Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 485/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 1 ust 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art 73, art 74
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Izabella Kulig -Maciszewska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II SAB/Rz 39/08 w sprawie ze skargi D. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Tarnobrzega w przedmiocie nieudzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II SAB/Rz 39/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę D. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Tarnobrzega w przedmiocie informacji publicznej.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnobrzeg, powołując się na przepisy art. 81 ust.4 i art. 81c ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.), zawiadomił D. P., że w związku z pisemną interwencją Prezydenta Miasta Tarnobrzeg, z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], dotyczącą złego stanu technicznego i estetycznego budynków znajdujących się na działce nr ewid. [...] przy ulicy [...] w Tarnobrzegu, w dniu [...] czerwca 2008 r., o godzinie 11, zostanie przeprowadzona kontrola mająca na celu ustalenie stanu faktycznego. Inspektor poinformował D. P., że może brać udział w kontroli osobiście lub przez pełnomocnika.

Nawiązując do zawiadomienia, powołując się na art. 2 i art. 10 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198 ze zm.), skarżąca wniosła o udostępnienie jej:

1) "pisemnej interwencji" Prezydenta Miasta Tarnobrzeg, z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] - w formie uwierzytelnionej kserokopii tego dokumentu,

2) wszystkich załączników do wskazanej wyżej "pisemnej interwencji" - w formie uwierzytelnionej kserokopii tych dokumentów, a jeśli mają one postać cyfrową (ewentualne zdjęcia, mapy lub inne dokumenty elektroniczne) - w formie cyfrowej na nośniku CD ROM.

Jednocześnie D. P. poprosiła o wyjaśnienie:

1) w jakim charakterze miałaby uczestniczyć w kontroli,

2) w jakim trybie, w toku jakiego postępowania, od kogo i na jakiej podstawie prawnej Inspektor uzyskał jej dane osobowe,

3) dlaczego nie poinformowano jej o wszczęciu postępowania, o którym mowa w punkcie poprzedzającym,

4) które budynki znajdujące się na działce mają być przedmiotem kontroli,

5) dlaczego w poprzedniej korespondencji w sprawie o tym samym numerze Inspektor pisał o budynku (w liczbie pojedynczej) lub o "budynku prawdopodobnie mieszkalnym" i czym spowodowana jest zmiana zakresu postępowania,

6) czy przedmiotem kontroli będzie także "zaśmiecenie posesji", o którym Inspektor pisał we wcześniejszych pismach w sprawie o tym samym numerze,

7) czy w odniesieniu do wszystkich obiektów budowlanych wymienionych we wskazanej "interwencji" przeprowadzono bądź będą przeprowadzone czynności kontrolne, czy też czynności te będą przeprowadzone wyłącznie w odniesieniu do budynków położonych na działce o numerze ewidencyjnym [...], a jeśli czynności kontrolne będą przeprowadzane wyłącznie na tej działce - to z jakich przyczyn nie przeprowadza się ich na innych działkach,

8) w jakim celu przywołano jako podstawę zawiadomienia o przeprowadzeniu kontroli przepis art. 81c ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, skoro w piśmie nie żąda się udzielenia jakichkolwiek informacji, ani udostępnienia dokumentów oraz podanie o udzielenie jakich informacji lub udostępnienie jakich dokumentów chodzi,

9) na jakiej podstawie prawnej możliwe jest ustanowienie pełnomocnika do udziału w kontroli (przepis art. 81a ust.2 Prawa budowlanego nie mówi o możliwości przeprowadzenia kontroli w obecności pełnomocnika),

10) czy przesłane zawiadomienie stanowi podstawę do zwolnienia z pracy na czas niezbędny do udziału w kontroli z zachowaniem prawa do wynagrodzenia, a jeśli tak to w oparciu o jakie przepisy,

11) jakie przepisy prawa będą miały zastosowanie do dokumentowania czynności kontrolnych (forma, treść, zasady dokumentowania czynności).

Skarżąca nadto poinformowała, że we wskazanym terminie nie będzie mogła wziąć udziału w kontroli i wniosła o zmianę terminu kontroli.

W dniu [...] lipca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnobrzeg wystosował do skarżącej pismo, w którym stwierdził, że pisemna interwencja Prezydenta Miasta Tarnobrzeg z dnia [...] marca 2008 r., jak również załączniki do niej nie stanowią informacji publicznej i nie mogą być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądanie wydania stronie uwierzytelnionych odpisów akt sprawy może nastąpić na podstawie art. 37 K.p.a., a więc wówczas, gdy jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Zdaniem Inspektora, w piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r. takiego interesu strona nie wykazała. Organ stwierdził, na podstawie sformułowania przez skarżącą żądania informacji w zakresie przeprowadzonych lub planowanych czynności kontrolnych na innych działkach oraz określenia zakresu kontroli na działce nr ewid. [...], że skarżąca zapoznała się z dokumentacją zgromadzoną w aktach odrębnej sprawy, a szczególności z ową interwencją. W następnym zdaniu Inspektor stwierdził, że wnioskodawczyni nie może uzyskać informacji na temat postępowania toczącego się z udziałem poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości. W dalszej części pisma Inspektor poinformował wnioskodawczynię, że pomimo braku wykazania przezeń ważnego interesu, przesyła jej poświadczoną kopię interwencji Prezydenta Miasta Tarnobrzeg oraz poinformował, że może ona w każdym stadium postępowania przeglądać akta sprawy oraz sporządzać z nich notatki i odpisy. Organ stwierdził, że skarżąca będzie uczestniczyła w czynnościach kontrolnych jako właściciel działki nr ewid. [...].

Pismem z dnia [...] lipca 2008 r., D. P. powołując się na art. 52 § 4 P.p.s.a., wezwała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnobrzeg do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na nieudostępnieniu informacji publicznej w zakresie określonym w jej piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r. i uznaniu w piśmie z dnia [...] lipca 2008 r., że "pisemna interwencja Prezydenta Miasta Tarnobrzeg z dnia [...] marca 2008 r., jak również załączniki do niej nie stanowią informacji publicznej i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie mogą być udostępniane". W uzasadnieniu wezwania, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca argumentowała, że informacje, o których udostępnienie wnosiła, są informacjami publicznymi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie D. P. zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnobrzeg bezczynność, polegającą na nieudzielaniu informacji publicznej, mimo obowiązku wynikającego z art. 4 ust.1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosła o uznanie, że żądane przez nią informacje stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnobrzeg do udostępnienia jej informacji publicznej, o którą wnosiła w piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r. Powtórzyła wywody zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Oceniła, że nie może być zastosowany przepis art. 73 K.p.a. (błędnie przywołany przez Inspektora jako art. 37 K.p.a.), gdyż żadne postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnobrzeg wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że prezentuje pogląd, według którego pismo Prezydenta Miasta Tarnobrzeg dotyczące stanu technicznego i estetycznego budynków, pomimo, że wytworzone przez organ władzy publicznej nie spełnia kryterium realizacji celów publicznych, a więc nie mieści się ono w dyspozycji art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, iż organ zobowiązany do podjęcia czynności w zakresie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Przypomniał, że skarżąca domagała się kopii pisma Prezydenta Miasta Tarnobrzega z dnia [...] marca 2008 r., załączników do tego pisma oraz wyjaśnień w szeregu kwestiach. Zdaniem Sądu, pismo Prezydenta, powołującego się na art. 61 pkt 1 oraz art. 66 pkt 1 i pokt 3 Prawa budowlanego, stanowi wiadomość o działaniach podejmowanych przez organy administracji publicznej, a więc jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko Powiatowego Inspektora, o braku cechy informacji publicznej w odniesieniu do tego pisma, Sąd uznał za błędne. Niewłaściwy był także, według Sądu, tryb doręczenia skarżącej kopii pisma oraz brak wyjaśnienia przyczyn zamazania na tej kopii wykazu właścicieli posesji objętych wnioskiem o przeprowadzenie kontroli. Uchybienia te Sąd uznał za niemające wpływu na wynik sprawy. Zamazana informacja w tym piśmie dotyczy postępowania wyjaśniającego w trybie przepisów Prawa budowlanego, dotyczy innych osób, ich praw i obowiązków, co zdaniem Sądu oznacza, że nie mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej. Odnośnie do żądania udostępnienia załączników do pisma z dnia [...] marca 2008 r., Sąd pierwszej instancji ocenił, że niewskazanie we wniosku i w skardze, jakich załączników skarżąca domaga się, uniemożliwia ustalenie, czy żądane załączniki stanowią informację publiczną. Ustalenie to jest zaś niezbędne do stwierdzenia bezczynności organu w tej części. Sąd w tym zakresie nie wypowiedział się i nie przesądził, czy owe załączniki stanowią informację publiczną, czy też nie, gdyż według Sądu, materiał sprawy nie pozwolił na tego rodzaju stwierdzenie. W zakresie zaś udzielenia skarżącej odpowiedzi na pytania określone w pkt 1 - 11, Sąd stwierdził, że nie dotyczą one informacji publicznej lecz porady prawnej i w tym zakresie nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze kasacyjnej D. P. zaskarżyła wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 1 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198 ze zm.), poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że część informacji zawartych w piśmie Prezydenta Miasta Tarnobrzeg z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], "nie mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej";

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

i) przedstawienie stanu sprawy w sposób odmienny od tego, jaki wynika z prawidłowo dokonanych ustaleń faktycznych, w zakresie poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie ustaleń, że:

- "faktu otrzymania uwierzytelnionej kserokopii pisma Prezydenta Miasta Tarnobrzega z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], skarżąca nie kwestionuje i fakt ten jest bezsporny",

- "skarżąca otrzymała żądaną informację", którą organ "udostępnił (...) skarżącej w trybie przewidzianym w K.p.a.",

- "skarżąca nie wskazała zarówno we wniosku, jak również w skardze, jakich załączników domaga się";

ii) niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a mianowicie tego, z jakich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w zaskarżonym orzeczeniu jednocześnie uznał za informację publiczną pismo Prezydenta Miasta Tarnobrzeg z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], a większości informacji zawartych w tym piśmie nie uznał za mieszczące się w ustawowym pojęciu informacji publicznej;

b) art. 10 ust.1, art. 13 ust.1 i ust.2, art. 14 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 73 § 2 K.p.a., poprzez uznanie, że doręczenie w trybie określonym przepisami K.p.a., może zastąpić udzielenie informacji publicznej w trybie określonym przepisami o dostępie do informacji publicznej;

c) art.1, art. 2, art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez dokonanie kontroli działalności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnobrzeg wyłącznie w zakresie bezczynności dotyczącej niedoręczenia pisma Prezydenta Miasta Tarnobrzeg z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...], i niedokonanie kontroli w zakresie bezczynności dotyczącej niedoręczenia dokumentów stanowiących załączniki do tego pisma, mimo że zarówno we wniosku o udzielenie informacji publicznej, jak i w skardze, skarżąca domagała się doręczenia także wszystkich załączników do wskazanego wyżej pisma Prezydenta Miasta Tarnobrzeg;;

d) art. 151 i art. 149 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności i powinien być zobowiązany do dokonania określonej czynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wywodziła, że nie jest trafne odbieranie zamazanym informacjom cechy informacji publicznej, zwłaszcza w sytuacji uznania przez Sąd, że dane dotyczące skarżącej za taką informacje zostały uznane. Chodzi jej zwłaszcza o dane wskazujące obiekty, które zdaniem organu administracji publicznej powinny być poddane działaniom nadzoru budowlanego. Podkreśliła jednak, że także dane właścicieli nie stanowią prawem chronionej tajemnicy. Nieprawidłowe ustalenia faktyczne dotyczą doręczenia skarżącej kserokopii pisma Prezydenta z dnia [...] marca 2008 r. Skarżąca przypomniała, że już w skardze wspomniała o doręczeniu jej kserokopii tego pisma, w której zaczerniono większość informacji. Z załączonej do skargi kserokopii z tej kserokopii wynika ponad wszelką wątpliwość, że otrzymana przez skarżącą kserokopia nie została uwierzytelniona. Błędny jest w tej sytuacji wniosek, iż fakt otrzymania przez skarżącą kserokopii w/w pisma jest bezsporny. Skarżąca podniosła nadto, że nie domagała się wydania odpisów z akt sprawy na podstawie art. 73 § 2 K.p.a. Jej zdaniem, żadne postępowanie administracyjne nie toczyło się. Nie są poprawne ustalenia Sądu odnoszące się do niewskazania przez skarżącą, udostępnienia jakich załączników do pisma Prezydenta z dnia [...] marca 2008 r. domagała się od Powiatowego Inspektora. Zażądała wszystkich załączników, a to oznacza domaganie się pełnego zbioru dokumentów załączonych do pisma. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżąca argumentowała, że wbrew stanowisku Sądu, doręczenie w trybie K.p.a. nie zastępuje udostępnienia dokumentu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tryby te, w ocenie skarżącej nie mogą być stosowane zamiennie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjnej nie można było uwzględnić.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a. Nadto, według art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sad Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z tą drugą hipotezą art. 184 P.p.s.a. mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Trafna jest ocena wyrażona w zaskarżonym wyroku, według której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnobrzeg nie pozostawał w bezczynności wobec zgłoszonego przez skarżącą żądania udostępnienia jej pisma Prezydenta Miasta Tarnobrzeg z dnia [...] marca 2008 r. oraz załączników do tego pisma. Z uwagi na treść przywołanego już art. 183 § 1 P.p.s.a., nie jest konieczne odnoszenie się w postępowaniu kasacyjnym do pozostałych żądań (wyjaśnienia szeregu kwestii opisanych w punktach: 1-11 wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2008 r.), gdyż w skardze kasacyjnej nie podjęto próby zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie.

Zgodnie z art. 1 ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198 ze zm.), przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Dostęp stron postępowania administracyjnego do akt tego postępowania regulują przepisy art. 73 i art. 74 K.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego nie można zaś utożsamiać (patrz: wyrok NSA z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1523/06, niepublikowany). Nie jest wyłączone uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one informację publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 236465). Dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest jednak do podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego. Dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 K.p.a. (por. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2008, s. 40; Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 462-463; Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 390-391). W tym zakresie, z mocy art. 1 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądanie dotyczyło udostępnienia akt postępowania administracyjnego przez podmiot będący stroną tego postępowania. Inicjatywę wszczęcia postępowania administracyjnego reguluje przepis art. 61 § 1 K.p.a. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przyjęte w tym przepisie unormowanie nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Art. 61 § 1 K.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. W przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. s. 352 - 353). Podstawę materialnoprawną działania organu nadzoru budowlanego w sprawie stanowiły przepisy art. 66 ust.1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.). Przepisy te nie zostały przywołane wprost w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnobrzeg z dnia [...] czerwca 2008 r., ale Inspektor nawiązał do hipotez tych przepisów: złego stanu technicznego i złego stanu estetycznego budynków. Inspektor powołał się na pismo Prezydenta Miasta Tarnobrzeg z dnia [...] marca 2008 r., a piśmie tym Prezydent powołał się na przepisy art. 66 ust.1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Obiektywny stan czynności urzędowych podjętych przez Inspektora był następstwem pisma Prezydenta. Przedmiot podjętych czynności był więc określony, niezależnie od tego, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r. Inspektor nie powołał się na przepisy art. 66 ust.1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Przepisy te, jak również przepisy ustrojowe i proceduralne tej ustawy, czyli art. 80 - 89c, nie normują wprost inicjatywy wszczęcia postępowania przed organami nadzoru budowlanego, w zakresie usuwania naruszeń prawa budowlanego określonych w art. 66 ust.1 pkt 1 i 3. Przedmiotem postępowania uregulowanego przepisami art. 66 ust.1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego jest określenie ciążących na właścicielu obiektu budowlanego obowiązków, mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Wszczęcie tego postępowania następuje więc z urzędu (por. Jerzy Siegień "Prawo budowlane. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 332 - 333). Potwierdzeniem takiego poglądu są te unormowania Prawa budowlanego, w których wprost określono wnioskowy charakter postępowania (na przykład art. 32 ust.4 pkt 1, art. 97 ust.1).

Przepis art. 61 § 3 K.p.a. nie reguluje daty wszczęcia postępowania z urzędu. Za datę tę należy przyjąć pierwszą czynność wobec strony. Pierwszą czynnością jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.), a w braku takiego powiadomienia, dzień pierwszego wezwania w sprawie Za datę tę można uznać także pierwszą czynność w postępowaniu, na przykład przesłuchanie świadka, pod warunkiem, że o czynności powiadomiono stronę. Nadto, czynność ta ma być dokonana w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji (por. postanowienie NSA z dnia 4 marca 1981 r., sygn. akt SA 654/81, ONSA 1981/1/15; Andrzej Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 591 - 592; Roman Hauser "Wszczęcie postępowania administracyjnego" Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1998/1/s. 4,5,8).

Zawiadomienie z dnia [...] czerwca 2008 r. o kontroli w dniu [...] czerwca 2008 r. stanowiło czynność wszczynającą postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego i estetycznego budynków położonych na działce nr ewid. [...] przy ulicy [...] w Tarnobrzegu. Zawiadomienie dotyczyło przeprowadzenia szczególnego środka dowodowego, określonego w art. 81 ust.4 Prawa budowlanego (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2042/06, niepublikowanego, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 394025). Jak wynika z art. 81 ust.4 zdanie drugie Prawa budowlanego, protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. W zawiadomieniu określony został przedmiot kontroli - zbadanie stanu technicznego i estetycznego budynków. Zawiadomienie dotyczyło zatem podjęcia czynności dowodowej w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 13 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1364/97, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 47892). Okoliczności te wskazują na procesowy charakter zapowiadanej czynności organu. O czynności tej, w myśl art. 79 § 1 K.p.a., należało zawiadomić strony (por. uzasadnienie w/w wyroku NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2042/06). Zawiadomienie skierowane do skarżącej świadczy o zadośćuczynieniu temu obowiązkowi. Posiadanie przez skarżącą, będącą właścicielem objętych kontrolą budynków, przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. oraz kompetencja Powiatowego Inspektora do działania w sprawie opartej o art. 66 ust.1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, w świetle art. 83 ust.1 tej ustawy, nie budzą wątpliwości.

Zawiadomienie skarżącej o czynnościach kontrolnych stanowiło więc pierwszą czynność w postępowaniu, dokonaną w sprawie, której postępowanie dotyczyło, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji.

W rezultacie przyjąć należało, że skarżąca mogła wnioskować udostępnienie jej akt postępowania w oparciu o przepisy art. 73 i art. 74 K.p.a. Skoro zaś organ nie miał obowiązku udostępnienia wnioskodawczyni dokumentów w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie można przyjąć, by pozostawał w bezczynności w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy należało, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną.