Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 585/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151  par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Elżbieta Lenart(spr.) Protokolant referent stażysta Agnieszka Kołtuniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu G. M. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym sprawy.

Nieruchomość położona w gminie [...], w obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...], decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł "[...] " (bez węzła) - [...] (początek obwodnicy) Część II - km 5+650 -19+200.

W związku z tym Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] lutego 2019 r. - działając na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, i ust. 5, art. 18 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474), dalej jako "specustawa drogowa" oraz art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r. poz. 2204), dalej jako "u.g.n." - orzekł o:

1.ustaleniu odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w powiecie [...], w gminie [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] (wydzielona z działki nr [...]), nr [...] o pow. [...] wydzielona z działka nr [...]) oraz nr [...] o pow. [...] (wydzielona z działki [...]), objętej decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. w wysokości [...] na rzecz:

a) [...] za udział [...] części w wysokości [...];

b) [...] za udział [...] części w wysokości [...],

2. zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, do wypłaty odszkodowania ustalonego w punktach:

1a) na rzecz [...],

1b) na rzecz [...],

w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że odszkodowanie ustalono na podstawie operatu szacunkowego z [...] lipca 2018 r., który został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego [...] i określał wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...].

Następnie organ dokonał analizy tego operatu szacunkowego stwierdzając, że biegła dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości uwzględniła jej stan na dzień [...] marca 2018 r., a więc na dzień wydania przez organ I instancji decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, natomiast wartość nieruchomości ustaliła na dzień sporządzenia operatu szacunkowego - zatem uwzględniła przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej.

Dodał, że operat został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, z uwzględnieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów, tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. nr 165 poz. 985).

Uznał przedmiotowy operat za wiarygodny dowód w sprawie i w oparciu o ten dowód ustalił odszkodowanie na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych

i Autostrad - zarzucając nieprawidłowe sporządzenie operatu szacunkowego.

W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - polegające na wydaniu decyzji administracyjnej z zaniechaniem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego, jak również wydanie decyzji w oparciu

o dowody nie mające oparcia w rzeczywistym stanie rzeczy. Ponadto zarzucono naruszenie art. 11 i 107 k.p.a. polegające na lakonicznym i pobieżnym wskazaniu motywów rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

Po rozpoznaniu tego odwołania Minister Rozwoju decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...] - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa własności przedmiotowej nieruchomości, stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] lipca 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...].

Biegła opisała stan nieruchomości wskazując, że wyceniana nieruchomość położona jest w miejscowości [...], w gminie [...], w powiecie [...], bezpośrednio przy trasie [...]. W sąsiedztwie nieruchomości znajduje się trasa [...] i grunty niezabudowane zadrzewione o przeznaczeniu inwestycyjnym. Na szacowanym gruncie znajdują się składniki roślinne: drzewostan mieszany (sosna - wiek 20 lat i jesion - wiek 25 lat).

Następnie ustaliła, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla nieruchomości brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] r. Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. szacowana nieruchomość znajduje się na obszarze o przeznaczeniu pod usługi - U.

Do wyceny gruntu przedmiotowej nieruchomości biegła wybrała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Przeprowadziła analizę rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę usługową i mieszkaniową oraz nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Okresem badania objęto lata 2016 - 2018 oraz obszar rynku zdefiniowany jako teren gminy Wiązowna dla nieruchomości usługowych

i mieszkaniowych, a także teren województwa [...] dla nieruchomości drogowych.

Stwierdziła, że analiza transakcji drogowych na terenie gminy [...] w okresie 2 lat poprzedzających wycenę wykazała, iż ceny transakcyjne gruntów drogowych, które zostały wydzielone z gruntów budowlanych kształtowały się od 84,39 zł/m² do 199,51 zł/m². Średnia cena w zbiorze wynosiła 133,67 zł/m². Natomiast analiza transakcji gruntami przeznczonymi pod zabudowę mieszkaniową i usługową, zaistniałych na terenie gminy [...], w okresie sprzed dwóch lat od daty wykonania wyceny, pozwoliła wyłonić transakcje, których ceny kształtują się od 145 zł/m² do 282,18 zł/m², przy średniej cenie 191,27 zł/m².

Po dokonanej analizie biegła stwierdziła, że ceny gruntów "drogowych" na rynku lokalnym nie są cenowo wyższe od cen gruntów niezabudowanych inwestycyjnych mieszkaniowo-usługowych i zastosowała przepis art. 134 ust. 3 u.g.n., określając wartość rynkową nieruchomości dla aktualnego sposobu użytkowania, tj. posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów przeznaczonych pod zabudowę usługowo mieszkaniową. Do cech rynkowych wpływających na wartość wycenianej nieruchomości zaliczono lokalizację - waga 25%, możliwości inwestycyjne - waga 25%, sąsiedztwo, otoczenie - waga 20%, parametry działki - waga 15%, infrastruktura techniczna - waga 15%.

Wartość rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości, tj. działki nr [...] o pow. [...], nr [...] o pow. [...] i nr [...] o pow. [...] wyniosła łącznie [...]. Natomiast wartość drzewostanu określono na kwotę [...].

Zatem łącznie wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości biegła określiła na kwotę [...].

Dokonując analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego Minister stwierdził, że jego wątpliwości budzi dobór nieruchomości porównawczych.

Wskazał, że nieprawidłowe było działanie biegłej polegające na przyjęciu do porównań z szacowaną nieruchomością nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługową i mieszkaniową.

Z analizy akt sprawy wynika bowiem, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość przeznaczona była pod usługi. Zatem biegła powinna przyjąć do porównań nieruchomości przeznaczone pod zabudowę usługową. Zobowiązanie to wyrażone jest w art. 4 pkt 16 u.g.n. - zgodnie

z którym przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W związku z tym uznał, że działanie biegłej polegające na przyjęciu do porównań nieruchomości o mieszkaniowo - usługowym przeznaczeniu, było nieprawidłowe, gdyż naruszało art. 4 pkt 16 u.g.n. Biegła w żaden sposób nie wyjaśniła przyjęcia do bazy porównawczej takich nieruchomości. Tymczasem w żaden sposób nie można uznać nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową za podobne do nieruchomości, która posiada w studium przeznaczenie tylko usługowe -bowiem różny może być przedział cenowy takich nieruchomości, który wpłynie ostatecznie na wartość wycenianych działek.

Organ zauważył również, że biegła - dokonując charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej, położonej we wsi [...], w gminie [...], a także pozostałych nieruchomości przyjętych do porównań zawartych w tabeli na stronie 12 operatu - nie wskazała, jakie przeznaczenie posiadają ww. nieruchomości. Zatem opis nieruchomości porównawczych jest niewystarczający.

Dodał, że zgodnie z art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji,

o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

W związku z powyższym uznał, że biegła powinna przyjąć do porównań nieruchomości posiadające przeznaczenie usługowe, bowiem jakie było przeznaczenie nieruchomości w studium.

Zobowiązanie to wyrażone jest w art. 4 pkt 16 u.g.n. - zgodnie z którym przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna

z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Zatem działanie biegłej polegające na przyjęciu do porównań nieruchomości

o mieszkaniowo - usługowym przeznaczeniu było nieprawidłowe i naruszało art. 4.pkt 16 u.g.n. Nie można bowiem uznać za podobne do nieruchomości, która posiada

w studium przeznaczenie usługowe, nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową, bowiem różny może być przedział cenowy takich nieruchomości, który wpłynie ostatecznie na wartość wycenianej działki.

Podniósł również, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji. Natomiast zgodnie z treścią art. 154 ust. 2 u.g.n. w pierwszej kolejności rzeczoznawca zobowiązany jest uwzględnić przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zaś w przypadku jego braku - na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten jest jedyną normą prawną zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Konstrukcja przepisu jest jasna i nie wymaga głębszych zabiegów interpretacyjnych.

Z jego treści w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości.

Skoro zatem w niniejszej sprawie wycenie podlegała nieruchomość, która według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - zgodnie

z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - przeznaczona była pod zabudowę-usługową, to trudno zgodzić się z zakwalifikowaniem jej jako nieruchomości o przeznaczeniu wielofunkcyjnym tj. mieszkaniowo- usługowym.

Powyższe skutkowało błędnym doborem nieruchomości porównawczych, jak również niewłaściwe określoną oceną dla cechy "możliwości inwestycyjne".

Podsumowując Minister uznał, że przyjęcie przez biegłą, jako materiału porównawczego, nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym, różniących się od przedmiotu wyceny, grozi ryzykiem wystąpienia błędu w wykonanych obliczeniach i co za tym idzie, wpływa negatywnie na wiarygodność ostatecznego wyniku wyceny.

Dodał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1973/15: "operat powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące

w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania."

Bezsprzecznym jest, że rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby operat - będąc jednym z dowodów w sprawie - był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3148/14, wyrok z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 961/11 oraz wyrok z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11).

Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności Minister Rozwoju uznał, że zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji - w celu przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, którego wynik może mieć istotny wpływ na kształt rozstrzygnięcia. Stwierdził też, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji nie zostało przeprowadzone prawidłowo i tym samym doszło do uchybień mających istotny wpływ na wynik sprawy - co w odniesieniu do charakteru postępowań odszkodowawczych obliguje organ odwoławczy do zastosowania treści art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do treści tego art. decyzja organu pierwszej instancji może zostać uchylona przez organ nadzoru w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie złożył [...] - zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

II - przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy w postaci:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zupełnie dowolne uznanie przez organ odwoławczy, że zarzuty Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], co do przyjętego przez biegłą doboru nieruchomości porównawczych, są zasadne, a zarazem podważające ustalenia po-czynione w operacie szacunkowym przygotowanym na potrzeby niniejszego po-stępowania przez rzeczoznawcę majątkowego [...],

2. art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zupełnie dowolne uznanie przez organ odwoławczy, że przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego sposób wyceny był w zaistniałym stanie faktycznym nieprawidłowy, podczas gdy organ w takim stopniu nie dysponuje wiadomościami specjalnymi,

3. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w związku z art. 134 ust. 1 w związku z art. 153 i 154 oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, że operat szacunkowy z dnia [...] października 2016 r. został sporządzony niezgodnie

z obowiązującymi przepisami i nie może stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz byłych właścicieli nieruchomości,

4. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] nr [...]

z dnia [...] lutego 2019 r. pomimo tego, że została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, zaś wszelki konieczny dla wydania decyzji zakres sprawy został wyjaśniony;

II.- przepisów prawa materialnego w postaci:

1. art. 134 ust. 1-3 u.g.n. poprzez ich błędną subsumcję i uznanie, że operat szacunkowy jest nieprzekonujący, w sytuacji gdy rzeczoznawca dokonała wyceny nieruchomości z zachowaniem wszelkich norm prawnych obowiązujących w tym przedmiocie, a jednocześnie udzieliła wyczerpującej i w pełni uzasadnionej odpowiedzi na postawioną jej tezę;

2. art. 134 ust. 4 u.g.n. poprzez uznanie, że operat przygotowany przez rzeczoznawcę majątkowego [...] nie spełnia wymogów formalnoprawnych, podczas gdy uwzględnia on wszelkie normy w tym zakresie, w tym w zakresie uzasadnienia przyjętej metody wyceny oraz doboru nieruchomości porównywanych;

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący przedstawił argumentację na poparcie zarzutów sprzeciwu i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rozwoju wniósł o jego oddalenie - stwierdzając, że podniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138

§ 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rozwoju z [...] lutego 2020 r., którą w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylono w całości decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania w wysokości [...] na rzecz [...] za udział [...] części w wysokości [...] i [...] za udział [...] części w wysokości [...] za prawo własności nieruchomości położonej w powiecie [...], w gminie [...],

w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] (wydzielona z działki nr [...]), nr [...] o pow. [...] (wydzielona z działka nr [...]) oraz nr [...] o pow. [...] (wydzielona z działki [...]), objętej decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,

a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Decyzja kasacyjna może być zatem wydana przez organ odwoławczy tylko wtedy, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15).

Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi z kolei naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a.

Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na rzecz Skarbu Państwa.

Jako zasadniczy dowód w sprawie, Wojewoda uznał operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] lipca 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...] - na podstawie którego ustalił odszkodowanie.

Jednakże w ocenie Ministra operat ten sporządzony został z naruszeniem art. 4 pkt 16 u.g.n. - zgodnie z którym przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wyceniana nieruchomość przeznaczona była pod usługi. Tymczasem biegła nieprawidłowo przyjęła do porównań z szacowaną nieruchomością nieruchomości

o przeznaczeniu pod zabudowę usługową i mieszkaniową.

Minister podniósł też, że biegła dokonując charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej, a także pozostałych nieruchomości przyjętych do porównań zawartych

w tabeli na stronie 12 operatu nie wskazała, jakie przeznaczenie posiadają ww. nieruchomości - zatem opis nieruchomości porównawczych jest niewystarczający.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił powyższe stanowisko organu odwoławczego. Skoro wyceniana nieruchomość była przeznaczona pod usługi - to jako nieruchomości podobne biegła powinna przyjąć do porównań nieruchomości przeznaczone pod zabudowę usługową.

W związku z tym Sąd uznał, że działanie biegłej polegające na przyjęciu do porównań nieruchomości o mieszkaniowo - usługowym przeznaczeniu, było nieprawidłowe, gdyż naruszało art. 4 pkt 16 u.g.n. Przy czym biegła w żaden sposób nie wyjaśniła motywów przyjęcia do bazy porównawczej takich nieruchomości. Tymczasem w żaden sposób nie można uznać nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową za podobne do nieruchomości, która posiada w studium przeznaczenie tylko usługowe - bowiem różny może być przedział cenowy takich nieruchomości, który wpłynie ostatecznie na wartość wycenianych działek.

Jednakże wskazać należy, że Sąd oddalił sprzeciw przede wszystkim z innego powodu - nie podnoszonego przez żadną ze stron.

Zasady ustalania odszkodowania regulują przepisy u.g.n. W myśl art. 130

ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Stosownie do zaś do treści art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię

o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

W świetle art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W myśl zaś ust. 4 art. 156 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli

w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie wskazuje się, iż operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania odszkodowawczego, dlatego należy zagwarantować im prawo do ustosunkowania się do takiego dowodu oraz jego oceny przez organy obu instancji.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że podstawą ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego [...] [...] lipca 2018 r. Operat ten sporządzony został na etapie postępowania przed organem I instancji i był aktualny w dacie wydania decyzji przez Wojewodę [...] w dniu [...] lutego 2019 r.

Jednakże w dacie wydania decyzji przez Ministra Rozwoju - [...] lutego 2020 r. - operat ten utracił już swoją ważność i w konsekwencji nie mógł stanowić dowodu

w sprawie. Stosownie bowiem do powołanych wyżej przepisów art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. przedmiotowy operat szacunkowy był ważny przez 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Ponieważ w aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument potwierdzający jego aktualność - dlatego też nie mógł być wykorzystany do celu dla którego został sporządzony, po upływie tego okresu.

W związku z utratą aktualności operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania, konieczne jest sporządzenie nowego operatu szacunkowego - co oznacza przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania dowodowego w znacznej części. Przeprowadzenie postępowania w tym zakresie nie mieści się bowiem w zakresie uprawnień organu odwoławczego wynikających z art. 136 § 1 k.p.a.

W realiach rozpoznawanej sprawy należało zatem uznać, że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju uchylająca decyzję Wojewody [...] jest zgodna z prawem -gdyż w dniu jej wydania operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego [...] utracił moc dowodową z uwagi na upływ 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Ponadto zasadne są zastrzeżenia organu II instancji dotyczące doboru nieruchomości porównawczych o przeznaczeniu pod zabudowę usługową i mieszkaniową.

Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji zleci sporządzenie nowej wyceny nieruchomości, a następnie dokona jej oceny, po czym podejmie stosowne rozstrzygnięcie.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak

w sentencji wyroku.