Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1059/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust 1 pkt 1 lit g, art. 7 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] "[...]" sp. z o.o. w B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2017 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. z o.o., działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 7 pkt 1, art. 45 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. 2014 poz. 1446 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy decyzję Kierownika Delegatury w P. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] z [...] grudnia 2016 r., Nr [...], znak: [...], nakazującą Przedsiębiorstwu [...] "[...]" Sp. z o.o. przywrócenie do poprzedniego stanu zabytku - jakim jest park położony przy ul. [...] w B., wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] listopada 1987 r., pod numerem [...] – poprzez rozbiórkę następujących elementów, wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków:· dwóch kontenerów budowlanych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną (tj. instalacją wodno-kanalizacyjną i elektryczną), wzniesionych w południowo-zachodniej części parku,· alejek komunikacyjnych utwardzonych kostką brukową, wykonanych w południowo- zachodniej części parku,· dwóch metalowych kładek, wzniesionych na stawach parkowych w południowej części parku, wykonanie nakazu ma nastąpić w terminie do dnia [...] maja 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odwołująca się spółka zarzuciła organowi pierwszej instancji m.in. wydanie decyzji bez uwzględnienia "słusznego interesu społecznego". Prace wykonane w parku służyły organizacji Światowych Dni Młodzieży i pośrednio miały na celu "budowanie pozytywnego wizerunku Polski wobec pielgrzymów".

Rozpoznając odwołanie Minister stwierdził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób w określonym terminie.

W myśl przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, jak również podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. W niniejszej sprawie organ ochrony zabytków zobowiązał stronę do przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu.

Właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że decyzją z dnia [...] listopada 1987 r., znak: [...], Wojewódzki Konserwator Zabytków w P. wpisał do rejestru zabytków, pod numerem [...], park w [...] (ob. B., ul. [...]). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że jest to XIX-wieczny park podworski w typie krajobrazowym, który uległ przekształceniu w latach 70. XX w. na park rekreacyjno- sportowy. Park ten jest bogaty w starodrzew i posiada istotne wartości zabytkowe i przyrodnicze. Dla nieruchomości nr ewid. [...] w B., na której zlokalizowany jest zabytkowy park, prowadzona jest księga wieczysta nr [...], z której wynika, że stanowi ona własność Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. z .o.o.

Kierownik Delegatury w P. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] [...] października 2016 r. przeprowadził oględziny ww. nieruchomości, z udziałem przedstawicieli strony. W protokole z oględzin odnotowano m.in., że w południowo-zachodniej części parku, bez pozwolenia organu ochrony zabytków, wykonano alejki utwardzone kostką betonową, posadowiono dwa kontenery budowlane o funkcjach sanitariatu oraz zaplecza gastronomicznego (wraz z towarzyszącymi instalacjami), natomiast na dwóch stawach wybudowano mostki o konstrukcji metalowej.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń zasadne było zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez wydanie nakazu przywrócenia zabytkowego parku przy ul. [...] w B. do poprzedniego stanu.

Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało właściwie uzasadnione. Wskazano, że zabytkowy park w B. stanowi pamiątkę po dawnej miejscowości [...], której historia sięga XIV w. Park założony został w XIX w. w oparciu o kompozycję krajobrazową z elementami ogrodu geometrycznego. Jego obecny wygląd jest wynikiem przekształceń, dokonanych w dwudziestoleciu międzywojennym przez wybitnego architekta ogrodnictwa, S. R.. Park założony został na dwóch prostopadłych osiach kompozycji i podzielony na część ozdobną (południowo-wschodnią) i użytkową (południowo-zachodnią), na której znajdował się sad i warzywnik. Wykonane nielegalnie obiekty oraz alejki w istotny sposób zakłóciły kompozycję parku w B. oraz wpłynęły negatywnie na jego walory widokowe, w tym na ekspozycję dworu, który dotychczas stanowił dominantę przestrzenną zabytkowego założenia. Natomiast wybudowane kładki na stawach parkowych są elementami wtórnymi, a ich charakter deprecjonuje walory zabytku.

Jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, niewielkie wyspy, zlokalizowane w obrębie stawów parkowych, mają charakter przyrodniczych enklaw dla zwierząt i powinny być - jak dotychczas - wyizolowane komunikacyjnie. Wykonanie omawianych obiektów odbyło się kosztem zieleni parkowej i naruszyło w znaczący sposób jego historyczną strukturę przestrzenną, przyczyniając się jednocześnie do dewastacji parku w B..

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił, że przedmiotowe prace zostały przeprowadzone bez pozwolenia organu konserwatorskiego, jednak, podjęcie czynności przez organ ochrony zabytków, na podstawie przepisu art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wymaga uzasadnienia opartego na analizie stanu faktycznego w indywidualnej sprawie, z uwzględnieniem zakresu ochrony konserwatorskiej funkcjonującego na danym terenie. Przepis przewiduje dwa rozłączne warianty decyzyjne, tj. zobowiązanie do przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu lub do doprowadzenia go do jak najlepszego stanu. Wybór jednej z tych dwóch ewentualności uzależniony jest od oceny, do jakiego stopnia bezprawne działania niekorzystnie wpłynęły na wartości zabytku oraz czy jest realnie możliwy powrót do stanu poprzedniego. Działania przy zabytkach, podejmowane bez pozwolenia, mogą - lecz nie muszą powodować negatywnych skutków dla zabytku. Celem zastosowania cytowanego przepisu jest więc usunięcie takich skutków bezprawnych działań, które stanowią zagrożenie dla istnienia lub stanu zachowania zabytku. Odstąpienie od wydania nakazu nie jest więc możliwe, jeżeli zostało udowodnione, że działania podjęte bez pozwolenia organu ochrony zabytków wpłynęły negatywnie na wartości chronionego obiektu lub obszaru.

Organu drugiej instancji stwierdził, że wobec udokumentowanego stanu faktycznego podziela stanowisko Kierownika Delegatury w P., wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Park przy ul. [...] w B. został objęty ochroną konserwatorską ze względu na bogactwo wartości historycznych i artystycznych, jakie reprezentuje, osadzonych m.in. zachowanej do czasów współczesnych kompozycji parkowej wraz z osiami widokowymi oraz rozbudowanym układem wodnym, w postaci stawów z niewielkimi wysepkami, które podkreślają krajobrazowy charakter parku. Kompozycja parku stanowi odzwierciedlenie XIX-wiecznego podejścia do kształtowania zieleni parkowej, wzbogacone nawarstwieniami planistycznymi z pierwszej połowy XX w. Zachowanie parku w B. w oryginalnym kształcie ma więc istotne znaczenie ze względu na posiadane przez niego wartości zabytkowe.

Decyzja organu pierwszej instancji skierowana została do właściwego podmiotu. Stosownie do treści art. 45 ust. 2 w związku z art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji wydanej w trybie art. 45 ust. 1 ustawy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, w tym z protokołu spisanego w trakcie oględzin, wynika, że to właściciel nieruchomości przeprowadził bez pozwolenia organu ochrony zabytków prace polegające na posadowieniu kontenerów wraz z przyłączami, wykonaniu utwardzonych alejek oraz budowie mostków nad stawami. Nadto, zobowiązana nie podważa tych ustaleń.

Ponadto, strona została skutecznie powiadomiona o wszczęciu i zakończeniu postępowania w sprawie wydania nakazu, jak również o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania wniosków i zastrzeżeń w tej sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Termin wykonania zobowiązania, wyznaczony w orzeczeniu organu pierwszej instancji, jest wystarczający na jego zrealizowanie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosło Przedsiębiorstwo [...] "[...]" spółka z o.o. z siedzibą w B..

Skarżąca spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i jego oceny, w szczególności pominięcia okoliczności, jakie wiązały się z koniecznością usytuowania kontenerów sanitarnych wraz z infrastrukturą techniczną (organizacja [...] w Polsce), a tym samym okoliczności, że usytuowanie kontenerów miało na celu zachowanie substratu zabytku, zabezpieczenie interesu społecznego gminy B. oraz nieuwzględnieniu okoliczności związanych z istniejącą przed 2000 rokiem zabudową na obszarze objętym parkiem;

2) art. 8 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu, w sytuacji zupełnego pominięcia celu dokonanych czasowo działań zarzucanych w treści decyzji mających za cel ochronę trwałości i wyglądu parku, ale i interes społeczny w postaci możliwości korzystania obecnie i w przyszłości z publicznie dostępnego parku przez społeczność gminy B., w tym organizacje non profit, a także budowania pozytywnego wizerunku B. i Polski wobec gości zamiejscowych;

3) art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. Kierownika Delegatury w P. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...], a także brak dostatecznego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierowały się organy wydające decyzje w sprawie, w szczególności niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji na czym polegać ma "drastyczne zakłócenie kompozycji parku" oraz "cech dominanty kontenerów sanitarnych wobec położonego dworku";

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz.U.2014.1446 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie i niewłaściwą wykładnię polegające na przyjęciu, że wzniesienie kontenerów sanitarnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną alejkami komunikacyjnymi oraz dwoma metalowymi kładkami, wzniesionych na stawach parkowych, stanowi zagrożenie dla istnienia lub stanu zachowania zabytku, a tym samym uznaniu, że podjęte przez skarżącego działania wpłynęły negatywnie na wartości chronionego obiektu i obszaru.

W związku z podniesionymi zarzutami spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Zgłoszony w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został odrębnie rozpoznany.

Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie została uwzględniona ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Sąd kontrolował decyzję wydaną na podstawie art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy sprawy wskazuje, że w jej okolicznościach spełniona została dyspozycja tego przepisu.

Skarżąca spółka bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wykonała przy zabytku wpisanym do rejestru: roboty budowlane szczegółowo opisane powyżej, których charakter uzasadniał wydanie, przez wojewódzki organ konserwatorski, decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu w określonym terminie.

Sąd wskazuje, że decyzja taka ma charakter uznaniowy. Organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych oraz zakłócenia tych wartości w wyniku przeprowadzonych robót. Dysponując wykształconą w tym zakresie kadrą pracowników, organy te są w stanie obiektywnie ocenić, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, czy wykonane bez uzgodnienia z nimi roboty budowlane mogą się ostać czy też wymagają wydania ww. nakazu.

Organ konserwatorski wydający decyzję o charakterze uznaniowym, ma obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego, a także wyczerpującego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia pod względem faktycznym i prawnym. Tym wymogom, z uwzględnieniem okoliczności niniejszej sprawy, organy obu instancji w pełni sprostały.

Zarzuty skargi nie są uzasadnione.

Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia zasad postepowania administracyjnego opisanych w art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. Podjęte zostały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy.

Bez wpływu na ocenę dopuszczalności przedmiotowej inwestycji pozostają okoliczności faktyczne, które skłoniły inwestora do jej realizacji, tym bardziej, że powoływane wydarzenie – [...] miały miejsce w 2016 r. Także obecny cel pozostawienia inwestycji - kontenery sanitarne wraz z infrastrukturą w chwili obecnej zabezpieczają imprezy i wydarzenia kulturalne - nie mają wpływu na ocenę ich dopuszczalności z punktu widzenia ochrony zabytku.

Organ zważył zarówno interes społeczny wynikający z zachowania zabytku i jego ochrony, jak i interes właściciela zabytku, czy też organizacji prowadzących działalność z wykorzystaniem tych inwestycji. Świadomy wszystkich ww. okoliczności sprawy, bowiem podnoszono je w toku postępowania administracyjnego, dał pierwszeństwo ochronie zabytku. Ocenił inwestycję jako ingerującą w niedopuszczalny sposób w strukturę zabytku i poparł to wyczerpującą argumentacją.

Teza skarżącej spółki, że prace nie spowodowały w żadnym zakresie uszczuplenia wartości zabytkowych chronionego obiektu, stanowi dowolne stanowisko strony postępowania.

Bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji pozostaje także podnoszony przez skarżącą spółkę fakt, że ta kilkakrotnie podejmowała próbę uzyskania zgody na przedstawiane różnych założeń dotyczących architektury ogrodowej za pośrednictwem projektanta W. P., jednak za każdym razem spotykała się z odmową.

Sąd w pełni podziela przywołane przez skarżącą spółkę stanowisko wyrażone w wyroku Sądu Najwyższy z 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) - w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia.

Organy konserwatorskie temu obowiązkowi sprostały. Wykazały, że nie jest dopuszczalne pozostawienie inwestycji, w zakresie opisanym w decyzji, ponieważ degraduje zabytek.

Już tylko na marginesie wskazać należy - inwestor działający w swoistej "samowoli konserwatorskiej" zawsze musi mieć świadomość, że jego inwestycja post faktum może nie zyskać akceptacji organu konserwatorskiego.

Podobnie nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zgodnie z tym przepisem, co też podkreślił organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podejmowane czynności bez pozwolenia mogą, choć nie muszą, powodować negatywnych skutków dla zabytku. Stanowisko skarżącej spółki, że inwestycja nie stanowi w żadnym zakresie zagrożenia dla istnienia lub stanu zachowania zabytku jest dowolna w kontekście obszernej i fachowej argumentacji przedstawionej na uzasadnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł, jak w sentencji, w trybie art. 151 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).