Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 708/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1, ust. 2, art. 18 ust. 1, art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 12, art. 21, art. 34 ust. 1,
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Maciej Guziński, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie przyznania A. K. (dalej: skarżący, strona) płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014

We wniosku złożonym [...] maja 2014 r. skarżący zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. o przyznanie pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 (dalej : JPO), deklarując do jednolitej płatności obszarowej (JPO) dwadzieścia działek rolnych oznaczonych C, CA, E, EA, G, H, K, KA, L, LA, M, N, O, OA, P, Q, UA, UB, UC, UD o łącznej powierzchni 211,22 ha. Po wezwaniu ze strony organu strona w dniu 6 czerwca 2015 r. złożyła korektę do wniosku wraz z oznaczonym załącznikiem graficznym.

W wyniku przeprowadzonej następnie w dniach od 22 stycznia 2015 r. do 13 lutego 2015 r. kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącego ustalono mniejszą powierzchnię kwalifikowaną do płatności – 191,93 ha. Rolnik nie był obecny podczas wykonywania czynności kontrolnych. Z adnotacji zawartej w raporcie z czynności kontrolnych wynika, że kopia raportu została przekazana stronie przesyłką poleconą w dniu 24.02.2015 r.

Wobec powyższego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L., wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2015 r., przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 z tytułu JPO w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz zastosowanie współczynnika korygującego (1.710,15 zł). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał powierzchnię deklarowaną dla jednolitej płatności obszarowej oraz powierzchnię stwierdzoną, do której naliczył płatność, powołując przy tym wyniki kontroli na miejscu. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności JPO wynosi 19,29 ha. Tym samym całkowita powierzchnia stwierdzona wyniosła 191,93 ha. Procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu wyniosła dla jednolitej płatności obszarowej 10,05%. Z uwagi na opisane zawyżenie, powierzchni dla JPO, na podstawie art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 dokonano pomniejszenia płatności JPO o wysokość dwukrotnej różnicy.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, podnosząc w nim, że przyjęte przez organ powierzchnie nie są zgodne ze stanem faktycznym. Strona nie zgodziła się z wynikami kontroli na miejscu w przedmiocie wyliczenia powierzchni zgłaszanych działek rolnych ponieważ, podkreślając, że nie była obecna podczas przeprowadzanej kontroli na miejscu – wobec czego wniosła o ponowne przeprowadzenie kontroli na miejscu w swojej obecności lub osoby przezeń wyznaczonej.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył obszernie przepisy dotyczące przyznawania płatności rolno środowiskowych i ich pomniejszania, kształtujące stan prawny w sprawie, i uznał, że zostały one zastosowane prawidłowo. Wskazując, że główny przedmiot sporu stanowi prawidłowość czynności kontrolnych, które miały miejsce w dniach od 22 stycznia 2015 r. do 13 lutego 2015 r., organ powtórzył ustalenia organu I instancji co do stwierdzonych różnic pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, oraz przedstawił wyliczenie przyznanej stronie kwoty JPO, z zastosowaniem stawki jednolitej płatności obszarowej do 1 ha uprawy w 2014 r., określonej w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 listopada 2014 roku w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2014 rok (Dz. U. z 2014, poz. 1602) i wynosi [...] zł.

Organ odwoławczy zaznaczył, że – z uwagi na zakwestionowanie w odwołaniu prawidłowości przeprowadzonych podczas kontroli na miejscu pomiarów - podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie dokonał ponownej oceny raportu z czynności kontrolnych. Weryfikacja ta potwierdziła prawidłowość pomiarów dokonanych w trakcie kontroli na miejscu, zawartych w raporcie z czynności kontrolnych. Pomiary te są zgodne ze stanem faktycznym. Z pomiarów wyłączone zostały obszary zakrzaczone oraz nieużytkowane przez okres dłuższy niż 2 lata, a wszystkie ustalenia zostały utrwalone w dokumentacji fotograficznej. Z tego też względu, zdaniem organu odwoławczego, zarzuty strony nie mogły zostać uwzględnione. Odnosząc się do uwagi dotyczącej nieobecności strony podczas kontroli na miejscu, organ zauważył, że zgodnie z Rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz Ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dn. 26 stycznia 2007 r. (t.j. Dz. U. z 2012, Nr 1164 ze zm.), nie ma obowiązku powiadamiania rolników o kontroli na miejscu, zaś czynności kontrolne mogą być przeprowadzane bez ich obecności.

W zaskarżonej decyzji podkreślono, że zgodnie z art. 12 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, wniosek o pomoc obszarową zawiera wszystkie informacje konieczne w celu ustalenia uprawnień do otrzymania pomocy, w tym zawiera deklarację rolnika, iż jest świadom wymogów odnoszących się do danej pomocy oraz zawiera szczegółowe dane umożliwiające identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach, z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, lokalizację, użytkowanie oraz dany system pomocy. Obowiązek ten dotyczy podania danych istniejących na gruncie w stanie faktycznym. Ustalenia kontroli wykazały nieprawidłowości w powierzchni deklarowanych działek rolnych E, G, H, K, L, M, O, Q, UB i UD a organ I instancji uznał je za wiążące, przyjmując iż odzwierciedlają one faktyczną powierzchnię użytków rolnych znajdujących się w posiadaniu strony. Ponadto określona we wniosku deklaracja rolnika, w przedmiocie w.w. działek rolnych, na których stwierdzono nieprawidłowości w zakresie kwalifikowalności powierzchni nie może być uznana za oczywistą omyłkę, która może być w każdym czasie prostowana przez producenta rolnego w przypadku wykrycia ich przez właściwe władze (art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009). Błędne zadeklarowanie powierzchni działek rolnych oraz upraw może pociągać ze sobą negatywne konsekwencje dla producenta, włącznie z mniejszym przyznaniem płatności, o czym odwołujący powinien wiedzieć, podpisując oświadczenie z sekcji X Oświadczenia i zobowiązania wniosku, iż znane są mu zasady przyznawania płatności bezpośredniej.

W skardze na powyższą decyzję A. K. wniósł o jej uchylenie, podważając rzetelność ustaleń kontroli na miejscu oraz bezstronność kontrolujących. Zarzucił zastosowana przez kontrolujących technika pomiar, określona jako "inna" była nieprecyzyjna, a użyty do niej sprzęt nie umożliwiał sprawnego pomiaru. Skarżący podkreślił, że jego gospodarstwo leży na obszarze objętym projektem Natura 2000 i uczestniczy w programie rolno środowiskowym siedlisk łąkowych, co wiąże się z wieloma obostrzeniami i ograniczeniami, a w przypadku upraw prowadzonych przez skarżącego (wariant 5.3) oznacza, że dozwolone jest koszenie jedynie 20 % powierzchni łąk rocznie. Powoduje to, że poszczególne fragmenty działek muszą pozostać nieużytkowane przez kolejno następujące po sobie cztery lata. Prowadzi to do sprzeczności, bowiem z jednej strony takie są narzucone stronie wymogi, z drugiej organ w swojej decyzji wskazuje, że wyłączeniu od dopłat podlegały obszary nieużytkowane przez okres dłuższy niż dwa lata. Skarżący w związku z tym wskazał, że kontrolujący nie byli właściwie przeszkoleni, bowiem nie znali obostrzeń, jakie zostały na producenta nałożone przez ARiMR.

Odpowiadając na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzut ów dotyczących stosowanych technik pomiaru oraz urządzeń pomiarowych wskazał, że pomiar dokonano przy pomocy urządzenia GPS, posiadającego wymagane prawem certyfikaty potwierdzające, że jakość pomiaru wykonanego tym odbiornikiem spełnia wymagane na poziomie Wspólnoty Europejskiej normy techniczne (art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE Nr 1122/2009). Organ podkreślił też, że ustalenia protokołu [...] odnoszą się do kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, a nie, jak zarzuca strona w skardze, w zakresie przestrzegania norm i wymogów. Kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni obejmuje wszystkie deklarowane przez producenta użytki rolne, nie zaś dotyczy pomiaru wyłącznie wykoszonej części powierzchni gruntów. Przypisane nieprawidłowościom kody DR13- i DR13+ dotyczą nieprawidłowego oszacowania przez stronę powierzchni deklarowanych działek rolnych.

Na rozprawie w dniu zgłosił się pełnomocnik skarżącego i przedstawił szereg kolejnych zarzutów ( dołączone jako załącznik do protokołu z rozprawy). Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego:

1) art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.) – dalej: ustawa o płatnościach, polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a także nieuwzględnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia,

2) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. przez brak należytego uzasadnienia wydanej decyzji, w szczególności poprzez wskazanie jedynie na wielkość powierzchni wyłączenia działek rolnych bez wyjaśnienia, co było ich przedmiotem,

3) art. 3 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy o płatnościach w zw. z art. 8 i 78 k.p.a. poprzez brak rozpoznania wniosku dowodowego strony i przeprowadzenia dowodu z oględzin zmierzających do weryfikacji kwalifikowalności powierzchni działek rolnych oraz pozostawienie decyzji co do przeprowadzenia przedmiotowego dowodu uznaniu Kierownika Biura Kontroli, a przez to ograniczenie zrealizowania zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, a także działanie w sposób budzący brak zaufania do organów administracji i władzy publicznej,

4) art. 26 ust. 1 i art. 32 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L 3 i6 z 2.12.2009, s. 65), art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nt 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. L 30/16 z 31.01.2009) – dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez dokonanie ustaleń na podstawie raportu, który uniemożliwia skuteczne sprawdzenie zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności oraz wgląd w szczegóły przeprowadzonej kontroli,

5) art. 34 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w zw. z treścią załącznika nr IlI i II. § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca "010 i. w sprawie minimalnych norm (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1372) oraz załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. poz. 361 ze zm.) w zw. z art. 26 ust. 1, art. 34 ust. 6, art. 50 ust. 1 i art. 52 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie norm oraz wymogów dotyczących zaliczenia określonych obszarów i obiektów do powierzchni działki rolnej kwalifikującej się do płatności.

Dodatkowo strona wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z informacji o parametrach technicznych urządzenia [...] na okoliczności występowania i wielkości błędu pomiaru zastosowanego w sprawie urządzenia pomiarowego, czego wynikiem było błędne ustalenie stanu taktycznego, mające wpływ na naliczenie płatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego legalności, to znaczy zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.).

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ocena prawidłowości działań i stanowiska organów w związku z pomniejszeniem skarżącemu płatności obszarowych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2014 rok. Strona bowiem we wniosku o przyznanie płatności za ten rok zadeklarowała do objęcia płatnością działki o łącznej powierzchni 211,22 ha, podczas gdy w wyniku przeprowadzonej w dniach 22 stycznia 2015 r. – 13 lutego 2015 r. kontroli na miejscu organ stwierdził w odniesieniu do 11 działek rolnych (E, EA, G, H, K, L, M, O, Q, UB, UD) nieprawidłowości, którym przypisał kod błędu DR13+, w konsekwencji czego ustalił, że powierzchnia kwalifikowana do płatności wynosi 191,93 ha. Podważając te ustalenia skarżący podnosi, że nie zostały one w należyty sposób opisane ani dowiedzione w decyzji, a organ nie wyjaśnił, jakie okoliczności wpłynęły na pomniejszenie zakwalifikowanej do płatności powierzchni.

Wobec tak formułowanych zarzutów, wskazać na wstępie należy, że stosownie do treści art. 7 ust.1 i ust. 2 oraz art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr "122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach ' o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. (ust. 1a). Rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw:

1) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych,

2) innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa),

- do których została przyznana jednolita płatność obszarowa (ust.2).

Z przepisów art. 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 2a ustawy o płatnościach wynika zatem, że jednolita płatność obszarowa jest przyznawana do powierzchni faktycznie użytkowanej w celu rolniczym.

Postępowanie w przedmiocie uzyskania płatności rolnych jest wszczynane na wniosek producenta rolnego (art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach), przy czym złożone wnioski podlegają kontroli, m.in. w zakresie zgodności danych w nich zawartych dotyczących zadeklarowanych działek ewidencyjnych i rolnych, z bazami danych. W związku z ubieganiem się przez producenta rolnego o przyznanie płatności powinien on więc dołożyć należytej staranności w celu jednoznacznego wykazania, iż spełnia ustawowe przesłanki uzyskania danej płatności. Jakiekolwiek nieprawidłowości w tym zakresie obciążają ujemnie wnioskodawcę.

W rozpoznawanej sprawie w ramach weryfikacji wniosku skarżącego organ I instancji dokonał kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym strony, czego konsekwencją było ustalenie różnicy pomiędzy powierzchnią części działek zadeklarowaną przez rolnika we wniosku, a wynikającą z przeprowadzonych czynności kontrolnych. Kontrola odbyła się bez udziału i powiadomienia rolnika. Dane będące podstawą ustaleń organu odnośnie tych ustaleń zawarte zostały we włączonej do akt dokumentacji pokontrolnej, w tym raporcie z czynności kontrolnych wraz z załącznikami oraz elektronicznym nośniku danych - płycie CD, z plikami zawierającymi m.in. fotografie poszczególnych działek oraz załączniki graficzne w postaci szkiców - mapy terenu, z naniesionymi granicami działek.

Odnosząc się w tym miejscu zarzutów dotyczących samych czynności kontrolnych, w tym zastosowanej techniki pomiarów, wykorzystanych urządzeń oraz kwalifikacji osób prowadzących kontrolę, Sąd uznał te zarzuty za bezzasadne. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. W art. 34 ust. 1 ww. aktu sprecyzowano, że powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Oznacza to, że organ ma swobodę doboru rodzaju stosowanej metody pomiaru, o ile tylko gwarantuje ona zachowanie ww. warunków i realizację celów kontroli. Z treści raportu kontroli wynika, że pomiarów większości działek przeprowadzono przy pomocy urządzenia GPS, zaś w niektórych przypadkach korzystano z metody określonej jako "Inna". Zastosowanie tej ostatniej techniki oznacza de facto (co wynika z opisu zawartego w raporcie kontroli) skorzystanie z jednej z wcześniej wymienionych w tabeli "techniki pomiaru powierzchni i obwodu działki rolnej" technik, sposób umożliwiający zatwierdzenie w systemie informatycznym ARiMR wyników kontroli działek rolnych w przypadkach szczególnych. Zapisy raportu kontroli wskazują, że stosowano tę technikę w przypadku łącznego pomiaru dwóch lub więcej działek, a jak potwierdził organ, w trakcie pomiarów również korzystano z urządzenia GPS. Odnośnie zarzutów dotyczących niedokładności samego urządzenia zauważyć trzeba, że każde urządzenie pomiarowe cechuje się ograniczoną dokładnością, a pomiaru dokonywane przy pomocy GPS są jedną z najbardziej dokładnych technik i spełniają wspomniane wymogi z art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W przypadku odbiorników, z których korzystał organ z przedłożonych Sądowi wraz z pismem z dnia 18 stycznia 2016 r. kopii certyfikatów tych urządzeń (dowód przeprowadzono poza rozprawą) wynika, że ich dokładność wynosiła 1,5 m – co zresztą nie przeczy danym przedstawionym na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego. Stwierdzić jednak trzeba, że powyższe nie może dowodzić, że doszło do zaniżenia powierzchni kwalifikowanej działek na skutek niedokładności pomiarów, bowiem należy uwzględnić, że błąd tolerowany w powyższym zakresie mógł za takim samym prawdopodobieństwem prowadzić do nieznacznego zaniżenia jak i zawyżenia wyników pomiarów. Skoro zatem strona nie powołuje się na inne pomiary, dokonane dokładniejszym urządzeniem, nie ma podstaw, by kwestionować wykorzystaną przez organ technikę pomiaru.

Przechodząc do oceny zarzutów niewyjaśnienia przez organy, w szczególności w decyzji pierwszo instancyjnej, przyczyn różnic pomiędzy powierzchniami ustalonymi w czasie kontroli, a zadeklarowanymi przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności, odnotować należy, że w myśl art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

W ust. 3 tego artykułu wskazano natomiast, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Powyższe wskazuje, że w postępowaniach, o jakich mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach modyfikacji uległy zasady dotyczące prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, a w szczególności ciężaru dowodu.. Konsekwencją powyższego jest konieczność wzmożenia aktywności stron, bowiem postępowanie w sprawach przyznania pomocy finansowej zostało oparte na dowodach, które będzie przedstawiała strona. Organ nie ma obowiązku, tak jak w k.p.a., podejmować z urzędu wszelkich środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Nie jest jednak dopuszczalne przyjęcie stanowiska, że ciężar udowodnienia okoliczności przeciwnych niż wynikające z dokumentów zgromadzonych w sprawie spoczywa na stronie postępowania w sytuacji, gdy dokumenty te budzą wątpliwości z obiektywnego punktu widzenia ( por. wyrok WSA w Gorzowie z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Go 26/15, dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Zadaniem organu jest natomiast niewątpliwie wyczerpujące rozpatrzenie całego zebranego materiału dowodowego – co, jak wskazuje się w orzecznictwie, polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych.

W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, podlegający rozpatrzeniu przez organ I instancji stanowił wniosek rolnika wraz z dołączonymi kopiami mapek , z których zaznaczono granice upraw oraz materiały zgromadzone w toku kontroli i sporządzony ich podstawie na raport kontroli wraz z załącznikiem w postaci płyty CD.

Dla oceny, czy w danej sprawie materiał dowodowy został wyczerpująco rozpoznany kluczowe znaczenie ma uzasadnienie decyzji. To ono bowiem pozwala zapoznać się z tokiem rozumowania organu i przesłankami, które zaważyły na podjęciu takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy, że zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a). Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie decyzji stanowi zatem dla strony informację o tym, jakim materiałem dysponował organ, jakie fakty ustalił i na jakiej podstawie oraz jakie wyciągnął z nich wnioski, istotne z punktu widzenia zastosowania normy prawa materialnego, przez co nie tylko pełni rolę przekonującą, ale umożliwia podjęcie rzeczowej polemiki z rozstrzygnięciem organu czy to na etapie instancyjnym czy w przed sądem administracyjnym.

Zdaniem Sądu w orzekającym składzie, w rozpoznawanej sprawie organy ARiMR nie dopełniły wymogów wynikających z przywołanych wyżej przepisów, bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji, ale przede wszystkim utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji, nie spełniają opisanych wyżej warunków, co w konsekwencji czyni niemożliwym przesądzenie, czy rzeczywiście organy wywiązały się należycie z obowiązku, o jakim mowa w art. art. 3 ust. 2 pkt ustawy o płatnościach.

Zastrzeżenia Sądu dotyczą umotywowania rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia różnicy między powierzchnią zobowiązania zadeklarowaną przez skarżącego do płatności a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli na miejscu. Uzasadnienie decyzji organu I instancji, jakkolwiek obejmuje 4 strony, jest jednak wyjątkowo lakoniczne w kwestii najistotniejszej dla rozstrzygnięcia i jednocześnie spornej w tej sprawie tj. stwierdzonych różnic pomiędzy powierzchnią działek rolnych deklarowaną a stwierdzoną. Organ w zasadzie ograniczył się do wskazania, że miała miejsce kontrola w gospodarstwie rolnym skarżącego, w wyniku której stwierdzono zawyżenie deklarowanej powierzchni o 19,29 ha oraz do wskazania w tabeli numerów poszczególnych działek wraz z wartościami powierzchni deklarowanej i stwierdzonej oraz przypisanym kodem błędu. Dalsza część uzasadnienia decyzji zawiera już odniesienie się do obowiązujących regulacji prawnych pomniejszenia, w tym dodatkowych pomniejszeń wynikających z zastosowania współczynnika korygującego. Tym samym treść uzasadnienia decyzji nie dostarcza w istocie żadnych informacji o przyczynach stwierdzonych różnic w powierzchni działek rolnych (czy wynikają one np. z tego że granice zaznaczone przez skarżącego na mapkach nie pokrywają się z granicami faktycznych upraw, czy z wykroczenia działek rolnych poza działki ewidencyjne objęte wnioskiem, czy z uwagi na dokonane przez kontrolujących wyłączenia określonych części powierzchni z innych przyczyn, czy np. z błędnego obliczenia przez skarżącego samej powierzchni). Zauważyć trzeba, że podanie w tabeli wyłącznie kodu uchybienia (DR13+) również dostarcza jedynie informacji o tym, że powierzchnia stwierdzona była mniejsza od deklarowanej, bez odniesienia tego do konkretnych przyczyn i ustaleń kontrolujących. Ponieważ jednocześnie w decyzji brak jest odniesienia stwierdzonych uchybień dotyczących poszczególnych działek choćby do dokumentacji fotograficznej – zarówno dostarczonej przez stronę , jak i zapisanej na płycie CD, stanowiącej załącznik do raportu kontroli, trudno jest na podstawie treści samej decyzji, ustalić, jakie rzeczywiście okoliczności faktyczne ujawnili kontrolujący, które zadecydowały o przyjęciu przez organ mniejszej powierzchni kwalifikowalnej do płatności, niż deklarowana przez stronę. Zauważyć trzeba, że niezależnie od tego co zawarto dodatkowo w protokole kontroli (o tym niżej), organ wydając decyzję na podstawie wyników przeprowadzonej kontroli nie jest zwolniony od wyczerpującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia w samej decyzji. Nie chodzi o powtórzenie w nim treści protokołów czy raportów z kontroli, w szczególności gdy posiadają one obszerne załączniki, ale o odpowiednie skonstruowanie uzasadnienia, przede wszystkim poprzez odpowiednie skonkretyzowanie okoliczności, które zaważyły na wnioskach organu ( w tym przypadku: jakie rodzaje błędów/nieprawidłowości wpłynęły na wynik pomiaru poszczególnych działek/grup działek różniący się od wartości deklarowanej) oraz odniesienie ich do konkretnych dowodów. Szczególnie istotna staje taka wnikliwa analiza materiału dowodowego w decyzji wówczas, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – rolnik nie był powiadomiony i nie uczestniczył w kontroli na miejscu (a trafnie wyjaśniał w tym zakresie organ odwoławczy, że zarówno z przepisów krajowych, jak i regulacji wspólnotowych nie wynika obowiązek powiadamiania rolnika o kontroli oraz konieczność jego obecności przy czynnościach kontrolnych). Braków w tym zakresie nie usprawiedliwia sam tylko fakt, że rolnikowi przysługuje prawo do zapoznania się z całym materiałem dowodowym, w tym do złożenia zastrzeżeń do raportu z kontroli. Podkreślić należy, że to decyzja administracyjna powinna umożliwiać jej kontrolę - zarówno przez stronę, organ odwoławczy, jak i w końcu przez sąd administracyjny. Przy tym w tej sprawie istotnie mogą istnieć pewne wątpliwości co do samego faktu doręczenia stronie raportu z kontroli, bowiem choć w samym raporcie w części XV zaznaczono, że kopię raportu (bez załącznika w postaci płyty CD z całą dokumentacją fotograficzną) doręczono stronie w dniu 24 lutego 2015 r. i podano nr przesyłki, jednak w aktach sprawy faktycznie brak jest dowodu jej doręczenia, a pełnomocnik strony nie potwierdza otrzymania przez rolnika tego raportu, stwierdzając "bark jest dowodu na to, że raport został stronie doręczony, a jeśli został wysłany, to jedynie sam dokument raportu".

W rozpoznawanej sprawie w raporcie kontroli opis stwierdzonych uchybień jest też raczej ogólnikowy – przede wszystkim poprzez podanie kodów uchybień, przy czym w polu uwagi zaznaczono co prawda, że w przypadku niektórych działek stwierdzono "wcinające się obiekty", jednak wobec braku w decyzji stanowiska co do tego, czy ta akurat okoliczność wpłynęła na zredukowanie kwalifikowanego obszaru działki, sam raport również nie dostarcza informacji (ani nie uzupełnia w tym zakresie decyzji) wystarczająco dla zobrazowania stanu faktycznego, a w konsekwencji podstaw faktycznych decyzji. Rację ma też skarżący, że z uwagi na łączny pomiar niektórych działek, trudne jest zrozumienie dlaczego w części przypadków pomniejszenia powierzchni dokonano w stosunku do jednej i akurat tej, a nie innej działki, w sytuacji gdy takie ustalenie nie zostało omówione, czy – przykładowo – choćby odniesione do konkretnej dokumentacji fotograficznej. Powyższe braki nie tylko utrudniają kontrolę decyzji, ale mogą prowadzić do znacznego ograniczenia możliwości merytorycznej polemiki ze stanowiskiem organu przez stronę w odwołaniu, co zresztą zarzucono w niniejszej sprawie.

Nie można jednocześnie, zdaniem Sądu w orzekającym składzie, uznać, że decyzja organu odwoławczego sanuje powyższe braki. Organ ten, w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego zwrócił się co prawda do organu I instancji o ponowną weryfikację raportu z kontroli i ewentualne powtórzenie czynności kontrolnych, uzyskując potwierdzenie prawidłowości ustaleń raportu, jednak uzasadnienie decyzji drugoinststancyjnej w kwestii stwierdzonych różnic w powierzchni działek rolnych wzbogacone zostało tylko o stwierdzenie, że z pomiarów wyłączono obszary zakrzaczone oraz nieużytkowane przez okres dłuższy niż dwa lata – co organ odwoławczy powtórzył za notatką urzędową pracownika organu I instancji (sporządzoną na etapie postepowania odwoławczego). W odpowiedzi na skargę organ ten jednocześnie stwierdza, że nie zasługują na uwzględnienie argumenty skarżącego, iż część wyłączonych przez organ terenów powinna podlegać uwzględnieniu z uwagi na to, że realizuje on na nich programy rolnośrodowiskowe, ponieważ stwierdzone w protokole z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni uchybienia dotyczyły nieprawidłowego oszacowania przez stronę powierzchni deklarowanych działek rolnych. Nie jest zatem jasne, i wątpliwości tych nadal nie rozwiewa lakoniczne w zakresie uzasadnienie decyzji II instancji, jakie ostatecznie były przyczyny pomniejszenia przez organ powierzchni poszczególnych działek (grup działek). Dodatkowo powyższe spowodowało – co widoczne jest po zarzutach skargi i pisma procesowego skarżącego, że polemika merytoryczna w niniejszej sprawie przesunęła się na etap postępowania sądowoadministracyjnego, w którym skarżący zaczyna dopiero odnosić się do tezy o wyłączeniu terenów zakrzaczonych i nieużytkowanych, podnosząc m.in. argumentację dotyczącą sytuacji związanych z realizacją programów rolnośrodowiskowych, które, zdaniem strony, mogą uzasadniać niewyłącznie także obszarów zadrzewionych lub z krzewami z obszaru kwalifikowanego do płatności, a organ przedstawiać kontrargumentację. To zaś potwierdza jedynie uchybienia organów ARiMR w zakresie uzasadnienia decyzji, które w istocie przez to czynią niemożliwą ocenę, czy cały zgromadzony przez organ materiał dowodowy został wyczerpująco rozpatrzony i właściwie oceniony przez organy administracji.

Wydając ponownie decyzje organy ARiMR będą zobowiązane uwzględnić powyższe uwagi i wyeliminować stwierdzone nieprawidłowości, w szczególności poprzez wyraźne wskazanie w decyzji, wynikiem jakich okoliczności ( błędy pomiaru strony, źle określone granice upraw, wyłączenia terenów nieużytkowanych dłużej iż dwa lata itp.) są stwierdzone różnice w deklarowanej i stwierdzonej kwalifikowanlnej powierzchni działek rolnych skarżącego, odniesienie tych ustaleń do poszczególnych działek oraz (w razie potrzeby) – odniesienie ich do konkretnej dokumentacji zdjęciowej oraz ich dokonanie opisu nieprawidłowości.

Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., które to naruszenia doprowadziły do ograniczenia możliwości obrony swoich racji przez stronę i uniemożliwiły ocenę prawidłowości wywiązania się przez organ z obowiązku , o jakim mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, a tym samym mogły mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 tej ustawy orzekł jak sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.