Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 714/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1 kpa
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Spółki [...] "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2019 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Spółki [...] "E." w S., reprezentowanej przez J. H., o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r. nr [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) przyjął, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB) decyzją z [...] września 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał V. T. dokonanie rozbiórki rozbudowanej części obiektu stawowego pstrągowego przy ul. [...] w miejscowości S. wraz z infrastrukturą towarzyszącą, przedstawionego na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik do decyzji, w skład którego wchodzą: - stawy pstrągowe oznaczone na mapie zasadniczej jako baseny B1, B2, B3, B4; - kanały doprowadzające oznaczone na ww. mapie jako K-1, K-2, K-3; - rurociąg oznaczony na ww. mapie jako C, zlokalizowane na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości S..

Decyzją z [...] stycznia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. (dalej: [...]WINB) w wyniku rozpatrzenia odwołań V. T. i Jerzego H. utrzymał w mocy ww. decyzję PINB.

W wyniku rozpoznania skargi J. H. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z 26 czerwca 2014 r. sygn. II SA/Łd 176/14 uchylił decyzję [...]WINB z [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie ocenił spełnienia przesłanki podmiotowej jako warunku dopuszczalności rozpoznania odwołania. Skarżący J. H. był inwestorem obiektów budowlanych objętych postępowaniem legalizacyjnym i właścicielem nieruchomości, na której je posadowiono. Jednak wobec wyzbycia się swojej własności, nowym właścicielem stała się V. T. i weszła w jego prawa i obowiązki. Prawidłowo więc PINB skierował nakaz rozbiórki do podmiotu, który jako legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości, na której znajdują się samowolnie wzniesione obiekty, ma prawną możliwość wykonania nałożonego obowiązku. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Tylko więc podmioty określone tym przepisem mogą być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 37 ust. 1 ww. ustawy, a zarazem stroną w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że adresatem decyzji, jak i stroną w niniejszym postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki mogła być tylko właścicielka nieruchomości, na której samowolnie wzniesiono obiekty budowlane. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący miał legitymację do kwestionowania decyzji PINB w drodze odwołania.

Ponownie przeprowadzając postępowanie odwoławcze, [...]WINB decyzją z [...] września 2013 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] września 2013 r., umarzając jednocześnie postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem złożonym przez J. H. z uwagi na nieuznanie go za stronę prowadzonego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 15 maja 2015 r. sygn. II SA/Łd 1121/14 odrzucił skargę V. T. na decyzję [...]WINB z [...] października 2014 r., natomiast wyrokiem z 29 października 2015 r. sygn. II SA/Łd 1121/14 oddalił skargę J. H. na ww. decyzję [...]WINB, przyjmując, że stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 26 czerwca 2014 r. determinuje ocenę działania organu podjętego w sprawie, stanowiąc jednocześnie wystarczający argument do oddalenia skargi J. H.. Sąd zauważył, że samowolna rozbudowa obiektu stawowego miała miejsce pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. i z uwagi na tę okoliczność organ zobowiązany był zgodnie z treścią art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. stosować przepisy dotychczasowe. Adresatem zaskarżonego rozstrzygnięcia w części nakazującej dokonanie rozbiórki obiektu organ uczynił V. T., co w pełni zasługuje na aprobatę. W tym zakresie Sąd przypomniał treść art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., wskazując, że tylko podmioty wymienione w tym przepisie (inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego) mogą być stronami postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki wydanego w oparciu o art. 37 ust. 1 – 2 cyt. ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 lutego 2018 r. sygn. II OSK 936/16 oddalił skargę kasacyjną J. H. od ww. wyroku WSA w Łodzi z 29 października 2015 r.

Wnioskiem z [...] maja 2018 r. V. T. oraz Spółka [...] "E.", reprezentowana przez J. H., wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w B. z dnia [...] września 2013 r., utrzymanej w mocy decyzją [...]WINB z [...] października 2014 r.

GINB postanowieniem z [...] listopada 2018 r., działając na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia na wniosek Spółki [...] "E." postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] października 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia organ nadzoru wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku strony poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy, może nastąpić z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą sytuacji, gdy żądanie wnosi podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będą podmioty, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją, a także oprócz stron postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Spółka [...] "E." nie została uznana przez organy nadzoru budowlanego za stronę postępowania. Nakaz rozbiórki nie został nałożony na Spółkę [...] "E.". Przedmiotowa spółka nie posiada żadnego tytułu prawnego do działki nr ew. [...] w miejscowości S.. Z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie nie wynika również, aby Spółka [...] "E." była właścicielką jakiejkolwiek innej nieruchomości znajdującej się w obszarze ewentualnego oddziaływania nieruchomości nr ew. [...]. We wniosku Spółka nie wykazała interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., do występowania jako strona w przedmiotowej sprawie. Przedmiotowego interesu nie potwierdza powołanie się na to, że do zadań Spółki należy wykonywanie i utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych. Powyższe prowadzi do wniosku, że Spółka nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki rozbudowanej części obiektu stawowego na terenie działki nr ew. [...].

Po rozpoznaniu wniosku Spółki [...] "E." o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z [...] lutego 2019 r. GINB utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] listopada 2018 r. W jego uzasadnieniu organ stwierdził, że nie doszło w sprawie do naruszenia art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. Organ podkreślił, że szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest jego interes prawny, interes prawny musi być bowiem "własny", nie można go wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i miały charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny. Oznacza to, że jeżeli dana sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wprost wynika z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. II GSK 144/07). Jak zasadnie zostało wskazane w objętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniu, Spółka [...] "E." nie posiada przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w sprawie nakazu rozbiórki rozbudowanej części obiektu stawowego na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości S.. Nakaz rozbiórki nie został nałożony na Spółkę, nie pozostaje ona właścicielką nieruchomości, na której posadowiono obiekt, jak również działek znajdujących się w bezpośrednim jego sąsiedztwie. W związku z zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutem odnośnie do tego, że wniosek Spółki dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] września 2013 r., a nie decyzji [...]WINB z [...] października 2014 r. organ nadzoru wyjaśnił, że nie ma podstawy prawnej do badania zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej, jeżeli sprawa została ostatecznie zakończona decyzją organu odwoławczego. Badanie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej bez kontroli decyzji organu odwoławczego prowadziłoby do niejednolitości usuwania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Z uwagi na powyższe żądanie stwierdzenia nieważności decyzji PINB prawidłowo zostało zakwalifikowane jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB z [...] października 2014 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie GINB z [...] lutego 2019 r. złożyła Spółka [...] "E.", zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, art. 7b, art. 10 § 2, art. 28, art. 29, art. 30, art. 32, art. 33, art. 61a, art. 62, art. 77, art. 79, art. 80 i art. 81 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 pkt 2, art. 3 ust. 3, 4, 5, 6, 9, 13, 17, 20, art. 4, art. 5, art. 6, art. 28, art. 29 ust. 2 pkt 12, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 16 ust. 61 lit. e, f i g, art. 16 ust. 65 lit. c, d, e, h i art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.);

2. art. 62 ust. 4, art. 64 ust. 3, art. 81 ust. 4, art. 81a ust. 2 i art. 83 ust. 3 - ustawy Prawo budowlane;

3. art. 441 ust. 1 - 3, art. 446, art. 447, art. 448 ust. 1 pkt 5 i 6, art. 449, art. 460 ust. 1 w związku z art. 481 Prawa wodnego oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1476).

W uzasadnieniu skargi Spółka [...] "E." wskazała na genezę powstania spornych obiektów zlokalizowanych w miejscu przedwojennego stawu młyńskiego i przekształcenia, którym podlegały w łączności ze sposobem gospodarowania wodami rzeki W. i funkcjonującymi na niej budowlami hydrotechnicznymi. Spółka wskazała, że na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego J. H. przez Wojewodę [...] decyzją z [...] maja 1992 r. zostały zbudowane trzy dodatkowe baseny pstrągowe oznaczone literami B-A, B-B i 0 na działce nr ew. [...]; węzeł uzdatniania wód kopalnianych i ich rozprowadzania W-l (BI) na działce nr ew. [...] oraz przebudowane doprowadzalniki. Na pozostałej części stawu młyńskiego na działce nr ew. [...], na podstawie przyjętego przez Wojewodę [...] 30 stycznia 1992 r. zgłoszenia zostały ustawione koryta z przemieszczalnych prefabrykowanych łupin żelbetowych. Zmiennie ustawiane koryta z łupin żelbetowych wykorzystane zostały do podchowu narybku pstrąga. Ponadto ustawienie koryt umożliwiło wydzielenie na działce basenów B2, B3 i B4 przeznaczonych do dalszego podchowu narybku pstrąga. Strona zauważyła, że następcy prawni W. i J. H., którzy byli inwestorem przebudowy stawu młyńskiego na koryta i baseny podchowu pstrąga wraz z instalacjami i urządzeniami do chowu ryb łososiowatych w przepływowych wodach kopalnianych [...] czerwca 2004 r., uchwalili statut Spółki [...] "E." i wybrali jej zarząd. Porozumieniem dodatkowym [...] lipca 2004 r. uzgodnili warunki i zasady udostępniania przejętych gruntów i urządzeń wykorzystywanych do hodowli ryb. Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 2004 r. zatwierdził statut Spółki wraz z porozumieniem z [...] lipca 2004 r. Decyzja ta uprawomocniła się [...] sierpnia 2004 r.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia(art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] lutego 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie GINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub też stwierdzenie jego nieważności.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem, które może zostać zainicjowane na wniosek strony (art. 157 § 2 k.p.a.). Wniosek tego rodzaju nie wszczyna jednakże automatycznie postępowania, albowiem wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu to, czy zachodzą przesłanki warunkujące dopuszczalność jego wszczęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko GINB, zgodnie z którym do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności znajduje zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., co powoduje, że organ nadzoru jest uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, jeżeli stwierdzi zaistnienie przeszkody o charakterze podmiotowym obejmującej przypadek wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania przez podmiot nieposiadający interesu prawnego. Nie może budzić zastrzeżeń poprawność wniosku, zgodnie z którym rozpatrzenie sprawy w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym nie może nastąpić na wniosek podmiotu, który nie dysponuje stosowną legitymacją procesową. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w odniesieniu do powołanej powyżej normy art. 61a § 1 k.p.a. przyjmuje się, że w zależności od tego, czy ustalenie przymiotu strony wnioskodawcy jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przesądzenie kwestii istnienia interesu prawnego wnioskodawcy lub uznanie jego braku może mieć miejsce albo na etapie wstępnym przed formalnym wszczęciem postępowania, albo w toku postępowania, tj. po jego wszczęciu, dając ewentualnie podstawę do zastosowania przez organ prowadzący postępowanie art. 105 § 1 k.p.a. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania z tego powodu, że podmiot składający wniosek nie jest stroną postępowania może nastąpić wówczas, gdy okoliczność ta jest oczywista i jej ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. II OSK 534/15; wyrok NSA z 21 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2229/13). Oczywistość tego rodzaju powinna wynikać bądź z treści podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, bądź też powinna zostać stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie nie mogło prowadzić do wszczęcia postępowania w dacie wpłynięcia podania (por. wyrok NSA z 18 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1045/13).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, GINB zasadnie przyjął że Spółka [...] "E." nie była uprawniona do żądania stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] października 2014 r., co uzasadniało wydanie zaskarżonego postanowienia odmawiającego wszczęcia żądanego postępowania, bez potrzeby badania tejże kwestii przez organ nadzoru w toku postępowania wyjaśniającego zakończonego decyzją umarzającą postępowanie.

Krąg stron w kontrolowanym postępowaniu wyznaczała treść art. 28 k.p.a. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę rozbudowanej części obiektu stawowego w miejscowości S. wraz z infrastrukturą towarzyszącą zlokalizowaną na terenie działki nr ew. [...] powinien być zatem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu za względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ nadzoru przyjął, iż Spółka nie posiada interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2014 r., albowiem nakaz rozbiórki nie został nałożony na nią, a więc nie jest ona adresatem decyzji, którą kwestionuje, nie pozostaje również właścicielką nieruchomości, na której posadowione są obiekty objęte nakazem, jak też działek znajdujących się w bezpośrednim ich sąsiedztwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że przyjęta przez GINB na tle przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 38 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. ocena legitymacji strony skarżącej nie może zostać podważona, albowiem trafnie wskazuje na wniosek, że postępowanie legalizacyjne zakończone decyzją nakazującą V. T. jako właścicielowi działki nr ew. [...] rozbiórkę nielegalnej rozbudowy nie oddziałuje na prawa i obowiązki Spółki w zakresie, który uzasadniałby jej udział w tym postępowaniu.

Mieć na uwadze należy, że postępowanie w sprawie legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, w ramach którego organ może orzec nakaz rozbiórki, i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji formułującej taki nakaz są postępowaniami wydawanymi w granicach jednej sprawy w znaczeniu materialnym. Postępowanie nadzwyczajne stanowi jedynie odrębną sprawę procesową. Interes prawny, który uzasadnia udział określonych podmiotów w każdym z tych postępowań ma charakter materialnoprawny, stąd krąg osób mogących brać udział w postępowaniu nakierowanym na wykazanie wad kwalifikowanych tkwiących w decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne zasadniczo nie powinien się różnić od kręgu podmiotów, które brały lub powinny brać udział w postępowaniu prowadzonym w trybie zwyczajnym. Nie jest tak, że zakresy podmiotowe obu postępowań zawsze muszą pokrywać się, niemniej za wyjątek należy uznać przypadek, w którym dana osoba nie powinna zostać uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją załatwiającą sprawę co do istoty, tym niemniej pozostaje ona stroną postępowania nadzwyczajnego, albowiem kwestionowana decyzja oddziałuje na jej sytuację prawną w znaczeniu przyjętym w art. 28 k.p.a. Zastrzeżenie to zazwyczaj zawęża się do podmiotów "nabywających" interes prawny z uwagi na stanie się następcą prawnym adresata decyzji, a także do podmiotów, do których decyzja została mylnie skierowana. O ile bowiem nie pozostają oni stronami zakończonego postępowania z uwagi na brak materialnoprawnego interesu, by brać w nim udział, to taki interes nabywają w celu doprowadzenia do wyeliminowania decyzji nakładającej na nich określone obowiązki czy przyznającej bezprawnie uprawnienie, z którego nie zamierzają korzystać (por. A. Matan [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, Tom II, Część 5, red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 660-662).

Sąd zauważa, że sposób rozumienia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., na gruncie niniejszej sprawy w znaczeniu materialnoprawnym został wyjaśniony w wyroku WSA w Łodzi z 26 czerwca 2014 r. sygn. II SA/Łd 176/14. Wprawdzie wykładnia art. 28 k.p.a., którą Sąd przedstawił, miała na celu przesądzenie sytuacji procesowej J. H. w postępowaniu legalizacyjnym, tym niemniej charakter powyższej normy i przedstawione wyżej uwagi sprawiają, że brak jest podstaw, by legitymację Spółki [...] "E." w S., reprezentowanej przez J. H., poddać rozważeniu w oparciu o art. 28 k.p.a., któremu to przepisowi Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę nadałby znaczenie odmienne od przedstawionego przez WSA w Łodzi. Tym bardziej, jeżeli Sąd w pełni to znaczenie prawne akceptuje. W świetle oceny prawnej przyjętej w powołanym wyroku z 26 czerwca 2014 r. stwierdzenie interesu prawnego, zdaniem Sądu, należy sprowadzić do "ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej". W dalszych uwagach WSA w Łodzi stwierdził, że o "istnieniu interesu prawnego decyduje więc istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. Przepis art. 28 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, zawartymi w przepisach szczególnych, które w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki należy odnieść do Prawa budowlanego, a w okolicznościach kontrolowanej sprawy do ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane." Taka ocena dała Sądowi asumpt do przyjęcia, że w świetle art. 28 k.p.a. w związku ze stosowanymi przepisami ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. adresatem wydanej decyzji, jak i stroną w prowadzonym postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki mogła być tylko właścicielka nieruchomości, na której samowolnie wzniesiono obiekty budowlane, czyli V. T.. Analogiczną ocenę z powołaniem się na art. 153 p.p.s.a. wyraził również WSA w Łodzi w prawomocnym wyroku z 29 października 2015 r. sygn. II SA/Łd 1121/14, w którym, rozpoznając skargę J. H., Sąd zwrócił uwagę na art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i jednoznacznie stwierdził, że "tylko podmioty wskazane w tym przepisie mogą być stronami postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki wydanego w oparciu o art. 37 ust. 1 – 2 ustawy.".

Powyższa ocena prawna nie może nie oddziaływać na rozważaną w niniejszej sprawie legitymację, która przysługuje Spółce [...] "E." w postępowaniu nadzwyczajnym, jeżeli z uwagi na sporność kwestii tego, jakie podmioty są uprawnione do kwestionowania poza V. T. prawidłowości decyzji PINB nakazującej dokonanie rozbiórki rozbudowanej części obiektu stawowego pstrągowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą w S. Sąd administracyjny zagadnienie to wiążąco rozstrzygnął prawomocnym orzeczeniem (art. 170 p.p.s.a.). Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że organ administracji, jak i sąd muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się wskazana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Oznacza to zarazem zakaz formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu. Prawomocność materialna wyroku ma gwarantować zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1840/17). Nakaz kierowania się tymi wartościami nakazuje Sądowi przyjąć, że nie tylko reprezentujący w niniejszym postępowaniu Spółkę [...] "E." J. H. nie posiadałby legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] października 2014 r. z uwagi na nadane przez Sąd znaczenie art. 28 k.p.a., ale również legitymacji takiej nie posiada sama Spółka, o czym trafnie GINB przesądził w zaskarżonym postanowieniu z [...] lutego 2019 r. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zachodzi w sprawie przypadek, który nakazywałby przyjmować, że niezależnie od wyznaczonego przez Sąd w wyroku z 26 czerwca 2014 r. kręgu osób, które mogły brać udział w postępowaniu legalizacyjnym zakończonym decyzją z [...] października 2014 r., w postępowaniu nadzwyczajnym nakierowanym na wyeliminowanie tejże decyzji z obrotu prawnego powinny brać w nim udział inne osoby, w tym skarżąca Spółka. Za jedyną stronę postępowania legalizacyjnego została uznana właścicielka nieruchomości, na której zlokalizowane zostały obiekty objęte nakazem rozbiórki, tj. V. T.. Stosunek członkostwa w spółce wodnej ma charakter stosunku cywilnoprawnego (zobowiązaniowego). Zdaniem Sądu, relacje zachodzące pomiędzy wskazaną uczestniczką postępowania a Spółką [...] "E." powołaną w 2004 r. nie mogą zostać uznane za oddziałujące na prawidłowość obowiązku ukształtowanego w decyzji rozbiórkowej i nie ma podstaw, by przysługujące Spółce prawa zależne legitymowały ją do udziału w postępowaniu nadzwyczajnym. Skarżącej stronie w stosunku do nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] nie przysługuje żadne prawo rzeczowe, a jedynie co najwyżej prawo obligacyjne. Spółka jest zatem podmiotem, któremu nie przysługują uprawnienia mogące podlegać kształtowaniu nałożonym nakazem rozbiórki. Respektowania praw o charakterze cywilnoprawnym wynikających z umowy zawartej z właścicielem gruntu Spółka może domagać się od V. T. pozostającej jednocześnie jej członkiem a nie od organu nadzoru budowlanego w formie zgłoszenia żądania poddania weryfikacji decyzji rozbiórkowej w trybie nadzwyczajnym, jeżeli Spółka nie legitymuje się prawem własności lub innym prawem o podobnym charakterze. Sąd podziela stanowisko GINB, że stronie skarżącej w świetle powyższych ustaleń przysługuje w sprawie jedynie interes faktyczny z uwagi na to, że jest zainteresowana kierunkiem rozstrzygnięcia sprawy, niemniej tego zainteresowania nie może powiązać z przepisem administracyjnego prawa materialnego, który w sprawie legalizacji robót budowlanych samowolnie wykonanych przez członka spółki wodnej przed jej powołaniem uzasadniałby jej interes prawny w wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji rozbiórkowej. Sąd zauważa, że szczególnymi cechami interesu prawnego, na co trafnie zwrócił uwagę zresztą WSA w Łodzi w przywoływanym wcześniej wyroku z 26 czerwca 2014 r. sygn. II SA/Łd 176/14, jak też GINB jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa, na której budowany jest interes prawny. Przez pryzmat tego warunku uznać trzeba, że interes prawny ma tylko ten z podmiotów, którego sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje w następstwie zmiany sytuacji prawnej innego podmiotu. Powołane w skardze przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, Prawa budowlanego, Prawa wodnego i ustawy o rybactwie śródlądowym nie uzasadniały przyjęcia odmiennego stanowiska odnośnie do zastosowania w sprawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. i art. 37-38 Prawa budowlanego z 1974 r., wobec czego nie można przyjąć, że doszło w sprawie do ich naruszenia. Sąd dodatkowo zauważa, że przedmiotem rozpatrywanej przez GINB sprawy w trybie nadzwyczajnym pozostawała sprawa legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów znajdujących się na terenie działki nr ew. [...] rozstrzygana z uwzględnieniem wyłącznie przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Wpływu na wynik sprawy toteż nie mogły mieć kwestie, które wykraczały poza jej zakres przedmiotowy, a były związane z gospodarką wodną, w szczególności przysługującymi Spółce prawami z udzielonych pozwoleń wodnoprawnych, warunkami korzystania z wód rzeki W., sposobem utrzymywania obiektów hydrotechnicznych i urządzeń melioracji wodnych szczegółowych.

Rekapitulując powyższe wyjaśnienia, Sąd stwierdza, że GINB prawidłowo wywiązał się z przeprowadzenia kontroli dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB [...] października 2014 r., właściwie również uzasadnił wydane przez siebie postanowienie (art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a.), ujawniając skarżącej w dostateczny sposób przyczyny, z powodu których nie została uznana za stronę postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.