Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 614/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Burmistrz Miasta~Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi J. D. na uchwałę Rady Miasta Puszczykowa z dnia 4 lipca 2022 r. nr 404/22/VIII w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb P.; 2. zasądza od Rady Miasta Puszczykowa na rzecz skarżącego kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. D. (dalej jako strona lub skarżący), reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę ma uchwałę Rady Miasta Puszczykowa nr 404/22/VIII z dnia 4 lipca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie cmentarza, ulicy Piaskowej, Chrobrego, Kasprowicza i Libelta, Wysokiej i Przyszkolnej, obręb Puszczykowo, arkusz 9, 10, 13 - część A. (dalej jako m.p.z.p. lub Plan miejscowy lub uchwała), zaskarżając ją w części, w której postanowienia uchwały odnoszą się do nieruchomości, której skarżący jest właścicielem, tj. działki o numerze ew.:[...].

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1) art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 poz. 503, dalej u.p.z.p.), poprzez brak rozpatrzenia wszelkich uwag do m.p.z.p., czego konsekwencją jest iluzoryczny udział społeczeństwa w procesie jego uchwalania, w tym naruszenie interesu prywatnego zgłaszającego uwagi i ustalenie dla niej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (8MN), zamiast wnioskowanej zabudowy mieszkaniowo - usługowej (MN/U), podczas gdy na nieruchomości prowadzona jest od trzydziestu lat działalność usługowa, która wielkością oraz stażem działalności przewyższa nieruchomość sąsiednią (3 MN/U), dla której w m.p.z.p. przewiduje zabudowę mieszkaniowo – usługową;

2) art. 1 ust. 2 pkt. 9 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia oraz w konsekwencji brak rozważenia przez Organ interesu publicznego, w tym zgłaszanych i wniosków i uwag;

3) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie w postanowieniach uchwały zasady równości wszystkich wobec prawa poprzez niczym nieuzasadnione zróżnicowanie przeznaczenia działki Skarżącego wobec działek sąsiadujących, tj. uniemożliwienie rozbudowy działki Skarżącego przy pozostawieniu możliwości zabudowy sąsiedniej działki, pozostającej w analogicznym usytuowaniu co działka Skarżącego, które to naruszenia miały bezpośredni wpływ na podjęcie zaskarżonej uchwały;

4) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie istoty prawa własności Skarżącego i uniemożliwienie mu korzystania z nieruchomości w pełnym zakresie bez uzasadnionych przyczyn.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności m.p.z.p. w części oraz o zasądzenie od Organu na jego rzecz kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę podano, że Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w Puszczykowie, przy ul. [...] [...], stanowiącej działkę o nr ew. [...], Nieruchomość położona jest na obszarze dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty zaskarżoną uchwałą. W ramach procedury planistycznej Skarżący złożył uwagi do projektu m.p.z.p., w tym w dniu 2 czerwca 2022 r., na etapie drugiego wyłożenia projektu Planu. Uwagi dotyczyły przede wszystkim znacznego zróżnicowania i dysproporcji w sposobie zagospodarowania terenu, z uwagi na ustalenie dla jego nieruchomości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (8 MN), podczas gdy na tym terenie od trzydziestu lat prowadzona była działalność usługowa lub magazynowa o różnorakim charakterze. W tym zakresie wniósł o zmianę przeznaczenia terenu dla nieruchomości na tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowe (MN/U).

Skarżący wniósł również o zmianę wskaźnika powierzchni zabudowy nieruchomości, poprzez określenie tego wskaźnika na poziomie 40 % powierzchni działki. Skarżący wskazał też uwagę na znaczną dysproporcję w przeznaczeniu terenów, znajdujących się w tym samym obszarze w kontekście nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną o numerze 1230 (3MN/U). W tym zakresie wniósł o zmianę przeznaczenia jego nieruchomości w sposób tożsamy z przeznaczeniem terenów oznaczonych jako MN/U, z uwzględnieniem parametru zabudowy dla nieruchomości, tj. 40 % powierzchni działki. W przypadku nieuwzględnienia wniosków odnoszących się do zmiany przeznaczenia terenu nieruchomości na MN/ U, Skarżący wniósł o zmianę wskaźnika powierzchni zabudowy na 40%, dopuszczenie dla nieruchomości lokalizacji budynku gospodarczo - garażowego, jak również usunięcie zapisów dotyczących maksymalnej powierzchni zabudowy.

Skarżący podniósł, że Organ nie uwzględnił merytorycznych uwag odnoszących się do projektu Planu i w dniu 4 lipca br. podjął zaskarżoną uchwałę, argumentując, że brak jest uzasadnienia dla zmiany funkcji na MN/U. Zgodnie z zapisami projektu planu zabudowa dokonana w trybie przewidzianym przez przepisy prawa budowlanego zostaje zachowana, natomiast brak jest zgodności ze studium dla zabudowy MN, bowiem studium dopuszcza max. 30% powierzchni zabudowy.

Zdaniem Skarżącego treść uchwalonego m.p.z.p. bezzasadnie ingeruje w prawo własności, znacząco przy tym ograniczając mu możliwość swobodnego korzystania i rozporządzania nieruchomością. Z racji aktualnego przeznaczenia terenu nieruchomości, która od lat przyczynia się do zaspokajania potrzeb mieszkańców pobliskich terenów poprzez realizowaną na jej terenie działalność gospodarczą, wprowadzone w projekcie przeznaczenie pozostaje niezgodne także z interesem społecznym. Bezsprzecznie także aktualnie prowadzona na nieruchomości działalność pośrednio korzystnie wpływa na interes finansowy Miasta. Przeznaczenie w m.p.z.p. jest więc nieadekwatne do faktycznego przeznaczenia nieruchomości oraz planów inwestycyjnych odnoszących się do niej, wobec czego doszło do naruszenia przez organ art. 1 ust. 3 u.p.z.p.,

Skarżący wyjaśnił, że kilkukrotnie podnosił ten fakt w uwagach do projektowanego planu, jednakże organ pominął jego uwagi i wnioski w zakresie zagospodarowania terenu, czym naruszył jego interes prawny. Skarżący wskazał, że aktualnie obowiązujące warunki zabudowy dla nieruchomości są znacznie niższe, aniżeli jej bieżąca powierzchnia. Powierzchnia zabudowy kształtuje się na poziomie ok. 36 % powierzchni działki, w konsekwencji czego wniósł o zmianę przeznaczenia nieruchomości w sposób tożsamy z przeznaczeniem terenów oznaczonych jako MN/U, tj. na 40 % powierzchni działki. Taki stan rzeczy nie tylko pozostanie zgodny z aktualnym stanem istniejącym na nieruchomości, lecz nade wszystko sprzyjać będzie realizacji zasady wyrażonej w przepisie art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.

Skarżący podkreślił, że przez lata hala magazynowa znajdująca się na stanowiącej jego własność nieruchomości zmieniała swoje przeznaczenie. W latach 90-tych została przekształcona ze szklarni na halę produkcyjno-magazynowo- handlową, w której do dziś w sposób nieprzerwany prowadzona jest działalność gospodarcza. Znajdowały się w niej: zakład krawiecko-dziewiarski, hurtownia artykułów pończoszniczych i bieliźniarskich S. , handel, a następnie swoje siedziby oraz główne centrum prowadzonej działalności miały firmy: C. , biuro rachunkowe, biuro obrotu nieruchomościami E. , K. , a także prowadzone były usługi poligraficzne. Zdaniem skarżącego, zmiana przeznaczenia tego terenu poprzez dopuszczenie funkcji usługowych, będzie zgodna z interesem społecznym. Działalność prowadzona na nieruchomości od lat przyczynia się do zaspokajania potrzeb mieszkańców pobliskich terenów. Żaden z mieszkańców także nigdy nie miał zastrzeżeń co do prowadzonej tam działalności. Dodatkowo, w budynku usytuowanym na nieruchomości prowadzona jest działalność biurowa. Budynek został w ostatnim czasie zmodernizowany. Wyremontowane zostały pomieszczenia biurowe. Hala natomiast pełni funkcję magazynowo - wystawienniczą dla celów zarejestrowanych budynków biurowych, w tym m.in. sprzedaży urządzeń rehabilitacyjnych w sali wystawowej. Zawsze jednak działalność prowadzona na terenie nieruchomości była prowadzona w sposób nieuciążliwy dla pobliskich mieszkańców. Skarżący wyjaśnił, że w kolejnym etapie planuje modernizację hali pod wymogi klienta z branży medycznej, jak i możliwość jej rozbudowy w przyszłości. Z tego względu zapisy Planu znacząco ograniczają możliwość modernizacji i rozbudowy.

Zdaniem Skarżącego w wyniku przyjętych ustaleń w Planie widoczna jest dysproporcja w przeznaczeniu terenów - w zakresie jego nieruchomości do nieruchomości stanowiącej działkę ew. numer [...]. Jego zdaniem obie nieruchomości winny mieć tożsame przeznaczenie, tj. jako tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej. Uchwalenie m.p.z.p. wpływa negatywnie na zainteresowanie wykorzystaniem części nieruchomości przez najemcę z branży medycznej oraz potencjalnych innych najemców - z uwagi na zbyt duże ryzyko związane z inwestycją w nieruchomość, związane z ewentualnymi problemami na tle jej przeznaczenia. Mając to na uwadze Skarżący wywiódł, że organ naruszył interes prywatny skarżącego, gdyż naraża go na straty finansowe. Działalność prowadzona na terenie objętym planem na przestrzeni wielu lat wpływa korzystnie na jego rozpoznawalność i zwiększenie prestiżu pobliskiej okolicy. Stanowi także źródło dochodu dla miasta jak i mieszkańców okolicy.

Skarżący zwrócił uwagę, iż Burmistrz Miasta Puszczykowa w piśmie z dnia 7 czerwca 2022 r., wskazał, że dla działki sąsiedniej o nr [...], położonej w Puszczykowie przy ul. [...], nadano przeznaczenie mieszkaniowo - usługowe z uwagi na to, że "działka ta jest wykorzystywana na cele m.in. usługowe od lat i wydana została dla niej decyzja Naczelnika Miasta Puszczykowo, znak: [...] z dnia 13.02.1989 r. o pozwoleniu na budowę warsztatu krawieckiego". Działka skarżącego o nr [...], również spełnia takowe kryteria, m.in. jest wykorzystywana na cele mieszkaniowo - usługowe od ponad 30 lat. Wobec czego, po tak długim okresie użytkowania we wspomnianej formie, zasadnym jest, aby została oznaczona w miejscowym planie zagospodarowania terenu, jako nieruchomość o zabudowie mieszkaniowo - usługowej. Prawne usankcjonowanie jej przeznaczenia umożliwi skarżącemu pełne korzystanie z przysługujących mu praw jako właściciela nieruchomości, oraz nie narazi go na straty finansowe, wynikające z odstąpienia przez najemców z umowy najmu. W ocenie skarżącego nie zachodzą również żadne przeciwskazania prawne, które mogłyby przeczyć zastosowaniu względem nieruchomości o [...] charakteru o przeznaczeniu mieszkaniowo - usługowym (MN/U), tak jak ma to miejsce przy działce [...]

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy Puszczykowo (dalej: Rada lub Organ) podniosła, że stawiane w skardze zarzuty są bezzasadne, zaskarżona uchwała odpowiada prawu, w konsekwencji czego skarga powinna zostać oddalona. W ocenie Organu nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego poprzez nieuprawnioną i bezprawną ingerencję organu gminy. Rada Miasta Puszczykowa działa na podstawie i w granicach przyznanego jej władztwa planistycznego.

Organ wyjaśnił, że Skarżący wniósł, na podstawie przepisu art. 18 ust. 1 u.p.z.p. uwagi do projektu miejscowego planu, które zostały rozpatrzone, co znajduje odzwierciedlenie w Rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (załącznik nr 2 do Uchwały Nr 404/22/VIII Rady Miasta Puszczykowa z dnia 4 lipca 2022 r.). Organ stwierdził, że pozytywne rozpatrzenie niektórych uwag byłoby przez organ niedopuszczalne, gdyż dla zabudowy MN studium dopuszcza max. 30% powierzchni zabudowy. Pozytywne rozpatrzenie uwag Skarżącego w tym zakresie stanowiłoby zatem istotne naruszenie zasad sporządzania przez organ miejscowego planu.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż pomimo podobnej sytuacji faktycznej, jego działka została potraktowana odmiennie od podobnej działki nr [...], Rada podniosła, że działka nr [...] od wielu lat wykorzystywana była na cele usługowe. To właśnie dla niej została wydana decyzja Naczelnika Miasta Puszczykowo znak: [...] z dnia 13 lutego 1989 r. o pozwoleniu na budowę warsztatu krawieckiego. Odmiennie sytuacja kształtuje się w przypadku działki stanowiącej własność skarżącego. W zasobach organu nie znajdowały się bowiem jakiekolwiek dokumenty potwierdzające zgodne z prawem przeznaczenie działki dla celów usługowych. Sam skarżący takich dowodów w toku procedury wnoszenia uwag nie dostarczył. Organ więc, dysponując władztwem planistycznym i przyjmując jako standard zabudowę mieszkaniową w zakreślonym obszarze, nie znalazł podstaw do potraktowania nieruchomości skarżącego w sposób odmienny niż właścicieli pozostałych nieruchomości. Sytuacja skarżącego jest bowiem inna, a nie tożsama, z sytuacją właściciela działki nr [...]. Organ nie naruszył zatem zasady równości, o której mowa w przepisie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Działanie organu, w zakresie realizacji przez niego zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego uznać należy jako postępowanie na podstawie i w granicach prawa, a zatem takie, które nie może poskutkować stwierdzeniem nieważności wydanego przez organ aktu prawa miejscowego.

W ocenie organu nierozpatrzenie uwag zgodnie z życzeniem skarżącego nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania czy trybu sporządzania planu miejscowego, powodującego nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Wobec tego, pomimo zmiany przeznaczenia, nieruchomość może nadal być wykorzystywana w sposób dotychczasowy.

Podsumowując Organ wskazał, że przed wprowadzeniem rozwiązań przewidzianych w zaskarżonym akcie prawa miejscowego, w tym tych kwestionowanych przez Skarżącego, rozważono interes publiczny oraz interes indywidualny mieszkańców, co potwierdzają uzasadnienie uchwały, załącznik nr 2 do uchwały dotyczący uwag wniesionych do projektu planu. Następnie uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do którego nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta i Gminy Puszczykowo z dnia 4 lipca 2022 r. nr 404/22/VIII w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie cmentarza, ulicy Piaskowej, Chrobrego, Kasprowicza i Libelta, Wysokiej i Przyszkolnej, obręb Puszczykowo, arkusz 9, 10, 13 - część A. (dalej jako m.p.z.p. lub Plan miejscowy lub uchwała). Uchwała opublikowana została w Dz.Urz. Woj. Wlkp. z dnia 26 lipca 2022 poz. 5594), natomiast skarga została wniesiona w dniu 5 września 2022 r. (data wpływu skargi do Urzędu Miejskiego w Puszczykowie), zatem już po wejściu uchwały w życie.

Skarżący jest właścicielem działki o nr ewid.[...], położonej w Puszczykowie przy ul. [...], która w całości znajduje się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Postanowienia Planu miejscowego ustaliły przeznaczenie dla nieruchomości skarżącego jako przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (8MN) w sytuacji, gdy nieruchomość jest zabudowana nie tylko domem mieszkalnym, ale i obiektami budowlanymi w których od lat prowadzona była działalność gospodarczą. Skarżący posiada zatem interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2022 poz. 559). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Naruszenie przez uchwałę interesu prawnego, choć stanowi warunek konieczny do rozpatrzenia skargi, nie jest jednak wystarczające do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022, poz. 329 – dalej jako "p.p.s.a."). Aby tak przyjąć konieczne jest stwierdzenie, że naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa. Naruszenie przez uchwałę interesu prawnego skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi i oceny charakteru tego naruszenia. Rozpoznając bowiem skargę wniesioną na uchwałę organu gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd zobligowany jest do kontroli takiej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Z treści cytowanego przepisu wynika, że prawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy gminy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Pojęcie zasad sporządzania planu interpretowane jest zaś jako zbiór wartości i merytorycznych wymogów kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony do tego organ. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą więc zawartości aktu planistycznego (jego części tekstowej i graficznej), a w szczególności zawartych w nim ustaleń (art. 15 ust. 2 i ust. 3 m.p.z.p.).

Podkreślenia przy tym wymaga, że w obu przypadkach prawodawca zastrzegł, że takie naruszenie winno mieć charakter istotny. Nie każde zatem naruszenie zasad i trybu sporządzania planu będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Naruszenie istotne to takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (por. wyrok NSA z 3 października 2019 r. II OSK 27/18, CBOSA).

Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem czynności kolejno wymienionych w przepisie art. 17 pkt 1 – 14 u.p.z.p. regulującym procedurę planistyczną. Każda czynność wymagana prawem w toku procedury planistycznej została dokonana w należyty sposób, co potwierdza cała dokumentacja planistyczna. W trakcie trwania procedury planistycznej zawiadomiono w miejscowej prasie, na stronie internetowej BIP oraz poprzez obwieszczenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu. Jednocześnie zawiadomiono instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do projektu planu miejscowego, stosownie do wymogów u.p.z.p., a także zgodnie z przepisami odrębnymi, opracowano Prognozę oddziaływania na środowisko oraz Prognozę skutków finansowych uchwalenia planu. W okresie od dnia 31 stycznia 2022 r. do dnia 28 lutego 2022 r. projekt miejscowego planu zagospodarowania został wyłożony do publicznego wglądu, a w dniu 16 lutego 2022 r. odbyła się dyskusja publiczna na temat rozwiązań przyjętych w projekcie planu (online) w której wzięły udział osoby, które wcześniej zgłosiły zamiar w niej uczestniczenia. Poinformowano o możliwości złożenia uwagi przez właściciela działek nr [...] i [...], co pozwoli na ponowne przeanalizowanie zgłoszonych zastrzeżeń odnośnie możliwości ustalenia wskaźnika zabudowy na innym poziomie, aniżeli został przyjęty w projekcie Planu. Z czynności tej sporządzony został protokół.

Drugie wyłożenie projektu Planu miejscowego miało miejsce w dniach od 14 kwietnia 2022 r. do dnia 16 maja 2022 r. W dniu 16 maja 2022 r. odbyła się dyskusja publiczna na temat rozwiązań przyjętych w projekcie planu (w siedzibie Urzędu Miejskiego w Puszczykowie oraz online), w której uczestniczyła publiczność. Na tym ostatnim etapie uwagi do projektu planu złożyły trzy osoby, w tym pełnomocnik skarżącego J. D.. Uwag tych nie uwzględniono. Wszystkie zgłoszone uwagi zostały rozpoznane, o czym stanowi załącznik nr 2 do Uchwały. Ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, o wyłożeniach, o przekazaniu projektu do konsultacji zostały prawidłowo dokonane. Uzasadnienie do uchwały w sprawie przyjęcia spornego Planu miejscowego w sposób wystarczający wyjaśnia przyczyny, dla których doszło do podjęcia prac planistycznych dla przedmiotowego terenu, zakończonych uchwaleniem Planu.

Uchwalony Plan miejscowy nie narusza również obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Puszczykowa (Uchwała Nr 279/18/VII Rady Miasta Puszczykowa z dnia 30 stycznia 2018 r.), w szczególności co do przeznaczenia terenu objętego zaskarżonym Planem.

Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały wykazała natomiast naruszenie przez organy planistyczne zasad sporządzania planu miejscowego w zaskarżonej części, tj. w zakresie działki Skarżącego nr [...].

W sprawie przedmiotem skargi uczyniono te zapisy uchwały, które określają przeznaczenie działki Skarżącego nr [...] obr. Puszczykowo jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - 8MN. Zdaniem Skarżącego w odniesieniu do terenu działki nr [...] organ planistyczny powinien uwzględnić jej dotychczasowe zagospodarowanie i dopuścić zabudowę usługową, tak jak w przypadku ustaleń przyjętych dla działki nr [...], dla której w Planie dopuszczono poza zabudową mieszkaniową również zabudowę usługową. Zdaniem skarżącego organ planistyczny naruszył jego prawo własności oraz przekroczył władztwo planistyczne, co uczyniono z naruszeniem zasady proporcjonalności i równości.

W odpowiedzi na ww. zarzuty Organ wskazał, że przy uchwalaniu Planu miejscowego w sposób prawidłowy wyważono wszelkie interesy, a sytuacja prawna skarżącego jest odmienna od sytuacji prawnej właściciela działki nr [...], który dysponuje decyzją o pozwoleniu na budowę warsztatu krawieckiego, podczas gdy dla działki nr [...] w dostępnych zasobach nie odnaleziono dokumentacji potwierdzającej zgodne z prawem przeznaczenie tej działki dla celów usługowych. Organ ponadto argumentuje, że pomimo zmiany przeznaczenia, nieruchomość Skarżącego może nadal być wykorzystywana w sposób dotychczasowy.

W rozpatrywanej sprawie zasadniczą kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy należąca do skarżącego nieruchomość, której przeznaczenie zostało częściowo zmienione zaskarżoną uchwałą z terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, będzie mogła być zagospodarowana w sposób dotychczasowy oraz czy jej właściciel będzie mógł rozbudowywać istniejące budynki. Według autora skargi taka możliwość została wykluczona, tak z uwagi na brak w Planie ustaleń co do funkcji usług, jak i z uwagi na przyjęte w Planie dopuszczalne wskaźniki powierzchni zabudowy dla terenów MN. Skarżący wywodzi, że na nieruchomości tej od lat prowadzona jest działalność gospodarcza na potrzeby której wykorzystywane są istniejące zabudowania po dawnej szklarni, czego przyjęte w uchwale regulacje planu nie uwzględniają. Organ z kolei argumentuje, że nie odnaleziono dokumentacji z której wynikałoby, że działalność usługowa na działce nr [...] powstała legalnie. W konsekwencji dla działki nr [...] w zaskarżonym Planie nie ustalono funkcji usług (U), a wyłącznie funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN).

W opinii Sądu argumentacja skargi tylko w części jest zasadna, co jednakże nie ma znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, o czym poniżej.

Zgodnie z powoływanym przez Organ przepisem art. 35 u.p.z.p., tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Kierując się literalną wykładnią przywołanego przepisu należy uznać, że w przypadku zmiany przeznaczenia terenów w planie miejscowym Skarżący ma możliwość użytkowania zrealizowanych budynków w sposób dotychczasowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie uniemożliwia więc, ani też nie ogranicza, możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób zwłaszcza, że nie ustalono w nim sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów (§15 Uchwały). Zatem teren działki Skarżącego może być wykorzystywany w sposób dotychczasowy, o ile jest użytkowany zgodnie z przepisami odrębnymi, w szczególności przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami prawa budowlanego. Nie świadczy więc o naruszeniu art. 35 u.p.z.p. okoliczność, że zaskarżona uchwała zmienia dotychczasowy kierunek zagospodarowania nieruchomości Skarżącego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, ustala przeznaczenie terenów oraz określa sposób ich zagospodarowania i zabudowy, przy czym jego regulacje co do zasady obowiązują na przyszłość, nie nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązku ich aktywnego wdrażania. Jednocześnie, żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza obowiązku dostosowania regulacji planu zagospodarowania przestrzennego do postanowień zawartych w wydanych przed jego uchwaleniem decyzjach o pozwoleniu na budowę, czy decyzjach zezwalających na zmianę sposobu użytkowania istniejących już obiektów budowlanych. Takich unormowań brak również na gruncie ustawy – Prawo budowlane. Wymienione decyzje, jako przyznające jej adresatom określone uprawnienia, podlegają wykonaniu na podstawie zasady ochrony praw nabytych niezależnie od ustaleń nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 u.p.z.p.).

W odniesieniu do działki nr [...] należy mieć na uwadze, że w toku przeprowadzonej procedury planistycznej nie wykazano, iż Skarżący nie dysponuje ostatecznymi decyzjami o warunkach zabudowy, o pozwoleniu na budowę/przebudowę/rozbudowę dla zabudowań wykorzystywanych gospodarczo (hali magazynowo-produkcyjno-handlowej), o zamianie sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego. Tym samym zabudowa ta korzysta z domniemania jej legalnej realizacji, a to nakazywało organom planistycznym rozważyć, czy w odniesieniu do działki Skarżącego również nie powinna zostać dopuszczona funkcja usług (obok mieszkaniowej). W opinii Sądu dopóki nie zostanie ostatecznie (i prawomocnie) stwierdzone, że zabudowa na działce nr [...] w jej obecnym kształcie powstała z naruszeniem przepisów prawa budowlanego i u.p.z.p. oraz, że w obiektach tych działalność gospodarcza nie może być prowadzona, sytuacja prawna i faktyczna Skarżącego, jako właściciela działki nr [...], jest tożsama z sytuacją prawną i faktyczną właściciela działki nr [...]. W tym miejscu zaznaczenia jednakże wymaga, że okoliczności na które powołuje się autor skargi są prawnie irrelewantne dla oceny spornej kwestii. W świetle art. 35 u.p.z.p. nie ma żadnego znaczenia, że Skarżący prowadzi legalnie zarejestrowaną działalność gospodarczą, odprowadza z tego tytułu podatki oraz uiszcza podatki od nieruchomości z uwzględnieniem stawek należnych od obiektów budowlanych wykorzystywanych na potrzeby tej działalności.

Jak wynika z rysunku Planu (załącznik nr 1 do Uchwały) obie ww. działki położone są przy ulicy [...], niemalże naprzeciw siebie, lecz w różnych jednostkach strukturalnych - na obszarach oznaczonych na rysunku Planu różnymi symbolami: działka nr [...] na terenie oznaczonym symbolem 8 MN, działka nr [...] na terenie oznaczonym symbolem 3 MN/U, przy czym działka ta została niejako "wyjęta" z terenu stanowiącego zwarty obszar oznaczony symbolem 10 MN. Co istotne, na całym obszarze objętym Planem zdecydowanie dominuje funkcja MN. Tereny oznaczone symbolem MN/U ustalono wyłącznie dla trzech działek (1 MN/U i 2 MN/U oraz dla wymienionej działki nr [...] - 3 MN/U) – uwzględniając istniejącą na nich zabudowę oraz ich wykorzystywanie na działalność gospodarczą (usługową). Poza tym w Planie ustalono funkcje o symbolach ZW (teren lokalizacji zbiornika retencyjnego), ZCo (teren cmentarza czynnego), ZCn (teren cmentarza nieczynnego), UA (tereny zabudowy usługowej – usługi publiczne), Zl (Teren lasów), U (teren zabudowy usługowej), ZP (teren zieleni urządzonej), KDZ, KDL, KDD, KDW, KDx (tereny dróg). Mając powyższe na uwadze można zatem uznać, że tylko w przypadku działki nr [...] organ planistyczny nie uwzględnił stanu faktycznego na tej działce w postaci istniejącej na niej zabudowy oraz prowadzonej w niej działalności gospodarczej, o czym Organ miał wiedzę, bowiem pełnomocnik Skarżącego zgłosił uwagi do projektu Planu.

Reasumując, poprzez wprowadzenie w Planie ograniczenie przeznaczenia obszaru działki Skarżącego nr [...] wyłącznie do funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej doszło, w opinii Sądu, do przekroczenia przez Radę Miasta Puszczykowa granic władztwa planistycznego poprzez wyłączenie funkcji usługowej, co nastąpiło z pominięciem konstytucyjnej ochrony prawa własności, zasady proporcjonalności oraz z naruszeniem zasady równości.

Zasadę władztwa planistycznego gminy ustanawia przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych, w tym prawa własności – również z uwzględnieniem zasady proporcjonalności (art. 64 Konstytucji RP) i zasady równości (art. 32 ust. 1Konstytucji RP).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że granicami władztwa planistycznego gminy są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro jednak rada gminy, uchwalając plan miejscowy, realizuje konstytucyjną zasadę samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji RP), to strona skarżąca plan miejscowy powinna wykazać, że zakres i sposób ingerencji w prawo własności był nieuzasadniony i nastąpiło zbyt daleko idące ograniczenie prawa własności (por. np. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 331/17, CBOSA). Przy ocenie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego należy mieć również na uwadze, że uwzględnienie interesu prywatnego nie oznacza bezwzględnej ochrony prawa własności konkretnych obywateli kosztem istotnego interesu publicznego (por. np. wyrok NSA z 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3813/18, CBOSA).

W realiach niniejszej sprawy Sąd uznał, że została naruszona zasada równości poprzez odmienne potraktowanie Skarżącego, będącego właścicielem działki nr [...], który na tej nieruchomości prowadzi działalność gospodarczą (usługową) z wykorzystaniem zabudowań, których legalności powstania w toku procedury planistycznej nie stwierdzono i nie potwierdzono w sposób określony przepisami prawa budowlanego. Władztwo gminy nie może niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych), a do takiej sytuacji dochodzi, gdy organ planistyczny nie uwzględnia zasady domniemania legalności istniejącej zabudowy i prowadzonej w niej działalności gospodarczej. Przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W tej sytuacji Sąd uznał za konieczne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części, w której doszło do przekroczenia władztwa planistycznego przez nieuzasadnione nie dopuszczenie funkcji usługowej na będącej własnością Skarżącego działce nr [...] obr. Puszczykowo.

Wobec powyższego, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności, należało uznać wniesioną skargę za zasadną i w konsekwencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu działki nr [...], oznaczonego na rysunku Planu miejscowego symbolem MN, czemu Sąd dał wyraz w pkt I sentencji wyroku.

Wobec takiej redakcji pkt I sentencji wyroku zbędnym było stwierdzenie nieważności wszystkich tych zapisów zaskarżonej Uchwały, które odnoszą się do działki nr [...]. Treść pkt I sentencji wyroku oznacza, iż działka skarżącego nr [...] obręb Puszczykowo znalazła się poza regulacją zaskarżonego planu i nie odnoszą się do niej zapisy zaskarżonej uchwały dotyczące zasad kształtowania zabudowy, wskaźników zagospodarowania terenu oraz zasad podziału i scalania nieruchomości. Natomiast co do pozostałego obszaru, który zaskarżoną uchwałą objęto, plan ten nadal obowiązuje w całości, tak w zakresie zapisów jego części tekstowej, jak i w zakresie części graficznej.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasadzając od Rady Miasta Puszczykowa na rzecz skarżącego łączną kwotę 797 zł, na która składają się należny wpis od skargi (300 zł), koszty zastępstwa procesowego ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800) w kwocie 480 zł oraz 17 zł tytułem uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa (pkt II wyroku).

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a.