Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1981/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.82 ust 1
journal: Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant: asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1930/13 w sprawie ze skargi M.H. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia specjalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1930/13 oddalił skargę M.H. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia specjalnego (pkt 1) oraz przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata [...] kwotę 240 zł oraz kwotę 55,20 zł, stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], odmawiającą przyznania M.H. świadczenia specjalnego.

W uzasadnieniu decyzji podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Wyjaśnił, że przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być na jego podstawie przyznana, natomiast zgodnie z przyjętymi zasadami postępowania, potwierdzonymi przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r. o sygn. akt P 38/05 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, np.: na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej czy też politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych.

Organ wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby zostały spełnione przesłanki, które uzasadniałyby przyznanie M.H. świadczenia specjalnego. Wnioskodawczyni nie uzasadniła skutecznie tego, aby legitymowała się wybitnymi zasługami w jakiejś dziedzinie aktywności, ani też, aby jej obecna sytuacja bytowa była wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Sam fakt, że ojciec zainteresowanej był więźniem obozu koncentracyjnego, w którym przeprowadzane były na nim eksperymenty pseudomedyczne, nie stanowi podstawy do przyznania jej świadczenia specjalnego. Nie zostały przedstawione żadne dokumenty, które potwierdziłyby, że jej schorzenia, które w 1986 r. spowodowały przejście na rentę inwalidzką [...] grupy, były spowodowane w/w eksperymentami. Prezes Rady Ministrów wyjaśnił również, iż sama ta okoliczność nie stanowiłaby podstawy do przyznania renty w trybie powołanego przepisu, gdyż świadczenie to nie stanowi formy odszkodowania, czy zadośćuczynienia z jakiegokolwiek tytułu. Ponadto organ zauważył, że ojciec wnioskodawczyni, a następnie ona sama, skorzystali ze stosownej pomocy finansowej ze środków przekazanych na ten cel przez [...]. Stwierdził, że nie ma żadnych podstaw do uznania, iż sytuacja wnioskodawczyni jest szczególna w gronie osób, które były objęte taką pomocą. Podkreślił, że przyznanie M.H. świadczenia specjalnego skutkowałoby tym, że wszystkie osoby będące ofiarami nazizmu, w tym więźniowie obozów koncentracyjnych, ofiary eksperymentów pseudomedycznych oraz ich dzieci, mogłyby skutecznie występować o przyznanie świadczenia pieniężnego z budżetu państwa w formie renty specjalnej, przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów, a to byłoby sprzeczne z istotą tego świadczenia. Organ zaznaczył przy tym, że nie kwestionuje trudnej sytuacji materialnej wnioskodawczyni, jednak – w jego ocenie – nie jest ona wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych, w rozumieniu powołanego art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a tylko w takim przypadku możliwe byłoby przyznanie świadczenia specjalnego. Nie jest to bowiem świadczenie o charakterze socjalnym, które może być przyznane jedynie z uwagi na fakt, że wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, zdrowotnej czy rodzinnej.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której stwierdziła, że rozstrzygnięcie Prezesa Rady Ministrów jest dla niej krzywdzące, gdyż przy jego wydaniu nie uwzględniono poruszanych przez nią kwestii, mających wpływ na ocenę stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącej argumentem przemawiającym za przyznaniem wnioskowanego świadczenia jest całe jej życie, które jest pasmem nadzwyczajnych zdarzeń losowych, których źródłem była przeszłość jej ojca i odciśnięte na niej piętno obozów koncentracyjnych i eksperymentów pseudomedycznych.

Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że świadczenia z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych mają charakter wyjątkowy i są finansowane bezpośrednio z budżetu państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (art. 84 cyt. ustawy). Ustawa nie gwarantuje przyznania świadczenia, nie stwarza także podstaw do występowania z jakimikolwiek roszczeniami w tym zakresie. Kwestię przyznania świadczenia pozostawia uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza wprawdzie jej sądowej kontroli, ale oznacza, że kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności Sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza kontrolą sądowoadministracyjną.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że dokonując wykładni pojęcia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", należy mieć na względzie wybitne, wyjątkowe osiągnięcia i zasługi wnioskodawcy w jakiejś sferze działalności, np.: społecznej, zawodowej, artystycznej, sportowej czy też politycznej. Może tu także chodzić o nadzwyczajne zdarzenia losowe. Celu ustanowienia emerytury lub renty, przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów, należy także szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych, etc., ewentualnie wyjątkowo skrzywdzonych przez los. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżąca jest osobą schorowaną, zamieszkującą samotnie, posiada stały miesięczny dochód w postaci renty w wysokości 688 zł (netto). M.H. ma syna, który ożenił się i zaciągnął kredyt na mieszkanie w związku z tym – jak podała – nie może udzielać jej pomocy. Skarżąca korzysta z dopłaty do czynszu oraz ze świadczeń pomocy społecznej w formie dopłat do rachunków za energię elektryczną. Niewątpliwie sytuacja materialna skarżącej jest trudna, niemniej świadczenie specjalne, przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów, nie jest świadczeniem o charakterze socjalnym, przyznawanym z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej wnioskodawcy. Do udzielenia pomocy finansowej i rzeczowej osobom znajdującym się w trudnych warunkach socjalno-bytowych powoływane są właściwe ośrodki pomocy społecznej. Skarżąca twierdzi, że jej sytuacja życiowa jest wynikiem uwięzienia i pobytu ojca w niemieckim obozie koncentracyjnym, co – jej zdaniem – winno stanowić podstawę do przyznania jej świadczenia specjalnego, jako osobie wyjątkowo skrzywdzonej przez los. Z pewnością okoliczności związane z cierpieniem i przeżyciami ojca skarżącej w obozie koncentracyjnym mogły mieć wpływ na sytuację całej rodziny, jednak zarówno ojciec skarżącej, jak i ona sama, otrzymali rekompensaty pieniężne. Ojciec skarżącej otrzymał od [...], tytułem pomocy mającej na celu przywrócenie zdrowia, zaś skarżąca dwukrotnie otrzymała pomoc finansową z [...]. Wysokość przyznanych świadczeń nie może być kwestionowana w niniejszym postępowaniu, jak również sam przepis art. 82 ust. 1 powołanej ustawy nie może być środkiem do realizacji roszczeń o charakterze rekompensacyjnym. Renta specjalna nie stanowi formy rekompensaty, odszkodowania ani zadośćuczynienia z tytułu poniesionych strat materialnych lub doznanych krzywd fizycznych, psychicznych czy moralnych. Doświadczenia, które dotknęły ojca skarżącej, zostały zrekompensowane w innym trybie, a przyznana pomoc finansowa, wynikająca z tego tytułu, miała na celu uczynić zadość cierpieniom fizycznym i psychicznym, które dotknęły ojca skarżącej, w tym ją samą. Obecne dolegliwości skarżącej mogą mieć związek z przeżyciami z dzieciństwa, jednak ocena stanu faktycznego sprawy pod kątem szczególnie uzasadnionego przypadku nie może być dokonywana według kryteriów subiektywnych, lecz zobiektywizowanych. Gdyby sytuację skarżącej, która na tle ofiar dotkniętych skutkami przemocy wojennej nie jest odosobniona, zakwalifikować w kategoriach nadzwyczajnego zdarzenia losowego, wówczas należałoby przyznać świadczenia specjalne wszystkim obywatelom, którzy stali się ofiarami przemocy wojennej, nawet tym, którzy – choćby w najmniejszym stopniu – doświadczyli niegodziwości okresu wojny, a wtedy świadczenia specjalne Prezesa Rady Ministrów utraciłyby swój wyjątkowy charakter, stając się świadczeniami typowo rekompensacyjnymi dla wszystkich naznaczonych piętnem II Wojny Światowej. Fakt, że ojciec skarżącej był ofiarą hitlerowskich eksperymentów pseudomedycznych, co w następstwie jego przeżyć mogło dotknąć również całą rodzinę, nie oznacza, że wszyscy członkowie rodziny zapadli na zdrowiu w sposób uniemożliwiający im wypracowanie pełnej emerytury, a przez to, są uprawnieni do przyznania im świadczeń specjalnych. Świadczenia specjalne nie mogą stanowić żadnego odszkodowania, żadnej rekompensaty czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje. O ich charakterze przesądza bowiem zamieszczenie regulujących je przepisów w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co jednoznacznie wskazuje, że nie mają charakteru roszczeniowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącej. Podkreślił jednak, że świadczenie z art. 82 ust. 1 omawianej ustawy nie jest świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby wnoszącej o nie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą natomiast uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego. Podjęte w sprawie decyzje uznać należy za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się także w działaniach organu uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle prawa materialnego, co oznacza, że nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 2 i 3 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M.H., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę (pkt 1) zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, polegające na uchybieniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 i 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego ustalonego przez organ niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, a przez to na zaakceptowaniu naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co spowodowało brak ustalenia, że w niniejszej sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.).

2. naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 p.p.s.a., które polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było stwierdzenie naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez odmowę ustalenia, iż w niniejszej sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w powołanym przepisie, a w konsekwencji odmowę przyznania świadczenia specjalnego.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty oraz o zasądzenie kosztów udzielonej stronie skarżącej pomocy prawnej, która nie została opłacona ani w całości, ani w części.

Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., to jednak istota podniesionych w niej zarzutów sprowadzała się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował stwierdzenie Prezesa Rady Ministrów, że w sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, uzasadniający przyznanie skarżącej renty specjalnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Sąd pierwszej instancji wypełnił obowiązek skontrolowania zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi powoduje, że Sąd ma obowiązek rozpoznania sprawy we wszystkich jej aspektach, zatem pod kątem zgodności zaskarżonej decyzji tak z przepisami prawa materialnego jak i przepisami postępowania i danie temu wyrazu w uzasadnieniu wyroku. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, oceny takiej dokonał.

Jako niezrozumiały ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., gdyż przedmiotem niniejszej sprawy nie była bezczynność Prezesa Rady Ministrów, ale wydana przez niego decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez ustalenie stanu faktycznego niezgodnie z procedurą administracyjną. Zgodnie z powołanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy orzekające nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanki określonej w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, tj. wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku umożliwiającego przyznanie świadczenia specjalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał także zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten stanowi, że Prezes Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w tej ustawie. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Tego rodzaju regulacja oznacza, że organ administracji publicznej, w określonym stanie faktycznym, działając w ramach uznania administracyjnego, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia. Zakres uznania jest wyznaczony przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt I SA 945/00, LEX nr 79608). W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10).

Zauważyć należy, iż ustawodawca wprowadzając możliwość przyznania świadczenia na podstawie powołanego przepisu posłużył się pojęciem nieostrym "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". W tym przypadku oznacza to, że na Prezesa Rady Ministrów nałożył obowiązek wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. W danej sprawie organ dokonuje zatem wyboru kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy występuje "szczególnie uzasadniony przypadek". W literaturze podkreśla się, że mamy tu do czynienia z szerokim upoważnieniem, które pozostawia Prezesowi Rady Ministrów znaczny margines swobody oceny (J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2006, s.149). Przepis ten nie określa, jakie okoliczności są uznawane za szczególne, jednak stanowisko organu, że przedmiotowe uprawnienia należy łączyć z wybitnymi zasługami na niwie artystycznej, społecznej, kulturalnej, gospodarczej czy politycznej, mieści się w przyznanych kompetencjach wyznaczania kryteriów przyznawania omawianego świadczenia. Podkreślić należy, iż określone przez organ kryteria przyznawania tego świadczenia zostały zaaprobowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a także Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 28/05 jednoznacznie wskazał, że ratio legis świadczeń specjalnych jest uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, a także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia. Świadczenia specjalne nie mogą zastępować świadczeń o charakterze socjalnym, które są udzielane jedynie z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej. Poprawie egzystencji bytowej służą bowiem świadczenia, które są finansowane ze środków pomocy społecznej. W konsekwencji uznać należy, iż świadczenie przyznawane na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie może dotyczyć sytuacji wyłącznie trudnych pod względem bytowym i materialnym, które nie wyróżniają się owym szczególnym charakterem.

Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarżąca powoływała szereg okoliczności, które jej zdaniem powinny uzasadniać przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni omawianego przepisu i aprobując stwierdzenie organu zasadnie uznał, że skarżąca nie spełnia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, warunkującej przyznanie świadczenia specjalnego. Przekonanie skarżącej o krzywdzie wyrządzonej jej ojcu podczas II Wojny Światowej, co w konsekwencji miało również wpływ na jej własną sytuację życiową, a także powołanie się na niewątpliwie trudną sytuację materialną nie mogą bowiem stanowić podstawy do przyznania jej renty specjalnej. Okoliczności te rozpatrywane łącznie nie mogą być utożsamiane ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w art. 82 ust. 1 cyt. ustawy. Uwzględniając cel regulacji zawartej w omawianym przepisie i dokonanej w tym zakresie oceny, nie można uznać jej za dowolną, wykraczającą poza ramy uznania administracyjnego, a w konsekwencji obligującą Sąd pierwszej instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się ze zrozumieniem do trudnej sytuacji życiowej i materialnej skarżącej, wskazać należy, że świadczenie specjalne nie jest przyznawane na zasadzie powszechności. Ma ono charakter wyjątkowy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wyroku nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.