Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 22/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust 1 w zw. z art 8 pkt 2 oraz art 7 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 104 poz 708
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Antoniuk po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na akt Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego p o s t a n a w i a odrzucić skargę


UZASADNIENIE

Prezes Rady Ministrów pismem z dnia [...] października 2009 r., na podstawie art. 6 ust. 1 w zw. z art. 8 pkt 2 oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708 ze zm. – dalej ustawy o CBA), odwołał M. K. z dniem 13 października 2009 r. ze stanowiska Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego (dalej CBA).

Pismem z dnia 14 października 2009 r. M. K., powołując się na przepis art. 127 § 3 k.p.a., zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o ponowne rozparzenie sprawy zakończonej aktem odwołania z dnia [...] października 2009 r. uznając, iż jest to decyzja administracyjna.

W podpowiedzi na powyższy wniosek, Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w dniu [...] października 2009 r. wystosował do M. K. pismo nr [...], w którym poinformował zainteresowanego, że odwołanie z funkcji Szefa CBA nie jest decyzją administracyjną i nie przysługuje od niego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Sprawa odwołania jest bowiem sprawą z zakresu nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi, a przepisy ustawy o CBA nie przewidują aby odwołanie Szefa CBA następowało w drodze decyzji administracyjnej, przez co - w myśl konstytucyjnej zasady legalizmu działania organów administracji - nie można jej domniemywać.

W dniu 27 listopada 2009 r. M. K. wniósł, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżył decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2009 r. dotyczącą odwołania skarżącego ze stanowiska Szefa CBA. Zarzucając organowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a., art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 8 pkt 2 ustawy o CBA, a także art. 106 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o CBA i art. 107 k.p.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących norm.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż Prezes Rady Ministrów dokonał odwołania skarżącego ze stanowiska Szefa CBA z naruszeniem przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji o odwołaniu. Szefowi CBA, będącego centralnym organem administracji państwowej, została bowiem nadana szczególna pozycja ustrojowa w postaci kadencyjności. Kadencyjność stanowić ma dla tego organu gwarancje nieusuwalności, z uwagi na charakter zadań, jakie realizuje kierowane przezeń Biuro. Ustawodawca wyposażając Szefa CBA w ten szczególny i podlegający ochronie prawa przymiot, wprowadził również szczególny w stosunku do innych kierowników urzędów centralnych, tryb powoływania i odwoływania Szefa CBA, wskazując m.in. przesłanki powołania i odwołania oraz warunki, jakie ma spełniać osoba sprawująca tą funkcję. Gdyby uznać argumenty organu przedstawione w piśmie z dnia [...] października 2009 r. (zaskarżone do Sądu jako postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania), z którego treści wynika, że w przedmiotowej sprawie nie przysługuje sądowa kontrola decyzji o odwołaniu Szefa CBA, bowiem nie mamy w tym przypadku do czynienia z decyzją administracyjną i rozstrzygnięcie mieści się w zakresie nadrzędności i podrzędności organizacyjnej w stosunkach między organami administracji, to wówczas przepisy ustawy o CBA, dotyczące konieczności uzyskania przez Prezesa Rady Ministrów opinii stosownych organów byłyby pozbawione sensu, co zaprzecza paradygmatowi racjonalnego ustawodawcy. Oznaczałoby to, możliwość łamania prawa, ignorowania wyraźnie przewidzianych prawem obowiązków i podejmowania arbitralnych decyzji. Takie działanie stoi w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawa, legalizmu, racjonalnego ustawodawcy i czyniłoby ustawowe gwarancje niezależności (w tym kadencyjności) nadane wyraźnymi normami prawa przez tegoż ustawodawcę, całkowicie iluzorycznymi. W ocenie skarżącego, pozbawione jest podstaw powoływanie się przez Prezesa Rady Ministrów, w oparciu o art. 8 pkt 2 ustawy o CBA, na przesłankę wskazującą, iż Szefem CBA może być osoba, która wykazuje nieskazitelną postawę moralną, obywatelską i patriotyczną (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o CBA). Prezes Rady Ministrów nie wskazał ani jednego zachowania skarżącego, czy zaniechania w czasie wykonywania funkcji Szefa CBA, jak też wcześniejszej działalności patriotyczno - politycznej, które uzasadniałaby w jakimkolwiek stopniu zarzucenie mu braku postawy moralnej, obywatelskiej, czy patriotycznej (pojęć niedookreślonych przez ustawodawcę, wymagających szczególnego uzasadnienia przez organ). Zatem niedopełnienie przez Prezesa Rady Ministrów utrwalonych w orzecznictwie i poglądach doktryny wymogów stosowania przez organy demokratycznego państwa prawa przepisów zawierających zwroty niedookreślone narusza art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 8 pkt 2 ustawy o CBA. Sprzeczna z prawem arbitralność decyzji Prezesa Rady Ministrów stoi także w jawnej sprzeczności z przepisami rozdziału 2 ustawy o CBA w zakresie gwarancji niezależności Szefa CBA. Wskazane naruszenia wiążą się także z wadami zaskarżonej decyzji Prezesa Rady Ministrów wynikającymi z niezastosowania art. 106 i art. 107 k.p.a. Skarżący podkreślił ponadto, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o CBA, Szefa CBA odwołuje Prezes Rady Ministrów, po zasięgnięciu opinii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kolegium do Spraw Służb Specjalnych oraz sejmowej komisji właściwej do spraw służb specjalnych. Zaskarżona decyzja o odwołaniu skarżącego ze stanowiska Szefa CBA została podjęta bez spełnienia bezwzględnego obowiązku uzyskania opinii Prezydenta RP. W związku z tym, Prezes Rady Ministrów naruszył także normę artykułu 106 k.p.a. Prezes Rady Ministrów miał obowiązek przeprowadzenia postępowania zgodnie z wymogami procedury i dokonania oceny zgłoszonych dowodów, wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz ustalenia stanu faktycznego, który stanowi podstawę rozstrzygnięcia (art. 7, art. 77 1 i 107 § 3 k.p.a.). Niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 106 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o CBA jest ewidentnym naruszeniem trybu odwołania Szefa CBA i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.).

W uzasadnieniu pisma procesowego organ wskazał, iż w świetle art. 5 pkt 1 i 2 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunku między organami administracji publicznej oraz podległości służbowej między podwładnymi a przełożonymi. Identyczne wyłączenie wprowadza art. 3 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a. Ten ostatni przepis zawiera wyłączenia spod zakresu k.p.a. dotyczące tzw. wewnętrznej sfery działania administracji publicznej, w której mogą być podejmowane akty administracyjne indywidualne skierowane do podmiotów ulokowanych w granicach oznaczonej struktury administracyjnej. Sfera wewnętrzna działania administracji da się sprowadzić do dwu układów: po pierwsze, wszelkiego typu stosunków zachodzących pomiędzy organami w ramach ich określonej struktury, po drugie, stosunków zachodzących pomiędzy przełożonymi i podwładnymi. Akty wewnętrzne kierowane są w ramach określonego stosunku zależności, przede wszystkim do podporządkowanych organów lub innych jednostek organizacyjnych oraz ich pracowników. Są to m.in. różne akty nadzoru (np. dotyczące zawieszenia w czynnościach osoby pełniącej funkcję organu lub jej odwołania) i polecenia służbowe (np. polecenie kierownika urzędu zobowiązujące urzędnika do wykonania określonego zadania). Niektóre akty administracyjne wywierają zresztą skutki prawne "wewnątrz" i "na zewnątrz". Na przykład akt powołania tworzy nie tylko pewne uprawnienia i obowiązki adresata jako funkcjonariusza organu państwa, lecz również w sferze prawa powszechnego jako wyodrębnionego od tego organu podmiotu praw i obowiązków pracowniczych (np. prawo do określonego uposażenia, do awansu, do emerytury), podobnie jest z aktem odwołania.

Prezes Rady Ministrów stwierdził, iż akty wewnętrzne, którym odmawia się cech decyzji administracyjnych są to akty kierowane w ramach określonego stosunku zależności, przede wszystkim do podporządkowanych organów. Należą do nich akty nadzoru w tym min. akt odwołania z pełnienia funkcji centralnego organu administracji państwowej. Ustawa o CBA przesądza bowiem, iż Szef CBA jest centralnym organem administracji rządowej oraz określa w przepisach rozdziału 2 "Organizacja Centralnego Biura Antykorupcyjnego" ulokowanie tego organu w strukturze i hierarchii administracji rządowej. Z szeregu przepisów w tym, w szczególności art. 5 ust. 2, a także art. 6 ust. 1 i 4, art. 9, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1-3 ustawy o CBA wynika zachodzący między Prezesem Rady Ministrów a Szefem CBA stosunek nadrzędności i podległości organów państwowych. O tym, że odwołanie ze stanowiska Szefa CBA należy do spraw wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej świadczy również dobitnie wykładnia Trybunału Konstytucyjnego zawarta w wyroku, który badał zgodność z Konstytucją RP przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o CBA min. w zakresie podporządkowania CBA bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów. Z przepisów ustawy, które w sposób wiążący zostały zinterpretowane przez Trybunał Konstytucyjny (w wyroku z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt K 54/07, publik. OTK-A 2009/6/86) wynika, że Szef CBA jest jedynie podporządkowany jednemu tylko organowi państwa, tj. Prezesowi Rady Ministrów, który ponosi odpowiedzialność polityczną i personalną za funkcjonowanie Biura i ukierunkowanie jego działań oraz posiada uprawnienia nadzorcze, to oczywistym jest, że kwestia odwołania ze stanowiska Szefa CBA jest sprawą należącą do omawianej kategorii wynikającej z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej.

Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych organ podniósł, iż osoby piastujące funkcje naczelnych i centralnych organów państwowych nie korzystają ze stabilizacji stosunku pracy cechującej stosunki pracy z mianowania. Prawo do sądu w sprawach wynikających ze struktury administracyjnej i wewnętrznych powiązań w ramach tej struktury, w tym w sprawach wynikających z relacji między przełożonymi a podwładnymi, jest w istocie ograniczone, a wynika to ze szczególnych cech nadrzędności i podrzędności organizacyjnej oraz cech stosunku służbowego i związanej z nim dyspozycyjności. Wyłączenie możliwości kontroli sądowej odwołania ze stanowiska osób piastujących funkcje naczelnych i centralnych organów państwowych jest regułą w polskim systemie prawa. I tak, art. 45 ust. 1 ustawy o pracownikach urzędów państwowych (tekst jednolity: Dz. U. 2001 r. Nr 86 poz. 953, ze zm.) wyłącza kontrolę sądową w sprawach dotyczących rozwiązywania stosunku pracy w odniesieniu do osób powoływanych do pełnienia funkcji organów administracji państwowej oraz na inne stanowiska kierownicze w trybie określonym w przepisach szczególnych.

Mając powyższe na uwadze Prezes Rady Ministrów stwierdził, iż czynność odwołania z funkcji Szefa CBA należy do spraw wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej oraz podległości służbowej między podwładnymi a przełożonymi nie będących na podstawie art. 3 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a. decyzjami administracyjnymi i wyłączonymi w myśl art. 5 pkt 1 i 2 p.p.s.a. z właściwości sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niedopuszczalna.

Zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Z treści art. 3 § 1 i 2 pkt 1 - 8 tej ustawy wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, które mogą dotyczyć aktu administracyjnego, wydanego w postępowaniu administracyjnym (decyzje i postanowienia - pkt 1 i 2) oraz w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (postanowienia, na które służy zażalenie - pkt 3). Ponadto zaskarżalne są inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - pkt 4, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach – pkt 4a, akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7, bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4 wskazanego przepisu - pkt 8.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (3 § 3 p.p.s.s.).

W niniejszej sprawie M. K. przedmiotem skargi uczynił akt odwołania ze stanowiska Szefa CBA, który nie mieści się w wyżej wskazanym katalogu spraw należących do kognicji sądu administracyjnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem administracyjnym ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej.

Kluczowym w niniejszej sprawie stało się wyjaśnienie, jaki skutek prawny wywołuje akt powołania Szefa CBA, tj. czy powoduje on nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego podlegającego kontroli sądowoadminstracyjnej, czy też stosunku pracy, nie podlegającego kognicji sądów administracyjnych.

Ustawa o CBA przewiduje dwie formy zatrudniania w CBA. Jedną z nich jest stosunek służbowy powstały w drodze mianowania (art. 52 ust. 1 ustawy), drugą stosunek pracy (art. 70 ust. 1 ustawy).

W myśl art. 52 ust. 1 i 2 ustawy, stosunek służbowy funkcjonariusza powstaje w drodze mianowania na podstawie zgłoszenia się do służby, a początek służby funkcjonariusza liczy się od dnia określonego w decyzji o mianowaniu na podstawie zgłoszenia się do służby. Natomiast obligatoryjne i fakultatywne przesłanki zwolnienia ze służby reguluje art. 64 ustawy, przy czym, zgodnie z art. art. 54. ust. 1 ustawy organem właściwy do przyjmowania do służby w CBA, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego jest Szef CBA.

Jak wynika z akt sprawy i akt osobowych skarżącego w CBA zajmował on stanowisko Szefa CBA, na które to stanowisko został w dniu [...] sierpnia 2006 r. powołany przez Prezesa Rady Ministrów w trybie unormowanym w rozdziale 2 ustawy pt. "Organizacja Centralnego Biura Antykorupcyjnego", a w dniu [...] października 2009 r. został również w tym trybie odwołany ze stanowiska Szefa CBA. Natomiast w aktach osobowych skarżącego nie ma żadnego dokumentu, na podstawie którego M. K. uzyskał status funkcjonariusza CBA.

Zatem przesądzenia wymaga, czy osoba powołana na stanowisko Szefa CBA jednocześnie z chwilą powołania, uzyskuje status mianowanego funkcjonariusza CBA pozostającego w służbie na podstawie stosunku administracyjnoprawnego.

Wskazać należy, iż wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 5 ust. 2 ustawy, Szef CBA jest centralnym organem administracji rządowej nadzorowanym przez Prezesa Rady Ministrów, działającym przy pomocy CBA, które jest urzędem administracji rządowej. Szefa CBA powołuje na czteroletnią kadencję i odwołuje Prezes Rady Ministrów, po zasięgnięciu opinii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kolegium do Spraw Służb Specjalnych oraz sejmowej komisji właściwej do spraw służb specjalnych. Kadencja Szefa CBA wygasa w przypadku jego śmierci lub odwołania (art. 6 ust. 1 i 3 ustawy). Ustawodawca wprowadził nadto szczegółowe wymagania i kwalifikacje, które musi spełniać osoba powoływana na stanowisko Szefa CBA (art. 7 ustawy). Szefem CBA może być osoba, która: 1) posiada wyłącznie obywatelstwo polskie; 2) korzysta z pełni praw publicznych; 3) wykazuje nieskazitelną postawę moralną, obywatelską i patriotyczną; 4) nie była skazana za przestępstwo popełnione umyślnie ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe; 5) spełnia wymagania określone w przepisach o ochronie informacji niejawnych w zakresie dostępu do informacji stanowiących tajemnicę państwową, oznaczonych klauzulą "ściśle tajne"; 6) posiada wyższe wykształcenie; 7) nie pełniła służby zawodowej, nie pracowała i nie była współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa, wymienionych w art. 5 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016, ze zm.), ani też nie była sędzią, który orzekając uchybił godności urzędu, sprzeniewierzając się niezawisłości sędziowskiej.

Poza tym, funkcji Szefa CBA nie można łączyć z inną funkcja publiczną, a Szef CBA nie może pozostawać w stosunku pracy z innym pracodawcą oraz podejmować innego zajęcia zarobkowego poza służbą. Szef CBA nie może też być członkiem partii politycznej ani uczestniczyć w działalności tej partii lub na jej rzecz.

Również sam tryb odwołania Szefa CBA został odrębnie i szczegółowo uregulowany, a możliwe przypadki odwołania Szefa CBA ustawodawca ujął w ramach zamkniętego katalogu określonego w art. 8 ustawy.

Porównując regulację ustawy dotyczącą Szefa CBA (rozdział 2 "Organizacja CBA") z wyżej opisaną regulacją dotyczącą funkcjonariuszy CBA (rozdział 5 "Służba funkcjonariuszy CBA") należy stwierdzić, że są to dwie odrębne, niezależne od siebie regulacje, przy czym pierwsza dotyczy nawiązania stosunku prawnego z powołania (art. 68 Kodeksu pracy – dalej k.p.), a druga dotyczy stosunku służbowego mianowania - stosunku służbowego pomiędzy Szefem CBA a określonym funkcjonariuszem CBA. Zatem osoba powołana na stanowisko Szefa CBA nie staje się funkcjonariuszem w rozumieniu art. 52 ust. 1 i 2 ustawy o CBA, albowiem akt powołania nie jest tożsamy i nie zastępuje decyzji o powołaniu do służby w CBA, o której mowa w art. 52 ust. 2 tejże ustawy.

Zgodnie z art. 68 § 1 k.p., stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Przepis § 11 powołanego artykułu zaś stanowi, iż stosunek pracy, o którym mowa w § 1, nawiązuje się na czas nie określony, a jeżeli na podstawie przepisów szczególnych pracownik został powołany na czas określony, stosunek pracy nawiązuje się na okres objęty powołaniem. Mając na względzie treść powyższych przepisów wskazać należy, iż powołanie jest wyjątkowym sposobem nawiązania stosunku pracy. Sam termin "powołanie" jest używany w dwóch znaczeniach, jako nawiązanie stosunku pracy i jako powierzenie funkcji. Każdy zatem przepis posługujący się tym terminem musi podlegać wykładni przy uwzględnieniu podwójnego znaczenia pojęcia "powołanie". W literaturze przedmiotu podkreśla się, że przepis odrębny musi wprost określać, że powołanie jest nie tylko powierzeniem danej osobie funkcji kierowniczej, ale powoduje również nawiązanie stosunku pracy. Jako przykłady zatrudnienia na podstawie powołania na mocy "odrębnych przepisów" w rozumieniu k.p. wymienia się m.in.: osoby pełniące funkcje organów administracji państwowej oraz zajmujące inne stanowiska kierownicze w administracji państwowej (art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /tekst. Jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 ze zm./), m.in. wojewodę i wicewojewodę (patrz prof. dr hab. Andrzej Marian Świątkowski "Kodeks pracy Komentarz" 2 wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, str. 294).

Także z osobami piastującymi funkcje organu administracji centralnej może zostać nawiązany stosunek pracy z powołania np. Głównego Inspektora Pracy powołuje i odwołuje Marszałek Sejmu po zasięgnięciu opinii Rady Ochrony Pracy (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm./). Ustawodawca dopuszcza również możliwość "cywilnego" kierownictwa tzw. resortach mundurowych. Przykładowo, z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2007 Nr 43, poz. 277 ze zm.) nie wynika, aby na stanowisko Komendanta Głównego Policji, mogli być powoływani wyłącznie funkcjonariusze Policji. Spośród uregulowań dotyczących służb resortu spraw wewnętrznych, jedynie ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z dnia 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm.) w art. 9 ust. 2 wskazuje, iż Komendant Główny PSP może być powoływany (i odwołany) przez Prezesa Rady Ministrów wyłącznie spośród oficerów PSP. Także w tym przypadku powołanie nie jest aktem administracyjnym podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 122/07 (niepublikowanym) wyraził pogląd, iż: "stanowisko Komendanta Głównego PSP jest odrębne w stosunku do pozostałych funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej. Komendant Główny PSP jest bowiem centralnym organem administracji rządowej, co oznacza, iż mimo, że nie wchodzi w skład Rady Ministrów jego zakres i kompetencje rozciągają się na terytorium całego państwa (por. F. Urn, E. Ura Prawo administracyjne. Warszawa 2004, s. 147-148). Tak wysokie usytuowanie w hierarchii organów administracji rządowej Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej oznacza, że za działalność tego organu odpowiedzialność polityczną ponoszą Prezes Rady Ministrów i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a zatem mają oni swobodę w dobieraniu osób, za których działania będą oceniani przez parlament. Stąd w stosunku do osób, które są powoływane na stanowiska kierowników centralnych organów administracji stosuje się przepisy dotyczące stosunku pracy z powołania, który jest najmniej sformalizowanym sposobem uregulowania sytuacji prawnej osoby powołanej. Nie ma wątpliwości, że stosunek z powołania dotyczy organów służb mundurowych centralnej administracji rządowej takich jak Komendant Główny Straży Granicznej, czy Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (W. Cajsel Kodeks pracy. Komentarz Warszawa 2007, s. 183), tak jak innych cywilnych organów administracji rządowej (por. T. Romer Stosunek pracy na podstawie powołania Prawo pracy NR 7- 8/2006). Ustawa o Państwowej Straży Pożarnej nie wprowadza tu innego rozwiązania".

Powyższe rozważania Sądu należy uznać za trafne w odniesieniu do niniejszej sprawy. Regulacja art. 6 ust. 1 ustawy o CBA stanowi bowiem "odrębny przepis" w rozumieniu art. 68 k.p. Ustalenie w powołanym przepisie ustawy o CBA czteroletniej kadencji Szefa CBA jest także uzasadnione treścią art. 68 ust. 11 k.p. Natomiast ściśle określone przesłanki odwołania Szefa CBA w przypadku: 1) rezygnacji z zajmowanego stanowiska, 2) niespełnienia któregokolwiek z warunków określonych w art. 7, 3) niewykonywania obowiązków z powodu choroby trwającej nieprzerwanie ponad 3 miesiące, jak też tryb zasięgnięcia opinii przewidziany w art. 6 ust. 1, nie przemawiają za administracyjnoprawnym stosunkiem prawnym zatrudnienia. Zauważyć należy, iż tryb opiniowania powoływania i odwoływania piastuna organu centralnego przewiduje także ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy. Natomiast wprowadzenie przez ustawodawcę przesłanek z art. 8 pkt 1 – 3 ustawy o CBA odwołania ze stanowiska Szefa CBA stanowi pewną funkcję ochronną, z uwagi zadania jakie wykonuje ta niewątpliwie specjalna służba oraz potrzebę uwolnienia jej Szefa od nacisków zewnętrznych. W wyroku z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt K 54/07, Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że: "sama Konstytucja nie zawiera sprecyzowanych reguł dotyczących umiejscowienia w systemie organów państwa służby specjalnej, utworzonej dla zwalczania korupcji. Ustawodawca, tworząc nową instytucję (służbę specjalną), zachowuje swobodę w zakresie umiejscowienia Szefa CBA w systemie organów państwa w ogóle, a w systemie administracji rządowej - w szczególności. (...) Wielokierunkowe oddziaływania na CBA mogłyby prowadzić zarówno do osłabienia skuteczności działań Biura, jak i do zatarcia ram odpowiedzialności za ich ukierunkowanie. Podporządkowanie Szefa CBA tylko Prezesowi Rady Ministrów wyłącza - w sensie prawnym - oddziaływania uboczne. Sprzyja ponadto dookreśleniu odpowiedzialności politycznej i personalnej za funkcjonowanie Biura i ukierunkowanie jego działań". Zatem potrzeba wprowadzenia przez ustawodawcę instrumentów ochrony Szefa CBA, nie czyni z piastuna organu centralnego funkcjonariusza z mianowania, co przesądza, iż źródłem jego zatrudnienia nie jest stosunek administracyjnoprawny, a akt odwołania nie jest decyzją administracyjną, co podnosił skarżący.

Ponadto, w świetle analizowanych przepisów ustawy o CBA i powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego zasługuje na akceptację twierdzenie Prezesa Rady Ministrów, iż pomiędzy wymienionym organem naczelnym, a Szefem CBA występuje stosunek nadrzędności i podległości organów państwowych. To z kolei wskazuje, iż wydanie aktu odwołania ze stanowiska Szefa CBA należy do spraw wynikających z nadrzędności i podległości wymienionych organów administracji publicznej, podlegających wyłączeniu spod właściwości sądów administracyjnych na podstawie art. 5 pkt 1 p.p.s.a.

Reasumując stwierdzić należy, iż akt odwołania ze stanowiska Szefa CBA nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, czy też innym aktem lub czy czynnością z zakresu administracji podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, stąd skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 oraz § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.