Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 167/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 art. 51
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawie ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 618/17 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz K. S. kwotę 1730 (jeden tysiąc siedemset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 618/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne:

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] grudnia 2015 r. nr [...] orzeczono o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sprawie otworu okiennego o wymiarach 0,56 mx 1,16 m przynależnego do lokalu nr [...] oraz otworu okiennego o wym. 1,74 m x 1,87 m przynależnego do lokalu nr [...], oba otwory umiejscowione są w ścianie (graniczącej z działką nr [...]) budynku położonego w G. przy ul. [...]". Organ I instancji wskazał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2004 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie legalności wybicia okien od strony działki nr [...] w przedmiotowym budynku. W dniu [...] sierpnia 2004 r. E. K. – współwłaściciel nieruchomości przy ul. [...] – złożył w PINB pismo, w którym wskazał, że: "okno w budynku frontowym (lok. Nr [...]) od strony dz. nr [...] istnieje od 1933 roku z zachowaniem wszelkich legalności przy budowie obiektu frontowego. Natomiast aktualny rozmiar okna czterokrotnie powiększony - wybito podczas generalnego remontu w roku 1978 na wniosek [...] i [...] z udziałem Urzędu Miejskiego ([...]), który zlecił wykonawcy remontu [...] w P. Oddział G. wybicie ww. okna. Dotyczy to także wybicia małego okienka na drugim piętrze w lok. Nr [...] - nastąpiła likwidacja małego okienka w dachu budynku - wszystko na koszt właściciela, który był przeciwny tej decyzji. W dniu [...] września 2004 r. PINB przeprowadził kontrolę, podczas której ustalono: "z przedłożonej przez właściciela dokumentacji z 1932r. (dokumentacja projektowa) wynika, że w budynku frontowym od strony działki nr 39 nie występują otwory okienne. Z przedłożonej dokumentacji przez pana K. - pismo Urzędu Miejskiego l.dz. [...] z dn. [...].XII.1978r, z załączonego protokołu konieczności wynika, wykucie nowych otworów okiennych do mieszkań lokatorskich - w liczbie 3. Faktycznie wykonano 2 okna. Jedno mieści się na I piętrze - okno trójdzielne - lokal nr [...] - pokój. Drugie okno na II piętrze w mieszkaniu nr [...] - okno w kuchni- zamiast okna dachowego". S. K. wniósł do protokołu uwagi, że: "okno w lokalu nr [...] o małych rozmiarach istniało od początku budowy obiektu w 1935r. Natomiast ww. opisane zmiany nastąpiły mimo sprzeciwu właściciela budynku. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie dwóch otworów okiennych w budynku. W związku z wnioskiem Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 2005 r., PINB po przeprowadzeniu postepowania, decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. postępowanie to umorzył, natomiast decyzją z dnia [...] styczeń 2006 r. [...]WINB utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie organu I instancji. Następną decyzją dotycząca niniejszej sprawy była decyzja [...]WINB z dnia [...] czerwca 2012 r. którą organ ten stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...] lutego 2005 r. umarzającej postępowanie w sprawie dwóch otworów okiennych. Została ona utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., w stosunku do której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2359/12 oddalił skargę. Na skutek powyższego, w dniu [...] czerwca 2014 r. PINB dokonał analizy poszytów zespołu archiwalnego akt miasta G. w Oddziale Archiwum Państwowego w G. W dniu [...] lipca 2014 r. PINB przeprowadził kolejną kontrolę obiektu. Podczas kontroli ponownie ustalono, że w ścianie bocznej budynku ul. [...], graniczącej z działką nr [...] znajdują się dwa otwory okienne. Otwór nr 1 znajduje się w pokoju mieszkania nr [...], wymiar otworu w świetle wynosi 1,74 na 1,87 m. Otwór nr 2 znajduje się w mieszkaniu nr [...], w pomieszczeniu kuchni, wymiar otworu w świetle 0,56 m x 1,16 m. W ścianie budynku znajdują się również otwory wentylacyjne o wym. 0,2 x 0,2 m, otwory te znajdują się w pomieszczeniu strychu. Rozmieszczenie okien na elewacji zilustrowane zostało na załączonym do protokołu kontroli szkicu sytuacyjnym. Do protokołu kontroli zostały załączone kopie oświadczeń dotyczących istnienia okna w mieszkaniu nr [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. PINB umorzył następnie w całości postępowanie administracyjne w sprawie dwóch otworów okiennych Budynku, jednak decyzją z dnia [...] marca 2015 r. [...]WINB decyzję ta uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W konsekwencji powyższego PINB wydał 2 decyzje częściowe. I tak - decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. orzekł o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sprawie otworu okiennego o wym. 0,56 m x 1,16 m przynależnego do lokalu nr [...], umiejscowionego w ścianie granicznej (graniczącej z działką nr [...]) budynku. Z kolei decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. umorzył w części postępowanie administracyjne w sprawie otworu okiennego o wym. 1,74 m x 1,87 m przynależnego do lokalu nr [...], umiejscowionego w ścianie (graniczącej z działką nr [...]) budynku. Obie decyzje nie ostały się w obrocie prawnym, albowiem decyzjami z dnia [...] października 2015 r. [...]WINB uchylił je obie i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W związku z powyższym PINB w dniu [...] grudnia 2015 r. wydał decyzję (pierwszoinstancyjną w niniejszej sprawie poddanej kontroli sądu) "o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sprawie otworu okiennego o wymiarach 0,56 m x 1,16 m przynależnego do lokalu nr [...] oraz otworu okiennego o wym. 1,74 m x 1,87 m przynależnego do lokalu nr [...], oba otwory umiejscowione są w ścianie (graniczącej z działką nr [...]) budynku położonego w G. przy ul. [...]".

Od decyzji odwołanie złożyła E. B., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12.01.2017 r. sygn. akt IV SA/Po 317/16 uchylił w/w decyzję [...]WINB. Sąd orzekając w sprawie wskazał, że WWINB wydając decyzję kasacyjną naruszył dyspozycję przepisu art. 138 § 2 Kpa, bowiem nie wykazał, że ustalony przez PINB w G. stan faktyczny oraz zgromadzony materiał dowodowy są na tyle niewystarczające, że istnieje konieczność przeprowadzenia ponownie postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że "wbrew twierdzeniu [...]WINB analiza przepisów warunków technicznych obowiązujących jedynie w dacie wykonania otworów okiennych, jako działanie nieprawidłowe organu I instancji, nawet gdyby było nieprawidłowe, to nie uzasadnia rozstrzygnięcia kasacyjnego".

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 Kpa, po ponownym rozpatrzeniu odwołania E. B. od decyzji PINB w G. z dnia [...] grudnia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzje w całości i nakazał: na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo Budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) E. K., W. S., H. K., G. Z., E. K., K. S. i G. A., zamurowanie otworu okiennego o wymiarach 0,56 m x 1,16 m przynależnego do lokalu nr [...] oraz zamurowanie otworu okiennego o wym. 1,74 m x 1,87 m przynależnego do lokalu nr [...], oba otwory umiejscowione są w ścianie (graniczącej z działką nr [...]) budynku położonego w G. przy ul. [...]", w terminie do dnia [...].06.2017 r. Organ odwoławczy powtórzył ustalenia faktyczne organu I instancji i dodał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że okno w mieszkaniu nr [...] wykonano ok. 1978 r. nielegalnie, aczkolwiek prawdopodobnie na polecenie władzy ludowej. Odnośnie otworu okiennego w mieszkaniu nr [...], o wym. 1,74 na 1,87 m, ustalono, że na uzyskanym z Archiwum Państwowego w P. Oddziału w G. rzucie zaznaczono okno na pierwszym piętrze ("otwór okienny istniał już w starym murze i mur ten nie został naruszony") przemawia opis pomieszczeń tj. łazienka, kuchnia, pokój, wysokość pomieszczeń w budynku. Zauważyć też należy że na rzucie (karta nr 64 akt sprawy organu powiatowego) zaznaczone jest wejście z poziomu pierwszego piętra kilkoma stopniami na ostatnią kondygnację oficyny. E. K. (zarządzający nieruchomością współwłaściciela) w dniu [...] sierpnia 2004 r., złożył oświadczenie dotyczące wybicia okien od strony działki nr [...], w którym wskazuje on że okno na piętrze istniało od 1933 r. (w dokumentacji archiwalnej z 1932 r. zostało opisane jako "otwór okienny istniał już w starym murze i mur ten nie został naruszony"). E. K. poinformował też, że wybicie małego okienka na drugim piętrze powstało na skutek likwidacji w 1978 r. okna połaciowego. W aktach sprawy PINB znajduje się kopia "protokołu konieczności na wykonanie dodatkowych robót remontowych" na budowie w G. przy ul[...] z dnia [...].01.1978 r., gdzie w pkt 30 wpisano wykucie nowych otworów okiennych dla mieszkań lokatorskich. J. K. (lokatorka mieszkania nr [...] w 1978 r.) w swoim oświadczeniu z dnia [...].11.2005 r. odnośnie okna będącego przedmiotem niniejszego postępowania również wskazała, że w mieszkaniu nr [...] w czasie remontu zlikwidowano małe okienko od strony działki nr [...] i wykuto duże okno przesuwając je o 1 m od małego okna. W związku z powyższym, stwierdzić należy, okno zostało samowolnie przesunięte i powiększone w 1978. r. Organ II instancji podał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowane (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz.229 ) roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, wydane w oparciu o w/w ustawę precyzowało zakres, warunki i tryb uzyskiwania pozwoleń na budowę, rodzaje robót budowlanych zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz rodzaje rozbiórek zwolnione od obowiązku zgłoszenia. W myśl art. 44 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia wykonanie otworu okiennego w ścianie konstrukcyjnej wymagało pozwolenia na budowę. Wobec wykazanego braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym stanie faktycznym właściwym było zastosowanie przez PINB w G. trybu art. 51 ustawy Prawo budowlane, bowiem przepis ten dotyczy robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę (art. 48 ustawy Prawo budowlane) oraz innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49b ustawy Prawo budowlane). Art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego przewiduje m.in. wydanie decyzji, mającej na celu "doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a zatem z prawem obowiązującym. Wykonując samowolnie roboty budowlane inwestor ryzykuje ewentualne zmiany przepisów prawa. W świetle powyższego, mając również na uwadze zarzuty odwołania Organ II instancji wskazał, iż wzorca zgodności z prawem robót budowlanych należy poszukiwać w obowiązujących przepisach Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. Nr 1422). Rozważania PINB w G. odnośnie nienaruszenia przepisów przeciwpożarowych nie konwalidują naruszenia przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z poczynionych w toku postępowania administracyjnego ustaleń wynika, że okna miały być wykonane ok. 1978 r. W tym czasie obowiązywało rozporządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11.06.1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 26, poz. 157). Z § 1 tego rozporządzenia wynika, że warunki te miały zostać określone w zarządzeniu wydanym przez Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych i ogłoszone w Dzienniku Budownictwa. W wykonaniu tego upoważnienia Minister wydał Zarządzenie Nr 130 z dnia 29.06.1966 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud, z 19.07.1966 r., poz. 44). W ocenie [...]WINB, nawet gdyby przyjąć za PINB w G., że w dacie wykonania usytuowanie tychże okien nie naruszało przepisów zarządzenia nr 130, to fakt ich samowolnego wykonania nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten nie ma charakteru kontroli i nie może odnosić się do nieaktualnego stanu prawnego. Jako postępowanie naprawcze a więc zmierzające do przywrócenia porządku prawnego winno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach. Bezspornie okna istniejące w granicy z działką sąsiednią naruszają przepisy § 12 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia i jako takie nie mogą zostać zalegalizowane. Uzasadnione jest zatem orzeczenie - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane o obowiązku zamurowania przedmiotowych otworów okiennych. Skargę na powyższą decyzję wywiodła Kazimiera Szymańska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że kontrola zaskarżonego aktu wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu. Sąd miał na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12.01.2017 r., sygn. IV SA/Po317/16 uchylił poprzednią decyzję [...]WINB. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Lektura akt administracyjnych i uzasadnienie zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie organ odwoławczy respektował ocenę prawną (i wskazania), zawarte w wyroku tut. Sądu z dnia 12.01.2017 r. Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie niniejszej materiał dowodowy, zgodnie z regułami postępowania dowodowego z art. 75 i nast. K.p.a., dawał organowi odwoławczemu podstawę do uznania, że zaistniały przesłanki, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stwarzającym możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego. Przede wszystkim organ prawidłowo zakwalifikował roboty budowlane, w wyniku których powstały przedmiotowe otwory okienne jako roboty budowlane o charakterze przebudowy. Wykonanie otworu okiennego wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Trafnie wskazał organ II instancji, że roboty budowlane o charakterze przebudowy nie są zwolnione w przypadku budynku wielorodzinnego z obowiązku uzyskania takiego pozwolenia na budowę. Wobec tego sąd I instancji stwierdził, iż organy administracji prawidłowo ustaliły, że sporne otwory okienne zostały wykonane w drodze samowoli budowlanej, niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Fakt wykonania spornych otworów okiennych w drodze samowoli budowlanej był tylko jedną z przesłanek przemawiających za wydaniem decyzji nakazującej doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego. Kolejną, równie istotną, przesłanką było naruszenie przepisów techniczno-budowlanych. Przy ustaleniu ram czasowych, w których sporne okna nie istniały, biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący od 1928 r. do dziś (w różnym brzmieniu), zakazywał wykonywania okien na ścianach budynków usytuowanych na granicy z działką sąsiednią. Do stwierdzenia, że okna zostały wykonane bezprawnie nie jest konieczne ustalenie dokładnej daty ich wykonania. [...]WINB prawidłowo ustalił, że ściana, w której zlokalizowane są sporne otwory okienne zlokalizowana jest bezpośrednio na granicy z działką sąsiednią. Jednocześnie trafnie wskazano, że stan prawny obowiązujący od 1928 r. nie pozwala na wykonywanie otworów okiennych w ścianach budynków zlokalizowanych w granicy z działką sąsiednią. Co istotne, również w obecnie obowiązującym rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. prawodawca wskazał, że nie jest możliwe istnienie ściany w granicy z działką sąsiednią, w której to ścianie wykonane zostały otwory okienne. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U.2015.1422 j.t.) budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. W niniejszej sprawie ściana przedmiotowego budynku, w której wykonano sporne otwory okienne umiejscowiona została w granicy z działką sąsiednią. Wykonanie otworów okiennych w ścianie budynku, która znajduje się bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką budowlaną narusza przepisy zawarte w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Zdaniem sądu wojewódzkiego organ II instancji prawidłowo przyjął, iż w przypadku wykonania robót budowlanych, w tym robót budowlanych o charakterze przebudowy, bez wymaganego pozwolenia zachodzi stan faktyczny określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. Przekonujące w ocenie sądu okazały się ustalenia dokonane przez organy nadzoru budowlanego w zakresie okresu w jakim przedmiotowe otwory okienne zostały wykonane. Organ powołał się w tym zakresie na zeznania świadka E. K., który zeznał, że okno w budynku frontowym (lok. Nr [...]) od strony dz. nr [...] istnieje od 1933 roku z zachowaniem wszelkich cech legalności przy budowie obiektu frontowego. Natomiast aktualny rozmiar okna czterokrotnie powiększony - wybito podczas generalnego remontu w roku 1978 na wniosek [...] i [...] z udziałem Urzędu Miejskiego ([...]), który zlecił wykonawcy remontu [...] w . Oddział G. wybicie ww. okna. Dotyczy to także wybicia małego okienka na drugim piętrze w lok. Nr [...]- nastąpiła likwidacja małego okienka w dachu budynku - wszystko na koszt właściciela.

Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie tylko nie przedstawiła wiarygodnych dowodów, z których wynikałoby, że sporne otwory okienne powstały legalnie, ale też w wiarygodny sposób nie podważyła zebranego przez organ materiału dowodowego. Skoro natomiast organ w sposób dostateczny ustalił datę wykonania otworów okiennych, to na tę okoliczność nie musiał już prowadzić dodatkowego postępowania dowodowego. Natomiast jeżeli skarżąca posiadałaby dokumenty podważające prawidłowość tych ustaleń, to powinna je przedstawić. Ponadto w celu nakazania doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego nie jest konieczne ustalenie dokładnej daty wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Wystarczające jest ustalenie pod rządami jakich przepisów fakt ten miał miejsce. Powyższe jest konieczne dla ustalenia reżimu prawnego jakiemu podlegały roboty budowlane. Całkowicie zdaniem sądu bezzasadny i nieracjonalny jest zarzut skargi, że należy przyjąć, iż skoro brak jest dokumentów dotyczących bezprawności wykonania otworów okiennych, to należy domniemywać ich legalność. Właśnie brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających legalność wykonania otworów okiennych wskazuje na to, że zostały one wykonane nielegalnie. Skoro postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji w Archiwum Państwowym, w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P., nie doprowadziło do odnalezienia dokumentów świadczących o legalności powstania przedmiotowych okien, a skarżąca także nie przedłożyła takich dokumentów, to uprawdopodabnia to jedynie tezę o nieistnieniu takich dokumentów.

Sąd wojewódzki stwierdził, że nie mają znaczenia w sprawie powołane przez skarżącą dokumenty t.j: decyzja Urzędu Miasta i Powiatu w G. z dnia [...].06.1974 r., decyzja Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w G. z dnia [...].01.1984 r. czy decyzja Urzędu Miejskiego w G. z dnia [...].10.1986 r. Dokumenty te jedynie obrazują zestawienie kosztów remontu przedmiotowego budynku. Nie wynika, z nich natomiast by udzielono pozwolenia na wykonanie nowych otworów okiennych. Reasumując stwierdził, że w warunkach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a tym samym wydana przez niego decyzja z dnia [...] marca 2017 r. nie narusza prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie:

1) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ustalenie stanu faktycznego w oparciu o pisemne oświadczenie świadka J. K. z dnia [...].11.2005 r., które nie ma waloru dowodu w sprawie, a w aktach brak jest protokołu przesłuchania tego świadka,

2) art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną jego wykładnię, gdyż związanie oceną prawną i wskazania co do dalszego postępowania nie ograniczają kompetencji sądu ani organu co do swobodnej oceny dowodów,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 Kpa poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się w sprawie, w tym do wskazania czynności i dowodów zgromadzonych przez organ II instancji na wniosek skarżącej,

4) z art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 244 § 1 kpc poprzez pominięcie ustaleń wynikających z protokołu kontroli pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...].03.2017 r. znajdującego się w aktach sprawy organu I instancji,

2. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego:

1) ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) poprzez jej niezastosowanie i pominięcie faktu prawnego, iż przepisy tej ustawy nie zawierały wymogu analogicznego do tego, jaki znajduje się w obecnie obowiązującym art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) - mianowicie nakładającego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku przechowywania przez okres istnienia obiektu określonych dokumentów, w tym pozwolenia na budowę,

2) art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 2 i 3 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków poprzez bezpodstawne uznanie, że wykonane roboty budowlane, w tym wykucie okna (okien), nie zostały poprzedzone uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ gospodarki mieszkaniowej,

3) art. 2 i 3 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz.U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249) w zw. z art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 244 § 1 Kpc poprzez bezpodstawne uznanie, że odpisy decyzji Urzędu Miasta i Powiatu w G. z dnia [...].06.1974 r., decyzji Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w G. z dnia [...].01.1984 r., decyzji Urzędu Miejskiego w G. z dnia [...].10.1986 r. stanowią jedynie dowód w zakresie kosztów remontu, podczas gdy z ich treści wynika, że podstawą wykonania robót były wymienione w ich treści decyzje o zakwalifikowaniu budynku znajdującego się w G. przy ul. [...] do remontu kapitalnego (zabezpieczającego) w oparciu o artykuł 2 i 3 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków,

4) art. 408 pkt 5 i 7 w zw. z art. 412 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16.02,1928 r., art. 5 § 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. (Dz.U. Nr 7, poz. 46), art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229), poprzez ich niezastosowanie i ustalenie, iż w stanie prawnym od 1932 r. do dnia dzisiejszego nie istniały przepisy umożliwiające sytuowanie okien w ścianie szczytowej budynku, podczas gdy wszystkie wymienione w zarzucie przepisy budowane przewidywały możliwość uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, a w dokumentacji projektowej dotyczącej przedmiotowego budynku z 1932 r. zaprojektowano otwór okienny na I piętrze budynku od strony dz. nr [...],

5) art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne jego zastosowanie w odniesieniu do okna, którego istnienie jest udokumentowane w dokumentacji projektowej budynku,

6) ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków w zw. z art. 77 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 7 kpa poprzez ich niezastosowanie i pominięcie okoliczności, iż w ustawie z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków brak jest podstawy prawnej do domagania się przez ówczesnych właścicieli wydania dokumentów dotyczących remontu (w tym decyzji administracyjnych) od organu gospodarki mieszkaniowej,

7) art. 2 i 3 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz.U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249) poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie, że ustawodawca nie zawarł w treści ustawy obowiązku organu gospodarki mieszkaniowej do przekazania właścicielowi nieruchomości będącej przedmiotem remontu jakichkolwiek dokumentów dotyczących wykonanego remontu, w tym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, dzienników budowy czy umów z wykonawcami,

8) naruszenie prawa materialnego § 10 ust. 1 c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19.02.1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (dz. U. Nr 12, poz. 66) poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że składnice akt urzędów szczebla powiatowego miały obowiązek przechowywania dokumentów przez okres 5 lat i bezpodstawne przyjęcie, że remont w kamienicy, w tym wykucie okna, został wykonany bez wymaganych stosownych pozwoleń,

9) naruszenie prawa materialnego art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane oraz § 232 pkt 1, 2 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez błędne ich zastosowanie na skutek błędnego uznania, iż prace wykonane w 1978 r. zostały wykonane bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W związku z powyższym, skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzających go decyzji administracyjnych i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji,

2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

3. zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in. na szereg uchybień proceduralnych oraz opisano przebieg postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, zaskarżona decyzja została wydana przez organy na podstawie wybiórczego zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz bez odniesienia się do przedstawionych przez nią w toku postępowania administracyjnego zarzutów. Pismem z [...] grudnia 2017 r. E. A. B., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, wniosła o jej oddalenie, nie zgadzając się z przedstawionymi w niej twierdzeniami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – dalej jako: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

W przypadku, gdy zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Dopiero gdy postawione zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego zostaną uznane za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny.

Nieuzasadnione okazały się zarzuty naruszenia prawa procesowego, postawione w skardze kasacyjnej.

Niezrozumiałym jest, na tle niniejszej sprawy, przywoływanie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza bowiem jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością Sąd I instancji dokonał kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. Strona wadliwie upatruje naruszenia tego przepisu w "ustaleniu stanu faktycznego w oparciu o pisemne oświadczenie świadka J. K. z dnia [...].11.2005 r." Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 12.01.2017 r. sygn. akt IV SA/Po 317/16 uchylił decyzję z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazał tylko tyle, że WWINB wydając decyzję kasacyjną naruszył dyspozycję przepisu art. 138 § 2 Kpa, bowiem nie wykazał, że ustalony przez PINB w G. stan faktyczny oraz zgromadzony materiał dowodowy są na tyle niewystarczające, że istnieje konieczność przeprowadzenia ponownie postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że "wbrew twierdzeniu [...]WINB analiza przepisów warunków technicznych obowiązujących jedynie w dacie wykonania otworów okiennych, jako działanie nieprawidłowe organu I instancji, nawet gdyby było nieprawidłowe, to nie uzasadnia rozstrzygnięcia kasacyjnego". Brak jest zatem w tym wyroku wskazań co do dalszego postępowania poza tym, że rolą organu odwoławczego jest rozpoznanie sprawy, a nie wydawanie decyzji kasacyjnej i uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia.

Wadliwe jest także zarzucanie sądowi i instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 kpa.

W niniejszej sprawie, poza wskazaniem na naruszenie art. 10 k.p.a. skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła, jakiej to konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, na skutek uchybienia przez organ II instancji zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu. Faktycznie z akt sprawy nie wynika, aby organ odwoławczy zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, jednakże z uwagi na powyższe rozważania, nie można stwierdzić, aby doszło do naruszenia zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. Na uwagę zasługuje także okoliczność, że organ odwoławczy nie przeprowadzał postępowania dowodowego we własnym zakresie, a bazował na materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji i poddał go ocenie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd I instancji nie naruszył również art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 244 § 1 k.p.c.

Przepis ten wprowadza odstępstwo od zasady orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.), a więc na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z mocy art. 106 § 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego, o jakim mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.c. Podkreślić należy, że przepisy art. 106 § 5 p.p.s.a. i k.p.c. mogą zostać naruszone tylko wówczas, gdy sąd przeprowadza uzupełniające postępowanie dowodowe. Przepisy te nie miały w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż sąd wojewódzki orzekał na podstawie akt sprawy i przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji wziął pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Jak wskazała sama skarżąca kasacyjnie protokół kontroli pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2017 r. znajduje się w aktach sprawy organu I instancji, a zatem stanowił materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego.

Mimo powyższych wywodów złożona w sprawie skarga kasacyjna zasługuje jednak na uwzględnienie z uwagi na postawione w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego opisane w punktach 1), 2), 3), 5) i 7). Przede wszystkim, co jest bardzo istotne, nie można zgodzić się z organem odwoławczym i sądem wojewódzkim, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Czy zaistniały samowolne roboty budowlane czy też nie zawsze trzeba oceniać na datę ich wykonania. Zgodzić się należy z zarzutami skargi, że przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie zawierały wymogu jaki znajduje się w obecnie obowiązującym art. 63 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - nakładającego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku przechowywania przez okres istnienia obiektu określonych dokumentów, w tym pozwolenia na budowę, dokumentacji technicznej czy projektowej (vide wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r. sygn. akt. II OSK 2392/14). W sytuacji gdy właściciel nie musiał przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną (wyrok NSA z 9 stycznia 2018r. sygn. akt II OSK 928/17, czy z 25 października 2013 r. II OSK 1213/12).

W okolicznościach tej sprawy zatem z faktu, że brak jest dokumentów w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę nie można wywodzić, że takiego pozwolenia nie było, czyli wykonano dwa okna samowolnie. Do takich właśnie wniosków doszedł zarówno [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i sąd I instancji. Stanowisko to należy ocenić jako błędne. W aktach administracyjnych znajduje się kilka decyzji, które zostały pominięte przez organ nadzoru budowlanego, a przez sąd wojewódzki uznane za nieistotne.

Z decyzji Urzędu Miasta i Powiatu w G. z [...] czerwca 1974 r. (k. 167 akt) wynika, że prawomocną decyzją z [...] stycznia 1970 r. Urząd Miasta i Powiatu Wydział Gospodarki Komunalnej i Przestrzennej i Ochrony Środowiska w G. zakwalifikował budynek znajdujący się na nieruchomości przy ul. [...] do remontu kapitalnego w oparciu o art. 2 i 3 ustawy z 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie budynków mieszkalnych. Decyzja Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w G. z dnia [...] stycznia 1984 r. i decyzja Urzędu Miejskiego w G. z dnia [...] października 1986 r., które dotyczą kosztów remontu przedmiotowego budynku (k. 168 i 169 akt) i również powołują się na zakwalifikowanie kamienicy do remontu na podstawie wskazanej ustawy z 1959 r.

Przepisy art. 2 i 3 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249 z późn. zm.), które były podstawą prawną wskazanej wyżej decyzji z [...] stycznia 1970 r. Urzędu Miasta i Powiatu Wydziału Gospodarki Komunalnej i Przestrzennej i Ochrony Środowiska w G. upoważniały organ gospodarki mieszkaniowej do dokonywania ze środków państwowych remontów kapitalnych i zabezpieczających budynków, ulepszeń w wyposażeniu technicznym tych budynków, ich odbudowy lub przebudowy. Organ, uznający - po przeprowadzeniu oględzin - potrzebę przeprowadzenia robót wymienionych w art. 2 (czyli remontu kapitalnego i zabezpieczającego, ulepszeń w wyposażeniu budynków, ich odbudowy lub przebudowy) wydawał zawiadomienie skierowane do właściciela (zarządcy) budynku o rodzaju i rozmiarze planowanych robót. Jednocześnie o terminie oględzin winien być zawiadomiony właściciel (zarządca) budynku. Zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków właściciel (zarządca) budynku może w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o rodzaju i rozmiarze planowanych robót oświadczyć, że wykona roboty wymienione w ust. 1 we własnym zakresie; w tym przypadku organ gospodarki mieszkaniowej wyznaczy właścicielowi (zarządcy) odpowiedni technicznie uzasadniony termin rozpoczęcia i zakończenia robót. Jeżeli potrzeba przeprowadzenia robót wywołana została klęską żywiołową lub bezpośrednim zagrożeniem budynku, termin do oświadczenia przez właściciela (zarządcę) może być skrócony do 3 dni. W przypadku określonym w ust. 2 wykonanie robót ze środków państwowych może nastąpić wówczas, gdy właściciel (zarządca) nie rozpocznie lub nie zakończy robót w wyznaczonym terminie albo jeśli prowadzi roboty w sposób sprzeczny z zasadami techniki budowlanej lub w sposób opieszały, wykluczający zakończenie robót w wyznaczonym terminie. Decyzja wydana w tej sprawie przez organ gospodarki mieszkaniowej jest natychmiast wykonalna. Ustawodawca w art. 1 ust. 3 ww. ustawy zdefiniował pojęcie organu gospodarki mieszkaniowej stwierdzając, że należy przezeń rozumieć właściwy organ do spraw mieszkaniowych prezydium miejskiej lub gromadzkiej rady narodowej albo rady narodowej osiedla. Organ gospodarki mieszkaniowej miał więc samodzielną kompetencję do dysponowania środkami państwowymi na cele remontów budynków i w tym zakresie reprezentował interesy Skarbu Państwa. Zauważyć należy, że z uzasadnienia decyzji Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w G. z dnia [...] stycznia 1984 r. ustalającej wysokość wyłożonych kosztów remontu wynika, iż remont był wykonany na podstawie prawomocnej decyzji Urzędu Miasta i Powiatu w G. Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1977 r. o zakwalifikowaniu budynku znajdującego się w G. przy ul. [...] do remontu kapitalnego (zabezpieczającego) w oparciu o ustawę z dnia 22 kwietnia 1959 r, o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków. Także z uzasadnienia decyzji Urzędu Miejskiego w G. z dnia [...] października 1986 r. ustalającej wysokość wyłożonych kosztów remontu wynika, iż remont był wykonany na podstawie prawomocnej decyzji Urzędu Miasta i Powiatu w G. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej o zakwalifikowaniu budynku znajdującego się w G. przy ul. [...] do remontu kapitalnego (zabezpieczającego) w oparciu o ustawę z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków.

Dowody te wyraźnie wskazują, że wykonane w 1978 roku okna w lokalu [...] i [...] miały podstawę prawną. Potwierdza to też kopia "protokołu konieczności na wykonanie dodatkowych robót remontowych" na budowie w G. przy ul. [...] z dnia [...] stycznia 1978 r., gdzie w pkt. 30 wpisano "wykucie nowych otworów okiennych dla mieszkań lokatorskich" (k 22 i 26). Poza sporem jest, że prace budowlane były wykonane bez zgody właściciela budynku, miał on bowiem wówczas niewielki wpływ na swoja własność.

Z powyższych względów przesłanki zastosowania w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może stanowić fakt samowolnego wykonania okien, gdyż taka samowola nie miała miejsca w tej sprawie.

Uznając za zasadną skargę kasacyjną we wskazanym wyżej zakresie, ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1. wyroku. O kosztach w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.