Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 358/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 41 par. 1-2, art. 44 par. 1-4, art. 129 par. 2, art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, , Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi I. G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 17 marca 2016 r., wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 39, art. 41-44, art. 110, art. 129 § 2 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 149 z późn. zm.), Wojewoda[...] stwierdził uchybienie terminu przez I G do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. orzekającej o uchyleniu decyzji z dnia[...]r. o uznaniu za osobę bezrobotną od 20 maja 2011 r. i przyznaniu prawa do zasiłku od 28 maja 2011 r., uchyleniu decyzji z dnia 29 listopada 2011 r. o utracie prawa do zasiłku z dniem 28 listopada 2011 r., odmowie uznania za osobę bezrobotną od 20 maja 2011 r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku od 28 maja 2011 r.

Przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy organ II instancji wskazał, że I G dokonała rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w S w dniu 20 maja 2011 r. Na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. uznano skarżącą za osobę bezrobotną z dniem 20 maja 2011 r. oraz przyznano skarżącej prawo do zasiłku od 28 maja 2011 r. na okres trzech miesięcy w wysokości 742,10 zł miesięcznie, a w okresie od 28 sierpnia 2011 r. do 27 listopada 2011 r. w kwocie 582,70 zł. Skarżąca dokonując rejestracji w dniu 20 maja 2011 r. poinformowała Powiatowy Urząd Pracy w S o adresie zameldowania oraz o adresie do korespondencji. Dane te zostały zamieszczone w karcie rejestracyjnej bezrobotnego w rubryce nr 10 (adres zameldowania na pobyt stały) oraz w rubryce nr 13 (adres do korespondencji). Z treści zapisów dokonanych w karcie rejestracyjnej wynikało, że skarżąca podała ten sam adres jako adres zameldowania i adres do korespondencji: [...] [...], ul. P [...] m[...]. Skarżąca w dniu 20 maja 2011 r. złożyła podpis pod oświadczeniem bezrobotnego zamieszczonym w części C karty rejestracyjnej. Z treści pkt 19 wyżej wspomnianego oświadczenia wynikało, że skarżąca zobowiązała się do bezzwłocznego informowania Powiatowego Urzędu Pracy w S o wszelkich zmianach danych zawartych w karcie rejestracyjnej podanych przez nią, w tym również danych dotyczących adresu zameldowania i adresu do korespondencji.

W dniu [...] r. Starosta[...] wydał decyzję o utracie przez skarżącą prawa do zasiłku od 28 listopada 2011 r.

W dniu 14 marca 2014 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w S wpłynął wniosek A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S o zawarcie umowy o zorganizowanie stażu dla osoby bezrobotnej wskazanej we wniosku. Osoba składająca wniosek wskazała, że proponuje, aby skierować na staż skarżącą. Z treści informacji Krajowego Rejestru Sądowego z dnia 14 marca 2014 r. wynikało, że skarżąca jest wspólnikiem i prezesem zarządu spółki A.

Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta [...] wznowił postępowanie w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi z dnia [...] r. i [...] r. Wskazane postanowienie oraz decyzję Starosty[...] z dnia [...] r. wysłano na adres, o którym skarżąca poinformowała Powiatowy Urząd Pracy w S w dniu rejestracji, tj. [...] [...], ul. P[...] m [...]. Skarżąca osobiście pokwitowała odbiór obu przesyłek listowych poleconych.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił w całości decyzję z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzję tę doręczono skarżącej na adres: [...] [...] ul. P [...] m [...]. Adres ten skarżąca wskazała w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r.

Organ I instancji, prowadząc ponownie postępowanie, wysyłał do skarżącej korespondencję (wezwanie z dnia 25 sierpnia 2014 r., zawiadomienie z dnia 7 listopada 2014 r., pismo z dnia 18 grudnia 2014 r., zawiadomienie z dnia 2 stycznia 2015 r., pismo z dnia 18 marca 2015 r., zawiadomienie z dnia 9 kwietnia 2015 r.) na adres: [...] [...], ul. [...] [...] m [...]. Skarżąca korespondencję tę zawsze odbierała osobiście.

W dniu [...] r. Starosta [...] wydał decyzję o uchyleniu decyzji z dnia[...] r. o uznaniu za osobę bezrobotną od 20 maja 2011 r. i przyznaniu prawa do zasiłku od 28 maja 2011 r., uchyleniu decyzji z dnia [...] r. o utracie prawa do zasiłku z dniem 28 listopada 2011 r., odmowie uznania za osobę bezrobotną od 20 maja 2011 r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku od 28 maja 2011 r. Decyzję tę organ I instancji wysłał do skarżącej w dniu 13 maja 2015 r. listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na adres: [...] [...], ul.[...] [...] m [...]. Z treści zapisów na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru wynikało, że z powodu niemożności doręczenia przesyłki skarżącej, dorosłemu domownikowi, pełnomocnikowi skarżącej, przedstawicielowi ustawowemu, sąsiadowi, dozorcy domu – którzy podjęliby się oddania przesyłki skarżącej, listonosz w dniu 14 maja 2015 r. pozostawił w oddawczej skrzynce pocztowej zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki do dyspozycji skarżącej na okres 14 dni w Urzędzie Pocztowym [...] [...] wraz z informacją o możliwości odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia. Z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni, przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 22 maja 2015 r., a następnie – w związku z jej nie odebraniem – przesyłkę zwrócono w dniu 29 maja 2015 r. z adnotacją o nie podjęciu w terminie.

Organ II instancji wskazał także, iż skarżąca w dniu 5 listopada 2014 r. wysłała do Powiatowego Urzędu Pracy w S kopię zaświadczenia ZUS ZŁA, na której widniał jej adres: [...] [...], ul. [...] 4. Na kopercie adresowanej do Powiatowego Urzędu Pracy w S (w której przesłana została kopia zaświadczenia ZUS ZŁA) skarżąca również wskazała ten adres. Skarżąca począwszy od dnia 5 listopada 2014 r., składając pisma do Powiatowego Urzędu Pracy w S podawała adres: [...] [...], ul. [...] 4. W żadnym ze składanych pism nie informowała jednak Powiatowego Urzędu Pracy w S, że ten adres jest jej nowym adresem do korespondencji. Pod adresem: [...] [...], ul. [...] 4 mieści się siedziba spółki A, której prezesem jest skarżąca. Decyzję Starosty[...]z dnia [...] r. organ I instancji wysłał powtórnie w dniu 24 września 2015 r. do skarżącej na adres:[...] [...], ul. [...] 4. W dniu 25 września 2015 r. listonosz zaznaczył na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, że przesyłkę doręczył dorosłemu domownikowi, który podjął się oddania przesyłki skarżącej. Osoba, która odebrała przesyłkę złożyła podpis, wpisała datę odbioru oraz postawiła pieczęć firmową spółki A.

W dniu 7 października 2015 r. skarżąca wysłała do Powiatowego Urzędu Pracy w S pismo skierowane do Wojewody [...], zatytułowane "odwołanie" od decyzji z dnia[...] r. W piśmie, tym skarżąca wskazała, że składa odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., która została doręczona jej w dniu 25 września 2015 r. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Starosty [...], "od której wnoszone jest odwołanie" i utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Skarżąca podała adres:[...] [...], ul. [...] 4.

Organ II instancji stwierdził, że w aktach administracyjnych nie ma pełnej dokumentacji i zachodzi potrzeba wyjaśnienia charakteru pisma skarżącej z dnia 7 października 2015 r. W dniu 30 listopada 2015 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł wpłynęło pismo skarżącej z dnia 26 listopada 2015 r., w którym skarżąca wyjaśniła, że jej pismo z dnia 7 października 2015 r. zawiera odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. W dniu 29 grudnia 2015 r. do organu II instancji wpłynął telefaks z Powiatowego Urzędu Pracy w S, w którym znajdowała się kopia odpowiedzi Poczty Polskiej S.A. na reklamację przesyłki listowej poleconej, w której znajdowała się wysłana po raz drugi do skarżącej decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. Z treści pisma Poczty Polskiej S.A. wynikało, że odbiór przesyłki potwierdził w dniu 25 września 2015 r. R S – pracownik spółki A. W załączonym do tego pisma oświadczeniu z dnia 11 grudnia 2015 r. skarżąca potwierdziła, iż doręczono jej przesyłkę. Oryginał odpowiedzi na reklamację przesyłki listowej poleconej wpłynął do organu II instancji w dniu 4 stycznia 2016 r.

Organ II instancji podniósł następnie, że skarżąca w dniu 20 maja 2011 r. poinformowała Powiatowy Urząd Pracy w S, iż jest zameldowana na pobyt stały w S, ul. [...] [...] m [...] i ma ten sam adres do korespondencji. Informacje te zostały podane przez skarżącą do karty rejestracyjnej bezrobotnego. Skarżąca w dniu 20 maja 2011 r. zobowiązała się do bezzwłocznego informowania Powiatowego Urzędu Pracy w S o wszelkich zmianach danych zawartych w karcie rejestracyjnej przez nią podanych, w tym również danych dotyczących adresu zameldowania i adresu do korespondencji. Skarżąca przed wydaniem zaskarżonej decyzji działała samodzielnie we własnym imieniu. Pełnomocnik skarżącej działa dopiero od 1 marca 2016 r. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji skarżąca nie poinformowała Powiatowego Urzędu Pracy w S o zmianie adresu do korespondencji. Wszelką korespondencję wysyłaną do niej w toku postępowania na dotychczasowy adres (tj. [...] [...], ul. [...] [...] m [...]) odbierała osobiście, choć od dnia 5 maja 2014 r. na pismach wysyłanych do Powiatowego Urzędu Pracy w S podawała inny adres, tj. [...] [...], ul.[...] 4. Adres ten jest adresem siedziby firmy A, w której skarżąca pełniła i pełni funkcję prezesa zarządu. Skarżąca w dniu 28 kwietnia 2015 r. odebrała osobiście adresowaną do niej na adres: [...], ul. [...] [...] m [...]– przesyłkę listową poleconą, w której znajdowało się zawiadomienie z dnia 9 kwietnia 2015 r. oraz kserokopie dokumentacji z akt sprawy. W zawiadomieniu z dnia 9 kwietnia 2015 r. organ I instancji zawarł informację o możliwości złożenia przez stronę uwag lub żądań w terminie 3 dni od dnia otrzymania pisma. Z treści zawiadomienia z dnia 9 kwietnia 2015 r. wynikało, że jeśli skarżąca nie dopełni powyższych czynności, wówczas organ wyda decyzję w oparciu o posiadane dokumenty. Skarżąca nie wniosła uwag ani żądań w terminie określonym przez organ I instancji, więc organ I instancji wysłał do niej decyzję z dnia [...] r. na adres:[...] [...], ul.[...] [...] m [...]. Przesyłka listowa polecona, w której znajdowała się decyzja z dnia [...] r., wróciła do Powiatowego Urzędu Pracy w S z adnotacją Poczty Polskiej S.A. o nie podjęciu w terminie. Zwrot tej przesyłki nastąpił w dniu 29 maja 2015 r. Z treści zapisów dokonanych na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru wynikało, że listonosz nie miał możliwości doręczenia przesyłki skarżącej ani dorosłemu domownikowi, pełnomocnikowi skarżącej, przedstawicielowi ustawowemu, sąsiadowi, dozorcy domu – którzy podjęliby się oddania jej przesyłki, więc w dniu 14 maja 2015 r. pozostawił w oddawczej skrzynce pocztowej zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki do dyspozycji skarżącej na okres 14 dni w Urzędzie Pocztowym [...] [...] wraz z informacją o możliwości odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia. Z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni, przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 22 maja 2015 r. Zwrot niepodjętej przesyłki nastąpił w dniu 29 maja 2015 r. W ocenie organu II instancji doręczenie decyzji z dnia [...] r., nastąpiło w dniu 28 maja 2015 r. w trybie art. 44 k.p.a., tj. z upływem czternastego dnia od dnia pierwszego awizowania przesyłki listowej poleconej. Od dnia następnego rozpoczął się zatem bieg terminu do wniesienia odwołania przez skarżącą. Termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 11 czerwca 2015 r. (czwartek). Powtórnie podjęta przez organ I instancji próba doręczenia skarżącej decyzji z dnia [...] r. była czynnością bezprzedmiotową i nie mogłaby odnieść skutku doręczenia, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. nawet wówczas, gdyby przesyłka została odebrana i pokwitowana przez samą zainteresowaną. Fakt ponownej wysyłki decyzji w świetle art. 42-44 k.p.a. pozostaje bez znaczenia prawnego, o ile uprzednio dokonano skutecznego doręczenia zastępczego. W sytuacji, kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie pisma (decyzji) stronie nie może być uznane za ponowne doręczenie. Doręczenie pisma (decyzji) w toku postępowania może nastąpić tylko raz. Skutki procesowe łączy się z doręczeniem w formie prawem przewidzianym, a nie z zapoznaniem się z treścią pisma (decyzji), jak i z faktycznym otrzymaniem tego pisma (decyzji) przez stronę. W przypadku skarżącej miała miejsce sytuacja polegająca na odebraniu w dniu 25 września 2015 r. przesyłki z decyzją organu I instancji przez osobę nieuprawnioną. Przesyłka listowa polecona adresowana do skarżącej jako do osoby fizycznej, a nie do członka zarządu firmy A, została odebrana w dniu 25 września 2015 r. przez pracownika tej firmy – R S. Skarżąca nie upoważniła nikogo do odbierania jej osobistej korespondencji. Skarżący nie jest żadną z osób, o których mowa w art. 43 k.p.a. Przekazanie zatem skarżącej decyzji, zapoznanie się przez nią z treścią decyzji wskutek takiego doręczenia nie oznaczało, że na nowo zaczął biec termin do wniesienia odwołania. Organ II instancji podkreślił, że poinformował skarżącą o tym, iż organ I instancji wysłał do niej decyzję na dwa różne adresy oraz o okolicznościach dotyczących doręczenia zaskarżonej decyzji pod adresem: [...] [...], ul. [...] [...] m [...]. Skarżąca nie kwestionowała okoliczności dotyczących doręczenia decyzji pod wyżej wymienionym adresem. Zważywszy zatem, że termin do wniesienia odwołania przez skarżącą upłynął z dniem 11 czerwca 2015 r., a skarżąca wraz z odwołaniem nie wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, organ II instancji nie przystąpił do rozpatrzenia odwołania wniesionego w dniu 7 października 2015 r., gdyż zostało wniesione z uchybieniem terminu. Organ II instancji wyjaśnił nadto, że w toku postępowania odwoławczego pisma były wysłane na adres: [...] [...], ul. [...] 4, gdyż ten adres skarżąca wskazała w piśmie zawierającym odwołanie od decyzji z dnia [...] r.

W skardze na powyższe postanowienie I G wniosła o jego uchylenie oraz uznanie, że termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] nie został uchybiony i odwołanie podlega rozpatrzeniu.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że informacja o zmianie miejsca zamieszkania została przekazana telefonicznie pracownikowi Powiatowego Urzędu Pracy w S podczas jednej z rozmów prowadzonych w sprawie tego postępowania. O tym, że organ I instancji wiedział o zmianie adresu zamieszkania świadczą wcześniejsze pisma wysyłane na nowy adres zamieszkania skarżącej przed wydaniem decyzji, od której złożono odwołanie. Fakty te potwierdził w postanowieniu organ II instancji stwierdzając, że od 5 listopada 2014 r. skarżąca w korespondencji wskazuje adres do korespondencji: [...] [...], ul.[...] 4, który jest jednocześnie jej adres zamieszkania. Skarżąca wyjaśniła, że nieruchomość przy ul. [...] 4 w S składa się z dwóch lokali: lokalu użytkowego, w którym mieści się siedziba spółki A oraz z lokalu mieszkalnego, w którym mieszka. Odbierała pisma wysyłane na adres przy ul. [...]j 4 w S, mimo wcześniejszego zgłoszenia zmiany adresu zamieszkania, mając na uwadze przyspieszenie postępowania, ale czyniła to tylko w przypadku otrzymania stosownej informacji o nadejściu przesyłki od nowego właściciela lokalu. Początkowo nowy właściciel informował poprzednich lokatorów o nadejściu przesyłek pocztowych, ale po pewnym upływie czasu zaprzestał tego działania, gdyż nie miał takiego obowiązku.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2016 r. skarżąca oświadczyła, że popiera skargę. Wyjaśniła, że R S był upoważniony do odbioru jej osobistej korespondencji i nigdy nie było to kwestionowane przez Powiatowy Urząd Pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola pod względem zgodności z prawem przebiega w trzech płaszczyznach, tj. oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., I GSK 1421/2005). Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach normuje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwana dalej p.p.s.a. Dokonując kontroli działalności administracji publicznej, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada legalność aktu organu administracji publicznej w sprawie w jej całokształcie, nawet jeżeli skarżący zakwestionował jedynie jego część, pod kątem wykrycia wszelkich naruszeń prawa, jakimi może być on dotknięty, a więc nie tylko tych podniesionych przez stronę. Zasada ta jest traktowana jako obowiązek (a nie uprawnienie) sądu administracyjnego (por. uchwałę NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09; wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., OSK 628/04). Uprawnienia orzecznicze sądów administracyjnych określa art. 145 p.p.s.a. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a. warunkiem uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości lub części jest stwierdzenie przez sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności postanowienia w całości lub części jest zajście przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia wydania postanowienia z naruszeniem prawa jest zajście przyczyn określonych w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że dokonując kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy i posiada jedynie uprawnienia kasacyjne w odniesieniu do postanowień, przy wydawaniu których doszło do naruszenia prawa. W przypadku stwierdzenia przez sąd przesłanek wymienionych w powołanym wyżej art. 145 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na postanowienie może polegać wyłącznie na jego uchyleniu, stwierdzeniu nieważności lub stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa.

W wyniku kontroli zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r. sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a., przy czym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego ( por. wyrok NSA z 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95; wyrok NSA z 29 stycznia 1997 r., SA/Gd 1482/96; wyrok NSA z 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94; wyrok NSA z 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95). Uchybienie terminu do wniesienia odwołania czy też zażalenia od orzeczenia administracyjnego, a następnie wydanie postanowienia opartego na art. 134 k.p.a. powoduje, że rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji staje się ostateczne. W konsekwencji kontrola powyższego postanowienia dokonywana przez sąd administracyjny, w przypadku stwierdzenia braku podstaw do zakwestionowania legalności postanowienia wydanego na mocy art. 134 k.p.a. nie może obejmować badaniem rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Postanowienie organu odwoławczego nie ma charakteru oceny merytorycznej, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że wniesione odwołanie (zażalenie) nie może zostać rozpoznane. Kontrola sądowoadministracyjna tego rodzaju postanowienia ogranicza się więc do oceny, czy rzeczywiście skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania (zażalenia).

Stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie.

W zaskarżonym postanowieniu organ II instancji uznał, że spełnione zostały warunki doręczenia zastępczego określone w art. 44 k.p.a. i decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. została skutecznie doręczona skarżącej w dniu 28 maja 2015 r. – z upływem czternastego dnia od dnia pierwszego awizowania przesyłki listowej poleconej zawierającej tę decyzję pod adresem: [...] [...], ul. [...] [...] m [...]. Termin do wniesienia odwołania przez skarżącą upłynął w dniu 11 czerwca 2015 r. Skarżąca, wnosząc odwołanie w dniu 7 października 2015 r., uchybiła powyższemu terminowi.

Nie budzi wątpliwości, że w wypadku, gdy nastąpi już skutek procesowy doręczenia, późniejsze doręczenie decyzji organu I instancji stronie nie powoduje ponownego otwarcia się terminu dla strony (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2008 r., II OSK 10/07). Stąd też kwestią mającą istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest prawidłowość dokonanej przez organ II instancji oceny skuteczności doręczenia skarżącej w dniu 28 maja 2015 r. przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji.

W myśl art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego (pkt 1); pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (pkt 2). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.).

Przepis art. 44 k.p.a. reguluje zatem sytuację kiedy nie można doręczyć pisma bezpośrednio adresatowi, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy. Wówczas pismo takie składa się na okres czternastu dni w placówce pocztowej lub urzędzie gminy, z tym że równocześnie zawiadomienie o tym należy umieścić w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Spełnienie powyższych warunków – zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. – rodzi domniemanie prawne, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu.

W orzecznictwie wskazuje się, że powyższy przepis należy interpretować w powiązaniu z art. 41 § 1 k.p.a., który nakłada na strony, ich przedstawicieli i pełnomocników obowiązek zawiadomienia organów administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. Obowiązek ten ciąży na stronie od daty dowiedzenia się o prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zaś na organie ciąży na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek pouczenia o tej powinności i skutkach niedopełnienia jej. Jak o tym stanowi art. 41 § 2 k.p.a., w razie zaniechania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem, a więc także doręczenie zastępcze, ma skutek prawny (por. wyrok NSA z 23 września 2005 r., I OSK 43/05). Jednakże zastosowanie art. 41 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy strona została prawidłowo pouczona o skutkach wynikających z niedopełnienia obowiązku w nim unormowanego (por. wyrok NSA z 8 maja 2012 r., II GSK 490/11). Zaniechanie tego obowiązku przez organ uniemożliwia prawidłowe zastosowanie normy zawartej w omawianym art. 41 § 2 k.p.a. i stanowi naruszenie art. 9 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy (por.: wyrok WSA w Szczecinie z 8 grudnia 2010 r., II SA/Sz 806/10; wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2011 r., II SA/Wa 1330/11). Wszczynając postępowanie organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić adres do doręczeń oraz pouczyć stronę o obowiązku poinformowania o zmianie adresu i o konsekwencjach prawnych określonych w art. 41 § 2 k.p.a. (por.: wyroki NSA: z 7 stycznia 2000 r., V SA 1084/99; z 23 września 2005 r., I OSK 43/05; z 12 września 2006 r., I OSK 1369/05; wyrok WSA w Poznaniu z 29 lutego 2012 r., II SA/Po 1181/11; wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2011 r., II SA/Wa 1330/11; wyrok WSA w Warszawie z 14 października 2010 r., II SA/Wa 943/10). Podkreślić należy, że w orzecznictwie wskazuje się także, iż obowiązek, o którym mowa w powołanym wyżej art. 41 § 1 k.p.a. obciąża stronę tylko w toku postępowania a ustaje gdy decyzja staje się ostateczna. Postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego decyzjami ostatecznymi na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wszczyna postępowanie wznowieniowe i od tej daty na organie ciąży obowiązek doręczenia jego odpisu stronie lub powiadomienia o treści (por. wyrok NSA z 23 września 2005 r., I OSK 43/05). Skoro zatem postanowienie o wznowieniu postępowania wszczyna odrębne od postępowania zakończonego decyzją ostateczną postępowanie – postępowanie wznowieniowe, to na organie administracji ciąży nie tylko obowiązek doręczenia stronie postanowienia o wznowieniu postepowania, ale także pouczenia jej o obowiązku zawiadomienia organów administracji publicznej o każdej zmianie adresu oraz skutkach jego niedopełnienia.

W niniejszej sprawie w wydanym w dniu 9 kwietnia 2014 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1 i 2, art. 150 § 1 k.p.a. postanowieniu o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzjami ostatecznymi z dnia [...] r. i [...] r. Starosta [...] nie pouczył skarżącej o obowiązku wynikającym z art. 41 § 1 k.p.a. oraz skutkach jego niedopełnienia. Na podstawie notatki sporządzonej przez Inspektor ds. Orzekania M K z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej ze skarżącą w dniu 10 kwietnia 2014 r. nie można stwierdzić, iż skarżąca została wówczas poinformowana o powyższym obowiązku. Z notatki tej wynika jedynie, że Inspektor ds. Orzekania M K kontaktowała się ze skarżącą w innej sprawie, a mianowicie w sprawie doprecyzowania prośby skarżącej o pozbawienie jej statusu osoby bezrobotnej z dniem 23 marca 2014 r. z powodu wyjazdu za granicę na okres dłuższy niż 10 dni. Inspektor dopytała skarżącą "o adres, na jaki Powiatowy Urząd Pracy w S ma kierować korespondencję w związku z jej wyjazdem za granicę i jakie są konsekwencje nieodbierania pism przesyłanych w toku postępowania administracyjnego". W ocenie sądu nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie okoliczność, że skarżąca potwierdziła w trakcie tej rozmowy, iż skierowaną do niej korespondencję należy wysyłać na adres: [...], ul. [...] [...] m [...]. Z akt sprawy wynika bowiem iż w tej dacie był to aktualny adres zamieszkania skarżącej. Również powoływanie się organu odwoławczego, że ten adres skarżąca wskazała jako adres zameldowania i korespondencji w karcie rejestracyjnej bezrobotnego w dniu 20 maja 2011 r., nie potwierdza stanowiska organu odwoławczego o prawidłowości wysłania decyzji z dnia [...]r. na adres [...], ul. [...] [...] m [...], gdyż jak już wyżej wskazano, postępowanie wznowieniowe, w ramach którego wydano decyzję z dnia [...] r. stanowi odrębne postępowanie od postępowań, w których zostały wydane ostateczne decyzje z dnia 20 maja 2011 r. i 29 listopada 2011 r. i zgodnie z tym co zostało powiedziane wyżej wymagało stosownego pouczenia wynikającego z art. 41 § 1 k.p.a. Co więcej, ani z informacji dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy, ani z oświadczenia bezrobotnego znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, aby nawet wówczas skarżąca została prawidłowo pouczona o obowiązku zawiadomienia organu administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu i skutkach niedopełnienia tego obowiązku wynikających z art. 41 § 2 k.p.a. Pouczenia zawarte w tych dokumentach nie są wystarczające. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest natomiast okoliczność, że w dniu 5 listopada 2014 r., a więc jeszcze przed wydaniem przez organ I instancji decyzji w dniu [...] r. skarżąca przesłała do organu I instancji zaświadczenie lekarskie, z którego wynikało, iż jej adres to: [...] [...], ul. [...] 4. Adres ten wskazała także na kopercie, w której przesłała to zwolnienie, a następnie podawała go konsekwentnie w kierowanej do tego organu korespondencji w pismach z dnia 1 grudnia 2014 r., 12 stycznia 2015 r. i 7 kwietnia 2015 r. W ocenie sądu świadczy to nie tylko o tym, że skarżąca kontaktowała się z organem I instancji i z nim współpracowała, lecz także o tym, iż jej nowy adres był znany temu organowi. Jeżeli organ administracji miał wątpliwości co do tego, który adres jest aktualnym adresem skarżącej, to w takiej sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, powinien był wezwać skarżącą do jednoznacznego wyjaśniania tej kwestii. Z akt sprawy wynika, że organ kontaktował się ze skarżącą również drogą telefoniczną i kwestię tę mógł więc wyjaśnić również w tym trybie, tak jak to uczynil w dniu 10 kwietnia 2014r..

Zdaniem sądu w tym stanie rzeczy organ I instancji nie mógł stosować doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a. w odniesieniu do decyzji z dnia [...] r. pod adresem: [...] [...], ul. [...] [...] m [...], skoro po wznowieniu postępowania nie pouczył skarżącej w prawidłowy sposób o obowiązku wynikającym z art. 41 § 1 k.p.a. oraz skutkach jego niedopełnienia, zaś w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w dniu [...] r. w kierowanej do organu I instancji korespondencji skarżąca konsekwentnie wskazywała adres: [...] [...], ul.[...] 4. Tym samym nie można uznać, że doręczenie zastępcze decyzji organu I instancji pod adresem: [...] [...], ul. [...] [...] m [...] w dniu 28 maja 2015 r. było skuteczne. Do takiego wniosku doszedł zresztą organ I instancji bowiem uwzględniając fakt, że od listopada 2014 r., skarżąca w nadawanej przez siebie korespondencji wskazywała adres [...] [...], ul.[...] 4 - po konsultacji z radcą prawnym - powtórnie doręczył skarżącej decyzję z dnia [...] r. na adres: [...] [...], ul. [...] 4 w dniu 25 września 2015 r.( notatka służbowa z dnia 16.09.2015r. karta 72 akt admin.) W tym miejscu za wiarygodne należy przyjąć wyjaśnienie skarżącej złożone w rozmowie telefonicznej przeprowadzonej w dniu 16 września 2015 r. z B G – Kierownikiem Działu Informacji, Ewidencji i Świadczeń, iż mieszkanie przy ul. [...] zostało sprzedane, a wysyłana do skarżącej korespondencja na dotychczasowy adres była przez nią odbierana do kwietnia 2015 r. po uprzednim awizowaniu. Skarżąca w skardze poinformowała, że awizowaną korespondencję odbierała w każdym wypadku, gdy aktualny właściciel poinformował ją o awizowanej przesyłce. Co istotne, wymagające podkreślenia, skarżąca odpowiedź na tę korespondencję kierowała do urzędu wskazując adres [...] [...], ul.[...] 4.

Nadto należy zauważyć, że skarżąca nie kwestionowała tego, że w dniu 25 września 2015 r. pod adresem:[...] [...], ul. [...] 4 odebrał kierowaną do niej korespondencję (decyzję) pracownik spółki A – R S. W skardze skarżąca wyjaśniła, że na nieruchomości pod adresem [...], ul.[...] 4 znajdują się dwa lokale – lokal użytkowy, w którym mieści się siedziba spółki A oraz lokal mieszkalny, w którym mieszka. Na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2016 r. skarżąca oświadczyła, że R S był również upoważniony do odbioru jej osobistej korespondencji i nigdy nie było to kwestionowane przez Powiatowy Urząd Pracy. Dodać w tym miejscu trzeba, że przed upływem czternastu dni, licząc od dnia 25 września 2015 r., w dniu 7 października 2015 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] r. W odwołaniu tym skarżąca oświadczyła, że decyzja ta została jej doręczona w dniu 25 września 2015 r. W tym kontekście rozważania organu odwoławczego dotyczące niemożności odbierania osobistej korespondencji skarżącej pod adresem [...], ul. [...] 4 przez pracownika spółki (który nie jest domownikiem), wobec dochowania terminu na wniesienie odwołania nie mają żadnych konsekwencji prawnych.

Reasumując, Sąd stwierdza, że wobec naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 9, art. 41 § 2, art. 44 § 1-4 , błędnie organ II instancji przyjął, iż zaistniała podstawa stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania z art. 134 k.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ II instancji uwzględni przedstawione wyżej rozważania. W szczególności organ będzie miał na uwadze, że po wznowieniu postępowania w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami z dnia [...] r. i [...] r. skarżąca nie została w sposób prawidłowy pouczona o obowiązku zawiadomienia organu administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu i skutkach niedopełnienia tego obowiązku wynikających z art. 41 § 2 k.p.a. Z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 7, art. 8 i 9 k.p.a. organ oceni fakt, że w trakcie prowadzonego postępowania przed organem pierwszej instancji (od listopada 2014 r.) korespondencja od skarżącej wysyłana była do urzędu z adresu [...], ul.[...] 4, który jest aktualnym adresem skarżącej.

Mając powyższe na sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

k.p.