Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2327/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 32 ust.4 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. R.– C.D. R. M.R. – L., P. F. i M.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...]sierpnia 2019 r. znak [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania J. R. – C., O.D.-C. M. R.L. oraz D. R. utrzymał w mocy decyzję Wojewody L.z .[...] czerwca 2019 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] września 2016 r. nr [...]

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) stwierdził, że Prezydent Miasta Z. decyzją z .[...] września 2016 r. na podstawie art. 28 , art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 poz. 290 ze zm.), dalej p.b. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Miastu Z. pozwolenia na przebudowę budynku kotłowni z przeznaczeniem na potrzeby Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego (klasopracownie) wraz z budową zewnętrznej windy na działce nr ew.[ w ark.[ mapy, położonej przy ul. [...] [...] w Z..

Pismem z [...] stycznia 2018 r. J. R. –C. , O. D. –C. , M. R. –L. oraz D. R. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] września 2016 r. z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa wynikającym z faktu, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wojewoda L. pismem z[...] lutego 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] czerwca 2019 r. na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Z.z [...]września 2016 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ wskazał, że kontrolowana decyzja nie posiada wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych we wniosku, organ nadzoru wyjaśnił, że art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji stanowił, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., oświadczenie takie powinno zostać dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie Prezydenta Miasta Z. A.W. złożone [...] września 2016 r. wskazujące tytuł, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (prawo własności). Wojewoda odnosząc się do treści księgi wieczystej nr [...] (stan z 8 lutego 2019 r.), sporządzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr 49 stwierdził, że zawarty w niej wpis w dziale II ww. oświadczenie potwierdza. Faktem jest, że w dziale III - Prawa, Roszczenia i Ograniczenia, w rubryce 3.4 - Treść wpisu, podrubryce 3.4.1 - Treść prawa, roszczenia, ograniczenia, ostrzeżenia, wpisane jest ostrzeżenie o niezgodności stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji z [...]maja 2001 r. [...] w części stwierdzającej, że z dniem 1 stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa będące w trwałym zarządzie Specjalnego Ośrodka S.– W. w Z. stało się z mocy prawa mieniem Miasta Z. - miasta na prawach powiatu (wpis ostrzeżenia o niezgodności treści KW z rzeczywistym stanem prawnym został zamieszczony [...] listopada 2018 r., podrubryka 3.1 - Wzmianki w dziale III), jednakże z powyższego wynika, że w dniu wydania decyzji Miasto Z. - miasto na prawach powiatu figurowało w KW jako właściciel, a wpis ostrzeżenia o niezgodności treści KW z rzeczywistym stanem prawnym został zamieszczony po wydaniu zaskarżonej decyzji. Dlatego, jak przyjął Wojewoda L., uznać należało brak wystąpienia w sprawie przesłanki rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., w związku z niezłożeniem przez przedstawiciela inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub złożenia takiego oświadczenia niezgodnie z prawdą. Organ nie zgodził się również z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z powodu braku zawiadomienia skarżących o toczącym się postępowaniu administracyjnym, na skutek czego nie wzięli oni udziału w tym postępowaniu oraz pozbawieniu ich możliwości obrony swoich interesów w postępowaniu przed organem prowadzącym postępowanie, stwierdzając iż zarzut związany niezapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu bez jej winy może świadczyć o wystąpieniu przesłanki wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a jako taki nie może skutkować zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Od powyższej decyzji z [...] czerwca 2019 r. J. R.-C., O.D.-C., M. R.-L.oraz D. R. złożyli odwołanie, wnosząc o jej zmianę i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z.[[...] września 2016 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę L.. Skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania, których skutkiem jest sprzeczność ustaleń Wojewody [...]z zebranym w sprawie materiałem dowodowym (art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a.), a także naruszenie prawa materialnego (art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 28 ust. 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., art. 7 Konstytucji oraz art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a.). Odwołujący podnieśli, że rozpatrzony materiał dowodowy uchybia zasadzie oceny dowodów we wzajemnym związku, uchybiając przepisom art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Efektem tego jest błędne ustalenie, że Miastu [...]- miastu na prawach powiatu przysługiwało w dniu wydania decyzji z 13 września 2016 r. prawo własności nieruchomości przy ul. [...] [...] w Z.. Treść zaskarżonej decyzji organu nadzoru świadczy, zdaniem skarżących, o tym, że Wojewoda [...] nie respektuje mocy wiążącej własnej decyzji z [...]lutego 2015 r. znak: [...] i, podobnie jak Prezydent Miasta Z.oraz podlegli mu urzędnicy, narusza zasadę związania tą decyzją. Decyzja z [...]lutego 2015 r. stwierdza, że F. R. i jej następcy prawni nigdy nie przestali być właścicielami nieruchomości, ponieważ ta część Majątku K. [...] w Z. nie podlegała przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzja potwierdza zatem rzeczywisty stan prawny, ma charakter deklaratywny i nie wywiera wpływu na prawa właścicielskie. Wpis do księgi wieczystej [...] Miasta Z[...] - miasta na prawach powiatu jako właściciela nieruchomości od początku był sprzeczny z rzeczywistym stanem prawnym, a Miastu Z[...] nigdy nie przysługiwała ochrona wynikająca z zasady publicznej wiary ksiąg wieczystych, ponieważ nie nabyło nieruchomości na podstawie czynności prawnej. Skutkiem tego, jak podkreślili skarżący, wszelkie czynności faktyczne i prawne dokonane na przestrzeni lat przez organy administracji publicznej w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości były i są bezprawne, ponieważ stanowią ingerencję w prawo własności, które pierwotnie przysługiwało F.R., a obecnie przysługuje jej następcom prawnym. Skarżący zauważyli, że w sprawie istotne jest zachowanie organu administracji publicznej, który nie tylko nie powinien wykorzystywać dla własnych potrzeb niezgodnych z prawem orzeczeń organów administracyjnych i sądowych, a wręcz przeciwnie powinien podjąć działania w celu wyeliminowania tych orzeczeń z obrotu prawnego. W tym przypadku dotyczy to nieważnej decyzji Wojewody L. z [...] maja 2001 r. oraz niezgodnego z rzeczywistym stanem prawnym wpisu własności w księdze wieczystej KW nr [...]. Powyższe powoduje, że wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, stan faktyczny sprawy uzasadnia twierdzenie, iż decyzja Prezydenta Miasta Z. z [...] września 2016 r. w sposób oczywisty i rażący narusza prawo i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

We wskazanej wyżej decyzji z [...] sierpnia 2019 r. GINB przyjął, że rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada prawu. Organ odwoławczy przywołał treść art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., wyjaśniając, że Prezydent Miasta Z. w kontrolowanym postępowaniu złożył oświadczenie o posiadanym przez Miasto Zamość prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane. Z powyższego oświadczenia wynika jednoznacznie, kto je złożył, jakiej dotyczy ono nieruchomości (działki nr ew [...], w Z. ), oraz z jakiego tytułu wynika prawo inwestora do dysponowania ww. nieruchomością inwestycyjną. GINB stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. Odnosząc się do zarzutu odwołania, w którym odwołujący wskazali, że Miasto Z. - miasto na prawach powiatu nigdy nie nabyło własności spornej nieruchomości i oświadczenie złożone przez Prezydenta Miasta Z. nie ma żadnego wpływu na rzeczywisty stan prawny nieruchomości, GINB przypomniał, że Wojewoda L. decyzją z [...] maja 2001 r., znak: [...], działając na podstawie art. 60 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), potwierdził, iż z dniem 1 stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa (tj. nieruchomość zabudowana budynkiem i budowlami położona na terenie Miasta Z. przy ul. [...] składająca się z działki nr ew. [...] o pow. [...] ha, na której zaplanowano sporną inwestycję) będące w trwałym zarządzie Specjalnego [...] [...]– [...] w Z. stało się z mocy prawa mieniem Miasta Z.- miasta na prawach powiatu. Decyzją z [...] lutego 2015 r. znak: [...] Wojewoda L., działając na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) oraz § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego, o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51), jednakże stwierdził, że zespół dworsko - parkowy stanowiący część majątku ziemskiego [...]" będącego byłą własnością F. R. obejmujący działkę położoną w obrębie 0001 Miasto Z., oznaczoną numerem [...] (ark. 26) o powierzchni 3,2843 ha, nie podlegał działaniu przepisów art. 2 ust 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego. GINB zaznaczył, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego wydanie decyzji deklaratoryjnej na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej stwierdzającej, że dana nieruchomość nie podpadała pod działania regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 lit e ww. dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej pozwala przyjąć, że nie doszło do przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa (por. uchwała 7 sędziów NSA z 10 stycznia 2011 r. sygn. I OPS 3/10). Decyzja deklaratoryjna wydana na podstawie § 5 ww. rozporządzenia z 6 września 1944 r. (w tym przypadku decyzja Wojewody L.z [...] lutego 2015 r. znak: [...]), stanowi dowód w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej, że mienie Skarbu Państwa stało się z mocy prawa mieniem samorządu (w tym przypadku decyzji Wojewody L. z 18 maja 2001 r. znak: [...]). Z akt sprawy, co zauważył organ, wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...]marca 2018 r. znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2017 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody L. z [...]maja 2001 r. znak: [...] W dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę w dziale II KW nr [...] jako właściciel figurowało Miasto Z. - miasto na prawach powiatu, przy czym wpisu ostrzeżenia o niezgodności treści wskazanej KW z rzeczywistym stanem prawnym dokonano dopiero [...]listopada 2018 r. Jeżeli zatem w dacie wydania kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] września 2016 r. z treści KW wynikało, że właścicielem działki nr ew.[[...] jest Miasto Z., a z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204 ze zm.), dalej: [...] ., wynika domniemanie, że prawo jawne z ksiąg wieczystych jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, nie sposób zarzucić organowi administracji architektoniczno-budowlanej, że wydając kontrolowaną decyzję z [...] września 2016 r. rażąco naruszył art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. Organ odwoławczy uznał, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji Prezydent Miasta Z. nie miał wiedzy o tym, że powyższa decyzja Wojewody L. z [...] maja 2001 r. nie funkcjonowała w obrocie prawnym, albowiem okoliczność ta została stwierdzona mocą ww. deklaratoryjnej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dopiero[...] marca 2018 r. W ocenie GINB, powyższa okoliczność może być podstawą ewentualnego wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta Miasta Z. z [...] września 2016 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. GINB stwierdził, że sporna inwestycyjna nie uchybia, a tym bardziej nie uchybia w stopniu rażącym wymaganiom dotyczącym przeznaczenia terenu inwestycyjnego. Ponadto, analiza dokumentacji projektowej nie wykazała, aby sporna inwestycja naruszała rażąco pozostałe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez co w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Organ odwoławczy również uznał, że rozwiązania projektowe nie uchybiają w sposób rażący unormowaniom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) albo innym przepisom prawa obowiązującym w dacie jej wydania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z [...] sierpnia 2019 r. złożyli J. R. –Ca. O. D. – C. , M. . –L. oraz D. R. , zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie prawa postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 140 i w zw. z art. 80, art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a.;

- naruszenie prawa materialnego - art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 i 12 p.b. w zw. z art. 140 k.c. i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji;

- naruszenie art. 7 Konstytucji oraz art. 6 i art. 8 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli powyższe zarzuty, podnosząc w nawiązaniu do wyjaśnień przedstawionych w odwołaniu, że orzekające w sprawie organy obydwu instancji, wbrew oczywistym faktom, nie dopatrzyły się rażącego naruszenia prawa decyzją Prezydenta Miasta Z. udzielającej pozwolenia na budowę, mimo że Miasto Z. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością, dla której pozwolenie na budowę zostało wydane. Zdaniem skarżących, nie należy do faktów istotnych dla stwierdzenia rażącej sprzeczności z prawem decyzji Prezydenta Miasta Z. o pozwoleniu na budowę, czy składający oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane A. W. posiadał, czy nie posiadał wiedzy o rzeczywistym stanie prawnym nieruchomości. Istotne znaczenie dla uznania decyzji Prezydenta Miasta Z. za rażąco sprzeczną z prawem ma bowiem rzeczywisty stan prawny nieruchomości istniejący w chwili wydania decyzji. W niniejszej sprawie w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta Z. której uznania za nieważną żądają skarżący, występowały sprzeczne ze sobą dowody z dokumentów urzędowych. Decyzja Wojewody L. z[...] lutego 2015 r. potwierdza, że Skarb Państwa nie nabył własności, a F. R. na skutek reformy rolnej nie utraciła własności tej części majątku "[...]", która obecnie stanowi działkę nr ew. [...] przy ul. [...] w Z. Decyzja z[...] lutego 2015 r. wyeliminowała z obrotu prawnego zaświadczenie WUZ w L. [...] listopada 1946 r. w części odnoszącej się do nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] przy [...] w Z.Na skutek tego odpadła podstawa wpisu do księgi hipotecznej Dobra "[...] " Skarbu Państwa jako właściciela tej części majątku "[...] ". Z kolei, jak podkreślili skarżący, decyzja z [...] maja 2001 r. Wojewody L. stwierdzała, że Miasto Z. z dniem 1 stycznia 1999 r. nabyło z mocy prawa mienie Skarbu Państwa stanowiące przedmiotową nieruchomość. Na tej podstawie Miasto Z. - miasto na prawach powiatu wpisane zostało w dziale[...] księgi wieczystej KW Nr [...] jako właściciel ww. nieruchomości. Wobec istniejącej sprzeczności dokumentów urzędowych organy rozpatrujące żądanie skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2016 r. powinny były zastosować, jak podnieśli skarżący, prosty schemat rozumowania, a mianowicie: skoro Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości, to nie nabyło własności Miasto Z. - miasto na prawach powiatu, a zatem ujawnienie Miasta Z. jako właściciela w księdze wieczystej [...] jest sprzeczne z rzeczywistym stanem prawnym.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z [...] listopada 2020 r. sygn. VII SA/Wa 2327/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe w związku z informacją o śmierci skarżącej O. F. (przed zmianą nazwiska – O. D. C. ), a następnie postanowieniem z[...] stycznia 2021 r. je podjął z udziałem następców prawnych skarżącej ([...]. , [...] ).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z[...] sierpnia 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB nie narusza prawa w stopniu nakazującym jej uchylenie albo też stwierdzenie jej nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela całość uwag, jakie organ nadzoru zamieścił w treści zaskarżonej decyzji odnośnie do charakteru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak i wyjaśnienia wskazujące, jak należy rozumieć znaczenie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności przesłankę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Trafnie bowiem GINB stwierdził, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżących, że względu na jego przedmiot, organ nadzoru ocenia wyłącznie, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2129/19). W pełni zgodzić się należy równocześnie z wykładnią nadawaną w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego przepisu, jak się przyjmuje w dotychczasowym ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga dla ustalenia jego znaczenia stosowania złożonych dyrektyw interpretacyjnych. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 1368/18; wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. II OSK 2068/18; wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3270/18; wyrok NSA z 25 października 2019 r. sygn. II OSK 3061/17; wyrok NSA z 5 lutego 2019 r. sygn. II OSK 598/17; wyrok NSA z 18 września 2018 r. sygn. II OSK 2392/16).

Tym trafnym uwagom odnoszącym się do wykładni, jaka powinna być nadawana art. 156-157 k.p.a., towarzyszyła równocześnie poprawna analiza okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przedmiotu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmuje bowiem, że kontrolowana decyzja z [...] sierpnia 2019 r. prawidłowo rozstrzygnęła o tym, iż decyzja Prezydenta Miasta Z. z [...] września 2016 r. nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych nakazujących stwierdzenie jej nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd za trafną uznaje przeprowadzoną przez GINB analizę udzielonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę z punktu widzenia art. 35 ust. 1 p.b., stwierdzającą, że zatwierdzenie projektu budowlanego nie narusza postanowień uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...]czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]), pozostaje zgodne z warunkami techniczno-budowlanymi i pozostałymi wymaganiami, od których zależy uwzględnienie wniosku inwestora. Ocena ta obejmuje również uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta Z. nie uchybia rażąco art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. w zakresie, w jakim ww. organ był zobowiązany przed wydaniem decyzji potwierdzić, że Miasto Z. - miasto na prawach powiatu do wniosku o udzielenie pozwolenia na przebudowę budynku kotłowni z przeznaczeniem na potrzeby Specjalnego Ośrodka ]-](klasopracownie) wraz z budową zewnętrznej windy na działce nr ew. [...]dołączyło oświadczenie o prawie do dysponowania wskazaną nieruchomością (działką nr ew.[) na cele budowlane.

Należy przypomnieć, że art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę czyni złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ww. przepis został zmieniony przez art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i zastąpił ciążący wcześniej na inwestorze obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższa zmiana oznacza, że inwestor wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę jest zobowiązany do złożenia jedynie prawidłowego oświadczenia o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane, a treść tego oświadczenia powinna nawiązywać do powołanego w skardze przepisu art. 3 pkt 11 p.b. definiującego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako tytuł prawny wynikający m.in. z prawa własności. Sąd zauważa, że oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 67/13). Wprowadzenie przez ustawodawcę możliwości wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma na celu uproszczenie postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę. Gdyby organy administracji miały obowiązek weryfikować tego rodzaju oświadczenia, to ich wprowadzenie do sytemu prawnego, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...] lutego 2019 r. sygn. [...] nie realizowałoby wyznaczonego przez ustawodawcę celu ich wprowadzenia. W celu zweryfikowania oświadczenia inwestor musiałby bowiem dostarczyć organowi inny dokument potwierdzający posiadanie przez niego tytułu prawnego do nieruchomości, podczas gdy intencją ustawodawcy poprzez wprowadzenie oświadczenia było wyeliminowanie tego obowiązku. Zabezpieczeniem przed podawaniem nieprawdziwych danych w oświadczeniu jest wymóg złożenia go pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

Jeżeli przytoczone wcześniej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) odnieść do art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., to rażąco będzie naruszać ten przepis zasadniczo decyzja, w której organ udzielił pozwolenia na budowę podmiotowi, który oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie przedłożył, a organ tego uchybienia nie dostrzegł, decyzja oparta na złożonym oświadczeniu, niemniej nieobejmującym nieruchomości inwestowanych, jak również decyzja, która została wydana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie oświadczenia w sposób oczywisty wadliwego, a więc takiego, które prima facie nie pozwalało traktować go jako zgodnego z rzeczywistością odnośnie do posiadanego prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jakkolwiek zarzuty skargi opierają się na akcentowaniu kwestii "rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości istniejącego w chwili wydania decyzji", który wskutek "arogancji Prezydenta Miasta Z.i podległych mu urzędników" miał zostać w sprawie pominięty (s. 7 skargi), to zasadnie GINB ocenę dopuszczenia się przez Prezydenta Miasta Z. rażącego naruszenia prawa zawęził w kontrolowanym postępowaniu do zagadnienia odnoszonego do treści złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i do dopuszczalnością jego zaaprobowania jako nienaruszającego art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., skoro w świetle powołanego przepisu w brzmieniu nadanym przywołaną wyżej nowelą prawa budowlanego wskazanej przez skarżących kwestii nie może zostać nadane uogólnione znaczenie odpowiadające oczekiwaniom skarżących, tj. ściśle wiążące prawidłowość udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę od prawdziwości złożonego przez niego oświadczenia o istnieniu tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestia ta mogła być przez GINB rozważona jedynie w takich zakresie, w jakim ustawodawca zdecydował się powiązać administracyjnoprawną reglamentację wykonywania robót budowlanych przez określoną osobę na danej nieruchomości z obowiązkiem nałożonym na tę osobę i jego formą, jaka jest wystarczająca do uznania, że nieruchomość ta może zostać wykorzystana na cel budowlany oraz trybem ewentualnego sprawdzenia przez organ dopełnienia tego obowiązku. W kontekście powyższego odrzucić trzeba wniosek wyrażony przez skarżących, że wiedza A. W. jako piastuna organu (Prezydenta Miasta Z. ) o rzeczywistym stanie prawnym nieruchomości "nie należy do faktów istotnych dla stwierdzenia rażącej sprzeczności z prawem decyzji", ponieważ znaczenie ma wyłącznie "[...] rzeczywisty stan prawny nieruchomości istniejący w chwili wydania decyzji" (s. 5 skargi).

Argumentacja sformułowana przez skarżących we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...], następnie powtórzona w odwołaniu, jak i później w skardze pozwala uznać, że w ocenie skarżących Prezydent Miasta Z. odstąpił od weryfikacji oświadczenia z [...]września 2016 r. o posiadaniu przez Miasto Z.– miasto na prawach powiatu prawa do dysponowania działką nr ew. [...] na cel budowlany, niemniej Wojewódzki Sąd Administracyjny tego stanowiska skarżących nie podziela, albowiem przyjmuje, że złożone przez Prezydenta Miasta Z.w imieniu reprezentowanej jednostki samorządu terytorialnego oświadczenie nawiązujące do stanu prawnego ujawnionego w KW nr [...] w dacie składanego wniosku nie mogło być traktowane jako oczywiście nieprawidłowe, a w konsekwencji nie mogło prowadzić do przypisania organowi rażącego naruszenia prawa wskutek jego zaakceptowania.

Sąd nie neguje prawidłowości formułowanego przez skarżących ogólnego założenia, zgodnie z którym skutek prawny wynikający z wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji z[...] marca 2018 r. znak: utrzymującej w mocy własną decyzję z [...] lipca 2017 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody L. . [...]maja 2001 r. znak: [...] każe na zasadzie fikcji prawnej uznawać, że prawo własności do działki nr ew. [...]nigdy Miastu Z. – miastu na prawach powiatu nie przysługiwało. Poprawność tego założenia nie oznacza jednak, że stosując art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. organ rażąco uchybił wyrażonej w tym przepisie zasadzie normatywnej. Kluczowe znaczenie przypisać w tym zakresie trzeba bowiem temu, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji z [...] września 2016 r. w obrocie prawnym pozostawała ww. decyzja Wojewody L .z[...] maja 2001 r., której wydanie skutkowało przyjęciem, iż nieruchomość zabudowana budynkami i budowlami położona przy ul. [...] w Z. stała się mieniem Miasta Z. – miasta na prawach powiatu. Nieruchomość ta pozostawała w trwałym zarządzie Specjalnego Ośrodka [...]-[...](SOS-W) w Z. będącego placówką oświatową przejętą do prowadzenia przez samorząd terytorialny i na tej podstawie obowiązywał dokonany w dziale [...] wpis Miasta Z. – miasta na prawach powiatu jako właściciela tejże nieruchomości. W oparciu o tenże fakt zostało złożone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Niesporne pozostaje, że wskazany stan prawny uległ zmianie wskutek wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji z[...] marca 2018 r., co znalazło swój formalny wyraz we wpisaniu [...]listopada 2018 r. w dziale III KW ostrzeżenia o niezgodności ujawnionego stanu prawnego nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji z [...]maja 2001 r. Nie doszło natomiast do wpisu określającego nowego właściciela nieruchomości. Tego rodzaju działanie sądu wieczystoksięgowego odpowiada prawu, uwzględniając, że wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej nie stanowi wystarczającej podstawy wykreślenia, opartego na niej, wpisu w dziale II KW, uzasadniać ono może natomiast, wobec stwierdzenia, że zachodzi niezgodność stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, dokonanie z urzędu wpisu ostrzeżenia na podstawie art. 62613 § 1 k.p.c. (por. wyrok NSA z 15 lutego 2019 r. sygn. I OSK 879/17; wyrok SN z 21 września 2018 r. sygn. V CSK 589/17; wyrok SN z 17 kwietnia 2015 . sygn. III CSK 212/14; wyrok SN z 25 kwietnia 2014 r. sygn. II CSK 411/13; postanowienie SN z 25 kwietnia 2012 r. sygn. II CSK 461/11, OSNC 2013/1/8). GINB trafnie jednakże stwierdził, że przyjmowana w postępowaniu nadzwyczajnym ocena legalności sposobu zastosowania art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. przez Prezydenta Miasta Z. nie mogła być determinowana powyższymi okolicznościami zaistniałymi po wydaniu spornej decyzji. Oceny sposobu rozważenia dołączonego do wniosku oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane – wbrew odmiennemu poglądowi skarżących - nie mogła również wyznaczać treść decyzji Wojewody L. z [...] lutego 2015 r. znak: [...]

Według skarżących, przesądzenie przez Wojewodę L., że zespół dworsko - parkowy stanowiący część majątku ziemskiego "[...]" nie podlegał działaniu przepisów art. 2 ust 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego, musiało prowadzić do wniosku, że jeżeli F. R. na skutek reformy rolnej nie utraciła własności tej części majątku "[...]", która obecnie stanowi działkę nr ew. [...] to Skarb Państwa nie stał się własnością tejże działki i nie mogła zostać ona nabyta na własność również przez Miasto Z. - miasto na prawach powiatu ujawnione wadliwe w KW. Sens tego wynikowego wskazania, czego nie można pominąć, w dacie prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę uwidaczniał się jednakże wyłącznie na płaszczyźnie faktycznej, a nie prawnorzeczowej. Dopóki bowiem w procedurze zainicjowanej przez skarżących przed właściwym organem (Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji) nie zostało wiążąco stwierdzone, jaki skutek dla obowiązywania decyzji Wojewody L. z [...] maja 2001 r. miało ustalenie, że zespół dworsko - parkowy stanowiący część majątku ziemskiego "[...]nie podlegał działaniu dekretu, to stanowisko skarżących miało postać jedynie "oczekiwania prawnego" odnoszącego się do zakładanego (korzystnego) sposobu dokonania przez organ nadzoru weryfikacji wadliwej decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przyjmuje, że powyższe oczekiwanie jest pozbawione doniosłości prawnej, sprzeciwia się tym niemniej twierdzeniu, że w dacie, kiedy wydana przez Wojewodę L. decyzja z [...] lutego 2015 r. stała się ostateczna (.marca 2015 r., zaświadczenie z [...] września 2015 r., znak [...]), obalone zostało domniemanie zgodności wpisu Miasta Z. – miasta na prawach powiatu jako właściciela w dziale . nr ., co organ administracji architektoniczno-budowlanej, jak uznają skarżący, powinien był uwzględnić, a zaniechanie tego skutkowało dopuszczeniem się przez niego rażącego naruszenia prawa.

Nie budzi wątpliwości, że występująca w praktyce niezgodność treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym miewa różną postać. Może polegać na braku wpisu prawa lub błędnym wpisie prawa, którego niezgodność z rzeczywistym stanem prawnym może być wynikiem zmian stanu prawnego nieruchomości następujących po dokonanym wcześniej wpisie lub być wynikiem wpisu dokonanego wadliwie, gdy stan prawny nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej jest od początku niezgodny z rzeczywistością (por. E. Gniewek, [w:] E. Gniewek, Księgi wieczyste. Art. 1-58² KWU. Art. 6261-62613 KPC. Komentarz, Warszawa 2018, komentarz do art. 10, Nb. 9-17). Przypomnieć w tym kontekście tym niemniej trzeba, że wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem sądowym (art. 6268 § 6 k.p.c.). Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 u.k.w.h.). W najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że właściwym dla podważenia istniejącego wpisu w księdze wieczystej jest postępowanie przed sądem powszechnym. Z tej przyczyny organ administracji nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z wpisów dokonanych w księgach wieczystych (por. wyrok NSA z 15 lipca 2020 r. sygn. I OSK 2779/19; wyrok NSA z 3 października 2019 r. sygn. I OSK 33/18; wyrok NSA z 30 lipca 2019 r. sygn. I OSK 1043/16; wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 2116/17; wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 2001/17; wyrok NSA z 16 maja 2019 r. sygn. 1770/17; wyrok NSA z 7 czerwca 2017 r. sygn. I OSK 164/17; wyrok NSA z 25 kwietnia 2017 r. sygn. I OSK 1909/15; wyrok NSA z 18 października 2016 r. sygn. I OSK 1923/15; wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r. sygn. I OSK 746/15; wyrok NSA z 20 maja 2014 r. sygn. II OSK 3004/12). Wskazuje się, że kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, a więc m.in. takiego, jaki prezentują skarżący, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1/17; wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 2100/14). Sytuację taka uznać zaś należy za prawnie niedopuszczalną. Jak wskazał NSA w wyroku z 29 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 3703/18, wynikająca z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. zasada jawności materialnej– zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności wpisanego do księgi wieczystej – wiąże organy administracji i sąd administracyjny aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przed sądem powszechnym przez osobę posiadającą w tym interes prawny. Omawiane domniemanie jest nieodłącznym atrybutem ksiąg wieczystych i idzie ono w parze z ustrojową funkcją ustalania stanu prawnego nieruchomości w trybie wpisu do księgi wieczystej oraz zasadą jawności ksiąg wieczystych. Jego skuteczność nie budzi wątpliwości również w postępowaniach prowadzonych na gruncie prawa budowlanego lub ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w których osoba, której prawo własności jest ujawnione w księdze wieczystej, ma podstawę do powoływania treści wpisu księgi wieczystej w celu wykazania stanu prawnego danej nieruchomości celem jej zabudowy (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r. sygn. II OSK 707/17; wyrok NSA z 24 listopada 2016 r. sygn. II OSK 425/15; wyrok NSA z 9 grudnia 2014 r. sygn. II OSK 1228/13; wyrok NSA z 1 kwietnia 2014 r. sygn. II OSK 2552/12).

Powyższy pogląd interpretacyjny, co należy zauważyć, nie jest jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym traktowany jako niesporny (por. wyrok NSA z 26 października 2017 r. sygn. II OSK 317/16). Również w piśmiennictwie jest on w części podważany. Wskazuje się w nim bowiem, że obalenie domniemania zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym może nastąpić w każdym postępowaniu, w którym od stwierdzenia (przy zanegowaniu domniemania) rzeczywistego stanu zależy treść rozstrzygnięcia, co obejmuje również postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne (por. E. Gniewek, op. cit., komentarz do art. 3, Nb. 43-44).

Powyższa rozbieżność nie pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie podjęte w kontrolowanej sprawie przez Prezydenta Miasta Z.i ocenę jego legalności sformułowaną przez GINB w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem warunkiem dopuszczalności przypisania organowi przy wydaniu decyzji administracyjnej rażącego naruszenia prawa, jak to zostało wcześniej zauważone, jest oczywiste niezastosowanie się przez organ do jednoznacznie wyrażonej w przepisie dyspozycji, co trudno odnieść do sytuacji, w której wiążącą normę postępowania organu administracji architektoniczno-budowlanej kształtuje norma art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. zestawiona z mogącą budzić wątpliwości interpretacyjne zasadą określoną w art. 3 ust. 1 i 2 u.k.w.h.

Z tej przyczyny oparcie przez organ na konkludentnym wniosku, że nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dopuszczalne było dokonywanie odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikały z wpisów dokonanych w księdze wieczystej, nie może być poczytywane jako działanie stanowiące postać rażącego naruszenia prawa, o czym trafnie zdecydował GINB. Ocenę tę miał wszelkie podstawy organ nadzoru, by bezpośrednio odnieść do spornej decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] września 2016 r. W dacie jej wydania obowiązywała bowiem decyzja Wojewody L. z [...] maja 2001 r., która wpływając na ujawniony w KW stan prawny działki nr ew. [...]nie pozwalała w chwili składania w imieniu Miasta Z. – miasta na prawach powiatu oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane na obalenie wynikającego z wpisu domniemania. Należy przypomnieć, że decyzja komunalizacyjna wydana na gruncie art. 60 ust. 1 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi akt niezbędny, bez którego istnienia gmina nie może powoływać się na prawo własności, choćby oczywiste było, że nieruchomość podlega komunalizacji. W wielu swoich orzeczeniach Sąd Najwyższy podkreślał, że ze względu na swoje znaczenie legitymacyjne decyzja komunalizacyjna wykazuje cechy orzeczenia konstytutywnego. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, że decyzja wojewody w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa przez gminę jest aktem deklaratoryjnym, ma jednak zasadnicze znaczenie, gdy chodzi o wykonywanie prawa własności przez gminę w stosunku do konkretnej nieruchomości, w szczególności, otwiera gminie drogę do swobodnego dysponowania tą nieruchomością i składania oświadczeń woli. W wyroku z 9 lutego 2021 r. sygn. I OSK 3473/18 NSA trafnie zauważył, że orzeczenie (rozstrzygnięcie) deklaratoryjne kreuje prawo do korzystania z prawa, które to orzeczenie potwierdza i w tym zakresie zawiera element konstytutywny. Tym też m.in. różni się ono od zwykłego zaświadczenia. W piśmiennictwie nie ma wątpliwości co do tego, że "[...] każdy akt deklaratoryjny zawiera pewien element konstytutywności, dlatego że dopiero z chwilą wydania takiego aktu jego adresat może się skutecznie powoływać na swoje prawo. Akt taki stwierdza konstytutywnie, że zaszły wszelkie przesłanki warunkujące nabycie jakiegoś prawa." (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2020, s. 396-397). Powyższe prowadzi do wniosku, że jeżeli dla potwierdzenia własności powstałej z mocy prawa wymagane jest wydanie decyzji administracyjnej, to zdarzeniem prawnym podlegającym rozważeniu w kontekście przejścia prawa własności na gminę jest istnienie ostatecznej decyzji administracyjnej i a contrario, jeśli decyzja komunalizacyjna została wydana i jest ostateczna, to dopóki nie zostanie uchylona przez właściwy organ administracji, dopóty nie można kwestionować prawa własności gminy (por. uchwała siedmiu sędziów SN z 9 października 2010 r. sygn. III CZP 46/07, OSNC 2008/3/30).

Akcentowana przez skarżących niezgodność złożonego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zaistnieć w tych warunkach nie mogła wskutek wyłącznie wydania przez Wojewodę L. decyzji stwierdzającej, że nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu, albowiem taką ocenę organu administracji architektoniczno-budowlanej, której prawidłowość może być weryfikowana w trybie stwierdzenia nieważności, aktualizować mogło wyłącznie stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej prowadzące do wykreślenia wpisu w KW, co w dacie wydania decyzji z [...] września 2016 r. nr [...] co niesporne, nie miało miejsca. W konsekwencji Sąd nie znajduje podstaw, by uznać, że Miasto Z. – miasto na prawach powiatu jako jednostka samorządu terytorialnego zobowiązana na mocy konstytucyjnego nakazu (art. 7 Konstytucji) do działania na podstawie i w granicach prawa była upoważniona do samodzielnego podważenia treści decyzji komunalizacyjnej i pominięcia konsekwencji prawnych, jakie z niej wynikają w zakresie zarządzania mieniem komunalnym, jeżeli rozstrzygnięcie to w dacie ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę nie zostało wyeliminowane przez właściwy organ w przewidzianej do tego procedurze, prowadząc do zmiany tytułu prawnorzeczowego do działki nr ew. [...] W odniesieniu do podejmowanych przez siebie czynności prawnych (procesowych) Miasto Z. – miasto na prawach powiatu musiało w tych warunkach kierować się stanem prawnym ujawnionym w KW, wynikającym z obowiązywania decyzji Wojewody L. z .[[...] maja 2001 r., przy czym, co wymaga podkreślenia, sytuację tę należało postrzegać jako obowiązek prawny spoczywający na podmiocie publicznoprawnym, a nie jako jego uprawnienie, toteż trudno, zdaniem Sądu, czynić Prezydentowi Miasta Z. zarzut, że w kontrolowanym postępowaniu rażąco uchybił prawu poprzez "wyzyskanie" sytuacji i przeprowadzenie koniecznej ze względów techniczno-użytkowych przebudowy budynku kotłowni SOS-W bez zbadania zgodności oświadczenia z "rzeczywistym stanem prawnym".

Działanie to, wbrew odmiennemu stanowisku skarżących, nie narusza wskazanych w skardze przepisów, stąd zaskarżona decyzja GINB utrzymująca w mocy decyzję Wojewody L. z [...]czerwca 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z.z [...] września 2016 r. odpowiada prawu.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.