Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1301/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 94 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi E. B. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego miasta stwierdza, że zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej wniosku E. B. wydano z naruszeniem prawa


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia była uchwała w przedmiocie dysponowania zasobem mieszkaniowym Miasta [...], zwana dalej "Uchwałą". Orzeczono nią o odmowie zakwalifikowania do realizacji wniosku p. E. B., zwanej dalej "Wnioskodawcą", o umieszczenie na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu (tak § 1 Uchwały oraz str. 44-45 załącznika nr 1 do Uchwały).

W uzasadnieniu Uchwały – w kontekście podania Wnioskodawcy – wskazano:

- Wnioskodawca to osoba rozwiedziona; wedle jego oświadczenia, do 1977 roku mieszkał w domu w [...] (przy ul. [...]); zgodnie z bazą ewidencji ludności SELWIN był tam zameldowany w latach 1956 – 1977; zgodnie z oświadczeniem Wnioskodawcy, mieszka tam obecnie matka i siostra Wnioskodawcy; według pisma Starosty [...] z [...] czerwca 2019 r. Wnioskodawca nie figuruje jako właściciel, współwłaściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, położonych na terenie powiatu [...]; zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, nieruchomość położona przy ul. [...] w [...] stanowi działkę o powierzchni 0,0587 ha (tereny mieszkaniowe); zgodnie z księgą wieczystą stanowi ona własność Skarbu Państwa; według wypisu z kartoteki budynków działka ta jest zabudowana budynkiem mieszkalnym z 1945 roku, dwukondygnacyjnym o powierzchni zabudowy 113 m2 (nie ma wyodrębnionych lokali) oraz budynkiem niemieszkalnym o powierzchni zabudowy 49,00 m2,

- zgodnie z oświadczeniem, Wnioskodawca mieszkał z pierwszym współmałżonkiem (związek małżeński w latach 1975 - 1983) w jego lokalu służbowym - przy ul. [...] w [...]; wymeldowanie Wnioskodawcy nastąpiło na podstawie decyzji administracyjnej,

- po rozwodzie - w roku 1983 - Wnioskodawca wrócił z córką do rodziców - do [...],

- zgodnie z bazą ewidencji ludności SELWIN, w latach 1984 - 1986 Wnioskodawca był w drugim związku małżeńskim (brak informacji o miejscu zamieszkania),

- według oświadczenia, mieszkając w [...] Wnioskodawca poznał osobę, z którą - w 1996 roku - zamieszkał w [...]; początkowo w lokalu wynajętym; mieszkał tam przez 3 lata; wedle informacji od wynajmującego – pismo z [...] czerwca 2019 r. – Wnioskodawca nie ma obecnie tytułu prawnego do lokalu,

- następnie Wnioskodawca mieszkał w wynajmowanych lokalach na terenie [...] (nie pamięta dokładnych adresów),

- według oświadczenia ostatni adres, pod którym Wnioskodawca mieszkał w [...] - w latach 2014 – 2018 - to mieszkanie u znajomego - przy ul. [...]; w maju 2018 roku Wnioskodawca znalazł się w szpitalu w [...] - na oddziale uzależnień od alkoholu, a następnie w [...] – [...]; po skończonej terapii wrócił na krótko do lokalu nr [...] przy ul. [...] w [....]; następnie zatrzymał się u znajomej w [...], a - od września 2018 do lutego 2019 roku - przebywał w Schronisku "[...]", zwanym dalej "Schroniskiem",

- córka Wnioskodawcy (p. M. B.) jest od 1977 roku zameldowana na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]; jest on własnością jej ojca,

- według zaświadczenia, Wnioskodawca od [...] września 2018 r. przebywał w Schronisku; zgodnie z informacjami uzyskanym od pracownika socjalnego Schroniska - podczas rozmowy telefonicznej [...] maja 2019 r. - Wnioskodawca nie jest podopiecznym Schroniska od [...] lutego 2019 r.,

- zgodnie z oświadczeniem, po opuszczeniu Schroniska Wnioskodawca zamieszkał - wraz z 3 innymi osobami - w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] - Dzielnica [...]; według oświadczenia to 3 pokoje, około 65 m2, zaś - zgodnie z bazą ewidencji gruntów i budynków EGBiL - powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 59,00 m2; Wnioskodawca opuścił go [...] kwietnia 2019 r.; zamieszkał w Hostelu przy ul. [...] w [...],

- zgodnie z kartą informacyjną leczenia szpitalnego, w okresie [...] kwietnia do [...] sierpnia 2019 r. Wnioskodawcę hospitalizowano z rozpoznaniem zespołu zależności alkoholowej,

- zgodnie z zaświadczeniem z [...] sierpnia 2019 r., Wnioskodawca od [...] sierpnia 2019 r. przebywa w Centrum Pomocy Bliźniemu MONAR-[...] (przy ul. [...] w [...]),

- Wnioskodawca podkreślał, że przeszedł terapię odwykową - jego stan zdrowia pozwala na samodzielne funkcjonowanie i mieszkanie,

- w badanym okresie Wnioskodawca utrzymywał się z emerytury,

- zgodnie z § 12 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm..) zwanej dalej "uchwałą mieszkaniową", umowę najmu socjalnego lokalu, można zawrzeć z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu, spełnia kryterium powierzchniowe, (zamieszkuje w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej) oraz znajduje się w niedostatku; kryterium niedostatku dla gospodarstw jednoosobowych wynosi obecnie 1430,00 zł;

- zgodnie z § 22 ust. 1 uchwały mieszkaniowej, wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu - wraz z oświadczeniami, dotyczącymi stanu majątkowego oraz dokumentacją, potwierdzającą posiadane przez te osoby tytuły prawne do lokali - powinny być składane w urzędzie dzielnicy, właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy; w przypadku osób bezdomnych natomiast - w urzędzie dzielnicy, w której wnioskodawca miał ostatnie miejsce faktycznego zamieszkania; w przypadku osób bezdomnych, które nie wykazały swojego ostatniego miejsca zamieszkania w [...], jest to dowolnie wybrany urząd dzielnicy,

- analiza sprawy wykazała, że Wnioskodawca - po opuszczeniu Schroniska, w lutym 2019 roku - mieszkał do kwietnia 2019 roku w wynajmowanym od osoby obcej lokalu na terenie Dzielnicy [...],

- mając na uwadze powyższe - jak i to, że ostatnim miejscem faktycznego zamieszkania Wnioskodawcy była Dzielnica [...] - nie ma możliwości zakwalifikowania do realizacji w Dzielnicy [...] wniosku o socjalny najem lokalu z zasobu mieszkaniowego Miasta,

- Wnioskodawca może podjąć starania o pomoc mieszkaniową w Urzędzie właściwym dla ostatniego miejsca faktycznego zamieszkania.

W skardze, Wnioskodawca podniósł, że mylnie uznano za znaczącą czasową zmianę miejsca jego zamieszkania. Jest on nadal osobą bezdomną a więc nie obowiązuje go rejonizacja w kwestii złożenia wniosku.

W odpowiedzi na skargę Zarząd wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że Uchwała nie narusza prawa. Dodatkowo podniesiono:

- zgodnie z określoną uchwałą mieszkaniową procedurą, umowa najmu mogła być podpisana jedynie z osobą, której wniosek zaopiniowała Komisja Mieszkaniowa, zakwalifikował go do realizacji Zarząd Dzielnicy, a nazwisko umieszczono na liście osób oczekujących na najem lokalu; na liście tej mogły znaleźć się jedynie osoby spełniające wszystkie kryteria, wymagane obowiązującymi przepisami - m.in. wedle § 22 ust. 1 uchwały mieszkaniowej,

- podczas analizy sprawy ustalono, że Wnioskodawca - w latach 1975 – 1983 - mieszkał na terenie Dzielnicy [...] m. [...] w lokalu służbowym ówczesnego współmałżonka przy ul. [...], natomiast od lutego do kwietnia 2019 roku w wynajmowanym od osoby obcej lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] - Dzielnica [...]; jako osoba bezdomna Wnioskodawca wykazał, że ostatnie miejsce zamieszkania w Warszawie miał na terenie Dzielnicy [...],

- wbrew twierdzeniom Wnioskodawcy, nie są błędne ustalenia organu; ostatnim miejscem zamieszkania Wnioskodawcy na terenie [...] był lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] - Dzielnica [...]; Wnioskodawca tego nie kwestionuje; powołany przepis uchwały mieszkaniowej nie wskazuje okresu, jaki należy przyjąć, aby pobyt wnioskodawcy uznać za faktyczne zamieszkiwanie; nie jest więc zasadne twierdzenie Wnioskodawcy, że błędem było nie wpisanie go na listę osób, oczekujących na najem lokalu z zasobu m. [...] w Dzielnicy [...] - w związku ze zmianą miejsca zamieszkania,

- nie jest zasadne twierdzenie Wnioskodawcy, że nie obowiązuje go "rejonizacja" - jej jako osoby bezdomnej; powołany § 22 ust. 1 uchwały mieszkaniowej szczegółowo precyzuje, który urząd dzielnicy m.st. Warszawy jest właściwy do złożenia wniosku o pomoc mieszkaniową przez osoby bezdomne; wynika zeń jednoznacznie, że osoby bezdomne winny składać wnioski w urzędzie dzielnicy, w której posiadały ostatnie miejsce faktycznego zamieszkania; w dowolnie wybranym urzędzie wnioski mogą składać natomiast osoby bezdomne, które nie wykazały swojego ostatniego miejsca zamieszkania w Warszawie,

- w przypadku osób bezdomnych znaczenie ma ostatnie miejsce faktycznego zamieszkania na terenie m. [...]; analiza sprawy wykazała, że ostatnim miejscem zamieszkania Wnioskodawcy był lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] - na terenie Dzielnicy [...],

- zasadnie odmówiono więc zakwalifikowania do realizacji danego wniosku.

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym wobec treści § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1758, ze zm.), § 4 zarządzenia nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. oraz § 1 pkt 2 i § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym – tak zarządzenie k. 29 akt sądowych.

Sąd zważył, co następuje:

Na wstępie należy odnotować, że - na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę - wprawdzie w jej części wstępnej wskazano, jakoby przedmiotem zaskarżenia była cała Uchwała, lecz z treści uzasadnienia wynika jednoznacznie intencja Wnioskodawcy - zakwestionowania danego aktu jedynie w zakresie, w jakim dotyczy on jego indywidualnej sytuacji prawnej. W tych więc wyłącznie granicach Sąd rozpoznał sprawę, kontrolując legalność Uchwały.

W danym zakresie skarga jest zasadna.

Jak wskazuje się trafnie w judykaturze: "(....) uchwała w przedmiocie umieszczenia na liście osób do zawarcia umowy najmu jest w orzecznictwie kwalifikowana jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Do postępowań zwieńczonych taką uchwałą nie ma odesłania do stosowania przepisów k.p.a. w zakresie postępowania dowodowego i gwarancji procesowych podmiotu. Powyższe nie oznacza jednak, że organ podejmujący taką uchwałę jest zwolniony z rzetelnego przeprowadzenia postępowania, udokumentowania okoliczności tego postępowania oraz wskazania kompletnego uzasadnienia swojego stanowiska. Obowiązek taki wynika z § 22 ust. 2 kwestionowanej uchwały oraz aksjologii systemu prawa administracyjnego. Zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej są zobowiązane do przedstawienia uzasadnienia swojego aktu działania, który dotyczy uprawnienia lub obowiązku jednostki." (tak np. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1428/17 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W tym kontekście należy wskazać, że rolą Sądu jest ocena legalności działania organu kolegialnego (Zarządu Dzielnicy) w kontekście wyjaśnienia przezeń istotnych okoliczności faktycznych sprawy, wobec treści przepisów prawa materialnego, zakreślających, reguły kwalifikacji do zawarcia umowy najmu na lokal z zasobów gminy – w tym przepisów prawa miejscowego. Konkluzje organu winny być natomiast odzwierciedlone w uzasadnieniu stosownej uchwały, z uwzględnieniem właściwego rozumienia stosownych regulacji materialnoprawnych zakreślających reguły rozpatrywania wniosków - w tym określenia właściwości organów Miasta [...] do ich rozpatrywania.

W sprawie są w istocie bezsporne kluczowe okoliczności faktyczne, przywołane przez organ w uzasadnieniu Uchwały. Wobec wcześniejszego zreferowania jego stanowiska w danym zakresie, ich ponowne przytaczanie byłoby zbędne. Chybiony są natomiast wnioski organu, w kontekście uznania braku swojej właściwości dla rozpoznania podania Wnioskodawcy, datowanego na [....] października 2018 r..

Na wstępie trzeba wskazać, że - wobec normatywnej treści § 22 ust. 1 zd. 1 znajdującej w danej sprawie zastosowanie uchwały mieszkaniowej - nie może odgrywać znaczenie - wbrew stanowisku organu - bezsporny fakt czasowego zamieszkiwania przez Wnioskodawcę w lokalu na terenie Dzielnicy [...] (okres po opuszczeniu Schroniska: luty – kwiecień a więc ok. 2 miesięcy). Zdarzenie to miało bowiem miejsce już po złożeniu wniosku (datowany na [...] października 2018 r. – potwierdzony wpływ [...] października 2018 r.). Nie jest przy tym kwestionowane w sprawie, że na dzień rozpatrywania sprawy Wnioskodawca był nadal osobą bezdomną.

Przyjęcie odmiennej koncepcji oznaczałoby, że osoby bezdomne, oczekujące na terenie [...] na rozpoznanie wniosku o zakwalifikowanie do przydziału lokalu socjalnego, nie mogłyby poszukiwać – przez cały czas, gdy rozpoznawana jest ich sprawa - nawet okresowego miejsce zamieszkania poza jedną dzielnicą miasta. Miałoby to bowiem prowadzić do zmiany właściwości pomiędzy urzędami dzielnic i konieczności ponownego uruchomienia procedury wnioskowej. W rozpoznawanej sprawie rozpatrzenie wniosku trwało natomiast ponad rok (ok. 15 i pół miesiąca). Nie sposób zakładać, by racjonalny prawodawca (tu Rada m. [...]) dopuszczał możliwość niejako dynamicznego, permanentnego badania przez jednostki terytorialne Miasta właściwości do dalszego procedowania w przedmiocie wniosku bezdomnego. Nie oznacza to wprawdzie, aby rozpoznając sprawę organ nie był generalnie obowiązany uwzględniać aktualnej, faktycznej sytuacji mieszkaniowej konkretnego wnioskodawcy. Nie dotyczy to jednak kwestii właściwości, gdy ten jest nadal osobą bezdomną, a więc przydzielenie lokalu w określonej dzielnicy - gdzie złożono wniosek - nie może być uważane za nieracjonalne – prowadzące do naruszenia reguły właściwości terytorialnej.

Reasumując, argumentacja organu Dzielnicy [...] (Zarządu), jakoby przeszkodą dla rozpoznania sprawy Wnioskodawcy było jego okresowe zamieszkiwanie na terenie Dzielnicy [...] jest chybiona, zwłaszcza, gdy wniosek procedowano ponad rok zaś dana osoba nadal jest bezdomna. Nie sposób uznać, aby wolą prawodawcy, który określał właściwość organów w strukturze Miasta [...] do rozpatrywania wniosków, było w takim przypadku ponowienie procedury przed organem innej dzielnicy. Nie przemawiają za tym żadne racjonalne względy, a prowadziłoby to do podważenia celu regulacji, jakim jest skuteczne zapewnienie przez gminy pomocy mieszkaniowej - także dla osób bezdomnych.

W odpowiedzi na skargę organ odnotował także fakt zamieszkiwania przez Wnioskodawcę - w latach 70 tych i 80 tych ubiegłego wieku - w [...] na terenie dzielnicy [...] (ul. [...]). Przywoływano to także wcześniej w uzasadnieniu Uchwały, bez wiązanie z tym jednak konkretnych skutków w postaci zdeterminowanie właściwości organu w konkretnej dzielnicy. Tymczasem ostatnim stałym miejscem zamieszkania Wnioskodawcy w [...] – przed dniem złożenia podania datowanego na [...] października 2018 r. – była właśnie dzielnica [...].

Co trzeba też odnotować, § 22 ust. 1 uchwały mieszkaniowej skonstruowano w ten sposób, że brak wymagania "rejonizacji" wniosków od bezdomnych powiązano z sytuacją, gdy określoną osoba nie wykazała swojego "ostatniego miejsca zamieszkania" w [...]. Użycie w danym przypadku określenia "ostatniego" może budzić wątpliwości, co do faktycznych intencji prawodawcy. Nie jest ono bowiem niezbędne z perspektywy precyzyjnego wyrażenia myśli, o ile reguła rejonizacji miałoby dotyczyć wszystkich osób, które kiedykolwiek wcześniej zamieszkiwały w Warszawie. Użycie natomiast określenia "ostatniego" może wskazywać, że dana reguła odnosi się wyłącznie do osób, których ostatnim miejscem zamieszkania była [...] a bezpośrednio po tym stały się bezdomne (nie mieszkały nigdzie później). Przypadek taki nie dotyczyłby Wnioskodawcy. Przed utratą stałego miejsca zamieszkania przebywał on w innych miejscowościach ([...], [...]) – bezpośrednio przed złożeniem wniosku nie miał stałego miejsca zamieszkania w [...].

W takiej sytuacji - wobec faktu ponad rocznego procedowanie nad wnioskiem - organ nie był uprawniony do zastosowania wykładni regulacji, określającej właściwość oczywiście niekorzystnej dla Wnioskodawcy - skutkującej potrzebą ponowienia procedury, Jak wcześniej wskazano, podważałoby to skuteczność realizacji przez gminę jej ustawowych zadań w zakresie udzielenia pomocy mieszkaniowej także osobom bezdomnym.

Poza granicami sprawy pozostawać musi natomiast kwestia, czy Wnioskodawca istotnie spełnia warunki dla zakwalifikowanie jego wniosku do zawarcia umowy najmu - inne niż złożenie aplikacji w stosownym urzędzie dzielnicy.

W związku z upływem roku od dnia podjęcia Uchwały Sąd nie był uprawniony do stwierdzenia jej nieważności, w kwestii rozpoznania sprawy Wnioskodawcy - wobec treści art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.). Orzeczono więc wyłącznie o jej wydaniu z naruszeniem prawa. Na skutek tego utraci ona moc prawną z dniem uprawomocnienia niniejszego wyroku (tak art. 94 ust. 2 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Organ będzie więc zobowiązany ponownie rozpoznać sprawę Wnioskodawcy, jako niezakończoną wydaniem stosownego aktu.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.

Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.