Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 195/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 119 par.1, art. 121
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Akademii Wychowania Fizycznego we W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Akademii Wychowania Fizycznego we W. (dalej: Akademia lub strona skarżąca) na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ drugiej instancji) z 15.02.2021 r. ( nr 162/2021) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej: PINB, organ I instancji, organ egzekucyjny), wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b. decyzją z 18.09.2018 r. (nr 1839/2018), nakazał Akademii, jako właścicielowi budynku "hangaru na sprzęt pływający" przy ul. [...] we W., usunięcie w terminie 8 miesięcy od kiedy decyzja stanie się ostateczna, występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego mogących stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia poprzez:

1. wymianę wtórnego nieszczelnego pokrycia dachu z papy na nowe pokrycie z blachy wraz z odtworzeniem obróbek blacharskich oraz rynien i rur spustowych zapewniających odprowadzenie wód opadowych i roztopowych poza obrys budynku,

2. wymianę skorodowanych i zniszczonych oraz wzmocnienie osłabionych elementów konstrukcyjnych więźby dachowej wraz z jej oczyszczeniem z zacieków i skorodowanych biologicznie części, a następnie naprawioną konstrukcję dachu zaimpregnować środkami ognioochronnymi, grzybobójczymi i zabezpieczyć przed technicznymi szkodnikami drewna,

3. naprawę drewnianej konstrukcji szkieletowej (ryglowej) ścian budynku w poziomie parteru, poprzez wymianę zagrzybionych, zawilgoconych, skorodowanych biologicznie i porażonych przez owady słupów, rygli, zastrzałów, podwalin i murłat oraz opierzenia przegród drewnianych z desek,

4. naprawę spękań i zarysowań ścian murowanych z cegły w poziomie przyziemia oraz tylnej ściany usztywniającej przebiegającej wzdłuż granicy działki (pękniętej na całej wysokości budynku) przy zastosowaniu powszechnie znanych metod naprawczych (np. poprzez wzmocnienie prętami żebrowanymi lub przemurowanie większych pęknięć),

5. oczyszczenie, osuszenie i odgrzybienie murów zewnętrznych i wewnętrznych w poziomie przyziemia wraz z odcięciem dopływu wilgoci z poziomu posadowienia budynku, a następnie odtworzenie wypraw tynkarskich,

6. naprawę stropu drewnianego nad przyziemiem (nad dwoma garażami od strony południowej) - wymianę zniszczonych i wzmocnienie osłabionych belek stropowych wraz z odtworzeniem podłogi drewnianej,

7. wymianę zużytej i nieszczelnej stolarki okiennej i drzwiowej wraz z przywróceniem pierwotnych kształtów tych elementów w oparciu o zachowaną dokumentację archiwalną.

Wyznaczony w decyzji termin na wykonanie nałożonych obowiązków upłynął z 10.06.2019 r. Ze względu na niewykonanie przez zobowiązaną Akademię ciążącego obowiązku, co potwierdziła kontrola przeprowadzona 05.09.2019 r., organ I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne. Upomnieniem z 10.09.2019 r. (nr 95/19) wezwał Akademię do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z 18.09.2018 r. W odpowiedzi Akademia poinformowała o zamiarze zabezpieczenia budynku hangaru, opracowaniu przez dr inż. W. S. ekspertyzy z 22.02.2019 r. dotyczącej stanu technicznego budynku, a także o prowadzeniu w tej sprawie konsultacje z Miejskim Konserwatorem Zabytków. W kolejnym piśmie Akademia poinformowała o wykonaniu dokumentacji projektowej w celu zabezpieczenia budynku - Projektu konstrukcji zabezpieczającej przed katastrofą zabytkowy hangar na sprzęt pływający AWF we W. z 21.11.2019 r. autorstwa dr inż. W. S. oraz rozpoczęciu czynności związanych w wyłonieniem wykonawcy robót budowlanych wskazanych w tym projekcie.

Po zapoznaniu się z odpowiedziami i po stwierdzeniu, że Akademia uchyla się od wykonania nakazu nałożonego decyzją z 18.09.2018 r., PINB wystawił w dniu 14.07.2020 r. tytuł wykonawczy nr [...]. Na powyższy tytuł Akademia wniosła zarzuty, które zostały rozpatrzone przez PINB, w konsekwencji czego organ wydał postanowienie z 11.08.2020r. w którym uznał za nieuzasadniony zarzut niewykonalności nałożonego obowiązku. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem Akademia złożyła zażalenie, po rozpatrzeniu którego, postanowieniem z 04.11.2020 r. DWINB utrzymał w mocy postanowienie z 11.08.2020 r.

Następnie postanowieniem z 14.07.2020 r. (nr 1489/2020) PINB nałożył na osobę bezpośrednio czuwającą nad wykonaniem obowiązku - grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 1 000 zł oraz Akademię, jako podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku - grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50 000 zł. Po rozpatrzeniu zażalenia na to rozstrzygnięcie DWINB, postanowieniem z 06.11.2020 r. (nr 1016/2020), uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podejmując takie rozstrzygnięcie DWINB wskazał m.in. na przedwczesność nałożenia grzywny ze względu na brak przeanalizowania dokumentacji projektowej pod kątem zakresu zamierzonych robót budowlanych i w tym kontekście dokonania oceny uchylania się od wykonania obowiązku.

W ponownie prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym PINB wystąpił do Akademii o złożenie wyjaśnień na temat zakresu planowanych robót budowlanych oraz udzielenia informacji dotyczących już wykonanych obowiązków wynikających z decyzji z 18.09.2018 r. W odpowiedzi z 07.12.2020 r. Akademia poinformowała o braku wykonania jakichkolwiek robót budowlanych wskazanych w decyzji 18.09.2018r., uzasadniając to koniecznością uprzedniego zabezpieczenia konstrukcji budynku hangaru przed katastrofą budowlaną. Powyższe zadanie ma być zakończone do 21.01.2021 r. Ponadto Akademia powołała się na wykonanie projektu konstrukcji zabezpieczającej budynku, wyłonienie wykonawcy prac, a także uzyskanie decyzji Prezydenta W. nr 1055/2020 z 23.09.2020 r., którą udzielono pozwolenia konserwatorskiego na zabezpieczenie hangaru na sprzęt pływający.

Stwierdzając, że Akademia nie planuje podjąć żadnych działań, które pozwoliłyby na wykonanie nakazu, po tym jak budynek hangaru zostanie zabezpieczony, postanowieniem z 23.12.2020 r. (nr 2852/2020), PINB nałożył na Akademię grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50 000 zł oraz wezwał do jej uiszczenia w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia, a także wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z 14.07.2020r. w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia. Odnosząc się do wyjaśnień Akademii, według organu, świadczą one wyłącznie o tym, że zobowiązany podmiot zamierza ograniczyć się do wykonania zabezpieczenia budynku hangaru, co nie stanowi wykonania obowiązków objętych nakazem, które dotyczą wykonania remontu tego obiektu w celu przywrócenia go do właściwego stanu technicznego. Stąd też działania nakierowane wyłącznie na zabezpieczenie obiektu, przypadku gdy Akademia zamierza tylko na nich poprzestać, według PINB, nie świadczą o zamiarze wykonania nakazu i nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia od jego wykonania. PINB uznał, że działania zabezpieczające podyktowane głównie zamiarem uniknięcia odpowiedzialności z tytułu doprowadzenia do katastrofy budowlanej. Ponadto PINB wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem DWINB, dokonał ponownej oceny spełnienia przez Akademię przesłanki o której mowa w art. 6 § 1 u.p.e.a., tj. uchylania się od wykonania egzekwowanego obowiązku. Biorąc pod uwagę bezskuteczny upływ 8 miesięcznego terminu wyznaczonego na wykonanie nakazów, według PINB, jedyne prace, które zostały wykonane przy budynku, polegały na doraźnym zabezpieczeniu folią połaci dachowej obiektu w części północnej nieruchomości, co wynikało z zaleceń Miejskiego Konserwatora Zabytków i nie było związane z realizacją nakazu z decyzji z 18.09.2018 r. PINB przypominał przy tym, że stan techniczny budynku hangaru grozi katastrofą budowlaną. W takich okolicznościach ocenił, że prace zabezpieczające podjęte przez Akademię są dalece niewystarczające i absolutnie nieadekwatne do występującej sytuacji.

PINB uznał za całkowicie chybiony zarzut dotyczący niewykonalności egzekwowanego nakazu. W tym zakresie wskazał, że przeprowadzone prace zabezpieczające nie wykluczają konieczności przystąpienia do dalszych działań i realizacji nakazu. Akademia nie przekazała przy tym żadnych dokumentów świadczących o tym, że takie działania zostaną zrealizowane, chociażby w postaci podpisanych umów z wykonawcami. Dlatego brak jest w sprawie jakichkolwiek podstaw, aby móc zakładać, że działania w zakresie realizacji egzekwowanego nakazu nastąpią w najbliższej przyszłości.

Wyżej opisane postanowienie zostało oprotestowane przez Akademię. W zażaleniu strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zakresie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz o zmianę terminu 2 miesięcy do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z 14.07.2020r. - na 30 miesięcy.

W uzasadnieniu złożonego zażalenia jego autor powoła się na treść wydanego w sprawie postanowienia DWINB z 06.11.2020 r. (nr 1016/2020). DWINB stwierdzając wówczas przedwczesność zastosowania grzywny w celu przymuszenia, wskazał jednocześnie, że w poczynaniach zobowiązanej strony nie należy doszukiwać się uchylania się od wykonania obowiązków. DWINB zobowiązał wówczas organ I instancji do wezwania zobowiązanego m.in. do przedstawienia dokumentacji projektowej, pozwalającej na przeanalizowanie zakresu zamierzonych robót budowlanych i na tej podstawie dopiero dokonanie oceny ewentualnego uchylania się od wykonania obowiązku. Odnosząc powyższe stanowiska do treści zaskarżonego postanowienia z 23.12.2020 r., według Akademii, PINB nie zapoznał się z przedłożoną dokumentacją projektową. Dlatego organ egzekucyjny nie mógł prawidłowo ocenić, czy w poczynaniach zobowiązanej strony można doszukać się uchylania się od wykonania obowiązków nałożonych decyzją z 18.09.2018 r. Z tych też względów ponownie zachodzi przesłanka do uznania, że zaskarżone postanowienie jest przedwczesne i podlega uchyleniu. Niezależnie od powyższego Akademia, podtrzymując argumenty podniesione w zażaleniu na postanowienie nr 1489/2020, dodatkowo podniosła, że nakaz wykonania remontu budynku hangaru nie jest możliwy do przeprowadzenia bez jego wcześniejszej rozbiórki. W tym zakresie Akademia wskazała, że podczas rozmów z Miejskim Konserwatorem Zabytków zaproponowała wykonanie projektu rewitalizacji obiektu, którego pierwszym etapem byłaby rozbiórka, a następnie jego odbudowa po ustaleniu funkcji, którą mógłby pełnić. Jednocześnie Akademia przyznała, że z uwagi na charakter obiektu jest bardzo trudne określenie jego przydatności dla uczelni publicznej. Dlatego w porozumieniu z MKZ powstał "Projekt konstrukcji zabezpieczającej przed katastrofą zabytkowy hangar na sprzęt pływający AWF we W.". W chwili obecnej roboty budowlane wynikające z tego projektu są na ukończeniu (dokumentacja fotograficzna). Według Akademii, wykonanie tych robót (zgodnie z posiadanym pozwoleniem konserwatorskim), przyczyni się do trwałego zabezpieczenia obiektu (do czasu kiedy będzie możliwe określenie funkcji, którą będzie on spełniać), a jednocześnie wyeliminuje ewentualne niepożądane następstwa "występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu mogących stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia". Ponadto Akademia wskazała, że sporny obiekt nie jest jej niezbędny do funkcjonowania oraz nie znajdując dla niego funkcji użytkowej, podjęła starania związane z jego sprzedażą.

Niezależnie od powyższego autor zażalenia zwrócił uwagę, że w decyzji z 18.09.2018 r. (nr 1839/2018), PINB wyznaczył termin ośmiu miesięcy na wykonanie nakazów. Z kolei w zaskarżonym postanowieniu, mimo wiedzy organu o braku wykonania nakazów, termin ten określono na dwa miesiące. W ocenie Akademii, nie trzeba posiadać wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa, aby uznać, że termin dwóch miesięcy nie jest możliwy do dotrzymania. Skrócenie terminu o 75% w stosunku do poprzednio wyznaczonego, ocenić należy jako świadome założenie przez organ, że strona zobowiązana nie zachowa tego terminu, a w konsekwencji będzie obciążona grzywną w wysokości 50 000 zł.

Akademia wskazała również, że po dokonaniu zabezpieczenia możliwa byłoby naprawa konstrukcji drewnianej obiektu poprzez wyciąganie poszczególnych elementów, ocenę ich stanu technicznego, a następnie ich rekonstrukcję z nowego drewna bądź naprawa wzmacniająca każdego elementu. Takiego zakresu wymaganych robót budowalnych nie można jednak wykonać w skróconym terminie dwóch miesięcy. Zdaniem Akademii należy mieć również na uwadze, że wszczęcie jakichkolwiek prac objętych tytułem wykonawczym nie jest możliwe do wykonania bez wcześniejszego wykonania konstrukcji zabezpieczającej, w przeciwnym wypadku istnieje zbyt duże ryzyko wystąpienia katastrofy budowlanej (termin wykonania prac zabezpieczających zgodnie z umową z 22.07.2020 r. został określony na 21.01.2021 r.). Ponadto wskazano, że każda z prac wymienionych w punktach 1-7 tytułu wykonawczego będzie wymagała uprzedniego wykonania projektu oraz wymagać będzie uzgodnień z Miejskim Konserwatorem Zabytków, który będzie również nadzorował prace. Zatem ich realizacja przebiegać będzie w sposób niezwykle precyzyjny i mozolny. Nadto podczas uzgodnień z MKZ będą obowiązywały określone przepisami terminy ich uzyskiwania, a także prawdopodobnie niezbędne będzie wykonanie projektu rewitalizacji obiektu.

Według Akademii, prace, które jest ona zobowiązana wykonać, nie mogą być zrealizowane równolegle. Nie jest to możliwe obiektywnie - z przyczyn technicznych. Biorąc pod uwagę fakt, że wykonanie obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego wymaga najpierw zdjęcia dachu, potem naprawy stropu, murów, elementów drewnianych ścian, wymiany stolarki okiennej i drzwiowej, a na końcu położenie dachu, termin 2 miesięcy nie jest możliwy do zachowania. Z tego względu strona, z daleko idącej ostrożności, wskazała, że wykonanie prac, o których mowa w tytule wykonawczym, byłoby możliwe do realizacji w okresie nie krótszym niż 30 miesięcy.

Zaskarżonym postanowieniem z 15.02.2021 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1, art. 60 § 1 oraz art. 119 § 1 i 2 oraz art. 120 § 1 u.p.e.a., DWINB orzekł o utrzymaniu postanowienia organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ odwoławczy uznał za prawidłowe nałożenie przez organ I instancji środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.

Powołując się na treść art. 6 § 1, art. 7 § 2 u.p.e.a. organ drugiej instancji uznał za zasadne wszczęcie postępowania egzekucyjnego i nałożenie w tym momencie postępowania środka egzekucyjnego w postacie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wynikających z decyzji z 18.09.2018 r.

DWINB uznał za prawidłowe określenie na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a. wysokości grzywny nałożonej w celu przymuszenia w maksymalnej możliwej wysokości tj. 50 000 zł. Na podstawie akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że kwota ta jest na tyle wysoka, że dla zobowiązanej strony korzystniejsze będzie wykonanie obowiązków, biorąc pod uwagę dotychczasowy stosunek do konieczności podjęcia działań w celu realizacji decyzji PINB, a uciążliwość związana z jej wysokością powinna spełnić swój cel, jakim jest wywołanie u zobowiązanego chęci wykonania obowiązku. DWINB wyjaśnił przy tym, że nakładana grzywna ma charakter jednorazowy, w związku z powyższym biorąc pod uwagę ewentualną konieczność zastosowania wykonania zastępczego, w przypadku dalszego uchylania się zobowiązanej od wykonania obowiązku oraz niewykonany obowiązek dotyczący obiektu zabytkowego, kwota ta, w przypadku jej zapłaty, czy też ściągnięcia umożliwi organowi egzekucyjnemu zabezpieczenie środków finansowych na zastosowanie kolejnego środka egzekucyjnego.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu DWINB wskazał, że nie znalazł postawa do ich uwzględnienia z następujących powodów. Po pierwsze stwierdził, że termin wykonania obowiązku określony postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, nie jest nowym terminem zobowiązującym do wykonania obowiązku. Jest to termin instrukcyjny, który wskazuje, że po czasie określonym w postanowieniu podejmowanie będą kolejne czynności egzekucyjne. W przypadku nie wpłacenia grzywny w celu przymuszenia ściągnięcie jej następuje w egzekucji środków pieniężnych przez właściwego miejscowo Naczelnika Urzędu Skarbowego, a następnie zastosowany będzie kolejny środek egzekucyjny tj. wykonanie zastępcze, na koszt i odpowiedzialność zobowiązanego. Po drugie, zarówno PINB, jak i DWINB, zapoznali się z dokumentacją projektową oraz pozostałymi dokumentami, które nie świadczą o zamiarze wykonania obowiązków. Nie świadczą one również o braku możliwości technicznych wykonania remontu. Ponadto wskazano, że zobowiązany podmiot może wystąpić do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej w celu uzyskania pozwolenia na rozbiórkę budynku. Nie jest konieczne w tym zakresie działanie organu nadzoru budowlanego. DWINB wskazał również, że nie jest jego rolą ustalać kolejność wykonywanych robót. Powyższe należy do zobowiązanej osoby. Ponadto, dla nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie ma znaczenia czy zobowiązany posiada środki finansowe na wykonanie obowiązku. Celem egzekucji administracyjnej jest skłonienie zobowiązanego do podjęcia takich działań, aby ciążący na nim obowiązek został wykonany, równocześnie nie bada się przyczyn zaistnienia obowiązku oraz okoliczności jego nałożenia. Zatem podjęte działania mają jedynie za zadanie doprowadzenie do przestrzegania obowiązującego prawa i nie ma na to wpływu żadna okoliczność związana ze statusem osoby zobowiązanej oraz jej zamierzeń.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Akademia Wychowania Fizycznego we W., która domagając się jego uchylenia, zarzuciła DWINB naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całokształtu sprawy oraz braku odniesienia się do całości zarzutów i okoliczności podniesionych w zażaleniu.

Rozwijając zarzut skargi dotyczący braku odniesienia się do całości argumentacji zawartej w zażaleniu na postanowienie z 23.12.2020 r., autor skargi wskazał, że Akademia podniosła wówczas okoliczność dotyczącą braku zapoznania się przez PINB, wbrew wytycznym organu odwoławczego, z dokumentacją projektową. Dlatego PINB, zdaniem skarżącej strony, nie mógł zgodnie z tokiem wywodu DWINB zawartym w postanowieniu z 06.11.2020 r., uznać, że zaistniały podstawy do dokonania oceny, czy w poczynaniach zobowiązanej strony można doszukać się uchylania od wykonania obowiązków nałożonych decyzją z 18.09.2018r. W zaskarżonym obecnie postanowieniu DWINB nie odniósł się do powyższego zarzutu. Ponadto organ nie odniósł się do zarzutu dotyczącego braku możliwości wykonania remontu budynku bez jego wcześniejszej rozbiórki. Wskazując, że PINB stwierdził, iż przedstawione dowody nie świadczą o braku możliwości wykonania remontu, ponadto zobowiązana może wystąpić do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej w celu uzyskania pozwolenia na rozbiórkę budynku, nie jest w tym zakresie działanie organu nadzoru budowlanego, to zdaniem skarżącej strony należy zauważyć, że wbrew temu twierdzeniu, Akademia nie może wystąpić o pozwolenie na rozbiórkę budynku. Musi to uczynić za pośrednictwem Miejskiego Konserwatora Zabytków, a ten już wydał decyzję z 23.09.2020 r. (nr 1055/2020), w której uznał obiekt za trwale zabezpieczony. Brak jest zatem podstaw do rozbiórki obiektu. DWINB ma wiedzę o istnieniu tej decyzji, więc niezrozumiałe jest powyższe stanowisko. Akademii nie zgodziła się również z twierdzeniem wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, gdzie kategorycznie organ zdyskredytowała dotychczasowe jej działania, uznając, że działania, które doprowadziły do zabezpieczenia spornego budynku, świadczą o braku zamiaru wykonania obowiązków, są to działania pozorne, mające na celu przedłużenia postępowania zmierzającego do ich wyegzekwowania. Ponadto zdaniem skarżącej strony, DWINB straciło z pola widzenia istotę celu decyzji z 18.09.2018 r. Cel ten sprowadzał się do usunięcia występujących w budynku nieprawidłowości, które zagrażają życiu i zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia. W ocenie Akademii, taki cel został osiągnięty, ponieważ Miejski Konserwator Zabytków decyzją z 23.09.2020r. uznał obiekt za trwale zabezpieczony. W takim przypadku jest bezzasadnym nakładanie grzywny w celu przymuszenia do wykonania prac, ponieważ skarżąca już zapewniła bezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi oraz dla mienia.

Akademia zakwestionowała również termin zakreślony zaskarżonym postanowieniem. W tym zakresie wskazała, że zakres prac wyznaczony decyzją z 18.09.2018 r. był niewykonalny nawet w terminie 8 miesięcy. Tym bardziej nie ma możliwości dochowania terminu 2 miesięcy. DWINB ma przy tym świadomość takiej niewykonalności, ponieważ wskazuje w postanowieniu nr 162/2021, że prace określone w decyzji z 2018 r. nie zostały rozpoczęte.

Odnosząc się do wywodu organu na temat braku znaczenia tego, czy zobowiązany posiada środki finansowe na wykonanie obowiązku, autor skargi wskazał, że istotą problemu w sprawie nie jest okoliczność, czy Akademia posiada środki na wykonanie decyzji z 18.09.2018 r., lecz fakt, że skarżąca jest uczelnią publiczną, która dysponuje środkami publicznymi i nie może ich wydatkować na realizację decyzji, która w swojej istocie została już wykonana.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia DWINB z 15.02.2021 r., którym utrzymano w mocy postanowienie PINB z 23.12.2020 r. o nałożeniu na skarżącą Akademię Wychowania Fizycznego we W. grzywny w celu przymuszenia, doprowadziła do wniosku, że takie rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.

Zgodnie z przepisem art. 6 § 1 u.p.e.a. - wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Dopóki zatem istnieje w obrocie prawnym prawomocna decyzja administracyjna, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane a w razie bezczynności zobowiązanego, wierzyciel obowiązany jest uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków.

Zasada prawnego obowiązku podjęcia odpowiednich kroków przez wierzyciela w celu wszczęcia egzekucji oznacza, że wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem i brać pod uwagę pozaprawne kryteria, np. rodzaj podmiotu na którym ciąży egzekwowany obowiązek, podejmując decyzję o wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Jeżeli zobowiązany, bez względu na to czy jest to podmiot prawa prywatnego czy publicznego, nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.

Przepis art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki przewidziane w ustawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

Z akt sprawy bezspornie wynika, że zobowiązana Akademia do dnia wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie wykonała żadnego z nakazów nałożonych na nią decyzją PINB dla miasta W. z 18.09.2018 r. (nr 1839/2028). Co więcej, w skardze wprost przyznano, że Akademia w istocie nie tylko nie zamierza wykonać ciążących nakazów, ale wskazując, że hangar na sprzęt pływający jest dla niej zbędny oraz że nie znajduje dla niego funkcji użytkowej, podjęła już starania związane z jego sprzedażą. Powyższe oświadczenie świadczy o zamierzonym niewykonaniu obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej. Niestety w tym przypadku nasuwa się również skojarzenie z inną sprawą, którą żyją w ostatnim czasie mieszkańcy W., a dotyczącą losów innego obiektu [...], który stały się "[...]" dla Akademii Wychowania Fizycznego i zostały przez nią [...]. Nie jest rolą Sądu oceniać powyższą postawę Akademii wobec zbytkowanego obiektu, tym niemniej w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, zarówno ustalenia kontroli z 05.09.2019 r., jak również dokumenty przedstawione przez Akademię przy piśmie z 07.12.2020 r., a także przedłożone przez nią późnej - przy zażaleniu i skardze, potwierdzają ustalenia organu egzekucyjnego, że zobowiązana Akademia, mimo upomnienia, nie podjęła żadnych działań zmierzających do wykonania nakazów nałożonych decyzją z 18.09.2018 r. (nr 1839/2028). Powyższa decyzja pozostaje w obrocie prawnym. Z tego też powodu na ocenę prawidłowości zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia nie wpływa okoliczności wydania przez Prezydenta W. decyzji z 23.09.2020 r. (nr 1055/2020), którą udzielono pozwolenia konserwatorskiego na zabezpieczenie hangaru na sprzęt pływający. Legitymowanie się przez skarżącego taką decyzją, czy też nawet jej wykonanie, pozostaje bez wpływu na ocenę poprawności stanowiska organu egzekucyjnego, który uznał, że wykonanie zabezpieczenia budynku hangaru nie stanowi wykonania obowiązków objętych egzekwowanym nakazem, które dotyczą usunięcia występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego mogących stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia.

Bezskutecznym pozostaje również powoływanie się w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia na niewykonalności obowiązku, czy też niecelowość i niezasadność jego wykonania. Miejscem dla rozpatrzenia zarzutu niewykonalności obowiązku jest wyłącznie postępowanie zainicjowane wniesieniem zarzutu. Należy wobec tego zauważyć, że skarżąca strona wniosła zarzuty do tytułu wykonawczego z 14.07.2020r. (nr [...]) i zostały one negatywnie rozpatrzone ostatecznym postanowieniem DWINB z 04.11.2020 r. (nr 1688/2020). Kontrolowanie prawidłowości wydania postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie stanowi dodatkowego trybu weryfikacji zasadności wcześniej zgłoszonych zarzutów. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. okoliczności kwestionujące zasadność nałożonego obowiązku nie podlegają badaniu przez organ egzekucyjny, gdyż nie może on badać zasadności lub wadliwości decyzji będącej podstawą egzekucji. Z powyższych powodów poza zakresem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostają te wszystkie kwestie dotyczące technicznych sposobów wykonania egzekwowanych nakazów, w tym odnoszące się do konieczności wcześniejszej rozbiórki budynku hangaru.

W tym miejscu należy wskazać, że decyzja PINB dla miasta W. z 18.09.2018r. określiła termin wykonania nakazów na 8 miesięcy od kiedy decyzja stanie się ostateczna. Wyznaczony w ten sposób termin upłynął z dniem 10.06.2019r. Tytuł wykonawczy nr [...] wszczynający postępowanie egzekucyjne wystawiono w dniu 14.07.2020 r., zaś postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w dniu 23.12.2020 r. Od daty ostatecznego terminu do wykonania nakazów wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej do daty wydania zaskarżonego postanowienia z 23.12.2020 r. minęło 27 miesięcy. Powyższe okoliczności w pełni uzasadniają działania organu w postępowaniu egzekucyjnym, które zmierzają do wyegzekwowania wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej. Dodatkowo czas ten organ egzekucyjny wydłużył o dwa miesiące w postanowieniu z 23.12.2020 r., w którym wzywał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w tym terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zobowiązana Akademia miała więc w sumie 29 miesięcy na wykonanie nakazów, a zatem tyle czasu o ile wnioskowała w zażaleniu. Jednocześnie w żadne sposób nie wykazała aby realizacja egzekwowanych nakazów była w tym terminie niemożliwa ze względu na obiektywny brak możliwości ich wykonania w tak zakreślonym terminie. Sąd nie dostrzegł przy tym sprzeczności pomiędzy obowiązkiem usunięcia nieprawidłowości w terminie 8 miesięcy od kiedy decyzja stanie się ostateczna a późniejszym wezwaniem w zaskarżonym postanowieniu do wykonania tych obowiązków w terminie 2 miesięcy. Wyznaczenie w zaskarżonym postanowieniu 2 miesięcznego terminu na wykonanie nakazów, nie niweczy bowiem celu stosowania tego środka egzekucyjnego, który został zastosowany w sytuacji, w której zobowiązana dysponowała nie tylko szczegółowymi informacjami na temat stanu technicznego budynku ale także posiadała wiedzę na temat koniecznych do wykonania robót budowlanych.

Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Po myśli art. 121 powołanej ustawy grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4 (§ 1). Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (§ 2). Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200.000 zł (§ 3). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (§ 4).

Stosownie do treści art. 122 § 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

W okolicznościach sprawy wszystkie przedstawione warunki prawne zostały spełnione. Określona przez organ egzekucyjny kwota grzywny jest adekwatna do celu, któremu ma służyć. Zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione (wyrok NSA z 10.03.2015 r., II OSK 1915/13). Grzywna w celu przymuszenia nie jest przy tym karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego (wyrok NSA z 10.01.2018 r., II OSK 956/17). Wysokość grzywny musi być więc rozpatrywana w kontekście ciążącego na zobowiązanym obowiązku i ewentualnych kosztów jego wykonania, a nie wyłącznie sytuacji prawnej podyktowaną tym, że strona skarżąca jest uczelnią wyższą, która dysponuje środkami publicznymi. Zasadnie również organy obu instancji stwierdziły, że zastosowanie wobec skarżącej grzywny będzie na obecnym etapie środkiem mniej uciążliwym od wykonania zastępczego. Jednocześnie podkreślić należy, że jest to środek egzekucyjny odwracalny. Zgodnie z treścią art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Z kolei na podstawie art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości.

W konsekwencji Sąd nie stwierdził podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, nie sposób dopatrzeć się w postanowieniu DWINB naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), czy braku odniesienia się do całości okoliczności podniesionych w zażaleniu, w stopniu mogącym skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Uzasadnienie postanowienia DWINB zawiera wszystkie niezbędne elementy i dostatecznie jasno wyjaśniają stan faktyczny i prawny.

Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019r., poz. 2325, ze zm.).

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy o Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który przewiduje taki tryb procedowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.