Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Wr 1245/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2004-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 28 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. i I. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz H. i I. K. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi H. i I. K. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], wydana na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], w sprawie udzielenia L. i W. P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z przyłączem wodociągowym w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym w K. przy ulicy [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że L. i W. P. prowadzili samowolnie roboty budowlane, polegające na wykonaniu w drugiej połowie 2000 roku przyłącza z gminnej sieci wodociągowej do lokalu mieszkalnego m [...] w budynku w K. przy ulicy [...]. Roboty wykonano. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzją z dnia 24 września 2002 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz oceny stanu technicznego urządzenia, potwierdzającego możliwość użytkowania. Wobec przedłożenia przez inwestorów w dniu 2 grudnia 2002 r. wymaganej dokumentacji oraz protokołu odbioru wykonanego przyłącza wodociągowego z dnia 18 października 2000 roku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działając na podstawie art. 51 ust. la ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane decyzją z dnia [...], nr [...], udzielenia L. i W. P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, obejmujące prowadzenie dalszych robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym w K. przy ulicy [...].

Od decyzji tej H. i I. K. złożyli odwołanie, podając że jako współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości nie wyrażają zgody na prowadzenie inwestycji na częściach wspólnych przedmiotowej nieruchomości do czasu uzyskania orzeczenia sądu cywilnego. Wnieśli o nakazanie rozbiórki wykonanego przyłącza wodociągowego, zarzucając błędne ustalenie daty jego wykonania i utrudnień w korzystaniu z ciepła i wody przez L. i W. P. oraz dodatkowo kwestionując legalność innych robót budowlanych wykonanych przez inwestorów tj. budowy komina, wykucia otworów drzwiowych.

Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania i przytaczając treść art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wywodził, że wobec stwierdzenia samowolnej budowy przyłącza wodociągowego zasadnie uznano, iż możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 24 września 2002 r., wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, określiła "legalizacyjny" kierunek postępowania poprzez nałożenie na inwestorów obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w celu uzyskania pozwolenia na wznowienie robót i obowiązek ten został wykonany. Skoro z przełożonej dokumentacji wynika, iż doprowadzenie przyłącza do stanu zgodnego z prawem wymaga usunięcia określonych nieprawidłowości, zatem zgodnie z treścią art. 51 ust. la ustawy Prawo budowlane organ musi udzielić pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Fakt wykonania wszystkich nałożonych obowiązków stoi na przeszkodzie do wydania nakazu rozbiórki na obecnym etapie postępowania, które odnosi się jedynie do przyłącza wodociągowego, natomiast pozostałe sprawy jak rozbiórka komina i rozbiórka drzwi zewnętrznych były przedmiotem odrębnych postępowań. Brak zgody na prowadzenie robót budowlanych nie ma wpływu na rozstrzygnięcia podejmowane przez organy nadzoru budowlanego. Podnoszona w odwołaniu różnica w podawanym czasokresie wykonania robót (tj. rozbieżności pomiędzy październikiem 2000 roku a grudniem 2000 roku) nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż stan prawny w tym czasie nie uległ zmianie.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, H. i I. K. podnieśli, że nie wyrażali zgody na przekopanie przez L. i W. P. wspólnej działki, natomiast wszystkie pozostałe zgody cofają wobec zerwania przez L. i W. P. warunków umowy wzajemnej. Z tego względu organy obydwu instancji mogą jedynie nakazać rozbiórkę przedmiotu samowoli budowlanej w częściach wspólnych, gdyż organy nie mają prawa decydować, zarządzać nieruchomością, której skarżący są współwłaścicielami, a przez wydawanie decyzji zostaną pozbawieni dostępu do zapłaconego majątku. Samowola budowlana na częściach wspólnych dotyczyła komina, wykucia nowego wejścia, nowego przyłącza, natomiast wymiana okien pozostała niedostrzeżona. Zakwestionowali rzetelność, fachowość i prawidłowość prowadzenia sprawy przez organy obydwu instancji i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, ponosząc dodatkowo, że w stosunku do robót związanych z przyłączem wodociągowym ustawodawca przewidział łagodniejszą procedurę niż w przypadku budów podlegającym rygorom z art. 48 ustawy Prawo budowlane, zaś skutkiem wykonania obowiązku nałożonego wcześniejszą decyzją musiało być wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, przy czym w tym postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego nie analizują kwestii własności, należących do zagadnień prawa cywilnego, a roszczenia wynikające ze wzajemnych rozliczeń powinny być dochodzone przed sądami cywilnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie odpowiadają wymogom prawa.

Na wstępie, z uwagi na fakt, iż w sprawie przez skarżących podnoszonych jest wiele zarzutów, stanowiących powtórzenie argumentacji podawanej już w odwołaniu, sprecyzować warto zakres weryfikacji sądowej w niniejszej sprawie i w związku z tym podkreślić, że kontrolą tą objęte są decyzje w przedmiocie wznowienia robót budowlanych dotyczących przyłącza wodociągowego. Z tego względu przedmiotem rozstrzygania nie mogą być zarzuty skarżących odnoszące się do robót polegających na budowie komina, wykuciu drzwi oraz wymianie okien.

Mając na uwadze tak sprecyzowany przedmiot postępowania w niniejszej sprawie, jakim jest przyłącze wodociągowe, należy w pierwszej kolejności wskazać, że materialnoprawną podstawę rozstrzygania stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a nadto, że w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt OPS 20/99 (ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 133), zajęto zasługujące na pełną aprobatę stanowisko, iż wykonywanie lub wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym urządzenia budowlanego (przyłącza wodociągowego), o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), nie jest budowaniem obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 48 tej ustawy, zwłaszcza, że przyłącze wodociągowe, połączone z istniejącym już budynkiem mieszkalnym, niebędące obiektem budowlanym, daje się rozłączyć z budynkiem już istniejącym bez istotnego dla niego uszkodzenia. W konkluzji za uzasadniony uznano pogląd, że na wybudowanie przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego jako samodzielnego urządzenia budowlanego nie jest wymagane uzyskanie pozwolenie na budowę, natomiast podjęte przez inwestora w sposób samowolny roboty budowlane stanowią inny przypadek robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), dopuszczającego możliwość legalizacji wykonanych robót.

W świetle powyższej interpretacji stwierdzono, że skoro przyłącze nie wymaga pozwolenia na budowę, to tym samym nie wymaga również wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89 poz. 415 ze zm.). Zbędne jest także uzyskanie zgody właścicieli nieruchomości na realizację inwestycji przyłącza na ich terenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2000 r., sygn. IV SA 228/98, System Informacji Prawnej LEX nr 54751).

W przedmiotowej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wydana została w dniu 24 września 2002 r. decyzja nakazująca wykonanie określonych czynności polegających na przedłożeniu dokumentacji, przy czym jako podstawę prawna tej decyzji powołany został przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Przepis art. art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane upoważnia organy do odpowiedniego stosowania przepisów art. 51 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 tej ustawy, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a zatem bez wymaganego zezwolenia albo zgłoszenia, bądź w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, albo na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Analizując treść art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane należy stwierdzić, że o ile przepisy art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1-3 tej ustawy dotyczą obiektów będących w budowie, gdy budowa nie została zakończona, w związku z czym ustawodawca przewidział w tych wypadkach możliwość wydania przez organy nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 50 ust. 2-5), a następnie nakazu zaniechania dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 1 pkt 1), albo nałożenia obowiązku wykonania w zakreślonym terminie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie (art. 51 ust. 1 pkt 2), a po wykonaniu tego obowiązku do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 1a), o tyle przepis art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane umożliwia odpowiednie zastosowanie powyższych regulacji do robót objętych dyspozycją art. 50 ust. 1 tej ustawy, ale już wykonanych. Określić w tym miejscu należy zakres pojęcia "odpowiedni" użytego przez ustawodawcę w dyspozycji art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wskazując, że "odpowiedni" to odpowiadający celowi, przeznaczeniu, spełniający wymagane warunki, stosowny, nadający się (do czegoś), właściwy, należyty itp. Odpowiednie zastosowanie przepisów oznacza zatem stosowanie ich w zakresie uwzględniającym odmienność stanu faktycznego wynikającego z zakończenia robót budowlanych, nie zaś ich wykonywania. W stosunku do robót już wykonanych zbędne bowiem jest orzekanie o wstrzymywaniu wykonywania tych robót bądź nakazywanie zaniechania dalszych robót, jak również udzielanie pozwolenia na wznowienie robót. Z tego względu, w odniesieniu do robót już wykonanych, uprawnienie organu nadzoru budowlanego sprowadza się jedynie albo do wydania od razu decyzji o nakazie rozbiórki obiektu bądź jego części albo – w razie istnienia możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem – do określenia czynności, jakie w tym celu należy wykonać (por. J. Siegień: Prawo Budowlane. Komentarz. 3 Wydanie, W-wa 2002 r., Wyd. C.H. Beck, str. 265-266).

Powołanie w podstawie prawnej decyzji z dnia 24 września 2002 r. przepisu art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przesądziło o tym, iż organ nadzoru budowlanego ustalił, że przyłącze zostało już wykonane, przy czym wykonane zostało bez wymaganego pozwolenia na budowę, co uzasadnia konieczność nakazania wykonania czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, a zatem przepis art. 51 ust 1-3 ustawy Prawo budowlane wymagał odpowiedniego zastosowania.

Wykonanie przez L. i W. P. czynności nakazanych decyzją z dnia 24 września 2002 r. nastąpiło w dniu 2 grudnia 2002 r., a zatem po terminie określonym w tej decyzji na dzień 31 października 2002 r., jednak skoro bezpośrednio po upływie tego terminu przez organ nie została wydana decyzja w trybie art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stąd należało uznać, że nałożony obowiązek został wykonany. Przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane, poza nałożeniem na organ w ust. 1 pkt 2 obowiązku zakreślenia inwestorowi terminu na wykonanie czynności, nie określa natomiast żadnych sankcji w razie wykonania czynności z uchybieniem tego terminu, wskazując jedynie ogólnie w ust. 2, że w razie niewykonania obowiązków należy nakazać zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.

Wobec wykonania przez inwestorów nałożonych nań obowiązków przez organ pierwszej instancji wydana została decyzja, utrzymana następnie w mocy zaskarżoną decyzją organu odwoławczego, przy czym przez organy obydwu instancji jako podstawa prawna podany został przepis art. 51 ust 1a ustawy Prawo budowlane. Stosownie do powyższego przepisu w razie wykonania obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, tj. wykonania w zakreślonym terminie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

Przed nawiązaniem do hipotezy tego przepisu i warunków wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych konieczna wydaje się uwaga o miejscu decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane w procesie inwestycyjnym. Akt ten może być wydany, gdy poprzedzają go akty przewidziane w art. 50 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a zatem jeśli doszło do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych oraz wydana została ostateczna decyzja nakazująca wykonanie określonych czynności. Z brzmienia art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane wynika bowiem wprost, iż po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Niewątpliwie inwestor przedłożył dokumenty wymagane decyzją z dnia 24 września 2002 r. Przytoczona dyspozycja przepisu art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane, nakazująca wydanie decyzji, jest określona kategorycznie, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego jest nią związany i ma obowiązek wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, nie mając w tym zakresie jakiegokolwiek "luzu" decyzyjnego.

W świetle powyższych rozważań należy dojść do wniosku, że dla wydania decyzji, której podstawą jest przepis art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane niezbędnym jest by roboty nie zostały ukończone. Ocena ukończenia wykonania robót w kontekście konieczności wydania takiej decyzji każdorazowo zależy od okoliczności sprawy, a w szczególności uzależniona jest od stwierdzonego stanu zaawansowania robót oraz potrzeby ich wstrzymania.

W niniejszej sprawie stwierdzenie wykonania robót, a w szczególności przedłożenie dowodów dotyczących odbioru przyłącza i zaplombowania wodomierza miało decydujące znaczenie dla oceny wykonanych robót i dalszego postępowania organów administracji. Skoro, jak już wskazywano wyżej, przez organ pierwszej instancji wydana została w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane decyzja z dnia 24 września 2002 r., to konsekwencją stwierdzenia w ocenie stanu technicznego przyłącza wodociągowego, przedłożonej w wyniku wykonania tej decyzji, iż wykonane przez skarżących przyłącze będzie spełniało wymagania obowiązujących norm i przepisów dopiero po zabudowaniu zaworu przelotowego kulowego za wodomierzem, nie mogło być wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. W istocie bowiem chodziło o wykonanie czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, sprowadzających się jedynie do zabudowania zaworu przelotowego kulowego za wodomierzem i wyczerpujących przesłankę z art. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a stanowiących warunek do uzyskania pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 55 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

Konkludując należy stwierdzić, że skoro wyspecjalizowany organ nadzoru budowlanego uznał, że przyłącze zostało przez inwestorów wykonane, albowiem nie wydał postanowienia o wstrzymaniu robót, a jedynie decyzję o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności z powołaniem art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, to po wykonaniu nałożonego obowiązku przez inwestora nie może zostać wydana decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót.

Z tych względów uznać należało, iż zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 51 ustawy Prawo budowlane), które miało wpływ na wynik sprawy, co obliguje Sąd do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z tych samych względów na zasadzie art. 135 tej ustawy uchylono decyzję organu pierwszej instancji.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do wydania decyzji przy zastosowaniu dyspozycji zawartych w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888).

Rozstrzygnięcie zawarte w punktach 2 i 3 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.).