Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1642/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a oraz c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 art. 30 ust. 2 ust. 5 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. M. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2019r., nr [...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania S. M. od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że 27 listopada 2018 r. do Urzędu [...] Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] wpłynęło zgłoszenie inwestora S. M., dotyczące zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] [...]. Prezydent [...] postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. nałożył na inwestora S. M. - obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Następnie Prezydent [...] decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy ww. inwestycji i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.Od ww. decyzji Prezydenta [...], z zachowaniem ustawowego terminu, inwestor S. M. złożył odwołanie.

Wojewoda [...], po uprzedniej analizie materiału dowodowego, zlecił Prezydentowi [...] postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2019 r. przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Prezydent [...] postanowieniem z [...] marca 2019 r. nałożył na S. M. obowiązek usunięcia istniejących nieprawidłowości w dokumentacji dot. przedmiotowej sprawy. W dniu 5 kwietnia 2019 r. S. M. odpowiedział na ww. postanowienie Prezydenta [...], a następnie pismo inwestora zostało przesłane do tutejszego urzędu wraz z pismem Prezydenta [...] w 3 czerwca 2019 r. (data wpływu do tut. urzędu).

Wojewoda [...] wskazał, że w toku postępowania odwoławczego miał na uwadze art. 138 k.p.a. - organ odwoławczy nie ogranicza się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem przypadków określonych w art. 29-31 ww. ustawy, gdzie określono odstępstwa od tej reguły. Ustawodawca w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przedstawił zamkniętą listę obiektów i robót budowalnych, dla których nie istnieje wymóg uzyskania pozwolenia na budowę. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie oznacza jednak braku kontroli organu administracji architektoniczno-budowlanej pod względem prawidłowości wykonania robót budowlanych. W art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane określono w jakich przypadkach należy zgłosić zamiar budowy obiektu bądź wykonania robót budowlanych właściwemu organowi. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ma kompetencje do niewyrażenia zgody na dokonanie zgłoszonych czynności. Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane może wnieść sprzeciw w ciągu 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia lub od dnia usunięcia braków w zgłoszeniu, jeżeli inwestor był do tego wzywany. Sprzeciw powinien być wyrażony w formie decyzji administracyjnej. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie uruchamia tryb odwoławczy przed organem II instancji, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a.. Jednak zgodnie z aktualnym orzecznictwem organ odwoławczy nie może pominąć specyfiki instytucji zgłoszenia, w tym regulacji zawartej w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

Wojewoda [...] stwierdził, że mając na uwadze powyższe wskazania zobowiązany był do oceny, czy wniesienie sprzeciwu przez organ pierwszej instancji znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach prawa, czy było uzasadnione wskazanymi w tych przepisach okolicznościami.

Organ podał, że do przedmiotowego w sprawie zgłoszenia dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dwa rysunki projektu przydomowej oczyszczalni ścieków, opinię Wydziału Konserwacji i Środowiska dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] z [...] października 2018 r., znak: [...], oraz opinię o warunkach gruntowo-wodnych. Wobec braku spełniania przez powyższe zgłoszenie wymagań normy art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego Prezydent [...], zgodnie z art. 30 ust. 5c wcześniej wymienionej ustawy, nałożył postanowieniem z 6 grudnia 2018 r. jego uzupełnienia. Inwestor nie odebrał ww. postanowienia, ponieważ organ I instancji nie wysłał go na adres do korespondencji podany przez inwestora we wniosku dotyczącym przedmiotowego zgłoszenia. Ze względu na to, że inwestor nie uzupełnił wskazanych przez organ I instancji braków w przedmiotowym zgłoszeniu, Prezydent [...] orzekł jak w opisanej powyżej decyzji z [...] stycznia 2019 r. - wniósł sprzeciw do zgłoszenia oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę oceniając, że realizacja inwestycji mogłaby spowodować zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Wojewoda [...] stwierdził, że organ I instancji błędnie skierował ww. postanowienie, ponieważ nie tylko nie wysłał go na adres dla doręczeń wskazany w zgłoszeniu ale także błędnie podał imię adresata, co uniemożliwiło odebranie ww. postanowienia w placówce pocztowej. Dostrzegając, podobnie jak organ pierwszej instancji braki, które nie zostały uzupełnione wobec błędnego wezwania postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2019 r. zlecił Prezydentowi [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu uzupełnienie akt sprawy dot. zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków poprzez: dokument przedstawiający warunki techniczne dot. możliwości, lub ich braku, przyłączenia działki, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja, do sieci kanalizacyjnej w ul. [...]; dokładny i aktualny szkic zagospodarowania działki, zawierający lokalizację przydomowej oczyszczalni ścieków (dokładnie rozrysowany schemat) wraz ze wszystkimi odległościami planowanej inwestycji od okien i drzwi zewnętrznych budynku zlokalizowanego na danej działce, granic działki, wszystkich urządzeń infrastruktury technicznej (kable telekomunikacyjne, przyłącze gazowe, kable elektryczne, wodociąg, ujęcia wody/studnie - ostatnie również znajdujące się na sąsiednich działkach), najbliższych roślin z rozbudowanym systemem korzeniowym (drzewa, duże krzewy); opis planowanej inwestycji wraz z rysunkami/szkicami. Prezydent wykonał ww. zlecenie, postanowieniem z [...] marca 2019 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia ww. nieprawidłowości. Inwestor S. M. odpowiedział stwierdził, że nie ma takiego obowiązku w świetle złożonych dokumentów.

Wojewoda [...] wskazał, że wobec stanowiska inwestora nie jest w stanie jednoznacznie ocenić, czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującymi przepisami, a także czy nie spowoduje zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Tym samym zobligowany jest do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji o sprzeciwie i obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji .

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł S. M, reprezentowany przez radcę prawnego M. K. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowanego - poprzez jego niezastosowanie - zgodnie z przywołanym przepisem zgłaszana budowa powinna zostać zakwalifikowana jako niewymagająca pozwolenia na budowę budowa indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę (przewidywalna wydajność planowanej oczyszczalnia ścieków na posesji przy ul. [...] została określona na do 1,2 m3 na dobę); naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 33 ust. 1 i ust. 4 pkt 2) Prawa wodnego, poprzez uniemożliwienie właścicielowi gruntu zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność, naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez obrazę art. 40 § 1 k.p.a. mającą istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuzasadnione i nieprawidłowe wysyłanie decyzji i korespondencji na błędny adres podany jako adres dla korespondencji oraz na inne imię niż imię skarżącego, naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez obrazę art. 7, art. 7b, art. 8, art 10, art. 11 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Kodeksu postępowania , mającą istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego na podstawie dostarczonych przez skarżącego materiałów, mając na względzie i interes społeczny i interes obywatela, brak współdziałania pomiędzy organami administracji naruszającą zaufanie obywatela do organów administracji, brak przekazywania pomiędzy organami dokumentów będących w ich dyspozycji, przerzucanie na skarżącego zbierania dokumentacji lub ponownego złożenia dokumentów będących już w dyspozycji organów administracji i stanowiących postawę do oceny materiału dowodowego i uzyskania stanowiska organu administracji, brak zapewnienia stronom udziału w postępowaniu poprzez niedoręczanie korespondencji w sprawie oraz brak wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwieniu sprawy, bowiem nie wiadomo dlaczego rzekomo realizacja planowanej inwestycji może spowodować zwiększenie ograniczeń i uciążliwości dla terenów sąsiednich i jakie przesłanki powodują, że wbrew przepisom organ nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji w postaci przydomek oczyszczalni ścieków, naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez obrazę art. 80 i 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak oceny sprawy na podstawie wszystkich okoliczności, braku wskazania faktów uznanych przez organ za udowodnione, oraz wskazanie, którym dowodom i okolicznościom przedstawianym przez skarżącego organ odmówił wiarygodności, z podaniem tego przyczyn, choćby biorąc pod uwagę treść złączonej opinii o warunkach gruntowo-wodnych na działce przy ul. [...] w [...] i opinii Wydziału Konserwacji i Środowiska dla Dzielnicy [...] - do których w żaden sposób organ się nie odniósł.

W skardze sformułowano także wniosek o zobowiązanie Prezydenta [...] - Urząd Miasta [...] do przedstawienia dokumentacji i stanowiska w zakresie planów inwestycyjnych Gminy w zakresie realizacji sieci kanalizacyjnej obejmującej ul. [...] na wysokości nr [...] wraz z określeniem w jakim terminie, z jakiego budżetu inwestycja ta będzie realizowana (o ile odpowiedź) będzie pozytywna, jak również gwarancje terminu jej realizacji.

Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w sprawie oraz kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbowa od pełnomocnictwa.

Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego złożyła dodatkowo pismo stosownego urzędu, w którym stwierdzono, że komunalna kanalizacja w rejonie niniejszej inwestycji jest planowana w odległym czasie i uzależniona od pozyskania na nią stosownych funduszy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżane orzeczenie zapadło z naruszeniem przepisów prawa.

W zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] zaakceptował orzeczenie organu pierwszej instancji oparte na przepisie art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Ocenił, że brak wykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków jak w opisanym powyżej postanowieniu z [...] marca 2019r., czyni niemożliwym ustalenie czy zamierzenie jest zgodne z przepisami, czy nie spowoduje zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Zgodnie z art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane organ nie ma obowiązku wykazania już na etapie wnoszenia decyzji o sprzeciwie, że zamierzone roboty budowlane spowodują zagrożenie dóbr tam wymienionych. Zadaniem organu jest jednak wskazanie przyczyn dojścia przez niego do wniosku, że roboty te mogą spowodować takie zagrożenie. Chodzi więc o stan potencjalnego zagrożenia, któremu organ, mając na uwadze roboty budowlane objęte zgłoszeniem, ma obowiązek zapobiec.

Wskazać należy, że po myśli art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 30 ust. 5 c 5c. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji.

W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie wykazał, że nałożony ww. postanowieniem obowiązek odpowiadał stanowi zgłoszenia. Nie odniósł się bowiem w ogóle do dokumentów dołączonych przez inwestora. Ograniczył się tylko do ich wymienienia. Tymczasem Opinia o warunkach gruntowo-wodnych na działce przy ul. [...] w [...] oraz Opinia Wydziału Konserwacji i Środowiska dla Dzielnicy [...] Urzędu Miasta [...] potwierdza zebranie w dokumentach sprawy wszystkich materiałów w zakresie realizowanej inwestycji w tym opis inwestycji wraz z rysunkiem, w którym miejscu ma zostać posadowiona inwestycja, Opinia o warunkach gruntowo-wodnych dokładnie wskazuje jakie warunki panują na działce i - co najważniejsze - jest to opinia pozytywna. W pkt 4 Opinii wprost zostało wskazane, że warunki gruntowo-wodne są korzystne do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Także Opinia Wydziału Konserwacji i Środowiska Urzędu [...] dla Dzielnicy [...] analizuje planowaną inwestycję, wskazując również jaki rodzaj oczyszczalni ścieków zostanie - i może zostać - zastosowany przy realizacji inwestycji i pod jakimi warunkami. Oczyszczalnia ścieków zgodnie z Opinią ma również wskazane odległości zarówno od budynków i okien, jak również od urządzeń i nasadzeń w głąb ziemi. Także problem z ewentualnym np. dużym krzewem w rejonie inwestycji jest rozwiązany w narzuconych warunkach przez Wydział Konserwacji i Środowiska.

Należy podzielić stanowisko skarżącego, że nie było uzasadnione nakładanie na niego obowiązku uzyskania dokumentu przedstawiającego warunki techniczne dot. możliwości, lub ich braku, przyłączenia działki, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja, do sieci kanalizacyjnej w ul. [...] ponieważ informacje te z urzędu mógł uzyskać organ we własnej komórce organizacyjnej.

Powyższe wskazania każą stwierdzić, że Wojewoda [...] orzekając jak w zaskarżonej decyzji nie wykazał, że przedłożona do zgłoszenia dokumentacja powoduje brak możliwości oceny czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującymi przepisami, a także czy nie spowoduje zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze to, że na tle niniejszego postępowania zainicjowanego zgłoszeniem, stosowanie przepisów k.p.a. oraz zakres kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego, ulega istotnemu ograniczeniu z uwagi na specyfikę regulacji dotyczących wnoszenia sprzeciwu. Nie jest możliwe z uwagi na upływ terminu ponowne wydanie decyzji o sprzeciwie przez organ pierwszej instancji, rozpatrujący sprawę przekazaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zastosować art. 138 § 2 k.p.a., uchylić decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. Z analogicznych powodów nie może, po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu, uchylić decyzji organu I instancji i orzec w sprawie co do istoty, skoro kompetencja organów do wniesienia sprzeciwu wygasła.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c, art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).