Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2969/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. S.k. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 57/13 w sprawie ze skargi G. F. i D. W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 31 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 57/13 po rozpoznaniu skargi G. F. i D. W. uchylił decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wojewoda P. ww. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez G. F. i D. W., a dotyczące decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], którą Prezydent Miasta G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi W. S. pozwolenia na budowę budynku handlowo–usługowego wraz z wewnętrznymi instalacjami (w tym gazową), wewnętrznego układu drogowego (dojścia, dojazdy, parkingi), zewnętrznej instalacji oświetlenia terenu, zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej z przyłączami, przyłącza wod–kan i gazu, przebudowę zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, ogrodzenia na terenie nieruchomości działki nr [...] i [...], obręb [...] przy ul. [...] w G.

Wojewoda P. wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie może złożyć tylko strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zatem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy wskazał też na treść przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawierającego definicję pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", przez który zgodnie z tą normą prawną należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wskazał również na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że znajdowanie się w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, czy ochrony środowiska, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Natomiast zdaniem organu, skarżący nie wykazali, aby zostały naruszone jakiekolwiek przepisy prawa materialnego uzasadniające ich legitymację procesową. Ponadto nie wskazywali także na jakiekolwiek okoliczności związane z konkretnymi przepisami prawa pozwalające stwierdzić, że na skutek budowy zostanie uniemożliwiona lub ograniczona możliwość zagospodarowania ich nieruchomości.

Zdaniem organu, nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, gdyż o obszarze oddziaływania będą decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, a w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym. Organ stanął na stanowisku, według którego obszar oddziaływania obiektu to teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub wydane na ich podstawie decyzje. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielom, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Skoro wspomnianych ograniczeń skarżący nie wskazali, nie można uznać ich za strony postępowania.

Dokonując analizy obszaru oddziaływania omawianej inwestycji, wynikającego z jej specyfiki i usytuowania względem sąsiednich nieruchomości, projektowane zagospodarowanie działek nr: [...] i [...] nie ogranicza zagospodarowania sąsiednich nieruchomości (działek nr: [...], [...] i [...]). Z powyższego wynika, iż działka skarżących nie leży w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. W ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie określenia obszaru oddziaływania projektowanego obiektu na działkę skarżącego jest nieprawidłowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku G. F. i D. W. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucili m.in. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że w sytuacji, w której poprzez teren inwestycji biegnie droga do obiektu skarżących nie istnieje oddziaływanie obiektu na obiekt skarżących.

Pismem z dnia 6 marca 2013 r. uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. S.k. w G. w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi. Spółka wskazała również, że zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] o przeniesieniu decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z W. S. na rzecz [...] Sp. z o.o. Sp. k., działka nr [...], obciążona służebnością gruntową, stanowi własność [...] Sp. z o.o. Sp. k.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy dokonał bowiem błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a to zaś doprowadziło do naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 k.p.a. W efekcie doszło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Uchybienia te miały oczywisty i istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu umorzenie postępowania odwoławczego nie było właściwe, jako że z akt administracyjnych wynika, iż skarżący powinni być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia spornego pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Sąd wskazał, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], na której prowadzą działalność o charakterze użyteczności publicznej, tj. przedszkole. Z uwagi na okoliczność, iż nieruchomość nr [...] nie miała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2004 r. (rep. A nr [...]) właściciel nieruchomości nr [...] (inwestor) ustanowił nieodpłatną służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] na rzecz m.in. każdoczesnych właścicieli działki nr [...]. W związku z tym na nieruchomości nr [...], na której ma być prowadzona inwestycja przebiega droga dojazdowa do przedszkola prowadzonego przez skarżących. W decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą, wewnętrznego układu drogowego oraz ogrodzenia na terenie nieruchomości działki nr [...] i [...], obręb [...] przy ul. [...] w G., obszar oddziaływania obiektu(-ów), o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane określony został poprzez wskazanie następujących nieruchomości: [...], [...], [...], [...]. Sąd wskazał, że z analizy projektu budowlanego, a zwłaszcza projektu zagospodarowania terenu inwestycji, wynika, że działka geodezyjna nr [...] graniczy bezpośrednio z terenem obejmującym część działek nr: [...] i [...], na których planowana jest sporna inwestycja, tj. budowa budynku handlowo–usługowego wraz z wewnętrznymi instalacjami (w tym gazową), zewnętrznej instalacji oświetlenia terenu, zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej z przyłączami, przyłącza wod–kan i gazu, przebudowa zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, ogrodzenia na terenie nieruchomości ww. działek, jak również wewnętrznego układu drogowego (dojścia, dojazdy, parkingi). Organ I instancji uznał, że nieruchomość skarżących znajduje się w strefie oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę, jednakże planowane inwestycje nie ograniczają zagospodarowania ich nieruchomości. Natomiast organ odwoławczy umarzając postępowanie odwoławcze uznał, że skarżący nie mają interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu.

W ocenie Sądu, w tak ukształtowanym stanie faktycznym sprawy nieuprawnione było przyjęcie przez organ odwoławczy, że współwłaściciele nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie są stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji. Zdaniem Sądu nie można bowiem stwierdzić, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących, skoro roboty budowlane polegające, zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją organu pierwszej instancji, na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z układem drogowym, w sposób ewidentny będą wpływać na sposób korzystania z nieruchomości skarżących. W ocenie Sądu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że budowa budynku handlowo–usługowego, a przede wszystkim budowa wewnętrznego układu drogowego (dojścia, dojazdy, parkingi), będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących. Każda działka musi mieć bowiem dostęp do drogi publicznej. W przypadku nieruchomości skarżących dostęp ten odbywa się poprzez działkę nr [...], na której ma być realizowana inwestycja. Każde przedsięwzięcie inwestycyjne odnoszące się do działki nr [...] powoduje dla właścicieli działki [...] ograniczenie w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Przy czym nie chodzi tu wcale o to, czy inwestycja spowoduje czy też nie trwałe ograniczenie, a nawet pozbawienie przysługującej skarżącym jako właścicielom działki [...] służebności gruntowej prawa przechodu i przejazdu. Kwestie te należą do problematyki prawa cywilnego, a spory w tym zakresie podlegają kognicji sądów powszechnych. Błędne było zatem powoływanie się przez organ drugiej instancji przy dokonywaniu oceny przymiotu strony na schemat dostaw do obiektu. Stwierdzenie, że po zrealizowaniu inwestycji nie wystąpią żadne ograniczenia w korzystaniu przez skarżących z ich nieruchomości, nie oznacza w żadnym razie, działka skarżących nie leży w obszarze oddziaływania i w związku z tym nie przysługuje im przymiot strony.

Ponadto organ pierwszej instancji pismem z dnia 8 sierpnia 2012 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę, uznając skarżących za strony postępowania, a w związku z zastrzeżeniami złożonymi przez skarżących do planowanej inwestycji w przedmiocie zapewnienia prawidłowego dojazdu do przedszkola zlokalizowanego na działce skarżących, organ pismem z dnia 23 sierpnia 2012 r. zobowiązał inwestora do udokumentowania w projekcie budowlanym (części opisowej branży architektonicznej, pkt 5 – podstawowe dane technologiczne oraz część rysunkowa branży drogowej), że zaprojektowany układ drogowy, w przypadku dostaw towaru do obiektu, nie będzie kolidował z ustanowioną służebnością gruntową na działce nr [...] na rzecz skarżących.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie występuje oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomość skarżących, które to stanowi podstawę do tego, by uznać istnienie interesu prawnego stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu cytowanego przepisu, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, prawo lotnicze i przepisów wykonawczych do ustaw. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd stwierdził zatem, że w rozpoznawanej sprawie skarżący mają przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego wraz z wszystkimi niezbędnymi instalacjami, w tym z wewnętrznym układem drogowym. Status strony wynika z faktu, że nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji w związku z planowanym zakresem robót polegających między innymi na budowie wewnętrznego układu drogowego na działce nr [...], który jednocześnie stanowi dojazd do drogi publicznej dla nieruchomości skarżących. Sąd zwrócił uwagę, że w myśl art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zgodnie natomiast z ustawą o gospodarce nieruchomościami działka budowlana oznacza działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że jeśli projekt budowlany w niniejszej sprawie obejmuje budowę układu drogowego dotyczącego również nieruchomości skarżących, to znaczy, że z projektu tego wynikają ograniczenia dla nieruchomości skarżących, a co za tym idzie przywołane przepisy pozwalają na uznanie skarżących za strony postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu należy przyjąć, że jeżeli dochodzi do jakiegokolwiek, przewidzianego przepisami szczególnymi, oddziaływania inwestycji na znajdujące się w jej najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, nawet gdy jest to oddziaływanie, które zdaniem organów jest według norm prawa dopuszczalne, to zawsze właściciele tych sąsiednich nieruchomości powinni mieć możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń na etapie rozpoznawania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę, a zatem osoby te powinny mieć przymiot stron postępowania. Zdaniem Sądu zaplanowana w projekcie budowlanym inwestycja polegająca na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z wszystkimi instalacjami, w tym układem drogowym będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących w sposób uzasadniający uznanie skarżących za strony postępowania administracyjnego.

Ponadto Sąd podkreślił, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje. O ile więc istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jednakże weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, w którym osoby te mają zapewniony udział. Za zasadny zatem Sąd uznał zarzut skarżących w zakresie naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane polegający na przyjęciu przez organ, że nie istnieje oddziaływanie planowanych inwestycji na obiekt skarżących.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. S.k. z siedzibą w G., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla istnienia interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu wystarczy jakakolwiek możliwość wywarcia wpływu na nieruchomości znajdujące się w zakresie oddziaływania obiektu.

Wskazując na powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a.. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Nadal jednak przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zauważyć trzeba, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą zatem decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu.

Zaznaczyć przy tym należy, że przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, LEX nr 347949). Podkreślenia bowiem wymaga, że jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością, użytkowaniu wieczystym lub w stosunku do której przysługują mu uprawnienia zarządcy nieruchomości. Oznacza to nałożenie na organy administracji obowiązku ustalenia i oceny okoliczności związanych z tym, czy konkretny przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Ustalenie przez organ okoliczności, które – na gruncie konkretnej normy prawa materialnego – mogłyby stanowić ograniczenie w możliwości zagospodarowania jakiejkolwiek innej nieruchomości powinno skutkować objęciem właściciela, wieczystego użytkownika bądź zarządcy takiej nieruchomości zakresem podmiotowym postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 911/11, wyrok NSA z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać ponadto należy, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W związku z definicją obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, uznać należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 należą również przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w kodeksie cywilnym i innych ustawach. Realizacja inwestycji może bowiem uniemożliwić realizację tych praw i dochodzenie roszczeń w stosownej procedurze przed sądem powszechnym. Ochrona praw takich osób wymaga dokonania przez organ administracyjny oceny wpływu inwestycji na istniejące na nieruchomości stosunki cywilnoprawne (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2503/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organ II instancji w sposób nieuprawniony przyjął, iż G. F. i D. W. nie są stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Działka nr [...], której właścicielami są skarżący graniczy bezpośrednio z terenem inwestycyjnym, obejmującym część działek nr [...] i nr [...]. Z uwagi na brak dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2004 r., Rep. A nr [...] właściciel nieruchomości nr [...] ustanowił nieodpłatną służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] na rzecz m.in. każdoczesnych właścicieli działki nr [...]. Oznacza to, że przez działkę nr [...], na której ma znajdować się część spornej inwestycji, przebiega droga dojazdowa do nieruchomości należącej do skarżących. W tej sytuacji realizacja robót budowlanych na działce nr [...] niewątpliwie spowoduje dla właścicieli działki [...] ograniczenie w korzystaniu z ich nieruchomości. Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji w związku z planowanym zakresem robót na działce nr [...], przez którą, na skutek ustanowionej służebności gruntowej, zapewniony został skarżącym dojazd do drogi publicznej. Skoro ustanowienie służebności gruntowej ma zapewnić właściwe korzystanie z nieruchomości skarżących, to nie można uznać, że realizacja inwestycji na działce obciążonej służebnością nie wpłynie na sposób korzystania z nieruchomości władnącej. Z punktu widzenia treści art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego ingerencja w prawo służebności może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości władnącej, w tym możliwości zagospodarowania i korzystania z takiej nieruchomości. Taka ingerencja powoduje, że nieruchomość władnącą należy zaliczyć do obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym właściciela tej nieruchomości – do kręgu stron postępowania, wyznaczonego na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 397/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy także zauważyć, że w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do ustalenia w pierwszej kolejności kręgu stron postępowania. Tym samym organ ten ustala dla każdej inwestycji obszar jej oddziaływania. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę spornej inwestycji, Prezydent Miasta G. ustalił, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, obejmuje działki nr [...], [...], [...], [...]. Skarżący są właścicielami działki nr [...] znajdującej się w ustalonym w decyzji organu I instancji obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że skarżący nie są stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Odmawiając skarżącym przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym organ II instancji pominął okoliczność, że w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta G. w sposób wiążący ustalił obszar oddziaływania obiektu. Decyzja organu II instancji była zatem wadliwa również i z tego powodu, że pozostawiając w obrocie prawnym decyzję organu I instancji, określającą obszar oddziaływania obiektu budowlanego, jednocześnie uznał, że właściciele nieruchomości znajdującej się w tym obszarze nie mają interesu prawnego w postępowaniu.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.