Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 787/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2, art. 54, art. 56
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skarg J. W. i Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...], którą – uwzględniając w całości wniosek inwestora - ustalono warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy sieci gazu średniego ciśnienia w gminie S. na kilkudziesięciu działkach szczegółowo wymienionych w decyzji, w tym m.in. na działce nr [...] należącej do J. W. oraz działce nr [...] należącej do Z. D.

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postępowanie toczyło się na wniosek z dnia [...] lutego 2019 r. złożony przez Polską Spółkę Gazownictwa Spółkę z o.o. z siedzibą w T. We wniosku wskazano, że inwestycja ma być zlokalizowana na działkach o nr [...] w obrębie D., gmina S., na działkach o nr [...] w obrębie K., gmina S., na działkach o nr [...] w obrębie K., gmina S., na działkach o nr [...] w obrębie P., gmina S., na działkach o nr [...] w obrębie S. M, na działkach o nr [...] w obrębie S. S.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wójt Gminy S. ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednakże decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] maja 2019 r. i sprawę przekazano organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem Kolegium, doszło do naruszenia art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa planistyczna), bowiem nie sporządzono analiz wymaganych w tym przepisie (analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji); nie wyjaśniono zakresu i miejsca realizacji inwestycji w kontekście przesłanki niezbędności jej przeprowadzenia z uwzględnieniem interesu publicznego i indywidualnego; naruszono przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu inwestor przy pismach z dnia [...] maja 2019 r. oraz z dnia [...] czerwca 2019 r. (k. 544, 546 akt adm.) przedłożył notatki z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz [...] listopada 2018 r. na okoliczność negocjacji z właścicielami nieruchomości celem uzyskania zgody na umieszczenie projektowanego gazociągu na ich działkach oraz przedłożył analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planowana jest inwestycja wraz z ogólnym uzasadnieniem zakresu decyzji lokalizacyjnej i szczegółowym uzasadnieniem lokalizacji gazociągu na działkach prywatnych (k. 551 i następne akt adm.).

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wójt Gminy S. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z wnioskiem inwestora. Wskazał, że:

- przedmiotem inwestycji jest budowa inwestycji liniowej - sieci do przesyłu gazu stanowiącej infrastrukturę techniczną mającą na celu uzbrojenie terenu umożliwiające korzystanie z gazu w celu zapewnienia energii cieplnej, o długości około 6260 m;

- uzyskano niezbędne uzgodnienia (ze Starostwem Powiatowym w W. - w zakresie ochrony gruntów rolnych - postanowienie z dnia [...] kwietnia 2019 r., z Państwowym Gospodarstwem Wodnym, Zarząd Zlewni w B. - postanowienie z dnia [...] kwietnia 2019 r., z Wojewódzkim Zarządem Dróg w B.- postanowienie z dnia [...] kwietnia 2019 r., z P. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz z Powiatowym Zarządem Dróg w W. - postanowienie z dnia [...] kwietnia 2019 r.;

- dokonano – zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy planistycznej - analizy funkcji oraz analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, z której wynika niekolidowanie inwestycji z istniejącym rodzajem zabudowy terenu (granice obszaru analizowanego wyznaczono linią koloru czerwonego na mapach w skali 1: 1000);

- wskazano na ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz konieczność zgodności inwestycji z przepisami szczególnymi, tj. regulacjami prawa budowlanego, prawa ochrony środowiska, prawa ochrony przyrody, prawa wodnego;

- wskazano na położenie inwestycji w historycznym układzie przestrzennym (urbanistycznym) miejscowości S. i zakres obowiązującej ochrony konserwatorskiej;

- wskazano na ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich (inwestycja nie powinna być uciążliwa dla otoczenia, nie może pogarszać warunków użytkowania nieruchomości sąsiednich w zakresie: dostępu do drogi publicznej, parkowania, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, cieplnej, środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi). Wskazano również, że uciążliwość inwestycji nie może wykraczać poza granice własnej działki oraz ograniczać inwestowania na sąsiednich działkach, a także negatywnie wpływać na środowisko, w tym powodować uciążliwości wywoływanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby.

Granice terenu inwestycji przedstawiono kolorem czerwonym (linią przerywaną) na mapach w skali 1:1000 stanowiących załączniki nr 1-8 do decyzji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że na terenie objętym wnioskiem brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 53 ustawy planistycznej oraz zaleceniami decyzji kasacyjnej Kolegium, wykonano niezbędną analizę. Ustalono, że uwarunkowania dotyczące budowy sieci gazowej nie pozwalają na poprowadzenie gazociągu w pasach drogowych i zmuszają do prowadzenia go przez niektóre działki prywatne. Inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. O wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji powiadomiono strony obwieszczeniem, a inwestora, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których położona ma być inwestycja, powiadomiono na piśmie. Jak wskazał organ pierwszej instancji, pełnomocnik inwestora w pismach z dnia [...] maja 2019 r. oraz z dnia [...] czerwca 2019 r. uzasadnił lokalizację gazociągu oraz zakres decyzji lokalizacyjnej przedstawiając dowody z negocjacji z właścicielami nieruchomości (załączone notatki). Przed wydaniem decyzji zawiadomiono strony w trybie art. 10 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W zakreślonym terminie nie wpłynęły zastrzeżenia ani wnioski.

Identyczne w treści odwołania złożyli od decyzji organu pierwszej instancji J. W. i Z. D. Zarzucili naruszenie art. 6, 7, 7a, 7b, 8, 77 § 1, 80, 81 i art. 81a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ich ocenie, decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie nieaktualnych przepisów m.in. prawa budowlanego, zawiera w sobie sprzeczności, oparto ją na nieprawdziwych informacjach dotyczących negocjacji z odwołującymi się, do decyzji nie zostały załączone załączniki graficzne w postaci map z określeniem obszaru oddziaływania inwestycji, nie było prowadzonych uzgodnień czy konsultacji z właścicielami gruntu. Nie wyrazili zgody na przebieg gazociągu przez ich działki.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r. Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, podzielając w całości ustalenia i ocenę prawną organu pierwszej instancji. Wyjaśniło, że wniosek inwestora spełnia warunki wymagane przez art. 52 ust. 2 ustawy planistycznej, na terenie inwestycji nie obowiązuje plan miejscowy, inwestycja ma zasięg gminny, zatem właściwym do ustalenia jej lokalizacji był Wójt. W postępowaniu prawidłowo zawiadomiono strony o jego wszczęciu, zlecono sporządzenie projektu decyzji uprawnionemu architektowi, projekt decyzji uzgodniono z właściwymi organami, a wydana decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 54 ust. 1 ustawy planistycznej. Ustosunkowując się do odwołań Kolegium wskazało, że nie doszło do naruszenia wskazanych w nich przepisów, nadto postawione zarzuty nie zostały uzasadnione. Decyzja została wydana na podstawie obowiązującego prawa, zebrano i rozpatrzono kompletny materiał dowodowy, w sprawie nie występowały wątpliwości interpretacyjne, gdyż skarżona decyzja nie nakłada na skarżących żadnych obowiązków ani nie ogranicza i nie odbiera im uprawnień. Decyzja została pozytywnie uzgodniona, a strony - zawiadomione o możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów - nie zajęły stanowiska. Za niezasadne Kolegium oceniło zarzuty naruszenia przepisów prawa budowlanego jako niemające w sprawie zastosowania oraz zarzut nieprzeprowadzenia negocjacji, bowiem w aktach znajduje się notatka z negocjacji z J. W. Kolegium wyjaśniło, że na etapie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego zgoda właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem nie jest wymagana, gdyż decyzja nie rodzi praw do terenu. Zgoda na dysponowanie przez inwestora działkami będzie miała znaczenie na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę.

Skargi na decyzję Kolegium złożyli do sądu administracyjnego J. W. i Z. D. Skargi są identyczne w swej treści. Zarzucono w nich naruszenie:

1. art. 11 K.p.a. przez niewyjaśnienie zasadności wykorzystania działek skarżących pod inwestycję;

2. art. 81 w związku z art. 10 § 1 K.p.a. przez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, gdyż termin określony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania spełnił wyłącznie wymagania formalne a nie faktyczne;

3. art. 7 K.p.a. przez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (określenie 7-dniowego terminu w zawiadomieniu o wszczęciu postepowania uniemożliwiło dokonanie wszelkich czynności, podczas gdy zdanie obywateli ma w sprawie kluczowe znaczenie, a w tak krótkim czasie nie było możliwe zapoznanie się z obszernym materiałem dowodowym, obejmującym wielość stron i wielość działek);

4. art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a. przez niezebranie kluczowych dowodów w postaci opinii publicznej.

Zdaniem skarżących, powołanie się w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej na treść pism pełnomocnika inwestora z dnia [...] maja 2019 r. oraz z dnia [...] czerwca 2019 r., których to pism strony w postępowaniu nie otrzymały, narusza zasadę przekonywania. Organ powinien ujawnić motywy, jakimi kierował się przy rozstrzygnięciu sprawy, aby umożliwić weryfikację jego sposobu myślenia. Tymczasem strony nie mogły zapoznać się z przesłankami, które zadecydowały o lokalizacji inwestycji, a ww. pisma nie są zrozumiałe dla niewyspecjalizowanej osoby. Zdaniem skarżących, z analizy stanu faktycznego sporządzonej przez pełnomocnika inwestora wynika, że projektant podjął starania aby uniknąć lokalizacji sieci gazowej na działkach prywatnych, jednakże uzasadnienie to jest zbyt lakoniczne, nie wskazuje żadnej alternatywy trasy oraz dokładnie czym się projektant kierował. Skarżący zwrócili uwagę na zbyt krótki, 7-dniowy termin na zapoznanie się z materiałem dowodowym, który – z uwagi na zawiłość sprawy – spowodował, że nikt nie stawił się w urzędzie gminy. Efektem tego jest niezapoznanie się z opinią właścicieli działek, przez które gazociąg ma przebiegać. Tymczasem znowelizowany przepis art. 7 K.p.a. ma na celu przyznanie inicjatywy dowodowej także stronom. W konsekwencji decyzję wydano na podstawie niepełnego materiału dowodowego, nie uzyskując stanowiska osób zainteresowanych.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W trakcie postępowania do akt zostało złożone pismo z dnia [...] grudnia 2019r. sporządzone przez podmiot będący na etapie administracyjnym pełnomocnikiem inwestora. Stanowisko sformułowane w tym piśmie podtrzymał pełnomocnik inwestora reprezentujący go przed sądem. W piśmie wskazano, że w trakcie sporządzania dokumentacji projektowej, z uwagi na brak zgody właścicieli działek na przebieg gazociągu, wykonawca dokumentacji zmienił trasę gazociągu w sposób umożliwiający jego fizyczną lokalizację poza działkami nr [...] i [...]. Na działki oddziałuje wyłącznie strefa kontrolowana gazociągu o szerokości 1 m (po 0,5 m na stronę) wyznaczona na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Wskazano również, że zakres inwestycji jest identyczny jak dla uchylonej przez Kolegium decyzji pierwszoinstancyjnej nr [...], a decyzja dotyczy skarżących tylko w zakresie należących do nich działek, dlatego nie można mówić o złożoności sprawy. Do pisma załączono dwie notatki z negocjacji przeprowadzonych ze Z. D.

Podczas rozprawy w dniu [...] stycznia 2020 r. skarżący zakwestionowali umieszczenie odcinka gazociągu na ich działkach. Skarżący J. W. wskazał, że po przesunięciu słupa energetycznego można będzie zrealizować odcinek gazociągu pod chodnikiem w pasie drogowym. Skarżący Z. D. okazał aktualny projekt przebiegu gazociągu na jego działce. Pełnomocnik uczestnika postępowania (inwestora) wskazał, że okazywane mapy stanowią załączniki do umów ustanowienia służebności przesyłu; ostateczny przebieg gazociągu będzie określony w projekcie budowlanym po uzyskaniu wszystkich uzgodnień i najprawdopodobniej gazociąg ominie działki skarżących. Pełnomocnik uczestnika wyjaśniła, że zmiana przebiegu gazociągu w dokumentacji projektowej budowalnej nie wpłynie na konieczność zmiany decyzji lokalizacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skargi podlegają oddaleniu.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że sporna inwestycja polegająca na budowie gazociągu średniego ciśnienia zapewniającego dostawy gazu do odbiorców w gminie S. ma status inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.). Polega na budowie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej: ustawa planistyczna, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak ustalono w sprawie, co nie jest przedmiotem sporu, na terenie lokalizowania inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem inwestycja wymagała wydania ww. decyzji.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy planistycznej, wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów; b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Zdaniem sądu, prawidłowo organy oceniły, że złożony przez inwestora wniosek spełnia powyższe wymagania. Do wniosku dołączono kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000, która zawiera niezbędne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów znajdujących się na działkach, przez które planowany jest przebieg gazociągu oraz na działkach sąsiednich. Co prawda w przepisie art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej wskazano na warunek dołączenia również mapy w skali 1:2000 w przypadku inwestycji liniowych, ale warunku tego nie należy traktować jako obligatoryjny w przypadku każdej inwestycji liniowej. Mapa w skali 1:1000 jest dwukrotnie dokładniejsza, co spełnia warunek dołączenia mapy w odpowiedniej skali. Wniosek zawiera niezbędną charakterystykę inwestycji uwzględniającą, że w przypadku tego typu inwestycji nie są wymagane wszystkie elementy wskazane w art. 52 ust. 2 pkt 2 (z wyłączeniem np. określenia zapotrzebowania na wodę czy sposobu odprowadzania odpadów). Trafnie wskazał organ, że gazociąg średniego ciśnienia nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 pkt 33 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), gazociągi o ciśnieniu nie wyższym niż 0,5 MPa nie stanowią takich przedsięwzięć. Tymczasem zgodnie z § 6 pkt 1 lit. "b" rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640 ze zm.), gazociągi średniego ciśnienia to gazociągi o ciśnieniu powyżej 10,0 kPa do 0,5 MPa włącznie. Na marginesie wskazać należy, że z dniem 26 września 2019 r. rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r. zostało zastąpione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.), którego regulacja § 3 ust. 1 pkt 31 dotycząca gazociągów średniego ciśnienia jest identyczna jak w rozporządzeniu z 2010 r.

Charakter przedsięwzięcia (inwestycja celu publicznego) zobowiązywał organ do zastosowania art. 53 ust. 1 ustawy planistycznej, zgodnie z którym o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Obowiązków tych w stosunku do skarżących, zdaniem sądu, dopełniono. Skarżący są właścicielami nieruchomości, przez które inwestor zaprojektował przebieg inwestycji (we wniosku wszczynającym postępowanie wprost wskazano numery ich działek). Organy były zobowiązane, zgodnie z wyżej wskazaną regulacją, do imiennego zawiadomienia skarżących o wszczęciu postępowania oraz o wydawanych w nim rozstrzygnięciach. Jak wynika z akt, skarżący byli w ten sposób zawiadamiani, o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru: zawiadomień o wszczęciu postępowania (w dniach [...] lutego 2019 r. i [...] marca 2019 r., k. 86 i 99 akt adm.), zawiadomień w trybie art. 10 § 1 K.p.a. przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] sierpnia 2019 r. (k. 580 i 661 akt adm.), informacji o wydaniu ww. decyzji pierwszoinstancyjnej (k. 687, 690 akt adm.), zaskarżonej decyzji Kolegium (k. 9 i 12 dwóch teczek akt II instancji). Nadto, o wszczęciu postępowania oraz wydawanych decyzjach organy zawiadamiały inne strony postępowania przez obwieszczenia, w tym na BIP Urzędu Gminy S. i tablicy ogłoszeń tego Urzędu (z dnia [...] lutego i [...] lutego 2019 r. – zawiadomienia o wszczęciu, z dnia [...] sierpnia 2019 r. - o decyzji pierwszoinstancyjnej, z dnia [...] września 2019 r. na BIP SKO w Ł. i z dnia [...] września 2019 r. na tablicy ogłoszeń i BIP Urzędu Gminy S. – o decyzji zaskarżonej). Inne strony postępowania zawiadamiano również indywidualnie, co udokumentowano zwrotnymi potwierdzeniami odbioru znajdującymi się w nadesłanych aktach administracyjnych.

W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] lutego 2019 r. wyznaczono stronom termin 7-dniowy na zapoznanie się z materiałem dowodowym i zgłoszenie wniosków oraz zastrzeżeń, podobnie jak w zawiadomieniu w trybie art. 10 § 1 K.p.a. przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej. Zdaniem sądu, uwzględniając powyższe zawiadomienia i pozostałe okoliczności sprawy nieskuteczny pozostaje zarzut naruszenia prawa do czynnego udziału strony przez uniemożliwienie zajęcia stanowiska. Od wszczęcia postępowania w lutym 2019 r. do wydania zaskarżonej decyzji minęło siedem miesięcy, co było czasem wystarczającym na zapoznanie się z materiałami sprawy. Obydwaj skarżący byli aktywnymi uczestnikami postępowania, o czym świadczą m.in. zgłaszane do inwestycji zastrzeżenia (vide pismo z dnia [...] marca 2019 r., w którym nie wyrazili zgody na przebieg inwestycji przez ich działki, k. 150 i 151 akt adm.), składane środki zaskarżenia (np. od postanowienia Wójta z dnia [...] maja 2019 r. o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz składane dwukrotnie odwołania). Skarżący mieli świadomość możliwości zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie organu. Wyklucza to przyjęcie, że ich prawa do udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się zostały naruszone.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zwłaszcza gdy inwestycja ma charakter liniowy, dotyczy co do zasady przedsięwzięć realizowanych na dość długim odcinku (sporny gazociąg – 6260 m), zaplanowanych często na terenach prywatnych, ingeruje więc w interesy wielu stron postępowania. Jednocześnie inwestycje takie są realizowane w interesie społeczności lokalnych lub ponadlokalnych, a zatem w interesie publicznym. Wyżej wskazany charakter tych inwestycji oraz ich zasięg, a także znaczenie dla ogółu społeczności powoduje, że ustawodawca dostosował procedurę wydawania decyzji lokalizacyjnej do specyfiki tej inwestycji. W szczególności chodzi o sposób powiadamiania o wszczęciu postępowania i wydawanych rozstrzygnięciach. Zawiadomienie następuje co do zasady przez obwieszczenie, a podmioty dotknięte bezpośrednio skutkami inwestycji – zawiadamiane są indywidualnie (imiennie). Ma to swoje określone konsekwencje dla sytuacji prawnej indywidualnych skarżących. Zaskarżenie decyzji lokalizacyjnej dotyczącej inwestycji liniowych przez pojedyncze podmioty posiadające interes prawny do nieruchomości, przez które inwestycja przebiega, może się odbyć – gdy zarzut dotyczy niezapewnienia udziału w postępowaniu - co do zasady w granicach indywidualnego interesu prawnego. Inaczej rzecz ujmując, nie mogą te podmioty powoływać się na naruszenie prawa do udziału w postępowaniu innych stron postępowania i nieuzyskanie przez organ stanowiska tych innych stron. Inne strony bowiem powinny zadbać o swój interes we własnym zakresie w trakcie postępowania, a po jego zakończeniu dysponują środkami prawnymi nadzwyczajnymi, jeśli doszło do naruszenia ich prawa do udziału w postępowaniu. W konsekwencji, skoro skarżący mogą formułować zarzut naruszenia czynnego udziału w postępowaniu wyłącznie w odniesieniu do własnej sytuacji procesowej, to siedmiomiesięczny czas trwania postępowania i aktywny ich udział w tym postępowaniu wyklucza przyjęcie, że ograniczono im prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Nie doszło zatem do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a.

Nie jest również skuteczne powoływanie się na skomplikowanie sprawy w sytuacji, gdy każdy ze skarżących posiada po jednej działce, przez którą zaplanowano inwestycję. Zapoznanie się w takiej sytuacji z aktami sprawy, które nie są szczególnie obszerne, w których znajdują się czytelne mapy z wyraźnym zaznaczeniem położenia działek skarżących i przebiegiem inwestycji, nie powinno sprawić trudności nawet osobom nieposiadającym fachowej wiedzy. Nie są to akta wieloaspektowego projektu budowlanego czy innej inwestycji o wysokim stopniu skomplikowania. Powoływanie się na niemożność fizycznego stawienia się w urzędzie, przy kilkumiesięcznym czasie trwania postępowania, nie może być w takiej sytuacji uznane za skuteczne. Wyznaczone terminy zapoznania się z aktami sprawy również nie pełniły rolę wyłącznie formalnych, ale umożliwiały skarżącym aktywny udział w postępowaniu. Sąd zwraca uwagę, że ani na etapie odwoławczym, ani na etapie sądowym skarżący nie przedstawili argumentów uprawdopodabniających skuteczność wyżej sformułowanych zarzutów odnośnie niemożności merytorycznego zapoznania się z aktami sprawy.

Powyższe ubezskutecznia również powiązany zarzut niezgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego przez nieuzyskanie stanowiska opinii publicznej co do przebiegu inwestycji (zarzucone naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i 81 K.p.a.). Stanowisko opinii publicznej, które skarżący utożsamiają ze stanowiskiem pozostałych stron postępowania (występujących w znacznej liczbie ze względu na obszar inwestycji) pozostaje w gestii tych pozostałych stron postępowania, w granicach ich interesu prawnego. Niewypowiedzenie się przez pozostałe strony postępowania nie oznacza, że nie doszło do zebrania pełnego materiału dowodowego. Przepisy prawa regulujące wydawanie decyzji lokalizacyjnej nie wprowadzają obowiązku uzyskania stanowiska stron postępowania, ale obowiązek powiadomienia stron o możliwości zajęcia stanowiska i zgłoszenia zastrzeżeń. Od woli stron postępowania zależy zajęcie stanowiska. Występowanie w przypadku inwestycji celu publicznego w roli "adwokata" pozostałych stron postępowania, w sytuacji gdy tak jak skarżący posiadają one własny interes prawny i mogłyby we własnym zakresie skorzystać z przysługujących im środków prawnych, nie może być skuteczne.

Zdaniem sądu, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawiera również elementy wymagane przez art. 54 pkt 1 i 2 ustawy planistycznej. Należy przy tym wskazany przepis odczytywać w ten sposób, że obecność wymienionych w nim elementów w każdej konkretnej decyzji powinna uwzględniać rodzaj i specyfikę inwestycji. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z gazociągiem średniego ciśnienia, poprowadzonym w części w pasie drogowym, a w pozostałym zakresie przez działki prywatne, także zabudowane (art. 54 pkt 1 ustawy spełniony, wskazano rodzaj inwestycji). Zgodnie z wnioskiem inwestora, szerokość obiektu to 0, 20 m, strefa kontrolowana po 0,5 m w obie strony, technologia wykonania – PE100 o dużej niezawodności i znikomej awaryjności, przy neutralnym bądź znikomym wpływie na środowisko. W przypadku spornego gazociągu z oczywistych względów wskazanie na warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (art. 54 pkt 2), a w szczególności w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów górniczych – będzie mniej rozbudowane i będzie zawierało mniejszą ilość wymagań i ustaleń niż w przypadku inwestycji bardziej skomplikowanych. Należy mieć również na uwadze, że decyzja lokalizacyjna nie może zastępować decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może zawierać ustaleń charakterystycznych dla pozwolenia na budowę. Stopień jej szczegółowości jest zatem niższy niż w przypadku kolejnego etapu inwestycji – pozwolenia na budowę. To mając na uwadze należy wskazać, że treść decyzji organu pierwszej instancji zawiera elementy niezbędne wymagane przez art. 54 pkt 2 ustawy planistycznej, a w szczególności wskazuje jakie regulacje należy wziąć pod uwagę przy projektowaniu inwestycji, jakie są uwarunkowania inwestycji jeśli chodzi o ochronę dziedzictwa kulturowego, obsługę komunikacyjną oraz ochronę interesów osób trzecich. Do decyzji załączono również mapy w skali 1:1000 z wyrysowanymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (linia czerwona przerywana) oraz z wyrysowaną granicą obszaru oddziaływania inwestycji (linia ciągła zielona). Spełniony został więc warunek z art. 54 pkt 3 ustawy planistycznej. Położenie działek skarżących oraz przebieg linii są zobrazowane na mapie stanowiącej załącznik nr 1, rysunek 2.1, arkusz 1/8. Z map wynika, że linię zaprojektowano w sposób ingerujący w obszar działek skarżących, co nie było sporne w sprawie. Powyższe potwierdza dodatkowo, że interes prawny skarżących jest niewątpliwy.

Organ dokonał również wszelkich uzgodnień wymaganych w przepisie art. 53 ust. 4 ustawy planistycznej (pkt 6 - z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych, pkt 9 - z zarządcami dróg powiatowych i wojewódzkich, pkt 11 - z organem właściwym w sprawie ochrony wód), o czym świadczą dokumenty (postanowienia i stanowiska) na k. 161 – [...] akt adm.

Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy planistycznej, powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów.

Nie może zostać uwzględniony zarzut nierozważenia alternatywnej lokalizacji gazociągu w taki sposób, aby omijał działki skarżących. Nie może również prowadzić do uwzględnienia skargi zarzut naruszenia zasady przekonywania, tj. art. 11 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zdaniem skarżących, organy nie wyjaśniły stronom zasadności przeprowadzenia inwestycji przez ich działki, nie przedstawiły okoliczności, którymi kierował się projektant wytyczając trasę gazociągu. Jest to zarzut częściowo trafny jeśli chodzi o konstrukcję uzasadnienia decyzji zaskarżonej i decyzji pierwszoinstancyjnej, ale niemogący skutkować eliminacją tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy planistycznej, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Stosownie do treści art. 56 tej ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową. Jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym ma być zlokalizowane. Decyzja lokalizacyjna stanowi prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ administracji publicznej właściwy do jej wydania nie jest uprawniony do analizowania, czy lokalizacja inwestycji w miejscu wskazanym przez inwestora jest zasadna czy też nie. Brak możliwości takiej analizy oznacza również, że nawet jeśli inna lokalizacja inwestycji byłaby korzystniejsza z punktu widzenia właścicieli nieruchomości, przez które ma przebiegać (np. poprzez uzyskanie przesunięcia słupa energetycznego, o co wnosi jeden ze skarżacych), nie może to być podstawą do odmowy ustalenia wnioskowanej lokalizacji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 272/16, "Ocena legalności lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu, co obejmuje również ocenę jej przebiegu po terenie prywatnym powinna polegać na stwierdzeniu, czy ingerencja w prawo własności jest w danym przypadku konieczna i uzasadniona. Stwierdzenie to nie sięga jednak tak daleko, by obejmowało obowiązek badania przez organy słuszności czy też celowości realizacji inwestycji, jak też prowadziło do nałożenia na wnioskodawcę wymogu przestawienia wszystkich rozwiązań alternatywnych lokalizacji inwestycji i szczegółowego omówienia, dlaczego został wybrany dany jej wariant. Organ orzekający [...] nie może modyfikować wniosku inwestora, korygować lokalizacji przyszłego zamierzenia. Aby odmówić ustalenia lokalizacji w sposób wskazany przez inwestora organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Oceniając decyzję w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego należy mieć na uwadze nie tylko słuszny interes indywidualny, ale także publiczny cel jakiemu służyć ma planowana inwestycja, który to cel usprawiedliwia między innymi ograniczenie prawa własności osoby trzeciej" (orzeczenie dostępne w Bazie Orzeczeń na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd zatem zauważa, że w zakresie oceny inwestycji z przepisami odrębnymi uzyskano wymagane, pozytywne uzgodnienia. Wypowiedziały się zatem organy, które w zakresie regulacji odrębnych są organami wyspecjalizowanymi, nie stwierdzając przeszkód do wydania pozytywnego uzgodnienia lokalizacji. Jak wyżej również wskazano, rodzaj gazociągu nie wymagał oceny środowiskowej. Organ ustalił brak innych przepisów odrębnych uniemożliwiających lokalizację inwestycji i ustalenie to nie narusza prawa. Treść art. 56 ustawy planistycznej przesądza, że brak wskazania konkretnego odrębnego przepisu prawa materialnego, z którym nie jest zgodna decyzja lokalizacyjna, wyklucza odmowę wydania decyzji lokalizacyjnej. Taki przepis ani w skardze, ani w toku postępowania administracyjnego nie został wskazany.

Sąd natomiast dostrzega, że w przepisie art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy planistycznej wskazano, że organ właściwy do wydania decyzji lokalizacyjnej powinien dokonać analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1) oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (pkt 2). Niedokonanie tej analizy było powodem uchylenia przez Kolegium pierwszej wydanej w sprawie decyzji lokalizacyjnej. Jak wynika z akt administracyjnych, analizę taką sporządzono i zawiera ona opis zagospodarowania terenu w odniesieniu do każdej z działek, przez które inwestycja ma przebiegać, w tym działek skarżących (k. 539-544 akt adm.), a nadto szczegółowe uzasadnienie lokalizacji gazociągu w odniesieniu do każdej z działek. Nastąpiło to po włączeniu do akt wypisu z ewidencji gruntów. Z analizy wynika, że znaczna część działek objętych lokalizacją inwestycji to działki jednostek samorządu terytorialnego, w pozostałym zakresie podmiotów prywatnych. Nie ustalono aby inwestycję lokalizowano na obszarze, na którym obowiązują szczególne prawne warunki dotyczące jego ochrony w zakresie kształtowania ładu przestrzennego, zabudowy, ochrony środowiska, przyrody itp. Z przeprowadzonej analizy wynika stan istniejącej infrastruktury kolidującej z planowaną inwestycją lub wymagającej dostosowania ich wzajemnego położenia względem siebie, jeśli chodzi o prawem przewidziane warunki techniczne. Odnośnie każdej z działek wskazano na położenie tej infrastruktury w chodniku lub pasie drogowym przyległym do granic działek. Odrębne wypowiedzi zawiera sporządzona analiza również odnośnie działek skarżących ze wskazaniem, jaka infrastruktura położona jest w pasie drogowym lub w chodniku i dlaczego konieczne jest wykorzystanie terenu działek prywatnych nr [...] i [...](k. 547 akt adm.).

Istotnie, dla pełnej realizacji zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz dla zrealizowania wymogu wyczerpującego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), jak też wobec faktu, że brak analizy był powodem poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej, należało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej szerzej odnieść się do wyników analizy, a nie wyłącznie ją przywołać. Wobec jednak treści art. 56 ustawy planistycznej, w tym niebudzącego wątpliwości sądu ustalenia o braku przepisów odrębnych sprzeciwiających się lokalizacji inwestycji przez działki skarżących, niewskazania przez skarżących przepisów odrębnych sprzeciwiających się lokalizacji inwestycji, wobec pozytywnych uzgodnień organów wyspecjalizowanych oraz związanego charakteru decyzji, naruszenie powyższe nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie zasady przekonywania wyżej stwierdzone takiego istotnego wpływu na wynik sprawy niniejszej mieć nie mogło. Zamieszczenie wyników analizy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czy decyzji pierwszoinstancyjnej, wobec jednoznacznej treści tej analizy, nie zmieniłoby wyniku sprawy. Nadto, sporządzona analiza jest czytelna, sformułowana w języku w większości niespecjalistycznym (za wyjątkiem wskazania wymagań wynikających z warunków technicznych). Została złożona do akt [...] czerwca 2019 r., zaś decyzję zaskarżoną wydano [...] września 2019 r. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że skarżący nie mieli możliwości zapoznać się z tą analizą w siedzibie organu przed wydaniem zaskarżonej decyzji czy że wykluczone było zrozumienie tej analizy. Tym bardziej, że przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji byli zawiadomieni imiennie w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Nadto, w uzasadnieniu skargi skarżący powołują się na treść analizy, co świadczy o znajomości jej treści.

Dodatkowo wskazać należy, że:

- w piśmie pełnomocnika inwestora złożonym na etapie sądowym w dniu 10 stycznia 2020 r. (k. 94) wskazano, że sporządzona po wydaniu zaskarżonej decyzji dokumentacja projektowa umożliwia zlokalizowanie inwestycji poza granicami działek skarżących z pozostawieniem oddziaływania wyłącznie w ramach strefy kontrolowanej. Sąd przypomina, że strefa ta jest nieznacznych rozmiarów (po 0,5 m z obu stron gazociągu). Jak wskazał pełnomocnik inwestora na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r., najprawdopodobniej gazociąg ominie działki skarżących, przy czym nastąpi to bez konieczności zmiany decyzji lokalizacyjnej;

- sąd nie dopuszczał dowodów z okazanych na rozprawie w dniu [...] stycznia 2020 r. mapek z – jak wskazali skarżący – aktualnym przebiegiem odcinka gazociągu na ich działkach. Jak oświadczył pełnomocnik inwestora, mapki są załącznikami do umów ustanowienia służebności przesyłu. Sąd natomiast kontroluje zaskarżoną decyzję na datę jej wydania, tj. w sprawie niniejszej na dzień [...] września 2019 r.

Reasumując, związany charakter zaskarżonej decyzji zobowiązuje sąd do oceny o braku podstaw do jej uchylenia (przy braku przepisów odrębnych sprzeciwiających się lokalizacji inwestycji i przy stwierdzeniu braku naruszenia innych przepisów).

Sąd natomiast nie znajduje podstaw do oceny faktu przeprowadzenia bądź nieprzeprowadzenia negocjacji, bowiem nie ma on znaczenia dla oceny legalności decyzji lokalizacyjnej. Jak trafnie wskazało Kolegium, decyzja lokalizacyjna nie rodzi praw do terenu, a inwestor występując o taką decyzję nie musi legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgoda skarżących na udostępnienie nieruchomości będzie miała znaczenie na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego – wydawania pozwolenia na budowę i ewentualnie uzyskiwania prawa do ograniczenia korzystania z nieruchomości. Choć zatem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć daleko idące konsekwencje, to jednak sama w sobie prawa własności nie narusza. Określa przeznaczenie terenu i rozmieszczenie przedsięwzięcia, a więc określa możliwy (potencjalny) dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykonanie projektowanej inwestycji wymaga jeszcze pozwolenia na budowę, które konkretnie umiejscowi inwestycję na działce przy uwzględnieniu wszystkich przepisów szeroko rozumianego prawa budowanego. To właśnie na etapie pozwolenia na budowę uwzględnia się w szczególności zasady poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).

Powyższe oznacza, że Wójt Gminy S., rozpatrując wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia w gminie S., nie miał podstaw do wydania decyzji odmownej. Podobnie Kolegium bez naruszenia prawa nie znalazło podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Sąd także nie dostrzega niezgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, która obligowałaby do uwzględnienia skarg. Brak jest także podstaw do uznania, że w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzje organów obu instancji zawierają niezbędne elementy, ich uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie są wystarczające, a stwierdzone uchybienia pozostają bez wpływu na wynik sprawy.

Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlegała oddaleniu.