Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 271/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 39a
journal: Dz.U. 2019 poz 1148
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 i 10
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Miejskiej w Zagórzu z dnia 30 grudnia 2019 r. nr XVI/116/2019 w przedmiocie określenia średniej ceny jednostki paliwa - skargę oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Rz 271/20

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Wojewody Podkarpackiego (dalej "Skarżący"), jest uchwała Rady Miejskiej w Zagórzu (dalej "Rada Miejska") z dnia 30 grudnia 2019 r. nr XVI/116/2019 w sprawie określenia średniej ceny jednostki paliwa w Gminie Zagórz, w roku szkolnym 2019/2020, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej "u.s.g.") w związku z art. 39 a ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz., 1148 ze zm., dalej "Prawo oświatowe"), opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z 21 stycznia 2020 r., poz. 411. W § 3 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego.

W skardze na opisaną na wstępie uchwałę Wojewoda Podkarpacki zażądał stwierdzenia jej nieważności, jako niezgodnej z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z dnia z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm., dalej "ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych") oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie Skarżącego § 3 przedmiotowej uchwały narusza art. 13 pkt 2 i 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zapis, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, stanowi przekroczenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W wymienionym artykule ustawodawca postanowił, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jednocześnie art. 13 pkt 2 i 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych wyraźnie określa, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organy gmin oraz inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne.

Akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego, chociaż zasięg ich terytorialnego obowiązywania jest ograniczony. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym i poglądami doktryny akty prawa miejscowego regulują postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców), którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. Ponadto posiadają normatywny charakter. Zawierają wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się (nakazy, zakazy lub uprawnienia). Charakteryzuje je także generalny charakter, czyli definiowanie adresata poprzez wymienienie cech, a nie wskazanie z nazwy. Ich abstrakcyjność wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji.

Takiego charakteru, w ocenie Skarżącego, nie mają uchwały rad gmin w sprawie określenia średnich cen jednostek paliwa w danym roku szkolnym. Uchwały takie nie regulują żadnych praw, ani też nie nakładają obowiązków na podmioty będące poza systemem organów realizujących postanowienia takich uchwał. Są podejmowane na podstawie art. 39a Prawa oświatowego, który zawiera wzór matematyczny umożliwiający, według zasad jednakowych dla wszystkich adresatów, obliczenie rekompensaty przysługującej rodzicom, w przypadku gdy to rodzice zapewniają przewóz dziecka lub ucznia do przedszkola, szkoły lub ośrodka. Kalkulacja kwoty zwrotu następuje z uwzględnieniem średniej ceny jednostki paliwa w danej gminie, właściwej dla danego pojazdu, którą ustala, na każdy rok szkolny, właściwa rada gminy w drodze uchwały - w oparciu o przepis art. 39a ust. 3 Prawa oświatowego. Natomiast zgodnie z art. 39a ust. 4 Prawa oświatowego zwrot kosztów przewozu, dzieci, młodzieży i uczniów do szkół, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta), a rodzicami.

Zatem uchwały w sprawie określenia średniej ceny paliwa w danym roku szkolnym nie posiadają cechy aktu o charakterze generalnym ani też abstrakcyjnym, zaś ich bezpośrednim adresatem jest organ wykonawczy gminy. Przedmiotowa uchwała znajdzie bowiem zastosowanie przy zawieraniu umowy o zwrot kosztów dowozu dzieci z niepełnosprawnościami do szkoły lub przedszkola. Zapisy przedmiotowej uchwały nie dotykają bezpośrednio adresata określonego w sposób abstrakcyjny, a służą jedynie do wstawienia do wzoru i wyliczenia zwrotu kosztów dowozu dzieci z niepełnosprawnością przez "wewnętrzne komórki organizacyjne" działające w strukturze Urzędu. W związku z powyższym, w ocenie organu nadzoru, uchwały takie mają charakter aktów prawa wewnętrznie obowiązującego sensu stricto i dotyczą wyłącznie działalności jednostki działającej w strukturze urzędu gminy, zatem wchodzą w życie z dniem podjęcia.

Zdaniem organu nadzoru Rada Miejska w Zagórzu bezzasadnie przyjęła, że przedmiotowa uchwała podlega obowiązkowej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego. Podjętej uchwały nie sposób zaliczyć do aktów wymienionych w przepisie art. 13 ust. 2 i 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Tym samym Rada Miejska w Zagórzu stanowiąc o ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym przedmiotowej uchwały istotnie naruszyła prawo w tym zakresie tj. art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 i 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Wobec powyższego Skarżący jako celowe uznał stwierdzenie nieważności uchwały przez Sąd, ze względu na upływ 30-dniowego terminu do stwierdzenia jej nieważności przez Wojewodę.

Rada Miejska w Zagórzu w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie od Skarżącego na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

Odwołując się do stanowiska literatury w tym przedmiocie wskazała, że stosownie do art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP akt prawa miejscowego to taki akt, który: ma charakter normatywny, czyli ustanowiono w nim normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym; nie ma charakteru wyłącznie wewnętrznie obowiązującego, czyli zawiera normy postępowania skierowane nie tylko do organów i podmiotów organizacyjnie podporządkowanych organowi wydającemu akt; został wydany przez organ administracji terenowej i obowiązuje tylko na obszarze działania organu, który go ustanowił.

Warunkami ważności takiego aktu są: wydanie na podstawie i w celu wykonania upoważnienia ustawowego, wydanie przez organy określone w upoważnieniu ustawowym, regulowanie tylko i wyłącznie spraw określonych w upoważnieniu w sposób zgodny z normami wyższego rzędu. Skoro ma to być akt powszechnie obowiązujący, to do zakwalifikowania go jako aktu prawa miejscowego wystarczy stwierdzenie, że choć jeden jego przepis wyraża normę, która nie jest jedynie wewnętrznie obowiązującą

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 39a ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4 (to jest w zakresie zapewnienia uczniom w określonych przypadkach dowozu do szkoły), gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Zwrot kosztów następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami (art. 39a ust. 4 ww. ustawy). Obliczenie wysokości zwrotu kosztów następuje w oparciu o wzór, którego jednym z elementów jest średnia cena jednostki paliwa w danej gminie właściwego dla danego pojazdu (art. 39a ust. 2 ww. ustawy). Jak z kolei stanowi art. 39a ust. 3 Prawa oświatowego, stanowiący równocześnie podstawę prawną podjęcia przedmiotowej uchwały, średnią cenę jednostki paliwa w gminie określa na każdy rok szkolny rada gminy, w drodze uchwały, uwzględniając ceny jednostki paliwa w gminie. Innymi słowy, ustalenia przyjęte w przedmiotowym rodzaju uchwał, jakie podejmuje Gmina, przekładają się bezpośrednio na kwotę zwrotu, jaka przysługuje rodzicom za dowóz dzieci.

Podjęta uchwała niewątpliwie została wydana na podstawie i w celu wykonania upoważnienia ustawowego, przez organ określony w upoważnieniu ustawowym. W ocenie Rady Miejskiej reguluje ona tylko i wyłącznie sprawy określone w ustawowym upoważnieniu, w sposób zgodny z normami wyższego rzędu. Uchwała nie ma przy tym charakteru wyłącznie wewnętrznie obowiązującego - zawiera normy postępowania skierowane nie tylko do organów i podmiotów organizacyjnie podporządkowanych organowi wydającemu akt - jej treść wpływa bowiem na zakres uprawnień rodziców i wysokość przysługującej im kwoty zwrotu za dowóz dzieci. Uchwała przy tym została wydana przez organ administracji terenowej i obowiązuje tylko na obszarze działania organu, który go ustanowił. Jeżeli - przyjmując zaprezentowane w doktrynie tezy za trafne - do zakwalifikowania aktu jako aktu prawa miejscowego wystarczy stwierdzenie, że choć jeden jego przepis wyraża normę, która nie jest jedynie wewnętrznie obowiązująca, to przedmiotowa uchwała wymóg ten spełnia: kształtuje ona bowiem sytuację rodziców i zakres przysługujących im uprawnień (przysługującej im kwoty zwrotu). W konsekwencji przyjąć należy, że skarżona uchwała ma charakter normatywny, gdyż ustanowiono w niej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Na poparcie swojej argumentacji Rada Miejska odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych, zapadłego na gruncie analogicznych spraw, w którym zaprezentowano m. in., że akty prawa miejscowego nie muszą zawsze dotyczyć wszystkich mieszkańców jednostki terytorialnej. Wystarczające będzie, gdy zawarte w takim akcie normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, będą skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów. Przesądzający o charakterze uchwały, jako akcie prawa miejscowego, będzie fakt, gdy uchwała wywołuje skutki prawne na zewnątrz administracji, wiąże nieokreślony krąg osób - potencjalnych stron postępowania administracyjnego w określonej kategorii. Taka sytuacja w ocenie Rady Miejskiej ma miejsce w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Dodatkowo Rada Miejska wskazała, że w krajowej praktyce uchwały analogiczne do zaskarżonej, są publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych, a w razie np. braku prawidłowo ustalonego vacatio legis, są przedmiotem rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów, jako akty prawa miejscowego, zawierające normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 365) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.") wspomniana kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

W myśl zaś art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku natomiast nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei art. 93 ust. 1 powyższej ustawy wynika, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W kontrolowanej sprawie Wojewoda Podkarpacki wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Zagórzu z dnia 30 grudnia 2019 r. nr XVI/116/2019 w sprawie określenia średniej ceny jednostki paliwa w Gminie Zagórz w roku szkolnym 2019/2020. Wojewoda zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 i 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zdaniem organu nadzoru w § 3 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, a taki zapis stanowi przekroczenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Kwestionowana uchwała nie ma bowiem charakteru aktu prawa miejscowego, nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących, nie posiada cech aktu o charakterze generalnym, ani też abstrakcyjnym. W ocenie Wojewody uchwały w sprawie określenia średniej ceny paliwa w danym roku szkolnym mają charakter aktów prawa wewnętrznie obowiązującego sensu stricto i dotyczą wyłącznie działalności jednostki działającej w strukturze urzędu gminy, zatem wchodzą w życie z dniem podjęcia.

Strona przeciwna wniosła natomiast o oddalenie skargi wskazując, że kwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, została wydana na podstawie i w celu wykonania upoważnienia ustawowego, przez organ określony w upoważnieniu ustawowym, kształtuje sytuację rodziców i zakres przysługujących im uprawnień. Uchwała ma charakter normatywny, ustanowiono w niej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

W omawianej sprawie istota sporu sprowadza się zatem do odpowiedzi czy zaskarżona przez Wojewodę uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP stanowi, że akty prawa miejscowego to ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zasady i tryb wydawania tych aktów prawnych określa ustawa. Pojęcie prawa miejscowego określają również ustawy ustrojowe – w tym u.s.g., zaś zasady i tryb ogłoszenia aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Każdorazowo więc w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawcy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą bowiem być wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Słusznie stwierdza Wojewoda, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., II OSK 1818/12, wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r., II OSK 2353/16, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19, CBOSA).

W podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały Rada Miejska w Zagórzu powołała art. 39a ust. 3 ustawy Prawo oświatowe. Zgodni z tym przepisem średnią cenę jednostki paliwa w gminie określa na każdy rok szkolny rada gminy, w drodze uchwały, uwzględniając ceny jednostki paliwa. Z art. 39a ust. 1 Prawa oświatowego wynika, że obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami. Natomiast ust. 5 tego przepisu stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że z powyższych regulacji wynika, że potencjalnymi adresatami normy prawnej zawartej w zaskarżonej uchwale są rodzice dzieci niepełnosprawnych, którzy zdecydowali o samodzielnej realizacji obowiązku dowozu dzieci do szkoły, co odbywa się na podstawie zawartej umowy z organem administracji samorządowej. Adresatami tej normy są również dzieci niepełnosprawne, które w przypadkach określonych w ustawie mają prawo uczestniczyć w zajęciach szkolnych, a nie chcą, czy nie mogą korzystać z przewozu zorganizowanego przez gminę. Zatem sposób określenia adresata i schematu realizacji obowiązku transportu do szkoły przez inny podmiot niż gmina wskazuje, że adresat nosi cechę adresata abstrakcyjnego i odnosi się do bliżej nieokreślonej liczby podmiotów. Przyjąć więc należy, że działanie normy prawnej zawartej w zakwestionowanej uchwale odpowiada aktom prawa miejscowego, pomimo, że ustawodawca nie określił expressis verbis w Prawie oświatowym, że jest to akt prawa miejscowego. Charakter normy prawnej wynikający z uchwały podjętej na podstawie art. 39a ust. 3 ustawy Prawo oświatowe należy ocenić, jako powszechnie obowiązującą na terenie gminy, skierowanej do nieograniczonego kręgu adresatów i wpływającej na uprawnienia tych podmiotów (zob. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 26 maja 2020 r. sygn. II SA/Rz 349/20 i II SA/Rz 241/20, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. II SA/Go 163/20, publ. baza orzeczeń www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

W ocenie Sądu kwestionowana uchwała ma charakter normatywny, będzie bowiem miała powtarzalne zastosowanie przy zawieraniu umów z rodzicami o zwrot kosztów dowozu dzieci niepełnosprawnych, młodzieży i uczniów do placówek oświatowych. Dotyczy ona uprawnień adresatów normy, wskazanych w sposób generalny. O tym, czy dana uchwała jest aktem prawa miejscowego decyduje jego treść. Dla takiej kwalifikacji nie jest ważne, jak w praktyce dana uchwała jest wykonywana, wystarczające jest, że wkracza w materię uregulowaną ustawami (wyrok NSA z 29.11.2016 r., sygn. akt II OSK 507/17, baza orzeczeń). Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej), albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych (wyrok z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 102/08, baza orzeczeń).

Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez Wojewodę okoliczności, że średnia cena jednostki paliwa w gminie określana przez radę gminy w uchwale jest jednym z elementów obliczeniowych podstawianych do wzoru określonego w art. 39a ust. 2, nie ma istotnego znaczenia dla ustalenia charakteru prawnego samej uchwały. Zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Takie akty (prawa wewnętrznie obowiązującego) kierowane są do jednostek podporządkowanych organowi, które je wydaje.

Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i dlatego wymagała publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.