Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3140/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 2, art. 112 ust. 1, art. 124 ust. 1 i 3,
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64 d § 1, art. 64 e i art. 151 a § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. w [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A. i E. małż. R., decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] września 2021 r. nr [...] orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...] poprzez udzielenie zezwolenia wnioskodawcy [...] S.A. z siedzibą w [...] Oddział w [...] na wykonanie czynności związanych z zakładaniem i przeprowadzeniem przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej (demontaż linii napowietrznej, przebudowa linii napowietrznej [...], budowa podziemnej linii kablowej [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Starosta [...] decyzją z [...] września 2021 r. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiącej własność E. R., oznaczonych w rejestrze ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...] poprzez udzielenie zezwolenia wnioskodawcy [...] S.A. z siedzibą w [...] Oddział w [...] na wykonanie czynności związanych z zakładaniem i przeprowadzeniem przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej (demontaż linii napowietrznej, przebudowa linii napowietrznej [...], budowa podziemnej linii kablowej [...]) oraz uporządkowanie terenu. Powierzchnię zajętości działek określono w pkt. 1c ww. decyzji dla działki nr [...] obszar czasowego zajęcia nieruchomości na czas wykonania robót wynosi [...] m2 , dla działki nr [...] obszar czasowego zajęcia nieruchomości na czas wykonania robót wynosi [...] m2. Szczegółową lokalizację określa załącznik graﬁczny nr [...], stanowiący integralną część decyzji; dla działki nr [...] obszar czasowego zajęcia nieruchomości na czas wykonania robót wynosi [...] m2, obszar trwałego zajęcia nieruchomości wynosi [...] m2. Szczegółową lokalizację określa załącznik graﬁczny nr [...], stanowiący integralną część decyzji. Decyzja została wydana na podstawie art. 124 w zw. z art.6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Od niniejszej decyzji odwołali się A. i E. małż. R. zarzucając naruszenie art. 124 ust 1 i art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak uzasadnienia, co do zasadności przeprowadzenia inwestycji na działkach nr [...],[...] i [...] i tym samym uznanie, bez wykazania konieczności, że inwestycja [...] S.A. jest inwestycją celu publicznego tylko z uwagi na to, że prowadzi działania należące do jej przedmiotu działalności oraz naruszenie art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że [...] S.A. w sposób właściwy przeprowadziła wymagane prawem rokowania o uzyskanie zgody, ponieważ skarżący żądali łącznego wynagrodzenia z dwóch decyzji (łącznie z decyzją [...]), a inwestor zaproponował oddzielne odszkodowania do każdej z decyzji, stąd nie było płaszczyzny do porozumienia.

Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2021 r. uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] września 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) – dalej zwanej "ugn". Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 124 ust. 3 ugn udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac wskazanych w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Powołane wyżej przepisy wskazują dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 3 ugn powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości lub użytkownikiem wieczystym rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.

Z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] wynika, że właścicielem ww. działek jest E. R.

Z uwagi na brak porozumienia między właścicielem nieruchomości, a inwestorem [...] S.A. z siedzibą w [...] Oddział w [...] wystąpiono z wnioskiem z [...] września 2020 r. do Starosty [...] o wydanie decyzji, w trybie art. 124 ust. 1 i 2 ugn o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...] poprzez udzielenie zezwolenia wnioskodawcy [...] S.A. z siedzibą w [...] Oddział w [...] na wykonanie czynności związanych z zakładaniem i przeprowadzeniem przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej (demontaż linii napowietrznej, przebudowa linii napowietrznej [...], budowa podziemnej linii kablowej [...]). Do wniosku załączono m.in. uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] oraz dokumentację dotyczącą przeprowadzonych rokowań.

Organ I instancji wystąpił do pełnomocnika inwestora o uzupełnienie dokumentacji kopii planu miejscowego. Pismem z [...] sierpnia 2021 r. K. N. uzupełnił wniosek o pełen wypis i wyrys z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz złożył wyjaśnienia do sprawy (pismo w aktach sprawy). Ww. pismo zostało w całości skopiowane do decyzji Starosty [...]. Organ ustalił, że prace związane z planowaną inwestycją będą obejmowały m.in. rozbudowę sieci elektroenergetycznej poprzez przebudowę istniejącej linii napowietrznej [...] oraz budowę linii kablowej [...] do dystrybucji energii elektrycznej niezbędnej do prawidłowego działania urządzeń, po uprzedniej rozbiórce istniejącej linii napowietrznej na części przedmiotowej nieruchomości. Głównym celem zadania inwestycyjnego jest poprawa warunków równowagi i pewności zasilania pobliskich terenów znajdujących się na obszarze gminy [...] oraz zapewnienie trwałego i zrównoważonego rozwoju gospodarczego.

Stwierdził też, że przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ustalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] oraz spełnia jego postanowienia.

Ponadto na podstawie zgromadzonych dokumentów organ stwierdził, że pomimo przeprowadzonych rokowań właściciele nie wyrazili zgody na realizację przedmiotowej inwestycji.

Wojewoda [...] podał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do porozumienia pomiędzy właścicielem, a [...] S.A. na udostępnienie ww. nieruchomości w celu wykonania robót, polegających na demontażu linii napowietrznej, przebudowie linii napowietrznej [...], budowie podziemnej linii kablowej dwutorowej [...]. Świadczy o tym m.in. korespondencja wysyłana przez pełnomocnika inwestora do właściciela 26 listopada 2019 r. i 8 kwietnia 2020 r. Pomimo potwierdzenia odbioru pism właściciel nie odpowiedział pisemnie na korespondencję. Doszło natomiast do dwóch spotkań 10 grudnia 2019 r. i 27 maja 2020 r., które nie doprowadziły do wyrażenia zgody na inwestycję przez E. R.. Pełnomocnik [...] S.A. wystosował również dwa zaproszenia do rokowań: z 23 czerwca 2020 r. i z 29 lipca 2020 r., które pozostały bez odpowiedzi oraz pismo z informacją o zakończeniu rokowań.

Starosta [...] 2 grudnia 2020 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, na którą stawił się E. R. W związku ze zbyt dużą rozbieżnością kwoty wynagrodzenia za wyrażenie zgody na wykonanie prac, oczekiwanej przez właściciela nieruchomości, a oferowanej przez pełnomocnika inwestora nie doszło do udzielenia zgody przez właściciela na wykonanie na ww. nieruchomościach czynności związanych z wykonaniem zaplanowanych przez inwestora robót.

24 sierpnia 2021 r. E. R. zapoznał się z pismem inwestora z 2 sierpnia 2021 r. i nie wniósł uwag.

Wojewoda [...] stwierdził więc, że strony nie doszły do porozumienia dotyczącego udostępnienia nieruchomości na wykonanie robót polegających na demontażu linii napowietrznej, przebudowie linii napowietrznej [...], budowie podziemnej linii kablowej [...].

Oceniając wniosek złożony przez [...] S.A. z siedzibą w [...] organ odwoławczy uznał, że inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, bowiem dotyczyć będzie rozbudowy sieci elektroenergetycznej poprzez przebudowę istniejącej linii napowietrznej [...] oraz budowę linii kablowej [...] do dystrybucji energii elektrycznej niezbędnej do prawidłowego działania urządzeń, po uprzedniej rozbiórce istniejącej linii napowietrznej na części przedmiotowych nieruchomości. Realizacja inwestycji liniowej wiąże się z wykonaniem takiego zamierzenia na znacznym obszarze dla określonej wspólnoty państwowej lub samorządowej. Ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Inwestycja realizuje interes społeczny, jak i gospodarczy bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze. Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej.

Wojewoda [...] odniósł się również do kwestii ustalenia, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ustalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] lub decyzją o ustaleniu lokalizacji dla celu publicznego. Zgodnie z postanowieniami ww. planu, na podstawie zapisów znajdujących się w ustaleniach dotyczących wszystkich obszarów planu w § 9 ust. 2 pkt 3 ustalono obowiązek zabezpieczenia realizacji zaopatrzenia w wodę, gaz, energię elektryczną i odprowadzanie ścieków systemie obejmującym minimum zespół zabudowanej ulicy oraz w § 9 ust. 7 pkt 6 zaopatrzenie w energię elektryczną z sieci średniego i niskiego napięcia z istniejących i projektowanych linii napowietrznych i kablowych. Załączniki graﬁczne do wypisu przedmiotowego planu, znajdujące się w dokumentacji odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] września 2021 r. nie zawierają oznaczenia przebiegu projektowanej inwestycji.

Organ odwoławczy zaznaczył, że dyspozycja art. 124 ust. 1 ugn stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie praw właściciela do nieruchomości. Wskazuje na to brzmienie zdania drugiego art. 124 ust. 1 wg którego, ograniczenie to następuje zgodnie z miejscowym planem, a w przypadku jego braku, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Omawiana decyzja powinna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres. Musi jednocześnie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość oraz wskazywać dojazd do inwestycji. Konieczne jest opisowe oraz graﬁczne wyznaczenie granic obszaru objętego zakresem ograniczenia prawa własności nieruchomości, a także wskazanie parametrów w zakresie sposobu posadowienia ciągów, przewodów lub urządzeń oraz wysokości lub głębokości, długości, szerokości, napięcia i natężenia mocy.

Wojewoda [...] stwierdził, że Starosta [...] nie dokonał analizy zgodności przedmiotowej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Oparł swoje rozstrzygnięcie na ogólnikowym przyjęciu zgodności z planem oraz całościowo uwzględnił żądanie wnioskodawcy, pozostawiając bez rozważań zgłoszone uwagi współwłaścicieli nieruchomości.

Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, z uwagi na szczególny, zbliżony do rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu, charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 ugn, przesłanki ograniczenia korzystania z nieruchomości należy interpretować ściśle. We wskazanym przepisie ustawodawca posłużył się określeniem, że ograniczenie ma nastąpić "zgodnie z planem miejscowym". Normę tę należy odczytywać w powiązaniu z treścią art. 112 ust. 1 ugn zgodnie z którym, wywłaszczenie (a także ograniczenie korzystania z nieruchomości) możliwe jest na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne. Z takiego sformułowania przepisu wynika jasno, że nie wystarczy ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu. Koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 ugn musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego.

Zdaniem Wojewody [...] organ I instancji nie wskazał, aby obowiązujący dla przedmiotowej nieruchomości plan zawierał konkretny przebieg tego rodzaju inwestycji celu publicznego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, aby stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 ugn, musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. W sytuacji, gdy już w obszarze danej nieruchomości określone urządzenia infrastruktury przesyłowej są posadowione i ich przebieg znajduje odzwierciedlenie w treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dodatkowo ustalone są w sposób wiążący strefy ograniczające sposób użytkowania terenu, ze względu na istnienie tych urządzeń, kolejna inwestycja mająca na celu ich zastąpienie urządzeniami rodzajowo tożsamymi (choćby różniły się szczegółowymi parametrami technicznymi) nie w każdym przypadku będzie pozostawał w kolizji z postanowieniami owego planu.

W ocenie organu odwoławczego nie wystarczy ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu. Koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy, aby stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 ugn, musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty.

W orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 ugn na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, że im bardziej ogólne postanowienia planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 ugn, tym niemniej nie oznacza to, że organ orzekając w omawianym trybie zwolniony jest od prowadzenia postępowania dowodowego, wyjaśniającego.

Szczególny rodzaj wywłaszczenia przez ograniczenie sprzeciwia się takiej interpretacji, która pozwalałaby niejako a priori przyjmować zgodność zamierzonej inwestycji z postanowieniami planistycznymi, bez potrzeby wyjaśnienia powyższego w oparciu o analizę konkretnych rozwiązań planu miejscowego dotyczących konkretnej nieruchomości.

Wojewoda [...] zaznaczył, że art. 107 § 1 pkt 6 kpa zobowiązuje organ do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz wyjaśnienia stronie przyczyn takiego, a nie innego załatwienia żądania strony. Uzasadnienie decyzji powinno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Skoro zaś decyzja nie zawiera wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, to nie spełnia wymogów wskazanych w powołanym wyżej przepisie.

Starosta [...] w swojej decyzji oparł rozstrzygnięcie wyłącznie na wniosku inwestora. Organ nie przedstawił argumentów będących podstawą do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oprócz ogólnikowego przyjęcia zgodności z planem.

Organ administracji publicznej ma obowiązek z urzędu podjąć wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 kpa). Ponadto jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77).

Starosta [...] wydał decyzję nie podejmując wszelkich czynności w celu wyjaśnienia sprawy.

Dlatego Wojewoda [...] uznał, że należało w sprawie orzec na podstawie art. 138 § 2 kpa. Rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami zawartymi w kpa, jak również przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Wojewoda zalecił, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wziął również pod uwagę zarzuty zawarte w odwołaniu złożonym przez właścicieli nieruchomości.

Od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2021 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 kpa polegające na bezpodstawnym uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, w sytuacji gdy brak było przesłanek do jego zastosowania bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami, które wskazał organ, a wobec tego decyzja organu pierwszej instancji winna zostać utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Wobec powyższego wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; 2) zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że nie istnieją żadne podstawy ku przeświadczeniu, że doszło do niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy przez organ pierwszej instancji.

W ocenie skarżącego kwestia zgodności wnioskowanego ograniczenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została przez organ pierwszej instancji wnikliwie zbadana. Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego miejscowy plan zagospodarowania nie zawsze musi wskazywać precyzyjnie przebieg urządzeń elektroenergetycznych w jego części graficznej, tym bardziej, że tak precyzyjne wskazania miejsca nie mogą być znane na etapie uchwalania planu miejscowego. Wobec faktu, że miejscowy plan uchwalany jest bezterminowo, do czasu wydania nowego planu, niemożliwym jest ustalanie dokładnych lokalizacji na przyszłość. Takie zamierzenia w perspektywie kilkunastu, czy kilkudziesięciu lat tracą na aktualności. W innym przypadku dochodziłoby do kuriozalnego stanu, w którym absolutnie każda nowa, nieprzewidziana kilka, czy kilkanaście lat wstecz inwestycja wiązałaby się z koniecznością zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na niezgodność z zamierzeniami planistycznymi. Biorąc pod uwagę dynamikę zmian w zagospodarowaniu terenu, przyjęcie jednego przebiegu, czy też kilku wariantów przebiegu byłoby niemożliwe logistycznie i potęgowałoby ograniczenia w gospodarowaniu nieruchomościami. Stąd też określenie inwestycji powinno być precyzyjne właściwie wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości i jej granic, a nie jej przebiegu.

Plan zawiera informacje ogólne, wobec czego brak konkretnego umiejscowienia urządzeń na etapie jego uchwalania nie może stanowić podstawy do następczego niezastosowania instytucji z art. 124 ugn wobec niezgodności z planem, tym bardziej, że plan nie musi określać precyzyjnie lokalizacji urządzeń przesyłowych. Istotnym jest sam fakt dopuszczenia możliwości realizacji inwestycji celu publicznego (por. m.in. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 452/18; wyrok NSA z 23 października 2014 r. sygn. I OSK 537/13, wyrok NSA z 4 marca 2016 r. sygn. I OSK 1353/14).

[...] S.A. stoi na stanowisku, że w przypadku planów opierających się o postanowienia ogólne, o niskim stopniu skonkretyzowania, z jakim również mamy do czynienia w niniejszej sprawie, zakres uznaniowy organu rozpatrującego sprawę powinien być znacznie szerszy, z czym zgadza się Wojewoda. W orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 ugn na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, że im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 ugn (G. Matusik (w:) G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 719; wyrok NSA z 23 października 2014 r. sygn. akt l OSK 537/13; wyrok NSA z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt l OSK 1683/17). Wobec tego tym bardziej nie sposób zgodzić się z organem odwoławczym, że organ pierwszej instancji nie poczynił dostatecznych czynności w celu wyjaśnienia okoliczności sprawy.

Nie sposób zarzucić organowi pierwszej instancji również braku rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności, że organ pierwszej instancji zwrócił się do inwestora o uzupełnienie braków i kwestii, które zostały wskazane w pierwszej decyzji Wojewody [...]. Organ pierwszej instancji uznał, że niekoniecznym jest precyzyjne określanie w części graficznej planu przebiegu inwestycji, czego wyrazem jest zapadła decyzja.

Nie mniej jednak, zarzuty Wojewody, co do zaskarżonej decyzji właściwie skupiają się na braku dostatecznego uzasadnienia poczynionych rozstrzygnięć. Jeżeli nawet hipotetycznie przyjąć, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji zawiera uchybienie w postaci braku wykazania kwestii uznania zgodności inwestycji z planem, wówczas Wojewoda mógł poczynić samodzielne ustalenia w tym przedmiocie.

Organ drugiej instancji ma kompetencje do skorygowania części uchybień organu pierwszej instancji, zatem mógł samodzielnie wyeliminować podnoszoną wątpliwość przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 kpa. Organ przerzucił obowiązek przeprowadzenia postępowania uzupełniającego na organ pierwszej instancji, przez co doszło do kolejnego przedłużenia postępowania.

W przeważającej większości organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, w szczególności, co do zaistnienia pozostałych przesłanek instytucji przewidzianej w art. 124 ugn. Wobec tego, że możliwość wydania decyzji kasatoryjnej jest wyjątkiem od reguły merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji, tym bardziej jej wydanie musi być poprzedzone wnikliwą oceną spełnienia przesłanek do jej wydania. W ocenie skarżącego takie przesłanki w niniejszej sprawie nie zaistniały. Zakres konieczny do wyjaśnienia sprawy mógł zostać wyjaśniony przez sam organ odwoławczy. Prawidłowa ocena zebranego materiału dowodowego doprowadziłaby Wojewodę do przekonania, że decyzja wydana przez organ pierwszej instancji była właściwa. Decyzja nie jest dotknięta brakami uzasadniającymi konieczność jej uchylenia.

[...] S.A. podkreśliła, że niniejsza inwestycja nosi znamiona inwestycji o charakterze publicznym. Skarżący jako operator systemu dystrybucyjnego jest ustawowo zobligowany do realizacji celów publicznych w postaci zapewniania bezpieczeństwa dostarczania energii elektrycznej, zapobiegania powstawaniu ograniczeń w dostawach, czy szeroko pojętego dbania o niezawodność funkcjonowania systemu dystrybucyjnego poprzez również inwestycje o charakterze remontowym. Wobec tego wydłużające się postępowanie administracyjne, a tym samym brak uzyskania niezbędnego zezwolenia na skorzystanie z nieruchomości w celu realizacji inwestycji powoduje wyłącznie zbędne przedłużanie procesu realizacji ustawowych zadań ciążących na skarżącej.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw nie jest uzasadniony.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W niniejszej sprawie istotne jest to, czy organ odwoławczy zasadnie uznał, że należy ponownie przeprowadzić postępowanie wywłaszczeniowe przed organem I instancji, z uwagi na zagwarantowanie realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga bowiem nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy.

Zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy Wojewoda [...] trafnie ocenił wadliwość postępowania przed organem I instancji jako istotną, a w związku z tym niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 kpa.

Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], że w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] września 2021 r. nie zostały rozważone i ocenione przez organ I instancji kluczowe zagadnienia decydujące o sposobie załatwienia wniosku [...] S.A. w [...] o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...], położone w [...], gm. [...].

Podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowił art. 124 ugn. Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości m. in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1). Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej (ust. 2). Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (ust. 3).

Poza sporem jest to, że przesłanki w zakresie realizacji przez wnioskodawcę celu publicznego o znaczeniu co najmniej lokalnym (art. 6 pkt 2 ugn w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Zakres i rodzaj prac zgłoszonych przez wnioskodawcę obejmuje: demontaż linii napowietrznej [...] i demontaż stanowiska słupowego (działka nr [...]), demontaż linii napowietrznej [...] i demontaż stanowiska słupowego (działka nr [...]), wymiana przewodów linii napowietrznej [...] i dwóch stanowisk słupowych ze zmianą lokalizacji jednego stanowiska oraz budowę podziemnej linii kablowej [...] (działka nr [...]).

Niewątpliwie wystąpił zatem przypadek z art. 124 ust. 1 ugn. Wnioskodawca ubiega się o założenie i przeprowadzenie na spornej nieruchomości przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej. Chodzi o roboty budowlane polegające na rozbudowie i przebudowie obiektu budowlanego liniowego - sieci elektroenergetycznej średniego napięcia, na znacznym obszarze, dostarczającej energię elektryczną dla wielu odbiorców, w tym także instytucjonalnych.

Nie budzi wątpliwości Sądu, to, że tryb rokowań został w niniejszej sprawie wyczerpany. Nie uzyskano w toku rokowań prowadzonych przez [...] S.A w [...] z E. R. zgody właściciela nieruchomości na wykonanie planowanych prac określonych we wniosku z 30 września 2020 r.

Trafnie zwrócił uwagę Wojewoda [...], że Starosta [...] wydając decyzję z [...] września 2021 r. nie dokonał dokładnej i wszechstronnej analizy części tekstowej i graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2006 r. (Dz. Urz. Wojew. [...]. z [...] czerwca 2006 r. Nr 122, poz. 4009 ze zm.), w zakresie zgodności planowanej do realizacji inwestycji z planem miejscowym.

Organ I instancji w obszernym zakresie przywołał w uzasadnieniu decyzji stanowisko [...] S.A. zawarte w piśmie z [...] sierpnia 2021 r. (str. 6-10 decyzji), a następnie w dalszej części uzasadnienia tej decyzji (str. 11) stwierdził jedynie, że przedmiotowa inwestycja wypełnia dyspozycję wynikającą z art. 124 ugn w przedmiocie zgodności z planem miejscowym, gdyż jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2006 r.).

Starosta [...] nie wyjaśnił i nie ocenił, jeżeli chodzi o część graficzną oraz część tekstową planu miejscowego, tj. przepisy ogólne i ustalenia szczegółowe dla poszczególnych obszarów funkcjonalnych m.in. takich zagadnień jak, to: 1) jaki przebieg ma planowana do realizacji linia elektroenergetyczna średniego napięcia w terenie objętym planem miejscowym i przez jakie tereny funkcjonalne ma przebiegać, 2) jakie przeznaczenie podstawowe, dopuszczalne i uzupełniające mają te tereny w relacji do gruntów objętych wnioskiem wywłaszczeniowym, 3) czy tereny urządzeń infrastruktury technicznej (tereny urządzeń i sieci przesyłowych – elektroenergetyka w zakresie sieci średniego napięcia) są wyodrębnione w planie miejscowym jako samodzielne obszary funkcjonalne o określonych liniach rozgraniczających i określonym przebiegu w terenie, 4) czy na terenie, którego dotyczy wniosek wywłaszczeniowy, przewidziano, bez precyzyjnej lokalizacji, możliwość realizacji (budowy, przebudowy) urządzeń infrastruktury technicznej, w szczególności dotyczących zaopatrzenia terenu w energię elektryczną z sieci średniego napięcia, a jeżeli tak, to z jakiej sieci (np. istniejącej, czy projektowanej), a także jakie są warunki realizacji tego typu przedsięwzięć (np. w zakresie posadowienia w liniach rozgraniczających określonych terenów funkcjonalnych, zachowania stref o określonym obszarze).

Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], że - co do zasady - prawidłowo sporządzony plan zagospodarowania przestrzennego winien dopuszczać realizację celu publicznego na danym obszarze i w sposób precyzyjny określać lokalizację inwestycji liniowej poprzez wskazanie nieruchomości przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki winien być pod nią zajęty.

Jednak w postępowaniu o wydanie zezwolenia z art. 124 ust. 1 ugn organ wywłaszczeniowy często ma do czynienia z planem miejscowym uchwalonym wiele lat temu, a nie może oceniać prawidłowości takiego planu i bazuje na takim planie, jaki obowiązuje na terenie danej gminy lub jej części.

Zatem ocenę w zakresie zgodności tzw. małego wywłaszczenia z planem miejscowym determinuje określony model rozwiązań w zakresie przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania, zaproponowany w planie zagospodarowania przestrzennego oraz stopień jego szczegółowości, co do lokalizacji inwestycji celu publicznego na danym obszarze i zasad jego obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linii rozgraniczających tereny tej infrastruktury.

Przy czym sposób redakcji i merytoryczna treść części tekstowej i graficznej planu miejscowego może wskazywać na to, że prawodawca miejscowy (rada gminy) nie miał zamiaru wytyczania w terenie objętym planem przebiegu określonych przewodów i urządzeń przesyłowych, po konkretnych działkach ewidencyjnych, z wyznaczeniem strefy ochronnej. Z legendy do danego planu miejscowego może wynikać, że plan nie przewiduje graficznego oznaczenia w terenie objętym planem takich urządzeń przesyłowych jak sieć elektroenergetyczna średniego napięcia i w konsekwencji nie wyznacza strefy uciążliwości tego typu obiektu.

Nie można wykluczyć takiej sytuacji, że prawodawca lokalny w danym planie miejscowym ustalenie samego przebiegu sieci elektroenergetycznej średniego napięcia i zakresu zajęcia terenu pod strefę ochronną w obszarze funkcjonalnym, w którym dopuszczono lokalizację takiej sieci, podporządkował regułom budowy tego typu obiektów zawartym w przepisach techniczno-budowlanych i decyzję w tym zakresie pozostawił inwestorowi, który będzie realizował konkretną inwestycję tego typu na terenie konkretnych działek, zgodnie z właściwymi przepisami prawa i regułami sztuki budowlanej. Może to być podyktowane specyfiką konkretnej inwestycji. Do precyzyjnych unormowań w tym zakresie w planach miejscowych dochodzi z reguły, gdy sieci infrastruktury technicznej dotyczą urządzeń o znaczeniu ponadlokalnym, wielkim zasięgu oddziaływania na otoczenie, w tym wymagających określonych stref ochronnych bądź pasów technologicznych (np. budowa nowego gazociągu wysokiego ciśnienia o dużej średnicy równolegle do już istniejącego gazociągu, budowa napowietrznej, czterotorowej, dwunapięciowej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia).

Zatem, taki, a nie inny, charakter rozwiązań przewidzianych w planie miejscowym, dotyczących poruszonego wyżej zagadnienia (przebiegu sieci elektroenergetycznej i zakresu zajęcia terenu pod inwestycję), może wyznaczać także większy margines swobody dla organu, który będzie wydawał decyzję w oparciu o art. 124 ugn. Jeżeli dany plan miejscowy nie przewiduje wydzielenia, jako osobnych obszarów funkcjonalnych, terenów pod urządzenia infrastruktury technicznej (np. sieci elektroenergetyczne średniej lub niskiej mocy) i nie określa ich przebiegu w obszarze planu, to w takim przypadku, to decyzja wywłaszczeniowa (i stosowna mapa stanowiąca jej załącznik graficzny) musi wskazywać precyzyjnie przebieg inwestycji przez nieruchomość oraz zakres uszczuplenia władztwa właściciela, które z kolei nastąpić może tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji.

W tej sytuacji nie można – tak jak utrzymuje Wojewoda [...] - "sztywno" trzymać się stanowiska, że każdy plan miejscowy winien precyzyjnie sytuować na obszarze planu osobne tereny funkcjonalne, dotyczące każdego rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej, określać precyzyjnie ich przebieg po konkretnych działkach ewidencyjnych i strefy ochronne.

W ocenie Sądu w tym zakresie istotne znaczenie ma "kompromisowe" stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 452/18. NSA stwierdził, że obowiązujące przepisy prawa nie wymagają, dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 ugn przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym, zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Odwołując się do treści art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym NSA wskazał, że przepis ten nie przewidywał takiego wymogu względem planu miejscowego. Sformułowanie zaś w art. 15 ust. 2 pkt 10 "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej" nakazuje przyjąć, że ustalenia miejscowego planu przybierają formę częściowo opisową. Również określony w art. 15 ust. 3 pkt 4a tej ustawy wymóg zawarcia w planie miejscowym granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym odnosi się tylko do elementów fakultatywnych planu, a ponadto dotyczy jedynie ustalenia "granic terenów inwestycji celu publicznego", a nie precyzyjnego ich wyznaczenia w planie. NSA wskazał na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 ugn na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, że im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 ugn.

Wobec tego Sąd uznał, że wskazane wyżej uchybienie Starosty [...]ego w zakresie zaniechania wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia kwestii zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego świadczy o istotnym naruszeniu przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja, że organ I instancji dokonał oceny zgodności planowanego sposobu ograniczenia korzystania z przedmiotowej nieruchomości z ustaleniami planu w sposób wadliwy, czy w sposób niepełny. Starosta [...] w ogóle nie wyjaśnił i nie ocenił tego zagadnienia. Organ I instancji nie dokonał wykładni art. 124 ust. 1 ugn i nie podał jak rozumie zgodność ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym. Starosta [...] nie dokonał analizy faktyczno-planistyczno-prawnej tej przesłanki na tle realiów tej konkretnej sprawy. Nie wskazał nawet przez jakie obszary funkcjonalne planu miejscowego przebiega planowana inwestycja i na jakich obszarach funkcjonalnych planu miejscowego znajdują się przedmiotowe działki ewidencyjne. Wobec tego organ odwoławczy nie mógł w postępowaniu odwoławczym sanować tego uchybienia organu I instancji bowiem wyjaśnienie i ocena tej istotnej przesłanki rozstrzygnięcia byłaby dokonana tylko w jednej instancji, co sprzeciwia się jednej z naczelnych zasad kpa, tj. zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (15 kpa).

Zgodzić należało się zatem z Wojewodą [...], że Starosta [...] naruszył w istotny sposób przepisy postępowania administracyjnego i wada ta nie mogła być naprawiona w postępowaniu odwoławczym.

Nie jest przy tym sporne to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądu tak istotnych uchybień organu I instancji w zakresie postępowania wyjaśniającego nie mógł naprawić organ odwoławczy, działając w trybie art. 136 § 1 kpa, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa).

Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewoda [...] wskazał, zgodnie z art. 138 § 2 kpa, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność dokonania analizy zgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym. Trafnie też wskazał, że organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien odnieść się do stanowiska E. R. zawartego w odwołaniu. Przy czym organ I instancji winien mieć na uwadze to, że z art. 124 ust. 1 i ust. 6 ugn nie wynika, by decyzja wydawana na podstawie art. 124 ugn musiała zawierać termin udostępnienia nieruchomości. Skoro zaś przepisy nie nakładają na organ orzekający obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to jego ustalenie, na podstawie powyższych przepisów, byłoby działaniem bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 629/19).

Sąd zwraca również uwagę, że Starosta [...] winien poza tym wyjaśnić, czy K. N. posiada umocowanie do działania w imieniu [...] S.A. w [...] w sprawach, o których mowa w art. 124 ugn i wobec tego wezwać K.N. do przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentu pełnomocnictwa do działania w postępowaniu administracyjnym. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnictwo dla K.N. z 27 marca 2020 r. było pełnomocnictwem udzielonym na czas określony, tj. do 31 marca 2021 r. Tę okoliczność zupełnie pominął Starosta [...] wydając decyzję z [...] września 2021 r.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 64d § 1, art. 64e i art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.