablowej doziemnej SN 15kV przez drogę na działkach nr ewid. [...] (zob. projekt zagospodarowania terenu).

Projektowane roboty dotyczą działek nr ewid. [...] objętych ustaleniami Uchwały Rady Miejskiej w [...]z [...] maja 2013 r., Nr [...] w sprawie zmiany części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu miasta [...] oraz części sołectwa [...].

Działki nr ewid. [...]i [...] (teren drogi wojewódzkiej) znajdują się na terenie oznaczonym w ww. planie miejscowym symbolem 1KDG - teren dróg publicznych klasy głównej (§ 8 ust. 1 pkt 9). Natomiast działki nr ewid. [...] znajdują się na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem 1KDZ - teren drogi publicznej klasy zbiorczej (§ 8 ust. 1 pkt 10)

Zgodnie z § 16 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały, podstawowe urządzenia liniowe, podziemne i nadziemne uzbrojenia, niezbędne dla obsługi terenów należy lokalizować: a) w liniach rozgraniczających dróg publicznych, z wyłączeniem drogi 1KDG.

W § 18 ust. 7 pkt 3, dla drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem 1KDG plan miejscowy ustala natomiast obowiązek lokalizacji infrastruktury technicznej, nie związanej z funkcjonowaniem drogi 1KDG, poza liniami rozgraniczającymi tej drogi.

Przez linie rozgraniczające należy rozumieć, zgodnie § 4 pkt 14 ww. uchwały, wyznaczone na rysunku planu, linie wydzielające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Zdaniem Sądu, należy zgodzić się z organem, że projektowane roboty są niezgodne z zapisami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części, w której dotyczą realizacji robót na działkach nr ewid. [...] . Zostały bowiem przewidziane w pasie drogowym drogi wojewódzkiej oznaczonej w planie symbolem 1KDG.

Plan miejscowy wyraźnie natomiast zakazuje lokalizacji infrastruktury technicznej niezwiązanej z funkcjonowaniem drogi (symbol w planie 1KDG) w liniach rozgraniczających tej drogi.

Należy też podkreślić, że powyższy zakaz dotyczy tylko odcinka drogi wojewódzkiej Nr [...], oznaczonego w miejscowym planie symbolem 1KDG, natomiast planowana linia kablowa elektroenergetyczna, może zostać lokalizowana w liniach rozgraniczających dróg gminnych/powiatowych klasy zbiorczej/dojazdowej/lokalnej, występujących na terenie planu za zgodą właściwego zarządcy drogi.

Powyższe ustalenia oraz ocena zgodności z planem inwestycji, nie są zasadniczo przez skarżącą kwestionowane. Skarżąca dostrzega bowiem sprzeczność planowanej inwestycji z zapisami planu, jednak argumentuje konieczność udzielenia pozwolenia na budowę, sprzecznością zapisów planu miejscowego z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2020, poz. 470, z późn. zm., dalej: "u.d.p.").

Wskazać zatem należy, że art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabrania lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis ten jest więc zgodny z zapisami kwestionowanego planu miejscowego.

Skarżąca Podkreśla jednak, że zgodnie z treścią art. 39 ust. 1a u.d.p., przepisu ust. 1 pkt 1, nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2021 r. poz. 576) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i tych urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.

Ustawa zatem w ocenie skarżącej w art. 39 ust. 1a, dopuszcza w przypadku spełnienia wymogów bezpieczeństwa i warunków technicznych lokalizację urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania energii elektrycznej w pasie drogowym.

Zdaniem skarżącej zapis art. 39 ust. 1a u.d.p., jako zapis ustawy powinien mieć pierwszeństwo przed postanowieniami planu miejscowego jako aktu prawnego niższego rzędu, tym bardziej, że przemawia za tym charakter planowanej inwestycji oraz zgoda na lokalizację wyrażona przez [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...].

Zdaniem Sądu argumentacja ta nie może zostać uwzględniona.

Należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

W kontekście zarzutów skargi podkreślenia wymaga, że negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 634/17, LEX nr 2441290, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, LEX nr 2002643). Właśnie ten negatywny wynik ma w rozpoznawanej zasadniczy wpływ na treść rozstrzygnięcia w przeciwieństwie do innych argumentów podnoszonych w skardze.

Nie zasługuje na uwzględnienie, zawarta w skardze argumentacja skarżącej dotycząca uzupełnienia nieprawidłowości w dokumentacji.

Przypomnieć należy, że postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. Wojewoda [...], nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków i nieprawidłowości w dokumentach stanowiących załączniki do wniosku, a mianowicie o:

1. Doprowadzenie do zgodności zakresu planowanych robót z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanowionego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...]z dnia [...] maja 2013 (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...] z dnia [...].07.2013r.). Zgodnie z treścią § 16 ust. 1 pkt 3 ppkt a (ustalenia ogólne) oraz § 18 ust. 7 pkt 3 (ustalenia szczegółowe) dla terenu o symbolu w planie 1KDG (objętym przedmiotowym wnioskiem) - teren drogi publicznej klasy głównej, ustanowiono obowiązek lokalizacji infrastruktury technicznej, nie związanej z funkcjonowaniem drogi poza jej liniami rozgraniczającymi.

2. Doprowadzenie do zgodności zakresu wniosku z treścią dokumentacji projektowej - projektem budowlanym. Dokumentacja projektowa została sporządzona dla całości zamierzenia budowlanego bez podziału na kompetencje Wojewody i Starosty. Wskazano, że inwestycja została zlokalizowana na działkach nr ewid. [...] oraz [...], co nie jest zgodne z treścią wniosku o pozwolenie na budowę oraz zakresem kompetencji tut. organu, wyznaczając termin uzupełnienia najpóźniej do 16 października 2020 r.

Odpowiedź skarżącej na przedmiotowe postanowienie, nie realizowała w ocenie Sądu nałożonych na inwestora obowiązków. Stanowiła bowiem wyłącznie przedstawioną przez skarżącą i zaprezentowaną także w skardze ocenę zgodności planowanej inwestycji z przepisami u.d.p. oraz przedstawiała stanowisko jakie w tej kwestii zajął Burmistrz Miasta [...]w piśmie z dnia [...] października 2020 r.

Wbrew wynikającym z postanowienia obowiązkom, skarżąca nie zmieniła natomiast w dokumentacji projektowej zakresu inwestycji, która nadal pozostawała w sprzeczności z zapisami planu miejscowego.

Udzielenie, jak wskazano w skardze, uzupełniających informacji w zakresie wskazanym w postanowieniu Wojewody, nie może być zdaniem Sądu potraktowane jako realizacja nałożonych tym postanowieniem obowiązków.

Słusznie zatem z uwagi na niedokonanie przez inwestora w wyznaczonym w postanowieniu terminie, poprawy złożonej dokumentacji projektowej, organ na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Nie zasługuje również na uwzględnienie argumentacja skarżącej dotycząca prymatu przepisów ustawowych nad zapisami planu miejscowego. Warto w tym miejscu podkreślić, że wyrok WSA w Krakowie z 13 lipca 2018 r" sygn. akt II SA/Kr 599/18, na którym opiera się argumentacja skarżącej w tym zakresie, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16, LEX nr 2773492. Ponadto wyrok WSA w Krakowie, na który powołuje się skarżąca, nie dotyczył dróg publicznych lecz inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej i mających zastosowanie do tej inwestycji przepisów ustawy z 7 maja 2010 r., o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tj. z 2019 r., poz. 2410). Jednocześnie odnosząc się do tego zarzutu, należy wskazać, że kwestionowany przez skarżącą zapis planu, jest zbieżny z normą zawartą w ustawie, a mianowicie w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., gdzie tak jak w planie, przewidziano zakaz lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przewidziany w art. 39 ust. 1a u.d.p. wyjątek, nie prowadzi zdaniem Sądu do wniosku o sprzeczności analizowanego planu miejscowego z przepisami ustawowymi.

Odnosząc się do argumentów związanych z koniecznością dokonywania innej niż językowa wykładni planu miejscowego, należy podkreślić, że konieczność taka powstaje tylko w sytuacji niejasności oraz występujących w związku z zapisami planu wątpliwości interpretacyjnych. Zdaniem Sądu, zapisy kwestionowanego planu wątpliwości takich nie stwarzają. Zapis § 18 ust. 7 pkt 3 przedmiotowego planu jest jasny - dla drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem 1KDG, plan ustala obowiązek lokalizacji infrastruktury technicznej, nie związanej z funkcjonowaniem drogi 1KDG, poza liniami rozgraniczającymi tej drogi.

Wbrew zarzutom skargi, nie powoduje trudności interpretacyjnych użyte w planie sformułowanie "infrastruktura techniczna". Pomimo, że sam plan, nie zawiera definicji "infrastruktury technicznej", to nie budzi zdaniem Sądu wątpliwości, że pod pojęciem tym należy, tak jak w potocznym tego słowa znaczeniu, rozumieć urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne usługi dla danej jednostki przestrzenno-gospodarczej (osiedla, dzielnicy, miasta, zakładu przemysłowego) w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki i tym podobnych. W tak rozumianym pojęciu, niewątpliwie mieści się będąca przedmiotem sprawy sieć elektroenergetyczna. Zbędne jest zatem w niniejszej sprawie, sięganie po inne metody interpretacyjne, niż wykładnia językowa.

Odnosząc się do argumentacji związanej z zakazem powtarzania w planach miejscowych zapisów ustawowych, podkreślić należy, że we wspomnianym wyżej wyroku NSA z dnia 12 września 2017 r. w tezie 3 wskazano, że dopóki definicja użyta w planie miejscowym, mieści się w definicji ustawowej - nie ma podstaw do uznania jej za wadliwą, a tym samym stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności postanowień planu do niej się odwołujących.

Należy także zdaniem Sądu, podzielić stanowisko organów, że nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy [...] dotyczące zgodności spornej inwestycji z przepisami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem nie ma ono mocy wiążącej dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, a stanowi wyłącznie interpretację Burmistrza Miasta i Gminy [...]Zarówno Wojewoda [...] jak i GINB związani są natomiast wyłącznie zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić do organów architektoniczno-budowlanych, zgodnie z art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, należy samodzielna ocena zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie więc przez Burmistrza własnej interpretacji nie pozbawia tych organów prawa oceny w ramach kompetencji ustawowych. Co więcej, organ w przypadku niezgodności dokumentacji projektowej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie może wydać rozstrzygnięcia, uwzględniającego wniosek inwestora.

Nie ma także zdaniem Sądu znaczenia w rozpoznawanej sprawie kwestia braku racjonalności uregulowań kwestionowanego planu miejscowego. Organ odwoławczy nie jest właściwy i uprawniony zarówno do oceny prawidłowości jak i racjonalności uchwalonych w miejscowym planie regulacji. Jest on natomiast jak wyżej wspomniano związany zapisami obowiązujących na terenie inwestycyjnym przepisów planistycznych. Postulat racjonalności regulacji planistycznych, może być natomiast realizowany w procedurze zmiany planu miejscowego, co jak wynika z treści skargi ma już miejsce, a skarżąca w procedurze tej aktywnie uczestniczy.

Nie ma także zdaniem Sądu dla oceny zgodności z prawem, charakter planowanej inwestycji, mającej na celu zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego. Jak bowiem słusznie ocenił organ, inwestycja taka, jak każda inna podlega regulacjom Prawa budowlanego, które nie wprowadzają wyjątków od zasady wyrażonej w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Również przepisy ww. uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] maja 2013 r" Nr [...], nie wprowadzają wyjątku w zakresie lokalizacji infrastruktury technicznej, nie związanej z funkcjonowaniem drogi 1KDG.

Nie ma także znaczenia w rozpoznawanej sprawie uzyskanie przez skarżącą decyzji

[...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z [...] lutego 2020 r"[...]zezwalającej na budowę elektroenergetycznej sieci kablowej średniego napięcia w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] (działki nr ewid. [...]). Uzyskanie bowiem od zarządcy drogi decyzji w trybie art. 39 ustawy z 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (tj. Dz. U. Z 2020 r., poz. 470), nie zwalnia organów administracji architektoniczno-budowlanej z oceny złożonej dokumentacji w oparciu o regulacje wynikające z art. 35 Prawa budowlanego.

Reasumując GINB prawidłowo utrzymał w mocy decyzję Wojewody, który zasadnie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w odniesieniu do planowanej inwestycji z uwagi na jej niegodność z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.