Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 495/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 28, art. 141 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019 roku sprawy ze skargi Województwa [...] - Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej Województwa [...] - Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu zażalenia Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. na postanowienie Wójta Gminy W. z dnia [...], znak: [...], w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości położonej w W., oznaczonej nr ewid. 1401, o powierzchni 2,6237 ha, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) oraz art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej jako u.g.n.), utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 18 lutego 2019 r. Parafia Katolicka A w W. wystąpiła do Wójta Gminy W. o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości położonej w W., oznaczonej nr ewid. 1401, o powierzchni 2,6237 ha., zgodnie z załączonym wstępnym szkicem podziału.

Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...], znak: [...] Wójt Gminy W. pozytywnie zaopiniował proponowany we wniosku podział nieruchomości położonej w W., oznaczonej nr ewid. 1401, o powierzchni 2,6237 ha. W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia organ wskazał, że nieruchomość przeznaczona do podziału położona jest w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu ewidencyjnego [...], zatwierdzonego uchwałą Nr XIX/141/2016 Rady Gminy Wierzchlas z dnia 4 listopada 2016 r. (opubl. w Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 25 listopada 2016 r., poz. 4967). W w/w planie przedmiotowa nieruchomość położona jest w terenach zabudowy mieszkaniowo - usługowej o symbolu 1MU, w terenach dróg publicznych klasy głównej o symbolu 1KDG oraz w terenach dróg publicznych klasy dojazdowej o symbolu 21KDD. Organ wskazał następnie, że obsługa komunikacyjna projektowanych działek o nr ewid. 1401/3, 1401/4, 1401/5, 1401/6, 1401/7, 1401/8, 1401/9, 1401/10 i 1401/11 nastąpi z drogi publicznej poprzez drogę dojazdową - ul. A (działka nr 2653) i projektowaną działkę nr 1401/1.

Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. W zażaleniu podniesiono, że projektowana działka nr 1401/1 nie graniczy z pasem drogowym drogi wojewódzkiej Nr 486, który stanowi działka nr 1767, będąca własnością Województwa [...]. Pomiędzy działkami: nr 1767 (pas drogowy) i nr 1401/1 (projektowana działka) znajduje się działka nr 2710, stanowiąca własność Gminy W. Projektowana działka numer 1401/1 ma zostać wydzielona z przeznaczeniem pod poszerzenie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr 486, mimo iż nie przylega do tego pasa.

Skarżący wskazał następnie, że z uzasadnienia postanowienia wynika, iż działka numer 1401 położona jest w terenach zabudowy mieszkaniowo - usługowej o symbolu 1MU, w terenach dróg publicznych klasy głównej symbol 1KDG oraz w terenach dróg publicznych klasy dojazdowej symbol 21KDD. Ze wstępnego szkicu projektu podziału działki nr 1401 wynika, że pod drogę mają zostać wydzielone działki nr 1401/1 i 1401/2, natomiast w postanowieniu opiniującym nie ma żadnego zapisu odnośnie tych działek. Na szkicu brak jest również informacji pod drogę jakiej kategorii zostały wydzielone działki nr 1401/1 i 1401/2, główną czy dojazdową. Oznacza to, że projektowany podział nie przewiduje wydzielenia działki przeznaczonej pod drogę publiczną klasy dojazdowej lub drogę publiczną klasy głównej, mimo iż jak wynika z treści postanowienia, działka nr 1401 położona jest zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. w terenach dróg publicznych klasy obu kategorii. W treści uzasadnienia postanowienia wskazano jedynie, że obsługa komunikacyjna projektowanych działek nr 1401/3, 1401/4, 1401/5, 1401/6, 1401/7, 1401/8, 1401/9, 1401/10 i 1401/11 nastąpi z drogi publicznej poprzez drogę dojazdową (ul. A o nr dz. 2653) i projektowaną działkę nr 1401/1.

Zgodnie z zapisami art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Zdaniem Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. projektowane działki nr 1401/4, 1401/5, 1401/6, 1401/7, 1401/8, 1401/9, 1401/10 i 1401/11 nie będą miały dostępu do drogi publicznej. Jak już wskazano, projektowana działka nr 1401/1 nie graniczy z działką nr 1767 (stanowiącą część pasa drogowego drogi wojewódzkiej). Jeżeli uznać, iż jest ona wyodrębniana pod drogę publiczną klasy głównej, to nie może jednocześnie pełnić funkcji drogi wewnętrznej dla 8 działek budowlanych poprzez którą uzyskają one dostęp do drogi dojazdowej (ul. A o nr dz. 2653), która ma dostęp do drogi publicznej. Ustanowienie dla projektowanych do wydzielenia działek gruntu dostępu do drogi publicznej, zarówno poprzez ustanowienie odpowiednich służebności na drodze wewnętrznej, bądź też poprzez ustanowienie innych służebności drogowych, wymaga przedstawienia propozycji ustanowienia służebności drogowych już na etapie projektu podziału - zgodnie z treścią § 7 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U. z 1998r. nr 25, poz. 130). W doktrynie obowiązuje pogląd, że przez zapewnienie projektowanym do wydzielenia działkom dostępu do progi publicznej należy rozumieć taki stan, w którym po dokonaniu podziału i przeniesieniu własności wydzielonych działek gruntu, nowi ich właściciele będą mieli zapewniony niezależny dostęp do tych działek z drogi publicznej. Przy czym wydzielone działki gruntu powinny nie tylko formalnie przylegać do drogi publicznej, ale dostęp ten musi być również w sensie praktycznym możliwy.

W ocenie skarżącego, dokonanie podziału zgodnie z przedmiotowym postanowieniem spowoduje niemożność uzgodnienia zjazdów z wydzielonych działek od numeru 1401/4 do 1401/11, na drogę wojewódzką. Zjazdy przebiegałyby przez działki stanowiące własność dwóch właścicieli Województwa [...] i Gminy W.

W ocenie skarżącego, uzasadnione jest uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie negatywnej opinii dla projektowanego podziału działki nr 1401.

Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy W. z dnia [...], znak: [...], w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że zasady i tryb dokonywania podziałów nieruchomości reguluje Dział III u.g.n. Stosownie do brzmienia art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność z planem dotyczy zarówno przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 93 ust. 4 cyt. ustawy), na podstawie wstępnego projektu podziału nieruchomości sporządzonego zgodnie z wymogami określonymi w § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Postępowanie opiniodawcze sprowadza się do porównania wstępnego projektu podziału nieruchomości z częścią tekstową i graficzną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie do oceny, czy projektowany podział nieruchomości odpowiada przeznaczeniu nieruchomości określonemu w planie zagospodarowania przestrzennego oraz czy wydzielone w wyniku podziału działki gruntu będą nadawały się do zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem w planie miejscowym. Innymi słowy, na tym etapie postępowania w sprawie podziału nieruchomości organ administracji publicznej dokonuje oceny, czy projekt podziału realizuje przeznaczenie nieruchomości wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego oraz, czy służy temu przeznaczeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2355/05, LEX nr 235307; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1918/04, LEX nr 213637). Opiniując zatem zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Ocena ta dotyczy oczywiście całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt 107/13, LEX 1508761). Z powyższego wynika, iż przepis art. 93 ust. 1 u.g.n. w ust. 1 statuuje generalną zasadę, iż podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. A zatem dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia konieczne jest sięgnięcie do zapisów planu obowiązującego dla danego terenu.

Dodatkową przesłanką decydującą o dopuszczalności podziału, zgodnie z treścią art. 93 ust. 3 u.g.n., jest dostępność projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej. Jak stanowi w/w przepis, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 99 u.g.n., jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Kolegium podkreśliło, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że postanowienie zawierające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy jest częścią postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1999 r., sygn. akt OPK 1/99), a jednocześnie organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości jest związany opinią w postanowieniu tym zawartą. Oznacza to, że treść postanowienia opiniującego przesądza o rozstrzygnięciu sprawy z wniosku o dokonanie podziału nieruchomości. Pozytywna opinia stanowi bowiem podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości, negatywna zaś przesądza o odmowie zatwierdzenia projektu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt: I OSK 1795/15, CBOSA).

Kolegium wskazało, iż w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że nieruchomość objęta podziałem położona jest na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu ewidencyjnego [...], zatwierdzonego uchwałą Nr XIX/141/2016 Rady Gminy Wierzchlas z dnia 4 listopada 2016 r. (opubl. w Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 25 listopada 2016 r., poz. 4967). Zgodnie z ustaleniami w/w planu, przedmiotowa nieruchomość położona jest w terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej o symbolu 1MU, w terenach dróg publicznych klasy głównej o symbolu 1KDG oraz w terenach dróg publicznych klasy dojazdowej o symbolu 21KDD. Proponowany przez wnioskodawcę podział polega na wydzieleniu z nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie nr 1401 jedenastu działek o nr ewid. 1401/1, 1401/2, 1401/3, 1401/4, 1401/5, 1401/6, 1401/7, 1401/8, 1401/9, 1401/10 i 1401/11, przy czym projektowane działki nr 1401/3, 1401/4, 1401/5, 1401/6, 1401/7, 1401/8, 1401/9, 1401/10 i 1401/11 przeznaczone zostaną pod zabudowę mieszkaniowo - usługową (symbol 1MU), działka nr 1401/1 - pod tereny dróg publicznych klasy głównej, tj. pod poszerzenie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr 486, (symbol 1KDG), a projektowana działka nr 1401/2 - pod tereny dróg publicznych klasy dojazdowej (symbol 21KDD). Organ odwoławczy wskazał, iż słusznie zauważył skarżący, że powyższe nie zostało wprost wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, niemniej jednak organ I instancji udzielił w tej kwestii wystarczających wyjaśnień (pismo z dnia 21 marca 2019 r.).

W ocenie Kolegium, organ I instancji dokonał wymaganej analizy treści części tekstowej i graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i prawidłowo ocenił, że projektowany podział działki nr 1401 jest zgodny z jego zapisami. Do takich wniosków doprowadziła analiza części graficznej obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. w zakresie przebiegu linii rozgraniczających przeznaczenie poszczególnych terenów. Wynika z niej, że projektowane nowe granice nieruchomości są zgodne z ustalonymi przez plan miejscowy liniami rozgraniczającymi tereny o różnym sposobie użytkowania, a to oznacza, że zaproponowany przez wnioskodawcę projekt podziału uwzględnia wszystkie ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jest możliwe pozytywne jego zaopiniowanie.

Odnosząc się do treści zażalenia Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł., Kolegium stwierdziło, że zarzuty w nim sformułowane są bezzasadne. Nie budzi wątpliwości Kolegium kwestia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej - poprzez drogę dojazdową ul. A (działka nr 2653), stanowiącą drogę wewnętrzną gminną, i projektowaną działkę nr 1401/1, która z dniem uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział stałaby się częścią drogi publicznej wojewódzkiej Nr 486. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że projektowana działka nr 1401/1 przylega do działki nr 2710, stanowiącej własność Gminy W., skoro i ten teren został przeznaczony w planie miejscowym pod poszerzenie drogi wojewódzkiej Nr 486. Kolegium zauważyło, że obowiązek zamieszczenia w projekcie podziału propozycji ustanowienia służebności drogowych, a na który powołuje się skarżący w zażaleniu, wynikał § 7 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U. z 1998 r., Nr 25, poz. 130), który z dniem 22 września 2004 r. utracił moc. Kwestia uzgodnienia zjazdów z wydzielonych działek od nr 1401/4 do 1401/11 na drogę wojewódzką nie może być przedmiotem rozważań na etapie postępowania opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości. Organ opiniujący ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z zapisami planu miejscowego, a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy tylko i wyłącznie tych kwestii. W opinii tej nie może on ustosunkować się w innym przedmiocie niż wskazany w dyspozycji art. 93 ust 4 u.g.n., a więc wykraczać poza ocenę, czy proponowane do wydzielenia działki gruntu spełniają planistyczne wymogi dopuszczalności ich zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym.

Jak już wcześniej wskazano, zgodność podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zachodzi wówczas, gdy przedstawiony projekt nie narusza zapisów takiego planu. Kolegium zauważyło, że zapewnienie zgodności podziału z planem miejscowym powoduje niekiedy konieczność wydzielenia części działek pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, jeżeli takie ich przeznaczenie zostało określone w planie. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (art. 2a ust. 2 ww. ustawy). Do danego zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą (art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych). W celu dostosowania skutków podziału nieruchomości do założeń ustawy o drogach publicznych, ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe) - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 u.g.n.). Następuje zatem wywłaszczenie właściciela gruntu. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n., za przejęte działki gruntu przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jak z powyższego wynika, art. 93 ust. 1 w/w ustawy ma jedynie na celu zapewnienie zgodności dokonywanego podziału nieruchomości z obowiązującym planem miejscowym. Uchwalając plan miejscowy gmina może przeznaczyć na realizację celów publicznych nie tylko grunty skomunalizowane bądź należące do Skarbu Państwa, lecz może przeznaczać na takie cele grunty stanowiące własność osób fizycznych i prawnych. Zatem etapem wstępnym postępowania w sprawie podziału nieruchomości jest zaopiniowanie projektu podziału tej nieruchomości, którego wyłącznym celem jest ustalenie zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, a nie rozstrzygnięcie o prawie własności czy też o obowiązku ustalenia i wypłacenia odszkodowania. Reasumując, postępowanie prowadzone na podstawie art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma jedynie na celu zapewnienie zgodności dokonywanego podziału nieruchomości z obowiązującym planem miejscowym.

Prawidłowość postanowienia wydanego w postępowaniu odwoławczym, poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zakwestionowało Województwo [...] - Zarząd Dróg Województwa [...], zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że projektowane działki nr 1401/4, 1401/5, 1401/6, 1401/7, 1401/8, 1401/9, 1401/10 i 1401/11 będą miały dostęp do drogi publicznej.

Zdaniem Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. projektowane działki o numerach: 1401/4, 1401/5, 1401/6, 1401/7, 1401/8, 1401/9, 1401/10 i 1401/11 nie będą miały dostępu do drogi publicznej. W treści uzasadnienia postanowienia znak: [...] wskazano, że obsługa komunikacyjna projektowanych działek o numerach: 1401/3, 1401/4, 1401/5, 1401/6, 1401/7, 1401/8, 1401/9, 1401/10 i 1401/11 nastąpi z drogi publicznej poprzez drogę dojazdową (ul. A o nr dz. 2653) i projektowaną działkę nr 1401/1. Projektowana działka nr 1401/1 położona jest w terenach dróg publicznych klasy głównej symbol 1KDG.

Projektowana działka nr 1401/1 nie graniczy z działką nr 1767 (stanowiącą część pasa drogowego drogi wojewódzkiej). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium stwierdziło, że nie budzi wątpliwości kwestia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej - poprzez drogę dojazdową ul. A (działka nr 2653), stanowiącą drogę wewnętrzną gminną, i projektowaną działkę nr 1401/1, która z dniem uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział stałaby się częścią drogi publicznej wojewódzkiej Nr 486. Skarżący podkreślił, iż zgodnie z zapisami art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi wojewódzkie - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą z mocy prawa na własność województwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Powołany przepis przewiduje więc wywłaszczenie dotychczasowego właściciela gruntu, a to nie oznacza, że przejmowana na własność województwa działka staje się automatycznie częścią drogi wojewódzkiej. Taki skutek może nastąpić dopiero po realizacji inwestycji rozbudowy drogi wojewódzkiej.

Przytaczając treść art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych skarżący wskazał, iż projektowana działka numer 1401/1 nie graniczy z pasem drogowym drogi wojewódzkiej DW Nr 486, który stanowi działka numer 1767, będąca własnością Województwa [...]. Pomiędzy działkami: 1767 (pas drogowy) i 1401/1 (projektowana działka) znajduje się działka numer 2710 stanowiąca własność Gminy W. Projektowana działka numer 1401/1 ma zostać wydzielona z przeznaczeniem pod poszerzenie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 486, mimo że nie przylega do tego pasa. Ewentualna rozbudowa drogi wojewódzkiej z wykorzystaniem terenu projektowanej działki nr 1401/1 wiązałaby się z koniecznością wywłaszczenia działki nr 2710.

Skarżący ponadto podniósł, iż w uzasadnieniu postanowienia Wójta Gminy W. wskazano, że działka numer 1401 położona jest w terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej symbol 1MU, w terenach dróg publicznych klasy głównej symbol 1KDG oraz w terenach dróg publicznych klasy dojazdowej symbol 21KDD. Ze wstępnego szkicu projektu podziału działki nr 1401 wynika, że pod drogę wydzielona ma zostać działka nr 1401/1, która zgodnie z zapisami uzasadnienia postanowienia z dnia [...] położona jest w terenach dróg publicznych klasy głównej symbol 1KDG. Na szkicu i w treści uzasadnienia postanowienia z dnia [...] nie wskazano pod drogę jakiej kategorii została wydzielona działka nr 1401/1, główną, czy dojazdową. Oznacza to, że projektowany podział nie przewiduje wydzielenia działki przeznaczonej pod drogę publiczną klasy dojazdowej lub drogę publiczną klasy głównej mimo, iż jak wynika z treści postanowienia działka nr 1401 położona jest zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. w terenach dróg publicznych klasy obu kategorii.

Właściciel działek o numerach: 1401/4, 1401/5, 1401/6, 1401/7, 1401/8, 1401/9, 1401/10 i 1401/11 nie będzie miał możliwości uzyskania od zarządcy drogi zezwolenia na zjazd.

Przywołując brzmienie art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych skarżący wyjaśnił, iż Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. będzie mógł jedynie wydać zezwolenie na zjazd dla Gminy W., ponieważ działka stanowiąca jej własność przylega bezpośrednio do działki będącej drogą. Nie ma natomiast takiej możliwości w przypadku działek o numerach: 1401/4, 1401/5, 1401/6, 1401/7, 1401/8, 1401/9, 1401/10, 1401/11, a zatem działki te po wydzieleniu będą faktycznie pozbawione dostępu do drogi publicznej, gdyż ich właściciel nie będzie mógł wystąpić z wnioskiem do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zjazd.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy W. z dnia [...] znak: [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z innych względów niż w niej podniesione.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy W. z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości położonej w W., oznaczonej nr ewid. 1401, o powierzchni 2,6237 ha.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 93 u.g.n.

Zgodnie z treścią wskazanego przepisu art. 93 ust. 1, 2 i 3 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6. Stosownie zaś do treści art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinię wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Z kolei, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienie, zażalenie przysługuje stronie tegoż postępowania. Nie budzi również wątpliwości, że postanowienie podejmowane w trybie art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n., opiniujące projekt podziału nieruchomości, jest częścią postępowania administracyjnego o zatwierdzenie podziału nieruchomości.

W literaturze przedmiotu podnosi się, że podział ewidencyjny (geodezyjny) nieruchomości polega na innym niż dotychczas ukształtowaniu działek ewidencyjnych wchodzących w skład nieruchomości (np. gdy z jednej działki tworzone są dwie), w tym na wytyczeniu w nowy sposób linii rozgraniczających działkę lub działki gruntu wchodzące w skład nieruchomości. W ramach takiego podziału następuje wyodrębnienie w ramach jednej nieruchomości większej niż dotychczas liczby działek ewidencyjnych gruntu - bez zmiany właściciela, ale dające możliwość w przyszłości zbycia wydzielonych działek innym właścicielom (zob. E. Bończak - Kucharczyk, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wydanie II, Lex 2014 r.). Tym samym postanowienie podziałowe, jak również poprzedzające je postanowienie opiniujące wydawane jest w zasadzie w interesie i na rzecz wnioskującego o podział, co przekłada się na ustalenie i określenie kręgu stron postępowania.

Wskazać również trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela wszczęte zostało postępowanie administracyjne o podział, nie są stronami tego postępowania. Podział nieruchomości gruntowej jest bowiem wykonywaniem prawa własności, nie oddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, a więc czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione. Jednakże reguła ta nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości sąsiednich (por. wyrok NSA z 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 91/09 dostępny: www.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1862/17, LEX nr 2612664). Wskazać przy tym należy, że za nieruchomość sąsiednią wobec nieruchomości dzielonej uważana jest nieruchomość stanowiąca odrębny od nieruchomości dzielonej przedmiot własności lub znajdująca się w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu niż właściciel czy użytkownik wieczysty nieruchomości dzielonej. Ponadto nieruchomość sąsiednia musi mieć przynajmniej jeden punkt wspólny współrzędnych, przez który przechodzi prawna granica obu nieruchomości. Nie jest więc nieruchomością sąsiednią taka, która nie ma żadnej wspólnej granicy (żadnego punktu stycznego) z nieruchomością dzieloną (zob. E. Bończak - Kucharczyk, Komentarz aktualizowany do ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 93 - Lex/el., 2019 r.).

W przedmiotowej sprawie środek odwoławczy wniesiony został przez Województwo [...] - Zarząd Dróg Województwa [...], kwestionujący przede wszystkim możliwość uzgodnienia zjazdów z wydzielonych działek od nr 1401/4 do nr 1401/11. W treści zażalenia, a następnie skargi podniesiono, że projektowana działka nr 1401/1 nie graniczy z pasem drogowym drogi wojewódzkiej Nr 486, który stanowi działka nr 1767, będąca własnością Województwa [...]. Pomiędzy działkami: nr 1767 (pas drogowy) i nr 1401/1 (projektowana działka) znajduje się działka nr 2710, stanowiąca własność Gminy W. Wskazano również, że projektowana działka numer 1401/1 ma zostać wydzielona z przeznaczeniem pod poszerzenie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr 486, mimo iż nie przylega do tego pasa.

W tych okolicznościach w pierwszej fazie rozpoznania zażalenia, podstawowym obowiązkiem Kolegium było ustalenie czy podmiot wnoszący ten środek odwoławczy jest stroną postępowania, a więc czy posiada on interes prawny, o którym mowa art. 28 k.p.a. O posiadaniu przymiotu strony rozstrzyga organ badając czy istnieje obiektywna potrzeba ochrony prawnej jednostki żądającej takiej ochrony. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych. Interes prawny to rzeczywiście a nie hipotecznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. Niewątpliwie nie chodzi tu również o działania władcze organu (np. możliwość lub nie uzgodnienia zjazdów). O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu (A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008 r., s. 79 i 80). W orzecznictwie i w doktrynie podkreśla się zgodnie, że interes w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien odznaczać się bezpośrednim związkiem sytuacji prawnej określonego podmiotu prawa z określoną normą prawa materialnego. Jeżeli w wyniku czynności nakierowanych na weryfikację istnienia interesu prawnego u podmiotu odwołującego się organ nabierze przekonania, że nie posiada on statusu strony, to z uwagi na wszczęcie postępowania odwoławczego powinien je umorzyć, co następuje w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. uchwałę NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98, ONSA 1999/4/119).

Niewątpliwie prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, a w tym przypadku również zbadanie, czy środek odwoławczy wniesiony został przez uprawniony do tego podmiot, jest podstawowym obowiązkiem organu.

Tymczasem z treści kontrolowanego rozstrzygnięcia nie wynika, aby kwestia przymiotu strony była przedmiotem badania organu. W szczególności brak jest jakichkolwiek ustaleń czy dokumentów na tę okoliczność. Organ nie wyjaśnił, czy skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej (sąsiednich) oraz czy opiniowany a kwestionowany podział ingeruje ( ewentualnie w jaki sposób) w jego prawo własności. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynika z jaką, ewentualnie z jakimi działkami graniczyć ma wydzielona działka nr 1401/1, która przeznaczona jest pod tereny dróg publicznych klasy głównej o symbolu 1KDG. W aktach sprawy brak jest też dokumentów potwierdzających kto jest właścicielem działki nr 2710 (przeznaczenie j.w.). Nie wynika to również z mało czytelnej mapy (wstępny szkic projektu podziału) stanowiącej załącznik do postanowienia organu I instancji.

Powyższe, w konfrontacji z treścią skargi, stanowiącej w istocie powtórzenie argumentów odwołania, wskazuje, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w jakim charakterze skarżący - Województwo [...] -Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. zainicjował postępowanie zażaleniowe, czy jako organ, do którego kompetencji należy uzgadnianie przyszłych zjazdów (co kwestionował w odwołaniu, a następnie w skardze), czy też ewentualnie jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, którego praw kwestionowany podział może dotykać, uznając a priori, że jest on stroną postępowania.

Wskazana wadliwość, w ocenie Sądu skutkować winna wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia, jako że dostrzeżone uchybienia procesowe mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W tych okolicznościach odniesienie się do zarzutów skargi uznać należało za przedwczesne.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 powołanej ustawy.

Dalszy tryb procedowania organu administracyjnego wynika wprost z przedstawionych wywodów.

ał