Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1461/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2011 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 317 (trzysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpoznaniu wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Kierownika Rejonu w [...] decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w G. w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. dla umieszczonej kanalizacji sanitarnej zabezpieczonej rurą ochronną oraz obciążającą spółkę opłatą w wysokości 1130,48 złotych.

Decyzje obu instancji zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne:

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Kierownik Rejonu Dróg Krajowych w [...] zezwolił P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w [...] w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. dla umieszczonej kanalizacji sanitarnej oraz naliczył z tego tytułu skarżącej opłatę w kwocie 1130,48 zł.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie:

1) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez brak wszechstronnego zgromadzenia i rozważenia materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, jak również dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających zdaniem strony na błędnej kwalifikacji kanalizacji sanitarnej do grupy obiektów budowlanych, skutkiem czego w decyzji naliczona została opłata należna Skarbowi Państwa w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, zamiast art. 40 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Przywołane wyżej przepisy różnicują stawki opłat za umieszczenie w pasie drogowym “urządzeń infrastruktury technicznej" niezwiązanej z potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2) oraz za umieszczenie "obiektów budowlanych" niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3),

2) art. 107 § 1 kpa polegające na niezgodnym z wymogami tego przepisu sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym oprócz wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, zabrakło wskazania przyczyn dlaczego organ zakwalifikował kanalizację sanitarną do obiektów budowlanych,

3) art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie wnioskodawcy przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co uniemożliwiło skarżącej zagłoszenie zastrzeżeń co do błędnych ustaleń faktycznych, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy,

4) art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jeżeli w pasie drogowym została umieszczona kanalizacja sanitarna to stanowi ona obiekt budowlany w rozumieniu ustawy prawo budowlane, podczas gdy zdaniem skarżącej prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do odmiennego wniosku, mianowicie iż kanalizacja sanitarna umieszczona w pasie drogowym nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.

5) art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwe jego astosowanie polegające na posiłkowaniu się definicją obiektu budowlanego zawartą w ustawie Prawo budowlane w sytuacji, gdy kwestia wydawania zezwoleń na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego jest wyczerpująco uregulowana w przepisie szczególnym tj. ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

6) art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, iż jeżeli w pasie drogowym została umieszczona kanalizacja sanitarna, to okoliczność ta oznacza, że kanalizacja nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego, w sytuacji gdy przy zastosowaniu tego przepisu należało dojść do przekonania, że kanalizacja sanitarna jest urządzeniem infrastruktury o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie, organ wskazał, że przyjęta w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych odrębna kwalifikacja "urządzeń infrastruktury technicznej" oraz "obiektów budowlanych", które zarządca drogi zezwolił umieścić w pasie drogowym, skutkuje zróżnicowaniem nałożonych na ich właścicieli wysokości odprowadzanych na rzecz Skarbu Państwa opłat. Jednocześnie ustawodawca w ustawie o drogach publicznych, będącej przepisem szczególnym, na podstawie którego zarządcy dróg wykonują swoje zadania, nie wprowadził definicji urządzeń infrastruktury technicznej ani też obiektów budowlanych, którymi powinien posiłkować się zarządca drogi dla zastosowania właściwej stawki i poprawnego naliczenia należnych opłat. Dlatego też organ zastosował definicję obiektu budowlanego zawartą w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Organ wyjaśnił, ze przyjęta w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych odrębna kwalifikacja "urządzeń infrastruktury technicznej" oraz "obiektów budowlanych", które zarządca drogi zezwolił umieścić w pasie drogowym, skutkuje zróżnicowaniem nałożonych na ich właścicieli wysokości odprowadzanych na rzecz Skarbu Państwa opłat. Organ podkreślił, że naliczając opłatę organ I instancji uwzględnił obowiązujące przepisy z których wynika, iż sieć kanalizacji sanitarnej stanowi obiekt budowlany, jak też decyzję Wojewody [...] nr [...] a dnia [...] lipca 2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] stanowiącej pas drogowy drogi krajowej nr [...] w obrębie ewid. [...] kwalifikując inwestycję do XXVI kategorii obiektów budowlanych.

Zdaniem organu, ustawodawca nie wprowadził definicji urządzeń infrastruktury technicznej ani też obiektów budowlanych, którymi powinien posiłkować się zarządca drogi dla zastosowania właściwej stawki i poprawnego naliczenia należnych opłat. Dlatego organ ustalając znaczenie pojęcia "obiekt budowlany" zastosował definicję obiektu budowlanego zawartą w ustawie z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane, mimo iż nie wyjaśnił tego szczegółowo w uzasadnieniu. Taka kwalifikacja wynika z zawartej w art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego definicji obiektu liniowego, zgodnie z którą przez obiekt liniowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość [...].

Jednocześnie organ wskazał, że w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji nie doszło do naruszenia art. 10 kpa, bowiem decyzja została podjęta wyłącznie w oparciu o wniosek skarżącego oraz kopie pozwolenia na budowę obiektu. Nie było innych dowodów, co do których skarżąca miałaby się wypowiedzieć. Żądaniem wniosku objęta była zgoda na zajęcie pasa drogowego pod kanalizację sanitarną i w tym zakresie organ orzekł zgodnie z żądaniem.

Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa polegające na niezgodnym z wymogami postępowania administracyjnego sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym zabrakło szczegółowego wyjaśnienia przyczyn dlaczego organ zastosował definicję obiektu budowlanego zawartą w ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane i tym samym dlaczego zakwalifikował kanalizację sanitarną do obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, co praktycznie uniemożliwia skarżącej prowadzenie w tym zakresie właściwej kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

2) naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że umieszczona w pasie drogowym kanalizacja sanitarna jest obiektem budowlanym nlezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, w sytuacji kiedy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że kanalizacja sanitarna umieszczona w pasie drogowym jest urządzeniem infrastruktury technicznej niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

b) art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 3a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że jeżeli w ustawie o drogach publicznych nie ma definicji pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej oraz obiektu budowlanego to okoliczność ta oznacza, że należy zastosować definicję obiektu budowlanego zawartą w ustawie Prawo budowlane, gdyż organ nie może arbitralnie stosować definicji zawartych w równorzędnych ustawach, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego;

c) art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 1 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku Nr 80 poz. 717 ze zm.) i art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku Nr 102 poz. 651) oraz w zw. z § 140 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 roku Nr 43 poz. 430) poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji kiedy przy zastosowaniu tych przepisów należało stwierdzić, że kanalizacja sanitarna umieszczona w pasie drogowym jest urządzeniem infrastruktury technicznej niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

Uzasadniając swoje zarzuty skarżąca ponownie wskazała, że dla prawidłowej oceny pojęć "obiekt budowlany" i "urządzenie infrastruktury technicznej", należy w tym celu sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80 poz. 717 ze zm), zajmującej się zasadami kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakresem i sposobami postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 tej ustawy) oraz na art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku Nr 102 poz. 651), czego jednak zabrakło. Przepisy te zaliczają kanalizację sanitarną do urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego, które ma przede wszystkim na celu zapewnienie społeczeństwu usług o charakterze powszechnym, podstawowym. Kanalizacja sanitarna umieszczana jest w pasie drogowym z reguły na okres wieloletni. Powyższych istotnych okoliczności organ w ogóle nie wziął pod uwagę. Dodatkowo, w ocenie skarżącej, w celu rozwiania dalszych ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych należało powołać się dodatkowo na przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Z § 140 ust. 1 i 2 rozporządzenia bezspornie wynika, że do urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą zalicza się w szczególności przewody kanalizacyjne nie służące do odwodnienia drogi, gazowe, ciepłownicze i wodociągowe. Przedmiotowa kanalizacja jest więc urządzeniem infrastruktury technicznej, o jakim mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia [...] września 2011 r. spółka nadal popierała skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2011 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 150, poz. 1481), § 4 ust. 1 pkt 1b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369) oraz art. 104 k.p.a.

Oznacza to, że zezwalając na zajęcie pasa drogowego dla umieszczonej kanalizacji sanitarnej zabezpieczonej rurą ochronną obciążył stronę skarżącą opłatą wyliczoną według zasad ustalonych w art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, a więc jak dla obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy.

Jak słusznie podnosi skarżąca opłata winna być ustalona jak dla urządzenia infrastruktury technicznej (art. 40 ust. 2 pkt 2) czyli zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych.

Ustawodawca nie zawarł w ustawie o drogach publicznych legalnych definicji pojęć "obiekt budowlany" i "urządzenie infrastruktury technicznej", dlatego też w celu dokonania ich wykładni należy sięgać do definicji zawartych w innych aktach prawnych. Nieuzasadnione jest, jak to uczynił organ, sięganie wyłącznie po uregulowania zawarte w Prawie budowlanym, które zalicza kanalizację sanitarną do obiektu budowlanego (kategoria XXVI obiektów budowlanych według załącznika do tej ustawy) oraz powoływanie się na decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą spółce pozwolenia budowlanego. Jest to stanowisko uproszczone i jednostronne. Jak słusznie wywiodła skarżąca należało również zapoznać się z definicjami urządzenia infrastruktury technicznej zawartymi w innych aktach prawnych tj. w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. - art. 2 pkt 13 tej ustawy), w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 – art. 143 ust. 2 tej ustawy) w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 - § 140 tego rozporządzenia). Uregulowania powyższych aktów prawnych wskazują na to, że kanalizacja sanitarna w rurze jest urządzeniem infrastruktury technicznej. W tym stanie rzeczy dokonując wykładni art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o drogach publicznych w kontekście przywołanych wyżej aktów prawnych a nie tylko Prawa budowlanego należy przychylić się do poglądu skarżącej, że ustawodawca wyłączył spośród obiektów budowlanych umieszczonych w pasie drogowym i niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego obiekty budowlane, które są urządzeniami infrastruktury technicznej, również nie mającymi związku z potrzebami zarządzania drogami i ustanowił dla nich odrębną kategorię, różnicując również sposób naliczania opłaty z tytułu umieszczenia tych urządzeń w pasie drogowym.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżone decyzje nie mogą się ostać i podlegają uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Rozstrzygnięcie jak w pkt 2 i 3 Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.