Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 117/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 146 ust. 2, art. 145 ust. 1 i  2, art. 4 pkt 11, art. 148b ust. 1, art. 98 ust. 4
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2, art. 35 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1a, art. 200, art. 135, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2, art. 84
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego decyzją z dnia [...] listopada 2010r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), § 9 uchwały Rady Miejskiej Poznania nr XXXI 1/177/91 z dnia 25 czerwca 1991r. oraz uchwały Rady Miasta Poznania nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. U. Woj. WIkp. z 2004r., Nr 83, poz. 1717) orzekł o:

• ustaleniu po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy M., opłaty adiacenckiej w wysokości [...] złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność A. J. K., położonej w P. przy ulicy Ś., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb D., arkusz mapy [...], działki nr [...]i [...] (obecnie działka nr [...]), spowodowanego wybudowaniem przedmiotowej drogi,

• zobowiązaniu A. J. K. do wniesienia w/w opłaty we wskazanej kwocie i terminie.

Na skutek odwołania J. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z [...] kwietnia 2011r. na podstawie art.146 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 i art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w całości i przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), § 9 uchwały Rady Miejskiej Poznania nr XXXI 1/177/91 z dnia 25 czerwca 1991 r. oraz uchwały Rady Miasta Poznania nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury techniczne (Dz. U. Woj. WIkp. z 2004 r., Nr 83, poz. 1717) po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekł o:

• ustaleniu po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy M., opłaty adiacenckiej w wysokości [...]zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność A. J. K., położonej w P. przy ulicy Ś., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb D., arkusz mapy [...], działki nr [...] i [...] (obecnie działka nr [...]), spowodowanego wybudowaniem przedmiotowej drogi,

• zobowiązaniu A. J. K. do wniesienia w/w opłaty we wskazanej kwocie oraz terminie.

Uzasadniając decyzję organ administracji wskazał, iż po ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie ulic R. i M. (decyzja Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r.), zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ulic (decyzja Prezydenta Miasta nr [...]z dnia [...] maja 2007 r) doszło do wybudowania dróg na wskazanych ulicach, która to inwestycja została zrealizowana ze środków Miasta, a której koszt wyniósł [...]złotych. Dnia [...] listopada 2007 r. dokonano protokolarnego odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania dróg we wskazanych wyżej lokalizacjach. Organ I instancji ustalił, iż stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi A. J. K., będącej właścicielką opisanej w sentencji decyzji nieruchomości, położonej u zbiegu ulic Ś., M. oraz R. Skutkiem powyższego nastąpił wzrost wartości nieruchomości położonej przy ulicy Ś. Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym dnia 30 sierpnia 2010 roku przez rzeczoznawcę majątkowego wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o kwotę [...] złotych.

Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyła A. J. K. wskazując iż decyzja została wydana po upływie trzyletniego terminu o którym mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Nadto droga na ulicy M. została już wybudowana przed 2004 rokiem. Odwołująca podkreśliła, iż na ulicy M. już przed inwestycją realizowaną w 2007 roku istniała jezdnia utwardzona gruzem asfaltowym i betonowym oraz tłuczniem, a także chodnik, krawężniki po obydwu stronach ulicy i zjazdy na posesje do drogi przylegające.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2013r. na podstawie art.146 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 i art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie czy prace w lokalizacji ulic R. i M zakończone w 2007 roku, które dały asumpt do wydania zaskarżonej decyzji polegały na budowie drogi, czy też na przebudowie bądź remoncie drogi już uprzednio istniejącej. Z uwagi na konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń w tym zakresie pierwotna decyzja organu I instancji została uchylona w całości do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy przyjął, że cechą odróżniającą przebudowę od budowy jest, to, iż przebudowa w każdym przypadku dotyczyć może jedynie obiektu już istniejącego, zaś budowa zawsze oznacza wytworzenie nowej substancji budowlanej. Dla stwierdzenia czy doszło do przybudowy drogi koniecznym jest ustalenie, czy uprzednio istniejący obiekt służący do komunikacji został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i regulacjami prawa budowlanego, nie zaś wyłącznie przez sam fakt użytkowania. Przy czym należy pamiętać, iż obiekt budowlany w postaci drogi może być wybudowany także jako konstrukcja ziemna (np. nasyp czy nawierzchnia żwirowa utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy). Wykonanie obiektu zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego musi się odbyć w określonym miejscu.

Oddanie drogi jako obiektu budowlanego do użytkowania wymaga stosownego zgłoszenia do organu nadzoru budowlanego. Dopiero brak sprzeciwu uprawnionego organu w wyznaczonym terminie oznacza, iż zgodnie z prawem zostały stworzone warunki do korzystania z nowowybudowanego obiektu. Brak prowadzenia robót zgodnie z regulacjami prawa budowlanego oraz brak spełnienia warunków, od których ustawa prawo budowlane uzależnia zgodne z prawem zakończenie budowy i oddanie obiektu do użytkowania oznacza, iż nie doszło do wybudowania nowego obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego. W tym przypadku nie sposób przyjąć, iż samorzutnie utwardzana nawierzchnia czy nawet częściowo położony krawężnik stanowią o istnieniu w danej lokalizacji drogi w rozumieniu prawa budowlanego oraz ustawy o drogach publicznych. Brak dokumentów wymaganych ustawą prawo budowlane, które musiałyby się znajdować w posiadaniu Zarządu Dróg Miejskich Miasta, świadczy jedynie o tym, iż przed wybudowaniem drogi w ramach inwestycji zakończonej w 2007 roku na przedmiotowej ulicy nie istniała droga, mogłaby zostać przebudowana lub rozbudowana. Trudno też w takiej sytuacji oczekiwać od organów by dowodził tzw. faktów negatywnych.

G. rozpatrując sprawę ponownie wnikliwie przeanalizował stan spornej ulicy przed i po dacie stworzenia warunków do korzystania z nowowybudowanej drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło ustalenia organu I instancji i opierając się przede wszystkim na informacjach uzyskanych od Zarządu Dróg Miejskich uznało, iż przed 2007 rokiem nie istniała w przedmiotowej ulicy droga w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, co musi prowadzić do wniosku, iż najwcześniej 27 listopada 2010 roku stworzono stronie warunki do korzystania z nowowybudowanej drogi.

Wobec powyższego istotnym w sprawie stało się ustalenie, czy w wyniku stworzenia odwołującym warunków do korzystania z wybudowanej drogi doszło do wzrostu wartości stanowiącej ich własność nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W niniejszej sprawie opinię w postaci operatu szacunkowego sporządził rzeczoznawca majątkowy M. C. Wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi została oszacowana z zastosowaniem podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej. Organ odwoławczy zaznaczył, że w zakresie doboru transakcji, cech nieruchomości oraz przypisania im stosownych wag doktryna i orzecznictwo stoją na stanowisku, iż kwestie te zostały pozostawione uznaniu biegłego, który w oparciu o wiedzę specjalistyczną oraz doświadczenie dokonuje stosownych ustaleń.

W niniejszej sprawie, po dokonaniu szczegółowej analizy sporządzonego operatu szacunkowego wraz z aneksem określającym wartość poniesionych przez stronę nakładów organ odwoławczy stwierdził, iż są one opracowaniami rzetelnymi, sporządzonymi zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości.

Odnośnie zarzutu przekroczenia trzyletniego terminu na wydanie decyzji przez, organ Kolegium wskazuje na poglądy wyrażone w orzeczeniach przywołanych przez skarżącego, w szczególności w uchwale NSA z 27 lipca 2009 r. Wobec brzmienia przepisu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przy czym, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w Uchwale 7 sędziów NSA W-wa z dnia 27 lipca 2009 r. (sygn. akt: I OPS 4/09, publ. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 508131) wyraźnie potwierdził, iż trzyletni termin, o którym mowa w przywołanym przepisie dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Zatem powołana przez skarżącego uchwała zdecydowanie przeczy tezie nią postawionej. Również w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dokonanej w uzasadnieniu wyroku wydanego dnia 19 stycznia 2012 roku (sygn. akt: IV SA/Po 1117/11) funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 ugn jest ograniczenie w czasie niepewności co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do treści art. 145 ust. 1 ugn organ administracji może ustalić opłatę adiacencką. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak się przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu I instancji to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. W ocenie Kolegium warunkiem zachowania terminu jest skuteczne doręczenie przed jego upływem decyzji organu I instancji, bez znaczenia pozostaje zatem okoliczność następczego uchylenia tejże decyzji i to bez względu na organ, który dokonuje uchylenia.

Pierwsza decyzja została w niniejszej sprawie wydana przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w dniu [...] listopada 2010 r. i doręczona 18 listopada 2010 r., zatem przed upływem trzyletniego terminu, którego kres przypadał na dzień 27 listopada 2010 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję organu odwoławczego wniosła A. K. zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a. przez zaniechanie organu II instancji w zakresie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niedążenie przez organ II instancji do ustalenia prawdy obiektywnej

2. naruszenie prawa procesowego tj. art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności przez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób świadczący, że odnosi się ono do zupełnie innej sprawy

3. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 77 k.p.a. w zw. z 79 k.p.a. w zw. art. 80 k.p.a. przez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego i nieprawidłową ocenę dowodów - w szczególności przez brak ustosunkowania się przez organ II instancji do treści załączonej do odwołania dokumentacji geodezyjnej ulicy M. w P.

4. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zebranie i ocenę materiału dowodowego, skutkujące przyjęciem przez organ I instancji wniosków operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiocie ustalenia wartości nieruchomości skarżącej za własne

5. naruszenie prawa procesowego art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez zaniechanie organu II instancji, w zakresie dokonania prawidłowego uzasadnienia decyzji, albowiem organ II instancji w sposób bezzasadny uznał, że operat szacunkowy nie był przez skarżącą kwestionowany i nie odniósł się w ogóle do poruszonej w treści odwołania kwestii obniżenia wartości nieruchomości skarżącej

6. naruszenie prawa procesowego art. 138 § 1 i 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy przez organ II instancji, oczywiście błędnej decyzji organu I instancji wydanej z przekroczeniem terminów ustawowych

7. naruszenie art. 35 § 4 k.p.a. w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. nr 102 poz. 651 ze. zm.). przez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję wydaną z przekroczeniem terminu ustawowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Skarżąca A. K. podnosiła w toku postępowania administracyjnego, a następnie w skardze, że w zaskarżonej sprawie upłynął materialnoprawny termin do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej określony w art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014., poz. 518 ze zm.), dalej "u.g.n.". Zarzut ten, jako najdalej idący, należało rozpoznać w pierwszej kolejności.

Sąd orzekający w tym składzie akceptuje w pełni pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r., IV SA/Po 183/12 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym należy zaznaczyć, że wyrok ów spotkał się z akceptacją w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob.: wyroki WSA w Poznaniu z dnia 30 sierpnia 2012 r., IV SA/Po 200/12, z dnia 17 stycznia 2013 r., IV SA/Po 510/12, z dnia 7 marca 2013 r., II SA/Po 822/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r., II SA/Po 6/13, wyroki WSA w Szczecinie z dani 29 maja 2013 r., II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 266/13, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w doktrynie: A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, "Finanse Komunalne" z 2013 r., nr 6. s, 32).

Opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać.

Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Natomiast w myśl art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Z powyższej regulacji wynika, iż opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie 3-letni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że: "Ustalenie, że zostały stworzone (...) warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów ". W orzecznictwie przyjmuje się, iż co do zasady początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej łączyć należy z datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (por. wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA 1648/99, Lex nr 55778, z dnia 5 grudnia 2000 r., I SA1684/99, Lex nr 55738, z dnia 27 stycznia 2000 r., I SA 273/99, Lex nr 57190, z dnia 7 lutego 2006 r., I OSK 408/05, Lex nr 194020, z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1315/06, Lex nr 374411), a jest to z reguły data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury.

W niniejszej sprawie powyższa kwestia nie była przedmiotem sporu. Droga na ul. M. w P. została oddana do użytku w konkretnej dacie, a fakt ten został stwierdzony w protokole potwierdzonym przez uprawnionych przedstawicieli podmiotów uczestniczących w drogowym procesie inwestycyjnym. Organy obu instancji, przy akceptacji skarżącej, stwierdziły, że datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi jest dzień 27 listopada 2007r. Tego dnia sporządzono bowiem protokół dotyczący odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania obiektu obejmującego budowę ulicy R. i M. w P. na odcinku od ul. Ś. do torów kolejowych wraz z wykonaniem oznakowania docelowego, kanalizacji deszczowej i odwodnienia ulicy, w tym drogę na ul. M. w P.

Powyższe ustalenie prowadzi zatem do wniosku, że w sprawie 3-letni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec w dniu 27 listopada 2007r., co w konkluzji oznacza, że termin do wydania decyzji przez organ I instancji upłynął z dniem 27 listopada 2010r.

Wobec powyższego wydanie w niniejszej sprawie decyzji przez Dyrektora Zarządu w dniu [...] sierpnia 2013r. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n.

Sąd dokonując powyższej oceny miał na względzie, iż organ I instancji prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wydał już raz - w dniu 9 listopada 2010r. - decyzję określającą wysokość tej opłaty. Jednakże Sąd miał również na uwadze, iż decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r.

W tym miejscu wskazać należy, iż Sądowi znany jest pogląd, że termin 3 lat wyznaczony w art. 145 ust. 2 u.g.n. nie może być stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem. Uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje się, iż funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest ograniczenie w czasie niepewności, co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak się przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu I instancji, to ustaje stan niepewności, co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Ponadto Sądy dokonując powyższej wykładni wskazują, iż za taką wykładnią przemawia potrzeba zapewnienia, aby kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego nie była wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji. Skłania to do tezy, że działanie sądu administracyjnego, będące nawet skutkiem wadliwego działania organów administracji, nie może pozbawiać tych organów przyznanych im przez ustawę kompetencji, w tym także pośrednio, poprzez upływ czasu wyznaczonego przez ustawę do załatwienia sprawy (zob.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 634/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w niniejszym składzie nie podziela powyższego poglądu. Nie ulega wątpliwości, że 3 letni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie przez organ I instancji decyzji. Przy czym decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności. Przyjmując takie stanowisko skład orzekający miał na uwadze uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., I OSP 4/09, w której przesądzono, iż "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu uchwały zawarto również stanowisko odnośnie wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w doktrynie. Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513).

Jak wskazano już wyżej, termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak: Glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, nr 9, poz. 134, s. 451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (zob. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268).

Zważyć należy, że terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, to jest korzystać ze swego uprawnienia, tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia.

Wykładnia zaprezentowana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., II SA/Gd 634/08 prowadzi do wniosku, iż wydanie przez organ I instancji decyzji, nawet wadliwej, określającej wysokość opłaty adiacenckiej, skutkuje przerwaniem biegu terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. Powyższe stanowisko nie znajduje uzasadnienia na gruncie obecnie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących problematykę opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej nie ma wpływu na bieg 3-letniego terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. warunkującego możliwość jej wydania. Nie ma bowiem w ustawie o gospodarce nieruchomościami, tak jak to ma miejsce m.in. w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.), przepisów prawa, które pozwalałyby na uzasadnienie takiego poglądu.

Ponadto odnosząc się do twierdzenia, że jeżeli już raz w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. decyzja została doręczona, to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień zauważyć należy, iż jeżeli celem ustawodawcy byłoby wprowadzenie terminu, w którym organ miałby wyrazić chęć skorzystania ze swoich uprawnień, to wprowadziłby zapis, że organ w okresie 3 lat ma wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie wydać decyzję.

Dodać trzeba, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że jeśli na gruncie obowiązujących reguł wykładni możliwe są różne interpretacje określonego przepisu, organy stosujące prawo powinny ustalić jego rozumienie w taki sposób, aby możliwie najpełniej urzeczywistniać zasady i wartości konstytucyjne. Takimi zasadami są m.in. ochrona zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podnosi, iż zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa "opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty (...)" Inaczej ujmując, "treść omawianej zasady sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny" (wyrok TK z 21 grudnia 1999 r., sygn. K. 22/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 166, s. 904-905).

Ponadto w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06 stwierdzającego niezgodność art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny zauważył, że "ustawa stwarzała jednak stan niepewności co do zakresu obowiązku daninowego - co do samego nałożenia opłaty oraz jej wysokości. (...) Ustawodawca wyznaczał jednocześnie trzyletni horyzont czasowy dla takiego stanu. W tym okresie właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty nie miał pewności, czy opłata zostanie ustalona i jaka będzie jej wysokość. (...) W rezultacie właściciele oraz użytkownicy wieczyści podzielonych nieruchomości musieli przez cały ten czas rezerwować odpowiednie środki pieniężne na ewentualną opłatę".

Z wymienionych wyżej przyczyn, w ocenie Sądu ze stanowiska wyrażonego w uchwale I OSP 4/09 nie można wyprowadzać wniosku dalej idącego aniżeli to bezpośrednio wynika z jej tezy, to jest, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie i to także wtedy, gdyby I-instancyjna decyzja została następnie uchylona. Zauważyć bowiem należy, że uchylenie decyzji I-instancyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. powoduje stan, w którym brak w obrocie jakiejkolwiek decyzji. Dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej aktualizuje się zatem ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Trzeba mieć też na względzie, że w przypadku uchylenia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opłata może być ponownie ustalona i to w dowolnej wysokości (oczywiście zgodnej z przepisami prawa zastosowanymi w danym stanie faktycznym), gdyż potencjalny zobowiązany do uiszczenia opłaty nie może się powoływać na zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść).

Zagadnienie niepewności co do wysokości należnej opłaty jest szczególnie wyraźnie i czytelne w niniejszej sprawie, gdy dostrzeże się, że w dacie 12 sierpnia 2013r. (dniu poprzedzającym wydanie drugiej decyzji I-instancyjnej), a więc niemalże sześć lat od oddania drogi na ul. M. do użytku, skarżąca nadal formalnie nie wiedziała, w jakiej wysokości i czy w ogóle opłata ta zostanie ustalona. Właśnie takim sytuacjom jak ta - w ocenie Sądu - ma przeciwdziałać art. 145 ust. 2 u.g.n. Dlatego 3-letni termin określony w tym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ chęci skorzystania ze swoich uprawnień. A więc w tym terminie powinien ustać stan niepewności nie tylko, co do samego obowiązku nałożenia opłaty, ale również co do jej wysokości. Powodem uchylenia decyzji I instancji w istocie była bowiem potrzeba ponownego wnikliwego zbadania zakresu i charakteru prowadzonych w 2007r. prac, w konsekwencji ustalenie, czy rzeczywiście doszło do wybudowania drogi w rozumieniu o jakim mowa w art. 145 ust. 1 u.g.n.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3- letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić, z omówionymi wyżej konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa.

Za odmienną wykładnią nie może również przemawiać fakt, iż kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego może być wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji, to jest uniemożliwienie wydania decyzji określającej wysokość opłaty na skutek upływu terminu. Należy zwrócić uwagę na fakt, że w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin ustalony został na aż 3 lata, który - przy zachowaniu terminów załatwiania spraw wynikających z art. 35 § 3 K.p.a. - jest w zupełności wystarczający do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w obu instancjach i postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet powtórzenia tych procedur. Tymczasem w niniejszej sprawie pierwszą decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej Dyrektor Zarządu wydał dopiero w dniu [...] listopada 2010r., a więc 20 dni przed upływem trzyletniego terminu do dokonania tej czynności.

Wobec ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie decyzja ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., Sąd nie dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a.") orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a., a o wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.