Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 492/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 16, art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2016 r. przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka sprawy ze skargi Z. V. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z. V. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. V. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...], odmawiającą przyznania zasiłku rodzinnego na troje dzieci Z. V. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Z. V. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. zwróciła się do Burmistrza Miasta Ł. o przyznanie zasiłku rodzinnego na jej troje dzieci - córkę [...]ur. [...].10.1997 r.), córkę [...] (ur. [...].02.2007 r.) i syna [...] (ur. 13.10. 2009 r.) - oraz dodatku z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na syna [...], dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji niepełnosprawnej [...] oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia przez wszystkie dzieci roku szkolnego [...].

Organ I instancji odmówił wnioskodawczyni przyznania zasiłku rodzinnego na troje dzieci, a w konsekwencji również dodatków do zasiłku rodzinnego, z powodu niespełnienia przesłanek podmiotowych określonych w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazując, że warunkiem przysługiwania cudzoziemcom świadczeń rodzinnych, do których zalicza się powyższe świadczenia rodzinne (art. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych), jest przebywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013r. poz. 1650 ze zm.) lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c).

Burmistrz Miasta Ł. stwierdził, że Z. V. i jej troje dzieci są obywatelami [...], narodowości czeczeńskiej i przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie udzielonej decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2015 r. Nr [...] i [...] [...] ochrony uzupełniającej. Wnioskodawczyni jest mężatką, a więc członkami jej "rodziny" w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest ona, jej mąż i dzieci. [...] nie zamieszkuje z żoną i dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co przesądza - zdaniem organu I instancji - o niespełnieniu warunku przysługiwania świadczeń rodzinnych.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. V. zarzuciła organowi I instancji m.in. naruszenie prawa materialnego tj. 1) art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że nie spełnia przesłanek do przyznania świadczeń rodzinnych, 2) art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a i b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich niezastosowanie i nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do tego, czy skarżąca nie mieści się w kręgu cudzoziemców wymienionych w tym przepisie, 3) art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 art. 6 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1 i 2 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne N. Zjednoczonych dnia [...] listopada 1989 r. poprzez ich niezastosowanie, 4/ art. 28 Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne N. Zjednoczonych [...] grudnia 2006r. poprzez jego niezastosowanie.

Rozpatrując złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przedmiotem sprawy, której dotyczy zaskarżona decyzja jest przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego czyli świadczeń rodzinnych, o których mowa w rozdziale 2 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm).

Podmiotami uprawnionymi do otrzymania świadczeń rodzinnych, do których, stosownie do art. 2 pkt 1 ustawy, zalicza się zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego, są obywatele polscy i niektóre grupy cudzoziemców, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej (art. 1 ust. 3 ustawy).

Pierwszą grupą cudzoziemców uprawnionych do świadczeń rodzinnych wymienioną w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy są cudzoziemcy, do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w rozumieniu art. 3 pkt 15a ustawy. Po drugie świadczenia rodzinne przysługują cudzoziemcom, jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów dwustronnych o zabezpieczeniu społecznym (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. b). Przedostatnią grupą cudzoziemców uprawnionych do świadczeń rodzinnych są cudzoziemcy przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013r. poz. 1650 ze zm.) lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c). Ostatnią grupą cudzoziemców uprawnionych do świadczeń rodzinnych są cudzoziemcy posiadający kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d).

Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca i jej troje dzieci są obywatelami Federacji Rosyjskiej (narodowości czeczeńskiej). Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia 14 października 2015 r. wydaną na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1 i art. 15 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2012 r. poz. 680) odmówił skarżącej nadania statusu uchodźcy i udzielił ochrony uzupełniającej. Decyzją tą objął również troje dzieci skarżącej. Karty pobytu dołączone do wniosku potwierdzające status ochrony uzupełniającej wydane zostały na czas określony tj. do [...] listopada 2017 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że warunkiem przysługiwania świadczeń rodzinnych cudzoziemcom przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie - tak jak skarżąca - statusu ochrony uzupełniającej jest zamieszkiwanie z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Za "rodzinę" - w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych - uważa się odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.

Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że skarżąca jest mężatką, a jej mąż - [...] - będący członkiem "rodziny" w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zamieszkuje z nią i ich dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji, że przyczyny niezamieszkiwania wszystkich członków rodziny na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i przesłanki udzielenia skarżącej ochrony uzupełniającej decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2015 r. - przemoc domowa ze strony jej męża i niedostateczna ochrona przed tym zjawiskiem przez władze kraju pochodzenia - nie mają wpływu na ocenę przesłanki zamieszkiwania wszystkich członków rodziny na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ odwoławczy stwierdził, że ustawodawca normując prawo do świadczeń rodzinnych wprowadził wymogi podmiotowe i przedmiotowe określając ich ramy i granice w przywołanych powyżej przepisach. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie określa warunki przysługiwania świadczeń rodzinnych cudzoziemcom przebywającym w Rzeczypospolitej Polskiej i posiadającym status ochrony uzupełniającej. Jednym z nich jest zamieszkiwanie z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - i od warunku tego ustawa nie przewiduje żadnych odstępstw. Zdaniem organu odwoławczego treść omawianego przepisu jest jasna, a ustalenie normy prawnej z niej wynikającej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej, bez konieczności sięgania do innych reguł wykładni. Poza tym żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków sprzecznych z wyraźnym brzmieniem art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt IOPS 5/13).

Organ odwoławczy podkreślił, że jeden z członków rodziny skarżącej - jej mąż - nie zamieszkuje z żoną i dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - toteż Kolegium stwierdziło, że organy orzekające nie mogą zadośćuczynić żądaniu skarżącej przyznania świadczenia rodzinnego, gdyż zobowiązane są działać przede wszystkim na podstawie obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa, o czym stanowi art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa. Tylko łączne spełnienie wyszczególnionych przez ustawodawcę warunków przysługiwania świadczeń rodzinnych pozwalałoby na pozytywne załatwienie przedmiotowego wniosku. Skarżąca nie jest podmiotem uprawnionym do przyznania świadczeń rodzinnych, gdyż nie spełnia warunku określonego w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych, a z zatem przyznanie jej wnioskowanych świadczeń rodzinnych, o co wnosi w odwołaniu godziłoby w konstytucyjne określone zasady legalizmu i praworządności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że decyzja w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych nie jest decyzją uznaniową. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ obowiązany jest dokonać ustaleń, a następnie wydać decyzję, uwzględniając wskazane w ustawie okoliczności. Brak zatem w tym względzie jakiejkolwiek swobody organu co do uznania, iż pomimo niespełnienia przez skarżącą ustawowych przesłanek, świadczenie można przyznać ze względu na zaistniałą sytuację finansową, społeczną, prawną i rodzinną skarżącej, nawet jeżeli taka sytuacja jest niezależna od skarżącej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez organ I instancji art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 art. 6 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1 i 2 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. oraz art. 28 Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 13 grudnia 2006 r. poprzez ich niezastosowanie, Kolegium stwierdziło, że są one nieuzasadnione. Akty ten nie zawierają bowiem przesłanek przyznawania świadczeń rodzinnych, pełnią rolę wzorca dla ustawodawców krajowych do tworzenia regulacji gwarantujących dobro osób niepełnosprawnych. Konwencja to zbiór ogólnych deklaracji, które są uszczegółowiane w ustawodawstwach państw sygnatariuszy. Stąd przepisy Konwencji nie mogą być samodzielną podstawą roszczenia o przyznanie jakiegokolwiek świadczenia rodzinnego, w tym objętego niniejszym postępowaniem zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera zamknięty katalog podmiotów uprawnionych do ubiegania się o świadczenia rodzinne, dlatego brak przesłanek podmiotowych do objęcia rodziny skarżącej świadczeniami rodzinnymi skutkuje odmową przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci, a w konsekwencji dodatków do zasiłku rodzinnego

W ocenie Kolegium, organ I instancji nie naruszył reguł prowadzenia postępowania dowodowego i ustalił okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 kpa). Wniosek organu wyprowadzony z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wykracza poza swobodną ocenę dowodów (art. 80 kpa), więc nie stanowi naruszenia prawa. Lakoniczność uzasadnienia decyzji zaś nie narusza art. 107 § 3 kpa i art. 11 kpa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. V., która zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszanie prawa materialnego, tj.:

1/ art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.), w zw. z art. 1 ust. 3 ww. ustawy w zw. z art. 3 pkt 16 ww. ustawy w zw. z art. 4 ww. ustawy w zw. z art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dokonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy wydaniu zaskarżonej decyzji błędnej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych z pominięciem przepisów art. 1 ust. 3 ww. ustawy w zw. z art. 4 ww. ustawy w zw. z art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 18 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i w konsekwencji uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania prawa do świadczeń rodzinnych wobec okoliczności, że na terytorium Polski nie zamieszkuje małżonek skarżącej, podczas gdy przy prawidłowym zastosowaniu powyższych przepisów wykładnia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych zmierza do stwierdzenia, że kwestią mającą istotne znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest okoliczność, że na terytorium Polski mieszkają osoby, których bezpośrednio dotyczą złożone wnioski i na które świadczenia pieniężne w przypadku ich przyznania będą wydatkowane, tj. dzieci skarżącej,

2/ art. 3 ust. 1 i 2, art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1 i 2 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. poprzez ich niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczeń rodzinnych na małoletnie dzieci skarżącej,

3/ art. 28 Konwencji ONZ o Prawach Osób Niepełnosprawnych przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 13 grudnia 2006 r. poprzez ich niezastosowanie przy wydaniu zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczeń rodzinnych wnioskowanych na córkę [...] [...]

2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa poprzez:

1/ brak wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału, w szczególności niewzięcie przy wydaniu zaskarżonej decyzji pod uwagę okoliczności dotyczących sytuacji osobistej skarżącej, która stała się podstawą do udzielenia skarżącej oraz dzieciom ochrony uzupełniającej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

2/ sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny bez odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2015 r., w przedmiocie udzielenia rodzinie skarżącej ochrony uzupełniającej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, i okoliczności, że to właśnie przyczyny związane z mężem skarżącej, konieczność ucieczki i ukrywania się przed nim, zły stan psychiczny skarżącej oraz jej dzieci stały się podstawą objęcia ochroną przez Polskę, co umożliwiło skarżącej i jej dzieciom pozostanie i dalsze, legalne życie na terytorium Polski, jak również, że mąż skarżącej nie otrzymał ochrony w Polsce, a zatem nie ma nawet możliwości, nie ma prawa, aby zamieszkiwać na terytorium Polski, zatem kwestia niezamieszkiwania przez niego w Polsce nie jest kwestią wynikającą z uznania oraz że z uwagi na to, że skarżąca ukrywa się przed mężem, została w tym zakresie objęta ochroną przez Polskę, nie korzysta z jego pomocy, nie łoży on na utrzymanie dzieci, nie pomaga w żaden sposób, ponieważ kwestią zasadniczą jest to, aby nie dowiedział się ani on, ani nikt z jego rodziny, gdzie mieszka skarżąca wraz z dziećmi,

co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczeń rodzinnych.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 2016 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała stan faktyczny i prawny sprawy, rozwijając szczegółowo wskazane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia [...] maja 2016 r. Rzecznik Praw Dziecka działając na podstawie art. 8 § 2 ppsa w związku z art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (Dz.U. z 2015 r., poz. 2086) zgłosił udział w niniejszym postępowaniu i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 2016 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego - art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy z [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegają uznaniu, że Z. V. nie przebywając na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z uzyskaniem ochrony uzupełniającej ze wszystkimi członkami wchodzącymi w skład rodziny w rozumieniu art. 3 pkt. 16 powyższej ustawy nie spełnia przesłanki określonej w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c i w konsekwencji nie jest uprawniona do świadczeń rodzinnych.

W uzasadnieniu pisma Rzecznik Praw Dziecka wskazał, że organ II instancji w sposób nieprawidłowy dokonał wykładni przepisu art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjmując, iż przesłanką przyznania świadczeń rodzinnych na podstawie powołanego przepisu jest przebywanie cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze wszystkimi członkami rodziny. W ocenie Rzecznika Praw Dziecka, użytego w art. 1 ust. 2 pkt. 2 lit. c pojęcia "członkami rodziny" nie należy utożsamiać, jak uczynił to organ II instancji z pojęciem "rodziny" zdefiniowanym w art. 3 pkt 16 ustawy. Ustawodawca bowiem wyraźnie wskazał, że tylko w sytuacji gdy w ustawie jest mowa o rodzinie należy przez to rozumieć małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia [...] kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567). W art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy ustawodawca, określając przesłanki do nabycia przez cudzoziemców prawa do świadczeń rodzinnych nie posłużył się pojęciem "rodziny", lecz wyłącznie pojęciem "członkami rodziny" nie wskazując, iż muszą to być wszyscy członkowie tworzący rodzinę w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy. Taka wykładania art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c odpowiada celowi świadczeń rodzinnych, rozumianemu w sposób uwzględniający dobra chronione konstytucyjnie, jak dobro rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej oraz zasadę równości wobec prawa.

W piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. R. O. działając na podstawie art. 8 § 1 ppsa w związku z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2014 r., poz. 1648) zgłosił udział w niniejszym postępowaniu i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 2016 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1/ prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:

- poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.) polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęciu, że zawarte w przepisie określenie "jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" oznacza konieczność pobytu w Polsce wszystkich członków rodziny cudzoziemca ubiegającego się o świadczenia rodzinne, a w konsekwencji uznanie, że skarżącej nie przysługują świadczenia, gdyż wraz z Z. V. i jej dziećmi - ofiarami przemocy, objętymi z tego powodu ochroną uzupełniającą nie zamieszkuje na terytorium Polski jej małżonek - sprawca przemocy,

- art. 32 Konstytucji RP, gdyż w wyniku wadliwie dokonanej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych przy pominięciu szczególnej sytuacji uchodźcy objętego ochroną międzynarodową doszło do dyskryminacji pośredniej w rozumieniu art. 2 pkt 2b dyrektywy Rady 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. wprowadzającej w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne,

- art. 6 w zw. z art. 3 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców z dnia 28 lipca 1951 r. (Dz. U. z 20 grudnia 1991 r. Nr 119, poz. 515 i 517) poprzez nieuwzględnienie przez organy rozstrzygające w niniejszej sprawie treści wskazanego art. 6 Konwencji, a przez to ukształtowanie sytuacji skarżącej i jej dzieci w sposób szczególnie niekorzystny w stosunku do obywateli polskich,

2/ przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjmując:

- za nieistotne okoliczności udzielenia skarżącej i jej dzieciom decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2015 r. ochrony uzupełniającej na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

- iż sam fakt niezamieszkiwania w Polsce męża skarżącej skutkuje brakiem prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu pisma R. O. wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń przysługuje cudzoziemcom przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650 oraz z 2014 r. poz. 483 i 1004), lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Świadczenia przysługują wskazanym osobom, jeżeli zamieszkują na terytorium Polski przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który definiuje na potrzeby ustawy pojęcie rodziny wskazuje, iż rodzina oznacza odpowiednio następujących członków: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.

Zdaniem R. O. dokonana przez organy administracji rozstrzygające w sprawie, wykładnia w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych skutkująca odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Z. V. jest wadliwa.

Nawet literalne odczytanie wskazanej normy prawnej, określonej w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie prowadzi do wniosku, że ustawodawca wymaga, aby do przyznania świadczeń rodzinnych na terytorium Polski przebywali wszyscy członkowie rodziny cudzoziemca. Nie używa w tym zakresie pojęcia rodzina czy wszyscy członkowie rodziny, a wyłącznie pojęcia "członkowie rodzin", co pozwala na uznanie, że intencją ustawodawcy było to, aby osoba ubiegająca się o świadczenia przebywała na terenie Polski przez okres zasiłkowy wraz z tymi członkami rodziny, na które dana osoba pobiera świadczenia rodzinne. Oznacza to, że w sprawie będącej przedmiotem skargi, Z. V. spełnia warunek ustawowy określony w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż przebywa w Polsce wraz dziećmi - beneficjentami pomocy w ramach świadczeń rodzinnych, na podstawie decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2015 r. o objęciu skarżącej i jej dzieci ochroną uzupełniającą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 718), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem,

tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stwierdzenie przez sąd naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, skutkują wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 ppsa.

Skarga okazała się uzasadniona albowiem decyzje organów obu instancji naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunkiem przysługiwania cudzoziemcom świadczeń rodzinnych, do których zalicza się zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego (art. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych), jest przebywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013r. poz. 1650 ze zm.) lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c).

Z. V. i jej troje dzieci są obywatelami Federacji Rosyjskiej, narodowości czeczeńskiej i przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie udzielonej decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2015 r. Nr [...] i [...] [...] ochrony uzupełniającej.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy prawidłowa jest interpretacja dokonana przez organ administracji, zawartego w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych określenia "jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium [...]", co oznacza - wg organu administracji - konieczność pobytu w Polsce wszystkich członków rodziny ubiegającego się o świadczenia rodzinne. Powyższą interpretację organy administracji wywiodły również z treści art. 3 pkt 16 powyższej ustawy wskazującej, że rodzina - oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567).

W rozpatrywanej sprawie organy administracji w oparciu o powołaną regulację prawną uznały, że w skład rodziny skarżącej wchodzą: skarżąca Z. V., córki [...] [...], [...] [...], syn [...] [...] [...] oraz mąż skarżącej [...].

W art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca, określając przesłanki do nabycia przez cudzoziemców prawa do świadczeń rodzinnych posłużył wyłącznie pojęciem "członkami rodzin" nie wskazując, iż muszą to być wszyscy członkowie tworzący rodzinę. Nawet sięgając uzupełniająco do definicji ustawowej rodziny zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można dokonać takiej interpretacji przepisu jakiej dokonały organy administracji publicznej, że ustawodawca przyznanie świadczeń rodzinnych uzależnia od zamieszkiwaniem całej rodziny na terytorium [...]

Sytuacja taka wynikła z niewłaściwego odkodowania pojęcia "rodzina" zawartego w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Umknęło bowiem zupełnie uwadze organom administracji publicznej, że w definicji tego pojęcia ustawodawca posłużył się zwrotem "odpowiednio", wskazując na różnych członków rodziny. Zastosowana przez organy administracji publicznej definicja pojęcia "rodzina" całkowicie natomiast pomija fakt istnienia określenia "odpowiednio", przez co w całości pozbawia go znaczenia prawnego. Mając natomiast na względzie zasadę racjonalnego prawodawcy uznać należy, że świadomie zastosował on termin "odpowiednio" i nadał mu znaczenie prawne mające za zadanie ułatwienie odkodowania zawartej w tym przepisie normy prawnej.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca ubiega się o zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dzieci. Zgodnie z ustaleniami organu pomocy społecznej dzieci mieszkają wraz ze skarżącą, jednakże nie mieszkają z ojcem [...], który nie przebywa w Polsce i zdaniem organów administracji publicznej jest to przeszkoda do przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku.

Jedyną logiczną interpretacją ustawowej definicji rodziny zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy w odniesieniu do rodziny, w której funkcjonują dzieci, z tytułu wychowania których skarżąca ubiega się o zasiłek, w tym stanie faktycznym jest zaliczenie do niej dzieci i ich matki czyli skarżącej, a więc dokonanie adekwatnego do stanu faktycznego istniejącego w sprawie wyboru odpowiednich osób z listy zawartej w powołanym przepisie. Skoro art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych normuje, że rodzina "oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia...", obowiązkiem organu jest wskazanie z tej listy osób, które tworzą ubiegającą się o pomoc rodzinę, odpowiednio do ich sytuacji życiowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1709/11).

Odmienne rozumienie omawianego przepisu pozostawałoby w sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy. Z zasady tej wynika bowiem, że żaden przepis ustawy, a nawet żaden z fragmentów przepisu, nie może być uznany za zbędny, co uniemożliwia zignorowanie zwrotu "odpowiednio" zawartego w art. 3 pkt 16 omawianej ustawy. Gdyby intencją ustawodawcy było obligatoryjne zaliczenie do rodziny wszystkich wymienionych w art. 3 pkt 16 osób, co sugerują organy administracji, w przepisie tym nie umieszczono by słowa "odpowiednio".

Z treści tego przepisu nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny. Ustawodawca zobowiązał organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy właśnie poprzez użycie słowa "odpowiednio", najwyraźniej uznając, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie. W rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej nie przeprowadziły jednak takiej analizy.

Słuszna jest również argumentacja zawarta w pismach Rzecznika Praw Dziecka i R. O., wskazująca że interpretacja art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie prowadzi do wniosku, że ustawodawca wymaga, aby do przyznania świadczeń rodzinnych na terytorium Polski przebywali wszyscy członkowie rodziny cudzoziemca. Nie używa w tym zakresie pojęcia rodzina czy wszyscy członkowie rodziny, a wyłącznie pojęcia "członkowie rodzin", co pozwala na uznanie, że intencją ustawodawcy było to, aby osoba ubiegająca się o świadczenia przebywała na terenie Polski przez okres zasiłkowy wraz z tymi członkami rodziny, na które dana osoba pobiera świadczenia rodzinne.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji powinien wziąć pod uwagę przedstawioną w niniejszym wyroku wykładnię przepisów prawa, odnosząc ją sytuacji faktycznej i prawnej sprawy, zwłaszcza w kontekście przyczyn udzielenia decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2015 r. ochrony uzupełniającej skarżącej i jej dzieci.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 ppsa.