Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2244/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6335 Zwrot nienależnego świadczenia
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 76 ust. 1 pkt 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 645
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 czerwca 2016r., sygn. akt II SA/Go 397/16 w sprawie ze skargi E. O. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] marca 2016r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 15

czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 397/16, po rozpoznaniu skargi E.

O. na decyzję Wojewody Lubuskiego z [...] 2016 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia -

uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu

W. z [...] 2016 r., nr [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Lubuski.

Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77

§ 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik

sprawy, poprzez uwzględnienie skargi, mimo iż postępowanie administracyjne

nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych, w szczególności poprzez

nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana przy

nieustalonych faktach dotyczących samego zatrudnienia E.

O., jak i jego świadomości działania, a także w sytuacji, gdy organy

administracji publicznej nie wykazały okoliczności uzasadniających żądanie

zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, określonych w art. 76 ust. 1 i 2

ustawy o promocji zatrudnienia;

2. prawa materialnego, tj. art. 76 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 4 i art. 2 ust. 1 pkt

2 lit. I ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach

rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645, ze zm.), poprzez błędną wykładnię,

polegającą na przyjęciu, że zatrudnienie w celu uzyskania ubezpieczenia

społecznego nie stanowi okoliczności uzasadniającej utratę statusu

bezrobotnego, a w konsekwencji nie prowadzi do obowiązku zwrotu nienależnie

pobranego świadczenia.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie

zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi

Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania,

ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o

zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Wojewody Lubuskiego kosztów

postępowania.

1

Sygn. akt I OSK 2244/16

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma

usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - p.p.s.a. - skargę

kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa

materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu

przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik

sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej,

albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi

kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki

nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi

kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej

zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2

p.p.s.a.).

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych,

rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące

naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa

materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy

stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez

naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego

wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa

zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku.

Zarzut oparty na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) sprowadza

się do tego, że - w ocenie skarżącego kasacyjnie - Sąd I instancji bezpodstawnie

przyjął, iż zaskarżona decyzja została wydana przy nieustalonych faktach dotyczących

samego zatrudnienia E. O., jak i jego świadomości działania, a

także w sytuacji, gdy organy administracji publicznej nie wykazały okoliczności

uzasadniających żądanie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 145 § 1 pkt 1

lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Przypomnieć należy

tylko, że w sprawie chodzi o zwrot nienależnego świadczenia w postaci kosztów

szkolenia, na które składają się: odpłatność za szkolenie dla instytucji szkolącej w

kwocie 1885 zł i koszty badań lekarskich w kwocie 355 zł, poniesionych przez

2

Sygn. akt I OSK 2244/16

Powiatowy Urząd Pracy we W. za udział w szkoleniu pod nazwą "Kurs Prawa

jazdy kategorii C" oraz stypendium w kwocie 379,10 zł za udział w tym szkoleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednak stanowisko Sądu I instancji, że

organy nie wyjaśniły w dostateczny sposób, czy E. O. nie informując o

świadczeniu pracy zarobkowej na rzecz Koła Łowieckiego "Dz." w Z. G.

świadomie wprowadził w błąd Powiatowy Urząd Pracy. Zgodnie z art. 76 ust. 1 i ust. 2

pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku

pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645, ze zm.) osoba, która pobrała nienależne świadczenie

pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji,

kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na

podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Za

nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się: świadczenie pieniężne

wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego

pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach;

świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub

sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w

błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie. To samo

dotyczy kosztów szkolenia, o których mowa w pkt 4.

W sprawie tej podstawową kwestią było - mając na uwadze treść wskazanej

regulacji - wyjaśnienie, czy rzeczywiście zaistniały podstawy do uznania uzyskanych

przez E. O. kosztów szkolenia, badań i stypendium za "pobrane

nienależnie świadczenie". Dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane konieczne

jest wystąpienie wskazanych tam przesłanek, tj. muszą zaistnieć okoliczności

powodujące ustanie prawa do pobierania świadczenia, pobierający świadczenie musi

być wcześniej pouczony o konsekwencjach takich okoliczności, pobierający złożył

nieprawdziwe oświadczenie lub sfałszował dokumenty albo zaszły inne przypadki

świadomego wprowadzenia w błąd organu. Wszystkie przesłanki wskazane w przepisie

art. 76 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy, do

jego winy w ujęciu subiektywnym. Dlatego też organ był zobowiązany do ustalenia, czy

nieuprawnione skierowanie na szkolenie, badania i pobranie stypendium nastąpiło z

winy skarżącego. W okolicznościach faktycznych sprawy przyjęcie, że pobrane przez

E. O. świadczenie było nienależne w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 1,

2 i 4 ustawy o promocji zatrudnienia, wymagało wykazania negatywnego zachowania

skarżącego, ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków

publicznych. Zgodnie z art. 76 ust. 1 i ust. 2 ustawy, obowiązek zwrotu został połączony

Sygn. akt I OSK 2244/16

nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem

"świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są zaś pojęciami

tożsamymi. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę na to, że "nienależne

świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy

świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła.

Zatem pojęcie to nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast

"świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można

przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania

(zawinionego zaniechania). Przyjmuje się ponadto, że obowiązek obciąża tylko tego,

kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy

zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna

pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie

nieprawdziwych oświadczeń, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego

wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (por. wyroki

Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2009 r. I OSK 826/09 i z 6

października 2015 r. I OSK 555/14).

Ponadto dla uznania świadomego wprowadzenia organu w błąd przez stronę

istotne jest stwierdzenie, czy strona była świadoma, że fakty które zataiła, bądź co do

których poświadczyła nieprawdę, były istotne dla sprawy, a zatem czy zdawała sobie

sprawę z ich znaczenia, co wiąże się z pouczeniem o tym, jakie okoliczności faktyczne

są istotne dla rozstrzygnięcia indywidualnej i konkretnej sprawy oraz wyjaśnieniu zasad

odpowiedzialności w przypadku nieuprawnionego korzystania ze świadczeń

przysługujących osobom uznanym za bezrobotne.

W niniejszej sprawie z oświadczenia osoby skierowanej na szkolenie, jakie

E. O. podpisał w dniu [...] 2015 r. wynika, że zobowiązał się on do

zwrotu kosztów szkolenia w przypadku nieukończenia szkolenia z wyjątkiem sytuacji,

gdy powodem nieukończenia było podjęcie zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub

działalności gospodarczej (pkt 1 lit. d oświadczenia). Mimo, że jest to przytoczenie

fragmentu przepisu (art. 41 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia), to taka redakcja

oświadczenia przygotowanego przez organ (bez właściwego kontekstu) wręcz przeczy,

a nie potwierdza tezę, że ewentualne zatrudnienie może być powodem żądania zwrotu

świadczenia. Oczywiście treść tego oświadczenia nie wyczerpuje pouczenia, jakie

otrzymał E. O., gdyż wcześniej ([...] i [...] 2014 r.) podpisał

informację dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy. Jednakże na

podstawie tych informacji, będących kilkustronicowym zbiorem "suchych" norm, nie

4

Sygn. akt I OSK 2244/16

sposób przyjąć, że osoba nie obeznana z językiem prawniczym jest w stanie zrozumieć

(ustalić) wszystkie okoliczności mogące skutkować utratą przyznanych świadczeń. Tym

bardziej, że w niniejszej sprawie chodziło o jednodniowe (bez żadnej ciągłości w czasie

i bez żadnych zobowiązań na przyszłość) zatrudnienie w charakterze "nagonki", co

potocznie nie musi (lub wręcz nie powinno) kojarzyć się z pozostawaniem w

zatrudnieniu. Z oświadczenia bezrobotnego podpisanego przez E.

O. [...] 2014 r. wynika ponadto, że nie uzyskuje on miesięcznie

przychodu w wysokości połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę (pkt 10

oświadczenia), co mogłoby sugerować, że tylko wyższy przychód jest przeszkodą dla

statusu bezrobotnego. O braku świadomości informowania o jednodniowym

zatrudnieniu wspomina też E. O. w odwołaniu od decyzji PUP z [...] 2015 r.

Dokonując błędnej wykładni art. 76 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o promocji

zatrudnienia, organy obydwu instancji pominęły w swoich wyjaśnieniach, jaki był stan

świadomości E. O., co do istotności faktu jednodniowego

zatrudnienia w na rzecz Koła Łowieckiego "Dz." w Z. G. i czy wobec tego

nieuprawnione skierowanie go na szkolenie, badania i przyznanie stypendium nastąpiło

z winy skarżącego. W każdym razie zakwestionowane przez Sąd I instancji decyzje

ustaleń takich nie zawierają.

Odnośnie zaś zarzutu powołanego w pkt 2 skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że

dla uznania nienależnie pobranego świadczenia nie wystarczy poprzestać na ustaleniu,

że Koło Łowieckie odprowadziło z tytułu umowy zlecenia składki na ubezpieczenie

społeczne (co też w części jest przez skarżącego kwestionowane), gdyż okoliczności

powodujące ustanie prawa do świadczeń stanowią tylko jedną z przesłanek nienależnie

pobranego świadczenia. Dlatego też rację ma Sąd I instancji, że postępowanie

administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art.

107 § 3 k.p.a.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd

Administracyjny orzekł jak w wyroku. Na zakończenie wyjaśnić jedynie należy, że

uzasadnienie do zapadłego w tej sprawie wyroku sporządzone zostało zgodnie z

wymogami zdania drugiego art. 193 p.p.s.a., jako że sprawa została wszczęta już po

zmianie tego przepisu, czyli po 15 sierpnia 2015 r.

5