Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2755/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73, art. 271 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 313/17 w sprawie wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi D. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 313/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę D. M. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 639/15, w sprawie ze skargi D. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Skarżąca wniosła o wznowienie postępowania sądowego zakończonego ww. prawomocnym wyrokiem, podnosząc, że w tej sprawie pozbawiono ją możności działania wskutek naruszenia przepisów prawa, a mianowicie art. 72 § 1 i 2, art. 73 § 1, 2, 3 i 4 oraz art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Jako podstawę prawną wniesionego żądania skarżąca wskazała przepisy art. 270, art. 271 pkt 2, art. 277 i art. 279 p.p.s.a. Podnosiła, że nie doręczono jej zawiadomienia o terminie rozprawy ani bezpośrednio, ani w sposób zastępczy. Skarżąca wskazała adres w sprawie, który jest adresem miejsca jej pracy, w którym przebywa codziennie od godziny [...]. Adres ten niezmiennie skarżąca podawała w toku całego postępowania administracyjnego. Sąd w dniu [...] listopada 2015 r. skierował do skarżącej na ten adres korespondencję, która została odebrana. W związku z tym jest nieprawdopodobne i niemożliwe, aby skarżąca nie przebywała pod tym adresem i nie odebrała kolejnej przesyłki sądowej, zawiadamiającej ją o terminie rozprawy. W lokalu tym w godzinach wskazanych wyżej przebywała nie tylko skarżąca, lecz także jej dorosły syn, a także co najmniej jeden pracownik. Skarżąca prawie codziennie pod tym adresem odbiera korespondencję: prywatną, urzędową oraz związaną z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą. Nigdy nie zdarzyło się, aby przesyłki do skarżącej nie dotarły. Nie doręczono jej także, ani nie pozostawiono przeznaczonego dla niej awiza, tym bardziej nie pozostawiono jej obowiązkowego dwukrotnego awiza. Awiza nie umieszczono także w skrzynce odbiorczej, ani na drzwiach lokalu, ani w innym widocznym miejscu. W związku z tym, że rozprawa odbyła się pod nieobecność skarżącej, która o jej terminie nie została należycie zawiadomiona, doszło do naruszenia art. 109 p.p.s.a., a zatem istnieje podstawa prawna i faktyczna do wznowienia postępowania oraz ponownego rozpoznania skargi. Skarżąca wnosiła o przeprowadzenie dowodu z jej wyjaśnień na okoliczności wskazane w skardze, a mianowicie że zawiadomienie o terminie rozprawy, ani dwukrotne awiza nie zostały jej doręczone.

W piśmie procesowym z dnia 4 stycznia 2017 r. pełnomocnik skarżącej przedstawił argumentację przemawiającą za uwzględnieniem skargi na ww. decyzję [...] WINB.

Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 548/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę o wznowienie postępowania, uznając, że nie zaistniała podstawa wznowieniowa, o której mowa w art. 271 pkt 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 973/17, uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 313/17, oddalając skargę o wznowienie, wskazał, że została ona oparta na przesłance wznowieniowej z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. (wskazywany brak zawiadomienia o terminie rozprawy może mieć wpływ na brak możliwości obrony swoich praw przez stronę na, jak i po rozprawie). Ponadto skarga ta została wniesiona w terminie, o jakim mowa w art. 277 p.p.s.a.

Sąd, powołując się na treść art. 271 pkt 2 p.p.s.a., stwierdził, że w toku badanego postępowania sądowoadministracyjnego w pełni zostały przez Sąd zachowane wymogi dotyczące doręczeń. Z akt sprawy zakończonej wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r. wynika bowiem, że w skardze strona jednoznacznie wskazała swój adres do doręczeń. Tym wskazaniem Sąd był związany i na ten adres pismem z dnia 9 grudnia 2015 r. skierowane zostało do skarżącej zawiadomienie o rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. Pismo to zostało jednak doręczone w tzw. trybie zastępczym przewidzianym w art. 73 § 1-4 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że w przypadku niemożności doręczenia pisma adresatowi "do rąk własnych", jest ono doręczane w sposób zastępczy. W art. 73 p.p.s.a. ustawodawca przyjął tzw. fikcję prawną doręczenia, co oznacza, że w przypadku wypełnienia wszystkich zawartych w tym przepisie wymogów - pomimo niepodjęcia pisma przez adresata – doręczenie przyjmuje się za skuteczne z upływem ostatniego (czternastego) dnia złożenia pisma w placówce pocztowej. Zastępcze formy doręczenia pism rodzą domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi, określane mianem fikcji prawnej doręczenia. Bez względu bowiem na to, czy pismo rzeczywiście w ten sposób doszło do rąk adresata, przyjmuje się prawdziwość twierdzenia o jego doręczeniu. Domniemanie to może zostać wzruszone, jeśli adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Instytucja tzw. doręczenia zastępczego występuje praktycznie we wszystkich procedurach polskiego prawa i charakteryzuje się podobnymi uregulowaniami (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2016 r., II FSK 581/14; postanowienie SN z 2 grudnia 2014 r., II UZ 51/14, publ. Lex nr 1573973). W wyroku z dnia 15 października 2002 r. SK 6/02 (OTK-A 2002 Nr 5, poz. 65) Trybunał Konstytucyjny potwierdził zgodność z Konstytucją rozwiązania przyjętego w analogicznym jak w art. 73 § 1 i § 2 p.p.s.a. przepisie procedury cywilnej.

W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia Sądu z dnia 9 grudnia 2015 r., na którym doręczający (listonosz) zaznaczył, że na skutek niemożności doręczenia przesyłki (zawiadomienia o terminie rozprawy) do rąk własnych adresata (lub za pośrednictwem wskazanych osób) przesyłkę pozostawiono w placówce pocztowej (Agencji Pocztowej [...]) na okres 14 dni, pozostawiając w "oddawczej skrzynce pocztowej" zawiadomienie (awizo) w dniu 14 grudnia 2015 r., a następnie powtórnie awizując pismo w dniu 22 grudnia 2015 r. Działanie takie w opinii Sądu w pełni realizuje dyspozycję art. 73 p.p.s.a. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby obalić domniemanie skutecznego doręczenia jej przedmiotowego pisma w trybie art. 73 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem dokument urzędowy, jakim jest zwrotne potwierdzenie wraz z adnotacjami urzędowymi zamieszczonymi na przesyłce, jeśli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Korzysta więc on z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone, zaś jednym ze sposób obalenia tego domniemania jest skuteczne przeprowadzenie postępowania reklamacyjnego (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2015 r., I FSK 1029/14, oraz postanowienia NSA: z 27 września 2012 r., II OZ 811/12, i z 17 listopada 2015 r., II FZ 857/15). Do obalenia domniemania skuteczności doręczenia zastępczego, które wymaga uprawdopodobnienia, że adresat nie wiedział o złożeniu pisma w urzędzie pocztowym, nie jest zatem wystarczające samo zaprzeczenie adresata pisma, iż nie powziął wiadomości o złożeniu go w urzędzie pocztowym (por. postanowienie SN z 4 września 1970 r., I PZ 53/70, OSNCP nr 6/1971, poz. 100). W konsekwencji wyjaśnienia strony, że "jest nieprawdopodobne i niemożliwe, aby skarżąca nie przebywała pod tym adresem i nie odebrała kolejnej przesyłki sądowej, zawiadamiającej ją o terminie rozprawy", nie mogą obalić przyjętego domniemania skutecznego doręczenia zastępczego Skarżąca w żaden sposób nie wykazała także, że w "okresie awizowania" zaistniały określone okoliczności (obiektywne przeszkody) uniemożliwiające jej odebranie pozostawionych w skrzynce pocztowej przez listonosza awiz, nie przedłożyła także żadnej dokumentacji związanej z postępowaniem reklamacyjnym.

Sąd stwierdził zatem, że przesyłka zawierająca zawiadomienie o terminie rozprawy została skutecznie doręczona skarżącej z upływem ostatniego, 14-dniowego okresu, od dnia złożenia pisma w placówce pocztowej, co oznacza, że doręczenie skarżącej zawiadomienia o rozprawie nastąpiło w dniu 28 grudnia 2015 r. Dlatego nie można uznać, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa w rozumieniu art. 271 pkt 2 p.p.s.a., gdyż w badanym postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowane zostały wymagane terminy awizowania oraz pozostawania przesyłek do odbioru w placówce pocztowej. Także zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki były prawidłowo wypełnione, a na kopercie są naniesione stosowne pieczęcie potwierdzające prawidłowość działań urzędu pocztowego.

Sąd, podsumowując, stwierdził, że brak powzięcia przez skarżącą informacji o rozprawie nie został spowodowany na skutek jakiegokolwiek naruszenia przepisów prawa przez Sąd. W doktrynie i w orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że pozbawienie strony możliwości działania musi być wynikiem wadliwego postępowania sądu. Zaznacza się zarazem, że występuje ono wyłącznie wtedy, gdy strona znalazła się w sytuacji, która całkowicie jej uniemożliwia popieranie swego żądania przed Sądem oraz pozbawia ją podejmowania wszelkich dozwolonych w przepisach procedury

czynności procesowych (zob. K. Sobieralski: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, Kraków 2003, s. 217-218; postanowienia SN: z 9 sierpnia 2005 r., IV CK 57/05, LEX nr 604050; z 2 lutego 2006 r., II CZ 134/05, LEX nr 192016; z 28 marca 2007 r., II CZ 16/07, LEX nr 315349; wyroki NSA: z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 49/12; z 9 grudnia 2011 r., II FSK 1144/10).

Skoro w niniejszej sprawie nie zdołano skutecznie podważyć domniemania, że doręczenie zawiadomienia o rozprawie nastąpiło zgodnie z art. 73 p.p.s.a. to nie wykazano, aby strona pozbawiona była możliwości działania na skutek naruszenia przez Sąd przepisów postępowania. Powołana w skardze podstawa wznowieniowa okazała się więc bezzasadna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.

- art. 72 § 1 i 2, art. 73 § 1, 2, 3 i 4, art. 109 p.p.s.a. przez pozbawienie skarżącej strony możności działania, czyli czynnego udziału w rozprawie: to znaczy możliwości wypowiedzenia się w sprawie, złożenia dodatkowych dowodów, a przede wszystkim złożenia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Gdańsku o sygn. akt II SA/Gd 639/15, wskutek rozpoznania skargi na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. mimo nieobecności skarżącej, która nie została zawiadomiona o terminie rozprawy, ponieważ listonosz dwukrotnie nie pozostawił przeznaczonego dla niej awiza;

- uznanie, że skarżąca nie udowodniła (strona 8 uzasadnienia) lub nie uprawdopodobniła (strona 9 uzasadnienia), iż nie nastąpiło prawidłowe zastępcze zawiadomienie jej o terminie rozprawy, w sytuacji gdy w praktyce takiego dowodu nie była w stanie przedstawić z powodu braku możliwości przesłuchania strony w niniejszym postępowaniu, natomiast uprawdopodobnienie tej okoliczności wynika z argumentów zawartych we wniosku o wznowienie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

W odniesieniu do sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że przeprowadzenie rozprawy z naruszeniem dyspozycji art. 91 § 2 p.p.s.a. może, w zależności od okoliczności sprawy, stanowić przesłankę wznowieniową, określoną w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. (wskutek naruszenia przepisów prawa strona była pozbawiona możliwości działania). Brak zawiadomienia strony o terminie rozprawy z reguły prowadzi do pozbawienia strony możności obrony swych praw. Taki brak zawiadomienia, w myśl art. 109 p.p.s.a., powinien skutkować odroczeniem rozprawy. Jednak warunkiem stwierdzenia takich okoliczności, w sytuacji gdy doręczenia dokonano w trybie tzw. doręczenia zastępczego, jest stwierdzenie nieprawidłowości tego doręczenia z art. 73 § 1-4 p.p.s.a. Brak fikcji prawnej doręczenia pisma w trybie art. 73 p.p.s.a. może być wykazany, gdy adresat pisma wskaże, że dane wynikające z dowodu doręczenia są niezgodne z rzeczywistością i nie mógł w ogóle odebrać przesyłki pocztowej. Tak też w sprawie argumentowała strona skarżąca, podnosząc, że nieprawdopodobne i niemożliwe jest aby skarżąca, jej syn lub pracownik nie przebywali pod wskazywanym adresem (adres miejsca jej pracy) i nie odebrali przesyłki sądowej, zawiadamiającej o terminie rozprawy. Ponadto skarżąca wskazała, że nie otrzymała żadnego zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy. Jednak to stanowisko strona skarżąca oparła na gołosłownych twierdzeniach, które, w zestawieniu z dowodem znajdującym się w aktach sprawy, nie mogły prowadzić do skutecznego obalenia domniemania, że przesyłka dotarła do rąk adresata (fikcja doręczenia). Jedną z możliwości służących wykazaniu braku skuteczności fikcji prawnej doręczenia, o którym mowa w art. 73 p.p.s.a. jest przeprowadzenie procedury reklamacyjnej. A zatem domniemanie faktyczne doręczenia pisma w trybie art. 73 p.p.s.a. może być obalone, gdy adresat pisma wykaże, że dane wynikające z dowodu doręczenia są niezgodne z rzeczywistością. Jednak brak woli przeprowadzenia procedury reklamacyjnej uniemożliwia w sprawie skuteczne obalenie domniemania doręczenia pisma w trybie awizowania. Jak prawidłowo ocenił Sąd I instancji, znajdujący się w aktach sprawy dowód doręczenia zawiadomienia o terminie rozprawy spełnia wymogi wynikające z art. 73 p.p.s.a., które umożliwiają uznanie, że w sposób skutecznie prawny doręczono skarżącej wskazywane wyżej zawiadomienie o terminie rozprawy. Sąd szczegółowo opisał ten dowód, a dokonanej w tym zakresie oceny strona skarżąca nie podważyła skutecznie w skardze kasacyjnej. Nie przedstawiła bowiem żadnego kontrdowodu, opierając swoje stanowisko wyłącznie na gołosłownych twierdzeniach. Wyjaśnienia wymaga, że aby sąd administracyjny mógł prawidłowo zastosować instytucję prawną doręczenia zastępczego muszą zostać spełnione łącznie następujące warunki. A mianowicie: 1) przesyłka musi zostać zaadresowana na wskazany przez stronę skarżącą adres; 2) przesyłka musi być dwukrotnie awizowana z jednoczesnym pozostawieniem zawiadomienia w skrzynce oddawczej lub drzwiach mieszkania, biura lub innego pomieszczenia o złożeniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy; 3) przesyłka musi być przechowywana przez operatora pocztowego łącznie przez okres 14 dni. Z akt sprawy wynika, że Sąd I instancji skierował przesyłkę zawierającą zawiadomienie rozprawy na prawidłowy adres wskazany przez skarżącą. Przesyłka ta była dwukrotnie awizowana w dniach 14 i 22 grudnia 2015 r. Na przesyłce zaznaczono, że pozostawiono zawiadomienie w oddawcze skrzynce pocztowej o możliwości odbioru przesyłki w placówce pocztowej. Przesyłka ta pozostawała w placówce pocztowej przez okres 14 dni, a następnie została zwrócona do Sądu 30 grudnia 2015 r. Dlatego należało przyjąć, że w stosunku do skarżącej skutek doręczenia ww. zawiadomienia zgodnie z art. 73 p.p.s.a. nastąpił w dniu 28 grudnia 2015 r., co oznacza, że brak jest podstaw w tej sprawie do stwierdzenia, że doszło do wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 72 § 1 i 2, art. 73 § 1-4 oraz art. 109 p.p.s.a., co nie pozwala na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia praw procesowych skarżącej przez brak umożliwienia jej działania w sprawie, w rozumieniu przesłanki o jakiej mowa w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. W odniesieniu zaś do podnoszonej w zarzucie skargi kasacyjnej kwestii braku przesłuchania przez Sąd strony postępowania na okoliczność braku skutecznego zawiadomienia skarżącej o terminie rozprawy należy stwierdzić, że Sąd Administracyjny co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego. Może jedynie przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu (patrz: 106 § 3 p.p.s.a.). W tej sprawie skarżąca nie przedstawiła Sądowi żadnego dodatkowego dokumentu, który mógłby podlegać rozpoznaniu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. W związku z powyższych zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.