Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1354/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi W. Sz. na decyzję [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako ARiMR) w B. na podstawie art. 7 ust. 1, ust. 1a i 2 pkt 3, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164) w zw. z art. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2014 poz. 240, dalej zwana ustawą o płatnościach), art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r. str. 16, ze zm., dalej zwane rozporządzeniem Rady (WE) Nr 73/2009), art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, dalej zwane rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1122/2009) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej zwany k.p.a.) odmówił przyznania W. S. jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych za 2013 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że powierzchnia gruntów rolnych zadeklarowanych przez rolnika do jednolitej płatności obszarowej (JPO) wynosiła [...] ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) wynosiła [...] ha. Kontrola na miejscu przeprowadzona [...].08.2013 r. w zakresie kwalifikowalności powierzchni wykazała błędy odnośnie działek ewidencyjnych [...],[...] i [...] obręb B. oraz [...] i [...] obręb S., a także [...] obręb W. W postępowaniu ustalono, że powierzchnia referencyjna dla ww. działek ewidencyjnych wynosi odpowiednio:

1. działka A nr [...]: powierzchnia deklarowana [...] ha (JPO), powierzchnia zakwalifikowana do płatności – [...], kod DR53, DR52, DR18;

2. działka B nr [...]: powierzchnia deklarowana [...] ha (JPO), powierzchnia zakwalifikowana do płatności – [...], KOD DR53, DR52, DR18;

3. działka C nr [...]: powierzchnia deklarowana [...] ha (JPO), powierzchnia zakwalifikowana do płatności – [...], różnica – [...] ha, KOD DR13+, DR52;

4. działka D1 nr [...] i [...]: powierzchnia deklarowana [...] ha (UPO), powierzchnia stwierdzona [...], powierzchnia zakwalifikowana do płatności – [...] ha, KOD DR13, DR 51;

5. działka E/E1 nr [...]: powierzchnia deklarowana [...] ha JPO/UPO), powierzchnia zakwalifikowana do płatności [...], różnica – [...] ha, KOD DR52,

przy czym znaczenie ww. kodów jest następujące:

- DR51 - stwierdzono obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności,

- DR52 - stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania,

- DR53 - stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania,

- DR13+ - zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej,

- DR13- - zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej,

- DR18 - na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej.

Mając na względzie powyższe łączna różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią ustaloną wyniosła [...] ha w zakresie płatności JPO.

Ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o wielkość powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta oraz w oparciu o raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni.

W dniu [...].08.2013 r. została przeprowadzona również kontrola w zakresie wzajemnej zgodności, w wyniku której zostało stwierdzone, że na działkach rolnych A i B jest nieużytek. Z kolei na działce rolnej C stwierdzono, że powierzchnia kwalifikowana do płatności wynosi jedynie [...] ha, a pozostała powierzchnia, tj. [...] ha, jest nieużytkowana rolniczo i ustalono nieprzestrzeganie następujących norm dobrej kultury rolnej: N.01 i N.01.1 oraz N.03 i N.03.1.1, przy czym znaczenie ww. norm jest następujące:

- N.01 - grunt orny nie jest wykorzystywany do uprawy roślin lub nie jest ugorowany;

- N.01 .1 - grunt orny nie jest wykorzystywany do uprawy roślin lub nie jest ugorowany;

- N.03 - na gruntach ugorowanych nie przeprowadzono koszenia lub innych zabiegów uprawowych zapobiegających występowaniu i rozprzestrzenianiu chwastów, co najmniej raz w roku, w terminie do 31 lipca;

- N.03.1 - rolnik nie przeprowadził na gruntach ugorowanych koszenia lub innych zabiegów uprawowych w terminie.

Dokonując ustaleń związanych z jednolitą płatnością obszarową organ stwierdził, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na 2013 r. do jednolitej płatności obszarowej wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu wynosiła [...] ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009.

Zgodnie z art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach, jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku do jednolitej płatności obszarowej, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu wynosi [...] %. Zgodnie z art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20 %, lecz nie więcej niż 50 % powierzchni stwierdzonej, nie przyznaje się pomocy w danym roku.

Odnośnie uzupełniającej płatności obszarowej organ stwierdził, że zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach, rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw, inny roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin. W związku z tym, że rolnik nie spełnia warunków do przyznania jednolitej płatności obszarowej, należało odmówić przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. S. W uzasadnieniu wskazał, że stwierdzenie, iż działki A, B, C są nieużytkowane rolniczo, jest nieprawdziwe. Kontrolerzy nie skontaktowali się z nim, co pozwoliłoby wyjaśnić, jakie zabiegi agrotechniczne zostały wykonane. Jesienią 2012 r. zadecydował, że wczesną wiosną następnego roku dokona odnowienia składu runi łąkowej. W wyniku eksploatacji łąk, inwazji chwastów łąkowych (perz, ostrożeń, kąkol, nawłoć kanadyjska, żółtlica owłosiona i inne) wyginęły gatunki niezbędnych traw. Wiosną 2013 r. długo utrzymująca się wilgoć spowodowała, że orkę łąk rozpoczął w połowie maja (zakupionym specjalnie w tym celu pługiem łąkowym). Następnie przesiał łąki mieszankami traw, niestety chwasty uniemożliwiły prawidłowy wzrost trawy. Wobec tego jesienią dokonał talerzowanie na całym obszarze łąk. Konsultacje ze specjalistami w zakresie uprawy łąk wskazują zalecenia likwidacji uporczywych chwastów zagłuszających wzrost i rozwój pożądanych gatunków za pomocą chemicznych środków ochrony roślin, tj. herbicydów. Takie też zabiegi są zaplanowane na trzecią dekadę maja 2014 r.

W związku z tym twierdzenie, że zabiegi agrotechniczne nie miały miejsca, jest nieprawidłowe. Prowadzenie uprawy w opisany wyżej sposób mieści się w granicach praktyki rolniczej i nie może być traktowane jako zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że w myśl art. 26 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. W wyniku podjętych czynności kontrolnych stwierdzone m.in., że na całej działce rolnej A i B zaniechano prowadzenia działalności rolniczej. Ponadto dla działki rolnej C zakwalifikowano do płatności jedynie obszar [...] ha, stwierdzając na nim jednocześnie naruszenie norm N.01.1 i N.03.1.

Kontrola gospodarstwa rolnego została przeprowadzona w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi procedurami, wszystkie nieprawidłowości zostały utrwalone w dokumentacji, a wyniki odzwierciedlają stan faktyczny istniejący w dniu kontroli.

Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2010 r., Nr 39 poz. 211), grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli w przypadku gruntów ornych jest prowadzona na nich uprawa roślin lub ugorowanie, a w przypadku trwałych użytków zielonych z wyjątkiem łąk i pastwisk wymienionych w pkt 2 i 4 rozporządzenia okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. Zgodnie z § 2 uznaje się że grunt był ugorowany, jeżeli grunt ten podlegał co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca, koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów.

Dopiero spełnienie wskazanych powyżej warunków uprawnia do przyjęcia prowadzenia działalności rolniczej na gruncie w rozumieniu przepisów regulujących zasady przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Odwołujący w istocie nie kwestionuje w odwołaniu faktycznego stanu gruntów, stwierdzonego w wyniku kontroli, sprzeciwia się jednak zakwalifikowaniu działek rolnych A, B i części C jako nieużytkowanych rolniczo. W wyniku przeprowadzonych czynności inspektorzy ww. działki rolne zostały uznane za nieużytkowane rolniczo. Stwierdzony sposób użytkowania nie kwalifikuje się do płatności, tym samym zastosowano kod nieprawidłowości DR 18. Kod ten oznacza, że na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej.

W świetle przywołanych powyżej przepisów, w szczególności przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie minimalnych norm, należy stwierdzić, że do kwalifikacji gruntu do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie jest wystarczające samo prowadzenie prac polowych, lecz osiągnięcie określonych skutków, uzależnionych od charakteru użytków na poszczególnych działkach rolnych. Szczególnie wyraźne jest to na tle zapisów art. 7 ust. 1 pkt 2 i 2a ustawy o płatnościach.

Na potwierdzenie dokonanych ustaleń w trakcie kontroli na miejscu wykonana została dokumentacja fotograficzna. Wynika z niej, że na działkach rolnych A, B i C nie są spełnione kryteria określone w rozporządzeniu w sprawie minimalnych norm oraz w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Nie można się zgodzić z twierdzeniem strony, że grunt zarośnięty chwastami jest użytkowany rolniczo w kontekście przepisów o płatnościach. Ponadto na brak użytkowania rolniczego działek A, B i częściowo C wskazują także wyniki kontroli przeprowadzonej w 2012 r. W raporcie z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności, przeprowadzonych [...].11.2012 r., zapisano dla działek rolnych A i B naruszenie normy N.03.1 (rolnik nie przeprowadził na gruntach ugorowanych koszenia lub innych zabiegów uprawowych w terminie). Takie samo naruszenie stwierdzono dla powierzchni [...] ha działki rolnej C. Wobec faktu wystąpienia takich samych uchybień rok po roku na tych samych gruntach brak jest podstaw do przyjęcia, że na 2013 r. można zakwalifikować je jako użytkowane rolniczo w znaczeniu narzucanym przez przywołane przepisy.

W wyniku powtórnej weryfikacji dokumentacji pokontrolnej organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń dokonanych w postępowaniu przed organem I instancji. Opis zabiegów agrotechnicznych przedstawionych przez odwołującego wskazuje na to, że nie odniosły one zamierzonego skutku, tzn. nie doprowadziły gruntu do stanu wymaganego przez przywołane powyżej przepisy. Wynika to także ze zgromadzonej i zawartej w aktach sprawy dokumentacji zdjęciowej. Organ I instancji w zaskarżonej decyzji nie kwestionował samego przeprowadzenia wskazanych przez stronę zabiegów, podobnie organ II instancji nie ma do tego podstaw. Bezspornym natomiast pozostaje stan gruntów udokumentowany raportem z kontroli na miejscu.

Organ II instancji nie stwierdził także żadnych uchybień przepisów regulujących przebieg postępowania, zawartych w art. 3 ustawy o płatnościach oraz w zakresie tam nieuregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia o 20% zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej. W przedmiotowej sprawie różnica między powierzchnią zadeklarowaną a ustaloną dla płatności JPO została obliczona w następujący sposób: powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności wynosiła [...] ha; powierzchnia uprawniona do otrzymania płatności JPO, co do której wniosek został rozpatrzony, wynosiła [...] ha. Różnica pomiędzy tymi powierzchniami: [...] ha - [...] ha = [...] ha, co stanowi [...] % powierzchni określonej jako prawidłowo wskazanej do otrzymania płatności.

W postępowaniu w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego organ prowadzący postępowanie stoi na straży praworządności, nie ma natomiast obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jest również obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ale nie ma obowiązku jego zebrania, opierając się tym samym na materiale dowodowym przedstawionym przez stronę postępowania. Wynika to z art. 3 ust. 2 cyt. ustawy, który dokonuje pewnego ograniczenia w stosowaniu zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada praworządności, o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, wyrażona także w art. 6 k.p.a., ma szeroki zakres znaczeniowy. Jej przestrzeganie oznacza uwzględnianie w procesie stosowania prawa zasad równości, niedyskryminacji, proporcjonalności, a w zakresie procedury, stosowania tych norm szczegółowych, które nie zostały wyraźnie wyłączone przez przepisy szczególne. W przedmiotowej sprawie postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem normatywnej treści ww. zasady. Organ prawidłowo powołał i zastosował podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz oparł się o materiał dowodowy zebrany zgodnie z wymogami prawa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył W. S. zarzucając jej naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 89 § 2 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie rozprawy z pominięciem interesu stron, przez co organ uniemożliwił stronie wzięcie czynnego udziału w sprawie, czym naruszył jej prawo do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, oraz art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 1 ust. 1 pkt 1 i § 2 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zabieg agrotechniczny w postaci orki łąk i wysiewu nasion wykonanych na spornym gruncie działek ewidencyjnych A, B, C nie zawiera się w pojęciu innych zabiegów uprawowych zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów, podczas gdy w istocie zabieg ten zawiera się w pojęciu innych zabiegów uprawowych i uprawnia do przyjęcia , że na danym gruncie jest prowadzona działalność rolnicza, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania ww. rozporządzenia.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 89 § 2 k.p.a. skarżący stwierdził, że organ uniemożliwił mu wzięcie czynnego udziału w sprawie, czym naruszył prawo do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Dla uznania danej okoliczności za udowodnioną w postępowaniu administracyjnym koniecznym jest umożliwienie stronie postępowania wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zasada ta obowiązuje również w postępowaniu odwoławczym. Organ dokonujący kontroli przedmiotowych działek rolnych nie tylko nie umożliwił mu udziału w postępowaniu, lecz również pominął jego pełnomocnika w zakresie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału w sprawie. Organ dokonał również korekty swoich ustaleń i na tym etapie postępowania również nie uwzględnił uczestnictwa strony. Organ II instancji wskazał, że po dokonanej kontroli [...].08.2013 r. została przekazana kopia raportu z czynności kontrolnych. Według skarżącego zgodnie z datą pisma z [...].04.2014 r. otrzymał on kopię protokołu z czynności kontrolnych po korektach. Skarżący został pozbawiony możliwości zapoznania się z całokształtem zgromadzonego materiału dowodowego, wypowiedzenia się do zgromadzonych dowodów i składania dalszych wniosków dowodowych.

Co do zarzutu naruszenia art. 9 i art. 11 k.p.a. skarżący wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, użyty w art. 9 k.p.a. zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie przedstawia wątpliwości co do tego, że obowiązek ów ma być realizowany w stosunku do stron postępowania administracyjnego. Organ kontrolny w sposób błędny dokonał ustaleń kontrolnych, które zawierają wiele odręcznych poprawek, skreśleń i uwag zawierających informację o omyłkowym opisie tablic przy wykonywaniu zdjęć ortofotomapy o symbolu [...]. Raporty z czynności kontrolnych nie zostały przedstawione skarżącemu w celu zapoznania się z ich treścią w terminie zakreślonym przez prawo.

Decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem terminów zakreślonych przez przepisy postępowania administracyjnego. Organ administracyjny w swoich czynnościach ograniczył się do przesłania skarżącemu trzykrotnie pisma informującego, że termin załatwienia sprawy, określony w ustawie o płatnościach, został przekroczony. Organ pomijał przepisy k.p.a. nakładające na niego określone obowiązki wobec strony, stosował je wybiórczo, w szczególności nie poinformował strony o możliwości wniesienia zażalenia.

Odnosząc się do naruszenia art. 11 k.p.a. skarżący wskazał, że organ w swoich działaniach nie wypełnił obowiązków wynikających z zasady przekonywania.

Decyzje organów I i II instancji zawierają błędy obliczeniowe co do powierzchni określonej jako prawidłowo wskazanej do otrzymania płatności. Według organu różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a ustaloną po kontroli wynosi [...] ha i stanowi [...] % powierzchni określonej jako prawidłowo wskazanej. Różnica ta stanowi [...] % powierzchni prawidłowej do otrzymania dopłaty bezpośredniej określonej w czasie kontroli.

Jeżeli chodzi o naruszenie § 1 ust. 1 pkt 1 i § 2 rozporządzania w sprawie minimalnych norm, to organ dokonał błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że zabieg agrotechniczny w postaci orki łąk i wysiewu nasion nie zawiera się w pojęciu innych zabiegów uprawowych zapobiegających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów, podczas gdy w istocie zabieg agrotechniczny w postaci orki łąk i wysiewu nasion zawiera się w pojęciu innych zabiegów uprawowych i uprawnia do przyjęcia, że na danym gruncie jest prowadzona działalność rolnicza, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania ww. rozporządzenia. Organy nie kwestionują przeprowadzenia wskazywanych zabiegów. Orka ma na celu przewrócenie i pokruszenie wierzchniej warstwy roli z jednoczesnym eliminowaniem chwastów. W pierwszej połowie maja 2013 r. został wykonany ww. zabieg uprawowy z jednoczesnym wysiewem nasion traw.

Organ I instancji przyjął ponadto dla działki C zakwalifikowanie do płatności jedynie obszaru [...] ha, stwierdzając na nim jednocześnie naruszenie norm N.01.1 i N.03.1. Uznanie części obszaru za zakwalifikowany do płatności w sytuacji, gdy stanowi on wycinek całości gruntu, na którym wykonano inne zabiegi uprawowe zapobiegające rozprzestrzenianiu się chwastów, jest sprzeczne z zasadami logiki i w efekcie końcowym prowadzi do błędnej wykładni przepisów § 1 ust. 1 pkt 1 i § 2 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm skutkującej odmową wypłaty należnej płatności bezpośredniej.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9, art. 10, art. 11 i art. 89 § 2 k.p.a. organ stwierdził, że art. 3 ustawy o płatnościach zawiera normy o charakterze lex specialis, wyłączające zastosowanie szeregu norm ogólnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ administracji, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Strona ani jej pełnomocnik na żadnym etapie postępowania takich żądań nie zgłosili. W sprawie nie wystąpiły również przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 89 § 2 k.p.a., gdyż postępowanie nie wymagało uzgodnienia interesów stron ani też nie było potrzeby (a też wniosków strony) co do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych. Nie można utożsamiać instytucji kontroli na miejscu z oględzinami, gdyż są to dwa różne elementy postępowania, uregulowane odmiennymi normami i zasadami postępowania. Podkreślić również należy bezzasadność zarzutów dotyczących zaniechania przez organ obowiązku informowania stron o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych. Również i w takim przypadku organ administracji ma obowiązek udzielić stronie niezbędnych pouczeń, jednakże obowiązek ten również musi wynikać z żądania strony (art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Przeprowadzona kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że orzekającym w sprawie organom administracji publicznej nie można skutecznie zarzucić, że przy rozstrzyganiu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa materialnego lub procesowego w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania wydanych decyzji z obrotu prawnego. Organy prawidłowo i wszechstronnie ustaliły stan faktyczny sprawy, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, i na podstawie jego swobodnej oceny zastosowały właściwe w sprawie przepisy obowiązującego prawa.

Organy szczegółowo i wyczerpująco wyjaśniły, że przeprowadzona kontrola wykazała, iż działki A, B i częściowo C są nieużytkowane rolniczo, co potwierdza dokumentacja fotograficzna, na której widoczne są liczne chwasty oraz niewykoszona roślinność. W związku z tym w ocenie Sądu powyższe ustalenia organów są prawidłowe, a strona skarżąca nie podważyła ich skutecznie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Wskazać należy w tym miejscu na przepis art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do ust. 2 powyższego przepisu w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Według zaś ust. 3 powołanego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z powyższych regulacji wynika, że w postępowaniu w sprawie płatności zasadniczo nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., stosownie do której organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a więc wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (zob. J. Bieluk Komentarz do art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, Lex 2013).

Powyższe nie oznacza jednak, że w przypadku, gdy wnioskodawca zgłasza zastrzeżenia i kwestionuje dokonane w trakcie kontroli ustalenia, organ nie powinien rozważyć potrzeby dokonania ponownej kontroli na miejscu w celu zweryfikowania dokonanych ustaleń. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach, w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie z czynności kontrolnych, może w terminie 14 dni od doręczenia raportu zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń w nim zawartych. Podkreślić przy tym trzeba, że w skardze skarżący potwierdził fakt otrzymania kopii raportu z czynności kontrolnych po korektach, jednak nie skorzystał z prawa zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń co do ustaleń w nim zawartych. W szczególności skarżący nie żądał doręczenia mu lub możliwości wglądu do raportu przed dokonaniem korekt. Nie kwestionował zatem wyników czynności kontrolnych weryfikujących powierzchnię poszczególnych działek rolnych oraz stwierdzających zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na wskazanych działkach. Zaskarżona decyzja czyni zaś zadość ww. wymogom. Uzasadnienie faktyczne decyzji wyjaśnia okoliczności sporne, a materiał dowodowy, na którym oparły się organy, jest wystarczający do dokonania jednoznacznych ustaleń w zakresie mającej zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia powierzchni faktycznie rolniczo użytkowanej przez skarżącego oraz powierzchni niekwalifikującej się do płatności. W sytuacji, gdy nieprawidłowości w zakresie powierzchni kwalifikującej się do płatności stwierdzone zostały przez inspektorów terenowych w ramach kontroli na miejscu, co zostało jednocześnie zobrazowane za pomocą dokumentacji fotograficznej, okoliczności tych nie są w stanie podważyć inne dowody, mające potwierdzić wykonywanie na spornych działkach określonych zabiegów agrotechnicznych. Należy bowiem podkreślić, że w świetle art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach istotne jest nie samo podejmowanie zabiegów agrotechnicznych, ale ich efekt pozwalający na stwierdzenie, że grunty są użytkowane rolniczo i utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o płatności. Skoro zatem w wyniku kontroli stwierdzono, że w niniejszej sprawie efekt ten był niewystarczający, ponieważ stwierdzono nieużytki, bez znaczenia dla powyższej oceny pozostawały podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące podejmowanych zabiegów agrotechnicznych. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ § 1 ust. 1 pkt 1 i § 2 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm.

Stosownie do cyt. wyżej art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności.

Stosownie do treści art. 124 ust. 1 w zw. z ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, do którego odwołuje się przepis cyt. wyżej art. 7 ust. 1, powierzchnia użytków rolnych nowego państwa członkowskiego objętego systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część jego wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych utrzymaną w dobrej kulturze rolnej bez względu na to, czy są one wykorzystywane do produkcji, oraz, w stosownych przypadkach, dostosowaną zgodnie z obiektywnymi i niedyskryminacynymi kryteriami ustanowionymi przez to nowe państwo członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję.

Wracając do kwestii związanych ze stanem faktycznym w analizowanej sprawie, wskazać trzeba, że kontrole działek były dokonywane bez obecności strony zgodnie z prawem krajowym i wspólnotowym, gdyż nie jest to wymagane w przypadku, gdy dokonywane są pomiary działek. Raport pokontrolny, co było w sprawie bezsporne, został przekazany wnioskodawcy. Informacja o 14-dniowym terminie do złożenia zastrzeżeń do protokołu kontroli została w nim zawarta w odpowiedni sposób (vide k. 13v., 18v. akt adm.). Skarżący nie wniósł uwag w przepisanym terminie, ani do dnia wydania decyzji I instancji. Z tego względu należało przyjąć, że producent nie kwestionował wyników kontroli działek do tego momentu. Zapoznanie się ze stwierdzonymi kodami umożliwiało rolnikowi sprawdzenie, jakie nieprawidłowości zostały stwierdzone w trakcie czynności kontrolnych.

Podkreślenia również wymaga, że w 2013 r. stan przedmiotowych działek rolnych nie odbiegał od tego stwierdzonego 2012 r., co dodatkowo potwierdza okoliczność, że nie były one użytkowane rolniczo.

Również zarzut skarżącego, że nielogiczne jest uznanie przez organ jedynie za użytkowaną rolniczo jedynie części działki C i równoczesne wykluczenie tego odnośnie pozostałej jej części, jest niezasadny. Nie jest bowiem niemożliwe, a wręcz często spotykane w trakcie kontroli, że jedynie część działki jest użytkowana rolniczo, podczas gdy jej reszta nie spełnia tego kryterium, tym bardziej że w przedmiotowe sprawie obszar całej działki wynosił aż [...] ha.

Mając na uwadze powyższe rozważania nie były zasadne zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organ art. 9, art. 10 § 1, art. 11 i art. 89 § 2 k.p.a. Zgodnie z ostatnim z cyt. przepisów, organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Z uwagi na niezłożenie przez skarżącego uwag odnośnie protokołu kontroli brak było jakichkolwiek podstaw do wyznaczania rozprawy przez organ.

W sprawie nie wystąpiły również okoliczności dotyczące niemożności wypełnienia zobowiązań, co może pośrednio wynikać z analizy odwołania i skargi. Stosownie bowiem do treści art. 75 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, jeśli rolnik nie był w stanie wypełnić swych zobowiązań w wyniku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, zachowuje prawo do pomocy w odniesieniu do obszaru lub zwierząt kwalifikowalnych w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Ponadto właściwych zmniejszeń nie stosuje się, jeżeli niezgodność będąca następstwem siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych dotyczy wzajemnej zgodności. Stosownie zaś do treści ust. 2 art. 75 ww. rozporządzenia, przypadki siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych w rozumieniu art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 wraz z odpowiednią dokumentacją wymaganą przez właściwy organ zgłaszane są temu organowi na piśmie w terminie dziesięciu dni roboczych od dnia, w którym rolnik uzyskuje taką możliwość. Skarżący nie zgłosił na piśmie we właściwym terminie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, które dawałyby podstawę do uznania, że z przyczyn niezależnych nie wykonał swoich zobowiązań.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma więc możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która to najpełniej jest w stanie oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku.

Stosownie do treści art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, "Jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej." Skoro w rozpoznawanej sprawie różnica pomiędzy powierzchnią zgłoszoną przez skarżącego a powierzchnią stwierdzoną wyniosła [...] ha, co stanowi [...] % powierzchni stwierdzonej (tj. [...] ha), a więc przekroczyła 20 %, prawidłowo organ odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej. Wbrew twierdzeniom skarżącego organy w prawidłowy sposób dokonały powyższego wyliczenia, lecz nawet przyjmując jego stanowisko, że różnica ta wynosiła [...] %, to i tak prawidłowo organ winien odmówić przyznania płatności z uwagi na przekroczenie 20 % różnicy.

Reasumując, w oparciu o przeprowadzone w toku postępowania kontrole na miejscu, obejmujące gospodarstwo rolne skarżącego, organ miał podstawy do zakwestionowania danych zadeklarowanych przez niego we wniosku. Tymczasem to na skarżącym, stosownie do art. 3 ust. 3 in fine ustawy o płatnościach, spoczywał ciężar udowodnienia okoliczności faktycznych zawartych w złożonym wniosku. W szczególności to skarżący, zważywszy na wyniki kontroli, winien dążyć do tego, aby wykazać, że działki oznaczone we wniosku jako A, B i C są przez niego wykorzystywane rolniczo. Skarżący ograniczył się wyłącznie do nie popartych żadnymi dowodami twierdzeń, że utrzymywał grunty w prawidłowej kulturze rolnej. Na koniec należy jeszcze dodać, że nawet zgadzając się ze skarżącym, iż nie jest istotny efekt jego podjętych w tym celu działań, to, wbrew twierdzeniom organu II instancji, nie wykazał on, że takie zabiegi, wymienione w § 1 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm faktycznie wykonywał.

Mając na uwadze powyższe skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.