Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4027/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 848
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 332/20 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 332/20 oddalił skargę P.K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. z [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych.

Niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez sąd wojewódzki, który wyrokiem z 27 grudnia 2018 r., sygn. III SA/Lu 390/18 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na skutek skargi kasacyjnej organu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1554/19 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie wyjaśniając, że wobec błędnego odczytania stanu faktycznego Sąd I instancji powinien rozpoznać sprawę ponownie oceniając, czy zaistniały przesłanki do zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej.

Badając ponownie sprawę w ocenie Sądu I instancji poza obiektywną przesłanką formalnoprawną organ wykazał potrzebę celowości zastosowania wobec skarżącego zawieszenia w czynnościach służbowych. Wskazał powody dla których uznał zastosowanie rzeczonego środka za konieczne i niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa jednostki, jej funkcjonariuszy i pracowników.

Odnośnie wniosków dowodowych skarżącego Sąd I instancji wyjaśnił, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dopuszczają przeprowadzania postępowania dowodowego polegającego na zwracaniu się do sądów powszechnych o nadesłanie akt określonych spraw w celu dopuszczenia dowodu z nich ani przeprowadzania dowodu z nagrań.

WSA w Lublinie podkreślił, że w sprawie nie zachodzą żadne istotne wątpliwości, które wymagałyby przeprowadzenia uzupełniających dowodów. Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych, a nie zarzuty postawione mu w postępowaniu dyscyplinarnym.

Końcowo przytoczył stanowisko wyrażone przez NSA, że w sytuacji prowadzenia przez przełożonego postępowania w stosunku do funkcjonariusza związanego z jego zachowaniem wskazującym na popełnienie deliktu ściganego w postępowaniu dyscyplinarnym istnieje pewien rodzaj sprzeczności interesów pomiędzy funkcjonariuszem a przełożonym, jednak nie posiada on charakteru który wskazywałby na wystąpienie przesłanki wyłączenia z art. 24 § 3 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł P.K., zarzucając mu naruszenie:

1/ przepisów prawa materialnego mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie, podczas gdy zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych jest fakultatywne nie dowolne i nie zostało dostatecznie uzasadnione przy całkowitym pominięciu, że skarżący w czasie zawieszenia nie pełnił żadnych czynności służbowych z uwagi na niezdolność do wykonywania obowiązków tj. przebywał na zwolnieniu lekarskim;

2/ przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. :

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. polegające na nieuchyleniu przez WSA w Lublinie decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z [...] maja 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sytuacji gdy ich podjęcie miało swoje źródło w personalnym konflikcie skarżącego z Dyrektorem Aresztu śledczego w L. ppłk [...], który był autorem decyzji wydanej w I instancji i stanowiło podstawę do wyłączenia od udziału w postępowaniu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na nieuchyleniu przez WSA w Lublinie decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z [...] maja 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sytuacji gdy wydane zostały w oparciu o niepełny materiał dowodowy, a organy administracji oddaliły wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącego mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, których przeprowadzenie jednoznacznie wskazywałoby na istnienie personalnego konfliktu skarżącego z Dyrektorem Aresztu Śledczego stanowiącego podstawę do wyłączenia od udziału w niniejszym postępowaniu oraz, że brak było podstaw do wydania decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. polegającą na ich niezastosowaniu i oddaleniu wniosków dowodowych zawartych w piśmie z [...] października 2020 r. w sytuacji gdy dowody te zmierzały do wykazania, że organy administracji ustaliły stan faktyczny niezgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Nadto zwrócił się o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ uznając jej zarzuty za bezzasadne wniósł o jej oddalenie, jednocześnie oświadczając, że nie wnosi o jej rozpoznanie na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, iż w związku z brakiem odpowiedzi strony skarżącej kasacyjnie, czy wyraża zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na fakt, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie znaczenie ma fakt, że orzekał w niej już NSA, który wyrokiem z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1554/19 uchylił poprzedni wyrok WSA w Lublinie z 27 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 390/18. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wynikające z tego przepisu związanie wykładnią NSA, tak prawa materialnego, jak i procesowego, oznacza, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie może od niej odstąpić, a ponowna skarga kasacyjna nie może być oparta na zarzutach sformułowanych w oparciu o odmienną wykładnię prawa, niż przedstawił to NSA.

Rozpoznając ponownie sprawę WSA w Lublinie kierując się wymogami art. 190 p.p.s.a. oraz wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z 21 maja 2020 r. dokonał oceny zaistnienia przesłanek do zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej.

Oceniając skargę kasacyjną w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności podlegał rozpoznaniu zarzut naruszenia prawa materialnego jako, że jego skuteczność determinuje zakres wyjaśnienia sprawy.

Zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariusza można zawiesić w czynnościach służbowych w przypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe, umyślne albo nieumyślne, lub wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.

Z przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że przesłanką zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych jest sam fakt wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w związku z postawionym zarzutem, nie zaś jego zasadność ani poczynione w toku postępowania dyscyplinarnego ustalenia. Ustawa nie wskazuje żadnych szczególnych, dodatkowych przesłanek od których uzależniona byłaby możliwość zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych.

Poza obiektywną przesłanką formalnoprawną, polegającą na samym fakcie wszczęcia przeciwko funkcjonariuszowi postępowania dyscyplinarnego, wpływ na decyzję o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych ma ocena potrzeby i celowości zastosowania wobec niego tego środka. W tym kontekście użyty w art. 94 ust. 2 ustawy zwrot "może" wskazuje, że zawieszenie w czynnościach służbowych ma charakter fakultatywny a decyzja podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony i ustalenie właściwych proporcji pomiędzy tymi interesami. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się jedynie do zbadania, czy zaskarżony akt nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Zatem w sprawach dotyczących fakultatywnego zawieszenia funkcjonariusza Służby Więziennej w czynnościach służbowych, sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja w tym przedmiocie nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.

Prawodawca stanowiąc w art. 94 ust. 2 ustawy o możliwości zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych w przypadku wszczęcia przeciwko niemu m.in. postępowania dyscyplinarnego, pozwolił organom Służby Więziennej na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości zawieszenia w czynnościach służbowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji powołanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego nie naruszył. Trafnie zaaprobował przedstawioną przez organy Służby Więziennej szczegółową analizę powodów zawieszenia P.K. w czynnościach służbowych.

Wyjaśnić należy, że przy ocenie tego, czy dany funkcjonariusz spełnia przesłanki do zawieszenia w czynnościach służbowych znaczenie mają nie tylko dowody świadczące o winie funkcjonariusza, lecz nawet okoliczności sytuacji, w jakiej się on znalazł. Jeśli wynikają z nich wątpliwości co do tego, czy funkcjonariusz nie naruszył prawa, to w odbiorze społecznym, postrzeganym przez pryzmat dobra służby, osoba taka nie daje już gwarancji, że w sposób poprawny będzie egzekwować prawo od innych osób.

Przedstawione w niniejszej sprawie okoliczności i powody zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych upoważniają do stwierdzenia, iż Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i zasadnie zastosował w niniejszej sprawie art. 94 ust. 2 ustawy, co czyni zarzut jego naruszenia niezasadnym.

Negatywnej przesłanki zawieszenia w czynnościach służbowych nie mogło stanowić przebywanie skarżącego na zwolnieniu lekarskim w czasie wydania decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych. Przepisy ustawy nie wprowadzają żadnych ograniczeń co do możliwości zawieszenia funkcjonariusza z uwagi na korzystanie przez niego ze zwolnienia lekarskiego. Podkreślić należy, że zwolnienie z obowiązku świadczenia pracy z powodu choroby służy zupełnie innemu celowi niż zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, co do celu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 lipca 2005 r., sygn. OSK 1958/04, "ratio legis instytucji zawieszenia w czynnościach służbowych polega na tym, aby pełniącego służbę niezwłocznie odsunąć od wykonywania swoich obowiązków". Celem zawieszenia w czynnościach służbowych jest konieczność odsunięcia funkcjonariusza od codziennych zajęć służbowych z uwagi na dobro postępowania prowadzonego przeciwko niemu lub dobro służby. Chodzi o odsunięcie funkcjonariusza od czynności służbowych z uwagi na to, że dalsze wykonywanie tych czynności byłoby nie do pogodzenia z charakterem postawionych mu zarzutów lub dobrem postępowania.

Oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo nie dopatrzył się naruszenia przez organy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. Jak wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny w sytuacji prowadzenia przez przełożonego postępowania w stosunku do funkcjonariusza związanego z jego zachowaniem wskazującym na popełnienie deliktu ściganego w postępowaniu dyscyplinarnym istnieje pewien rodzaj sprzeczności interesów pomiędzy funkcjonariuszem a przełożonym, jednak nie posiada on charakteru który wskazywałby na wystąpienie przesłanki wyłączenia z art. 24 § 3 k.p.a.

Prawidłowo Sąd I instancji nie stwierdził również naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny potwierdza, że organy Służby Więziennej podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny – tożsamy z interesem służby i słuszny interes strony, jak również w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w zakresie wystarczającym do oceny przesłanki określonej w art. 94 ust. 2 ustawy, dając temu szczegółowy wyraz w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji personalnych i w sposób należyty wykazując, dlaczego P.K. został zawieszony w czynnościach służbowych.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., którego celem nie jest ponowne, czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Rzeczony przepis może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd poweźmie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2331/13). Jak wynika z uzasadnienia stanowiska Sądu I instancji nie miał on wątpliwości co do naruszeń procesowych, które mogły mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Nie było więc potrzeby przeprowadzenia dodatkowych dowodów z dokumentów w tej sprawie. Przy czym przedstawionego przez skarżącego dowodu na nośniku danych CD nie można uznać za dowód z dokumentu, natomiast wskazane dowody pisemne dotyczą prowadzonego postępowania karnego.

Odnośnie wniosków dowodowych złożonych wraz z pismem z dnia [...] listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie może ich uwzględnić, gdyż przedmiotowe postępowanie dotyczy zawieszenia w czynnościach służbowych, a nie konkretnych deliktów dyscyplinarnych. Wyrok Sądu Okręgowego w Lublinie nie ma znaczenia dla oceny prawnej niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny.