Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1663/01
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2003-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: Inwentaryzacja architektoniczno-budowlana jest dowodem w sprawie i podlega ocenie organu jak każdy inny dowód. Nie można zatem nakazywać wykonywania obowiązków określonych w ekspertyzie czy inwentaryzacji. To organ mając ustawowe uprawnienie nakładania na obywatela określonego obowiązku, może to uczynić właśnie w drodze decyzji.

TEZY

Inwentaryzacja architektoniczno-budowlana jest dowodem w sprawie i podlega ocenie organu jak każdy inny dowód. Nie można zatem nakazywać wykonywania obowiązków określonych w ekspertyzie czy inwentaryzacji. To organ mając ustawowe uprawnienie nakładania na obywatela określonego obowiązku, może to uczynić właśnie w drodze decyzji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zuzanny S. i Małgorzaty S. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 kwietnia 2001 r. (...) w przedmiocie wznowienia robót budowlanych

1/ uchyla zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z 27 grudnia 2000 r.

2. uchyla decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z 28 lutego 2000 r. (...);

3. uchyla decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z 9 sierpnia 1999 r. (...); (...)


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z 27 grudnia 2000 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ udzielił Elżbiecie i Cezaremu S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie części garażowej budynku przy ulicy W. 25 w O. przy granicy z działką nr 20 obr. 45. W trakcie robót inwestor winien się zastosować do zaleceń wykonawczych zawartych w pkt 8.1 i 8.2 ze str. 5 inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej z 25 maja 2000 r.

W odwołaniu od tej decyzji Zuzanna S. i Jan S. podnieśli następujące zarzuty:

- zaskarżona decyzja odwołuje się do wykonania zaleceń zawartych w inwentaryzacji,

- sporządzona inwentaryzacja jest nierzetelna albowiem zawiera zalecenia wykonania robót "nad ich własnością" dotyczy ich budynku przy granicy działki,

- organ nie ustosunkował się do faktu usytuowania budynku z naruszeniem granicy ich działki,

- ponadto zdaniem skarżących nie załatwiono sprawy odwodnienia dachu budynku, nie sprawdzono jego wymiarów i nie określono robót, które doprowadziłyby obiekt do stanu zgodnego z prawem tzn. pozwoleniem na budowę.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 20 kwietnia 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazania zrealizowania zaleceń wykonawczych zawartych w pkt 8.2 inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej z 25 maja 2000 r. i umorzył postępowanie w tej części, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, co następuje:

Obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego zostały nałożone ostateczną decyzją z 28 lutego 2000 r. Inwestor wykonał te obowiązki. Stosownie do treści art. 51 ust. 1a prawa budowlanego, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Prowadzone postępowanie dotyczyło budynku garażowego przy ulicy W. 25 i z tego względu niewłaściwe było, w decyzji organu I instancji, nakazanie dokonania robót budowlanych na innym obiekcie tzn. podwyższenia kominów sąsiada. Dlatego w tym zakresie organ uchylił zaskarżoną decyzję.

Sprawa naruszenia prawa własności poprzez przekroczenie granicy działki przez inwestora może być przedmiotem postępowania tylko przed sądem cywilnym.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zuzanna S. i Jan S. podnieśli zarzuty naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego. Przedstawili stan sprawy stwierdzając, że zaskarżone decyzje legalizują samowolę budowlaną budynku, który został wykonany niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę i z naruszeniem granicy ich działki.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji.

W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1a prawa budowlanego, który nie daje dużego marginesu swobodnej interpretacji. Stwierdzenie przesłanek wskazanych w tym przepisie obliguje organ nadzoru do wydania decyzji o wznowieniu robót. W niniejszej sprawie stwierdzono wykonanie obowiązków nałożonych decyzją z 28.02.2000 r. wobec tego pozwolenie na wznowienie robót musi być wydane.

Kwestia naruszenia stanu własności może być dochodzona przed sądem powszechnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd nie jest związany granicami skargi. Nadto na podstawie art. 29 tej ustawy Sąd może podjąć przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia.

Korzystając z tych uprawnień należy stwierdzić, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (...) z 9 sierpnia 1999 r. wydana po ponownym rozpatrzeniu odwołania Zuzanny S., po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 1999 r. IV SA 2092/96, została wydana z naruszeniem art. 138 par. 2 Kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego.

Jak wynika z uzasadnienia przywołanego wyroku Sąd uchylił jedynie decyzję organu odwoławczego wskazując, że organ ten dokonał samodzielnych ustaleń faktycznych oraz ich prawnej oceny w kwestiach, które nie były przedmiotem zaskarżenia i nie należały do jego kompetencji.

Tymczasem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając ponownie odwołanie Zuzanny S. uchylił decyzję organu I instancji stwierdzając, że art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie daje podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Takie obowiązki można zdaniem tego organu nałożyć dopiero w decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

Takie stanowisko jest błędne. Zdaniem Sądu decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie może się ograniczać do nakazania inwestorowi przedłożenia określonej dokumentacji. Z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że w czasie obowiązywania postanowienia o wstrzymaniu robót organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Chodzi tu o nakazanie określonych robót budowlanych, które spowodują doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z przepisami prawa i dadzą podstawę do wydania pozwolenia na wznowienie dalszych robót budowlanych.

Stanowisko, jakie zaprezentował organ odwoławczy w decyzji (...) z 9 sierpnia 1999 r., że na podstawie tego przepisu można nakładać tylko obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji prowadziłoby do sytuacji, że po sporządzeniu takiej dokumentacji organ zawsze musiałby wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót i to niezależnie od zgodności tych robót z przepisami prawa.

Z uwagi na krótki termin ważności postanowienia o wstrzymaniu robót - 2 miesiące, trudne byłoby wydanie drugiej decyzji mającej na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, a tak sugeruje organ odwoławczy w swej decyzji. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie przewiduje wydawania kilku decyzji.

Taką samą wadą dotknięta jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z 28 lutego 2000 r. wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wyroku z 16 stycznia 2001 r. w sprawie II SA/Kr 1556/00 wręcz stwierdził, że "dostosowanie robót do stanu zgodnego z prawem musi polegać na robotach budowlanych - takich, które będą zgodne z dokumentacją, a nie na dostosowywaniu dokumentacji do istniejącego stanu robót".

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2000 r. w sprawie II SA/Lu 930/99.

Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela to stanowisko. Ponadto w zaskarżonych decyzjach o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót zawarto dyspozycję, z której wynika, że w trakcie robót należy się zastosować do zaleceń wykonawczych zawartych w określonych punktach inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej.

Takie sformułowanie decyzji jest sprzeczne z art. 107 par. 1 Kpa i praktycznie nie nadaje się do wykonania. Decyzja winna jasno i precyzyjnie określać rozstrzygnięcie, w tym nałożone na stronę obowiązki. Rozstrzygnięcie wydaje organ i dlatego w tym akcie władczym winny być zawarte wszelkie elementy tego rozstrzygnięcia, bez odsyłania do opinii, ekspertyz, inwentaryzacji itp., jak uczyniono to w niniejszej sprawie.

Inwentaryzacja architektoniczno-budowlana jest dowodem w sprawie i podlega ocenie organu jak każdy inny dowód. Nie można zatem nakazywać wykonywania obowiązków określonych w ekspertyzie czy inwentaryzacji. To organ mając ustawowe uprawnienie nakładania na obywatela określonego obowiązku, może to uczynić właśnie w drodze decyzji.

Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 29 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - orzeczono jak w sentencji.