Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 85/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1 i pkt 23, art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12, art. 40 ust. 13, art. 40d ust. 2, art. 39 ust. 1; art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 4, ust. 6 i ust. 12
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), art. 135, art. 145 par.3, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 221 poz 2193
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi
article: art. 127 par. 2, art. 17 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Dorota Pawłowska Protokolant st. ref. Lili Zawadzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2019 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Strona", "Skarżący", "Spółka") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium") z [...] listopada 2019 r. nr [...], wydana na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "K.p.a."), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), utrzymująca na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia Stronie kary pieniężnej w kwocie 1.147,93 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym.

Prezydent [...] po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu, ww. decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 K.p.a., art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust.13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, dalej: "u.d.p.") i uchwały Rady W. Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwały Rady W. Nr [...]z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.), wymierzył Stronie karę pieniężną w wysokości 1.147,93 zł, za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] w dniach 7 – 10 oraz 15, 22 i 30 maja 2019 r. poprzez umieszczenie w nim czterostronnej reklamy o treści "Podwójne paluszki..." na rowerze o łącznej powierzchni 5,29 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie stwierdzając, że w pasie drogowym nie była umieszczona reklama lecz zaparkowany służbowy rower Spółki służący do celów dostawczych.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO po przytoczeniu mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego u.d.p. wskazało, że odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny. Jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia.

Kolegium wyjaśniło następnie, że w analizowanej sprawie bezspornym jest, że rower z konstrukcją czterostronnej reklamy o treści "Podwójne paluszki..." jest własnością Strony. Nie ulega również wątpliwości, że przedmiotowy rower z konstrukcją reklamy znajdował się w pasie drogowym, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy urzędowe dokumenty geodezyjne (wydruk z mapy zasadniczej, wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wypis z rejestru gruntu) z ustalonym przebiegiem granic pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p. Analiza tych dokumentów prowadzi do stwierdzenia zajęcia pasa drogowego z uwagi na kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z liniami granicznymi pasa drogowego.

Zasadniczą, jak wskazał organ, sporną w sprawie jest kwestia czy umieszczenie reklamy na znajdującym się w pasie drogowym rowerze pozostawionym w miejscu przeznaczonym do parkowania rowerów wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Organ dodał, że dla ustalenia czy dany obiekt, zalegający w pasie drogowym, jest reklamą w rozumieniu u.d.p., należy zbadać jego faktyczną (rzeczywistą) funkcję. Kolegium stwierdziło następnie, że świadczy o tym m.in. dokumentacja fotograficzna sporządzona w niniejszej sprawie. Wynika z niej, że przedmiotowy rower z konstrukcją reklamową znajdował się w pasie drogowym zarówno w dniach 07-10 maja 2019 r., jak i w dniach 15, 22 i 30 maja 2019 r., w identycznej pozycji (świadczy o tym m.in. pozycja kół w stosunku do płyt chodnikowych, udokumentowana zaznaczonymi na płytach chodnikowych miejscami ułożenia kół). Oznacza to, że rower z konstrukcją reklamy zalegał w pasie drogowym przez co najmniej 7 dni w niezmienionej pozycji.

W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie umieszczenie roweru z konstrukcją stanowiącą nośnik informacji wizualnej, wyczerpuje przesłanki uznania jej za reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. W rozpoznawanej sprawie rower wraz z konstrukcją reklamową, w sytuacji zaparkowania i zajęcia pasa drogowego, stanowi wypełnienie przesłanki "umieszczenia reklamy w pasie drogowym", gdyż celem użycia przedmiotowej konstrukcji ewidentnie było przekazanie użytkownikom drogi konkretnej (zindywidualizowanej do oferty prowadzonej przez skarżącego działalności) wizualnej informacji. Zatem, w przypadku braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, opisana sytuacja nie wskazywała na korzystanie z drogi publicznej zgodnie z jej przeznaczeniem na zasadach określonych w art. 1 u.d.p.

Zdaniem Kolegium, nie ma wobec tego racji Strona, która podnosi, że nie potrzebowała zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie reklamy własnej działalności gospodarczej, gdyż reklama była umieszczona na rowerze będącym w codziennym użytku, stanowiącym środek transportu, a sam rower był prawidłowo zaparkowany w stojaku na rowery. Inne rozumienie, zdaniem organu, obowiązków właściciela pojazdu, na którym zamocowano reklamę, znajdującego się w stojaku na rowery w pasie drogowym ulicy publicznej skutkowałoby obejściem przepisów ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zaskarżając decyzję SKO z [...] listopada 2019 r. w całości, wniósł o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 K.p.a., w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwą i dowolną ocenę przez organ II instancji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji błędne uznanie, że rower służbowy jest reklamą,

2) art. 15 K.p.a., poprzez nie rozstrzygnięcie ponownie merytorycznie sprawy, a jedynie odniesienie się do niektórych argumentów podniesionych w odwołaniu od decyzji,

3) art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, a także poprzez odmienne traktowanie roweru służbowego od samochodów służbowych, które mogą być pokryte reklamami i parkować na parkingach usytuowanych w pasie drogowym, zaś organy nie wymierzają za takie działanie administracyjnych kar pieniężnych oraz poprzez odmienne rozstrzyganie spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,

4) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji administracyjnej organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazywał na błędne uznanie, że rower służbowy jest reklamą, skoro służy do prowadzenia działalności gospodarczej, przemieszczania się i dostarczanie towaru.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji naruszają przepisy prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.t.d.). Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.t.d., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. W świetle zatem art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p., zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy wymaga zezwolenia zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.t.d., za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.t.d.).

W przypadku reklamy, w świetle art. 40 ust. 6 u.d.p., opłata ta stanowi rezultat mnożenia liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

W niniejszej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia poprzez umieszczenie w nim reklamy w postaci trójkołowego roweru służącego Skarżącemu do prowadzenia działalności gospodarczej i przewożenia towarów spożywczych, pozostawionego w pasie drogowym w miejscu przeznaczonym do parkowania rowerów.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że dwie istotne okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy nie budzą wątpliwości Sądu. Po pierwsze, że sporny rower o specjalnej konstrukcji umożliwiającej przewożenie pojemnika o dosyć sporych rozmiarach, służył Skarżącemu do przewozu m.in. produkowanych przez Skarżącego produktów spożywczych, a więc do prowadzenie przez Skarżącego działalności gospodarczej.

Z powyższych względów Sąd oddalił zawarte w skardze jak również w piśmie procesowym Skarżącego z 15 września 2020 r. oraz w piśmie procesowym Kolegium z 9 lipca 2020 r., wnioski dowodowe z szeregu dokumentów, które w istocie rzeczy potwierdzały powyższą okoliczność – prowadzenia przez Skarżącego działalności gospodarczej, w której do celów przewozu produktów spożywczych wykorzystywany był m.in. sporny rower – nie budzącą wątpliwości Sądu.

Po drugie, zamieszczone, na przewożonym spornym rowerem pojemniku, informacje dotyczące przewożonych przez Skarżącego produktów spożywczych ("jedyne takie w Polsce podwójne paluszki"), stanowiły niewątpliwie reklamę tych produktów. Jak bowiem wynika z art. 4 pkt 23 u.d.p., reklamą w rozumieniu tego przepisu jest co do zasady każdy umieszczony w polu widzenia użytkownika drogi nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami – niebędący znakiem drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody, w rozumieniu właściwych przepisów.

Te dwie okoliczności, strony niniejszego postępowania akcentują w odmienny sposób. Skarżący podkreśla, że sporny rower służył do prowadzenia działalności gospodarczej i pod tym kątem powinno być oceniane pozostawianie roweru w pasie drogowym w miejscu przeznaczonym do parkowania rowerów. Organy podkreślają reklamową funkcję tego roweru i z tego punktu widzenia oceniają pozostawianie roweru w pasie drogowym w miejscu przeznaczonym do parkowania rowerów.

Istotną kwestią jest zatem rozumienie treści normy wynikającej z art. 40 ust. 2 pkt 3 w części stanowiącej o wymagającym zezwolenia zarządcy drogi zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy, a w szczególności pojęcia: "umieszczenie w pasie drogowym reklamy".

W wyroku z 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1989/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Dokonując wykładni, a następnie stosując art. 40 ust. 2 pkt 3 u.t.d., trzeba mieć na uwadze, że przepisy prawa nie wyłączają - co do zasady - możliwości wykorzystywania pasa drogowego do parkowania pojazdów (art. 1 u.d.p.). Odróżnić należy zatem zaparkowanie pojazdu, na którym znajduje się reklama, od zajęcia pasa drogowego - przez umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Tak więc nie każde zaparkowanie pojazdu - mimo że znajdują się na nim reklamy - wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Nie można bowiem zaaprobować takiego rozumienia art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., że każde zaparkowanie pojazdu - nawet jeśli znajdują się na nim reklamy - stanowi umieszczenie reklamy w pasie drogowym, wymagające każdorazowo zgody zarządcy drogi."

Niewątpliwie jednak, jak stwierdził NSA w cyt. wyroku z 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1989/12, za wyrokiem NSA z 26 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1408/05, każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy (przyczepy) z umieszczonymi na nich reklamami, musi być rozpatrywany indywidualnie. Odpowiedź zatem na pytanie, czy umieszczenie w pasie drogowym (także na znajdującym się w pasie drogowym parkingu) pojazdu, na którym umieszczono reklamę stanowi "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" - w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. - wymaga uwzględnienia konkretnych okoliczności sprawy.

Uwzględniając zatem stanowisko wyrażone w cyt. wyrokach NSA, zgodnie z którym nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów prawa, w tym przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia, a każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy (w tym przypadku rower o specjalnej konstrukcji) z umieszczonymi na nim reklamami, musi być rozpatrywany indywidualnie, Sąd stwierdza, że w przypadku wykorzystywania określonego pojazdu, w tym przypadku roweru o specjalnej konstrukcji, do prowadzenia działalności gospodarczej i jednocześnie do zamieszczenia na tym pojeździe określonych reklam, tymczasowe pozostawienie tego pojazdu w pasie drogowym, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, nie może być traktowane jako zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy, na które wymagane jest zezwolenie zarządcy drogi. Ponieważ w takiej sytuacji, to nie umieszczenie reklamy w pasie drogowym, jest celem pozostawienia pojazdu w pasie drogowym. Parkowanie pojazdów, co do zasady, nie jest i nie może być zabronione tylko dlatego, że są na nich eksponowane treści reklamowe. W szczególności, jeśli firmy przemieszczają się w ramach swojej działalności po całym mieście, np. wykonując usługi, a ich pojazdy, właśnie ze względu na tą mobilność są oklejane reklamami.

W ocenie Sądu jednak, pozostawienie w pasie drogowym na dłuższy czas – w niniejszej sprawie chodzi o okres siedmiu dni (od 7 do 10 oraz 15, 22 i 30 maja 2019 r.) – pojazdu wykorzystywanego do prowadzenia działalności gospodarczej i jednocześnie do zamieszczenia na tym pojeździe określonych reklam, w taki sposób, że przez ten czas nie jest on wykorzystywany do prowadzenia właściwej działalności gospodarczej, może być traktowane jako zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy, na które wymagane jest zezwolenie zarządcy drogi. W takiej bowiem sytuacji pojazd ten pełni wyłącznie funkcję reklamową.

Organy obu instancji stwierdziły, że w przedmiotowej sprawie miał miejsce ten ostatni przypadek, a więc, że sporny rower przez okres od 7 do 10 oraz 15, 22 i 30 maja 2019 r. pozostawał w pasie drogowym przy ul. [...] w rej. ul. [...], w miejscu przeznaczonym dla rowerów, nie wykorzystywany przez Skarżącego do przewozu produktów spożywczych, pełniąc jedynie funkcję reklamy.

W ocenie Sądu jednak, zgromadzony przez organy materiał dowodowy nie potwierdza w przekonywujący sposób tych okoliczności. Z kluczowych w niniejszej sprawie fotografii znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy na płytce CD, wynika, że sporny rower znajdował się w każdy z tych dni w tym samym miejscu w pasie drogowym przy ul. [...] w rej. ul. [...], w miejscu przeznaczonym dla rowerów, jednak nie potwierdzają one w sposób niezbity, że w tym okresie rower ten nie był wykorzystywany przez Skarżącego w prowadzonej działalności gospodarczej do przewozu produktów spożywczych, co by oznaczało, że pozostawanie roweru w tym miejscu miało tymczasowy charakter związany z prowadzoną działalnością gospodarczą, a nie charakter reklamowy. Wręcz przeciwnie już z samych decyzji wynika, że sporny rower nie pozostawał w powyższym miejscu w sposób ciągły przez siedem dni. Fakt stwierdzenia pozostawania spornego roweru w powyższym miejscu sporadycznie bo 15, 22 i 30 maja 2019 r., raczej potwierdza wykorzystywanie tego roweru przez Skarżącego do prowadzenia działalności gospodarczej, a nie zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy. Ponadto, powyższe zdjęcia nie potwierdzają pozostawania spornego roweru w niezmienionej pozycji przez wskazane dni od 7 do 10 maja 2019 r., ułożenie bowiem przedniego koła 7 maja 2019 r. nie odpowiada jego ułożeniu 8 maja 2019 r. Zdjęcia natomiast z 15, 22 i 30 maja 2019 r., paradoksalnie potwierdzają, ze sporny rower pomimo jego wykorzystywania do przewozu produktów spożywczych, można zaparkować dokładnie w tym samym miejscu w takim samym ułożeniem kół. Dodać należy, że w materiale dowodowym obejmującym fotografie na płytce CD brak jest fotografii z 9 maja 2019 r., decyzje natomiast dotyczą również tego dnia, za który także została wymierzona kara pieniężna. Podkreślenia ponadto wymaga, że powyższe fotografie nie przedstawiają spornego roweru w tym samym miejscu w różnych porach poszczególnych dni, co by w przekonywujący sposób uprawdopodabniało, że rower ten przez wskazane dni nie był wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej i przewożenia towarów. W ocenie Sądu organy zatem w niniejszej sprawie nie wykazały w wiarygodny sposób ciągłości zajmowania pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy znajdującej się na spornym rowerze. Skarżący wykonuje działalność gospodarczą, w ramach której przewozi produkty spożywcze wykorzystując do tego sporny trójkołowy rower, który posiada zainstalowany, dostosowany do przewożenia towaru pojemnik. Rower ten zatem wraz z umocowanym na nim pojemnikiem służy do prowadzenia działalności gospodarczej Skarżącego, a jego powierzchnia, podobnie jak powierzchnia wielu samochodów osobowych, czy dostawczych oznaczona jest reklamą produktu, który rozwozi kontrahentom. W tym stanie rzeczy zatem, nie wyjaśnione w niniejszej sprawie okoliczności mają, w ocenie Sądu, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, dla przypisania Skarżącemu odpowiedzialności. Stan faktyczny musi bez żadnych wątpliwości potwierdzać wypełnienie dyspozycji prawa materialnego: czyli zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy. Nie można pominąć, że Skarżący może korzystać ze swobody prowadzenia działalności gospodarczej zagwarantowanej w Konstytucji RP w art. 20. Wolność prowadzenia działalności nie jest oczywiście nieograniczona. Jej ograniczenie przewidziane jest w art. 22 Konstytucji, który dopuszcza je tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Kwestia ustawowych przesłanek prawa materialnego wyznaczających te ograniczenia w art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 u.d.p., ma kluczowe znaczenie, bowiem bez żadnych wątpliwości udziela odpowiedzi na pytanie, czy zajęcie pasa drogowego nastąpiło wyłącznie w celu umieszczenia w nim reklamy, czy związane było celem i w ramach prowadzenia działalności gospodarczej określonej klasyfikacją w KRS.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób przypisać Skarżącemu "zajęcia pasa drogowego", bowiem ustalone okoliczności sprawy tego nie potwierdzają. Dlatego Sąd stwierdza, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy, w postaci fotografii sporządzonych przez pracownika organu I instancji, przedstawiające sporny rower w jednej chwili każdego ze wskazanych dni w tym samym miejscu, nie potwierdza jednak stanowiska organów o zajęciu przez Skarżącego pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy. Taka zatem ocena organy dokonana na podstawia tych zdjęć miała charakter dowolny, a nie swobodny. Nie zostało zatem w niniejszej sprawie wykazany, w sposób bezsporny, że przedmiotowy rower pozostawał w pasie drogowym w okresie od 7 do 10 oraz 15, 22 i 30 maja 2019 r., bez używania go przez Skarżącego w tym czasie do prowadzenia działalności gospodarczej i przewożenia produktów spożywczych.

W konsekwencji doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego tj.: art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 40 ust. 2 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Skoro bowiem nie zostało w niniejszej sprawie wykazane zajęcie przez Skarżącego pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy, organy dokonały niewłaściwej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do powyższych przepisów prawa materialnego.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Uznając, że w niniejszej sprawie niemożliwe jest uzupełnienie materiału dowodowego, który potwierdziłby stanowisko organów w niniejszej sprawie Sąd na podstawie art. 145 § 3 tej ustawy, orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku.

W punkcie trzecim sentencji wyroku, Sąd postanowił o zwrocie kosztów postępowania w wysokości 100 zł, które zostało oparte o art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).