Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2290/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 15 ust 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie w jakim plan dotyczy terenu oznaczonego symbolem [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w punkcie 1. nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia przez Wojewodę [...], w związku z treścią art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), była uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...]), zwana dalej "Planem", w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2 UM.

Wojewoda, wnosząc o stwierdzenie nieważności Planu, w części dotyczącej ustaleń § 8 ust. 2 pkt 2 części tekstowej oraz w części graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2 UM, .zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie projektu planu".

Uzasadniając zarzut wskazano:

- przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie Planu, zostały naruszone zasady sporządzania planu miejscowego; skutkuje to - w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - koniecznością wyeliminowania części jego ustaleń z obrotu prawnego,

- zakres przedmiotowy władztwa planistycznego gminy - w ramach, którego ma ona możliwość wpływu na sposób wykonywania prawa własności, przez właścicieli i użytkowników terenów objętych ustaleniami planu miejscowego - nie jest nieograniczony i został szczegółowo określony w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wskazanie obowiązkowej i fakultatywnej (dopuszczalnej) jego treści (art. 15 ust. 2 i 3) oraz w rozporządzeniu w sprawie projektu planu, w szczególności zaś w jego ustaleniach zawartych w § 3, 4 i 7,

- zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów"; wynika to również z rozporządzenia w sprawie projektu planu; w jego § 4 pkt 6 został zawarty wymóg dotyczący standardu zapisywania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, z którego wynika, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu,

- wynika stąd jednoznacznie, że ustalenia dotyczące określenia maksymalnej wysokości zabudowy należy do obowiązkowych elementów treści planu miejscowego; pojęcie "maksymalnej wysokości zabudowy", ma charakter zbiorczy i zawiera zagadnienie wysokości szeregu obiektów, stanowiących zabudowę, a zatem nie tylko budynków; wobec tego uchwała w sprawie planu miejscowego powinna w sposób kompleksowy i jednoznaczny określać maksymalną wysokość zabudowy dopuszczonej na danym terenie,

- tymczasem w ustaleniach, o których mowa w § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b tiret 1 części tekstowej Planu, sformułowano ustalenia, w brzmieniu: "Zasady kształtowania zabudowy, wskaźniki zagospodarowania terenów, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy - ustalenia szczegółowe dla terenów o różnym przeznaczeniu lub rożnych zasadach zagospodarowania: (...) 2) teren oznaczony jako 2 UM: (...) b) zasady i warunki zagospodarowania: - budynek o wysokości nie przekraczającej wysokości budynku na działce ewidencyjnej o nr 3519/39, przy czym minimalna wysokość budynku z tolerancją 5 % wysokości budynku na wymienionej działce",

- podejmując taką uchwałę naruszono art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie projektu planu, które to przepisy określają obligatoryjne parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; obowiązek ich określenia w planie miejscowym spoczywa na prawodawcy miejscowym, jakim jest rada gminy; do parametrów tych należą w szczególności określenie maksymalnej wysokości zabudowy oraz gabaryty obiektów,

- pojęcie maksymalnej wysokości zabudowy zostało przez ustawodawcę wyraźnie wyszczególnione, jako wymagany obligatoryjnie wskaźnik kształtowania zabudowy i stało się pojęciem ustawowym; w realizowaniu prawa dokonywania wiążących ustaleń w tym zakresie rada gminy jest samodzielna; swoje uprawnienie i obowiązek do określenia wysokości zabudowy powinna realizować przy pomocy jednostki metrycznej, z określeniem, od jakiego punktu do jakiego punktu powinna być liczona wysokość,

- powyższe uprawnienie wynika z istoty pojęcia wysokości, która jest pionową odległością pomiędzy dwoma punktami; określenie wskaźnika, jakim jest maksymalna wysokość zabudowy, jest jednym z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie; podanie maksymalnej wysokości zabudowy służy postawieniu pewnej granicy w przestrzeni, ponad którą inwestorzy nie mają prawa realizować obiektów budowlanych; określenie wysokości może wynikać z już ukształtowanej wysokości istniejących obiektów i zamiaru kontynuowania takiej wysokości zabudowy, jak również z chęci wprowadzenia nowych założeń kształtowania ładu przestrzennego, podyktowanego względami architektonicznymi; zawsze jednak niezbędnym jest podanie maksymalnej wysokości zabudowy w wymiarze metrycznym, czego w Planie nie uczyniono; jedyne ustalenia, w tym zakresie, poczyniono w § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b tiret pierwsze, z którego wynika, że maksymalna wysokość zabudowy to wysokość, która ma być zgodna z wysokością budynku istniejącego na działce ew. nr [...], a więc na działce znajdującej się poza obszarem objętym Planem,

- Plan nie tylko nie określa maksymalnej wysokości zabudowy w wymiarze metrycznym (odwołuje się do istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej), to jeszcze dla działki tej obowiązują ustalenia innego planu miejscowego (plan miejscowy dla tego obszaru zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...]); wobec tego, w sytuacji rozbiórki istniejącego na działce ew. nr [...] obiektu, brak będzie nawet tej iluzorycznej możliwości "dowiązania się do istniejącej zabudowy" na działce objętej Planem,

- stosownie do dyspozycji art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zaskarżony Plan, wywołuje skutki prawne - jego wejście w życie powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części, odnoszących się do objętego nim terenu; oznacza to, że tylko i wyłącznie na podstawie jego ustaleń jest możliwa np. realizacja inwestycji; tym samym wprost z ustaleń Planu ma wynikać maksymalna wysokość zabudowy, nie zaś z zabudowy sąsiedniej, która może przecież podlegać rozbudowie, przebudowie czy też rozbiórce, a - w skrajnych przypadkach - może być tam realizowana nowa zabudowa,

- określenie "gabaryt obiektu budowlanego" nie został zdefiniowany ani w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani w rozporządzeniu w sprawie projektu planu; zgodnie z "Uniwersalnym słownikiem języka polskiego" pod redakcją Stanisława Dubisza (wyd. PWN, Warszawa 2008 r., str. 960), pod pojęciem "gabarytów" w urbanistyce należy rozumieć "najwyższą linię poziomu zasadniczej części budynku lub zespołu budynków"; z kolei - zgodnie ze "Słownikiem języka polskiego" pod red. Witolda Doroszewskiego, przez "wysokość" należy rozumieć "odległość między podstawą a wierzchołkiem, a górną płaszczyzną, krawędzią", zaś w "Słowniku języka polskiego" (Wydawnictwa Naukowego PWN, wydanie internetowe) "wysokość" opisano jako "wymiar czegoś liczony od podstawy w górę" bądź "odległość od jakiegoś punktu do punktu znajdującego się w górze"; z definicji tych wyraźnie wynika, że przez wysokość należy rozumieć konkretny wymiar (w znaczeniu określenia metrycznego),

- w doktrynie akcentuje się, że zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, załączniki), a także standardów dokumentacji planistycznej (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004),

- biorąc pod uwagę: brak określenia maksymalnej wysokości zabudowy, stosowanie odwołań do obiektów znajdujących się poza obszarem objętym ustaleniami Planu, niezbędne jest wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego, w odniesieniu do całej jednostki terenowej 2 UM.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.

Co do sformułowanych zarzutów przedstawiono następujące wyjaśnienie:

- nie zostały naruszone zasady sporządzania planu miejscowego,

- określenie wysokości, jako nieprzekraczającej wysokości budynku na sąsiedniej działce, oznacza to samo co maksymalna wysokość tylko w innym brzmieniu jak np. wysokość "do...",

- zarówno ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jaki i rozporządzenie w sprawie projektu planu nie precyzują, jak ma być określana maksymalna wysokość; organ nadzoru podnosi, że maksymalna wysokość zabudowy powinna być podana w wymiarze metrycznym (choć wskazane akty prawne tak nie stanowią), ponieważ maksymalna wysokość zabudowy "jest jednym z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie. Podanie maksymalnej wysokości zabudowy służy postawieniu pewnej granicy w przestrzeni, ponad którą inwestorzy nie mają prawa realizować obiektów budowlanych"; wskazywaną rolę wysokości zabudowy w kształtowaniu przestrzeni spełnienia również jej określenie dla terenu 2 UM w odniesieniu do budynku sąsiedniego; w planie miejscowym - oprócz wymogu prawidłowego kształtowania przestrzeni - należy zapewnić wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; teren 2 UM jest położony w granicach obszaru wpisanego do rejestru zabytków pod nazwą "[...]", oraz w granicach pomnika historii pod nazwą "[...]"; budynek do którego na sąsiedniej działce odniesiono wysokość również znajduje się w wymienionych obszarach chronionych, ponadto jest wpisany do gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków; budynek obecnie jest odrestaurowany w bardzo dobrym stanie technicznym, a ponadto wszelkie przy nim działania znajdują się pod nadzorem konserwatorskim; nie zajdzie tu sytuacja - jak wywodzi organ nadzoru - rozbiórki bądź rozbudowy budynku, do którego odniesiono wysokość; jest on objęty ochroną konserwatorską nie zostanie więc rozebrany, a w sytuacji gdyby został rozbudowany, to budynek na przedmiotowym terenie 2 UM również mógłby podlegać rozbudowie do tych parametrów; zachodzi więc zależność, która pozwoli zachować ład przestrzenny terenu, który z racji walorów zabytkowych podlega ochronie,

- [...] Konserwator Zabytków - na etapie wniosków do planu miejscowego - wskazał na potrzebę nawiązania do budynków sąsiednich: "dla terenu działki [...] wskazane wyrównanie pierzei do wysokości budynku sąsiedniego - dostosowana wysokość gzymsów, nawiązanie detalem i materiałami wykończenia. Wyrównanie pierzei przyczyni się do poprawienia proporcji placu"; ponadto budynek w terenie 2 UM będzie z budynkiem na sąsiedniej działce (do którego odniesiono wysokość) oraz na dalszych stanowił zabudowę szeregową; dlatego nawiązanie maksymalną wysokością i określenie minimalnej wysokości projektowanego budynku do budynku istniejącego jest jak najbardziej pożądane z punktu widzenia ochrony dziedzictwa kulturowego; dlatego dla tego terenu nie zastosowano wymiaru metrycznego wysokości zabudowy; dla innych terenów, objętych Planem, wysokość budynków została podana w metrach; nie zachodziła bowiem potrzeba aż tak precyzyjnego kształtowania pierzei.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, wobec czego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego aktu w stosownej części.

Trafne są zarzuty skargi, wywiedzione wobec treści art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie projektu planu. Ich ponowne przytaczanie, z uwagi na uprzednie szczegółowe zreferowanie, nie byłoby zasadne. Sąd uznaje je za własne.

Z kolei uwzględnienie sformułowanych w skardze zarzutów nie było możliwe poprzez samo stwierdzenie nieważności wadliwego zapisu Planu (§ 8 ust. 2 pkt 2 lit. b tiret 1), lecz – dla wyeliminowania niezgodności z prawem zakwestionowanego aktu – konieczne było stwierdzenie przez Sąd nieważności wszystkich jego postanowień, dotyczących terenu oznaczonego symbolem 2 UM. Wnioski skargi w danym zakresie nie były wprawdzie w pełni precyzyjne, bowiem w jej petitum wnoszono o stwierdzenie nieważności wyłącznie wadliwego zapisu w części tekstowej oraz w części graficznej, zaś dopiero w końcowej części uzasadnienia - prawidłowo - wskazano na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego Planu, w odniesieniu do całej jednostki terenowej 2 UM. Sąd jednak, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Wobec wadliwości Planu, dotyczącej jego obligatoryjnych elementów (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), zniesienie stanu niezgodności z prawem nie mogło być osiągnięte poprzez stwierdzanie nieważności poszczególnych postanowień tego aktu względem określonej jednostki planistycznej, sprzecznych z porządkiem prawnym. Prowadziłoby to bowiem do pozostawienia w obrocie prawnym, dla określonego terenu, aktu prawa miejscowego nie zawierającego obligatoryjnych elementów, przesądzających o ładzie przestrzennym. W takim przypadku w procesie inwestycyjnym nie znajdowałaby równocześnie zastosowania procedura ustalania wymagań dla nowej zabudowy, przewidziana dla terenów nieobjętych planem (art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznaczałoby to akceptacje stanu sprzecznego z regułami art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, gdzie nakazano alternatywne ustalanie parametrów zabudowy w ramach planu zagospodarowania albo decyzją administracyjną (o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Wobec tego zasadnym było wyeliminowanie Planu dla stosownego terenu.

Odnosząc się do stanowiska Rady Miasta, sformułowanego w odpowiedzi na skargę, trzeba wskazać, że nie może ono wpłynąć na zmianę oceny, wyrażonej przez organ nadzoru. Wynika to z następujących przyczyn:

- skoro przepisy prawa obligują do określenia w akacje prawa miejscowego, pewnego parametru - np. maksymalnej wysokości zabudowy, musi to nastąpić w sposób jednoznaczny; generalnie wysokość winna być wyrażona poprzez odwołanie się do jednostki miary; w ocenie Sądu, dopuszczalne byłoby także ewentualnie – jako wyjątek od reguły - odniesienie do innej wielkości, o ile miałaby ona istotnie charakter obiektywnie niezmienny (wysokość pewnego obiektu fizjograficznego itp.); jednakże - w opatrywanym przypadku - tego rodzaju szczególna okoliczność nie występuje; maksymalną wysokość opisano, bowiem poprzez odniesienie do istniejącego w sąsiedztwie budynku; ze swej natury – niezależnie od prawnego statusu budowli (o czym szerzej poniżej) – wysokość budynku sąsiedniego nie może być uznana za obiektywnie niezmienną; potwierdza to zresztą organ planistyczny, wywodząc że - w razie hipotetycznej rozbudowy budynku - zasadnym byłoby dostosowanie zabudowy nieruchomości objętej Planem do sąsiedniego; tego rodzaju ustalenia w akcie prawa miejscowego nie są dopuszczalne; Plan kreuje bowiem zakres możliwości korzystania z danego gruntu (wobec treści art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym); nie do zaakceptowanie jest wobec tego sytuacja, aby prawa te – z mocy samego planu miejscowego – pozostawały w powiązaniu z występującym na czas zastosowania normy tego aktu sposobem zagospodarowania gruntu sąsiedniego; faktyczna treść planu musiałaby być wobec tego przedmiotem analizy dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (przez organ administracji architektoniczno – budowlanej); oznaczałoby to akceptację zamieszczania w planie miejscowym norm o charakterze warunkowym, gdy - jak wskazano - faktycznie kreują one prawa korzystania z gruntu,

- nie może mieć w sprawie znaczenia okoliczność czy budynek, znajdujący się obok działki objętej Planem, podlega ochronie jako zabytek (np. wpisany do rejestru zabytków); taki aktualny jego status nie wyklucza a priori ani możliwości jego rozbiórki (o ile utraciłby wartość zabytkową, z racji której objęto go ochroną) ani przebudowy lub rozbudowy (o ile nie pozostawałoby to w kolizji z walorami danego zabytku, przemawiającymi za jego ochroną); wskazane okoliczności wykluczają uznanie, jakoby w danym przypadku maksymalna wysokość dopuszczalnej zabudowy została określona w sposób obiektywnie precyzyjny; Plan, jako akt prawa miejscowego ma obowiązywać, co do zasady, przez wiele lat i w okresie tym może następować zmiana stanu faktycznego, co do zagospodarowania działki sąsiedniej,

- nie może mieć istotnego znaczenia okoliczność, że za normatywnym powiązaniem wysokości zabudowy na działce objętej Planem, z występującą na nieruchomości sąsiedniej przemawiają względy racjonalne – w tym obiektywna zasadność harmonizacji wysokości zabudowy w ramach pierzei, mającej walory zabytkowe; realizacja tego rodzaju postulatu może następować jedyne w granicach prawa (w tym ustawowych wytycznych tworzenia aktów prawa miejscowego); należy przy tym podkreślić, że możliwe jest zrealizowanie zakładanego celu (zapewnienia harmonii zabudowy na sąsiadujących działkach), w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego; konieczne byłoby w tym celu objęcie obu działek postanowieniami planów miejscowych (jak wywodzi organ nadzoru, działka sąsiednia jest zresztą także objęta odrębnym planem) bądź jednym planem miejscowym i określnie - w stosownym akcie prawa miejscowego - wyrażonej jednostkami miary maksymalnej wysokości zabudowy na obu działkach; jednocześnie, jak wskazuje art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, parametry zabudowy określone w planie mogą nie dotyczyć wyłącznie maksymalnej wysokości zabudowy ogólnie, lecz także ustalać gabaryty obiektów; w tym zakresie Rada może określić wysokości budynków na obu przylegających działkach także gdy chodzi o ich wysokość minimalną, tak, aby tworzyły harmonijna całość (w myśl art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 in fine i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) z zabudową występującą w okolicy.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.