Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2029/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.),, sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, na zasadzie art. 138 § 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy orzeczenie Zarządu Dzielnicy [...] z [...] stycznia 2017 r. o odmowie ustaleniu - na rzecz p. T.D. zwanego dalej "Inwestorem" - warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących na działkach ew. nr [...] (obr. [...]) przy ul. [...]w [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego aktu, po zreferowaniu przebiegu sprawy, przywołano następujące ustalenia faktyczne oraz uwarunkowania prawne:

- w myśl art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia szeregu warunków; należy do nich wymieniony w pkt 4: "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 61 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1",

- celem przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania jest ochrona gruntów rolnych i leśnych przed nadmiernym zainwestowaniem, poprzez ograniczenie zabudowy tych gruntów; z kolei, zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909):

"1. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

2. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:

1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi,

2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa(l) lub upoważnionej przez niego osoby,

3) (uchylony)

4) (uchylony)

5) pozostałych gruntów leśnych

- wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.";

- z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że zasadą jest określenie przeznaczenia, jak i zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- treść art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na przestrzeni obowiązywania, ulegała licznym zmianom w zakresie właściwości organów, uprawionych do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, jak również co do zmian klasyfikacji gruntów, podlegających obowiązkowi uzyskania takiej zgody; niemniej została zachowana ogólna zasada, dotycząca gruntów leśnych; mianowicie obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne właściwego organu w toku procedury planistycznej; był nim - do 31 grudnia 2005 r. - wojewoda, zaś później marszałek województwa,

- postępowanie, toczące się na podstawie art. 7 ustawy 1995 r. o ochronie gruntów rolny i leśnych, w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, stanowi element procedury planistycznej; zmiana przeznaczenia tych gruntów następuje zaś w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- aby został zatem spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest konieczne aby teren planowanej inwestycji w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego posiadał zgodę wojewody (obecnie marszałka województwa) na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, wyrażoną w stosownej formie, a wydawaną w toku procedury planistycznej, poprzedzającej uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego; wynika to z brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 4, zgodnie z którym, dla spełnienia warunku, konieczne jest istnienie "zgody uzyskanej przy sporządzaniu miejscowych planów",

- przywołano stanowisko orzecznictwa; zgodnie z nim warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (uchwala w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10, opubl. LEX nr 621577),

- w odniesieniu do gruntów leśnych do spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dochodzi wówczas, gdy teren leśny był objęty zgodą, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) stanowił, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, zarówno ogólne jak i szczegółowe, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem przygotowane, uchwalone i ogłoszone na zasadach i w trybie przewidzianym, przepisami wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), zachowują moc do 31 grudnia 2002 r. (o ile rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do jego sporządzenia - wówczas ustalenia planu wiążą do 31 grudnia 2003 r.),

- przenosząc te rozważania na grunt tej sprawy wskazano, że teren inwestycji, obejmuje działkę ew. nr [...], stanowiącą użytek [...] oraz [...], także stanowiącą użytek [...]); tym samym, działki te - jako grunty leśne, w myśl art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne,

- dopuszczanie w powyższej sprawie zabudowy na gruntach leśnych byłoby możliwe, gdyby były one objęte zgodą, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; tylko wówczas bowiem doszłoby do spełnienia warunku, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- kluczowe dla rozstrzygnięcia będą tym samym ustalenia Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady [...] Nr [...]z dnia [...] września 1992 r. (Dz.Urz. Woj.[...] Nr 15, poz. 184), który obowiązywał do 31 grudnia 2003 r, zwanego dalej "Planem"; jak wynika z jego ustaleń przedmiotowe działki, stanowiące teren inwestycji, znajdowały się w obszarze funkcjonalnym oznaczonym symbolem "[...]", o funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta na terenie osiedla [...]; w przedmiotowym Planie nie było zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów leśnych na cele nieleśne; Plan, dla obszaru, na którym znajduje się teren planowanej zabudowy, określał więc jego przeznaczenie w sposób niebudzący wątpliwości, co do sposobu jego wykorzystania jako obszaru na cele leśne; tym samym, wobec nie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasadnie odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji,

- odnosząc się do zarzutów wniesionego przez Inwestora odwołania wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana na wniosek strony, który wyznacza zakres postępowania o wydanie decyzji, poprzez określenie rodzaju i charakterystyki danej inwestycji, jak również, oznacza na mapie o stosownej skali, granice terenu, na którym ma być realizowana zabudowa; rolą organu, rozpoznającego wniosek, jest zatem rozważenie dopuszczalności planowanej inwestycji na gruncie obowiązujących przepisów; wydanie pozytywnej decyzji jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków, określonych w powoływanym już art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; oznacza to konieczność stwierdzenia, czy - w odniesieniu do wskazanego przez inwestora terenu inwestycji - zostały spełnione warunki, określone w art. 61 ust. 1; z tych przyczyn nie może uwzględnić zarzutów strony odwołania; skoro wydanie decyzji, ustalającej warunki zabudowy, jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to wystarczające dla wydania decyzji odmownej, jest ustalenie, że nie został spełniony jednym z nich,

- wskazano też, że o tym czy dany grunt jest lasem, w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2017 r. poz. 788), decyduje - co do zasady - w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów i budynków; zgodnie z tym przepisem lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków; przy analizie tej regulacji, nie można tracić z pola widzenia okoliczności, że urzędowym potwierdzeniem, czy dany obszar spełnia wymogi, o których mowa w tym przepisie, jest co do zasady stosowny zapis w ewidencji gruntów i budynków; zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków; jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych, wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych; tak więc o klasyfikacji danej działki jako leśnej, przesądzają - co do zasady - dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.

W skardze przywołano następująca argumentację:

- spełnione są wszystkie wymagania, zakreślone art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; gdy chodzi o pkt 4 to przedmiotowe działki są faktycznie opisane w ewidencji gruntów, jako leśne ([...]); zgodnie jednak z ustaleniami zespołu specjalnego, powołanego przy Wydziale Architektury i Planowania Przestrzennego [...], są one położone na terenach rolnych, które zostały zalesione przymusowo i bez wypłaty należnego odszkodowania,

- wnioskowane działki znajdują się na terenie objętym Planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Dzielnicy [...] Nr [...] z [...] grudnia 2001 r., zwanym dalej "Planem z 2001 roku"; według jego zapisów wskazany teren został zdefiniowany jako leśny z prawem do zabudowy domami jednorodzinnymi na działkach o normatywie 1500 m2; w myśl wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2012 r. (sygn. akt II OSK 2016/10): "prawnie dopuszczalne jest powoływanie się na zgodę na odrolnienie przez inwestora, którego nieruchomość została przeznaczona na cel nierolniczy lub nieleśny, w nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a sprawa o ustalenie warunków zabudowy jest rozpatrywana na mocy art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy (k. 44) Inwestor podnosił, że zalesienie danego terenu nie było legalne zaś on przyjął, jakoby nabywał wyłącznie udział w gospodarstwie rolnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem prawa.

W sprawie nie były sporne jej istotne uwarunkowania faktyczne:

- teren, gdzie ma być realizowane przedsięwzięcie, jest ujęty ewidencji gruntów i budynków, jako las (Ls),

- nie ujawniono istnienia planu zagospodarowania przestrzennego, w którym - po uzyskaniu stosownej zgody - dopuszczono by przeznaczenie danego terenu na inne cele niż leśne a akt ten utraciłby moc, wobec treści art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (plan uchwalony przed 1995 rokiem).

Wobec takich uwarunkowań sprawy bezprzedmiotowy byłoby rozważanie, czy były spełnione inne przesłanki dla uzyskanie warunków zabudowy, spośród wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie był spełniony bowiem, wymieniony w pkt 4 powołanego ustępu.

W pełni trafna jest argumentacja organu administracji, gdy chodzi o formalne warunkowania sprawy, treść powołanych przepisów i ustalony stan faktyczny. Wobec szczegółowego zreferowanie jego stanowiska, ponowne przeczenie byłoby bezzasadne. Sąd uznaję argumentację organu za własną.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącego, należy jedynie dodać, co następuje:

- bez znaczenia w sprawie jest okoliczność czy dany teren zostało uprzednio zalesiony zgodnie z przepisami prawa oraz jakie były intencje osoby, nabywającej dany grunt (udział w gospodarstwie rolnym); prawodawca przewidział bowiem wyłącznie jeden przypadek, gdy jest możliwa realizacja zabudowy na terenie leśnym w ramach ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną; wymienił go w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec treści art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; grunty leśne mogą być objęte decyzją o warunkach zabudowy, gdy ma to prowadzić do ich wykorzystania na inne cele, tylko gdy uprzednio uzyskano stosowną zgodę, w ramach procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego; alternatywą możliwością dla wykorzystania gruntów leśnych na inne cele jest wyłącznie przyjęcie stosownego planu miejscowego; gdy plan taki obowiązuje nie wydaje się jednak decyzji o warunkach zabudowy; przepisy w tym zakresie nie mogą być interpretowane rozszerzająco tak, aby wyjątkiem objąć także inne przypadki – np. terenów, które zostały zalesione z naruszeniem prawa czy nabyte z innym zamiarem; zresztą, czy taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie nie było przedmiotem badania; nie mogłoby to bowiem mieć wpływu na jej wynik,

- w sprawie nie jest nawet kwestionowane, że przedmiotowy teren inwestycji stanowi obecnie las; trafnie przy tym wywodzi organ administracji, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wiążące są zapisy zamieszczone w ewidencji gruntów i budynków, wobec treści art. 21 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne; Sąd podziela w tym zakresie stanowisko, wyrażone m.in. w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygnaturze akt IV SA/Wa 2650/15 (dostępny w CBOSA); wobec udostępnienia jego treści na stronie internetowej, przytaczanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne,

- nie może mieć kluczowego znaczenia w sprawie, podnoszona w skardze, okoliczność, jakoby w Planie z 2001 roku dopuszczono zabudowę wskazanej działki; wobec wniosku Inwestora procedowano w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy; uprawnione jest zatem przyjęcie, że wskazany teren nie jest objęty obecnie żadnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (w myśl art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym); z kolei przywołany na wstępie przepis szczególny, który dopuszcza ustalenie warunków zabudowy na terenach, stanowiących lasy, dotyczy wyłącznie zgód, uzyskiwanych w ramach uchwalania planów, które miały utracić moc wobec wejście w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku, a wygaszonych ostatecznie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (sprzed 1 stycznia 1995 roku); ta szczególna regulacja nie dotyczy więc skutków ewentualnego uzyskania zgód dla potrzeb planów uchwalonych np. w 2001 roku; w takiej sytuacji jest bez znaczenia, czy Plan z 2001 roku w istocie dopuszczał zabudowę działki, objętej przedmiotowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy; gdyby nawet tak było z utratą przez niego mocy (teren bezspornie nie jest objęty obecnie planem), nie wiąże ustawodawca żadnych skutki w kontekście praw nabytych; wobec wyrażonej jednoznacznie woli prawodawcy, szczególny skutki wynikają wyłącznie z utraty mocy przez plany miejscowe, spełniające warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; brak przesłanek aby regulację tą, jako przepis szczególny, wykładać rozszerzająco.

Wypada też odnotować – choć kwestie te nie były podnoszone w skardze - że Sąd podziela dominujący w judykaturze pogląd: w przypadku odmowy ustalenia warunków zabudowy nie ma obligatoryjnego obowiązku występowania o uzgodnienia, wymienione w art. 53 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na gruncie tej regulacji bywają też wprawdzie formułowane tezy, że o ile podstawą odmowy są regulację, w zakresie których przewidziane jest uzyskiwanie konkretnych uzgodnień, uprzednie zajęcie stanowiska przez wyspecjalizowany organ - nawet w przypadku decyzji odmownej - jest obligatoryjne. W ocenie Sądu poglądy tego rodzaju są trafne, lecz co do przypadków, gdy wyspecjalizowany organ uzgadniający miałby zająć stanowisko w kwestiach, gdzie dopuszczono uznanie administracyjne. Uzgodnienie z nim nie jest zaś konieczne, gdy brak możliwości realizacji danego przedsięwzięcia wynika z treści jednoznacznie brzmiącej regulacji. W takim przypadku występowanie do wyspecjalizowanego organu nie znajduje merytorycznego uzasadnienia, zaś - jak przyjmuje się w orzecznictwie - generalnie uzgadnianie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie jest wymagane. Ewentualne podjęcie w rozpatrywanej sprawie dodatkowych czynności procesowych w celu uzgodnienia – np. w myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie znajdowałby wobec tego żadnego uzasadnienia; dodatkowo uchybiałoby treści art. 12 § 1 K.p.a. (zasada ekonomii postępowania).

Sąd nie spostrzegł też z urzędu wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za wyeliminowaniem go z obrotu prawnego.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.