Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 465/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2 pkt 5, par. 3 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.), Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, , Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi adwokata C. P. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. a.tp.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 778 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., nr [...], o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie myjni samochodowej bezdotykowej, rozbudowie istniejącego budynku przedszkola o część usługowo - handlową, budowie urządzeń budowlanych oraz zjazdu z ul. A, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 63, na działkach o numerach ewidencyjnych: 429/1 i 429/2 oraz części działek drogowych nr ewid. 330/46 i 330/43 w obrębie [...].

Kolegium wskazało, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji T. S. i Z. S. wnieśli o jej uchylenie w części, dotyczącej działki nr 429/1 przy ul. A 63 w Ł. Zdaniem odwołujących się, planowana na działce nr 429/1 inwestycja wpłynie negatywnie na sposób użytkowania działki sąsiedniej. Wzrośnie emisja hałasu na skutek odkurzania, szumu wody uderzającej o blachy karoserii, trzaskania drzwiami samochodów, wielokrotnych przejazdów samochodów po działce, a ponadto wzrośnie także zanieczyszczenie powietrza spalinami, chemicznymi oparami i odpadami ropopochodnymi, przenoszonymi przez wody opadowe. W opinii odwołujących się, nie do zaakceptowania jest twierdzenie, że warunek dobrego sąsiedztwa, w odniesieniu do działek nr 428 i nr 429/1 należy uznać za spełniony. Ich zdaniem, dobre sąsiedztwo to takie sąsiedztwo, które nie oddziałuje negatywnie na sąsiadów, czego nie można powiedzieć o zamiarach inwestycyjnych, przewidywanych na działce nr 429/1. Mówienie o "dobrym sąsiedztwie" w rozumieniu ustawy o planowaniu przestrzennym byłoby zasadne w przypadku zabudowy działki nr 429/1 budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Odwołujący się zwrócili również uwagę, że wprawdzie planowana inwestycja nie należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że inwestor nie miał ustawowego obowiązku załączenia do wniosku raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, jednakże mając na względzie ważny interes społeczny taki obowiązek na inwestora może nałożyć organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. W tym przypadku, organ takiego obowiązku nie nałożył, zadowalając się oświadczeniem inwestora, zawartym we wniosku, iż planowana inwestycja nie będzie negatywnie wpływać na środowisko. Odwołujący się wskazali, że teren planowanej inwestycji położony jest na obszarze, dla którego brak jest aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego i z tego to powodu warunki zabudowy winny być ustalane indywidualnie, w sposób szczególnie staranny, z poszanowaniem interesu stron postępowania, interesu społecznego jak również szeroko rozumianej ochrony środowiska naturalnego. Lokalizacja myjni w tak kontrowersyjnym miejscu, to bezpośrednie zagrożenie dla jej sąsiadów, paradoksalnie będzie to również udziałem kierowców podróżujących ul. A, dla których wygody ma powstać myjnia. Ruch pojazdów wjeżdżających i wyjeżdżających z terenu posesji myjni doprowadzi do całkowitej zapaści infrastruktury drogowej w obrębie skrzyżowania ulic A i B.

Organ odwoławczy, w oparciu o art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, wyjaśnił zasady wydawania decyzji o ustalaniu warunków zabudowy, a następnie wskazał, że organ I instancji wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany, którego granice zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia i, zdaniem Kolegium, są prawidłowe dla oceny dopuszczalności zabudowy przedmiotowego terenu. W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1: 1000, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. Przedmiotowa analiza składa się nie tylko z powołanej wyżej mapy ale także z części opisowej, z której wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa (jednorodzinna i wielorodzinna) oraz zabudowa usługowa. Na podstawie treści mapy z wyznaczonymi granicami obszaru analizowanego można ustalić, że funkcja usługowa realizowana jest na działkach nr ewid. 197, 193/1 oraz 498/1, 499/1 i 433. Ponadto występuje ona także na terenie inwestycji (działka nr 429/2) gdyż, jak już wyżej wskazano, przedmiotem inwestycji jest rozbudowa istniejącego na tej działce budynku przedszkola. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika więc, że planowane przez inwestora przedsięwzięcie (zarówno w zakresie rozbudowy budynku przedszkola, jak też budowy myjni samochodowej), stanowi kontynuację funkcji, występującej w obszarze analizowanym, gdyż mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. Nie można bowiem pominąć, że funkcja usługowa realizowana na działkach nr 197 i 193/1 związana jest z branżą motoryzacyjną (wulkanizacja oraz kupno i sprzedaż samochodów i części samochodowych). Zasada kontynuacji funkcji nie może być interpretowana zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące, a także nie może naruszać zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Natomiast ustalenie, że w danej sprawie zachodzi kontynuacja funkcji jest tylko jedyną z kilku przesłanek, uzasadniających ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia. Zabudowa istniejąca na co najmniej jednej działce sąsiedniej winna pozwalać także na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Dalej Kolegium wskazało, że stosownie do wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia organ I instancji określił następujące parametry nowej zabudowy: linia zabudowy - obowiązująca (dla przynajmniej jednego punktu zabudowy) oraz nieprzekraczalna - zgodnie z załącznikiem graficznym; wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (działki nr 429/1 i 429/2) - od istniejącego wskaźnika zabudowy na terenie inwestycji, tj. 0,06 do 0,19; szerokość elewacji frontowej: dla budynku myjni - od 7,7 m do 18 m, dla rozbudowy budynku przedszkola - od istniejącej szerokości elewacji frontowej budynku przedszkola, tj. od 8 m do 18 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - od 4,1 m do 8 m (dla obydwu budynków); geometria dachu (dla obydwu budynków) - dach płaski (wielospadowy lub dwuspadowy) o kącie nachylenia głównych połaci dachowych od 1° do 10° i wysokości głównej kalenicy od 4 m do 8 m, usytuowanej równolegle lub prostopadle względem bocznej granicy terenu inwestycji z działką nr 512; dla budynku myjni dopuszcza się dach kolebkowy - zgodnie z wnioskiem.

Organ II instancji podkreślił, że w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjęto elastyczne procedury ustalania poszczególnych parametrów, składających się na gabaryty planowanej zabudowy, umożliwiając w zakresie każdego z parametrów odstępstwo od zasady, iż parametry ustala się na podstawie wartości średnich, wynikających z analizy. Przewidziana w rozporządzeniu możliwość takiego odstępstwa jest logicznym następstwem faktu, iż w wielu miejscach mamy do czynienia z różnorodną zabudową o całkowicie różnych parametrach, gdzie ścisłe przestrzeganie wyrażonej w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i w § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia zasady wyznaczania parametrów nowej zabudowy na podstawie wynikającej z analizy średniej, w istocie wykluczyłoby powstawanie pewnych typów zabudowy, kontynuującej co prawda funkcję zabudowy już istniejącą na terenach, na których nie obowiązuje plan miejscowy, ale różniącą się od istniejącej zabudowy np. tylko jednym z parametrów, składających się na gabaryty zabudowy. Ustawodawca przewidział taką możliwość, wskazując w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., iż nowa zabudowa musi kontynuować gabaryty zabudowy już istniejącej.

Kolegium wskazało następnie, że z danych, zawartych w tabelarycznej części analizy urbanistycznej wynika, iż zawiera ona nie tylko informacje, dotyczące położenia, funkcji oraz parametrów i gabarytów wszystkich obiektów w obszarze analizowanym, ale także wyliczenia średnich wielkości tych parametrów. Podkreślono wszakże, iż ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru nie oznacza, że tak ustalony wskaźnik jest bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. W przepisach § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia zawarte są bowiem normy, dopuszczające wyznaczenie innej linii zabudowy, innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, innej szerokości elewacji frontowej oraz innej wysokości elewacji frontowej od średniej ustalonej na podstawie § 1 każdego z tych paragrafów, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej (przeprowadzonej przez urbanistę lub architekta). Możliwe jest więc w zakresie wymienionych wskaźników w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku.

Odnosząc to do rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy wskazał, że w istocie w przypadku każdego parametru ustalonego dla planowanej zabudowy zastosowano odstępstwo od ogólnej zasady wyznaczania ich na podstawie średniej wielkości z obszaru analizowanego przyjmując, że takie rozstrzygniecie jest możliwe bowiem uwzględnia uwarunkowania urbanistyczne i architektoniczne w sąsiedztwie terenu inwestycji. W ocenie Kolegium, takie stanowisko organu I instancji zasługuje na aprobatę. Każda bowiem z wielkości wskazanych w zaskarżonej decyzji znajduje odzwierciedlenie w sporządzonej analizie, co stanowi gwarancję zachowania ładu przestrzennego w otoczeniu planowanej inwestycji.

Organ II instancji podkreślił, że teren inwestycji przylega do dwóch dróg publicznych (ul. A i ul. C), co uzasadniało wyznaczenie linii zabudowy od strony każdej z nich. W obu przypadkach podstawę do jej wyznaczenia stanowił przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia. Linia ta została ustalona analogicznie do linii zabudowy, występującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, tj. w odległości 7 m od granicy z działką drogową - ul. C oraz 10 m od granicy z działką drogową - ul. A. Taki sposób wyznaczenia linii zabudowy nie narusza obowiązujących przepisów oraz ładu przestrzennego w otoczeniu terenu inwestycji.

Dalej Kolegium wskazało, że wskaźnik powierzchni zabudowy organ I instancji wyznaczył biorąc za podstawę § 5 ust. 2 rozporządzenia. Jak bowiem wynika z analizy średni wskaźnik tej wielkości dla całej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,19. Został on wyliczony na podstawie szczegółowych danych zawartych w części tabelarycznej analizy opisowej, z której wynika, że wielkość tego parametru w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 0,02 do 0,37. Stąd też w decyzji organu I instancji zasadnie przyjęto, że wskaźnik w przedziale od 0,06 do 0,19 nie naruszy ładu przestrzennego, bowiem obie wielkości zarówno minimalna jak i maksymalna znajdują odzwierciedlenie w obszarze analizowanym, przy czym minimalna odpowiada wskaźnikowi wielkości powierzchni zabudowy już istniejącemu na terenie inwestycji, zaś maksymalna równa jest średniej wielkości tego parametru w obszarze analizowanym.

Następnie organ II instancji wskazał, że z treści analizy urbanistycznej wynika, że szerokość elewacji frontowej wszystkich budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 2 m (w przypadku budynku gospodarczego na działce nr 195/3 przy ul. A 102A) do 18 m (w przypadku budynku usługowego na działce nr 433 przy ul. C18); średnio 7,7 m. W zaskarżonej decyzji szerokość elewacji frontowej została ustalona dla każdego z planowanych obiektów oddzielnie, tj. dla budynku myjni od strony ul. A w przedziale od 7,7 m do 18 m, dla planowanej rozbudowy budynku przedszkola - od 8 m do 18 m. Odnosząc się do minimalnych wielkości tego parametru należy stwierdzić, że w obu przypadkach znajdują one pełne uzasadnienie. W przypadku budynku przedszkola bowiem minimalna szerokość odpowiada szerokości elewacji frontowej budynku przewidzianego do rozbudowy, zaś w przypadku myjni - równa jest średniej wielkości tego parametru w obszarze analizowanym.

Kolegium podkreśliło dalej, że wskaźnik maksymalnej szerokości elewacji frontowej obu opisanych wyżej obiektów odpowiada maksymalnej wielkości tego parametru w obszarze analizy. Z tego też względu należy przyjąć, że znajduje odzwierciedlenie w otoczeniu terenu inwestycji. Dodatkowym uzasadnieniem dla przyjęcia tej wielkości w przypadku planowanych obiektów jest także fakt, że w sąsiedztwie terenu inwestycji obok budynków wolnostojących występują także budynki w układzie zabudowy zwartej (bliźniaczej), co wpływa na ocenę omawianego parametru. Dotyczy to chociażby zabudowy na działkach nr 427 i 428. Tym samym Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w ten sposób wyznaczona szerokość elewacji frontowej planowanych budynków, poprzez nawiązanie do istniejących już na tym obszarze obiektów, nie narusza panującego na tym terenie ładu przestrzennego. Pozwala też na realizację zamiaru inwestycyjnego opisanego we wniosku inwestora.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie, w obszarze analizy urbanistycznej występują mieszkalne budynki o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 2 m do 16,5 m; średnio 4,1 m. Organ I instancji ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla obu budynków w takim samym przedziale - od 4,1 m do 8 m. Mając na uwadze fakt, że zgodnie z analizą wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącego budynku przedszkola wynosi 7,5 - 8 m, Kolegium stwierdziło, że w przypadku tego budynku parametr ten w istocie nie ulegnie zmianie. Określenie zaś maksymalnej wysokości myjni na poziomie 8 m stanowi nawiązanie do budynku istniejącego już na terenie inwestycji, a ponadto nie przekracza maksymalnej wielkości tego parametru w obszarze analizowanym. Ustalony więc w zaskarżonej decyzji przedział wielkości, w ocenie Kolegium, pozostaje w zgodzie z § 7 ust. 4 rozporządzenia i nie stanowi zagrożenia dla ładu przestrzennego.

Organ II instancji wskazał także, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych) ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 rozporządzenia. Bezspornym jest bowiem, iż w obszarze analizowanym występują obiekty o kątach nachylenia połaci dachowych oraz wysokości głównej kalenicy analogicznych do określonych w zaskarżonej decyzji. Dla planowanych budynków ustalono dach płaski (wielospadowy lub dwuspadowy) o kącie nachylenia głównych połaci dachowych od 1° do 10°. Tego typu dachy dominują w obszarze analizowanym, stąd odwzorowanie ich w przypadku planowanej inwestycji nie narusza ładu przestrzennego. Wysokość głównej kalenicy jest zaś konsekwencją ustalonej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i przyjętego kąta nachylenia połaci dachowych.

Ponadto organ odwoławczy przyznał, że w decyzji organu I instancji zasadnie stwierdzono, że planowana inwestycja spełnia także pozostałe warunki określone w art. 61 ust. l pkt 2-5 ustawy, tj. istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ul. A - przez projektowany zjazd.

Odnosząc się natomiast do podnoszonego w odwołaniu zarzutu nieuwzględnienia faktu, że planowana inwestycja będzie szkodliwie oddziaływać na środowisko naturalne Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji zawiera warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi. W pkt II.2 tej decyzji organ I instancji prawidłowo wskazał, że inwestycja powinna być zgodna m. in. z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 627 ze zm.) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 2134). Przepisy te muszą więc zostać uwzględnione na etapie projektowania i realizacji inwestycji.

W kwestii zaś zobowiązania inwestora przez organ orzekający w sprawie warunków zabudowy do złożenia raportu oddziaływania na środowisko organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowiskowo, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016r., poz. 71). Tym samym nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ani sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Organ II instancji podkreślił, że stosownie do art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organ nie może uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Oznacza to, że organ w zakresie zarówno materialnoprawnym, jak i procesowym nie może stawiać inwestorowi żądań, które nie wynikają z konkretnego przepisu. Takim zaś żądaniem w tym konkretnym przypadku byłoby zobowiązanie inwestora do sporządzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Za niezasadne - z uwagi na treść art. 52 ust. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - Kolegium uznało również żądanie zawarte w odwołaniu a dotyczące wyłączenia z terenu inwestycji działki nr 429/1. Zgodnie z tymi regulacjami bowiem decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek inwestora, który powinien zawierać w części graficznej określenie granic terenu objętego wnioskiem. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie jest związane z określonym w art. 54 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wymogiem określenia w decyzji o warunkach zabudowy linii rozgraniczających teren planowanej inwestycji. W konsekwencji zasadnym jest stwierdzenie, że wskazanie przez wnioskodawcę granic terenu, objętego wnioskiem, wiąże organ wydający decyzję w konkretnej sprawie. W postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta Ł., w części graficznej wniosku o ustalenie warunków zabudowy teren inwestycji zamknięto liniami rozgraniczającymi, obejmującymi dwie działki nr ewid. 429/1 i 429/2. W takich okolicznościach organ orzekający w sprawie nie był uprawniony do samodzielnej modyfikacji wniosku ani do uzależnienia wydania decyzji od zmiany wniosku w tym zakresie przez inwestora. Zobowiązany był natomiast do oceny możliwości realizowania inwestycji określonej we wniosku na wskazanym w nim terenie.

Reasumując, Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ I instancji orzekając zaś w przedmiotowej sprawie nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej wydania zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z konkretnych przepisów prawa. Taka zaś sytuacja, zdaniem Kolegium, miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyli T. S. i Z. S., zarzucając organowi odwoławczemu akceptację nieprawidłowości organu I instancji, dotyczących braku spełnienia wszystkich niezbędnych wymogów, zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto brak należytego informowania stron postępowania przez organ I instancji o poczynionych ustaleniach.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji w zakresie dotyczącym działki nr 429/1 przy ul. A 63 w Ł. poprzez uwzględnienie skargi w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania skargowego według norm przepisanych.

Ewentualnie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji i przekazanie organowi II instancji do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania skargowego.

Ponadto skarżący wnieśli o zabezpieczenie powództwa i zawieszenie wykonalności zamierzeń inwestycyjnych na działce nr 429/1 w Ł. na podstawie art.40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr. 74, poz. 368 ze zm.) dotyczących projektowanej myjni samochodowej do czasu prawomocnego zakończenia postępowania skargowego.

Skarżący podtrzymali również wszelkie zarzuty zgłoszone w odwołaniu z dnia 25 lutego 2017r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] r. przyznano skarżącemu Z. S. prawo pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych ponad kwotę 200 zł. oraz ustanowienie adwokata z urzędu.

Prawomocnymi postanowieniami z dnia [...] r. skarga T. S. została odrzucona zaś wniosek Z. S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oddalony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach prawa.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art.4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust.2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1. teren ma dostęp do drogi publicznej;

2. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

3. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

4. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa, wskazane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

W rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany spełnia wymogi § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia. Wykreślony został bowiem w promieniu 78 metrów (front działki ma szerokość 26 m) od granic terenu inwestycji i w jego ramach dokonano analizy istniejącej zabudowy pod kątem jej funkcji, cech i zagospodarowania terenu. W świetle ustaleń analizy nie budzi wątpliwości, że projektowane zamierzenie inwestycyjne (polegające na rozbudowie budynku przedszkola o część handlowo – usługową oraz budowie myjni samochodowej) realizuje funkcję usługową, istniejącą w obszarze analizowanym. W sposób prawidłowy, oparty o przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określono również parametry i wskaźniki projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, odnoszące się do powierzchni zabudowy, wysokości i szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, iż parametry te, jakkolwiek w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości oraz wysokości elewacji frontowej odbiegają od wartości średnich w obszarze analizowanym, jednakże znajdują one uzasadnienie w sporządzonej analizie urbanistycznej z uwagi na nawiązanie do zabudowy, znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji (gabarytowo i rodzajowo zbliżonej jak w przypadku paramentów odnoszących się do elewacji frontowej) lub też (jak w odniesieniu do powierzchni zabudowy) wartości minimalne są niższe od średnich w obszarze analizowanym a uzasadnione zabudową już istniejącą na terenie inwestycji.

W świetle zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji nie budzi również wątpliwości spełnienie pozostałych, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przesłanek. W ramach oceny tzw. dobrego sąsiedztwa nie podlega bowiem analizie kwestia ewentualnych immisji, związanych z realizacją czy też przyszłym funkcjonowaniem inwestycji. Badanie zaś oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, dokonywane jest w toku odrębnego postępowania, prowadzonego w trybie art. 59 i następnych ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. 2016r., poz. 353 ze zm.), o ile postępowanie to dla określnej inwestycji jest wymagane. Jak natomiast trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, projektowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 59 ust. 1 powołanej ustawy, bowiem nie została wymieniona w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz.U. 2016r., poz. 71 ze zm.). Nie było zatem podstaw do nakładania na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji środowiskowej, bez względu na wskazywany przez skarżących "ważny interes społeczny" jaki stanowi dlań przeciwdziałanie lokowaniu na terenie inwestycji zabudowy innej niż jednorodzinna. Brak było również możliwości "wyeliminowania z postępowania" działki nr 429/1, gdyż organ urbanistyczny pozostaje związany treścią wniosku inwestora tak w zakresie projektowanej inwestycji jak i określenia jej lokalizacji. W tak określonych granicach dokonuje jedynie oceny spełnienia przesłanek ustawowych, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Niezasadne pozostają również, niesprecyzowane zresztą, zarzuty związane z "brakiem należytego informowania stron postępowania przez organ I instancji o poczynionych ustaleniach". Jak bowiem wyżej wskazano, organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, należycie ustalając stan faktyczny oraz dokonując jego prawidłowej subsumpcji.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.

A.B.