Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2868/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Małgorzata Miron Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. K., C. K., K. W. i M. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania C. i J. K. oraz M. J. i K. W. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 roku, odmawiającą ustalenia odszkodowania za działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha, położone w R., wydzielone pod drogi wewnętrzne na podstawie decyzji Burmistrza W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 roku, zatwierdzającej na wniosek współwłaścicieli podział działek: nr [...] i nr [...], położonych w R.

Jak wynika z akt sprawy do Starosty Powiatu [...] wpłynął wniosek C. i J. K., M. J. i K. W. z dnia 5 czerwca 2012 r. o ustalenia odszkodowania za działki [...], [...], [...], [...], [...], [...] o pow. łącznej [...] ha, położone w R. Działki zostały wydzielone jako drogi wewnętrzne decyzją Burmistrza W. [...] z dnia [...].07.2012r zatwierdzającą na wniosek właścicieli podział działek nr [...] i [...] położonych w R. Jak wynika z pisma z dnia 17.06.2013r wnioskodawcy jako podstawę roszczenia o odszkodowanie podają o art. 129 ust 5 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami /Dz.U.2010r Nr 102 poz. 651/, oraz przepis prawa międzynarodowego - art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państwa w prawo własności (Dz. U. Nr 36, poz. 175).

Wnioskodawcy swoje żądanie opierają na wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugąjny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod ogólnodostępną drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. Właściciele twierdzą, że wprawdzie w/w działki nie zostały wydzielone pod drogi publiczne, ale faktycznie są ogólnodostępnymi ciągami komunikacyjnymi. Wskazuje na to między innymi szerokość wydzielonych działek oraz powiązanie z układem komunikacyjnym

Starosta [...], odmawiając ustalenia odszkodowania wskazał w uzasadnieniu, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] zostały wydzielone jako drogi, ale nie o charakterze publicznym. Działki te zostały wydzielone zgodnie z planem zagospodarowania jako drogi wewnętrzne służące wyłącznie właścicielom działek powstałych w wyniku podziału.

Wojewoda [...], utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wyjaśnił, że podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne.

Zdaniem Wojewody, z decyzji Burmistrza W. z dnia [...] lipca 2012 roku, Nr [...], zatwierdzającej na wniosek współwłaścicieli podział nieruchomości, oznaczonych jako działki: nr [...] i nr [...] wynika jednoznacznie, że działki gruntu: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, zostały wydzielone jako drogi, ale nie o charakterze publicznym, wydzielone zostały pod drogi wewnętrzne, stosownie do ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta W. dla miejscowości: [...], [...] i ul. [...] w W., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] marca 2011 roku (publ. Dz.Urz.Woj. [..] Nr [...], poz. [...]).

Wojewoda wskazał , że zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, droga wewnętrzna nie ma charakteru drogi publicznej, mimo, że jest to droga ogólnodostępna. Stwierdził , że za działki gruntu: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] wydzielone pod poszerzenie dróg gminnych, na podstawie wymienionej decyzji Burmistrza W. z dnia [...] lipca 2012 roku. Nr [...] o podziale, na rzecz współwłaścicieli nieruchomości M. J. i K. W. oraz C. i J. K. ustalone zostało odszkodowanie decyzjami Starosty [...] Nr [...] i Nr [...] z dnia kwietnia 2013 roku. Wskazał, że działki te, jako wydzielone pod drogi publiczne kategorii gminnej, stały się z własnością Gminy W. z dniem, w którym wymieniona decyzja stała się ostateczna i tylko za te działki przysługuje ich dotychczasowym współwłaścicielom odszkodowanie.

Reasumując, Wojewoda podniósł, że o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie.

Skargę na powyższą decyzję złożyli J. K., C. K., K. W. Powyższej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego a mianowicie:

- art. 1 Protokołu nr 1 do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952r. (Dz. U. z 1995r., Nr 36, poz. 175 ze zm.) w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651) w związku z przepisami art. 2, art. 7, art. 9, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 91. ust. 1 i 2 Konstytucji RP i w związku z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a.,

- art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651),

- art. 8.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (DZ. U. 2007, Nr 19, poz. 115)

poprzez przyjęcie, że drogi wydzielone w decyzji Burmistrza W. z dnia [...].07.2012 roku, znak [...] nie mają charakteru dróg publicznych podczas, gdy zdaniem stron skarżących są to ogólnodostępne ciągi komunikacyjne o charakterze otwartym dla wszystkich chętnych użytkowników tych dróg. Ponieważ o charakterze drogi i konieczności ustalenia za nie odszkodowania nie decyduje jej określenie w decyzji podziałowej czy miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ale faktyczny sposób użytkowania, powszechność dostępu i możliwość korzystania z dróg przez każdego zainteresowanego uzasadnia to ustalenia odszkodowania za działki będące przedmiotem postępowania. Wskazali, że dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości (drogi) podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania i dostępności. Drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno właścicielom działek wyodrębnionych w wyniku podziału jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Drogi wewnętrzne charakteryzują się bowiem tym, że mogą być użytkowane jedynie przez ich właścicieli i mają one charakter zamknięty. Skarżący podnieśli kilka kwestii:

- po pierwsze, że działki te stanowią przedłużenie istniejących lub projektowanych dróg publicznych. Sam układ dróg wokół, łączących się lub sąsiadujących z wydzielonymi działkami wskazuje na to, że drogi te mają de facto charakter dróg publicznych,

- po drugie, że działki te mają służyć jako drogi dojazdowe nie tylko właścicielom innych działek wydzielonych w decyzji ale wszystkim użytkownikom dróg sąsiednich. Dostęp do nich jest bowiem nieograniczony dla wszystkich użytkowników. Są to drogi ogólnodostępne dla wszystkich,

- po trzecie, że szerokość działek przeznaczonych pod drogi lokalne (łącznie 10- 11m) została narzucona przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta W., uchwalony uchwałą numer [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] marca 2011 r., opubl. Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...], poz. [...]. Właściciele tych działek nie mieli więc żadnego wpływu na ich szerokość i przebieg,

- po czwarte, sam fakt, że przez nasze nieruchomości poprowadzono dwie drogi (jedną wzdłuż i jedną w poprzek) oraz skrzyżowanie tych dróg, świadczy o tym, że będą one miały charakter dróg ogólnodostępnych - dróg publicznych,

- po piąte, że zasady scalania i podziału nieruchomości - uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] marca 2011 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta W. dla miejscowości: [...], [...] i ul. [...] w W. – stanowią, że jeżeli w związku z podziałem nieruchomości na działki niezbędne jest utworzenie jednej, nowej drogi zapewniającej dojazd do działek to musi ona mieć szerokość minimum 8 metrów, jeżeli jest ona przeznaczona dla obsługi więcej niż pięciu działek. Oznacza to, że w tym przypadku wystarczające byłoby ustanowienie jednej drogi, biegnącej wzdłuż wszystkich działek a szerokość tej drogi mogłaby wynosić 8m. Sam fakt ustanowienia dwóch dróg o szerokości po ok. 10-11 m każda i skrzyżowania tych dróg, świadczą o tym, że mają one charakter dróg ogólnodostępnych i de facto są drogami publicznymi. Taki podział i wyodrębnienie działek służy jedynie uchyleniu się przez organ administracji od obowiązku zapłaty za te działki. Drogi te faktycznie będą pełniły zadanie dróg publicznych za które nie trzeba będzie płacić żadnego odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy).

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Przepis ten stanowi w ust. 1, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Z kolei ust. 3 art. 93 ustawy stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 art. 93 , przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Jak z powyższego wynika, ustalenie prawa do odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy jest uwarunkowane wydzieleniem działek gruntu pod drogi publiczne, w tym drogi gminne i przejściem ich z mocy prawa na własność gminy. Zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie było ustalenie, czy w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości dokonanego na wniosek skarżących nowopowstałe działki wydzielona została z przeznaczeniem pod drogę publiczną, czy też wydzielenie działki nastąpiło po drogę o charakterze wewnętrznym.

Pojęcie drogi publicznej uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Ustawa ta, w art. 1 stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie powołanej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z art. 8 ust. 1 powyższej ustawy, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Z powyższego wynika, że ustawa o drogach publicznych dzieli wszystkie drogi na dwie kategorie dróg publicznych i dróg wewnętrznych. Podział ten ma charakter dychotomiczny i nie przewiduje pojęcia dróg, które pozostawałoby poza podziałem.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że za działkę wydzieloną pod drogę w rozumieniu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która przechodzi z mocy prawa na własność gminy, rozumie się działkę przeznaczoną na urządzenie drogi publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku braku takiego planu, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Aktualnie, w przypadku realizacji drogi w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193 poz. 1194 ze zm.), problem zastosowania art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wystąpi, z uwagi na odmienne uregulowanie tej kwestii w art. 12 ust. 4a cytowanej ustawy.

W decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału uzyskanej na wniosek skarżących wskazano, że działki za które skarżący żądają odszkodowania przeznaczone są pod drogi wewnętrzne. W tej sytuacji, gdy unormowanie planu nie przewidywało przeznaczenia tych działek pod drogi publiczne, lecz wyraźnie określało inne jej przeznaczenie tj. pod drogę wewnętrzną, brak było podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie norma art. 98 § 1 ustawy. Brak jest również innej podstawy prawnej z zakresu prawa administracyjnego, umożliwiającej gminie nabywanie nieruchomości, które nie służą celom publicznym i wydatkowanie środków publicznych na nabycie wszystkich dróg wewnętrznych lub dróg wewnętrznych o określonych parametrach.

Zauważyć należy, że wydzielenie działki drogowej zapewniającej komunikację nowopowstałych działek z drogami publicznymi często pozostaje w interesie właściciela nieruchomości dokonującego podziału i przyszłych właścicieli poszczególnych działek, zwiększa ono atrakcyjność i cenę działek. Może być ono także warunkiem dokonania podziału - zapewnienia dostępu do drogi publicznej (przez sprzedaż wydzielonej działki ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną, co przewidziano w art. 99 ustawy). Wielokrotnie w interesie właściciela nieruchomości leżeć może posiadanie drogi o charakterze wewnętrznym i niezasadne byłoby pozbawianie go takiej możliwości, przez wprowadzenie regulacji przenoszącej własność każdej działki drogowej, w tym stanowiącej drogę wewnętrzną, na gminę. Podkreślić należy, iż ustawą zmieniającą ustawę z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 Nr 108 poz. 908 ze zm.) w 2010 r. wprowadzono regulację, zgodnie z którą wojewoda sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach wewnętrznych położonych w strefach ruchu lub strefach zamieszkania (art. 10 ust. 2 pkt. 5 ustawy). Świadczy o zamiarze ustawodawcy szerszego uregulowania kwestii związanych z istnieniem dróg wewnętrznych.

Zdaniem Sądu, brak jest również podstawy prawnej, która uzasadniałaby przejście na rzecz gminy, powiatu, województwa bądź Skarbu Państwa własności działek gruntu wydzielonych pod drogi o charakterze wewnętrznym i powstanie roszczenia o wypłatę odszkodowania z tego tytułu w trybie przepisów prawa administracyjnego. W sytuacji, gdy skutkiem danego unormowania jest de facto wywłaszczenie nieruchomości polegające na pozbawieniu właściciela prawa własności na rzecz skarbu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, to przesłanki tego wywłaszczenia powinno jasno wynikać z przepisów prawa, a wywłaszczenia tego nie można domniemywać. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają podstawy do nadania działce, nieprzewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę wewnętrzną, charakteru drogi gminnej. W świetle art. 98 ust. 1 ustawy, własność takiej nieruchomości nie przechodzi na gminę, gmina nie ma prawa wystąpić w takim przypadku o dokonanie wpisu prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej w trybie art. 98 ust. 2 ustawy. Stanowisko organu, iż w takiej sytuacji brak jest podstaw do wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy, jest w ocenie Sądu uzasadnione.

Odrębną kwestią jest zaliczenie drogi w planie zagospodarowania przestrzennego do dróg wewnętrznych zamiast do dróg publicznych. W przypadku niezasadnego zaliczenia drogi w planie zagospodarowania przestrzennego do dróg wewnętrznych zamiast do dróg publicznych, stronie zainteresowanej przysługuje prawo wniesienia skargi na uchwałę w sprawie z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 100 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli z okoliczności faktycznych danej sprawy wynika, że droga przeznaczona jest do powszechnego użytku i nie ma charakteru drogi wewnętrznej, oznaczenie jej w planie, jako drogi wewnętrznej, jest sprzeczne z prawem. Stwierdzenie nieważności takiego uregulowania nie może być jednak dokonane w indywidualnej sprawie o ustalenie odszkodowania, lecz winno nastąpić w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skutkiem utraty ważności planu w takim przypadku jest natomiast brak określenia drogowego charakteru nieruchomości.

Odnosząc się do argumentacji skargi, wskazującej na prawo do odszkodowania wynikającej z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm., sporządzonego w Paryżu 20 marca 1952 r., Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175), która stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia i nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego podnieść należy, że w niniejszej sprawie występuje odmienny stan faktyczny niż w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce oraz że przywołane orzeczenie daje jedynie wskazówki, jak organ rozpatrujący sprawę o odszkodowanie ma dokonać oceny faktów pod kątem zasadności odszkodowania.

W wyroku Europejskiego Trybunał Praw Człowieka stwierdzono, że Polska odmawiając wypłaty odszkodowania za korzystanie z dróg wewnętrznych powstałych na terenie prywatnym w wyniku podziału naruszyła art. 1 Protokołu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i zasądzono na rzecz skarżących odszkodowanie od Państwa Polskiego. Trybunał wyraził stanowisko, że pozbawienie właściciela prawa własności lub znaczne ograniczenie go w wykonywaniu tego prawa, zarówno gdy zostało dokonane na podstawie orzeczenia właściwego organu, jak i wówczas, gdy ma ono charakter jedynie faktyczny, powinno wiązać się z odpowiednią rekompensatą. Z tych względów, niezależnie od tego, jaki prawny charakter mają drogi, pod które dokonano podziału, zasadne było przyznanie odszkodowania właścicielom, którzy utracili możliwość wykonywania prawa własności na wydzielonych działkach.

Orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka stanowić winno sygnał dla ustawodawcy polskiego, który winien rozważyć możliwość zmiany przepisów obowiązującego prawa administracyjnego. Nie stanowi ono natomiast podstawy do przyznania stronie odszkodowania, które nie znajduje podstawy w przepisach prawa administracyjnego jak bowiem wskazano wyżej w przepisach prawa administracyjnego brak jest normy uzasadniającej wypłatę odszkodowania w przypadku, gdy ograniczenie wykonywania prawa własności nieruchomości przeznaczonej po drogę ma charakter jedynie faktyczny. W szczególności przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają podstawy do wypłaty takiego odszkodowania. Zapłata odszkodowania przewidziana jest w ustawie w przypadku wywłaszczenia polegającego, zgodnie z art. 112 ust. 2 ustawy, na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Ustawa nie normuje natomiast przypadku faktycznego ograniczenia prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę i wypłaty odszkodowania w takiej sytuacji. W przepisach prawa administracyjnego uregulowana jest jedynie sytuacja utraty przez właścicieli nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę, przewidziana w art. 98 § 1 ustawy.

W niniejszej sprawie wydzielenie działek pod drogi wewnętrzne nastąpiło na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał na tym terenie drogi wewnętrzne. Drogi te zapewniają dojazd do działek powstałych w wyniku podziału. Z okoliczności sprawy nie wynika by działki te nie mogły mieć co do zasady charakteru drogi wewnętrznej. Nie wynika też by właściciele byli pozbawieni prawa własności lub doznali znacznego ograniczenie w wykonywaniu tego prawa. Zasadniczo działki stanowiące drogi wewnętrzne mogą zostać przez właścicieli udostępniona do ruchu wyłącznie właścicielom położnych przy niej działek. W przypadku udostępnienia jej innym osobom może ona także stanowić dojazd do innych dalej położonych nieruchomości, dojazd ten może jednak również odbywać się w inny sposób, przez inne drogi, bowiem droga wewnętrzna skarżących nie stanowi jedynej możliwej drogi dojazdowej do innych nieruchomości.

W przepisach prawa administracyjnego uregulowana jest jedynie sytuacja utraty przez właścicieli nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę, przewidziana w art. 98 § 1 ustawy.

Niewątpliwie celowym byłoby wyraźne uregulowanie przez ustawodawcę także sytuacji, gdy w planie przewidziana została droga wewnętrzna, zamiast drogi o charakterze gminnym i związanych z tym kwestii odszkodowawczych. Na gruncie prawa administracyjnego brak jest jednak takich uregulowań. Celowym byłoby jednoznaczne uregulowanie kwestii stanu prawnego nieruchomości przeznaczonych pod drogi w sposób, który doprowadzi nie tylko do wypłaty odszkodowania właścicielowi drogi wewnętrznej, lecz także do przejścia prawa własności nieruchomości. Zapłata odszkodowania nie prowadzi bowiem do zmiany właściciela nieruchomości ani ustanowienia jakichkolwiek praw gminy na nieruchomości. W istocie właściciel takiej nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną z mocy art. 140 k.c. uprawniony jest do dysponowania swoją nieruchomością i korzystania z niej, a zakres jej udostępnienia innym podmiotom zawsze uzależniony będzie wyłącznie od jego woli. W świetle obowiązujących przepisów, mimo uzyskania odszkodowania właściciel nieruchomości może zatem w istocie zaniechać jej udostępniania innym podmiotom.

W ocenie Sądu, w aktualnie obowiązującym stanie prawnym odszkodowanie za faktyczne ograniczenie prawa własności, może być dochodzone jedynie przed sądem cywilnym. W sytuacji zaistnienia ograniczenia możliwości wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne, które w rzeczywistości pełnią rolę dróg publicznych, właścicielowi przysługiwać będzie zatem jedynie droga cywilna do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w tym zakresie. (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz CH Beck Warszawa 2011 str. 654)

Ocena zasadności cywilnych roszczeń skarżących z tego tytułu pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy administracyjnej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), oddalił skargę jako bezzasadną.