Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2479/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia del. WSA Andrzej Matan Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 73/13 w sprawie ze skargi K.G. na bezczynność T. S.A. w W. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 73/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę K. G. na bezczynność T. S.A. w W. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej i zobowiązał tę spółkę do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w zakresie udzielenia informacji publicznej z wniosku K. G. z dnia 14 września 2011 r., poza tym stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd Wojewódzki podał, że wnioskiem z dnia 14 września 2011 r. K. G. wezwał T. S.A. do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez tegoż operatora telekomunikacyjnego z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w M., dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] oraz ustanowienia dla tej nieruchomości służebności przesyłu, za wynagrodzeniem. Podniósł w nim, że ww. nieruchomość nie została wywłaszczona na potrzeby budowy instalacji teleinformacyjnej, jak też w żaden inny sposób nie zostało ograniczone prawo własności do tej nieruchomości, nie zawierano także żadnych umów w przedmiocie korzystania z niej, w tym nie została ustanowiona służebność przesyłu w rozumieniu art. 305¹ i nast. K.c. W końcowej części wniosku K. G. zwrócił się, w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) o udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy opisanej linii teleinformacyjnej.

T. S.A. odpowiadając na powyższe żądanie w piśmie datowanym na 31 października 2011 r. wskazała, że infrastruktura na przedmiotowej działce została wybudowana zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wykonania, tj. w 1948 r., jako linia [...] relacji [...]. Przebieg linii od momentu jej wybudowania jest niezmieniony i linia ta jest nieprzerwanie eksploatowana, a operator telekomunikacyjny, tj. T. S.A. korzysta nieprzerwanie z trwałego i widocznego urządzenia wykonanego przez posiadacza służebności przed 30 laty. Tym samym nabyła służebność przesyłu polegającą na posadowieniu urządzeń przez zasiedzenie, a do powstania służebności doszło z mocy samego prawa.

W piśmie datowanym na 6 grudnia 2011 r. K. G. zawarł polemikę z powyższą odpowiedzą T. S.A., odnosząc się do kwestii nabycia służebności gruntowej przedmiotowej działki przez zasiedzenie. Równocześnie zwrócił się o wyjaśnienie, czy w okresie od wybudowania linii do chwili obecnej zmieniono położenie urządzeń stanowiących część linii przesyłowej.

Odpowiedzi na powyższe pismo T. S.A. udzieliła w piśmie datowanym na dzień 16 stycznia 2012 r.

W piśmie z dnia 12 lipca 2012 r. K.G. odniósł się ponownie do kwestii zasiedzenia nieruchomości, zwracając się po raz kolejny o udostępnienie kserokopii wszelkich dokumentów dotyczących budowy lub przebudowy urządzeń stanowiących część linii telekomunikacyjnych usytuowanych na działce nr [...].

W odpowiedzi T. S.A. w piśmie datowanym na 20 sierpnia 2012 r. poinformowała wnioskodawcę, że żądanie udostępnienia wszelkich dokumentów dotyczących budowy infrastruktury teletechnicznej nie znajduje podstawy prawnej w przepisach art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" ustawy o dostępie do informacji publicznej. T. S.A. nie jest bowiem zaliczona do katalogu podmiotów zobligowanych do udostępnienia informacji publicznej.

K. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność T. S.A., zarzucając jej nieudostępnienie informacji publicznej objętej jego wnioskiem z dnia 14 września 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na obowiązek stosowania przez Spółkę (zajmującą się przesyłem informacji) przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Argumentem jednoznacznie przemawiającym za słusznością takiego stanowiska jest brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy, który stanowi, iż zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...). W dalszej kolejności skarżący odniósł się do kwestii dopuszczalności niniejszej skargi w świetle art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej P.p.s.a., wskazując, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt l OSK 601/05) skarga na bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Na końcu skarżący podkreślił, że w wezwaniu z dnia 14 września 2011 r. wystąpił m.in. o udostępnienie kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii przesyłowych. Zaznaczył, że w toku sprawy w celu pozyskania decyzji administracyjnej wystosował w dniu 12 lipca 2012 r. pismo, na które otrzymał odpowiedź w dniu 20 sierpnia 2012 r., a do dnia sporządzenia niniejszej skargi nie otrzymał jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów, jak też rozstrzygnięcia odmawiającego udostępnienia informacji publicznej, czy umarzającego postępowanie w tej materii.

W odpowiedzi na skargę T. S.A. podniosła, że przyjęte przez skarżącego stanowisko, iż spółka ta jest podmiotem wykonującym zadania publiczne jest nieuzasadnione. W jej ocenie jako całkowicie prywatny podmiot gospodarczy, prowadzący działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie gospodarczej, nie wykonuje zadań publicznych, a tym samym nie należy do kategorii podmiotów, o których mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że w konsekwencji na T. S.A. nie ciąży obowiązek udzielania informacji publicznej oraz wydawania decyzji odnośnie ewentualnej odmowy przekazywania takich informacji osobom trzecim. T. S.A. nie zalicza się również do kategorii osób prawnych wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarb Państwa lub inne podmioty nie posiadają w niej pozycji dominującej w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z dnia 16 grudnia 2000 r. Skarb Państwa nie jest także akcjonariuszem Spółki, czego dowodzi jej struktura własnościowa. Ponadto ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 3 § 1 i 2 określa właściwość sądu administracyjnego do sprawowania kontroli w zakresie działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadku istnienia ustawowego obowiązku wydawania rozstrzygnięcia w formie decyzji. Bezsprzecznym jest, że obowiązek ten nie spoczywa na T. S.A. Tym samym nie jest to podmiot zobligowany do udzielania informacji podmiotom trzecim i nie mają do niego zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym stanie rzeczy nie można uznać, by T. S.A. dopuściła się bezczynności w zakresie udostępnienia stronie skarżącej informacji publicznej, poprzez niewydanie stosownej decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o odrzucenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w pierwszej kolejności wskazał na trafność poglądu skarżącego o braku wymogu poprzedzenia skargi na bezczynność środkiem zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05). Następnie przytoczył definicję pojęcia informacja publiczna zawartą w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, którą jest każda informacja o sprawach publicznych oraz scharakteryzował krąg podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia wynikający z brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Są nimi podmioty wykonujące zadania publiczne, które to pojęcie jest szersze niż użyte w art. 61 Konstytucji RP pojęcie zadań władzy publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Skutkiem czego uznał (opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych w tej materii, w szczególności na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 47/13), iż T. S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a zatem podlegającym regulacjom tej ustawy. Telekomunikacja jest bowiem istotną dziedziną gospodarki narodowej, ma duży wpływ na społeczeństwo i jego funkcjonowanie. Szeroki zakres ilościowy i przedmiotowy działania Spółki dodatkowo wzmacnia pogląd o charakterze wykonywanych przez nią działań. Powołał się także Sąd na przepis art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), który zalicza do celów publicznych m.in. łączność publiczną, wreszcie na powszechność usług w tej materii wynikającą z przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.). W konsekwencji czego przyjął, iż Spółka ta miała obowiązek rozpoznać złożony przez skarżącego wniosek i zakończyć postępowanie w sposób przewidziany prawem. Jak wskazał Sąd I instancji decyzje i dokumenty dotyczące budowy sieci telekomunikacyjnych są dokumentami, w których posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) jest dokumentacją, do której dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, jeżeli znajdują się ona w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt. II SA/Go 595/07). Ponadto sieci telekomunikacyjne, jakimi dysponuje T. S.A. służą nie tylko łączności telefonicznej, ale także łączności internetowej, co również przemawia zdaniem Sądu meriti za zakwalifikowaniem T. S.A. jako podmiotu realizującego cele publiczne, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy T. S.A. do dnia wyrokowania przez Sąd nie zakończyła postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego w żadnej z prawem przewidzianych form. Sąd ten uznał zatem, że podmiot ten pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. uwzględnił skargę. Stwierdzając, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, miał na uwadze przede wszystkim to, iż naruszenie takie, aby było rażące, musiałoby mieć charakter oczywisty, i dotyczyć jednoznacznego przepisu, zatem nie można go stwierdzić wówczas, gdy możliwe są różne interpretacji przepisów prawa. Tymczasem kwestia zakwalifikowania T. S.A., jako podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej wywołuje w dalszym ciągu rozbieżności w orzecznictwie.

W skardze kasacyjnej T. S.A. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie i jego błędną wykładnię, a w szczególności poprzez uznanie, że świadczenie usług telekomunikacyjnych, w tym przez T. S.A., jest wykonywaniem zadań publicznych i skutkiem tego zaliczenie tej Spółki do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. W tym miejscu podniesiono, iż w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są oprócz organów władzy także te podmioty, które wykonują zadania publiczne. Sąd I instancji nie wskazał jednoznacznie, na jakiej podstawie uznaje T. S.A. za podmiot obowiązany do udzielania informacji publicznej (czy obowiązku tego upatruje w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, czy obowiązek ten wypływa z generalnej normy jej art. 4 ust. 1, zgodnie z którą "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są (...) inne podmioty wykonujące zadania publiczne..."), wskazując jednocześnie, że jako przedsiębiorca prywatny ze względu na rodzaj prowadzonej działalności oraz fakt, iż kwestia łączności jest istotna publicznie, wykonuje zadania publiczne. Sąd meriti szeroko analizował pojęcie telekomunikacji w świetle charakteru usługi łączności i w aspekcie jej doniosłości, ale w kontekście przypisania temuż kategorii zadania publicznego. Skutkiem błędnej wykładni było uznanie tejże usługi jako wykonywania zadania publicznego i zobowiązania T. S.A. do udzielania odpowiedzi na wniosek strony przeciwnej. Oznacza to, zdaniem skarżącej kasacyjnie, że wykładnia taka winna prowadzić do ustalenia szerszego kręgu podmiotów zobowiązanych w tym także prywatnych, mniejszych niż T. S.A., ale działających w całym spektrum usług telekomunikacyjnych jako podmiotów zobowiązanych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wypacza to sens i rato legis tej ustawy. Nakłada tym samym w sposób nieuprawniony obowiązek na niewłaściwe podmioty. Nadto narusza zasady konkurencji na rynku telekomunikacyjnym i pewność obrotu wobec braku kryterium, w jakim przypadku podmiot ma już na tyle duży potencjał, że kwalifikuje się jako podmiot zobowiązany w rozumieniu ustawy i kiedy traci ten status.

b) naruszenie przepisów prawa telekomunikacyjnego poprzez przyjęcie, że zwroty zawarte w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo Telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zmianami), takie jak np. "publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna", mają stanowić potwierdzenie wykonywania przez T. S.A. zadań publicznych, a samą Spółkę stawiają na pozycji podmiotu realizującego cele publiczne, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

c) naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że przykładowe wyliczenie celów publicznych zawartych w tej ustawie, jest tożsame z zadaniami publicznymi nałożonymi na T. S.A.

2. Naruszenie przepisów postępowania, a to:

a) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do T. S.A., co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

b) art. 149 § 1 i art. 153 P.p.s.a. przez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych oraz nietrafnej oceny prawnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na tych podstawach Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz T. S.A. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

W ocenie autorki skargi kasacyjnej błędne i niezgodne z cytowanymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisami prawa telekomunikacyjnego jest stanowisko Sądu I instancji, że T. S.A jako duże przedsiębiorstwo jest podmiotem organizującym telekomunikację w Polsce. T. S.A. nie jest operatorem telekomunikacyjnym publicznym, ani nie jest operatorem telekomunikacyjnym "wyznaczonym" w rozumieniu prawa telekomunikacyjnego. Sąd I instancji w sposób oderwany od uregulowań ustawowych przypisał T. S.A. rolę, która nie została jej powierzona i nie wynika z przepisów obowiązującego prawa. Żaden z przepisów ustawy Prawo telekomunikacyjne nie daje bowiem w żadnym zakresie uprzywilejowanej pozycji jakiemukolwiek z działających na rynku operatorów. Autorka skargi kasacyjnej nie podziela również stanowiska Sądu meriti, że wystarczy by w ustawie nazwano usługę "publiczną" dla uznania, że operator wykonuje zadanie publiczne. Pojęcia te nie są bowiem tożsame, tym bardziej nie sposób nakładać obowiązków w tej materii na podmioty poprzez interpretację sformułowań ustawowych odnoszących się do zupełnie innego obszaru regulacji. Tak samo o wykonywaniu zadań publicznych przez T. S.A. nie świadczy definicja zawarta w art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Autorka skargi kasacyjnej zwróciła uwagę także na to, iż w zakresie uzyskania informacji o lokalizacji sieci na nieruchomościach osób prywatnych, istnieje możliwość pozyskania takich informacji zarówno w postępowaniu cywilnoprawnym, jaki i możliwość uzyskania informacji i dokumentów (w tym map geodezyjnych obrazujących przebieg sieci telekomunikacyjnych) we właściwym Starostwie Powiatowym. Skarżący kierując do T. S.A. "wezwanie do podjęcia negocjacji" miał na celu uzyskanie informacji, które zostałyby mu przekazane na jego żądanie w ramach ewentualnego postępowania cywilnego. Roszczenie o ustalenie wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości, czy ustanowienie służebności przesyłu są bezsprzecznie roszczeniami cywilnoprawnymi, do których ma zastosowanie stosowna procedura dotycząca również kwestii przekazywania dokumentów. Poza tym T. S.A. jako podmiot prywatny, nie podlega rygorom kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 i art. 2 K.p.a.) i tym bardziej nie wydaje decyzji administracyjnych i nie obowiązują go terminy załatwiania spraw wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł w II punkcie zaskarżonego wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, natomiast w jego uzasadnieniu wyartykułował, że rażące naruszenie prawa musi mieć charakter oczywisty i nie może wynikać z różnych interpretacji przepisów prawa. Stwierdzenie takie jest sprzeczne samo w sobie. Skoro bowiem żadna norma prawna nie nakłada na podmioty prywatne obowiązku stosowania unormowań kodeksu postępowania administracyjnego, np. w zakresie sposobu załatwiania spraw - chociażby odpowiadania na pisma w odpowiednim terminie czy formie (np. decyzji) - to nie sposób stwierdzić, że podmiot taki naruszył prawo czy tez miała miejsce bezczynność takiego podmiotu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, reguluje art. 174 P.p.s.a. W jego pkt 1 określono naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie w ramach obu podstaw eksponowano zarzuty sprowadzające się do zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji charakteru T. S.A. w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i podważenia stanowiska tego Sądu zaliczającego tę Spółkę do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Zatem zasadnym okazało się łączne rozpoznanie obu podstaw i zaprezentowanych na ich uzasadnienie argumentów. Przy czym w tym miejscu trzeba wskazać, że Sąd I instancji wyjaśnił sprawę dostatecznie do rozstrzygnięcia, dokonując prawidłowych ustaleń faktycznych. Natomiast czy wysnuł zeń poprawne wnioski, jest już inną rzeczą. Jak wynikać będzie z poniższych wywodów, trafnie Sąd ten nie podzielił zarzutów T. S.A. i zasadnie uznał, że jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W konsekwencji czego uprawniona jest konkluzja, iż bezprawnie doszło do zaniechania odpowiedniego zachowania się Spółki, co uzasadniało podjęte przezeń w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcie (nieprzesądzające końcowego wyniku sprawy). Nie naruszono przeto art. 149 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Przy czym zarzut uchybienia przepisowi art. 153 przez Sąd I instancji jest niezrozumiały, bowiem obejmuje on sytuację, w której wcześniej został wydany wyrok w danej sprawie, a taka nie ma miejsca w tej sprawie.

Rozpoznanie niniejszej sprawy na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej było prawidłowe, gdyż taki jest przedmiot wniosku wszczynającego postępowanie. Ten zaś jest decydującym kryterium kwalifikującym charakter żądania (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1004/13). Przedmiotem tym są decyzje administracyjne, czyli dokumenty urzędowe w rozmienieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze tej ustawy, stanowiące informację publiczną. Zresztą zakres przedmiotowy żądania nie jest kwestionowany w skardze kasacyjnej, przeto to zagadnienie jest przesądzone w sprawie. W konsekwencji czego materia będąca przedmiotem wniosku skarżącego z dnia 14 września 2011 r. należy do kategorii informacji publicznej. Nie budzi też sporu fakt, że ów wniosek nie został załatwiony, przy czym w sprawach o bezczynność nie przesądza się sposobu rozpatrzenia żądania, a tylko bada czy zostało ono rozpoznane i w razie spełnienia ustawowych przesłanek bezczynności, zobowiązuje właściwy podmiot do uczynienia tego. Zatem w tej sprawie niepodobna czynić przedmiotem ustaleń faktów, czy T. jest w posiadaniu żądanych dokumentów, czy może je udostępnić czy też nie, bo w każdym wypadku bezczynności chodzi o wymuszenie zakończenia sprawy bez względu na jej wynik. Nie ma też znaczenia dla jej wyniku kwestia ewentualnego zasiedzenia, odszkodowania, czy możliwości uzyskania dokumentów w inny sposób.

Na obecnym etapie sprawy kwestionowany jest tylko zakres podmiotowy omawianej ustawy, a więc należy udzielić odpowiedzi na pytanie czy prawidłowa była konkluzja Sądu meriti, że T. S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych w sprawie danych. W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że żądanie udzielenia informacji publicznej można skierować do każdego podmiotu, który w ocenie wnioskodawcy winien posiadać przedmiotowe dane i jest zobowiązany do ich udostępnienia, niezależnie od tego, czy on je wytworzył, i w jaki sposób znalazły się w jego posiadaniu. Zakwestionowanie przez skarżącą kasacyjnie zakwalifikowania jej do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej jest nieuzasadnione. Przepis art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawierający w ust. 1 sformułowanie, iż obowiązek ten spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, wyraźnie rozróżnia jako podmioty zobowiązane władze publiczne, do których z pewnością skarżąca kasacyjnie Spółka się nie zalicza, oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których przykładowe wyliczenie zawierają punkty od 1 do 5. Regulacja art. 4 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy zawiera charakterystykę kilku podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym reprezentujących inne państwowe osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne, jak też takich podmiotów reprezentujących osoby, które dysponują majątkiem publicznym, dalej osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Na gruncie tych przepisów te podmioty, nawet wówczas, gdy nie są organami państwa czy samorządu władne są wykonywać przypisane im funkcje, w tym też wydawać decyzje odmowne. Jest to wszak regulacja szczególna. Skarżąca kasacyjnie wykazała, że nie posiada pozycji dominującej w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.), jak też, że nie dysponuje majątkiem publicznym (chociaż można mieć wątpliwości czy w czasie, w którym wydano sporne decyzje nim nie dysponowała (albo jej poprzednik prawny) i z tego tytułu nie powinna być podmiotem zobowiązanym). Jednakowoż w ocenie obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego należy do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne". Pojęcie to, użyte w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. W tej materii należy w całości podzielić stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zasadzające się na interpretacji przedmiotowej, akcentującej treść zwrotu – zadania publiczne danego podmiotu. Jeżeli zatem określone zadania mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów i zadań państwa, to niepodobna odmówić im zaliczenia do tej kategorii pojęciowej (p. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, którego treść sentencji uchylającej zaskarżony wyrok i oddalającej skargę na bezczynność należy odczytać w kontekście stanu faktycznego, w jakim zapadł, a dotyczył żądania udostępnienia pisma – "dokumentu wewnętrznego" niemieszczącego się w katalogu spraw publicznych, lecz z którego uzasadnienia wynika obowiązek operatora systemu dystrybucyjnego energii wykonującego zadania publiczne udostępniania danych stanowiących informację publiczną z uwagi na przynależność ich do sfery "wykonywania zadań publicznych", jak wreszcie wiele orzeczeń tego Sądu zapadłych na gruncie żądań udostępnienia decyzji przez przedsiębiorstwa energetyczne – m.in. z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 102/13, z dnia 26 września 2013 r., sygn. I OSK 831/13, z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OSK 1349/13 i I OSK 1030/13, z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. I OSK 1640/13, z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 1858/13). W ocenie obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego zadania, jakie wykonuje T. (jak i inne podmioty działające na tym gruncie, co należy w tym miejscu szczególnie podkreślić ze względu na słuszny zarzut skargi kasacyjnej o wadliwym w kontekście tej sprawy wywodzie Sądu meriti dotyczącym pozycji skarżącej kasacyjnie ze względu na zakres ilościowy i jakościowy jej oferty) są zbliżone pod względem ich charakteru analizowanego dla potrzeb niniejszej sprawy, do zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa energetyczne, toteż wypracowaną linię orzecznictwa w tej materii można przenieść na grunt niniejszej sprawy. Godzi się bowiem stwierdzić, że skarżąca kasacyjnie jest podmiotem działającym – w uproszczeniu rzecz ujmując – na rynku telekomunikacyjnym i wykonuje czynności podlegające regulacji przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne. Po myśli jej art. 1 ust. 1 pkt 1 działalnością telekomunikacyjną jest świadczenie usług telekomunikacyjnych, dostarczanie sieci telekomunikacyjnych lub świadczenie usług towarzyszących. W rozumieniu art. 2 pkt 27 tej ustawy jest zarówno dostawcą usług, jak i operatorem, zatem prowadzi pełną działalność regulowaną w tej materii. Świadcząc usługi w tym zakresie czyni to na użytek publiczny, bowiem dysponuje siecią telekomunikacyjną wykorzystywaną do świadczenia publicznie dostępnych i powszechnych usług telekomunikacyjnych, telefonicznych (art. 2 pkt 29, 30, 31 tej ustawy). Jak głosi art. 2 pkt 42 tej ustawy telekomunikacja to nadawanie, odbiór lub transmisja informacji, niezależnie od ich rodzaju (...). Te T. S.A. wykonuje na zasadach powszechności, a więc nieograniczonego dostępu. Zważywszy na te okoliczności oraz na znaczenie dla obecnego społeczeństwa ogółem, jak i jednostek oraz aparatu państwowego, nie tylko samych informacji, ale też sposobu ich przesyłania, uprawnioną jest konkluzja, że materia ta należy do jednych z ważniejszych dziedzin działalności państwa zmierzającej do prawidłowego jego funkcjonowania oraz zaspokojenia potrzeb obywateli. Działalność ta jest działalnością regulowaną (art. 10), wymagającą spełnienia szczególnych warunków określonych przepisami prawa, reglamentowaną pod względem m. in. częstotliwości i numeracji. W tym zakresie godzi się zwrócić też uwagę na zadania Urzędu Komunikacji Elektronicznej (p. m.in. art. 6, art. 6a, art. 6b, art. 7, art. 137, art. 138, art. 178). To wszystko wzmacnia pogląd o pozycji każdego przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego jako podmiotu wykonującego zadania publiczne, które – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - mogą wykonywać również podmioty niepubliczne. Pojęcie zadań publicznych zostało użyte w art. 15, art. 16, art. 163, art. 164 Konstytucji RP, wszak ograniczone tam do zadań wykonywanych przez władze publiczne, w tym jednostki samorządu terytorialnego. Oczywistym jednak być musi, że skoro ich realizację powierzono także innym podmiotom (przykładowo prowadzenie szkół czy placówek ochrony zdrowia), to poszerzono ten zakres. Judykatura do podmiotów wykonujących zadania publiczne zaliczyła m.in. Stowarzyszenie Architektów Polskich (p. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OZ 125/10), czy Polski Związek Judo (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1455/13). Tym bardziej zatem należało opowiedzieć się za zaliczeniem do tej kategorii przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego. Przy tym nie bez znaczenia jest okoliczność, że konstytucyjnie zagwarantowane są: prawo pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1), jak też wolność i ochrona tajemnicy komunikowania się (art. 49). Ich uszczegółowienie znalazło wyraz w przepisie art. 159 ustawy Prawo telekomunikacyjne regulującym tajemnicę komunikowania się. Wynika z nich ranga omawianej materii. Zadania publiczne zamykane są w ramach trzech kategorii: świadczenia lub zapewnienia wykonania usług na rzecz mieszkańców (np. dostarczanie mediów, komunikacja zbiorowa, budowa i utrzymanie dróg, edukacja, opieka zdrowotna), administrowanie określonymi dziedzinami głównie poprzez wydawanie decyzji administracyjnych (np. pozwoleń na budowę, koncesji na działalność), tworzenie norm regulujących określone dziedziny w ramach uprawnień ustawowych (np. wydawanie aktów prawa miejscowego). Zadania publiczne definiowane są - w uproszczeniu - jako zadania polegające na zaspokajaniu potrzeb mieszkańców, a więc jako wszelkie działania podejmowane dla dobra wspólnego, przy czym pojęciu temu nadaje się różną wymowę w zależności od m.in. poziomu cywilizacyjnego. Jak trafnie dostrzegł Sąd meriti, dostęp do środków łączności, w tym telefonicznej, internetowej, jest już tak powszechny, że niepodobna traktować go inaczej jak tylko w kategoriach powszechnej podstawowej potrzeby społecznej. Z drugiej strony zagadnienia te mają silny nośnik ważności dla funkcjonowania państwa.

Analizując charakter podmiotu, do którego skierowano przedmiotowe żądanie nie sposób też pominąć uregulowań międzynarodowych, w tym powołanych w motywach zaskarżonego wyroku. Nadto w dyrektywie o łączności elektronicznej 2002/21/WE, w której zapisano obowiązek państw członkowskich zapewnienia swobody w zakresie dostępu do sieci i świadczenia usług łączności elektronicznej. Trudno pominąć również zadania, jakie spełniają przedsiębiorstwa telekomunikacyjne w zakresie obronności i w sytuacjach zagrożenia (p. art. 176, art. 176a, art. 177 ust. 3 i 4 oraz dalsze), z których wynika przede wszystkim konieczność zapewnienia ciągłości świadczenia usług telekomunikacyjnych lub dostarczania sieci telekomunikacyjnej oraz zabezpieczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w sytuacjach szczególnych zagrożeń. Powszechność usług, o jakich mowa wynika również z brzmienia przepisów omawianej ustawy, w tym art. 81 ust. 1 i ust. 5. Nadto, wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, należy mieć na uwadze przepis art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Regulacja ta precyzuje cele publiczne dla potrzeb tej ustawy, wszak w drodze analogii iuris można zastosować ją również w procesie interpretacji przywołanych wyżej norm. Podobnie zresztą wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1858/13. Wedle brzmienia pkt 1 tego przepisu celem publicznym jest m.in. łączność publiczna. Na kanwie tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny sformułował pogląd, wedle którego telekomunikacja nosi znamiona celu publicznego, bo świadczenie usług telekomunikacyjnych stanowi usługi powszechne, tj. masowe o nieograniczonym kręgu odbiorców, o istotnym wymiarze (p. wyrok z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt II OSK 495/05). W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano m.in., że łączność publiczna nie może być odnoszona tylko do działalności podmiotów publicznych. Wywody tamże zawarte obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela. To wszystko przekonuje do stanowiska o wykonywaniu przez T. zadań publicznych. Dlatego wyrażając ten pogląd Sąd I instancji nie dopuścił się uchybienia przepisom art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwłaszcza w kontekście jego ratio, naruszenia zasad konkurencji i pewności obrotu. Formułując zarzuty naruszenia przepisów ustawy Prawo telekomunikacyjne, autorka skargi kasacyjnej nie wskazała żadnej jednostki redakcyjnej tego aktu prawnego, toteż Naczelny Sąd Administracyjny jest zwolniony od szerszych wywodów - poza przytoczonymi - w tym zakresie.

Na koniec trzeba wskazać, że nie toczy się żadne postępowanie, które stwarzałoby możliwość uzyskania tej informacji w szczególnym trybie, toteż niepodobna z tego powodu uznawać przedmiotowego żądania za nienadającego się do uwzględnienia na gruncie przepisów cytowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przeto w takiej sytuacji nie ma znaczenia dla sprawy ta linia orzecznictwa (p. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011r., sygn. akt I OSK 8/11). Dlatego rzeczą skarżącej kasacyjnie było bądź udzielnie informacji, jeżeli jest w jej posiadaniu (poprzez czynność materialno-techniczną), bądź powiadomienie pismem, że jej nie posiada, bądź odmówienie decyzją jej udostępnienia w wypadku, gdy polega ona ochronie prawnej. Kwestia ewentualnej tajemnicy podlegającej ochronie jest w niniejszej sprawie kwestią wtórną, podobnie jak możliwość uzyskania informacji z innego źródła, gdyż te okoliczności nie podlegają badaniu w sprawie o bezczynność.

Wreszcie godzi się wskazać, że obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela stanowiska zajętego przez inny skład tego Sądu w sprawie o sygn. akt I OSK 2131/13, w której postanowieniem z dnia 12 marca 2014 r. uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uwzględniający skargę na bezczynność T. S.A. w tym samym przedmiocie i odrzucono skargę. Sąd Kasacyjny nie zgodził się z argumentacją dowodzącą zaliczenia tego podmiotu do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wywodząc przede wszystkim brak podstaw do przypisania mu wykonywania zadań publicznych. Jednakowoż z przyczyn przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu jawi się ono jako nieprawidłowe.

Zatem opowiada się za stanowiskiem zajętym w wyrokach z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2421/13, I OSK 2380/13 i I OSK 2450/13.

Skarga kasacyjna kwestionująca zaskarżony wyrok, który z wyłożonych powodów odpowiada prawu, okazała się przeto chybiona i jako taka podlegała oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a.

Wszystkie cytowanej wyżej orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.