Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1431/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1097/11 w sprawie ze skargi E.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od E.Ł. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1097/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w sprawie ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu, z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zasiłku stałego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...].

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr SKO-405/F/887/2011, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta w Stalowej Woli z dnia [...] maja 2004 r., nr [...], o przyznaniu E. L. zasiłku stałego, od dnia 1 maja 2004 r. na trwale, w kwocie 264,33 zł. miesięcznie. Kolegium przypomniało, że decyzja ta została wydana na podstawie art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593). Podkreśliło, że zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym a dochodem. W oparciu o powołaną decyzję i akta sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że skarżąca uzyskiwała dochód z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku mieszkaniowego, w łącznej kwocie 196,67 zł. Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosiło 461 zł. Po odliczeniu od kwoty kryterium dochodu ustalono zasiłek stały w kwocie 264,33 zł. Zdaniem Kolegium, organ nie naruszył prawa w sposób powodujący eliminację decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 K.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. L. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji i zarzuciła naruszenie art. 21 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, zgodnie z którym, wolne od podatku dochodowego są dodatki pielęgnacyjne otrzymane na podstawie odrębnych przepisów i dlatego dodatek pielęgnacyjny nie może być traktowany jako dochód. Podtrzymała zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie naruszenia art. 7, 8, 9 i 10 K.p.a. Jej zdaniem, organ nie wyjaśnił jej dokładnie sprawy, nie poinformował jej o jej sytuacji i wynikających konsekwencjach. Uniemożliwił jej wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji. Postępowanie prowadził stronniczo i bez dokładnego zbadania sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art.158 § 1 K.p.a. utrzymało w mocy swoją decyzję. Kolegium wyjaśniło, że podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji był brak podstaw prawnych i faktycznych wynikających z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to jest wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja Prezydenta Miasta Stalowej Woli z dnia [...] maja 2004 r. przyznająca wysokość zasiłku stałego wobec niezaskarżenia jej w trybie zwyczajnym tzn. odwoławczym stała się ostateczna (art. 16 § 1 K.p.a.). Sprawy podnoszone przez wnioskodawczynię jako zarzuty naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego mogły być rozpatrywane w trybie odwoławczym, ale taki tryb nie został uruchomiany przez stronę. W ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wnioskowany przez stronę sposób rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest trybem nadzwyczajnym, a sprawa może być rozstrzygana przy wystąpieniu któregokolwiek punktu od 1 do 7 art. 156 § 1 K.p.a. W przypadku wskazanym przez stronę, tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie dopatrzono się naruszenia prawa.

Kolegium argumentowało dalej, że na tle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny sformułował tezę, iż niedopuszczalne jest odwoływanie się do innych, niewynikających z tego przepisu przesłanek, w tym błędu, winy, należytej staranności lub dobrej wiary, czy jakichkolwiek innych. Według Kolegium, rażące naruszenia prawa występuje, gdy decyzja jest w oczywisty sposób sprzeczna z przepisami prawa i w związku z tym nie może pozostać w obrocie prawnym praworządnego państwa. Naruszenie prawa tylko wtedy zaś powoduje nieważność aktu administracyjnego, gdy ma ono charakter rażącego. W tego typu przypadkach chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jako rażącego naruszenia prawa nie należy traktować błędów w wykładni prawa, ale przekroczenie prawa w sposób jasny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2011 r. Zarzuciła nieuwzględnienie treści art. 21 ustawy o podatku dochodowym od osób z fizycznych. Argumentowała jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powtórzyła zarzut naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 9 i 10 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wniosło o oddalenie skargi. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uznało za bezpodstawny. Powtórzyło wywód zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, ale z przyczyn, które uwzględnił z urzędu. Sąd uznał, że decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to, po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., obligowało do uwzględnienia skargi.

Przed odniesieniem się do kontrolowanej sprawy Sąd przeprowadził analizę instytucji nieważności decyzji. Stwierdził, że przepis art. 156 § 1 K.p.a. reguluje nadzwyczajny tryb postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 K.p.a., dlatego też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym w zakresie ustalenia, czy jest ona dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a., przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych w tym przepisie. Organ prowadzący postępowanie nie jest w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy, co do meritum. Oznacza to, że organ administracji wydaje decyzje bądź o stwierdzeniu nieważności decyzji w przypadku stwierdzenia zaistnienia którejkolwiek przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. bądź odmawia stwierdzenia nieważności. W przypadku wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym jest wskazanie, jaki konkretnie przepis prawa został naruszony, przy czym nie wystarczy samo stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ jest zobowiązany do wykazania, że uchybienie, jakim dotknięta jest decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, ma charakter kwalifikowany. Ta sama reguła dotyczy sytuacji, gdy organ odmawia stwierdzenia nieważności. Nie wystarczy tak, jak to uczyniły organy w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że decyzja kontrolowana w tym trybie nie jest wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Powołując się na Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że istota nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego polega na tym, że rozstrzygnięcie w takiej sprawie i jego uzasadnienie ma się odnosić do oceny kwestionowanej w tym postępowaniu decyzji ze względu na stan faktyczny i prawny z czasu wydania tej decyzji, a więc wymaga zajęcia przez organ jednoznacznego stanowiska, co do tego, czy i jakie przepisy zostały naruszone, a jeżeli są podstawy do przyjęcia, iż decyzja została wydana z naruszeniem określonych przepisów, czy to naruszenie jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dokonania takiej oceny nie może zastąpić ogólnikowe twierdzenie, że decyzja nie narusza rażąco prawa, gdyż nie wywołuje skutków niedających się pogodzić z wymogami praworządności.

W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej organ ograniczył się do przytoczenia treści art. 37 ustawy o pomocy społecznej i ogólnikowego stwierdzenia, że od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej – 461 zł. odliczono kwotę dochodu w wysokości 196,67 zł. i ustalono zasiłek stały w wysokości 264,33 zł miesięcznie od 1 maja 2004 r. Na podstawie akt administracyjnych i uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Stalowej Woli z dnia [...] maja 2004r., Sąd ustalił, że dochód skarżącej wyliczony przez organy pomocy społecznej składał się z dodatku mieszkaniowego w wysokości 52,67 zł i zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 144 zł. (karta akt admin. nr 6). Skarżąca kwestionuje zaliczenie kwoty zasiłku pielęgnacyjnego do dochodu przez nią uzyskiwanego. Nie zwalniało to jednak organu od dokonania oceny, czy Prezydent Miasta Stalowej Woli prawidłowo ustalił dochód skarżącej, od którego zależała wysokość przyznanego zasiłku stałego. Taka argumentacja nie czyni zadość wymaganiom, jakie należy postawić decyzji wydanej na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Sąd uznał, że organ prowadzący postępowanie naruszył przepis art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył treść art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz zauważył, że przepis art. 37 ustawy o pomocy społecznej posługuje się terminem "dochód", który został zdefiniowany w art. 8 ust. 3 tej ustawy. przez który uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego w myśl ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego oraz wartości świadczeń w naturze. Wskazał, że ustawa o pomocy społecznej nie zawiera pojęcia przychodu, a zgodnie z definicją dochodu jest on wypadkową sumy miesięcznych przychodów. Przypomniał, że skarżąca na poparcie swojego poglądu odwołała się do art. 21 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym (Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu nie odniosło się do tej kwestii to jest do wzajemnej relacji pojęcia dochodu z ustawy o pomocy społecznej i pojęcia przychodu (dochód pomniejszony o podatek dochodowy), którym również posługuje się ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz relacji tych ustaw względem siebie w systemie prawnym, w stanie prawnym aktualnym na dzień wydania kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta Stalowej Woli. Kwestia ta, zdaniem Sądu, jest zasadnicza dla oceny istnienia rażącego naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie. Sąd zwrócił uwagę na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie podstawowych reguł wykładni. Taką podstawową regułą wykładni jest pierwszeństwo regulacji szczególnej przed regulacją ogólną. Powyższe, w ocenie Sądu, potwierdza, że SKO nie ustaliło stanu faktycznego i prawnego sprawy aktualnego na dzień wydania decyzji w trybie zwykłym, czym naruszyło art. 7 i art. 77 K.p.a., a to uczyniło niemożliwym właściwą ocenę zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Konsekwencją powyższego jest naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., bowiem zaskarżona decyzja nie zawiera stanu faktycznego jak i prawnego, którym kierował się organ wydający zaskarżoną decyzję.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przypadki działania wbrew przepisom proceduralnym są kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa powodujące nieważność decyzji administracyjnej, nie prowadza zaś one do ponownego rozpatrzenia sprawy, co do jej istoty, jak jest to w przypadku wznowienia postępowania. Rażące naruszenie dotyczące norm prawa procesowego obejmuje odnosić należy tylko do przypadków, w których to naruszenie przekładać się będzie na kwalifikowane wady materialne decyzji. W tym aspekcie organ winien był dokonać oceny zarzutu naruszenia przez stronę art. 7-9 K.p.a. Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. w kontekście prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Taki zarzut jest właściwy dla postępowania o wznowienie, przy czym strona musi wykazać, że uniemożliwienie zapoznania się z materiałem dowodowym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu. Zaskarżyło w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wydany dnia 27 marca 2012 roku sygn. akt II SA/Rz 1097/11.

Zarzuciło:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. w powiązaniu z przepisem art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 – w brzmieniu na datę wydania decyzji) polegające na przyjęciu , iż istnieje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie dochodu skarżącej pomimo tego, iż uzyskuje dochody jedynie ze świadczeń przyznawanych przez Prezydenta Miasta Stalowej Woli i tego nie kwestionuje;

- art. 145 p 1 pkt 2 w związku z art. 134 p 1 i 2 P.p.s.a. poprzez niedopełnienie obowiązku sądu administracyjnego do zbadania czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Stalowej Woli z dnia [...] maja 2004 r. znak: [...], w przypadku jej braku uchylenie decyzji objętych wyrokiem spowodowałoby wydanie takich samych rozstrzygnięć;

2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 134 § 1, 2 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż tryb nadzwyczajny jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji pozwala na uzupełnienie materiału dowodowego pierwotnego postępowania zakończonego decyzją wobec której stwierdza się nieważność.

Wskazując na powyższe wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. L. wniosła o odrzucenie przedmiotowej skargi i podtrzymanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 lutego 2012 roku sygn. akt II SA/Rz 1097/11.

Wskazała, że Sąd udowodnił, że SKO nie ustaliło stanu faktycznego i prawnego sprawy aktualnego na dzień wydania decyzji w trybie zwykłym i naruszyło art. 7 i art. 77 K.p.a., a to uczyniło niemożliwym właściwą ocenę zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a. Konsekwencją powyższego jest naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., bowiem zaskarżona decyzja nie zawiera stanu faktycznego jak i prawnego, którym kierował się organ wydający decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestiach procesowych było konsekwencją oceny przesłanek materialnych ustalenia wysokości zasiłku stałego. Potrzeba dalszego postępowania dowodowego, zdaniem tego Sądu, wynikała z niewystarczającego zbadania jednej z przesłanek materialnych, tj. dochodu wnioskodawczyni. W pierwszym rzędzie należy więc rozważyć, czy kontrowersyjna kwestia może być oceniana w kontekście okoliczności skutkujących nieważność zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Okoliczności te wymienione są przede wszystkim w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jest niekwestionowane, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., może polegać na naruszeniu prawa materialnego. W tym rozumieniu przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., niezależnie od sporów dotyczących jego materialnego bądź procesowego charakteru, jest normą prawa materialnego. W pojęciu rażącego naruszenia prawa mieści się bowiem naruszenie przepisów prawa materialnego, przepisów kompetencyjnych oraz przepisów procesowych (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 630). Jeśli zatem wojewódzki sąd administracyjny bada, czy zgodna z prawem jest decyzja wydana w trybie nadzorczym, oceniająca decyzję wydaną w trybie zwykłym pod kątem jej zgodności z normami prawa materialnego (tzn., czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego), to sąd stosuje prawo materialne. W takiej sytuacji możliwe jest postawienie sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (por. Bogusław Gruszczyński [w:] B. Dauter , B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Kantor Zakamycze 2006, s. 379). Prawidłowo skonstruowana podstawa skargi kasacyjnej oddająca w pełni proces sądowej oceny legalności stosowania prawa materialnego przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji nie może pomijać aspektu nadzorczego. Stosowanie prawa materialnego przez organ nadzorczy występuje w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a zatem ocena sądu pierwszej instancji wyrażana jest także na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z tymi przepisami prawa materialnego, które zdaniem skarżącego zostały w postępowaniu administracyjnym zwykłym rażąco naruszone.

W tej sytuacji odniesienie się do podstaw kasacji rozpocząć należy od materialnej podstawy kasacji, która może być sformułowana jako zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Od razu zauważyć trzeba, że powołanie przepisu art. 37 ustawy o pomocy społecznej tylko w podstawie procesowej skargi kasacyjnej, nie uniemożliwia odniesienia się do materialnej podstawy kasacji. Jak wynika z obu podstaw kasacji, rozwiniętych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, naruszenie prawa materialnego Sądu pierwszej instancji miało polegać na uznaniu, że dochód strony, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, może być ustalany z uwzględnieniem norm prawa podatkowego, w tym przypadku przepisów art. 21 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Tak odczytany zarzut wymaga merytorycznego odniesienia się, gdyż Sąd pierwszej instancji zarzucany pogląd rzeczywiście wyartykułował. Ocena zasadności zarzutu i trafności stanowiska Sądu pierwszej instancji jest możliwa po analizie przesłanki dochodu osoby, która to przesłanka występuje w normach art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.

Pojęcie dochodu nie zostało zdefiniowane w przepisach art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W związku w procesie wykładni należy ustalić, czy treść tego pojęcia da się stwierdzić w drodze innych norm tego samego aktu normatywnego. Taka obowiązująca dyrektywa interpretacyjna w odniesieniu do instytucji materialnych ustawy o pomocy społecznej została sformułowana w art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Pojęcie dochodu, stanowiącego przesłankę ustalenia wysokości zasiłku stałego na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, należy ustalać w oparciu o definicję dochodu ustanowioną w art. 8 ust. 3 i 4 tej ustawy. Z przepisów tych wynikało, w dacie wydania decyzji badanej w postępowaniu nadzorczym (i wynika obecnie), że zasiłek pielęgnacyjny zalicza się do dochodu, o którym mowa w art. 8 ust. 3. Katalog wyłączeń zawarty w art. 8 ust. 4 ma bowiem charakter zamknięty. Regulacja art. 8 ust. 3 i 4 ma zaś charakter kompleksowy i nie ma podstaw do tego, by odwoływać się w tym zakresie do innych aktów prawnych (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt I OSK 785/11, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 984387; wyrok NSA z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1901/11, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 1145078). Brak w zaskarżonej decyzji Kolegium analizy dochodu wnioskodawczyni w kontekście unormowań art. 21 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym (Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.) nie stanowił zatem naruszenia prawa materialnego, a co za tym idzie nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W konsekwencji, zaskarżona decyzja nie była dotknięta uchybieniem w postaci niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ustalenie, że zasiłek pielęgnacyjny był w chwili wydania decyzji o przyznaniu zasiłku stałego, tj. w dniu [...] maja 2004 r., wolny od podatku dochodowego od osób fizycznych (art. 21 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (wówczas: Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 196 ze zm.), jest obojętne z punktu widzenia przesłanek prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Odmienna ocena Sądu pierwszej instancji w tym względzie stanowiła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. Nie było to jednak naruszenie, o którym mowa w art. 188 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naruszenie to było jedynie procesowym aspektem naruszenia materialnoprawnego. Stan faktyczny w zakresie uzyskanego przychodu i wysokości tego przychodu nie był kwestionowany. sporna była tylko kwestia uznania części przychodu za dochód w rozumieniu art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy na podstawie ustalonego stanu faktycznego należało skargę oddalić, jest zaś kwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania inne, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 70/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX 319411). Wynika to wprost z art. 188 zdanie drugie P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 207 § 2 P.p.s.a.