Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2877/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 likt. c, art. 141 § 4, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37, art. 40, art. 42
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 360/16 w sprawie ze skargi W. L. na decyzję nr [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 7 czerwca 2016r., sygn. akt II SA/Kr 360/16, oddalił skargę W. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], nakazał T. M. - współwłaścicielce działki nr [...] w B. gmina I., B. W., P. M., M. M., M. M. i M. M. - współwłaścicielom działki nr [...] w B. gmina I. wykonanie przeróbek polegających na wzmocnieniu konstrukcji stalowej dachu wiaty gospodarczej w pomieszczeniem przeznaczonym na kurnik położonej na działce nr [...] w B. oraz częściowo na działkach nr [...] i [...] w B. w sposób zgodny z zaleceniami określonymi w uwagach i wnioskach zawartych w inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej w części orzeczenia technicznego - opracowanej w sierpniu 2015 r. przez inż. J. P. - upr. bud. nr ewid. [...] - obejmujących w szczególności: 1. podparcie płatwi kalenicowej poprzez zamontowanie mieczy do istniejących słupów wykonanych z ceowników o długości 125 cm; 2. zamontowanie rynien i rur spustowych odprowadzających wody opadowe z dachu na teren własny działki nr [...] w B.; 3. zaimpregnowanie konstrukcji nośnej dachu oraz pozostałych elementów więźby preparatem ognioochronnym do uzyskania stanu nierozprzestrzeniania ognia; 4. zabezpieczenia drewnianych elementów konstrukcyjnych wiaty preparatami przed szkodnikami i korozją biologiczną. Nakazane roboty budowlane należy wykonać wg wskazań konstruktora i pod nadzorem - w terminie do 30 listopada 2015 r. Nałożono również obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie - po wykonaniu określonych wyżej robót budowlanych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. uchylił decyzję organu I instancji w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł, że obowiązek doprowadzenia wiaty gospodarczej wraz z pomieszczeniem przeznaczonym na kurnik wybudowanej na działce nr [...] w B. oraz częściowo na działkach nr [...] i nr [...] w B. do stanu zgodnego z przepisami należy wykonać do dnia 31 maja 2016 r. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając ww. decyzję organ odwoławczy wskazał, że 6 października 2014 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę wiaty gospodarczej z kurnikiem wybudowanej na terenie posesji w B. 90. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. organ I instancji zobowiązał współwłaścicieli działki nr [...] w B. gmina I. do dostarczenia dokumentów szczegółowo wymienionych w postanowieniu. Za pismem z dnia [...] września 2015 r., inwestorzy przedłożyli powyższe dokumenty. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa wiata wraz z pomieszczeniem na kurnik zlokalizowana na działce nr [...] w B. oraz częściowo na działkach nr [...] i nr [...] w B. została zrealizowana w 1990 r. w obecnie istniejących wymiarach bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ I instancji dyspozycją zawartą w art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. prawidłowo wdrożył tryb postępowania wynikający z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. po stwierdzeniu, iż nie występują przesłanki do zastosowania trybu zawartego w art. 37 ww. ustawy. Organ I instancji w toku postępowania ustalił, iż przedmiotowa wiata wraz z pomieszczeniem na kurnik jest zgodna z ustaleniami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy I.. Powyższe zostało potwierdzone w piśmie Urzędu Gminy w I. z dnia [...] października 2015 r., znak: [...]. Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy I. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy I. Nr [...] z dnia [...] października 2002 r. wiata jest zlokalizowana na terenie oznaczonym symbolem MR1 - teren zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, usługowej zatem nie występuje przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ odwoławczy podzielił argumentację PINB w zakresie, w jakim stwierdził, iż jego realizacja nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia się warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia a także stanowisko PINB w kwestii nakazania dokonania zmian i przeróbek objętych wyrzeczeniem decyzji organu I instancji. Wskazał, że organ I instancji zasadnie nałożył na współwłaścicieli budynku gospodarczego obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej sposób i prawidłowość wykonania robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego obiektu. Z przedłożonej Ekspertyzy technicznej sporządzonej przez J. P. w sierpniu 2015 r., posiadającej uprawnienia bud. nr [...]oraz ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jednoznacznie wynika, że wykonanie wskazanych w zaskarżonej decyzji czynności zapewni bezpieczeństwo obiektu i nie będzie stwarzało zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, a także mienia.

Organ odwoławczy podkreślił, że usytuowanie przedmiotowej wiaty nie daje podstaw, aby zastosować przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Z kolei na podstawie art. 40 ww. ustawy organ nadzoru budowlanego nie bada kwestii oddziaływania obiektu budowlanego na grunt sąsiedni, gdy przedmiotowy obiekt nie powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia lub znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Obiekt budowlany wzniesiony w wyniku samowoli budowlanej, nie spełniający przesłanek orzeczenia przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. podlega wyłącznie rygorom przewidzianym w art. 40 cytowanej ustawy, które umożliwiają jego legalizację niezależnie od tego, czy został zrealizowany na gruncie w całości pozostającym w dyspozycji inwestora, czy też częściowo na cudzej nieruchomości. Organ odwoławczy zgodził się przy tym ze stwierdzeniem, iż spory o naruszenie granic posesji w postępowaniu legalizacyjnym w trybie art. 37, 40 i 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. są rozstrzygane na drodze cywilnoprawnej przed sądami powszechnymi. Ponadto w jego ocenie organ pierwszej instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, a jego rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Kierując się natomiast zasadą prawdy obiektywnej, w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na upływ czasu zreformował zaskarżoną decyzję w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku.

Skargą W. L. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez bezzasadne przyjęcie, że zbudowanie obiektu budowlanego z przekroczeniem granicy nieruchomości nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia; art. 37 ust. 2 ww. ustawy poprzez błędne przyjęcie, że posadowienie obiektu budowlanego na cudzym gruncie nie stanowi innej ważnej przyczyny uzasadniającej rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami, a przez to błędne zastosowanie art. 40 i nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy poczynione w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego jednoznacznie wskazują, że pomimo wykonania tych robót stan naruszenia prawa pozostanie; art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie słusznego interesu właściciela działek nr [...] i [...] w B., na której posadowiony jest częściowo przedmiotowy obiekt budowlany; art. 6 i 8 k.p.a. poprzez ignorowanie naruszania prawa i działanie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej; art. 68 k.p.a. poprzez niezachowanie procedur wymaganych przez przepisy dotyczące sporządzania protokołu; art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie wszystkich dowodów, jakie mogłyby być podstawą rozstrzygnięcia, w szczególności niezbadanie oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego na otoczenie w aspekcie wykorzystania sąsiedniej nieruchomości; art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą i dowolną ocenę materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd wskazał, że organy I i II instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, który nie budzi żadnych wątpliwości. Podniósł, że w art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie ma mowy o badaniu prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przesłankami wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 tej ustawy jest wybudowanie obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy oraz: 1) położenie na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) obiekt budowlany powoduje (...) niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że pierwsza z wymienionych przesłanek nie zachodzi, bowiem przedmiotowy obiekt budowlany jest zgodny z przepisami planu miejscowego. Takie ustalenie organów nadzoru budowlanego było prawidłowe, oparte na zaświadczeniu Urzędu Gminy w I. z dnia [...] października 2015 r., a także na wykładni art. 37 dawnego Prawa budowlanego zaprezentowanej w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13. Podnosząc kwestię niedopuszczalnego zdaniem skarżącego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 dawnego Prawa budowlanego) sam skarżący - ani w skardze, ani zapytany na rozprawie - nie wskazał konkretnie, na czym to miałoby polegać, jakie faktyczne zaszłości powoduje inwestycja, że pogarsza warunki użytkowe jego działek czy też możliwość aktualnego i przyszłego korzystania. W skardze jedynie abstrakcyjnie wyeksponowano tę przesłankę ustawy. Na rozprawie w dniu 7 czerwca 2016 r. skarżący wyjaśnił, że na jego działce nie ma już drewnianej stodoły, która wcześniej stała niedaleko spornej wiaty, nie ma tam również domu, jednocześnie zarzucił, że wiacie brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Nałożony w decyzji obowiązek założenia rynien spowoduje dalsze ograniczanie jego własności. Nieruchomość skarżącego ma ponad 4 hektary. W ocenie Sądu nie ma podstaw, by w tych okolicznościach dopatrywać się zaistnienia przesłanki niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Chociaż "inna ważna przyczyna" wskazana jako przesłanka do nakazania rozbiórki w art. 37 ust. 2 dawnego Prawa budowlanego mogłaby co do zasady obejmować brak prawa do gruntu po stronie inwestora naruszający samowolą konstytucyjnie chronione prawo własności innej osoby, to jednak art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego 1974 r. ma charakter ocenny i należy go stosować wyłącznie z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. Przedmiotowa inwestycja istnieje w niezmienionym kształcie od 1990 r. a legalność budowy została zakwestionowana dopiero w 2014 r. - a więc po 24 latach. Jak wyjaśnił skarżący na rozprawie sądowej jest on właścicielem działki nr [...] od 1995 r., a działki nr [...] od 2011 r. Skoro cała zaszłość naruszenia istnieje od tak długiego okresu, to organ trafnie zdaniem Sądu odsyła na drogę prawa i postępowania cywilnego. W szczególności zastosowanie może znaleźć art. 231 kodeksu cywilnego, regulujący konsekwencję budowy na cudzym gruncie. Sąd podkreślił, że powołane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie oraz doszedł do wniosku, że brak było podstaw, aby w okolicznościach niniejszej sprawy częściowy brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane traktować jako "inną ważną przyczynę" rozbiórki w rozumieniu art. 37 ust. 2 dawnego Prawa budowlanego. Prawidłowo również w jego ocenie ustalono zakres koniecznych do wykonania robót budowlanych i nałożono obowiązek ich wykonania na podstawie art. 40 ww. ustawy - nakaz wykonania przeróbek jest zgodny z zaleceniami określonymi w uwagach i wnioskach zawartych w inwentaryzacji architektoniczno budowlanej w części orzeczenia technicznego sporządzonego przez inż. J. P.

Skargą kasacyjną W. L. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1) art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez nietrafne przyjęcie, że ocenny charakter tego przepisu wyklucza jego zastosowanie w sprawie z uwagi na wieloletni stan naruszenia prawa własności skarżącego wskutek samowoli budowlanej;

2) art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez nieuznanie, iż legalizacja samowoli budowlanej, przy okazji której dodatkowo doszło jeszcze do przekroczenia granicy z sąsiednią nieruchomością, w istotny sposób ogranicza możliwość zagospodarowania tej nieruchomości, gdy skutkiem tego właściciel nie może wytyczyć drogi dojazdowej do innej części tej nieruchomości i zbudować zgodnie z przepisami prawa budowlanego nowego obiektu budowlanego na należącym do niego gruncie, przerzucając równocześnie na skarżącego wykazanie, że istotnie takie pogorszenie występuje, w sytuacji gdy rozpoznające sprawę w postępowaniu administracyjnym organy nadzoru budowlanego nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń, a mimo to Sąd uznał że powyższa przesłanka nie występuje;

II. prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez nietrafne przyjęcie, że wprawdzie brak prawa do gruntu i naruszenie prawa własności skarżącego co do zasady jest inną przyczyną uzasadniającą rozbiórkę obiektu wzniesionego w warunkach samowoli, ale w sprawie niniejszej przepis ten nie ma zastosowania;

III. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

1) przez naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku w sposób właściwy wszystkich istotnych zarzutów skargi, w szczególności w zakresie zarzutów naruszenia przez organ administracyjny przepisów postępowania;

2) poprzez naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i 8 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja dała pierwszeństwo stronie naruszającej prawo przed słusznym interesem skarżącego jako właściciela, którego prawo własności wskutek samowoli budowlanej zostało naruszone;

3) poprzez naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 77 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął w pełni uzasadnienie organu oparte na materiale dowodowym świadczącym na niekorzyść skarżącego a częściowo w ogóle bez oparcia w materiale dowodowym. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten powinien być uzupełniony o analizę oddziaływania na sąsiednią działkę, a w szczególności czy legalizacja samowoli budowlanej nie wpływa na możliwość jej zagospodarowania (wytyczenie dróg wewnętrznych, posadowienie nowych obiektów i zapewnienie im naturalnego oświetlenia itp.). Brak jest wyjaśnienia na jakiej podstawie Sąd ocenił że zebrany przez organ administracyjny materiał dowodowy, który ograniczył się wyłącznie do badania samego obiektu budowlanego, jest kompletny i umożliwia ograniczenie rozpoznania sprawy w granicach dyspozycji art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. z pominięciem przepisu art. 37 ust 2 tej ustawy.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd w istocie nie wyjaśnił, dlaczego prawo własności skarżącego uznał za mniej ważne od prawnej możliwości legalizacji budynku postawionego bez zezwolenia. Wskazano także, powołując się na błędy formalne przy sporządzaniu protokołu oględzin i jego rozbieżności z inwentaryzacją obiektu budowlanego przedstawioną przez inwestora (np. wysokość obiektu, użyty materiał budowlany, typ instalacji elektrycznej), że organy nie wyjaśniły sprawy w sposób nie budzący wątpliwości. Podkreślono, że ustalenie przez organy i Sąd, że legalizowany obiekt nie powoduje pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia nie zostało poprzedzone żadnym postępowaniem dowodowym w tej materii. Skarżący podnosił natomiast w toku sprawy, że takie pogorszenie występuje. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wskazano, że w prawie administracyjnym nie występuje generalna zasada "przedawnienia", więc odmawiając stronie ochrony jej prawa własności Sąd nie może uzasadniać tego tym, iż strona dopiero po wielu latach od naruszenia angażuje organ do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Tym bardziej niedopuszczalne jest podniesienie, iż upływ czasu zwalnia organ z interwencji. Zdaniem skarżącego, naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności stanowi inną ważną przyczynę, która zgodnie z art. 37 ust. 2 ww. ustawy pozwala nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego posadowionego z naruszeniem prawa. Tymczasem organy jak i Sąd przyjęły, że prawo administracyjne jest odrębną i samodzielną gałęzią prawa i organ nie musi brać pod uwagę prawa cywilnego jako regulatora prawa w zakresie stosunków cywilnych. Wprawdzie Prawo budowlane z 1974 r. nie wskazuje wprost braku prawa do gruntu jako podstawę do rozbiórki wybudowanego bez zezwolenia obiektu budowlanego, ale logika wymaga, aby inwestor legalizujący samowolę budowlaną nie był w lepszej sytuacji niż starający się o zezwolenie budowlane, który obowiązany był wykazać takie prawo (art. 29 ust. 5 ww. ustawy).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia.

Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie dopuścił się – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – naruszenia w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) – dalej: ustawa – Prawo budowlane - obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2).

Powyższy przepis przewiduje przesłanki, których wystąpienie obligowało organy administracji publicznej do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Warunkiem zastosowania przez organ przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane jest wystąpienie przesłanek określonych w tym przepisie, tj. obiekt wybudowano lub budowę rozpoczęto bez wymaganego prawem pozwolenia, a także obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jeśli w sprawie nie zostanie stwierdzone, że zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki, to organ administracji publicznej nie ma podstaw do odmowy legalizacji obiektu – art. 40 i art. 42 tej ustawy.

Obiekt budowlany wzniesiony w ramach samowoli budowlanej, który nie spełniał przesłanek orzeczenia przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., podlegał procedurze legalizacyjnej, o jakiej mowa w art. 40 (nakazanie dokonania zmian lub przeróbek) i art. 42 (udzielenie pozwolenia na użytkowanie).

Podkreślić należy, iż żaden z powyższych przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. nie obligował organów nadzoru budowlanego do badania, czy inwestor posiadał w dacie budowy lub w dacie prowadzenia postępowania tytuł prawny do nieruchomości, na której wzniesiono obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Przepis art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. nie ustanawiał przesłanki rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu powiązanej z prawem własności nieruchomości, na której obiekt ten wybudowano, czy też prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Ustawodawca nie uzależnił stosowania powyższych przepisów od tego, czy obiekt został usytuowany w całości na nieruchomości inwestora, czy też z przekroczeniem granicy działki stanowiącej własność inwestora. To zaś oznacza, iż nie można domniemać obowiązku, który nie wynika wprost z przepisów prawa (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego: z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt 1389/12: z dnia z dnia 11 września 2015 r., sygn. akt II OSK 112/14 – publik. CBOSA; z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2330/14 - ONSAiWSA 2017/6/107).

Nadto, udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego na podstawie art. 42 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. nie przesądza o prawie własności gruntu i nie ma bezpośredniego wpływu na ustalenie tych praw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1991 r. sygn. akt IV SA 927/91 (OSP 1994, nr 6, poz. 103).

A zatem, przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. nie stanowi posadowienie obiektu w części czy w całości na gruncie nie stanowiącym własności inwestora.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie przewidywała - odmienne niż aktualnie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (art. 48) – badania w procesie legalizacyjnym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z powyższych względów nie jest trafny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 37 ust.1 pkt 2 jak i art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. przez jego niezastosowanie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, z ustaleń dokonanych przez organy jak i z podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania przed organami i przed Sądem pierwszej instancji okoliczności nie wynikało, aby przedmiotowy obiekt budowlany powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z niezakwestionowanych przez skarżącego ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że sporna wiata posiada kategorię zagrożenia ludzi - IN, ściany nośne, słupy, dach ze względu na swoją konstrukcję, w klasie odporności pożarowej określa się jako niepalne, podobnie strop nad kurnikiem o konstrukcji żelbetowej; ściana tylna wiaty jest ścianą bez otworów okiennych; ściana południowa spełnia warunki ściany oddzielenia przeciwpożarowego (ściana pełna wymurowana z pustaka żelbetonowego, z materiału niepalnego). Również usytuowanie przedmiotowego obiektu względem ponad 4 hektarowych działek skarżącego nie dawało podstaw do uznania, że w sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Wprawdzie skarżący w toku postępowania przed organem I instancji, do pisma z dnia 5 października 2015 r. załączył mapę ewidencji gruntów, z której wynikało, że na jego działce nr [...] w bliskiej odległości od spornego budynku znajduje się obiekt budowlany, to jednak organ I instancji ustalił, że mapa ta nie ukazuje stanu obecnie obowiązującego, gdyż budynki te zostały rozebrane. Powyższe potwierdził skarżący na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji oświadczając, że na jego działce nie ma już istniejącej wcześniej w pobliżu spornej wiaty drewnianej stodoły i nie ma tam domu.

Chybiony jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji

art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. przez jego niezastosowanie.

Zgodnie z przepisem art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. właściwy organ może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Powyższy przepis ma charakter ocenny i daje organom możliwość orzekania o nakazie rozbiórki w przypadkach innych niż określone w art. 37 ust. 1 art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Ważne przyczyny, o których mowa w tym przepisie nie mogą być jednakże rozumiane dowolnie. Do ważnych przyczyn o których mowa w tym przepisie należy zaliczyć w szczególności naruszenie poprzez samowolną zabudowę wartości chronionych prawem jak zabytki czy też elementy przyrodnicze środowiska, np. budowa na terenie parku krajobrazowego, czy też naruszenie przepisów prawa wodnego, np. zakazu budowy na terenie powodziowym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 lutego 2014r., sygn. akt II OSK 2231/12; z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. II OSK [...]7/07; z dnia 11 czerwca 2013 r., publ. CBOSA) . Z powyższego wynika, iż przez "inną ważną przyczynę" w rozumieniu art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. należy rozumieć taką przyczynę, której ustalenie i ocena prawna mieści się w zakresie działania organów administracji właściwych w sprawach budownictwa.

Podnoszona przez skarżącego okoliczność częściowego posadowienia przedmiotowej wiaty gospodarczej wraz z pomieszczeniem przeznaczonym na kurnik na działkach należących do skarżącego (nr [...] i [...] w B.), tj. z naruszeniem przysługującego mu prawa własności tych działek nie stanowi ważnej przyczyny, o jakiej mowa w art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.

Przez określenie "inna przyczyna" w rozumieniu art. 37 ust. 2 p.b. z 1974 r. należy rozumieć taką przyczynę, której ustalenie i jej ocena prawna mieści się w zakresie działania organu administracji państwowej właściwego w sprawach nadzoru nad budownictwem. Ochrona zaś prawa własności jest w pierwszym rzędzie kwestią cywilistyczną regulowaną przepisami prawa cywilnego i dochodzenie tych praw powinno mieć miejsce przed sądem powszechnym, a nie na drodze administracyjnej, na co trafnie zwrócił uwagę zarówno organ jaki i Sąd pierwszej instancji. Posadowienie przedmiotowego obiektu budowlanego częściowo na działkach skarżącego nie mogło mieć zatem wpływu na stosowanie w niniejszej sprawie art. 37 oraz art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.

Powołanego przez skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014r., sygn. akt II OSK 2192/12 nie można odnieść do niniejszej sprawy z uwagi na różne okoliczności tych spraw. W sprawie objętej powyższym wyrokiem organy nie przeanalizowały jaka część działki skarżącego wyłączona jest spod zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, nie rozważyły dostatecznie kwestii, czy słup i linia energetyczna uniemożliwiają skarżącemu zabudowę działki zgodną z jego wolą.

W konsekwencji nie zasługiwał również na uwzględnienie, powiązany z kwestią naruszenia przez przedmiotową samowolę budowlaną prawa własności skarżącego, zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącego zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jego oceny pod kątem przesłanek wynikających z art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. i w konsekwencji do wydania decyzji na podstawie art. 40 tej ustawy. Taki stan wynikał w szczególności z dokonanych w dniu 14 stycznia 2015 r. oględzin, dokumentacji przekazanej przez Centralny Zasób Geodezyjny i Kartograficzny w Warszawie, dokumentacji przedłożonej przez współwłaścicieli na żądanie organu, obejmującej m.in. wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] w B. oraz inwentaryzację architektoniczno-budowlaną spornego obiektu budowlanego sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do m.in. sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków inwentarskich i gospodarczych oraz budowli nie będących budynkami, wpisaną na listę [...]ej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Skarżący, poza zdawkowymi twierdzeniami, na żadnym etapie postępowania administracyjnego i przed sądem, nie przedstawił żadnego kontrdowodu, który podważałby prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy w oparciu o ww. dowody. W tych okolicznościach należało uznać, że zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji ocenił wnikliwie postępowanie przeprowadzone przed organami obu instancji i zgodność z prawem decyzji oraz wypowiedział się w zakresie podniesionych przez skarżącego zarzutów. Przypomnieć należy, iż przedstawienie w uzasadnieniu wyroku Sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega zarówno na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny jak i wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności Sąd pierwszej instancji ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne, wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji wypowiedział się we wszystkich kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy odwołując się do materiału dowodowego sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie opiera się na konkretnych danych. Odrębną kwestię stanowi zasadność stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.