Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 526/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 200 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 4,8,38 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 11 marca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S[...] S.A. w L[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 540/18 ze skargi S[...] S.A. w L[...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 5 [...] r., nr D[...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2018 r., I SA/Wa 540/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S[...] S.A. w L[...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 5 [...] r. nr D[...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła S[...] S.A. w L[...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2016.2147 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 [...] r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1990.79.464 ze zm.), dalej jako "ustawa o zmianie u.g.g." i w związku z art. 4, art. 8, art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1989.14.74 ze zm.), dalej jako "u.g.g.", w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ww. ustawą z dnia 29 [...] r., przez niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że przekazanie nieruchomości w użytkowanie na podstawie decyzji wydanej przed dniem 1 sierpnia 1985 r. na rzecz Urzędu Wojewódzkiego w L[...] i państwowej osoby prawnej, którą był poprzednik prawny skarżącej Spółki, nie prowadziło do nabycia prawa wieczystego użytkowania przez stronę skarżącego.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2000.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego wypada zauważyć, iż objęto nim kilka przepisów we wzajemnym powiązaniu. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oraz uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z konstrukcją skargi kasacyjnej i budową zarzutów. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, ale takie wyliczenie musi być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, ale wymienione przepisy muszą pozostawać ze sobą w związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona zaskarżonym wyrokiem. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez ten Sąd we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, w oparciu o treść samego zarzutu i jego uzasadnienia, że autor kasacji naruszenia wskazanych w zarzucie przepisów u.g.n., u.g.g. i ustawy o zmianie u.g.g. upatruje w ich niewłaściwym zastosowaniu w okolicznościach niniejszej sprawy, prowadzącym do odmowy uznania w nich podstawy prawnej nabycia z mocy prawa, przez poprzednika prawnego skarżącej Spółki, współużytkowania wieczystego nieruchomości położonej w D[...] przy ul. S[...], oznaczonej aktualnie jako działki nr 2[...] i 2[...] o powierzchni 2,1888 ha oraz współwłasności budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie, w udziale wynoszącym ½ części całości.

Odnosząc się do powyższej kwestii wypada zgodzić się z poglądem Sądu I instancji o konieczności uwzględnienia, przy stosowaniu art. 200 ust. 1 u.g.n., treści art. 4, art. 8, a w szczególności art. 38 ust. 1 i 2 u.g.g., w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy dokonanej ustawą o zmianie u.g.g., w zakresie rozumienia pojęcia zarząd nieruchomością. Przepis art. 200 ust. 1 u.g.n. określa bowiem zasady w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy o zmianie u.g.g., z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz B[...], które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie przepisów u.g.n. Trafnie zatem odwołano się w toku dotychczasowego postępowania do treści art. 4, art. 8 i art. 38 u.g.g., w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą o zmianie u.g.g., podzielając ugruntowane stanowisko orzecznictwa wskazujące, że w świetle powyższych unormowań mogły być oddawane w zarząd jedynie grunty wydzielone, zabudowane lub nie zabudowane, niezbędne określonej jednostce organizacyjnej do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych. Przy udostępnianiu takiej jednostce uprawnień do korzystania z gruntu i budynków w ułamkowej części, nie można mówić o oddaniu gruntu w zarząd w rozumieniu ww. przepisów, a więc i ze skutkami określonymi aktualnie w art. 200 ust. 1 u.g.n. Podkreślano przy tym, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie u.g.g. mógł odnosić się tylko do nieruchomości będącej w zarządzie, a nie współzarządzie osoby prawnej i innej jednostki organizacyjnej, czy też nawet innej osoby prawnej. Podkreślano przy tym, że wprawdzie żadna z ustaw regulujących nabycie użytkowania wieczystego i własności budynków nie wyłącza możliwości nabycia tych praw przez współzarządców gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, ale to dlatego, że przepisy te nie określały w ogóle pojęcia zarządu. W tej sytuacji dla ustalenia, które grunty i budynki pozostawały w zarządzie państwowych osób prawnych, należało sięgnąć do przepisów art. 4, art. 8 i art. 38 ust. 1 i 2 u.g.g., w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą o zmianie u.g.g. (vide: uchwała siedmiu sędziów SN z dnia 18 czerwca 1991 r., III CZP 38/91, OSNCP 1991/10-12/118; uchwała SN z dnia 29 stycznia 1993 r., III CZP 171/92; uchwała siedmiu sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., III CZP 81/93; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., I OSK 570/07; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I OSK 571/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie można zatem potwierdzić zarzutu wadliwej subsumpcji ww. przepisów do stanu faktycznego sprawy, z którego wynika, iż teren, w skład którego wchodziły m.in. przedmiotowe działki nr 2[...] i nr 2[...], decyzją Naczelnika Miasta D[...] z dnia 2 [...] r., nr 4[...] został nieodpłatnie przekazany w współużytkowanie Urzędowi W[...] A[...] w L[...]. Stan prawny ukształtowany powyższą decyzją nie prowadził zatem ipso iure do przekształcenia niepodzielnego współużytkowania powyższej nieruchomości w zarząd, w trybie art. 87 u.g.g., w brzmieniu tegoż przepisu z dnia wejścia tej ustawy w życie, tj. z dnia 1 sierpnia 1995 r. Zasadnie w toku dotychczasowego postępowania wskazywano, iż przełamywałoby to istotę zarządu nieruchomością ukształtowaną ww. przepisami u.g.g., w szczególności art. 38 ust. 1 u.g.g. wymagającym od państwowych jednostek organizacyjnych zarządzania "wydzielonymi im" i nabytymi gruntami. Potwierdza to stanowisko Sądu I instancji, iż w zarząd mogły być oddawane jedynie grunty wydzielone, zabudowane lub nie zabudowane, niezbędne określonej jednostce organizacyjnej do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania zadań ustawowych lub statutowych.

Niezależnie od powyższych uwag wypada także zwrócić uwagę, iż przepis art. 200 ust. 1 u.g.n, stanowi podstawę nabycia prawa użytkowania wieczystego przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz B[...]. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie u.g.g. wskazywał z kolei podmiot nabywający owe prawo w sposób adekwatny do stanu stosunków społecznych i gospodarczych aktualnych w dniu wejścia w życie owej ustawy, tj. na dzień 5 grudnia 1990 r. Były nim państwowe osoby prawne inne niż Skarb Państwa. Urząd Wojewódzki w L[...] – drugi współużytkownik przedmiotowych nieruchomości na podstawie ww. decyzji Naczelnika Miasta D[...], nie jest podmiotem, o którym mowa w powyższych przepisach. Nie może zatem aktualnie na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. nabyć prawa użytkowania wieczystego tegoż gruntu. Nawet zatem gdyby hipotetycznie uznać, iż przedmiotowa nieruchomości znalazła się we współzarządzie dawnych jej współużytkowników, to nie istnieje aktualnie możliwość powstania ipso iure prawa użytkowanie wieczystego w określonym udziale ułamkowym na rzecz skarżącej Spółki, skoro nie jest możliwa i nie następuje kreacja tegoż prawa w pozostałym jego udziale na rzecz drugiego współzarządcy.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.