Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1215/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

﻿Sygn. akt VII SA/Wa 1215/20 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas sędzia WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2020 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia A. F. na postanowienie Wojewody [...]z [...]stycznia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Uzasadniając postanowienie organ wyjaśnił, że zaskarżonym postanowieniem z [...]stycznia 2020 r., Wojewoda [...]odmówił wszczęcia na wniosek A. F. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...]z [...]stycznia 2017 r, Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. P. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalno-usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania nieużytkowego poddasza z przeznaczeniem na cele mieszkalne na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] w [...]. Na to postanowienie A. F. złożył zażalenie do GINB.

GINB wyjaśnił też, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ wyjaśnił zasady ustalania interesu prawnego wnoszącego podanie i stwierdził, że koniecznymi cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia, interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego.

Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Organ, do którego wpłynęło podanie o wyeliminowanie danego aktu z obrotu prawnego w pierwszej kolejności powinien ustalić, czy podanie to wniósł podmiot legitymujący się przymiotem strony postępowania.

Pismem z [...]lipca 2019 r. A. F. złożył wniosek m.in. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta [...]z [...]stycznia 2017 r., Nr [...]. W toku prowadzonego postępowania organ wojewódzki ustalił, że interes prawny do kwestionowania ww. decyzji Prezydenta [...]posiadają podmioty mające tytuł prawny do działki nr ewid. [...], przy ul. [...] w [...], na której usytuowany jest budynek podlegający nadbudowie i rozbudowie.

Analiza akt sprawy wykazała, że wnioskodawca nie jest właścicielem ani współwłaścicielem ww. działki inwestycyjnej (księga wieczysta nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy [...]w [...], [...]).

Mając na uwadze powyższe, postanowieniem z [...]stycznia 2020 r., znak: [...], Wojewoda [...]odmówił wszczęcia na wniosek A. F. postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta [...]wskazując, że żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną.

W toku postępowania zażaleniowego A. F., w piśmie z [...]lutego 2020 r., podniósł, że "Pani J. D. jest właścicielką mieszkania nr [...] i tym samym udziałowcem w wysokości ok. 10% we własności Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...], zatem jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 pkt 2 PB. W piśmie datowanym [...] listopada 2019 r. skierowanym do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego dołączyłem kserokopię notarialnego pełnomocnictwa ustanowionego w dniu [...] lutego 2018 r, wskazując równocześnie na niedbałość w trakcie ustalania zasadności żądania wszczęcia postępowania. Zostało to pominięte w uzasadnieniu postanowienia [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] (...)". Następnie w piśmie z [...] marca 2020 r., stanowiącym uzupełnienie rozpatrywanego zażalenia, dodał, że "legitymuję się przymiotem tytułu interesu prawnego własności do występowania w charakterze strony w sprawach dotyczących przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy o ustanowieniu służebności". Na potwierdzenie powyższej okoliczności skarżący załączył do akt sprawy wypis aktu notarialnego z [...] października 2018 r., Rep. [...]nr [...], z którego wynika, że J. D. ustanowiła dożywotnią służebność mieszkania w całym lokalu mieszkalnym nr [...]położonym w [...]przy ul. [...]nr [...]na rzecz A. F..

Zdaniem GINB bez znaczenia dla oceny interesu prawnego A. F. pozostaje fakt, że jest on pełnomocnikiem J. D. uprawnionym do zarządzania i administrowania w jej imieniu lokalem mieszkalnym oznaczonym nr [...], znajdującym się na trzecim piętrze w budynku oznaczonym nr [...], położonym przy ul. [...]w [...], tj. w budynku, w którym zaplanowano sporną inwestycję (pełnomocnictwo w aktach sprawy).

Z analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...]z [...]stycznia 2017 r., nie wynika, aby został on złożony przez A. F. w imieniu J. D.. O powyższym świadczy zarówno okoliczność, że jako nadawca pisma widnieje A. F. (bez wskazania, że działa, jako pełnomocnik), jak i użyte w treści pisma zwroty: "wnoszę o stwierdzenie nieważności decyzji (...)", "w uzupełnieniu mojego wniosku (...)". Zauważyć należy również, że organ wojewódzki w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego wystosował kilka pism (doręczanych również A. F. na wskazany przez niego adres), w których wskazywał, że działa na wniosek A. F. (m. in. pisma z [...] sierpnia 2019 r, z [...] września 2019 r., znak: [...]). A. F., pomimo że składał kolejne pisma w sprawie (pisma z [...]września 2019 r., z [...]października 2019 r., z [...]listopada 2019 r.), powyższego nie kwestionował.

GINB stwierdził, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony, która może być reprezentowana przez pełnomocnika, ale nie może być wszczęta na żądanie pełnomocnika strony, bowiem pełnomocnik nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym.

Odnośnie zaś tego, że J. D. ustanowiła dożywotnią służebność mieszkania w całym lokalu mieszkalnym nr [...]w [...]przy ul. [...]nr [...]na rzecz A.F. organ wyjaśnił, że dożywotnia służebność osobista polegająca na prawie do korzystania z całego lokalu mieszkalnego jest ograniczonym prawem rzeczowym. Jakkolwiek należy przyjąć, że podmiot ograniczonego prawa rzeczowego ma interes prawny w każdym postępowaniu, które potencjalnie może wywrzeć bezpośredni wpływ na byt lub treść tego prawa, to jest bezpośrednio doprowadzić do jego zniesienia, ograniczenia lub rozszerzenia, o tyle nie ma takiego interesu w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Jedynie bowiem w takim przypadku, w którym ustawodawca wyraźnie wskazałby na normy regulujące ograniczone prawa rzeczowe jako źródła interesu prawnego, dopuszczalne byłoby budowanie na tych normach konstrukcji legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym (w takim zakresie też organ powołał się na wskazane orzeczenia sądów administracyjnych).

Prawo budowlane ogranicza krąg stron postępowania wyłącznie do podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2, tj. inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepisy prawa budowlanego nie wskazują natomiast, aby podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe posiadały legitymację prawną w postępowaniu przedmiotem, którego jest pozwolenie na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 31 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1298/05 (zob. też wyrok NSA z 30 marca 2007 r., sygn. akt I! OSK 499/06), wskazał, że w relacji do art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym stosowanym w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego, znacznie zawężającym krąg stron tego postępowania. Z kręgu tego, mocą omawianego przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wyłączone zostały wszystkie podmioty legitymujące się prawem zależnym, w tym innymi prawami rzeczowymi czy zobowiązaniowymi. W takim stanie rzeczy bez znaczenia jest nawet to czy nieruchomość pozostająca we władaniu podmiotu posiadającego takie prawo zależne pozostaje w granicach obszaru oddziaływania, gdyż jedynie właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości posiada legitymację materialnoprawną do udziału w postępowaniu budowlanym, on też może skarżyć pozwolenie budowlane czy wszczynać postępowania nadzwyczajne zakończone taką decyzją.

Tym samym uznać należy, że podmiot, któremu przysługują uprawnienia wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego, posiada wyłącznie interes faktyczny wywiedziony z tegoż prawa, nie zaś interes prawny, gdyż nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1796/10, wyrok WSA w Gdańsku z 22 kwietnia 2010 r" sygn. akt II SA/Gd 117/10).

Mając powyższe na uwadze GINB uznał, że A. F. nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydenta [...].

Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej i sytuacja taka ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., w związku z błędnie zaadresowanym postanowieniem Wojewody [...]z [...]stycznia 2020 r., znak: [...]: "Pani J. D." GINB wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. powinna wykazać, że uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych oraz że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa.

Skarżący tego nie uczynił, zaś ww. postanowienie Wojewody [...] zostało mu doręczone - dowiedział się zatem o podjętym w sprawie rozstrzygnięciu i złożył środek zaskarżenia. Tym samym zarzut skarżącego dotyczący powyższej kwestii nie zasługuje na uwzględnienie.

Z uwagi na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia bez wpływu na jego treść pozostawały merytoryczne zarzuty podnoszone przez skarżącego w zażaleniu oraz w toku postępowania prowadzonego przed organem wojewódzkim, jak również żądanie włączenia, jako materiał dowodowy w postępowaniu, dziennika budowy spornej inwestycji.

Zdaniem organu, bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie pozostaje również kwestia ewentualnej przewlekłości lub bezczynności organu wojewódzkiego w rozpatrzeniu wniosku A. F. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta [...].

Z tym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem datowanym na [...] czerwca 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący wniósł "o uchylenie postanowienia Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...]z dnia [...] stycznia 2020 r. a także zasądzenie na moją rzecz od GINB kosztów postępowania od WSA".

Zdaniem skarżącego, skutkiem zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia było bezzasadne pozbawienie go legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym.

Skarżący przywołał treść art. 28 k.p.a. i stwierdził, że organ "w oparciu o szereg precedensów sądowych zawyrokował, że podmiot któremu przysługuje jedynie uprawnienia wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego, posiada wyłącznie interes faktyczny wywiedziony z tego prawa, nie zaś interes prawny. (...) prawo polskie nie jest w odróżnieniu np. od prawa krajów [...], prawem precedensowym lecz prawem stanowionym. Zasadniczą różnicą w odniesieniu do tych dwóch systemów prawa, jest to że orzeczenia sądowe w systemie kodyfikowanym wywołują skutki tylko w ramach danej sprawy, która była przedmiotem indywidualnego rozstrzygnięcia. Nawet w zbliżonych stanach faktycznych dwa sądy mogą wydać dwa rozbieżne orzeczenia. Zatem w odniesieniu do najbardziej kontrowersyjnych przepisów mogą funkcjonują dwie, a czasem nawet trzy, konkurencyjne linie orzecznicze, które prezentują różne podejście do danego problemu. Wadą rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest przyjęcie wykładni normy prawnej bez uzasadnienia jej stosowności w danym wypadku, bez wskazania i uzasadnienia wykluczenia przeciwstawnych rozstrzygnięć i jednocześnie przypisania tej wykładni mocy prawnej w kontekście problematyki niszczenia dóbr kultury".

Skarżący stwierdził również, że w przypadku wątpliwości co do legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony, należy zawsze rozstrzygać je na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę, bowiem wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1481/09, CBOSA).

Art. 28 k.p.a. uzależnia atrybut strony od zaistnienia interesu prawnego, który może być rozumiany bardzo szeroko, również jako powstanie obowiązku, wymagającego od jednostki określonego zachowania. Zgodnie z treścią art. 304 § 1 Kodeksu postępowania karnego, każdy dowiedziawszy się o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu ma społeczny obowiązek zawiadomić o tym prokuratora lub policję. Natomiast art. 108 pkt 1 Ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi: "Kto niszczy lub uszkadza zabytek, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8".

Organa obu instancji były poinformowane o fakcie złożenia skargi w Prokuraturze, nie tylko przez skarżącego, ale i przez [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]. "W tym świetle całkowite pominiecie atrybutu obywatelskiego obowiązku w umotywowaniu postanowienia jest dotknięte nienaprawialną wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 6 Kodeksu postępowania administracyjnego".

Zdaniem skarżącego, "istnieją mocne przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji Prezydenta [...]nr [...]z dnia [...]stycznia 2017 r. (...) lub stwierdzenia jej nieważności decyzji w świetle art. 155, 156 k.p.a. gdyż przemawia za tym ważny interes społeczny".

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie było prawidłowe i zgodne z prawem, a skarżący nie wykazał własnego, indywidualnego interesu prawnego niezbędnego do uznania go przez organa obu instancji za stronę postępowania w tej sprawie, a ponadto nie wykazał materialnoprawnego interesu, z którego wynikałoby jego uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Należy na wstępie wyjaśnić, że - jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny - ustalenie interesu prawnego polega na wykazaniu przez podmiot domagający się działania organu administracji publicznej związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną tegoż podmiotu. Związek ów musi polegać na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok z 10 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 439/10, CBOSA).

Skarżący wywodził w postępowaniu administracyjnym, ale dopiero przed organem odwoławczym, interes prawny z faktu udzielenia mu przez właścicielkę znajdującego się w przedmiotowym budynku lokalu Nr [...] (U. D.) pełnomocnictwa notarialnego do zarządzania i administrowania lokalem i ustanowienia przez właścicielkę tego lokalu na jego rzecz służebności mieszkania w lokalu Nr [...]. Ponadto, skarżący powoływał się na możliwość naruszenia obowiązku ochrony zabytków w wyniku realizacji prawa do przebudowy, wynikającego z kwestionowanej co do ważności decyzji Prezydenta [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że jak wynika z akt sprawy, aktem notarialnym Rep. [...] z [...]lutego 2018 r. U. D. udzieliła skarżącemu pełnomocnictwa do zarządzania i administrowania w jej imieniu stanowiącym odrębną własność lokalem Nr [...]w budynku przy ul. [...] w [...]. Jak wynika z treści tego pełnomocnictwa, obejmowało ono także prawo do występowania na "zebraniach wspólnoty mieszkaniowej lub/i zarządu nieruchomością wspólną, zawieraniu i rozwiązywaniu umów najmu dotyczących powyższego lokalu oraz (...) umów z dostawcami mediów (...) – wszystko to na zasadach i warunkach według swobodnego uznania pełnomocnika, a w związku z powyższym do występowania w imieniu mocodawczyni we wszystkich sprawach dotyczących opisanej wyżej nieruchomości lokalowej przed wszelkimi władzami, urzędami oraz organami administracji (...), składania wszelkich wniosków, oświadczeń, wyjaśnień i zapewnień (...) oraz do dokonywania wszelkich innych, także niewymienionych wyżej czynności, które okażą się niezbędne i konieczne w zakresie przedmiotowym niniejszego pełnomocnictwa, a wymagałyby jej (mocodawczyni) osobistego działania". Mocodawczyni zastrzegła ponadto, że w razie wątpliwości co do zakresu umocowania, "treść pełnomocnictwa należy interpretować rozszerzająco".

Skarżący został więc ustanowiony przez U. D. jej przedstawicielem w rozumieniu art. 95 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm., dalej: "k.c."). W związku z tym, że umocowanie do działania skarżącego w jej imieniu opierało się na oświadczeniu reprezentowanej (pełnomocnictwo), to w niniejszej sprawie do wykładni przedmiotowego zakresu udzielonego pełnomocnictwa należy stosować przepisy prawa cywilnego, w związku z odpowiednimi przepisami administracyjnego prawa materialnego.

Jak podkreśla się w doktrynie (por. np. komentarz do art. 96, teza 19 w: J. Gudowski (red.), Kodeks cywilny. Część ogólna. Komentarz do wybranych przepisów LEX/el. 2018), przepisy o pełnomocnictwie dotyczą jedynie umocowania do dokonywania czynności materialnoprawnych (cywilnoprawnych lub administracyjnoprawnych).

Odrębną natomiast instytucją, o autonomicznym charakterze, pozostaje pełnomocnictwo procesowe, przy czym pod pojęciem "procesowe" należy rozumieć również pełnomocnictwo do działania w imieniu i na rzecz mocodawcy w postępowaniu administracyjnym obu instancji. Zbliżoną bowiem konstrukcję prawną do pełnomocnictwa procesowego w postępowaniach sądowych ma pełnomocnictwo w ogólnym postępowaniu administracyjnym. W zakresie więc nieuregulowanym odrębnie (np. art. 32–33 k.p.a.) należy stosować przepisy Kodeksu cywilnego.

Zgodnie z art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Dlatego też analiza zakresu umocowania udzielonego skarżącemu przez U. D. w ww. pełnomocnictwie musi z natury rzeczy dotyczyć tego, czy został on upoważniony do występowania w jej imieniu we wszystkich postępowaniach administracyjnych, czy też wyłącznie w ograniczonym zakresie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący nie został umocowany w ramach pełnomocnictwa ogólnego do wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań administracyjnych. Ograniczenie przedmiotowe wynikało bowiem z użytego w pełnomocnictwie sformułowania "we wszystkich sprawach dotyczących opisanej powyżej nieruchomości lokalowej". Nie jest zaś taką sprawą nadzwyczajne postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...]stycznia 2017 r, Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. P. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalno-usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania nieużytkowego poddasza z przeznaczeniem na cele mieszkalne. Dotyczy ono bowiem innej nieruchomości.

Jak wynika z akt organu odwoławczego, aktem notarialnym Re. [...]z [...]października 2018 r., U. D. ustanowiła na rzecz skarżącego służebność osobistą, tzw. służebność mieszkania, obejmującą dożywotnie i odpłatne używanie lokalu Nr [...]w budynku przy ul. [...] w [...] (art. 296 i art. 302 § 1 w zw. z art. 252 k.c.). Cywilnoprawna instytucja służebności (zarówno gruntowej, jak i osobistej) polega na obciążeniu tym prawem nieruchomości na rzecz oznaczonej osoby fizycznej. Mający służebność mieszkania może korzystać lokalu oraz z pomieszczeń i urządzeń przeznaczonych do wspólnego użytku mieszkańców budynku (art. 302 § 1 k.c.).

Rzeczowe prawo ograniczone nie jest jednakże prawem, wymienionym w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który to przepis – jako lex specialis – określa strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. To, że zgodnie z art. 251 k.c., do ochrony praw rzeczowych ograniczonych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności, nie oznacza wcale zrównania służebności z prawem własności (w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 k.c.). Oznacza jedynie, że przepisy o ochronie własności znajdują odpowiednie zastosowanie do ochrony ograniczonych praw rzeczowych, które polegają na władaniu rzeczą, tylko bowiem w takim wypadku można odpowiednio stosować ochronę negatoryjną lub windykacyjną, przewidzianą w art. 222 k.c. (por. komentarz do art. 251, teza 1 w: J. Rudnicka, G. Rudnicki, St. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, wyd. II, Wolters Kluwer, WK 2016).

Przysługujące skarżącemu prawo do używania lokalu stanowiącego własność innej osoby – U. D. - podlega więc cywilnoprawnej ochronie windykacyjnej lub negatoryjnej na tych samych zasadach, co prawo własności, ale nie jest tożsame z własnością w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Z tego rzeczowego prawa ograniczonego skarżący nie mógł więc skutecznie wyprowadzać własnego interesu prawnego, niezbędnego do zainicjowania nadzwyczajnego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...]z [...]stycznia 2017 r, Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. P. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalno-usługowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania nieużytkowego poddasza z przeznaczeniem na cele mieszkalne. Właścicielką lokalu Nr [...] przy ul. [...] w [...]była bowiem U. D. i to jej (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) przysługiwałby ewentualny interes prawny i przymiot strony w takim postępowaniu.

Niezależnie od powyższej oceny prawnej, tut. Sąd wziął pod uwagę, że skarżący - występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] datowanym na [...] lipca 2019 r. – nie działał w imieniu i na rzecz U. D., ale w imieniu własnym. Świadczy o tym nie tylko formułowanie żądań i wniosków w pierwszej osobie liczby pojedynczej, ale również to, że skarżący nie załączył pełnomocnictwa U. D., a w petitum i uzasadnieniu wniosku nie wskazuje mającego być naruszonym materialnego prawa właścicielki lokalu. Powołuje się jedynie na niewłaściwe działanie organów administracji architektoniczno budowlanej i potrzebę ochrony zabytków.

Ponadto, "o ile strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań (w ramach pełnomocnictwa ogólnego), to pełnomocnik zobligowany jest złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw" (tak np. NSA w wyroku z 14 maja 2019 r., sygn. akt I GSK 223/19, CBOSA).

Podobnie, kopię aktu ustanowienia służebności skarżący dołączył dopiero do odwołania od postanowienia Wojewody [...].

Organ I instancji, orzekając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, oceniał więc czy skarżący był stroną postępowania, zakończonego kwestionowaną co do ważności decyzją i czy we wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego wskazany został interes prawny skarżącego.

Należy też wyjaśnić, ze organ odwoławczy rozpatrując zażalenie skarżącego na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn wynikających z art. 61a § 1 k.p.a. ma za zadanie nie tylko skontrolować zasadność tego postanowienia, ale rozpoznać sprawę, jak organ I instancji. Wynika to wprost z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie brał pod uwagę przy wydawaniu wyroku, czy organa obu instancji prawidłowo dokonały wykładni art. 61a § 1 k.p.a. w zakresie umożliwiającym jego zastosowanie w tej sprawie, czy też powinny zastosować dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a., gdyż postępowanie po jego wszczęciu może być tylko umorzone, w wypadku podmiotowej bezprzedmiotowości.

Na organie administracji publicznej, do którego wpływa żądanie podmiotu w zakresie przeprowadzenia określonego postępowania i na organie II instancji spoczywa konieczność wstępnego badania i ewentualnego orzeczenia w drodze postanowienia, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną – o ile stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. komentarz do art. 61a teza 3 w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020 i powołane tam orzecznictwo).

"Wstępne badanie", o którym mowa powyżej polega na dokonaniu przez organ oceny, czy podmiot w swoim podaniu powołuje się na własny interes prawny (nawet w sposób dorozumiany, ale możliwy do ustalenia na podstawie treści podania), czy też wskazuje na inne okoliczności, które – jego zdaniem – uzasadniają działanie organu. Zgłoszenie żądania przez podmiot, który nie powołuje się na swój interes prawny, ale potrzebę wszczęcia postępowania wywodzi z innych źródeł może uzasadniać odmowę wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. (zob. teza 2 komentarza do art. 61a k.p.a. w: W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP Wolters Kluwer, 2019). Przeprowadzenie wstępnego badania następuje po wniesieniu podania i przed jego wszczęciem.

Tut. Sąd podziela również pogląd, wyrażony przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z 25 listopada 2020 r., sygn. akt I NSZ 12/20 (publ. Baza Orzeczeń SN), zgodnie z którym owa ocena na gruncie procedury administracyjnej istnienia interesu prawnego we wszczęciu postępowania została przesunięta na etap wcześniejszy, tj. etap poprzedzający rozpoznanie sprawy co do meritum. Słusznie uznał też S.C. w ww. postanowieniu, że nie można uznać, aby samo badanie w trybie art. 61a k.p.a. dopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji miało charakter oceny merytorycznej, a więc dokonywanej już po wszczęciu postępowania w sprawie. Za formalnym charakterem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na brak interesu prawnego przemawia także okoliczność, że w świetle art. 61a § 2 k.p.a. tego rodzaju rozstrzygnięcie zapada w formie postanowienia, która to forma, zgodnie z art. 123 § 2 k.p.a., zarezerwowana jest dla rozstrzygnięcia poszczególnych kwestii formalnych, nie zaś dla rozstrzygania meritum sprawy.

Jak słusznie wyjaśnił SN w ww. postanowieniu, art. 61a k.p.a. "został wprowadzony na skutek nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego dokonanej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.). Ta ustawa nowelizująca wprowadziła istotne zmiany w instytucji wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że celem wprowadzenia art. 61a k.p.a. było odróżnienie postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej (zob. Sejm VI kadencji, druk nr 2987, s. 16). W aktualnym stanie prawnym w procedurze administracyjnej można zatem wyróżnić dwa etapy: etap wstępny dotyczący samego wszczęcia postępowania oraz etap dotyczący merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wspomniana ustawa nowelizująca wprowadziła zasadę, że badanie istnienia interesu prawnego do udziału w postępowaniu administracyjnym odbywa się na etapie przed faktycznym wszczęciem tego postępowania. W doktrynie trafnie podnosi się, że treść art. 61a k.p.a., w powiązaniu z treścią normy art. 28 k.p.a. oraz art. 61 k.p.a., przyjmuje aktualnie koncepcję obiektywnej wersji legitymacji procesowej strony. Oznacza to, że wszczęcie postępowania administracyjnego jest uzależnione od wstępnej oceny, czy podmiot występujący z takim wnioskiem posiada legitymację (interes prawny) do występowania w roli strony postępowania administracyjnego. Na organie administracji publicznej ciąży więc obowiązek dokonania wstępnej oceny, czy dany podmiot jest stroną postępowania, czy też nie posiada takiego przymiotu. Przy tym, organ dokonuje tej oceny już w fazie wstępnej. Przyjęcie przez organ administracji braku legitymacji danego podmiotu do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym obliguje tenże organ do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego (szerzej na ten temat zob. R. Stankiewicz (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 6, Warszawa 2020, komentarz do art. 61a, Legalis, a także R. Stankiewicz (w:) M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, wyd. 29, Komentarz do art. 61a, Legalis)".

Dokonywanie po wszczęciu postępowania oceny interesu prawnego podmiotu żądającego działania organu administracji publicznej jest możliwe z natury rzeczy wyłącznie wówczas, gdy podmiot taki w podaniu ten interes prawny w jakikolwiek sposób określił. Wówczas bowiem organ zobowiązany jest postępowanie wszcząć i – w razie wątpliwości co do istnienia interesu prawnego - przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Jeżeli po wszczęciu postępowania organ uzna, że wnoszący podanie nie ma interesu prawnego (tzw. podmiotowa bezprzedmiotowość postępowania), to na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania, gdyż art. 61a § 1 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do odmowy wszczęcia postępowania (tak np. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2012, s. 297-298; B. Adamiak w komentarzu do art. 61a w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. wyd. 16, Warszawa 2019, Legalis).

Z powyższych przyczyn, Wojewoda [...]prawidłowo ocenił, że skoro skarżący po pierwsze nie był stroną postępowania o udzielenie kwestionowanego co do ważności pozwolenia na przebudowę, a po drugie w swoim podaniu z [...] lipca 2019 r. o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie wykazał interesu prawnego, to jego podanie nie pochodzi od strony. Dlatego też dyspozycja art. 61a § 1 pozwalała organowi I instancji na postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania nadzwyczajnego.

Organ II instancji zaś, ponowie rozpoznając sprawę, nie musiał przeprowadzać żadnego postępowania wyjaśniającego w kwestii ustalenia, czy skarżący ma własny, indywidualny interes prawny. Po pierwsze dlatego, że przedstawione przez skarżącego przy odwołaniu kopie aktów notarialnych (pełnomocnictwa i ustanowienia służebności mieszkania) podlegały ocenie prawnej organu, niewymagającej postępowania wyjaśniającego, a tym samym wszczęcia postępowania.

Ocena skutków stwierdzonych aktami notarialnymi czynności prawnych w aspekcie interesu prawnego skarżącego mieściła się w fazie wstępnej oceny, czy podmiot występujący z wnioskiem posiada legitymację (interes prawny) do zainicjowania postępowania administracyjnego.

Dokonana przez GINB negatywna ocena legitymacji skarżącego do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego została zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 126 i art. 107 § 3 k.p.a.

Po drugie, w zakresie tego, że skarżący twierdził w zażaleniu, jakoby występował w charakterze pełnomocnika U. D., uznać należy zdaniem tut. Sądu, że takie twierdzenie poczynione zostało niezgodnie z dokumentami, zgromadzonymi w sprawie. Słusznie zwrócił uwagę GINB, że sposób sformułowania wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego wyraźnie wskazuje na to, że skarżący wniósł go we własnym imieniu. Ponadto wywodzenie przez skarżącego własnego interesu prawnego z umowy służebności mieszkania (pismo procesowe w postępowaniu przed GINB) przeczy tezie, jakoby działał on, jako pełnomocnik U. D..

Organ II instancji nie miał też żadnych podstaw do uznania, że skarżący – w świetle argumentów podnoszonych w zażaleniu – działał, jako tzw. falsus procurator. W aktach brak jest potwierdzenia przez U. D., w której imieniu której skarżący rzekomo działał, dokonanych przez skarżącego czynności w postępowaniu administracyjnym (art. 103 § 1 k.c.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza ponadto, że na pełną aprobatę zasługuje postawa skarżącego w zakresie dbania o przestrzeganie prawa, w szczególności przepisów ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 282 ze zm.). Tym niemniej, taka obywatelska postawa nie prowadzi do powstania interesu prawnego skarżącego, który – jak już zostało to wyjaśnione i nie jest kwestionowane w orzecznictwie i literaturze – musi być zindywidualizowany i wyprowadzony z przepisu materialnoprawnego.

Z powyższych przyczyn zarzuty skargi nie były uzasadnione, a skarga zasługiwała na oddalenie. Ponadto, ani art. 304 § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1444), ani art. 108 pkt. 1 ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, powoływane w skardze do tut. Sądu, nie są przepisami, z których by wynikała legitymacja skarżącego do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zgodnie z powyżej dokonaną negatywną ocena prawną interesu prawnego skarżącego w postępowaniu przed organami administracji publicznej, stwierdza ponadto, że skarżący nabył wprawdzie legitymację procesową do wniesienia skargi do tut. Sądu, ale nie ma interesu materialnoprawnego również w postępowaniu sądowym. Interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. może być wprawdzie oparty nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale może wynikać również z przepisów prawa procesowego – stąd adresat postanowienia lub decyzji administracyjnej ma interes prawny umożliwiający mu zakwestionowanie tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego (tak NSA w wyroku z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2082/16, CBOSA).

Sąd administracyjny zobowiązany jest jednak każdorazowo do badania nie tylko procesowej, ale i materialnoprawnej legitymacji skargowej określonego podmiotu, co z kolei wymaga oceny merytorycznej z punktu widzenia art. 50 § 1 p.p.s.a. Skarżący, wnosząc skargę do sądu administracyjnego, również musi wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego, czyli osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, którym może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony (por. np. wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 355/14, CBOSA).

Skarga osoby, która takiego interesu materialnoprawnego w postępowaniu sadowym nie ma lub nie wykazała tego interesu również podlega oddaleniu przez sąd (tak też WSA w Warszawie w wyroku z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 796/19, CBOSA).

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.