Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 115/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59, art 61, art. 103, art. 104
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca), Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia należności podlegającej zwrotowi z tytułu pobytu w domu opieki społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza na rzecz skarżącej A. M. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. ( dalej organ odwoławczy, II instancji) po rozpatrzeniu odwołania A.M.( dalej skarżąca, strona) - od wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji p.o. Zastępcy Kierownika Działu Pomocy Instytucjonalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. (dalej organ I instancji) z dnia [...]r. (...) o ustaleniu wysokości należności podlegającej zwrotowi, w kwocie 13 327,04 zł, przez stronę z tytułu poniesionych zastępczo przez Gminę W. wydatków za pobyt K. T. ( dalej Babci) w Domu Pomocy Społecznej we W., w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 17 maja 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. b) i art. 61 ust. 3 w zw. z art. 104 ust.3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1796) dalej ustawa ,utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postepowania. Wskazał, że Babcia skarżącej przebywała w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 17 maja 2017 r. w Domu Pomocy Społecznej. Z tego tytułu pensjonariuszka ponosiła odpłatność w wysokości 70% swego dochodu, czyli w kwocie 1303, 34 zł, przy czym miesięczny koszt pobytu do 31 marca 2017 r. wynosił 3580, 00 zł, a od 1 kwietnia 2017 r. wynosi 3814, 00 zł. Jednocześnie organ ustalił, że skarżąca sprzedała w czerwcu 2016 r. dwie nieruchomości, uzyskując stosownie do swojego udziału kwotę 135 000, 00 zł oraz 89 000, 00 zł. Przyjęto zatem, że w czerwcu 2016 r. skarżąca uzyskała jednorazowy dochód w kwocie 224 000, 00 zł, czyli w kwocie przekraczającej pięciokrotność kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (5x634 zł= 3170, 00 zł). Miesięczny dochód strony w okresie od czerwca 2016 r. do maja 2017 r. ustalono na kwotę 18 666, 67 zł. Wobec tego przyjęto, że za okres od 1 czerwca 2016 r. do 17 maja 2017 r. skarżąca może wnieść opłatę do pełnej wysokości kosztu pobytu jej babci w domu pomocy społecznej, z uwzględnieniem opłat wnoszonych przez inne osoby zobowiązane. W konsekwencji przyjęto, że w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 31 marca 2017 r. skarżąca winna ponosić odpłatność w kwocie miesięcznej 1138, 33 zł (3580, 00 zł- 1303, 34 zł= 2 276, 66 zł/2= 1 138, 33 zł), zaś w okresie od 1 kwietnia 2017 r. do 30 kwietnia 2017 r.- 1255, 33 zł (3814, 00 zł- 1303, 34 zł =2510, 66 zł/2=1255, 33 zł), z kolei do 17 maja 2017 r.- w kwocie 688, 41 zł.

Kwotę 1138, 33 zł zamieszczono w treści umowy Nr[...], doręczonej w trybie art 44 k.p.a. na adres pełnomocnika strony w dniu 19 października 2016 r.

Ponadto z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 9 grudnia 2016 r. doręczoną pełnomocnikowi strony w dniu 8 stycznia 2017 r. ustalono stronie miesięczną opłatę za pobyt Babci w Domu Pomocy Społecznej od dnia 1 grudnia 2016 w kwocie 1138,33 zł. Wskazana decyzja została jednak na podstawie art. 138 §1 pkt. 2 k.p.a. uchylona w całości i umorzono postępowanie pierwszej instancji w całości.

Mając powyższe na względzie, organ pierwszej instancji wydał decyzję, na mocy której ustalił wysokość należności podlegającej zwrotowi w łącznej kwocie 13327,04 zł przez skarżącą z tytułu poniesionych zastępczo przez Gminę wydatków za pobyt Babci w Domu Pomocy Społecznej w okresie od 1 czerwca 2016 r. do 17 maja 2017 r.

Skarżąca w ustawowym terminie złożyła odwołanie od tej decyzji kwestionując ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie wysokości ciążącego na niej obowiązku ponoszenia opłat za pobyt babci w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych organu pierwszej instancji, dotyczących wysokości osiąganego przez stronę dochodu, z pominięciem wysokości dochodu osiąganego z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Zdaniem strony organ błędnie uznał, że przychód z odpłatnego zbycia nieruchomości stanowi dochód w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, mimo że skarżąca zamierza przeznaczyć go na zakup innej nieruchomości i skorzysta tym samym ze zwolnienia podatkowego.

Organ odwoławczy nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W motywach swojego rozstrzygnięcia po przytoczeniu treści art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ustawy o pomocy społecznej (powołanej na wstępie; dalej jako: ustawa), wskazał że powołane przepisy zawierają wyczerpującą regulację odnoszącą się do zasad odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oraz podmiotów zobowiązanych do jej ponoszenia.

Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2. Przepis ten określa także górną granicę wysokości opłaty oraz kwotę dochodu na osobę lub na osobę w rodzinie warunkującą powstanie zobowiązania do ponoszenia opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej. Jednocześnie wskazano że obligatoryjność zawarcia umowy o ponoszeniu odpłatności za pobyt krewnego w domu pomocy społecznej może jedynie wyłączać wystąpienie okoliczności określonych w art. 64 ustawy. Z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej zwolnieni są małżonek, zstępni i wstępni, których dochód nie przekracza 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wskazano dalej, że kwotę 1138, 33 zł zamieszczono w treści umowy doręczonej na adres pełnomocnika skarżącej w dniu 19 października 2016 r. Jednocześnie skarżąca, ani jej pełnomocnik, nie wyraziły zainteresowania przystąpieniem do "negocjacji", prowadzących do zawarcia umowy określającej wysokość odpłatności za pobyt Babci w domu pomocy społecznej. Zdaniem organu odwoławczego, to na etapie negocjowania wysokości opłaty ponoszonej w związku z aktualizowaniem się obowiązku współfinansowania pobytu wstępnego w domu pomocy społecznej, mogłyby znaleźć zastosowanie przesłanki wskazane w przepisie art. 64 ustawy w zw. z art. 103 ustawy. Nie przystępując do tego trybu określenia wysokości wnoszonej opłaty za pobyt babci w domu pomocy społecznej, strona straciła możliwość ubiegania się o uwzględnienie zarówno jej dochodów, jak i możliwości, a także przesłanek określonych w art. 64 ustawy. W opinii organu odwoławczego podjęcie przez organ próby zawarcia umowy, a także zignorowanie jej przez stronę oraz jej pełnomocnika tego faktu, wyczerpuje przesłanki zastosowania przepisu art. 103 ust. 2 w zw. z art. 104 ust. 3 ustawy, bowiem celem umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez zobowiązane osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustawowo ustalony

W konsekwencji organ wywiódł, że zgodnie z przepisem art. 62 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 ustawy w zw. z art. 104 ust. 3 ustawy, brak zawarcia umowy przez osobą zobowiązaną zgodnie z art. 62 ust. 2 pkt 2 ustawy otwiera drogę do zastosowania przez organ regulacji zawartej w przepisie art. 104 ust. 3 ustawy, czyli ustalenia oraz żądania w drodze decyzji administracyjnej poniesionych zastępczo przez gminę wydatków na udzielone świadczenia z pomocy społecznej. W zakresie ustalenia dochodu strony wskazano, że podstawowe znaczenie ma przepis art. 8 ust. 11 ustawy oraz okoliczność, że strona sprzedała w czerwcu 2016 r. dwie nieruchomości. Dochodem branym pod uwagę przy ustalaniu dochodu osoby zobowiązanej ex lege do ponoszenia odpłatności za pobyt małżonka, wstępnego lub zstępnego w domu pomocy społecznej jest każdy przychód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 8 ust. 3 ustawy), Przychód z tytułu odpłatnego zbycia nieruchomości nie został natomiast expresis verbis wyłączony przez ustawę. Opisana decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze strona wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu zawrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego powtórzyła zarzuty i argumentację odwołania. Dodatkowo podniosła, że umowa konkretyzująca zobowiązanie skarżącej do ponoszenia odpłatności za pobyt Babci w domu pomocy społecznej nie została skutecznie doręczona zarówno samej stronie jak i jej pełnomocnikowi. Przesyłka nie została odebrana, a biorąc pod uwagę cywilnoprawny charakter umowy- brak było przesłanek do zastosowania przepisów o doręczeniu zastępczym w trybie art. 44 k.p.a. Ponadto zdaniem strony organ orzekający nie uwzględnił faktu, ze Babcia skarżącej przebywając pod opieką Domu Pomocy Społecznej samodzielnie oddaliła się od placówki i zaginęła.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 15 maja 2018 r. zawieszono postępowanie w tej sprawie do czasu podjęcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały dotyczącej zagadnienia prawnego w związku z pytaniem Prokuratora Generalnego z dnia 21 grudnia 2017 r. znak PK IV Zpa 3.2017 " czy obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust .1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. z 2017 r., poz.1769 ze zm.) opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust.3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy, a także w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej.

Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2018 r. podjęto zawieszone postępowanie wobec podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została podjęta z naruszeniem prawa materialnego.

Spór między stronami w istocie dotyczy zasad i trybu ustalania opłat za pobyt w domu pomocy społecznej .Podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 54 ust. 1 tej ustawy osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.

Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.), zaś sam pobyt w domu pomocy społecznej jest co do zasady odpłatny (art. 60 ust. 1 u.p.s.). Dalej art. 61 ust. 1 stanowi, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Art. 61 ust. 2 ustawy określa wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszonej przez poszczególne podmioty zobowiązane wskazując, iż opłatę tę wnoszą:1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2; a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium; b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. W myśl art. 61 ust. 3 ustawy w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64. Należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej i z tytułu opłat określonych w ustawie, a także z tytułu świadczeń pobranych nienależnie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o czym stanowi art. 104 ust. 1 ustawy. Wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 3 ustawy). Mając na uwadze przedmiot niniejszego postępowania należy podkreślić, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy było uzależnione od uprzedniego rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosku Prokuratora Generalnego o podjęcie uchwały abstrakcyjnej mającej na celu wyjaśnienie przepisów ustawy o pomocy społecznej wywołujących rozbieżności w orzecznictwie. Prokurator Generalny zawnioskował bowiem o wyjaśnienie czy obowiązek wnoszenia przez osoby wskazane w art.61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy, a także w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej ? Uchwałą z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że obowiązek wnoszenia przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku, począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty, wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem NSA, wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania, zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. Odpłatność ta musi zostać ustalona albo w drodze umowy zaakceptowanej przez organ albo w drodze decyzji, wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy przez właściwy organ administracji. Ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty musi zostać przekształcony w konkretne zobowiązanie danej osoby. Realizacja konkretnego obowiązku nie może powstać z mocy samego prawa. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 nastąpi ustalenie zarówno osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty, jak i ustalenie wysokości opłaty za pobyt w konkretnym domu pomocy społecznej, a także ustalenie jaka kwota opłaty (jaka część opłaty) przypada na poszczególne osoby zobowiązane do jej wnoszenia. Ustawodawca dopuszcza również zawarcie umowy w tym przedmiocie. Zawarcie takiej umowy ma na celu również umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach ustalonych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy. Odmowa zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy przez osobę należącą do kręgu osób określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy może spowodować konieczność ustalenia osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat w drodze decyzji administracyjnej. Istnieje również możliwość połączenia obu tych form ustalenia opłaty, jeżeli ustalona w drodze umowy opłata nie odpowiada wysokością zakresowi zobowiązań ciążących na tych osobach. Jak wskazał NSA, przyjęcie że obowiązek ponoszenia opłat powstaje z mocy prawa, a więc bez konieczności wydania decyzji lub zawarcia umowy, powodowałoby m.in. niemożliwość skorzystania z rozwiązania zawartego w art. 64 ustawy. Zwolnienie z opłaty musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. NSA zauważył też, że ustalenie wysokości opłaty nie jest tożsame z ustaleniem należności podlegającej zwrotowi. Dla ustalenia należności podlegającej zwrotowi, organ musi uwzględnić szereg okoliczności takich jak: wysokość opłat, które dana osoba była zobowiązana uiszczać, ustalić czy i w jakiej wysokości opłaty zostały uiszczone, zbadać czy osoba wnosząca opłatę nie została częściowo lub całkowicie zwolniona z tej opłaty. Kwota należności podlegającej zwrotowi nie musi być tożsama z kwotą opłat, które osoba zobowiązana miała ponosić. Zdaniem NSA, nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że dopuszczalne jest wydanie jednej decyzji, która może ustalać wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, konkretyzować ją w odniesieniu do osoby, o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy oraz zobowiązywać do zwrotu tę osobę w części zastępczo przez gminę poniesionej opłaty. Opłaty, które zastępczo ponosiła gmina, byłyby wówczas opłatami ponoszonymi za nieustalone osoby zobowiązane do ponoszenia opłat. NSA wskazał również, że wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, że w rozpatrywanej sprawie, organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji zobowiązującej skarżącego do zwrotu opłat poniesionych zastępczo przez gminę z tytułu pobytu ojca w domu pomocy społecznej nie skonkretyzował i nie zindywidualizował ustawowego obowiązku skarżącej do ponoszenia tych opłat. W stosunku do skarżącej nie została bowiem wydana na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt jej Babci w domu pomocy społecznej. Wypada bowiem zauważyć, że wydana wcześniej ( dnia 9 grudnia 2016 r.) decyzja ustalająca tę opłatę została uchylona i postępowanie umorzono w tej sprawie decyzją organu II instancji z dnia [...]r. Nie doszło również wbrew założeniom organów obu instancji do zawarcia pomiędzy skarżącą, a kierownikiem ośrodka pomocy społecznej, na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy, umowy ustalającej wysokość wnoszonej przez nią opłaty za pobyt Babci w domu pomocy społecznej. Nie można bowiem przyjąć, że sam fakt doręczenia, takiej umowy jest równoznaczny z jej zawarciem. Umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy służy przecież jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, bowiem obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy. Należy zatem wskazać, ze skoro konkretyzacja ustawowego obowiązku może nastąpić w tym przypadku w drodze umowy, a nie decyzji administracyjnej to mamy tu do czynienia nie z jednostronnym rozstrzygnięciem, ale z czynnością, której treść kształtują obie strony umowy. Do jej skuteczności niezbędne jest zatem sygnowanie takiej umowy podpisem obu stron, czego w niniejszej sprawie ewidentnie zabrakło. W orzecznictwie wspomnianą umowę traktuje się jako czynność, za której pośrednictwem można kształtować wysokość tej opłaty inaczej niż przy zastosowaniu kryteriów wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy. Nie mogły jednak odnieść zamierzonego skutku argumenty skargi odnoszące się w istocie do błędnego zdaniem autora skargi zastosowania w tej sprawie instytucji określonej w art. 44 k.p.a.tj. doręczenia zastępczego w odniesieniu do przesyłki zawierającej wspomnianą umowę. Abstrahując bowiem od skuteczności takiego doręczenia w tej sprawie, wobec braku adnotacji o powtórnym zawiadomieniu o możliwości odbioru przesyłki, należy podkreślić, że fikcja doręczenia (art. 44k.p.a.) znajduje zastosowanie w odniesieniu do wszystkich pism doręczanych stronom w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego podstawie przepisów k.p.a. Nie zmienia to jednak faktu, że przepis ten nie daje podstaw do przywiązywania materialnoprawnych skutków do samego doręczenia pisma w tym trybie, przepis art. 44 stanowi wyłącznie o skutkach procesowych, które jednak wbrew założeniom organów, z podanych wyżej względów, także w tej sprawie nie nastąpiły. W takiej sytuacji, wobec braku wcześniejszego, skutecznego określenia w stosunku do skarżącej ( w decyzji lub w ustalonej umowie ) obowiązku ponoszenia opłat za pobyt Babci w domu pomocy w określonej wysokości, brak było podstaw do wydania na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Nie została bowiem wydana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy odrębna decyzja ustalająca wysokość opłat, które skarżąca winna wnosić za pobyt Babci w domu pomocy społecznej. Co prawda w aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia [...]r., nr [...]wydana w tym przedmiocie, jednakże w efekcie wniesionego odwołania została ona wyeliminowana z obrotu prawnego, a postępowanie w tej sprawie umorzone przez organ drugiej instancji ostateczną decyzją z dnia [...]. Wysokość opłat nie została również skonkretyzowana i zindywidualizowana w stosunku do skarżącej w drodze umowy zawartej z organem I instancji na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s.

Zasadne w takim razie okazały się te zarzuty strony, które wskazywały na naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego oraz procesowego z uwagi na brak możliwości wydania decyzji zobowiązującej skarżącego do zwrotu opłat zastępczo poniesionych przez gminę. Zobowiązując skarżącą do zwrotu zastępczo poniesionych opłat, bez uprzedniego ich ustalenia ze skarżącą w drodze wiążącej umowy lub wydania decyzji je ustalających, organ tym samym naruszył art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy. Przy czym trzeba dostrzec, że podniesione przez stronę kwestie procesowe tj. sposób ustalenia dochodu skarżącej (art. 8 ust. 5 ustawy)oraz błędne przyjęcie fikcji doręczenia umowy odnosiły w istocie materialnych przesłanek wydania zaskarżonej decyzji. Zatem winny być odnoszone jako zarzuty składające się na naruszenie prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji, o czym orzeczono w punkcie I wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę zwrotu zastępczo poniesionych przez gminę wydatków, organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do wydania decyzji ustalającej skarżącej opłatę za pobyt Babci w domu pomocy społecznej bądź jej ustalenia w drodze umowy zawartej ze stroną. Dopiero po ostatecznym przesądzeniu tej kwestii organ będzie miał możliwość domagania się od skarżącej zwrotu zastępczo poniesionych kosztów pobytu w domu pomocy społecznej.

O kosztach zastępstwa procesowego, na które składają się wynagrodzenie za czynności radcy prawnego (480 złotych) wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 złotych), orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a