Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1316/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 1, art. 34 par. 4 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1 i 2, ust. 10
journal: Dz.U. 2016 poz 1866
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA (del.) Piotr Broda, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1514/18 w sprawie ze skargi I.S. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [..] kwietnia 2018 r. nr [..] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1514/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. S. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżonym postanowieniem Minister Zdrowia, po rozpatrzeniu zażalenia I. S. (dalej: skarżąca) na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2016 r., odmawiające uwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, utrzymał postanowienie w mocy.

Organ drugiej instancji stwierdził, że skarżąca, wbrew obowiązkowi ciążącemu na niej z mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r., poz. 1866 ze zm.), dalej "ustawa o zwalczaniu chorób", nie poddała małoletniej córki O. S. (dalej: małoletnia) obowiązkowym szczepieniom ochronnym, ani badaniu kwalifikacyjnemu w celu potwierdzenia bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania tych szczepień. Postępowanie mające na celu przymuszenie skarżącej do wykonania tego obowiązku było prowadzone w sposób prawidłowy i zakończyło się wydaniem przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. w dniu [...] lipca 2015 r. tytułu wykonawczego. Z powodu dalszego uchylania się skarżącej od wykonania obowiązku, w postępowaniu egzekucyjnym nałożono na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia do jego wykonania, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie skarżąca zaskarżyła do Ministra Zdrowia. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. skarżąca zgłosiła również zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, oddalone postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2016 r., które utrzymał w mocy Minister Zdrowia. Organ ten, odnosząc się do zarzutu braku wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] lipca 2015 r., podniósł, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób, staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez tę ustawę oraz Program Szczepień Ochronnych, modyfikowany co roku stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej. Egzekwowanie obowiązku szczepień ochronnych oznacza równoczesne egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu, a nieprzeprowadzeniem badania, na które skarżąca wraz z dzieckiem nie stawiła się, nie można uzasadniać niewykonalności obowiązku szczepienia. W zakresie zarzutu prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ, organ drugiej instancji wskazał, że przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r., nr 31, poz. 206) nie dają podstaw do uznania, że wojewoda nie może przekazywać wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu w drodze porozumienia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym na terenie województwa, dotyczących poddania osób małoletnich obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Postanowienie wydane na podstawie porozumienia w toku postępowania egzekucyjnego przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego pozostaje w swej istocie postanowieniem Wojewody, jako organu egzekucyjnego, w imieniu którego działa upoważniony organ.

Postanowienie to skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Minister Zdrowia prawidłowo uznał za nieuzasadniony zarzut skarżącej dotyczący niewłaściwości organu egzekucyjnego, ponieważ organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda [...], który w dniu [...] lutego 2014 r. w drodze porozumienia powierzył [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu prowadzenie spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym na terenie województwa [...] dotyczących poddawania dzieci obowiązkowym szczepieniom.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony wobec zobowiązanej, która dobrowolnie nie wykonała ustawowego obowiązku poddania małoletniej szczepieniom ochronnym. W przypadku obowiązkowych szczepień, obowiązek poddania się szczepieniom wynika wprost z ustawy, a więc zgoda szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego, o której mowa w art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2016 r., poz. 186), dalej " ustawa o prawach pacjenta", jest zbędna, a poddanie się szczepieniu jest wykonaniem obowiązku ustawowego. Uwzględniwszy treść art. 17 ust. 1, ust. 10 pkt 1 i 2, ust. 11 oraz treść przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2011 r., poz. 1086), Sąd przyjął, że obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Terminy realizacji tego obowiązku uwarunkowane są uzależnionymi od wieku kalendarzowego dziecka zaleceniami, jakie formułuje komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na dany rok. Obowiązek szczepień u małoletniej jest zatem wymagalny i słusznie dochodzony przez wierzyciela. Nieprzeprowadzeniem badania kwalifikacyjnego poprzedzającego szczepienie, na które skarżąca wraz z dzieckiem nie stawiła się, nie można uzasadniać niewykonalności ustawowego obowiązku szczepienia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez błędną ocenę naruszenia przepisów o właściwości określonych w art. 20 u.p.e.a., a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy, na zasadzie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jako wydanego w postępowaniu wszczętym z naruszeniem przepisów o właściwości określonych w art. 20 § 1 u.p.e.a., a wobec czego postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 26 i 34 u.p.e.a.,

ewentualnie zaś, w razie nieuwzględnienia powyższego zarzutu:

II. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związana zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:

1. art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych spoza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie, iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny,

2. art. 17 § 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11,12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącej, które ukończyło piąty rok życia upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 19 roku życia,

3. art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego, mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego,

4. art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącą do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia systemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu;

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki [...] oraz badań brytyjskich naukowców M. M., D. U., A. K., C. E., Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Trace Elements in Medicine and Biology.

Ponadto skarżąca wniosła o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją: art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. Dz.U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1, 2, 3 oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, braku właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie wniosła o zwrócenie się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności "czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności".

Z uwagi na fakt, że powyższe zagadnienie ma charakter prejudycjalny skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sąd kasacyjny podzielił ustalenia faktyczne sprawy dokonane przez Sąd pierwszej instancji w ślad za organami obu instancji. W rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że skarżąca, będąc pełnoprawnym opiekunem małoletniej, nie wypełniła obowiązku poddania córki szczepieniom ochronnym, co spowodowało konieczność wszczęcia względem skarżącej administracyjnego postępowania egzekucyjnego, w którym doszło do wymierzenia grzywny w celu przymuszenia do realizacji tego obowiązku. Grzywnę tę wymierzono na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a. Następnie skarżąca wniosła zarzuty w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Podstawę zarzutów zgłoszonych przez skarżącą stanowiły przepisy art. 33 § 1 pkt 2, 5, 8, 9 u.p.e.a. tj. odpowiednio: brak wymagalności obowiązku, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny. Wszystkie te zarzuty zostały oddalone przez organy orzekające w sprawie, zaś Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę na ostateczne postanowienie Ministra Zdrowia w przedmiocie oddalenia zarzutów za niezasadną.

Na wstępie należy przypomnieć, że postępowanie w sprawie zarzutu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 33 - 35 u.p.e.a. jest postępowaniem incydentalnym w ramach postępowania egzekucyjnego. Postępowanie dotyczące zgłoszonego zarzutu nie dotyczy zatem sprawy administracyjnej, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionującego dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej albo zasadność zastosowania określonego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 u.p.e.a.). Ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie podstaw zgłoszenia zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.) (zob. wyrok NSA z 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1371/18).

Tym samym skoro przedmiotem zaskarżenia było postanowienie wydane w oparciu o art. 34 § 4 u.p.e.a. o oddaleniu zarzutów, które wniesiono na podstawie art. 33 § 1 pkt 2, 5, 8, 9 u.p.e.a., to podstawy skargi kasacyjnej wymagały powiązania ich właśnie z przedmiotem zaskarżenia, a takich zarzutów we wniesionej skardze kasacyjnej brak, jest to więc zasadniczy mankament tego środka odwoławczego. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty, które podnoszone były w ramach postępowania dotyczącego nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia.

Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut oznaczony w jej pkt. I, a dotyczący obciążenia postanowienia w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, istotną wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., pozostającą w związku z podnoszoną kwestią braku właściwości [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego i wydania przedmiotowego postanowienia.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu w pierwszej kolejności zauważyć należy, że w art. 3 § 1 u.p.e.a uregulowano zakres aktów ustanawiających obowiązki podlegające (w razie gdy nie zostaną wykonane dobrowolnie) wykonaniu przymusowemu w trybie egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a., egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Według art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Obowiązek poddania się lub osoby, nad którą sprawuje się prawną pieczę, szczepieniu ochronnemu nie podlega, jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, konkretyzacji poprzez wydanie decyzji administracyjnej, gdyż jest to obowiązek niepieniężny wynikający bezpośrednio z przepisów prawa (wyr. NSA z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 32/11). W konsekwencji powyższych ustaleń, w orzecznictwie przyjęto, że organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej tego obowiązku jest wojewoda (por. np. wyr. NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 97/13).

Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej i odnosząc się do podniesionej w skardze kasacyjnej problematyki nieprzestrzegania właściwości rzeczowej organu administracji publicznej orzekającego w sprawie, co miało przejawiać się, zdaniem strony skarżącej, w błędnym wywodzeniu kompetencji do orzekania w postępowaniu egzekucyjnym przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z faktu zawarcia porozumienia dotyczącego powierzenia mu przez wojewodę zadań w trybie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, wyjaśnić należy, że zawarcie na podstawie cyt. przepisu w zw. z art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a. porozumienia o powierzeniu przez wojewodę osobie pełniącej funkcję państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego wykonywania na terenie województwa zadań wojewody jako organu egzekucyjnego obowiązków o charakterze niepieniężnym pozostających w jego właściwości, wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, nie ma wpływu na właściwość organu egzekucyjnego, ponieważ podmiot, któremu powierzono zadania, jako kierownik państwowej jednostki organizacyjnej funkcjonującej w województwie, wykonuje takie zadania nie w imieniu własnym, lecz w imieniu wojewody. Niezależnie zatem od powierzenia państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu zadań z zakresu administracji publicznej określonych rzeczonym porozumieniem, charakter prawny tego porozumienia oraz treść obowiązujących przepisów prawa decydują, że to wojewoda w tej sprawie pełni rolę organu egzekucyjnego. Wskazywane w skardze kasacyjnej zagadnienie podporządkowania hierarchicznego pomiędzy wymienionymi organami, jako organami zespolonej administracji rządowej, nie może prowadzić do podważenia prawidłowości prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie wskazuje, by przeszkodę do zawarcia porozumienia stanowiła podległość służbowa pomiędzy stronami porozumienia oraz uprawnienia nadzorcze pomiędzy takim stronami porozumienia. Prawne ujęcie tego porozumienia nie sprzeciwia się, aby uwzględniało ono współdziałanie podmiotów zależnych od siebie strukturalnie (funkcjonalnie). Art. 20 ust. 1 cyt. ustawy nie różnicuje kierowników państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących na obszarze województwa od sposobu ich zespolenia z administracją rządową. Co prawda w orzecznictwie wypowiedziano przeciwny pogląd, zgodnie z którym: "strony porozumienia są równorzędnymi i niezależnymi podmiotami, niepowiązanymi więzami organizacyjnymi, w szczególności żadna z nich, zwłaszcza organ administracji rządowej, nie ma pozycji dominującej", jednak stanowisko to, wyrażone we wskazywanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt SA/Rz 1109/95, dotyczyło innego rodzaju porozumienia zawieranego na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Rzeczywiście, pomiędzy wojewodą, a organem jednostki samorządu terytorialnego trudno mówić o podporządkowaniu hierarchicznym, poza uprawnieniami nadzorczymi wojewody, co zachowuje swoją aktualność w obowiązującym stanie prawnym wynikającym z tzw. "ustaw samorządowych", jednakże o takich samych regułach zawierania porozumień nie można wprost mówić w odniesieniu do porozumień zawieranych na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, ponieważ w specyfikę takich porozumień jest wpisana określona hierarchiczna zależność pomiędzy stronami zawieranego porozumienia wynikająca ze sposobu ich zespolenia. Powyższa ocena wynika z tego, że w zbiorze kierowników państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie, o jakich mowa w art. 20 ust. 1 ww. ustawy, znajduje się także państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, jako organ rządowej administracji zespolonej na szczeblu województwa. W konsekwencji nie było podstaw do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., albowiem podnoszona w kasacji przesłanka z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zaistniała. Zatem zarzut skargi kasacyjnej oznaczonej w niej jako pkt I. pozostaje całkowicie nieusprawiedliwiony.

Względem dalszych zarzutów kasacyjnych wskazać należy, że pełnomocnik skarżącej powołuje w pkt II skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni wskazanych tam w ppkt 1, 2, 3 i "5" przepisów prawa materialnego, wadliwie łącząc je z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który dotyczy naruszenia przepisów prawa procesowego.

Niezależnie od tego uchybienia formalnego, odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zwalczaniu chorób i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień przez bezpodstawne przyjęcie, że przepisy te nakładają obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom, wskazać należy, że jest on chybiony.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zwalczaniu chorób, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. W myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy, osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy, minister właściwy do spraw zdrowia został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Na podstawie tej ustawowej delegacji, Minister Zdrowia wydał rozporządzenie w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, w którym ustalił wykaz (zakres) obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z tych wszystkich przepisów można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres. Podsumowując, należy zatem zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych. Przy czym, jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 32/11, wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń. Oznacza to, że wynikający z przepisów prawa obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Nie ma zatem racji skarżąca kasacyjnie wywodząc, że wskazane przepisy nie stanowią podstawy prawnej nałożenia obowiązku szczepień.

Dodatkowo w ramach oceny przedmiotowego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że zarzut błędnej wykładni art. 4 i 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób powiązano z § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz.U. Nr 237, poz. 2018 ze zm.), natomiast to ostatnie rozporządzenie nie obowiązywało w chwili rozstrzygania w tej sprawie. Niesporne jest, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz. U. Nr 237, poz. 2018, z 2004 r. Nr 51, poz. 513, z 2005 r. Nr 69, poz. 624, z 2006 r. Nr 36, poz. 254, z 2007 r. Nr 95, poz. 633 oraz z 2008 r. Nr 122, poz. 795), na które wadliwie powołano się w skardze kasacyjnej, utraciło moc z dniem wejścia w życie (1 października 2011 r.) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, na podstawie art. 68 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. Nr 234, poz. 1570, z 2009 r. Nr 76, poz. 641 oraz z 2010 r. Nr 107, poz. 679 i Nr 257, poz. 1723). Przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi dotyczy przy tym zaniechania wykonywania prac, przy wykonywaniu, których istnieje możliwość przeniesienia zakażeń lub choroby zakaźnej i Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, który nie był stosowany w sprawie.

W odniesieniu do kolejnego zarzutu zamieszczonego w pkt II ppkt 2 skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 17 § 1 (powinno być: art. 17 ust. 1) ustawy o zwalczaniu chorób w zw. z § 3 pkt 1-3, 5 i 9, 11, 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych wskazać należy, że w art. 17 ust. 10 ustawy o zwalczaniu chorób została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia określenia, w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2) osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Wymaga uwzględnienia regulacja § 5 tego rozporządzenia, który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób. To, że zgodnie z art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób, konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, ponieważ podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób. Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej, co uzasadnia pozostawienie w tym przedmiocie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (por. wyr. NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2547/18). W komunikacie wskazuje się jakim szczepieniom i w jakim czasie powinny poddać się określone osoby. Ogłoszenie tego komunikatu nie ma wpływu na istnienie obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym wynikającego z mocy przepisów ustawy.

W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział okresu w zakresie chorób, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. Fakt, że w przepisie tym został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że to po upływie tego terminu obowiązek jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej. Określony w komunikacie Głównego Inspektora Nadzoru Sanitarnego okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki, jest wiążący i stanowi o wymagalności tego obowiązku. Niewykonanie tego obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego (por. wyr. NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 739/19). Poszczególne terminy w tymże akcie określone nie powinny być rozumiane jako dające zobowiązanemu prawo do wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia dziecka, a tym bardziej jako terminy, których upływ stanowi dopiero o wymagalności omawianego obowiązku. W niniejszej sprawie niesporne pozostaje, że w świetle wieku dziecka strony skarżącej obowiązek określony w tytule wykonawczym miał charakter wymagalny, skoro już przed dniem jego wystawienia doszło do uchybienia terminowi wyznaczonemu dla przyjęcia szczepionek przeciwko wymienionym w tytule chorobom.

Nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zwalczaniu chorób wskutek ich błędnej wykładni, sprowadzającej się do przyjęcia, że obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodzi w zakres obowiązku poddania szczepieniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, że poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 cyt. ustawy, jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu (zob. wyroki NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3322/17 oraz sygn. akt II OSK 43/18). Zatem poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest elementem poddania się obowiązkowi szczepienia ochronnego.

Za nieusprawiedliwiony uznać należy też zarzut naruszenia art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 jak i art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej: Konwencja). Konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Ustrojodawca w art. 68 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nałożył na władze publiczne obowiązek zwalczania chorób epidemicznych. Nie wymaga pogłębionych wyjaśnień, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje wskazywane wyżej powinności państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa. W realiach demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) obowiązane jest przyjmowanie takich rozwiązań, które równoważą możliwości prawne ochrony interesu indywidualnego i interesu społecznego. Tak dobro dziecka, jak i interes społeczny wymagają, aby rodzice dobrowolnie poddawali dziecko obowiązkowym szczepieniom ochronnym m.in. po to, by uniknąć stosowania przez organy państwa przymusu dla wykonania tego obowiązku, nakazanego art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zwalczaniu chorób, ale zwłaszcza by chronić prawa dziecka, których zabezpieczenie zapewnia Rzeczpospolita Polska (art. 72 ust. 1 Konstytucji). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że obowiązek poddania osoby małoletniej szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1622/18). Ponadto, brak regulacji prawnej systemu odszkodowań, czy też wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych, nie daje podstaw do postawienia zarzutu naruszenia ww. przepisów konstytucyjnych i przepisów Konwencji. W ramach przedmiotowego postępowania dotyczącego oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym ww. normy w żaden sposób nie zostały naruszone. Nie doszło także do obrazy przepisu art. 8 ust. 1 Konwencji, bowiem przy jego wykładni uwzględnić należy ust. 2, który stanowiąc o poszanowaniu życia prywatnego i rodzinnego wyznacza jego granice, przyjmując, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie z poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia.

W sprawie tej nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Tym samym Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, iż należy w sprawie zastosować konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a., stąd też prawidłowo zaskarżonym wyrokiem oddalono wniesioną w tej sprawie skargę. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie mógł wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżonych postanowień, gdyż te odpowiadają w pełni prawu.

Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał tego wniosku za zasadny we wskazanym zakresie oraz nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania, o co również wnioskowano. W tej bowiem sprawie mamy do czynienia ze zderzeniem się dwóch interesów indywidualnego i ogólnospołecznego, co wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). "Obowiązkowość" szczepień ma na celu zabezpieczenie społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Tak jak wyjaśniono, obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy. Powyższe wyklucza istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia, czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem, aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2546/18). Podobnie, z uwagi na powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Za zasadne natomiast uznał odesłanie do wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021r., 47621/13 (Vavřička i inni), zapadłego na tle stosowania przepisów czeskich dotyczących szczepień ochronnych. W swym rozstrzygnięciu Trybunał wskazał, iż obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. To powiedziawszy, ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne, zdaniem Trybunału, realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa (zob. Warecka Katarzyna, Obowiązek szczepienia a Konwencja Praw Człowieka. Omówienie wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021 r., 47621/13, opubl. LEX/el. 2021).

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.