Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2491/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) po rozpoznaniu 12 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2021 r. nr [...]. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), dalej "kpa" w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b, ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111), dalej "ustawa", po rozpatrzeniu odwołania J. K., dalej "Skarżąca", od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało ją w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Decyzją z [...] grudnia 2020 r., Nr [...] odmówiono Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem Z. K. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z uwagi na to, iż nie zostały spełnione łącznie przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia:

- z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych - niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia;

- z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych - osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek tej osoby nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

- z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych - brak jest bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia, a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem.

Odwołanie wniosła Skarżąca.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając odwołanie jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie przyjęło przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 201 lr. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Z kolei w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy - świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W sprawie bezsporne jest, że mąż Skarżącej, urodzony w dniu [...] października 1951 r., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia [...] lipca 2020 r., Nr [...] do dnia [...] lipca 2024 r. Z treści tego orzeczenia wynika, że niepełnosprawność istnieje od [...] kwietnia 2020 r., zaś ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] maja 2020 r.

W sprawie niesporne jest również, że Z. K. pozostaje w związku małżeńskim ze Skarżącą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Oceniając kwestię czasu uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności SKO uznało za wadliwy pogląd organu I instancji, że data od kiedy taki stan trwa ma negatywne znaczenie dla oceny spełniania przesłanki do uzyskania niepełnosprawności. Powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) z którego wynika, że okoliczność daty powstania niepełnosprawności nie ma znaczenia. (szczegółowo opisał zakres tego wyroku i płynące z niego wnioski). Przyjął, że skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (czasu powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy. Wskazał nadto, że skutkiem ww. orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Podstawą prawną dla osoby pozostającej w związku małżeńskim do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, należnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu współmałżonkiem jest przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Okoliczność, że obowiązki małżeńskie są w szczególny sposób regulowane przez prawo (szerszy) nie oznacza, że pomiędzy współmałżonkami nie występuje obowiązek o charakterze alimentacyjnym.

Zgodnie z treścią art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, dalej "krio" oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. (...). Ponadto, w myśl art. 23 krio są oni obowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Prawa i obowiązki małżonków zostały uregulowane prawnie w sposób odrębny i jednocześnie szczególny. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek wzajemnej alimentacji (przyczynianie się do zaspokajania wzajemnych potrzeb, wzajemna pomoc i współdziałanie dla m. in. wzajemnego dobra). Z tej przyczyny nie można, zdaniem organu, twierdzić że ustawa o świadczeniach rodzinnych, posługując się - w art. 17 ust. 1 pkt 4 krio – pojęciem innych osób, na których zgodnie z przepisami ustawy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie dotyczy współmałżonków.

Za prawidłowością bowiem wyżej przedstawionego poglądu przemawia również fakt, że nawet teoretycznie przyjmując pogląd organu, iż w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, świadczenie rodzinne przysługiwałoby małżonkowi z tytułu sprawowania opieki nad współmałżonkiem, ale tylko w sytuacji, w której oboje małżonkowie są osobami legitymującymi się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to poza art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy (który posługuje się pojęciem "osoby na której ciąży obowiązek alimentacyjny"), brak byłoby przepisu, który mógłby stanowić podstawę do przyznania, w takiej sytuacji, świadczenia skarżącej. W związku z powyższym organ uznał, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy ma pełni zastosowanie do (będącego osobą sprawną) małżonka, ubiegającego się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy winien być rozumiany w ten sposób, iż normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. la), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji.

Oceniając zakres i rozmiar sprawowanej opieki a także kwestia istnienia związku skutkowo-przyczynowego organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne, przewidziane w art. 17 ust. 1 ustawy przysługuje osobie, która sprawuje opiekę nad osobą tego wymagającą, która spełnia przesłanki wskazane w tym przepisie. Przepis ten stanowi, że opieka ma być sprawowana nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długoterminowej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością egzystencji oraz stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych w art. 3 pkt 22 zawiera zaś definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Omawiana ustawa, nie zawiera jednak definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem osoby nad którą opieka jest ustawowa, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Nie budzi wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Z powyższego wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.

Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.

Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia.

Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. Samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wystarcza dla określenia potrzeb osoby niepełnosprawnej w zakresie opieki, pielęgnacji czy wsparcia. Na użytek ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca przewidział bowiem specyficzny instrument badania i weryfikacji, czy zakres potrzeb osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności uniemożliwia zarazem aktywność zarobową i zawodową jej opiekuna – wywiad środowiskowy.(art. 23 ust. 4a ustawy).

Jak wynika z ustaleń, dokonanych przez pracownika socjalnego w miejscu zamieszkania skarżącej, w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu [...] grudnia 2020 r., skarżąca zamieszkuje wspólnie z mężem - emerytem, który jest zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia [...] lipca 2024 r. Źródłem dochodu rodziny jest emerytura niepełnosprawnego - [...] zł netto. Odwołująca się nigdy nie pracowała zawodowo, nie posiada własnego dochodu. Zajmowała się wychowywaniem dzieci, które obecnie się usamodzielniły, założyły własne rodziny i mieszkają oddzielnie. Dzieci pracują zawodowo, utrzymują kontakt z rodzicami. Z. K. zmaga się z nowotworem jelita grubego - przebył operację, ma przytwierdzony woreczek. Porusza się samodzielnie, wszystkie posiłki przygotowywane przez żonę spożywa samodzielnie, czynności higieniczne, tj. mycie, golenie wykonuje również samodzielnie. Odwołująca się pomaga mu jedynie przy myciu pleców oraz wykonuje wszystkie zabiegi związane z dezynfekcją stomii, Raz dziennie wykonuje mężowi iniekcje podskórne, natłuszcza skórę różnymi rodzajami maści, która jest popalona po przebytej radioterapii. Obecnie Z. K. co dwa tygodnie dojeżdża do Przychodni Onkologicznej we [...], tam ma przez trzy dni wykonywane badania, a następnie podawana jest chemia. Do poradni dojeżdża każdego dnia, ponieważ we [...] nie ma żadnego hotelu. W wyjazdach towarzyszy mu syn lub synowa, Skarżąca nie posiada prawa jazdy. Za każdym razem, gdy przyjeżdża do domu, to na noc ma podłączaną kroplówkę przez tzw. port. Po każdej chemii źle się czuje, jest wówczas pampersowany, gdyż nie trzyma moczu; ma objawy silnej biegunki oraz wymioty. W tych sytuacjach stomia musi być kilkakrotnie wymieniana i dezynfekowana - czynności te wykonuje odwołująca się; codziennie zakrapia mężowi krople do oczu. Ustalono, że sprawy urzędowe małżonkowie załatwiają wspólnie. Pan Z. K. ma prawo jazdy - podwozi żonę na zakupy, w celu zrobienia opłat, czy załatwieniu wszelkich spraw urzędowych. Ponadto odwołująca się pierze, sprząta, prasuje, rozpala ogień.

Mając na uwadze przedstawiony wyżej rodzaj i zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem - brak jest, zdaniem Kolegium, podstaw do przyjęcia, że Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad mężem. Odwołująca się w zasadzie nie wykonuje przy mężu czynności pielęgnacyjnych, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych. Pielęgnacja stomii nie wymaga ciągłej obecności odwołującej się. W razie jednak konieczności, w sytuacji wzmożonej pielęgnacji stomii, odwołująca się pracując zawodowo może skorzystać z komercyjnej fachowej usługi pielęgniarskiej. Mąż odwołującej się posiłki spożywa samodzielnie, sam zażywa leki, sam się goli, myje, a przy kąpielach pomoc odwołującej sprowadza się jedynie do umycia pleców, jest sprawny intelektualnie, posiada prawo jazdy, jest czynnym kierowcą - zawozi żonę na zakupy, a także w celu zrobienia opłat, czy załatwienia spraw urzędowych. Jak zostało ustalone Panu Z. K. pomagają również dzieci.

Świadczone przez odwołującą się inne czynności, a mianowicie robienie zakupów, realizacja recept, podawanie leków, przygotowywanie posiłków, pranie, prasowanie sprzątanie, palenie w piecu dotyczą w rzeczywistości prowadzenia gospodarstwa domowego przez osoby aktywne zarobkowo i zawodowo. Nie ulega bowiem wątpliwości, że czynności te mogą być realizowane także przez osobę aktywną zawodowo, gdyż mają one charakter uniwersalny, skoro nie dotyczą tylko wąskiego grona osób, co do których istnieje konieczność zapewnienia opieki i pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Czynności, tzw. porządku dziennego mogą być wykonywane w czasie wolnym od pracy, w tym także przed udaniem się do pracy lub po powrocie z niej, jak np. pomoc przy czynnościach higienicznych, ubraniu się czy też przygotowywanie posiłków, bądź leków - które mąż odwołującej się jako osoba sprawna intelektualnie może zażyć sam.

W ocenie Kolegium, w bezspornych okolicznościach niniejszej sprawy, opieka sprawowana nad mężem przez żonę nie jest na tyle absorbująca i tak bardzo czasochłonna, że uniemożliwia jej podjęcie jakąkolwiek aktywności zawodowej w ramach powołanej już definicji art. 3 pkt 21 ustawy, skoro może być sprawowana tylko przez część dnia. Zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez odwołującą się nad niepełnosprawnym mężem, w świetle zasad doświadczenia życiowego, jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasowym.

Bezsporne w sprawie jest również, że odwołująca się nigdy nie pracowała zawodowo. Natomiast z przywołanego wcześniej orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że niezdolność do samodzielnej egzystencji istniała od dnia [...] kwietnia 2020 r. Stąd nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy tymi zdarzeniami, o którym mowa w przepisie art. 17 ust. 1 ustawy. W tych okolicznościach niepodejmowanie pracy przez Skarżącą nie ma realnego, faktycznego i bezpośredniego związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Nie kwestionując, konieczności wsparcia męża przez Skarżącą pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującemu małżonkowi jest wzajemną powinnością współmałżonków wynikającą z ustawy kodeks rodzinny i opiekuńczy, szczególnie w zakresie rozmiaru pomocy jakiej udziela Skarżąca, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. Sama jednak konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez Skarżącą względem swojego niepełnosprawnego męża nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia. Nie zaistniał więc związek przyczynowy pomiędzy wykonywanymi czynnościami, a biernością zawodową Skarżącej , niewywołaną ich realizacją. Tym samym niespełniona została przesłanka z art. 17 ust. 1pkt 4 ustawy.

Stwierdzenie powyższego oznacza, że zarzut odwołania z punktu 1 .b in fine uznano jako bezzasadny.

Niezasadny jest również zarzut z punktu 2. odwołania. Przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia. Wobec zatem ustalenia przez organ - na podstawie oświadczenia złożonego przez Skarżącą w piśmie z [...] kwietnia 2020 r. oraz na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] grudnia 2020 r. zakresu i rozmiaru (charakteru) sprawowanej przez Skarżącą opieki nad niepełnosprawnym mężem, która nie wyklucza podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia, organ pierwszej instancji nie miał podstaw do dalszego prowadzenia czynności dowodowych. W toku ustalania stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym, strona nie jest zwolniona ze współdziałania z organem i przejawiania inicjatywy dowodowej. Obowiązek ten wprawdzie nie wyłącza wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), niemniej jednak oznacza, że strona winna aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. zwłaszcza jeśli kwestionuje dotychczasowe ustalenia organu. W sprawie niniejszej Skarżąca od wszczęcia postępowania przed organem pierwszej instancji jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który w trakcie całego postępowania nie wnioskował o ustalenie jakichkolwiek okoliczności w sprawie. Zarówno na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, a następnie w odwołaniu pełnomocnik nie wskazał jakich dokładnie okoliczności organ nie ustalił, a które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Skarżąca zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji i zwrot kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych:

-zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez Skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą (rezygnacją z pracy) a sprawowaniem przez Nią opieki nad mężem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje.

2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki Skarżącej nad mężem, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. Nr 2019, poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 28), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa, przy czym stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych a w szczególności art. 17 tej ustawy.

Stosownie do treści art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art. 17 ust. 1 lit b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Powyższa regulacja stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), orzekł, że art. 17 ust. 1 lit b ustawy o świadczeniach w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym, przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia.

Zasadnie jednak z innych przyczyn nie było podstaw do przyznania świadczenia.

Świadczenie pielęgnacyjne jest rodzajem świadczenia opiekuńczego a jego przyznanie wymaga spełnienia przez osobę ubiegającą się warunków ustawowych, które zostały szczegółowo wymienione w decyzji więc Sąd nie będzie ich szczegółowo ponownie przytaczał. Generalnie sens przyznawania tego rodzaju świadczenia jest taki aby osoby pozostające w niewątpliwie szczególnej sytuacji, kiedy osoba najbliższa wymaga całodziennej opieki, mogły zrezygnować z pracy i w całości poświęcić się opieką nad taką osobą. W zamian za to otrzymują świadczenie pielęgnacyjne, które ma zapewnić im pokrycie, choć w części niezbędnych wydatków na osobę, którą się opiekują.

Sąd rozpoznający tę sprawę jest zdania, że ustanowione w ustawie o świadczeniach rodzinnych regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji R.P. oraz celu tych unormowań (tzw. prokonstytucyjna wykładnia przepisów prawa). Świadczenia pielęgnacyjne powinny być przyznawane osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagają takiego wsparcia (p: wyroki NSA : z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z 21 czerwca 2017 r., I OSK829/16, 12 maja 2017/, I OSK328/16, 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17, 27 maja 2019 r., I OSK 1939/18). Jak równocześnie wskazywane jest w orzecznictwie, (np. wyrok NSA z 13 czerwca 2015 r., I OSK 1286/14), wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawa realizowana jest przez sądy których obowiązkiem jest przestrzeganie wyznaczonego ramami Konstytucji porządku prawnego. Jednym ze środków służących realizacji tych celów jest możliwość dokonywania wykładni rozszerzającej ustaw opartej na założeniu racjonalności ustawodawcy w której dopuszczalne jest odstępstwo od tej racjonalności gdy istnieją wyższe, ważniejsze zasady i wartości niż literalnie wykładane normy. Kierując się wyrażoną w art. 178 ust. 1 i 8 Konstytucji zasadą podległości sędziów Konstytucji zobowiązani są oni wziąć zatem pod uwagę nie tylko literalne brzmienie normy prawnej ale i przepisy Konstytucji i dokonać takiej wykładni, która w jak najpełniejszy sposób umożliwi realizację norm i wartości konstytucyjnych. Tego rodzaju wykładnia nie może jednak pomijać materialnoprawnych podstaw uzasadniających przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego. Należy pamiętać, że świadczenie pielęgnacyjne z jednej strony niejako zastępuje osobie, która je pobiera wynagrodzenie za pracę a z drugiej, i co ważniejsze, ma służyć zaspokajaniu potrzeb osoby niepełnosprawnej. Po drugie nie do przyjęcia jest na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach teza, że generalnie w każdym przypadku gdy mamy do czynienia z osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym członek rodziny na którym ciąży ustawowy obowiązek opieki powinien uzyskać świadczenie pielęgnacyjnego. Taka wykładnia, w przypadku gdy mamy do czynienia z osobą niepełnosprawną, czyniłaby zbędnymi unormowania art. 17 ustawy o świadczeniach bo tego rodzaju świadczenie de facto byłoby automatyczne, przy spełnieniu przesłanki nie podejmowania pracy. Takiej wykładni, proponowanej przez Skarżącą, Sąd w tym składzie nie akceptuje.

Odnosząc te wywody do sprawy niniejszej, zdaniem Sądu, organ II instancji dokonał w sposób niewadliwy oceny sytuacji faktycznej jak występuje w rodzinie Skarżącej i doszedł do wniosku, że w Jej przypadku z uwagi na konieczny zakres sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, takie świadczenie się nie należy.

W świetle wywiadu środowiskowego zasadnie przyjęto, że mąż Skarżącej jest osobą, która jest w stanie na co dzień w części samodzielnie funkcjonować. Wymaga opieki w zakresie tylko niektórych czynności życia codziennego takich jak dezynfekcja stomii, mycie pleców przy kąpieli czy pomoc w okresie po przyjmowaniu chemii. W pozostałym zakresie mąż skarżącej funkcjonuje samodzielnie, jeździ samochodem i to raczej on pomaga żonie w ten sposób w codziennych obowiązkach domowych. Mąż skarżącej nie wymaga opieki w zakresie jedzenia, podawania leków czy innych czynności życia codziennego, jest czynnym kierowcą - zawozi żonę na zakupy, a także w celu zrobienia opłat, czy załatwienia spraw urzędowych.

Małżonkowie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe i tak czynności typu sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów są czynnościami wspólnymi z których korzystają wszyscy a nie tylko osoba niepełnosprawna. Jest to w takim wypadku wyraz oczywistej opieki żony nad mężem. Taki podział funkcji w rodzinie był "od zawsze" ponieważ Skarżąca nigdy nie pracowała a zajmowała się dziećmi i domem.

W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego musi zaistnieć taka sytuacja w której osoba niepełnosprawna nie jest w stanie z uwagi na swój stan zdrowia zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych i potrzebna jest jej permanentna pomoc osoby najbliżej. Konsekwencją tego jest natomiast to, że osoba która pomaga osobie niepełnosprawnej z racji zakresu/rozmiaru świadczonej pomocy nie jest w stanie podjąć żadnej pracy.

W ocenie Sądu, taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Jak trafnie ustalił organ zakres pomocy świadczonej przez żonę na rzecz męża jest ograniczony do kilku czynności życia codziennego. Czynności związane ze myciem, można wykonywać rano i wieczorem a więc generalnie poza ustawowymi godzinami pracy. Czynności związane z codziennym funkcjonowaniem typu przygotowywanie posiłków, sprzątanie – i tak Skarżąca wykonywałaby bez względu na to czy miałaby pod opieką męża i np. czynności tzw. zewnętrzne jak wizyty u lekarza, które wykonywane są przez każdego człowieka pracującego a wymagającego hospitalizacji. Jak zasadnie uznał organ mąż Skarżącej w zasadzie, poza czasem kiedy poddawany jest chemioterapii funkcjonuje samodzielnie i w domu i na zewnątrz.

Oczywiście rację ma skarżąca, że warunek stałej/ciągłej opieki nie oznacza opieki non stop gdyż osoba opiekująca ma także prawo do własnego życia i zaspokajanie swych potrzeb to jednak aby uzyskać świadczenie należy wykazać, że osoba opiekująca się nie jest w stanie pracować z uwagi na zakres opieki nad osobą niepełnosprawną.

Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi gdyż czynności wykonywane dla męża nie są na tyle wymagające, trudne i czasochłonnego żeby skarżąca nie była w stanie podjąć pracy choćby w niewielkim rozmiarze.

Pomoc ma charakter stały w sensie powtarzalności pewnych czynności ale nie jest na tyle absorbująca i pochłaniająca czas żeby uniemożliwiała podjęcie pracy choćby w ograniczonym zakresie. Sama gotowość świadczenia pracy, na którą powołuje się Skarżąca, to za mało aby uznać że spełnione zostały przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak trafnie wskazał organ musi istnieć związek przyczynowo skutkowy pomiędzy nie podejmowaniem pracy a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Tu takiego związku brak, co prawidłowo wywiódł organ. Nie bez znaczenia jest i to, że żona i tak nigdy nie pracowała a więc niepełnosprawność męża pozostaje faktycznie bez wpływu na możliwość podjęcia pracy.

Przy ocenie czy zachodzą przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ musi ocenić sytuację faktyczną osoby opiekującej się i osoby nad którą świadczona jest opieka. Ma zatem znaczenie czy osoby te mieszkają razem czy też nie. Ma to wpływ na ocenę zakresu świadczonej pomocy. Inaczej wygląda pomoc osobie, która mieszka samodzielnie a inaczej osobie, która ma wokół siebie inne osoby z których pomocy może na bieżąco skorzystać. W sytuacji w której wszyscy mieszkają razem pewne czynności są wspólne (wykonywane na rzecz osoby niepełnosprawnej i sprawującej opiekę). Mowa tu o czynnościach życia codziennego jak zakupy, sprzątanie czy gotowanie. Świadczenie pielęgnacyjne nie może przy tym zastępować obowiązków jakie ciążą z mocy ustawy na małżonkach.

Z tych względów Sąd uznał, że zakres pomocy świadczonej przez żonę na rzecz męża nie uzasadnia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Sąd uznał je za niezasadne. Organ w sposób prawidłowy zebrał materiał dowodowy a jego ocena (poza kwestią daty powstanie niepełnosprawności), spełnia przesłanki z art. 80 kpa. Uzasadnienie decyzji wyczerpuje dyspozycję art. 107 § 3 kpa. Organ odniósł się do zarzutów odwołania i wskazał z jakich przyczyn ich nie uwzględnią. Sąd tę ocenę podziela.

Wbrew temu co wywodzi skarga decyzja nie jest wewnętrznie sprzeczna. Organ ustalił zakres opieki przyjmując jednak, że nie jest on na tyle szeroki aby uzasadniał przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Samo bowiem przyjęcie, że opieka jest świadczona nie oznacza, że za każdym razem należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne – o czym była zresztą mowa we wcześniejszej części uzasadnienia.

Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.