Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3244/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ap ust. 1 pkt 2, art. 101 pkt 4, art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 70 ust. 1, art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 1, art. 72 ust. 3, art. 86 ust. 1, art. 87 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 15 w zw. z art. 138 par. 1 pkt 1, art. 106
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 5, art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1429
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] września 2015 r. nr [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej organ/ Główny Inspektor), działając na podstawie art. 115 pkt 4 w związku z art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 1 i 3, art. 74 ust. 1, art. 86 ust. 1, 2 i 9, art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 96 ust. 1 oraz art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 101 pkt 4 i art. 86a w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.; dalej p.f./ustawa) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej organ I instancji/Wojewódzki Inspektor) z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia nr [...] z [...] grudnia 2010 r. (zmienionego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2014r.) udzielonego na rzecz przedsiębiorcy B. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej skarżąca/spółka) na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą "B. A. S." zlokalizowanej w G. przy Pl. [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w B. wpłynęło pismo W. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego wraz z kserokopiami faktur VAT sprzedaży/zakupu z lat 2012-2013 dokonanych przez przedsiębiorców działających pod firmą [...] s.c. E. i M. W., prowadzących aptekę w G. Pl. [...], na rzecz apteki "A. P. Ł." A. S., [...] R., Pl. [...].

Z przedstawionych dokumentów księgowych wynikało, że "B. A. S." występowała jako kupujący i sprzedający w transakcjach, których przedmiotem były produkty lecznicze. Działalność ta prowadzona była pomimo braku zezwolenia na hurtowy obrót lekami.

W dniu [...] marca 2014 r. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w B. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania.

W maju 2014 r. organ I instancji, po wcześniejszym wystąpieniu o wyrażenie opinii, otrzymał uchwałę Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej (dalej ORA) w B. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., w której to pozytywnie zaopiniowano cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. pełnomocnik strony wniósł o przesłuchanie wspólników spółki cywilnej E. W. i M. W. na okoliczność spełnienia warunków do wykonywania objętej zezwoleniem działalności apteki, w tym posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki. Ponadto wniósł o wskazanie przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia na jakiej podstawie i w jakim celu organ żąda przedstawienia rejestru faktur sprzedaży i zakupu za lata 2012-2013.

W odpowiedzi na powyższe organ udzielił odpowiedzi, wezwał stronę do złożenia pisemnych wyjaśnień oraz przedstawienia faktur sprzedaży i zakupu za lata 2012-2013, jak również wyznaczył termin przesłuchania wspólników spółki cywilnej. Wspólnicy nie stawili się w wyznaczonym przez organ terminie.

Uwzględniając wniosek strony, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewódzki Inspektor zmienił zezwolenie nr [...] na prowadzenie apteki ogólnodostępnej z powodu przekształcenia spółki cywilnej o nazwie [...] s.c. E. i M. W. w spółkę jawną [...] E. i M. W. sp. j.

W czerwcu 2014 r. organ zawiadomił stronę (ww. spółkę jawną) o wszczętym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie cofnięcia zezwolenia.

W dniu [...] lipca 2014r. została przeprowadzona doraźna kontrola w aptece ogólnodostępnej, w wyniku której strona została wezwana do dostarczenia wydruków: dostawców; kontrahentów, którym sprzedano asortyment; rozchodu i przychodu poszczególnych produktów leczniczych za okres od [...] stycznia do [...] lipca 2014. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pełnomocnik strony poinformował, iż żądane dokumenty zostaną nadesłane po powrocie księgowej z urlopu, jednakże dokumentacja nie została przekazana do organu administracji.

W sierpniu 2014 r. strona wniosła o umorzenie postępowania, powołując się na uchwałę Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników B. Sp. z o.o. z dnia [...] lipca 2014 r., na mocy której doszło do połączenia [...] E. i M. W. Spółka Jawna poprzez przeniesienie całego majątku spółki jawnej jako spółki przejmowanej na spółkę B. Sp. z o.o jako spółkę przejmującą (art. 492 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2013, poz. 1030, dalej k.s.h.)

Wobec powyższego, Wojewódzki Inspektor decyzją z dnia [...] września 2014 r. zmienił zezwolenie na prowadzenie apteki poprzez wprowadzenie nowej nazwy spółki uprawnionej do prowadzenia przedmiotowej apteki.

We wrześniu 2014 r. Wojewódzki Inspektor zawiadomił skarżącą o toczącym się postępowaniu w celu zapewnienia czynnego udziału, wzywając do złożenia pisemnych wyjaśnień i przedłożenia wydruków w zakresie rozchodu wybranych produktów leczniczych.

W październiku 2014 r. do organu wpłynęło pismo W. Wojewódzkiego Inspektora wraz z kserokopiami faktur VAT sprzedaży i zakupu przez apteki ogólnodostępne m.in. aptekę zlokalizowaną w G. Pl. [...].

Pismem z [...] października 2014 r. organ poinformował stronę o zakończeniu postępowania administracyjnego.

Decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny cofnął udzielone na rzecz skarżącej zezwolenie na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej "B. A. S." zlokalizowanej w G. przy Pl. [...].

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła odwołanie zarzucając organowi naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

- art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 101 pkt 4 p.f.;

- art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 65 ust. 1, art. 87 ust. 2 pkt 1, art. 86 ust. 1, art. 96 ust. 1 p.f.;

2. przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy istniała bezwzględna przesłanka do umorzenia postępowania;

- art. 106 § 1 i 5 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich poprzez brak zwrócenia się o pozyskanie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki przez skarżącą;

- art. 6, art. 8, art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, informowania i przekonywania strony, a w głównej mierze w części dotyczącej spełnienia przez przedsiębiorcę warunków określonych przepisami prawa, wymaganymi do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, w tym posiadania rękojmi wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem;

- art. 7, art. art. 11, art. 77 § 1 i art. 81, art. 86 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym dla prawidłowego określenia stanu faktycznego sprawy;

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji spełniającej wymogi prawa.

Wobec tak sformułowanych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Jednocześnie strona wniosła o dopuszczenie dowodu z :

1. zeznań w charakterze strony E. L. na okoliczność spełniania przez przedsiębiorcę warunków do wykonywania objętej zezwoleniem działalności apteki ogólnodostępnej, w tym posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki;

2. zeznań kierownika apteki na okoliczność spełniania przez skarżącą warunków do wykonywania objętej zezwoleniem działalności, w tym posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki;

3. decyzji Głównego Inspektora znak [...] w sprawie przedsiębiorcy P. Sp. z o.o. na okoliczność interpretacji przez organ warunków rękojmi wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem.

Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. odmówił przeprowadzenia wnioskowanych dowodów ze względu na fakt, że okoliczności, jakie miałyby zostać nimi stwierdzone zostały udowodnione w dokumentach zebranych podczas prowadzonego postępowania przez organem I instancji.

Pismem z [...] lutego 2015 r., Główny Inspektor poinformował spółkę o zakończeniu postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na powyższe strona ponownie złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodów.

Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. odmówił przeprowadzenia wnioskowanych dowodów. W kwietniu 2015 r. strona wniosła o zawieszenie prowadzonego postępowania z uwagi na złożenie zażalenia na uchwałę ORA i złożyła kolejne wnioski dowodowe. Organ postanowieniami z dnia [...] września 2015 r. odmówił zawieszenia postępowania oraz odmówił przeprowadzenia wnioskowanych dowodów.

Decyzją z [...] września 2015 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż z materiału dowodowego (w szczególności z faktur) wynika, że doszło do sprzedaży produktów leczniczych z apteki ogólnodostępnej "B. A. S.", położonej w G. przy Placu [...] do podmiotu nieuprawnionego - apteki, prowadzonej przez D. Sp. z o. o. oraz do apteki "A. P. Ł." A. S., [...] R., Plac [...] ( np. faktura VAT nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]). Ponadto z dokumentów - faktur - wynika, że przedsiębiorcy, prowadzący przedmiotową aptekę dokonywali zakupu produktów leczniczych od podmiotów nieuprawnionych - apteki "B. A. S.", prowadzonej przez D. sp. z o.o.( np. faktura VAT nr [...]) oraz od apteki "A. P. Ł." (faktura nr [...]).

Wśród produktów leczniczych znajdowały się produkty lecznicze o kategorii dostępności Rp., które mogą być wydawane z apteki wyłącznie na podstawie recepty lub zapotrzebowania uprawnionych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych, które były wydawane bez recepty (C. kr. do oczu 1 tabl + rozp. 15 ml - faktura VAT [...]).

Zdaniem organu centralnego, z akt sprawy jednoznacznie wynika, że strona dostarczała produkty lecznicze do innej apteki ogólnodostępnej, tym samym prowadzona przez skarżącą apteka prowadziła obrót hurtowy produktami leczniczymi. Obrót hurtowy produktami leczniczymi ma bowiem miejsce m. in. wtedy gdy ich nabywcą jest którykolwiek z podmiotów wymienionych w art. 72 ust. 3 p.f. Natomiast podjęcie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia hurtowni farmaceutycznej wymaga uzyskania zezwolenia Głównego Inspektora (art. 74 ust. 1 p.f.). Strona nie posiadała zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej a zatem nie mogła prowadzić działalności gospodarczej w zakresie obrotu hurtowego produktami leczniczymi. W ocenie organu, dokonywanie przez aptekę sprzedaży produktów leczniczych do podmiotu nieuprawnionego, pociąga za sobą naruszenie art. 87 ust. 2, art. 96 ust. 1 p.f.

Odwołując się do zarzutu naruszenia art. 37 ap ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 101 pkt 4 p.f. organ podkreślił, iż postępowanie przedsiębiorcy naruszające przepisy regulujące prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej świadczy o tym, że przedsiębiorca ten nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Utrata rękojmi oznacza, że przedsiębiorca przestał spełniać jeden z warunków określonych przepisami prawa, wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu na prowadzenie apteki, co powoduje konieczność zastosowania przepisu art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. Zdaniem organu, rękojmia (na co wskazuje art. 101 pkt 4 p.f.) dotyczy także przedsiębiorcy, który otrzymał zezwolenie na podjęcie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia apteki.

Ponadto organ wskazał, że na dzień wydawania decyzji uległ zmianie art. 103 ust. 1 pkt 2 p.f., zgodnie z którym wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa zezwolenie na prowadzenie apteki, jeżeli apteka naruszyła przepis art. 86a (zakazane jest zbywanie produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny hurtowni farmaceutycznej, innej aptece ogólnodostępnej lub punktowi aptecznemu). Organ ocenił negatywnie działania apteki nie tylko w świetle możliwości cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki w przypadku sprzedaży produktów leczniczych do podmiotu nieuprawnionego, lecz także ze względu na negatywne skutki społeczne, które przejawiają się w pozbawieniu dostępu do produktów leczniczych przez pacjentów.

Główny Inspektor nie podzielił zarzutów strony dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Wskazał, że przesłuchanie w charakterze strony prezesa zarządu i kierownika apteki pozostawałoby bez wpływu na ocenę posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki. Dowodem w niniejszej sprawie są faktury dokumentujące działania apteki i nieuprawniony obrót lekami.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia, w procesie podejmowania decyzji o cofnięciu zezwolenia, opinii ORA, organ stwierdził, że ustawa prawo farmaceutyczne nie nakłada na wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego obowiązku uzyskania opinii izby aptekarskiej w przypadku cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Powyższe nie wynika także z art. 106 § 1 k.p.a. Dla potwierdzenia powyższej tezy organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 711/12.

W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie można było umorzyć postępowania administracyjnego wobec następców prawnych na podstawie art.105 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie zarówno przedmiot, jak i podmiot tego postępowania istniały zarówno w chwili wszczęcia jak i wydania decyzji kończącej w sprawie. Organ wyjaśnił, że przy przekształceniu spółki cywilnej w spółkę jawną zostaje zachowana tożsamość podmiotowa, została zmieniona jedynie forma organizacyjna. Ponadto w wyniku przeniesienia całego majątku ze spółki [...] E. i M. W. sp. j. na spółkę B. Sp. z o.o., spółka przejmująca stała się sukcesorem praw i obowiązków a przekształcenie podmiotu prowadzącego aptekę nie wpływa na możliwość kontynuowania postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 494 § 1 k.s.h., spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązku spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki.

Główny Inspektor stwierdził, że rozwiązania prawne (decyzja w sprawie P.) przyjęte w jednej decyzji nie mogą stać się tylko technicznym przełożeniem do innej sprawy. Organ prowadzi bowiem postępowanie w indywidualnej sprawie i nie może wychodzić poza jej zakres.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia, uchylenia decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

a. art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 101 pkt 4 p.f. poprzez niewłaściwe zastosowanie;

b. art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 86 ust. 1, 2 i 9, art. 87 ust. 2 pkt 1, art. 96 ust. 1 p.f. poprzez niewłaściwe zastosowanie;

c. art. 72 ust. 1 i 3 w zw. z art. 74 ust. 1 p.f. poprzez niewłaściwe zastosowanie

2. przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia:

a. art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 15, 77 § 1, 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez naruszenia zasady prawdy obiektywnej, informowania i przekonywania strony, a w głównej mierze w części dotyczącej spełniania przez przedsiębiorcę warunków określonych przepisami prawa, wymaganymi do wykonywania działalności gospodarczej określonej zezwoleniem, w tym posiadania rękojmi wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem;

b. art. 7, 75 § 1, 77§1, 78 § 1, 81, 86 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego (w tym oddalenie wniosków dowodowych skarżącego) w zakresie niezbędnym dla prawidłowego określenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym czy skarżąca dokonywała sprzedaży do podmiotów nieuprawnionych, a także naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającej na zaniechaniu ustalenia stanu faktycznego sprawy;

c. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, spełniającego wymogi prawa;

d. art. 106 § 1 i 5 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich poprzez wydanie decyzji mimo braku skierowania wniosku o wydanie opinii przez ORA w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki przez skarżącą, w efekcie wydania decyzji bez opinii organu samorządu aptekarskiego.

W treści skargi, skarżąca przypomniała, że Wojewódzki Inspektor wszczął postępowanie w stosunku do przedsiębiorców M. i E. W.. Natomiast w dniu [...] kwietnia 2014 r. wspólnicy spółki cywilnej podjęli uchwałę o przekształceniu spółki cywilnej w spółkę jawną w trybie art. 26 § 4 k.s.h. Dnia [...] kwietnia 2014 r. zostało wydane w tym przedmiocie postanowienie Sądu Rejonowego w B., [...] Wydział Gospodarczy KRS. Tego samego dnia wspólnicy spółki cywilnej wnieśli o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w zakresie danych podmiotu prowadzącego aptekę. Dnia [...] lipca 2014 r. Nadzwyczajne Zgromadzenie Wspólników B. Sp. z o.o. podjęło uchwałę o połączeniu w trybie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. B. Sp. z o.o. z [...] E. i M. W. spółka jawna poprzez przeniesienie całego majątku ww. spółki jawnej jako spółki przejmowanej na ww. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, jako spółkę przejmującą. Dnia [...] sierpnia 2014 r. skarżąca złożyła wniosek o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w zakresie danych podmiotu prowadzącego aptekę.

Z uwagi na powyższe, w ocenie skarżącej, brak było podstawy prawnej do kontynuowania postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na podstawie art. 61 k.p.a. wobec nieprowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorców na rzecz, których wydane zostało zezwolenie. Organ bowiem nie wszczął postępowania ani w stosunku do ww. spółki jawnej, jak również spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Zdaniem skarżącej niniejsze postepowanie powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Organ nie mógł prowadzić postępowania administracyjnego w stosunku do podmiotu, który w okresie 2012-2013 nie prowadził działalności gospodarczej. Natomiast faktury VAT, na które powołuje się organ obejmują lata 2012-2013, kiedy to skarżąca nie prowadziła apteki, co oznacza, że nie dokonywała sprzedaży produktów leczniczych do wskazanych aptek ogólnodostępnych.

Powołując się na treść art. 492 k.s.h. i art. 494 k.s.h. skarżąca wskazała, że w ramach sukcesji uprawnień i obowiązków spółka przejmująca nie ponosi odpowiedzialności za działania stanowiące chociażby naruszenia przepisów prawa, które to na dzień połączenia spółek nie zostały stwierdzone orzeczeniami sądów bądź rozstrzygnięciami organów administracji. Kontynuowanie postępowania w stosunku do sukcesora prawnego sprzeciwia się zasadom dotyczącym państwa prawa – art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a.

Skarżąca podkreśliła, że Prezes Zarządu, będący jednocześnie wspólnikiem spółki przejmującej nie miał świadomości, iż jego poprzednik (spółka jawna) działał niezgodnie z przepisami ustawy prawo farmaceutyczne. Na dzień podpisania przez obie spółki planu połączenia, podjęcia uchwał o połączeniu spółek, spółka przejmowana nie miała wszczętego postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Zdaniem skarżącej, organ nie wykazał, w stosunku do której z osób stwierdził brak posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki. Zarówno bowiem poprzednik, jak i następca to spółki, w których rękojmia winna być badana po stronie osób upoważnionych do reprezentacji spółki i osób wchodzących w skład organu uprawnionego do jej reprezentacji, a są to całkowicie inne osoby. W ocenie skarżącej, Wojewódzki Inspektor dokonując zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki, uznał, iż skarżąca legitymuje się rękojmią należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej. Natomiast skoro po dacie zmiany zezwolenia nie zaistniały zdarzenia wskazujące na naruszenie obowiązków w zakresie prowadzonej przez sukcesora prawnego działalności objętej zezwoleniem, cofnięcie zezwolenia z uwagi na brak rękojmi jest bezpodstawne i niczym nieuzasadnione. Organ nie ocenił, czy Prezes Zarządu skarżącej posiada dostateczny zasób przymiotów moralnych i etycznych gwarantujących prawidłowe prowadzenie działalności gospodarczej objętej zezwoleniem. Skarżąca podkreśliła, że uchybienie obowiązkom oraz brak rękojmi przez poprzednika prawnego spółki nie może być równoznaczne z niespełnianiem wymogów przez jego następcę. Organ zobowiązany było bowiem do badania rękojmi i wykonywania ustawowych obowiązków przez przedsiębiorcę na datę prowadzenia postępowania i datę wydania decyzji w sprawie.

Ponadto w ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja nie zawiera elementów obligatoryjnych, przede wszystkim uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie ogranicza się bowiem do cytowania przepisów ustawy, bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł. Ponadto organ nie odniósł się do braku związku między działalnością przedsiębiorców E. i M. W. oraz skarżącej. Nie wskazał rodzaju naruszeń, których miał się dopuścić przedsiębiorca. Nie wskazał produktów leczniczych, ani nie wymienił faktur, na które się powołał.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracyjny orzekając w sprawie nie naruszył prawa materialnego i obowiązujących przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz utrzymana nią w mocy decyzja wydana przez organ I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną przesłanką cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w G. przy Pl. [...] jest przepis art. 37 ap ust. 1 pkt 2 Prawa farmaceutycznego, który stanowi, iż organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu.

Z kolei zgodnie z art. 101 pkt 4 Prawa farmaceutycznego wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Użycie w art. 37 ap ust. 1 pkt 2 Prawa farmaceutycznego określenia "cofa zezwolenia" oznacza, iż ww. wskazana sytuacja obliguje właściwy organ do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia. Zdaniem Sądu, cofnięcie zezwolenia na podstawie art. 37 ap ust. 1 jest niezależne od zastosowania regulacji zawartych w art. 120 ust. 1 pkt 2 i 103 Prawa farmaceutycznego i ma zastosowanie do wszystkich zezwoleń wydanych na gruncie ustawy Prawo farmaceutyczne.

Pojęcie rękojmi należytego prowadzenia apteki nie ma definicji ustawowej.

W doktrynie wskazuje się, że "dla udzielenia odpowiedzi w przedmiocie rękojmi należytego prowadzenia apteki można skorzystać z dorobku orzecznictwa odnoszącego się do rękojmi należytego wykonywania zawodu, tym bardziej, że Naczelny Sąd Administracyjny kilkakrotnie stwierdzał, iż orzecznictwo dotyczące poszczególnych zawodów, w których wymagana jest rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu, znajduje zastosowanie ogólnie do pojęcia "rękojmi", z uwzględnieniem cech szczególnych danego zawodu (chodzi nie tylko o wiedzę i wysokie kwalifikacje, ale o sumienność i rzetelność)" (M. Kulesza, Opinia prawna odnośnie do rękojmi należytego prowadzenia apteki. Biuletyn Informacyjny, Okręgowa Izba Aptekarska w Warszawie, luty 2004 r., s. 27; por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1999 r., II SA 879/99).

W orzecznictwie wskazuje się, że "pojęcie rękojmi należytego wykonywania zawodu należy rozumieć całość cech, zdarzeń i okoliczności dotyczących danego zawodu, składającej się na jego wizerunek jako osoby zaufania publicznego" (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1999 r., II SA 879/99). "Na wizerunek ten [...] składają się takie cechy charakteru, jak: szlachetność, prawość, uczciwość, sumienność i bezstronność łącznie" (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2001 r., II SA 959/00). Ponadto zaznacza się, że "o nieskazitelności charakteru świadczą takie przymioty osobiste jak: uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, uczynność, pracowitość, poczucie odpowiedzialności za własne słowa i czyny, stanowczość, odwaga cywilna, samokrytycyzm, umiejętność zgodnego współżycia z otoczeniem. Na rękojmię [...] składają się dwa elementy: cechy charakteru i dotychczasowe, zachowanie [...]. Pojęcie "rękojmi" to uroczyste poręczenie, zagwarantowanie, zapewnienie, że z racji posiadanych cech zawód zaufania publicznego [...] będzie wykonywany prawidłowo. Brak rękojmi należytego wykonywania zawodu [...] jest więc implikacją braku nieskazitelnego charakteru i dotychczasowego zachowania odpowiadającego ocenom moralnym i etycznym" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2006 r., VI SA/Wa 499/06; z dnia 12 lutego 2007 r., VI SA/Wa 2084/06). Przesłanki rękojmi nie należy przy tym utożsamiać z wymaganiem odnoszącym się do kwalifikacji zawodowych (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2001 r., II SA 959/00; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2006 r., VI SA/Wa 499/06). Z drugiej strony jednak "nie można przyjąć, że rękojmia [w ogóle] nie wiąże się z wiedzą praktyczną konieczną do wykonywania zawodu" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2006 r., VI SA/Wa 499/06). Brak odpowiednich umiejętności czy też dostatecznej praktyki może bowiem mieć wpływ na poziom świadczonych usług, a przez to nie stanowić gwarancji należytego wykonywania zawodu (Marta Koremba, komentarz do art. 101 p.f., LEX).

W ocenie Sądu, konieczność posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki nie jest badana wyłącznie na etapie wydawania zezwolenia na otwarcie nowej apteki. Przedsiębiorca posiadający już zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej musi ją posiadać przez cały okres zezwolenia a obowiązki nałożone na niego ustawą Prawo farmaceutyczne wyznaczają granice, w jakich może poruszać się prowadząc reglamentowaną działalność.

Zgodnie z art. 65 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie. Ustawa przewiduje dwie formy prowadzenia obrotu produktami leczniczymi: detaliczny i hurtowy. Zgodnie z art. 68 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, obrót detaliczny produktami leczniczymi prowadzony jest w aptekach ogólnodostępnych, z zastrzeżeniem przepisów ust. 2, art. 70 ust. 1 i art. 71 ust. 1.

Inne przepisy ustawy określają obrót hurtowy i tak zgodnie z art. 72 ust. 1 obrót hurtowy produktami leczniczymi, z zastrzeżeniem ust. 8 pkt 2, mogą prowadzić wyłącznie hurtownie farmaceutyczne, składy celne i konsygnacyjne produktów leczniczych. Obrotem hurtowym jest wszelkie działanie polegające na zaopatrywaniu się, przechowywaniu, dostarczaniu lub eksportowaniu produktów leczniczych lub produktów leczniczych weterynaryjnych, posiadających pozwolenie na dopuszczenie do obrotu wydane w państwie członkowskim Unii Europejskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub pozwolenie, o którym mowa w art. 3 ust. 2, prowadzone z wytwórcami lub importerami w zakresie wytwarzanych lub importowanych przez nich produktów leczniczych, lub z przedsiębiorcami zajmującymi się obrotem hurtowym lub z aptekami lub zakładami leczniczymi dla zwierząt, lub z innymi upoważnionymi podmiotami, z wyłączeniem bezpośredniego zaopatrywania ludności (art. 72 ust. 3 Prawa farmaceutycznego).

Prowadzenie obrotu z innymi aptekami uzasadniał zatem zarzut, iż skarżąca prowadziła obrót hurtowy produktami leczniczymi, który wymaga odrębnego zezwolenia.

Art. 86 ust. 1 Prawa farmaceutycznego stanowi, że apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, o których mowa w ust. 2.

Jak stanowi art. 87 ust. 2 Prawa farmaceutycznego apteki ogólnodostępne przeznaczone są do:

1) zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8,

2) wykonywanie czynności określonych w art. 86 ust. 1 i 2.

Stosownie do art. 96 ust. 1 Prawa farmaceutycznego produkty lecznicze i wyroby medyczne wydawane są z apteki ogólnodostępnej przez farmaceutę lub technika farmaceutycznego w ramach jego uprawnień zawodowych:

1) na podstawie recepty,

2) bez recepty,

3) na podstawie zapotrzebowania uprawnionych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, w sposób nie budzący wątpliwości organy wykazały, że przedmiotowa apteka ogólnodostępna dokonywała nieuprawnionego obrotu produktami leczniczymi z innymi aptekami. przez co naruszyła fundamentalne zasady działania apteki ogólnodostępnej. Takie działanie obligowało organ do cofnięcia zezwolenia.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej odnośnie zaakceptowania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego nieprawidłowego współdziałania z organami samorządu aptekarskiego – zwrócenia się o wydanie opinii do Okręgowej Rady Aptekarskiej - Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 106 k.p.a. przewidujący współdziałanie organów przy wydawaniu decyzji.

Zgodnie bowiem z § 1 ww. artykułu "jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ/wyrażenia opinii albo zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Z przepisu tego wynika, że obowiązek współdziałania nakładany jest przepisem prawa materialnego, natomiast w Prawie farmaceutycznym brak jest takiego uregulowania, które uzależniałoby obowiązek zasięgnięcia opinii organów samorządu aptekarskiego przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Przepisy art. 29 ust. 5 i art. 7 ust. 2 ustawy o izbach aptekarskich są normami kompetencyjnymi, na podstawie których samorząd aptekarski wydaje opinie w sprawach udzielania lub cofania koncesji, które mogą posłużyć jako opinie biegłego.

Wbrew twierdzeniom skarżącej nie doszło też do naruszenia art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Organ II instancji ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w toczącym się postępowaniu.

Zdaniem Sądu postępowanie przez oba działające w sprawie organy przeprowadzone zostało prawidłowo i w wyniku tego postępowania wykazano jednoznacznie, że strona dopuściła się takiego naruszenia prawa farmaceutycznego, które musiało doprowadzić do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą "B. A. S." zlokalizowanej w G. przy Pl. [...].

W tym stanie rzeczy uznając zarzuty skargi za niezasadne Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi w całości.