Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1459/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1919/05 w sprawie ze skargi H. M.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1919/05 oddalił skargę H. M.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dot. ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydent m. [...] W. decyzją z dnia [...] ustanowił użytkowanie wieczyste do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m2 oznaczonego nr ew. [...] z obrębu [...], uregulowanego w KW Nr [...], położonego w W. przy ul. [...] na rzecz następców prawnych dawnej właścicielki nieruchomości: D. D., A. B., J. S. i O. S.. Jednocześnie organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w odniesieniu do pozostałej części gruntu o pow. [...] m2. Przedmiotowa nieruchomość została objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U Nr 50, poz. 279).

Wnioskiem z dnia 30 stycznia 2005 r. H. M.-S. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji podnosząc, iż od dnia [...] października 1950 r. mieszka w budynku znajdującym na ww. gruncie. W dniu 18 listopada 1996 r. złożyła wniosek o nabycie zamieszkałego przez nią lokalu mieszkalnego z jednoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste części gruntu. Wniosek ten pozostał bez odpowiedzi. W postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Prezydenta m. [...] W. z dnia [...] wnioskodawczyni została pominięta jako strona, pomimo posiadania interesu prawnego w przedmiocie objętym powyższym rozstrzygnięciem.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. [...] W. z dnia [...]. Rozstrzygnięcie oparto na stwierdzeniu, że wnioskodawczyni nie jest stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie podnosząc, iż wnioskodawczyni będąc najemcą lokalu nr [...] znajdującego się w budynku położonym przy ul. [...] nie była stroną postępowania administracyjnego w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] W.. Stroną uprawnioną do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji może być wyłącznie podmiot posiadający taki status w postępowaniu zakończonym tą decyzją lub też, określony w art. 28 k.p.a. Stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji są niewątpliwie podmioty, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją. Jak podniósł organ, z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynikało, że H. M.-S. bez wątpienia nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...]. Udział w tym postępowaniu w charakterze strony brali następcy prawni poprzedniego właściciela hipotecznego. Z regulacji art. 157 § 2 k.p.a. w związku z przepisem art. 28 k.p.a. wynika, że żądający stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie przewidzianym przepisami dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] W. winien wykazać swój interes prawny w sprawie o zniesienie dotychczasowej decyzji, tj. obowiązany jest wykazać, że ma legitymację strony, a to oznacza konieczność wykazania, iż jego prawa, jako strony postępowania administracyjnego, wynikają z przepisów prawa materialnego, tzn. z przepisów dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] W. lub innego aktu regulującego problematykę gruntów warszawskich. Stronami tego postępowania mogą być jedynie byli właściciele przedmiotowego gruntu lub też ich następcy prawni.

Kolegium wskazało również, że stroną takiego postępowania może być także właściciel lokalu, jeśli jego interes prawny wynika ze sprzedaży lokalu w budynku mieszkalnym znajdującym się w nieruchomości. Natomiast z treści złożonego przez H. M.-S. wniosku wynikało, że wystąpiła ona dopiero o nabycie lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkuje. Najemcom nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., tym samym przymiot strony nie przysługiwał H. M.-S. w postępowaniu zarówno w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jak i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wydanej w tym przedmiocie decyzji.

H. M.-S. złożyła skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie prawa procesowego, tj. art. 28 oraz 6, 7, 9 k.p.a. i z tego względu wniosła o jej uchylenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż organ zasadnie w pierwszym rzędzie poddał analizie okoliczność, czy skarżącej służy przymiot strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko doktryny jednoznacznie wskazuje, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie przepisów dekretu z dnia 29 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wystąpić może tylko właściciel lub osoba, której przysługuje tytuł prawnorzeczowy (patrz wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt. I SA 2175/01, publ. LEX nr 121790). Z dokonanych w postępowaniu administracyjnym ustaleń wynika, że skarżąca jest najemcą lokalu mieszkalnego w przedmiotowej nieruchomości. Powyższy fakt pozwala przyjąć, że nie ma ona interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem zainteresowanie w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy nie wynika z żadnego przepisu prawa materialnego, zaś wspominany dekret nie przewidywał by najemcy mogli być stroną postępowania toczącego się na podstawie przepisów tego aktu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt OZ 399/04 (publ. ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 42) wyraził pogląd: "w postępowaniu dotyczącym praw następców prawnych byłych właścicieli do gruntu i znajdującego się na nim budynku mieszkalnego, objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (...), najemcom lokali w tych budynkach prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym nie przysługuje, mimo że ich prawo do lokalu opierało się na stosunku ze Skarbem Państwa (jednostką samorządu terytorialnego). Brak jest bowiem takiego przepisu prawa materialnego, z którego mógłby wynikać interes prawny najemców w rozumieniu art. 28 K.p.a.". Interesu prawnego, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, nie można zatem skutecznie wywieść z przepisów powołanej w skardze ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skoro wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta m. [...] W. nie pochodził od strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., należało uznać zdaniem Sądu I instancji, iż organ zasadnie orzekł w formie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

H. M.-S. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a., polegającą na przyjęciu, iż najemca lokalu gminnego, który zgodnie z przysługującym mu uprawnieniem złożył oświadczenie w przedmiocie wykupu lokalu, pozostawione przez właściwy organ bez rozpoznania w ustawowym terminie, co uniemożliwiło konkretyzację i realizację roszczenia związanego z przeniesieniem własności tego lokalu wraz z ustanowieniem prawa wieczystego użytkowania gruntu, nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. uprawnioną do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania na rzecz byłych właścicieli (ich spadkobierców) tej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że H. M.-S. jest do dnia dzisiejszego nie tylko najemcą lokalu nr [...] w kamienicy przy ul. [...] w W. lecz także podmiotem nieprzedawnionego roszczenia wobec Gminy Miasta [...] W. o przeniesienie własności przedmiotowego lokalu i ustanowienie związanego z nim prawa wieczystego użytkowania gruntu. Nie jest w tym miejscu istotne, iż z roszczenia tego uprawniona do dnia dzisiejszego nie skorzystała, jakkolwiek zamierza to zrobić i wystąpić o ochronę prawną przeciwko Gminie we właściwym trybie. Istotnym jest, iż w dniu wydania decyzji o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania na rzecz byłych właścicieli a więc w dniu [...] Prezydent Miasta [...] W., nie wziął pod uwagę faktu, iż w stosunku do lokalu nr [...] (objętego postępowaniem i decyzją) w 1996 r. złożony został stosowny wniosek o "wykup" mieszkania i zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami (ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości) wniosek ten na stan faktyczny z tego okresu winien doprowadzić do sprzedaży lokalu nr [...] na rzecz H. M.-S.. Tym samym decyzja o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania wydana w 2003 r. nie powinna obejmować swoją treścią udziału w nieruchomości zawierającego ten lokal i dlatego decyzja ta jest wadliwa. Przedstawienia stosownych ku temu okoliczności i dowiedzenia swoich praw do lokalu nr [...] tym samym wykazania organowi przedmiotowej wadliwości, H. M.-S. została pozbawiona, poprzez niezasadną odmowę uznania jej jako strony postępowania.

Nie jest w tym miejscu istotne czy roszczenie skarżącej dotyczące lokalu nr [...] jest w rzeczywistości na tyle silne by doprowadzić choćby do rekompensaty odszkodowawczej od wadliwie działającego organu, nie mówiąc już o całkowitym zadośćuczynieniu roszczeniu, lecz istotny jest fakt, że w postępowaniu o zwrot nieruchomości na rzecz byłych właścicieli z urzędu organ gminy winien wziąć pod uwagę, czy są podmioty, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości – wyprzedzające pierwszeństwo byłych właścicieli stosownie do dyspozycji zawartej a art. 34 ust 1 pkt 1. Organ tego zaniedbał, mimo iż wniosek o wykup mieszkania został złożony w 1996 r. i z winy organu pozostał do dnia dzisiejszego nierozpatrzony. Gdyby rozpoznany został w terminie, doprowadziłby do sprzedaży lokalu, który tym samym nie mógłby być zwrócony w naturze byłym właścicielom w 2003 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. przez błędną jego wykładnię. Przepis ten precyzuje pojęcie "strony" w postępowaniu administracyjnym.

Pojecie "strony" jest kategorią prawa materialnego, bowiem interes prawny danego podmiotu musi znajdować oparcie w przepisie prawa materialnego.

Jednak stawiając powyższy zarzut nie wskazano konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego mógłby wynikać interes prawny skarżącej. Braku w tym zakresie nie może uzupełnić Naczelny Sąd Administracyjny, który stosownie do art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie posiada uprawnień do konkretyzacji, zmiany czy też uzupełnień podstaw skargi kasacyjnej. Przepisu takiego nie wskazano również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Powoływanie się w tym względzie na roszczenia przysługujące skarżącej w stosunku do właściciela nieruchomości – Gminy W. o sprzedaż zajmowanego na podstawie umowy najmu lokalu, nie stanowi takiego interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu następcom prawnym b. właścicieli w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości. Szczegółowo tę kwestię omówił zarówno organ administracji publicznej, jak i Sąd I instancji, a orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie jest utrwalone od szeregu lat. Podniesiony więc w skardze kasacyjnej zarzut, niepoparty konkretnym przepisem prawa materialnego, który miałby stanowić podstawę żądania przez skarżącą stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych b. właścicieli w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, nie mógł zostać uwzględniony.

Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.