Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 113/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Zakładu Karnego
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 07 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego do załatwienia wniosku M. S. z [...] czerwca 2022r. w nierozpoznanym zakresie w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Dyrektor Zakładu Karnego dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Skarżący M. S. pismem z dnia 02 lipca 2022 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego. Zarzucił naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnianiu informacji publicznej na wniosek

2. art. 10 ust. 1 Ustawy o udostępnianiu informacji publicznej w zakresie w jakim ten przepis stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w BIP jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym gdyż tylko częściowym zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W związku z powyższym Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 8 czerwca 2022 r. w zakresie nieudostępnionej informacji publicznej.

W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z dnia 8 czerwca 2022 r. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania tytułów wszystkich aktualnie obowiązujących zarządzeń, wytycznych i instrukcji Dyrektora Zakładu Karnego poprzez podanie ich znaku, daty wydania i jakich spraw dotyczy. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał formę pisemną. Następnie podał, że w dniu 30 czerwca 2022 r. została mu udostępniona informacja publiczna w zakresie wskazania tytułów 18 zarządzeń. W odniesieniu natomiast do instrukcji i wytycznych oraz pozostałych zarządzeń Skarżący podał, że informacja publiczna nie została mu udostępniona. Doszło więc zdaniem Skarżącego do częściowego udostępnienia informacji publicznej, bo niewątpliwie aktualnie obowiązujących zarządzeń wydanych przez Dyrektora jest znacznie więcej, a wydane zostały także instrukcje i wytyczne. W związku z tym, w odniesieniu do części nieudostępnionej, organ pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazał, że zawarta w piśmie Dyrektora ZK W. z dnia 24 czerwca 2022 r. na wniosek z 08 czerwca 2022r. (doręczony organowi 17 czerwca 2022r.) lista zarządzeń wyczerpuje w całości listę aktów prawnych Dyrektora mających walor informacji publicznej. Poza zarządzeniami wymienionymi w tamtym piśmie wydane zostały również inne zarządzenia, instrukcje i wytyczne, które nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych, ich treść w czasie, kiedy są aktualne nie jest podawana do wiadomości osób innych niż funkcjonariusze i pracownicy Zakładu Karnego we W.. Organ podał, że dokumenty te są dokumentami wewnętrznymi, służą wymianie informacji między funkcjonariuszami i pracownikami oraz określają zasady i terminy realizacji obowiązków służbowych, a powstają na etapie przygotowań do realizacji przez Służbę Więzienną jej zadań statutowych.

Dalej Dyrektor wskazywał, że co do zasady adresatem norm prawnych zawartych w zarządzeniach, wytycznych oraz instrukcjach Dyrektora Zakładu Karnego są podlegli mu funkcjonariusze i zatrudnieni przez niego pracownicy. Pomimo powyższego, w użytkowanej przez administrację ZK W. bazie danych aktów prawnych Dyrektora jednostki jako akty posiadające walor informacji publicznej oznaczono wszystkie akty, które zawierają informacje skierowane do podmiotów zewnętrznych. Przykładowo takim aktem jest zarządzenie [...] w sprawie udostępniania informacji publicznej. W przeważającej mierze reguluje ono zdaniem Dyrektora zasady postępowania funkcjonariuszy przy załatwianiu wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Ponieważ jednak w zarządzeniu tym ujęto obliczone przez administrację faktyczne koszty dodatkowe związane z udostępnianiem informacji publicznej, przyjęto, że zarządzenie zawiera informację skierowaną do podmiotów zewnętrznych - tj. podmiotów, które zamierzają skorzystać z uprawnienia do pozyskania od Dyrektora ZK W. informacji publicznej. Podobnie oceniono zarządzenia określające obowiązujący na terenie Zakładu Karnego we W. porządek wewnętrzny, który zgodnie z przepisami regulującymi wykonywanie kary pozbawienia wolności wprost doprecyzowują uprawnienia i obowiązki osadzonych, co wyklucza możliwość stwierdzenia, że jest to dokument wewnętrzny, nie "skierowany do podmiotów zewnętrznych".

Jednocześnie podano, że jako akty prawne nie będące informacją publiczną uznano na przykład zarządzenia, którymi Dyrektor jednostki powołuje zespoły zadaniowe, wyznacza im zadania oraz określa termin ich wykonania. W ocenie organu cech informacji publicznej nie posiadają również zarządzenia Dyrektora jednostki określające termin lub szczegółowy tryb postępowania funkcjonariuszy na określonym odcinku służby - np. regulujące terminy składania przez funkcjonariuszy poszczególnych działów ZK W. oświadczeń majątkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., przedmiotem skargi może być także bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Wobec powyższego, w przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie.

W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia", w tym wniesienie ponaglenia, w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Poza tym do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11, CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 01 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie".

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania na podstawie akt sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w sprawie udostępnienia informacji publicznej w postaci tytułów wszystkich aktualnie obowiązujących zarządzeń, wytycznych i instrukcji Dyrektora Zakładu Karnego poprzez podanie ich znaku, daty wydania i jakich spraw dotyczy.

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, co należy zaznaczyć, służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż należą do nich władze publiczne, w tym organy władzy publicznej, oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

W myśl art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1064 ze zm.) dalej w skrócie "u.s.w.". Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną. Służba Więzienna realizuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 53 ze zm.) zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności. Zgodnie z art. 7 pkt 3 u.s.w. organem Służby Więziennej jest dyrektor zakładu karnego. Jednostkami organizacyjnymi Służby Więziennej są m. in. zakłady karne (art. 8 ust. 1 pkt 3 u.s.w.). Z kolei koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa (art. 6 u.s.w.). W myśl art. 13 ust. 1 u.s.w. zakładem karnym kieruje dyrektor. Do zakresu działania dyrektora zakładu karnego należy m.in. realizacja zadań wynikających z innych ustaw (art. 13 ust. 2 pkt 7 u.s.w.). Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego wobec brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Natomiast bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodny z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.i.d.p.), albo nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.i.d.p.), albo nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 u.i.d.p.).

Nadto udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

Dalej odpowiedzieć należy na pytanie, czy informacje objęte wnioskiem z dnia 8 czerwca 2022 roku stanowią informację publiczną. Punkt wyjścia do rozważań stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych. Definicja ta jest bardzo szeroka i może budzić wątpliwości, dlatego przy interpretacji przepisu art. 1 ust. 1 konieczne jest posiłkowanie się zarówno sformułowaniami zawartymi w art. 61 Konstytucji RP, jak uwzględnianie treści art. 6 u.d.i.p., który zawiera przykładowy katalog informacji mających walor informacji publicznej. Wśród przykładowych informacji publicznych wskazano m.in. informacje o organizacji oraz przedmiocie działalności i kompetencjach organów władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i c u.d.i.p.), a także o zasadach funkcjonowania takich podmiotów, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.). Nadto informacją publiczną są dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.). W orzecznictwie podkreśla się również, iż informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej. Jednocześnie akcentuje się powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09, CBOSA).

Skarżący wskazał we wniosku, iż zwraca się o wskazanie wszystkich aktualnie obowiązujących zarządzeń, wytycznych i instrukcji Dyrektora Zakładu Karnego. Podkreślić przy tym należy, że Skarżący nie zażądał udostępnienia ich treści.

Zdaniem Sądu, co nie było kwestionowane przez strony, Dyrektor pismem z dnia 24 czerwca 2022r. (w ustawowym terminie) udzielił informacji publicznej w zakresie wyszczególnionych w piśmie zarządzeń w ilości 18, które stanowią zdaniem organu akty prawne podlegające udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Kwestionowane przez Skarżącego było, że informacja nie została udzielona w całości, bowiem nie wyszczególniała wszystkich aktualnie obowiązujących zarządzeń, wytycznych i instrukcji Dyrektora Zakładu Karnego (znaku - jakich spraw dotyczą – podanie ich nazwy). Należy mieć na uwadze, iż przynajmniej część zarządzeń czy instrukcji, o których wyszczególnienie Skarżący się zwracał, może dotyczyć ustawowych obowiązków czy uprawnień osadzonych (np. na podstawie upoważnień zawartych w ustawie konkretyzować sposób realizacji tych obowiązków i uprawnień – zarządzenie w sprawie porządku wewnętrznego, instrukcje dotyczące zasad odwiedzin, realizacji paczek itp.), jako że w swej treści zawierają informacje we wspomnianym powyżej rozumieniu. Zwłaszcza, że sam organ wskazał, że dokumenty te określają zasady i terminy realizacji obowiązków służbowych. Zatem taką informację o takich dokumentach należy zakwalifikować jako informację publiczną, zwłaszcza gdy została wytworzona i znajduje się w posiadaniu organu. Organ tylko przykładowo wskazał, że akty o których nie poinformował wnioskodawcy kierowane były do funkcjonariuszy i pracowników Zakładu Karnego we W., dlatego stanowiły jego zdaniem dokumenty wewnętrzne.

Wbrew temu co podnosi organ dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyroki NSA: z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; z 7 października 2015 r., I OSK 1883/14, CBOSA; wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). Cechą dokumentów wewnętrznych jest to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny z 2015 r., nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, op.cit, s. 24, 206–208; wyrok NSA z 17 listopada 2016 r., I OSK 1139/15). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyżej orzeczeniu "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. (...) Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej". Tymczasem organ nie sprecyzował w konkretny sposób jakie aktualnie obowiązujące w Zakładzie Karnym we W. wytyczne, zarządzenia i instrukcje spełniają powyższą cechę, zatem nie stanowią informacji publicznej.

Co więcej, zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem art. 6 ust. 1 pkt 2 lit b) i c), pkt 3 lit a), pkt 4 lit a) u.d.i.p. żądane przez Skarżącego informacje o obowiązujących w Zakładzie Karnym zarządzeniach, wytycznych i instrukcjach mogą być zebrane w rejestrach czy ewidencjach takich aktów. W tym zakresie informacja o treści funkcjonujących w podległej danemu organowi jednostce organizacyjnej rejestrów, wykazów, czy ewidencji takich aktów stanowi informację publiczną. Za niezasadne należy uznać twierdzenie organu, iż żądane informacje w zakresie wszystkich aktualnie obowiązujących zarządzeń, wytycznych i instrukcji związane są z wewnętrzną organizacją i działalnością jednostki i nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów o informacji publicznej (por. wyrok NSA z 26 października 2018 r., I OSK 2678/16). W ocenie Sądu, skoro podmiot je wytworzył, czy też znajdują się one w jego posiadaniu i obowiązują funkcjonariuszy oraz pracowników, to informację publiczną stanowi informacja o obowiązywaniu takich aktów oznaczonych konkretnym znakiem i nazwą. Skarżący nie domagał się udostępnienia ich treści.

Z drugiej strony, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie nie jest kwestionowane to, że udzielenie informacji niepełnej lub wymijającej nie uwalnia od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4455/21, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. II SAB/Go/21, CBOSA).

W niniejszej sprawie organ pismem z dnia 24 czerwca 2022 r. przekazał Skarżącemu informacje na temat aktów prawnych Dyrektora ZK W. z podaniem typu aktu, nadanego mu numeru, roku oraz tytułu. Jednakże, jak zauważył to Skarżący w treści wniesionej skargi, nie była to informacja o wszelkich tego typu aktach. Potwierdził to również sam organ w treści odpowiedzi na skargę argumentując, że zaniechał odpowiedzi na wniosek w zakresie dokumentów stanowiących zarządzenia, wytyczne i instrukcje, które jego zdaniem nie stanowiły informacji publicznej.

Wskazać należy, że w sytuacji gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu, organ jest zobowiązany jedynie do poinformowania o tym fakcie wnioskodawcy w drodze pisma informującego, mającego postać czynności materialno-technicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądnej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.i.d.p., powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2021 roku, sygn. II SAB/Wa 877/19 i z dnia 11 grudnia 2017 roku, sygn. II SAB/Wa 355/17, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 roku, sygn. akt I OSK 807/07, CBOSA), czego w niniejszej sprawie zabrakło w odniesieniu do innych niż akty prawne - zarządzeń, wytycznych i instrukcji obowiązujących w Zakładzie Karnym we W., które podmiot zobowiązany uznał za nieposiadające waloru informacji publicznej. Załatwienie wniosku w całości poprzez, np. udostępnienie żądanej informacji, czy poinformowanie o niemożności udzielenia informacji nie wymaga formy decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) i uwalnia organ od ewentualnego zarzutu bezczynności. Konstatacja taka dotyczy jednak tylko sytuacji kiedy odpowiedź jest pełna. Udzielenie informacji niepełnej lub wymijającej nie uwalnia od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Tym samym, skoro organ nie kwestionuje, że istnieją inne niż akty prawne, co do których informacji publicznej udzielił, akty w postaci zarządzeń, wytycznych i instrukcji, których nie udostępnił Skarżącemu mimo jego wniosku, a także nie poinformował Skarżącego o powodach ich nieudostępnienia, to w tym zakresie pozostaje w bezczynności. Nie zmienia tego stanowiska ewentualne uznanie organu, że pozostała część zarządzeń, a także wytyczne i instrukcje Dyrektora nieudostępnione Skarżącemu nie stanowią informacji publicznej, bowiem Dyrektor w takiej sytuacji powinien pisemnie powiadomić o tym wnioskodawcę, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Zobowiązać zatem należało organ do załatwienia wniosku z 8 czerwca 2022 r. w nierozpoznanym zakresie, jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że Dyrektor Zakładu Karnego dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, przy czym Sąd ocenił, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego, jak orzeczono w punkcie 2 wyroku. Jest to, bowiem pojęcie nieostre, wymagające interpretacji z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, tym niemniej w świetle ugruntowanego orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że powinno być odnoszone do sytuacji oczywistego, nie budzącego żadnych wątpliwości, poważnego naruszenia obowiązku działania przez organ. Musi chodzić o znaczące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, CBOSA). Co więcej, w orzecznictwie akcentuje się ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyroki NSA z 17 września 2015 r., II OSK 652/15 i z 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16, dostępne CBOSA). W ocenie Sądu w rozpoznawanej bezczynność nie miała charakteru rażącego. Organ w odpowiednim czasie zareagował na wniosek i w ustawowym terminie informacją udzielił odpowiedzi na wniosek, błędnie przyjmując, że nie jest zobowiązany do odpowiedzi w pozostałym zakresie. W ocenie Sądu zdecydowanie nie można przypisywać takiemu działaniu organu charakteru rażącego.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku obowiązkiem organu będzie udostępnienie pełnej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem lub poinformowanie Skarżącego pisemnie o innym sposobie załatwienia wniosku w jego nierozpoznanym dotychczas zakresie.

Natomiast w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 120 p.p.s.a.