Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2939/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia A. G., utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej wraz z budową oświetlenia i kanalizacji deszczowej na działce o nr [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż Prezydent [...] pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej wraz z budową oświetlenia i kanalizacji deszczowej na działce o nr [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...].

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, stwierdzając, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszy zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r., nr [...], poz. [...], z późn. zm.), stanowiący, iż na omawianym obszarze chronionym zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Zdaniem organ I instancji nie jest możliwe w okolicznościach przedmiotowej sprawy zastosowanie odstępstw od ww. zakazu. W zażaleniu A. G. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez niewystarczające uzasadnienie, że roboty ziemne związane z inwestycją są niezgodne z przepisem § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, zawierającym zakaz wykonywania prac ziemnych zniekształcających rzeźbę terenu, oraz § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że roboty ziemne związane z realizacją inwestycji stanowić będą nadmierną ingerencję w teren, w sytuacji gdy przepis ten nie zawiera takiej negatywnej przesłanki oraz nie zakazuje prac ziemnych w ogóle, lecz zakazuje jedynie wykonywania prac ziemnych zniekształcających rzeźbę terenu.

Organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż parki narodowe i ich otuliny obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, planowana jest na działce o nr [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...], w granicach [...] Parku Krajobrazowego, którego funkcjonowanie reguluje rozporządzenie.

Organ stwierdził, iż po przeanalizowaniu akt przedmiotowej sprawy podziela stanowisko organu I instancji, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszy zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, tj. zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Jak wskazał organ, w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma rozstrzygnięcie, czy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne może trwale zniekształcić rzeźbę terenu. Trwałe zniekształcenie rzeźby terenu polega na zmianie struktury gruntu i jego właściwości fizycznych w wyniku nadsypywania materiału, zniszczenia warstwy gleby i przerwania procesów glebotwórczych, bądź też przez samą zmianę rzeźby terenu polegającą na zaburzeniu stosunków wysokościowych (zmiana rzędnych terenu) oraz układu nachyleń i przebiegu naturalnych granic rzeźby. Przedmiotowa inwestycja ma polegać na budowie drogi wewnętrznej długości ok. 0,5 km wraz z budową oświetlenia i kanalizacji deszczowej na specjalnie wyznaczonej w tym celu działce o nr [...]. Dodatkowo z mapy sytuacyjno-wysokościowej załączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że teren inwestycji położony jest na skarpie o wysokości ok. 35 m, charakteryzującej się dużym spadkiem terenu w kierunku południowym. Rzędne terenu na działce objętej projektem decyzji o warunkach zabudowy wynoszą od 67 m n.p.m. w części południowej do 93 m n.p.m. w części północnej. Nachylenie skarpy jest zróżnicowane. W środkowej części terenu inwestycji (pomiędzy 75 a 90 m n.p.m.) nachylenie jest największe i przekracza miejscami 20%. Co więcej, w projekcie decyzji wskazano wprost, iż teren, na którym planuje się realizację spornej inwestycji położony jest w rejonie skarpy w obszarze zagrożenia ruchami masowymi. Zgodnie z projektem decyzji "dla tego typu gruntów nie można wykluczyć wystąpienia wielkoskalowych ruchów masowych (osuwisk), stanowiących zagrożenie nie tylko dla planowanej inwestycji, ale również dla przyszłej zabudowy sąsiadującej". Ponadto, na załączniku graficznym do projektu decyzji, w granicach planowanej drogi na wysokości między 70 a 85 m n. p. m., widoczny jest jar - forma ukształtowania terenu w postaci wydłużonego zagłębienia o wąskim dnie i stromych zboczach.

Organ odwoławczy stwierdził, iż ze względu na wskazane powyżej znaczne nachylenie skarpy oraz obecność jaru, nie jest możliwa realizacja przedmiotowej inwestycji bez przeprowadzenia robót budowlanych, których celem byłaby zmiana rzędnych terenu. Podczas robót budowlanych poprzedzających budowę drogi doszłoby do przemieszczenia znacznych mas ziemnych w celu zniwelowania różnic w nachyleniu skarpy - fragmenty skarpy o największym nachyleniu zostałyby zniwelowane, w celu zmniejszenia nachylenia drogi. Rezultatem takich robót byłoby wcięcie drogi w istniejącą skarpę, co wiązałoby się z koniecznością zabezpieczenia poboczy drogi przed osuwaniem. Ponadto budowa drogi doprowadziłaby do likwidacji jaru znajdującego się w granicach inwestycji. Realizacja przedmiotowej drogi wymagałaby zatem uprzedniej znacznej ingerencji w morfologię działki, tj. zniekształcenia rzeźby analizowanego terenu. Przy czym - biorąc pod uwagę zarówno konieczne zabezpieczenie przed osuwaniem skarpy, stabilizujące "nowe" ukształtowanie analizowanego terenu, jak również jego późniejsze zagospodarowanie (budowa drogi) - bezsporną jest okoliczność, iż dokonane zniekształcenie rzeźby terenu miałoby charakter trwały ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 września 2015 r., sygn. akt IVSA/Wa 1614/15.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż realizacja spornej inwestycji spowoduje naruszenie zakazu, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którym w granicach rzeczonego obszaru chronionego zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym, przeciw osuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych. W przedmiotowym przypadku, ze względu na charakter i rodzaj przedmiotowej inwestycji, nie jest możliwe zastosowanie odstępstwa wynikającego z treści ww. zakazu, dopuszczającego wykonanie prac ziemnych związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym, przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych.

Zdaniem organu realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszy również zakazy określone w § 5 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia, tj. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowa droga ma stanowić dojazd do osiedla piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Świadczy o tym szkic sytuacyjny załączony przez inwestora do akt sprawy i zapisy projektu decyzji o warunkach zabudowy odnoszące się do przyszłej zabudowy jednorodzinnej na działce nr [...]. Działka nr [...] została podzielona na działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową (działki nr od [...] do [...]) i działkę drogową (nr [...]) mającą zapewnić dojazd do wszystkich budynków mieszkalnych. Również pełnomocnictwo z dnia [...] lutego 2016 r. udzielone przez inwestora wskazuje, że przedmiotowa droga jest częścią planowanego osiedla budynków mieszkaniowych jednorodzinnych. Z pisma przekazującego zażalenie wynika, że do organu I instancji wpłynęła już pierwsza dokumentacja dotycząca posadowienia na przedmiotowym terenie 15 budynków mieszkalnych. W związku z powyższym, przedmiotowa droga wraz z planowanymi budynkami mieszkaniowymi na działkach sąsiednich stanowi zespół zabudowy mieszkaniowej.

Organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w granicach [...] Parku Krajobrazowego zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71, z późn. zm.) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 - 5, 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

Za powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia należy uznać tę powierzchnię, która uległa zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia. Należy zatem do niej zaliczyć m.in. powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, terenów zniwelowanych, chodników, placów budowy, placów składowych, podjazdów, inne powierzchnie utwardzone czy płaty roślinności, które zostaną usunięte.

Organ stwierdził, że planowana inwestycja stanowi część zespołu zabudowy mieszkaniowej, w którego skład wchodzą działki pod zabudowę mieszkaniową i działka nr [...], znajdująca się w osi planowanego osiedla mieszkaniowego, stanowiąca dojazd do wszystkich działek tego osiedla. Działka nr [...] stanowi zatem część przedsięwzięcia (całego osiedla mieszkaniowego) i będzie zaliczona jako powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia, w myśl § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów. Zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowa droga ma mieć długość ok. 0,5 km i szerokość 10 m, co daje powierzchnię ok. 0,5 ha. Powierzchnia działek pod planowane budynki mieszkalne (działki nr od [...] do [...]) wynosi łącznie około 4,5 ha, natomiast powierzchnia zajęta pod budynki planowane na tych działkach, zgodnie ze szkicem sytuacyjnym, będzie wynosiła ok. 0,3 ha (200 m2 na każdy z piętnastu budynków mieszkalnych). Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Takowym obiektem jest zespół zabudowy mieszkaniowej, obejmujący w przedmiotowej sprawie planowane osiedle mieszkaniowe oraz drogę wewnętrzną tego osiedla. Łączna powierzchnia zajęta pod planowane budynki mieszkalne oraz powierzchnia przedmiotowej drogi wynosił zatem 0,8 ha.

W ocenie organu ww. powierzchnia, pomimo że nie zawiera powierzchni przeznaczonej do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia na działkach pod planowane budynki, takiej jak: powierzchnia parkingów, terenów zniwelowanych, zieleni urządzonej, i tak przekracza próg 0,5 ha, czyli stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym naruszy zakaz z § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Z uwagi na brak przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie zachodzi odstępstwo od ww. zakazu, wymienione w art. 17 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Organ podkreślił, iż z ogólnodostępnych zdjęć zamieszczonych na stronie www.geoportal.gov.pl wynika, że w granicach przedmiotowej działki występują zadrzewienia śródpolne. Teren inwestycji jest niezabudowany i stanowi grunty orne i pastwiska. Projekt decyzji o warunkach zabudowy w ocenie organu nie gwarantuje nienaruszalności zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych (§ 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia), gdyż budowa drogi będzie wiązała się z koniecznością usunięcia zadrzewień śródpolnych.

Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, nie ma zastosowania w stosunku do działań wynikających z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Charakter przedmiotowej inwestycji nie pozwala na zastosowanie odstępstw określonych w ww. przepisie. W związku z powyższym, przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy narusza także ww. zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych.

Planowana do realizacji inwestycja nie dotyczy wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, a także realizacji inwestycji celu publicznego. Organ wskazując na orzeczenia sądów administracyjnych, przyznał, iż droga wewnętrzna wraz z oświetleniem i kanalizacją deszczową nie jest inwestycją celu publicznego, lecz ma charakter służebny wobec przyszłej zabudowy osiedla mieszkaniowego. Stwierdził, iż w związku z powyższym, nie zachodzi żadne z odstępstw określonych w art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.

Organ za niezasadne uznał zarzuty podniesione w zażaleniu, stwierdzając przy tym, że skoro przedmiotowe przedsięwzięcie naruszy zakazy określone w rozporządzeniu, a także nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od tych zakazów to należało zaskarżone postanowienie organu I instancji utrzymać w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Warszawie A. G., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 7 kpa i art. 77 kpa, przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego w szczególności przez:

- dowolne uznanie, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie drogi wewnętrznej wraz z budową oświetlenia i kanalizacji deszczowej może trwale zniekształcić rzeźbę terenu,

- nieuwzględnienie, że w projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...] znajduje się warunek, że projektowany obiekt należy dostosować do istniejącej rzeźby terenu, bez jej trwałego zniekształcania,

- dowolne uznanie, że ze względu na znaczne nachylenie skarpy oraz obecność jaru, nie jest możliwa realizacja przedmiotowej inwestycji bez przeprowadzenia robót budowlanych, których celem byłaby zmiana rzędnych terenu oraz że przedmiotowa inwestycja wymagać będzie przemieszczenia znacznych mas ziemnych w celu zniwelowania różnic w nachyleniu skarpy oraz że doprowadzi ona do likwidacji jaru,

- nieuwzględnienie, że przedmiotowa inwestycja objęta jest warunkami decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. i nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. zatwierdzającej dokumentację geologiczno-inżynierską na działce nr [...], z której została wydzielona przedmiotowa działka nr [...],

- dowolne ustalenie, że realizacja przedmiotowej inwestycji naruszy zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nawodnych,

- nieuwzględnienie rzeczywistego charakteru przedmiotowej inwestycji, a w konsekwencji nieustalenie jej rzeczywistego wpływu na walory krajobrazowe w rejonie [...] Parku Krajobrazowego,

2. art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego postanowienia i niewskazanie podstaw faktycznych ustaleń zawartych w tym uzasadnieniu, że roboty ziemne związane z przedmiotową inwestycją spowodują trwałe zniekształcenie rzeźby terenu, zmianę rzędnych terenu, konieczność przemieszczenia znacznych mas ziemnych oraz likwidację jaru, realizacja przedmiotowej inwestycji naruszy zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nawodnych, że realizacja przedmiotowej inwestycji naruszy zakazy określone w tych przepisach oraz że wymagałaby ona odstępstwa od tych zakazów,

3. § 5 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...], z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że realizacja przedmiotowej inwestycji naruszy zakazy określone w tych przepisach oraz że wymagałaby ona odstępstwa od tych zakazów,

4. art. 63 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, poprzez naruszenie właściwości co do uznania przedmiotowego przedsięwzięcia za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko,

5. § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret 1 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie według złożonego na rozprawie spisu kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 ust. 3 p.ps.a. w tym trybie może być rozpoznana sprawa, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie (...).

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy - w odniesieniu do innych niż park narodowy obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody - wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Z kolei z art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że regionalny dyrektor ochrony środowiska ma 21 dni na wyrażenie stanowiska od dnia otrzymania projektu decyzji do uzgodnienia. Do uzgodnienia znajduje zaś zastosowanie art. 106 k.p.a.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że planowana do realizacji inwestycja, położona jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego, którego funkcjonowanie reguluje rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r., nr [...], poz. [...]; dalej jako rozporządzenie ). Jak stanowi § 2 tego rozporządzenia Park powołany został dla zachowania mozaikowości krajobrazu lewobrzeżnej części Doliny [...]. Ochrona walorów przyrodniczych i kulturowych jest gwarancją prawidłowego funkcjonowania tego korytarza ekologicznego o randze europejskiej.

W § 5 ust. 1 rozporządzenia wymieniono w pkt od 1 do 13 zakazy obowiązujące na w parku krajobrazowym

Organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu uznał, że wskazana w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, przedłożonym do uzgodnienia, planowana inwestycja mająca polegać na realizacji drogi dojazdowej wewnętrznej na działce nr [...] wraz z budową oświetlenia i kanalizacji deszczowej naruszy zakazy, o których mowa w pkt 1, 3 i 5 § 5 ust. 1 rozporządzenia.

W pierwszej kolejności należy odnieść do zakazu, określonego w § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, gdyż ten zakaz stanowił podstawę odmowy uzgodnienia przez organy obu instancji. Zgodnie z treścią tego przepisu w parku krajobrazowym zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym, przeciw osuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych.

Jak wskazały organy obu instancji planowana inwestycja znajduje się na wyeksponowanym fragmencie parku krajobrazowego, stanowiącym naturalne wyniesienie polodowcowe przez co stanowi przedmiot szczególnej ochrony tej części parku. Zabudowa skarpy spowoduje utratę wartości krajobrazowych oraz mozaikowatości krajobrazu lewobrzeżnej części Doliny [...]. Skarpa na której ma być realizowana inwestycja ma wysokość ok. 35 m. o dużym spadku terenu w kierunku południowym. Rzędne terenu przewidzianego pod inwestycję wynoszą od 67 m n.p.m. w części południowej do 93 m. n.p.m. w części północnej. Skarpa charakteryzuje się zróżnicowanym nachyleniem, przy czym w części środkowej terenu nachylenie przekracza miejscami 20 %. W granicach planowanej drogi na wysokości między 70 a 85 m n.p.m., jak wynika z graficznej części projektu decyzji, znajduje się jar – będący formą uksztaltowania terenu w postaci wydłużonego zagłębienia o wąskim dnie i stromych zboczach.

W tych warunkach podzielić należy stanowisko organu, że realizacja planowanej inwestycji z uwagi na istniejącą skarpę o znacznych nachyleniach, a także istniejący jar, będzie wymagała przeprowadzenia robót budowlanych w celu zniwelowania różnic w nachyleniu skarpy, zabezpieczenia skarpy przed jej osuwaniem się, a także dojdzie do likwidacji jaru. Roboty te spowodują znaczną ingerencję w naturalnie ukształtowany polodowcowo wyniesiony teren, co oznacza, że dojdzie do zniekształcenia jego rzeźby, który właśnie ze względu na takie unikalne walory krajobrazowe jest objęty ochroną na mocy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r.

Jak już wyżej wskazano z treści § 2 tego rozporządzenia jasno wynika, że celem ustanowenia [...] Parku Krajobrazowego jest ochrona walorów krajobrazowych mająca gwarantować prawidłowe funkcjonowanie tego korytarza ekologicznego o randze europejskiej. Oznacza to, że naruszenie zakazu, o którym mowa w 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, przez realizację planowanej inwestycji przyczyni się do utraty dotychczasowych walorów krajobrazowych występujących na tym terenie, konsekwencji czego dojdzie odo zakłócenia prawidłowego obecnie funkcjonowania tego korytarza ekologicznego o randze europejskiej. Stanowisko to znajduje również uzasadnienie w samej treści projektu decyzji o warunkach zabudowy, a dokładnie w jej pkt 2.5 określającym wymagania dotyczące ochrony obiektów budowlanych na terenach górskich, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Pod lit. a) tego punktu wyraźnie wskazano, że wschodnia część powierzchni działki nr [...] położna jest w obszarze zagrożenia masowymi ruchami masowymi. Dla tego typu gruntów nie można wykluczyć wystąpienia wielkoskalowych ruchów masowych (osuwisk), stanowiących zagrożenie nie tylko dla planowanej inwestycji, ale również dla przyszłej zabudowy sąsiadującej.

W świetle powyższego należy nie tylko zgodzić się z organem, że realizacja przedmiotowej inwestycji naruszy zakaz z § 5 ust.1 pkt 5 rozporządzenia, ale również ze stanowiskiem, że ze względu na charakter i rodzaj tej inwestycji nie jest możliwe zastosowanie odstępstwa dopuszczającego wykonywanie prac ziemnych dotyczących zabezpieczenia przeciwpowodziowego, przeciwosuwiskowego lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych.

W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy wskazał, że realizacja przedmiotowej inwestycji naruszy również zakazy określone w § 5 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia. W realiach niniejszej sprawy z takim stanowiskiem organu należy się w pełni zgodzić.

Otóż, wedle zakazu z § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w parku krajobrazowym obowiązuje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. nr 62, poz. 627 z późn. zm.).

Z akt sprawy wynika, że we wniosku z dnia 9 marca 2016 r. o ustalenie warunków zabudowy podano, że planowana droga wewnętrzna przewidziana do realizacji na działce nr [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...], ma obsługiwać działki o numerach od [...] do [...]. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że przedmiotowa droga stanowi część planowanego do realizacji przedsięwzięcia mającego polegać na budowie osiedla mieszkaniowego na 15 działkach o nr od [...] do [...], na terenie o powierzchni łącznej wynoszącej około 4,5 ha. Organ stwierdził, że przedmiotowa droga wewnętrzna wraz planowanym do realizacji osiedlem mieszkaniowym stanowi zespół zabudowy mieszkaniowej. Wskazał, iż łączna powierzchnia drogi 0,5 ha i powierzchnia pod 15 budynkami mieszkalnymi (15 x 200 m2) będzie wynosiła 0,8 ha.

W tych warunkach, wbrew zarzutom skargi, za uprawnione należy uznać stanowisko organu, iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret 1 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko planowaną drogę wewnętrzną stanowiącą część planowanego do realizacji osiedla mieszkaniowego wraz z pozostałą częścią tego osiedla przewidzianą pod zabudowę mieszkaniową należy zakwalifikować do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Treść pierwszego przepisu wyraźnie wskazuje, że do przedsięwzięć tego rodzaju zalicza się zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa a art. 6 ust.1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody lub w otulinach form przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane wraz z pozostała powierzchnią przeznaczoną o przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Wedle zaś § 3 ust. 2 pkt 3 cyt. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się przedsięwzięcia nieosiągające progów w ust. 1, jeżeli po z sumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w niniejszej sprawie takim obiektem, o którym mowa w tym przepisie jest zespół zabudowy mieszkaniowej, składający się z osiedla mieszkaniowego w postaci 15 domów jednorodzinnych i przedmiotowej drogi wewnętrznej stanowiącej drogę dojazdową do tych domów. Wobec tego, że łączna powierzchnia zajęta tylko pod domy mieszkalne wraz powierzchnią przedmiotowej drogi wynosi 0,8ha, a więc przekracza o, 5 ha o której mowa w rozporządzeniu, to zasadnie organ odwoławczy uznał, że jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, a więc naruszy zakaz z § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W tej sytuacji trafnie stwierdził organ, że z uwagi na brak przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie zachodzą podstawy do zastosowania odstępstwa od tego zakazu, o którym mowa art. 17 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.

Za chybione należy uznać zarzuty sformułowane w pkt 3, 4 i 5 petitum skargi. Zagadnienie dotyczące kwalifikowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w sytuacji, gdy w dacie uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy nie obowiązywał już przepis art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 20011 r. Prawo ochrony środowiska na podstawie którego w rozporządzeniu w sprawie parku krajobrazowego ustanowiono zakaz realizacji tego rodzaju przedsięwzięć zostało dokładnie wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt II OSK 897/13 (dostępny w CBOSA). Za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy powtórzyć, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że wraz z uchyleniem art. 51 ustawy przestał obowiązywać zakaz z pkt 1 ust.1 § 5 rozporządzenia nr [...] . Taki wniosek byłby zasadny tylko wówczas gdyby uchylony został ust.1 pkt 1 tego rozporządzenia, albo po uchyleniu art. 51 ustawy nie obowiązywałaby inna ustawa, która regulowałaby problematykę przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Stąd też mając na uwadze, że postanowienie organu II instancji zostało wydane w dniu 31 sierpnia 2016 r. należało stosować pojęcie przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu obowiązującej w dacie jego wydania ustawy z 3 października 2008 r. Zgodnie z art. 59 ust.1 tej ustawy, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Dostrzegamy zatem, że ustawa z 3 października 2008 r. w art. 59 ust. 1 posługuje się również pojęciem "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko", a więc takim jakie występuje w pkt 1 ust. 1 § 5 rozporządzenia nr [...]. Natomiast z art. 59 ust.1 pkt 1 i 2 wynika, że w ramach ogólnego pojęcia "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" możemy wyróżnić dwa rodzaje przedsięwzięć: przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 63 ustawy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza w drodze postanowienia organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zaś art. 71 ustawy w ust. 2 stanowi, ze uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:

1 - przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko,

2 - przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Podobnie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., tytuł rozporządzenia wskazuje, że jest ono wydane w sprawie "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" Natomiast § 2 ust. 1 rozporządzenia określa jakie przedsięwzięcia zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a § 3 ust. 1 rozporządzenia jakie przedsięwzięcia zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w tym pkt 53 dotyczący zabudowy mieszkaniowej wraz towarzyszącą jej infrastrukturą lokalizowanej na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1- 5, 8 i 9 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Powołany art. 6 dotyczy form ochrony przyrody, a pkt 3 parku krajobrazowego, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Zwrócić należy również uwagę na treść art. 17 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, który dotyczy zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na obszarach parku krajobrazowego, stąd też zarzuty skargi nie mają uzasadnionej podstawy.

W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy stwierdził, że budowa drogi będzie wymagała usunięcia zadrzewień śródpolnych, które występują w granicach przedmiotowej działki, a wynika to z ogólnodostępnych zdjęć zamieszczonych na stronie geoportalu. W opinii organu decyzja o warunkach zabudowy nie gwarantuje nienaruszalności zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Z akt sprawy wynika, że teren przeznaczony pod inwestycję sklasyfikowany jest jako grunty rolne – RIIIb i RV, pastwiska trwałe – PsV i PsVI. W przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy w pkt 2.2.1, lit b) określającym warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi wskazuje się, że na terenie planowanej inwestycji obowiązują zakazy z § 5 ust. 1 pkt 1, 5 i 6 rozporządzenia nr [...]. Tymczasem jak wskazano wyżej, organ odwoławczy stwierdził, że na terenie inwestycji występują zadrzewienia śródpolne, co oznacza, że na tym terenie obowiązuje zakaz z § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. W tych warunkach słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że ustalone w decyzji warunki realizacji inwestycji z punktu widzenia ochrony zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych nie gwarantują, że nie dojdzie do naruszenia tego zakazu. Zasadnie organ również uznał, że w przypadku tej inwestycji nie zachodzi żadne odstępstwo z art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.

Wbrew zarzutom skargi, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., albowiem organy obu instancji z poszanowaniem zasad wynikających z tych przepisów przeprowadziły postępowanie wyjaśniającej, a jego wyniki znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć, sporządzonych zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.