Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 408/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92a, ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art.12, art 4 lit. d, art 7
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Sz 771/19 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Spółki A na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy w Szczecinie kwotę 1.800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Sz 771/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (zwany dalej WSA bądź Sądem I instancji) oddalił skargę Spółki A (zwanej dalej Spółką) na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. [...] Państwowy Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Szczecinie nałożył na Spółkę, karę pieniężną w wysokości 25.000 zł (przy sumie kar 53.150 zł) za:

1. Przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu,

2. Przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin

w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin,

3. Przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin

w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone,

4. Skrócenie dziennego czasu odpoczynku,

5. Skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego,

6. Skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej,

7. Skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku,

8. Skrócenie regularnego okresu odpoczynku tygodniowego, jeżeli jego skrócenie nie jest dozwolone,

9. Przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy,

10. Przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy

w międzynarodowym okazjonalnym przewozie osób,

11. Przekroczenie dopuszczalnego dobowego 10-godzinnego czasu pracy, jeżeli praca jest wykonywana w porze nocnej,

12. Przekroczenie maksymalnego 60-godzinnego tygodniowego wymiaru czasu pracy, o którym mowa w art. 12 ust. 2 i art. 26c ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców

13. Skrócenie obowiązkowej przerwy w pracy w przypadku, gdy czas pracy wynosi od 6 do 9 godzin,

14. Skrócenie obowiązkowej przerwy w pracy w przypadku, gdy czas pracy wynosi powyżej 9 godzin.

15. Przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu kolejnych dwóch tygodni.

16. Przekroczenie maksymalnego dwutygodniowego czasu prowadzenia pojazdu.

17. Przekroczenie maksymalnego 48 godzinnego tygodniowego wymiaru czasu pracy.

W uzasadnieniu powołano się na wyniki kontroli przeprowadzonej w Spółce, dotyczącej przestrzegania przepisów wynikających z rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE L. 06.102.1 z dnia 11 kwietnia 2006 r.) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców. Do kontroli wykorzystano dane cyfrowe, przekazane przez pracodawcę, uprzednio skopiowane z kart kierowców.

W wyniku złożonego odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Okręgowy Inspektor Pracy w Szczecinie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując że rozstrzygnięcie to zawiera wszystkie elementy z art. 107 § 3 K.p.a. tj. uzasadnienie faktyczne i prawne wraz z przywołaniem podstawy prawnej - art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. Wyszczególniono przy tym ustalenia faktyczne udokumentowane w formie protokołu z ww. kontroli, opis każdego sankcjonowanego karą naruszenia oraz informację w jakim zakresie inspektor pracy uwzględnił odstępstwa od powstałych naruszeń. Organ podkreślił, że kontrola wykazała liczne naruszenia mające regularny charakter, zaś stwierdzone nieprawidłowości oraz ich rozmiar wykazują, że pracodawca podejmował działania w niewystarczającym zakresie, celem uświadamiania pracowników o obowiązujących przepisach i prowadzenia właściwej organizacji czasu pracy (art. 92c u.t.d.). Zwrócono uwagę, że strona nie przedstawiła żadnych dodatkowych dokumentów ani wyjaśnień, na podstawie których można by było uznać odstępstwo w trybie art. 92b u.t.d. Organ II instancji, powołując się na wskazany w zaskarżonej decyzji art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, podkreślił że jedynym dowodem w sprawie, stanowiącym podstawę dla ustaleń odstąpienia od norm określających wymiar czasu pracy kierowców, jest tylko i wyłącznie odręczna adnotacja kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy. W zakresie powołanej w odwołaniu wykładni art. 4 lit d w zw. z art. 7 rozporządzenia nr 561/2006 organ II instancji wyjaśnił, że "okresy gotowości" oznaczają okresy inne niż te odnoszące się do przerw i okresów odpoczynku, podczas których pracownik wykonujący czynności związane z przewozem nie jest zobowiązany pozostawać na swoim stanowisku pracy, ale musi być dostępny, aby odpowiedzieć na każde wezwanie do rozpoczęcia lub kontynuowania jazdy lub wykonania innej pracy. Z powyższego wynika więc, że "okres gotowości" nie jest równoznaczny z okresem "odpoczynku", stąd nie może być traktowany jako przerwa. Natomiast, zdaniem organu, należało zgodzić się ze Spółką, że doszło do zawyżenia kary w stosunku do naruszenia polegającego na skróceniu przez kierowców G. S. i M. S. odpowiednio dziennego odpoczynku oraz tygodniowego odpoczynku. Jednakże z uwagi na to, że łączna suma kar za naruszenia objęte decyzją (50.950 zł) znacznie przekracza kwotę kary ograniczoną ustawowo do 25.000 zł, uchybienie to pozostało bez wpływu na ogólny wymiar kary. Organ odwoławczy, szczegółowo opisując wszystkie stwierdzone naruszenia, wskazał na brak dokumentu (zapisu na odwrocie wykresówki/wydruku z urządzenia rejestrującego/planu pracy), uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków oraz na fakt, że pracodawca również nie wskazał w odwołaniu powodu wystąpienia naruszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalając wniesioną przez Spółkę skargę, za prawidłowe uznał ustalenia organów co do stwierdzenia naruszeń w zakresie obowiązków i warunków wykonywania przewozu drogowego. W rezultacie, wobec braku wykazania przez Spółkę okoliczności uzasadniających zwolnienie jej z odpowiedzialności administracyjnej, zaistniały podstawy do nałożenia kary pieniężnej – prawidłowo ustalonej

i wymierzonej w odpowiedniej kwocie, ograniczonej stosownie do wymogów art. 92a ust. 5 pkt 3 u.t.d. do kwoty 25.000 zł. Sąd I instancji podkreślił, że przebieg postępowania kontrolnego, w trakcie którego ustalony został stan faktyczny, utrwalono w stosownym protokole z dnia [...] marca 2018 r., do którego Spółka odniosła się pismem z dnia 13 marca 2019 r. – na które inspektor prowadzący kontrolę udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. Tym samym zachowano tryb z art. 31 ust. 4-6 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy (PIP). W sporządzonym protokole w obszerny sposób, szczegółowo omówiono wszystkie ustalenia, wskazując na potwierdzające je dowody, co przesądza o spełnieniu wymogów określonych w art. 31 ust. 2 ustawy o PIP. W tym zakresie WSA powołał się również na art. 27 ww. ustawy o PIP. Odnośnie zarzutów Spółki co do przypisania jej pełnej odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, w szczególności odnoszące się do czasu pracy kierowców, Sąd I instancji stwierdził, że to przedsiębiorca, w celu podważenia ustaleń w zakresie stwierdzonego naruszenia, powinien przedstawić stosowne dowody usprawiedliwiające nieprzestrzeganie przepisów wskazanych w protokole kontroli oraz decyzjach nakładających karę. Tymczasem skarżąca nie przedstawiła dowodów na potwierdzenie swoich zarzutów w zakresie nieprawidłowego odczytania zapisów z wykresówek, opierając się jedynie na własnej ocenie – która jako sprzeczna z ustaleniami organu – dokonanymi na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz przepisami prawa regulującymi te kwestie – nie zasługiwała na uwzględnienie. Dokumentowanie czasu pracy kierowców określone zostało w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006, natomiast odstępstwa od tych obowiązków wynikają wprost z art. 12. Jedynym dowodem w sprawie stanowiącym podstawę dla ustaleń odstąpienia od norm określających wymiar czasu pracy kierowców jest tylko i wyłącznie adnotacja odręczna kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego albo w planie pracy. Tych dowodów skarżąca nie przedstawiła. Natomiast posługiwanie się innymi dowodami byłoby – zdaniem WSA – sprzeczne z obowiązującym prawem, w tym m.in. z dyspozycją art. 75 K.p.a. W odniesieniu do wyłączających odpowiedzialność przepisów art. 92b i 92c u.t.d. Sąd I instancji stwierdził, że organ prawidłowo dokonał analizy tych regulacji, wskazując że na etapie postępowania kontrolnego oraz postępowania administracyjnego Spółka nie wykazała, iż wdrożyła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych i skutecznie egzekwowała jej przestrzeganie przez kierowców. WSA, nie uwzględniając zarzutów podniesionych w skardze, wskazał że nie jest kolejną instancją rozpatrującą sprawę, a jedynie ocenia legalność zaskarżonej decyzji. W tym zakresie nie dopatrzono się naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Natomiast uwolnienie się od odpowiedzialności przypisanej przez organy tylko poprzez odebranie od kierowców oświadczeń o przestrzeganiu przepisów dotyczących czasu pracy Sąd I instancji uznał za niewystarczające, zwłaszcza że sama Spółka przyznała się w toku postępowania do tego, że jej pracownicy nie analizują wystarczająco dobrze tej kwestii. W rezultacie skutkiem braku właściwego nadzoru są m.in. stwierdzone naruszenia, przy czym organ prawidłowo zastosował przepisy art. 3 dyrektywy 2002/15/WE z 11 marca 2002 r. w sprawie organizacji czasu pracy osób wykonujących czynności w trasie w zakresie transportu drogowego odnoszące się do okresów gotowości. Regulacja ta jest sprecyzowana na tyle jasno, że okres gotowości nie może być utożsamiany z czasem odpoczynku. Z tego powodu WSA uznał za prawidłowe ustalenia organu dotyczące dopuszczalnego prowadzenia pojazdu bez przerwy – w odniesieniu do których okresy gotowości potraktowano jako przerwę. Za niezasadny uznano zarzut naruszenia art. 107 § 1 K.p.a., podkreślając że uzasadnienie decyzji czyni zadość wymogom wynikającym z tego przepisu. Końcowo WSA zauważył, że organ odwoławczy, ponownie rozpatrując sprawę, zweryfikował wysokość nałożonej kary z 53.150 zł na 50.950 zł – co pozostało jednak bez wpływu na sumę kar wynoszącą 25.000 zł.

Skargę kasacyjną wywiodła Spółka, zrzekając się rozprawy i podnosząc zarzuty naruszenia przepisów:

1. postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, kiedy WSA

nie odniósł się wyczerpująco do wszystkich argumentów szeroko przedstawionych w skardze, w tym w zakresie błędnego przyjęcia:

- przez organ podstaw wymierzenia kary, w sytuacji gdy z zebranego i przedstawionego przez stronę materiału dowodowego, jak i z możliwości technicznych pojazdów wynika, że stwierdzone uchybienia nie mogły dotyczyć rzeczywistego przekroczenia czasu pracy kierowców a jedynie wskazywały na niewłaściwe operowania selektorem wyboru aktywności w tachografie przez kierowców, za co zgodnie z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d. przewidziana jest kara w wysokości 100 zł;

- że okres "gotowości" wskazywany na tachografie nie może być zakwalifikowany jako przerwa w czasie pracy kierowcy, w sytuacji gdy art. 4 lit. d rozporządzenia 561/2006 wprowadza wprost definicję "przerwa" jako okres, w którym kierowca nie może prowadzić pojazdu ani wykonywać żadnej innej pracy, wykorzystywany wyłącznie do wypoczynku a co skutkować winno uznaniem przez organ stanu gotowości jako faktycznego nie podejmowania w tym czasie czynności związanych z prowadzeniem pojazdu przez kierowców i tym samym możliwości skorzystania z wypoczynku;

2. postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7a, 8 i 9 K.p.a. poprzez oddalenie przez WSA w Szczecinie skargi w sytuacji zgłaszanych przez skarżącego wątpliwości przy ustaleniu stanu faktycznego niniejszej sprawy, zaniechania jakiejkolwiek oceny, czy organy obu instancji prawidłowo dokonały ustalenia stanu faktycznego przy uwzględnieniu pisemnych wyjaśnień strony, możliwości fizycznych kierowców oraz rzeczywistej pracy technicznej pojazdów i tym samym obciążenie skarżącego karą nadmierną i nazbyt uciążliwą oraz poprzez prowadzenie postępowania w sposób zakładający dokonanie przez stronę skarżącą zarzucanych jej naruszeń, bez wzięcia pod uwagę wszelkich wskazywanych przez stronę skarżącą okoliczności.

W uzasadnieniu Spółka podniosła, że szczegółowa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak i szczegółowa argumentacja zawarta w skardze (diagramy i wyjaśnienia) wskazywała, że nie było fizycznej i technicznej możliwości stwierdzonej przez organy wydłużonej pracy kierowców. Z kolei wykładnia językowa art. 4 lit. d w związku z art. 7 rozporządzenia 561/2006 (WE) wskazuje, że przerwę należy rozumieć jako brak prowadzenia w tym czasie pojazdu i świadczenia innej pracy. Kierowca, pozostając w gotowości, nie zagraża bezpieczeństwu drogowemu, natomiast przestrzeganie przepisów przyjętych przez organ za podstawę wymierzenia kary głównie ma właśnie na celu dbanie o bezpieczeństwo na drogach. Zdaniem strony WSA nie odniósł się do argumentacji przedstawionej w skardze dotyczącej możliwości naruszenia art. 6, art. 107 § 3 art. 7a, art. 8 i art. 9 K.p.a. i nie wyjaśnił z jakich powodów nie uznał za nieprawidłową argumentację strony. Końcowo, Spółka powołując się na art. 2 Konstytucji RP, wskazała że skoro brak przepisów wprost wskazujących, że zapis "przerwa" na tachografie nie może być oznaczona jako "gotowość", to nie można przyjąć, że użycie takiego zapisu wprost tą przerwę wyklucza i wskazuje na ciągłość prowadzenia pojazdu przez kierowcę.

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Uwzględniwszy stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej i fakt, że organ nie żądał przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. W tym ostatnim przepisie jako wymóg formalny wskazano przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W konsekwencji wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, przechodząc natomiast do oceny złożonej skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że wśród podniesionych zarzutów znalazło się przede wszystkim naruszenie przepisów postępowania (petitum środka odwoławczego) oraz powołana w uzasadnieniu argumentacja dotyczące prawa materialnego, to jest wykładni językowej art. 4 lit. d w związku z art. 7 rozporządzenia 561/2006 (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85.

Mając na względzie, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania zasadniczo wiążą się w niniejszej sprawie z zarzutami naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do podniesionej w tym zakresie argumentacji.

Istotą niniejszej sprawy jest legalność nałożenia na skarżącą kasacyjnie Spółkę kary w kwocie 25.000 zł – za szereg licznych, wyszczególnionych w decyzjach organu odwoławczego naruszeń – przy wykonywaniu transportu drogowego – regulacji dotyczących maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, dziennego czasu prowadzenia pojazdu, skrócenia dziennego czasu odpoczynku, skrócenia wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego, skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego, skrócenia tygodniowego czasu wypoczynku, skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku tygodniowego, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, przekroczenia dopuszczalnego dobowego 10-godzinnego czasu pracy, przekroczenia maksymalnego 60-godzinnego tygodniowego wymiaru czasu pracy, skrócenia obowiązkowej przerwy w pracy, przekroczenia całkowitego dwutygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, przekroczenia maksymalnego dwutygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, przekroczenia maksymalnego 48-godzinnego tygodniowego wymiaru czasu pracy.

Zauważyć przy tym trzeba, że łączna suma kar za wszystkie stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenia wynosiła aż 50.950 zł, jednak jej ostateczna wysokość została ograniczona do maksymalnego przewidzianego u.t.d. poziomu 25.000 zł. Dodatkowo Okręgowy Inspektor Pracy w Szczecinie podzielił argumentację odwołania co do zawyżenia kary w przypadku skrócenia przez kierowców G. S. i M. S. odpowiednio dziennego odpoczynku oraz tygodniowego odpoczynku, obniżając sumę kar stwierdzonych przez organ I instancji (pierwotnie 53.150 zł), co pozostało jednak bez wpływu na wysokość ostatecznej kary.

Argumentacja skargi kasacyjnej, podbudowana powołaniem odpowiednich przepisów postępowania, sprowadza się zasadniczo do dwóch zarzutów:

1. błędnego przyjęcia przez organ, jako podstawy wymierzenia kary, ww. uchybień dotyczących czasu pracy – w sytuacji, gdy ujawnienie tych nieprawidłowości wynikało jedynie z niewłaściwego operowania przez kierowców selektorem wyboru aktywności w tachografie – za co, zdaniem Spółki, należało wymierzyć karę w wysokości jedynie 100 zł – na podstawie lp. 6.3.11 zał. nr 3 do u.t.d.;

2. błędnego przyjęcia, że okres "gotowości" wskazywany na tachografie nie może być zakwalifikowany jako przerwa w czasie pracy kierowcy – które to stanowisko Spółki ma potwierdzać wykładnia językowa art. 4 lit. d w związku z art. 7 rozporządzenia 561/2006 (WE).

Powyższe stanowisko, zdaniem strony, mają potwierdzać jej pisemne wyjaśnienia, możliwości fizyczne kierowców oraz rzeczywistej pracy technicznej pojazdów.

Z powyższą argumentacją – podobnie jak Sąd I instancji – nie sposób się zgodzić, podkreślając zarazem że organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i nie naruszył przepisów postępowania, a ocena przeprowadzona na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zaznaczyć zarazem trzeba, że zastosowany w zaskarżonej decyzji przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. ma charakter bezwzględnie obowiązujący – co oznacza, że w razie stwierdzenia określonego naruszenia, uprawniony organ obowiązany jest do nałożenia na podmiot wykonujący przewóz odpowiedniej kary pieniężnej.

W odniesieniu do pierwszego z przedstawionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowane powszechnie w orzecznictwie stanowisko, że podmiot wykonujący przewóz drogowy nie może usprawiedliwiać stwierdzonych nieprawidłowości błędnym operowaniem przez kierowcę selektorem. Selektor stanowi jeden z głównych przyrządów jakimi operuje kierowca zatrudniony w przedsiębiorstwie transportowym w czasie wykonywania pracy i w związku z tym przedsiębiorca transportowy powinien był dołożyć wszelkiej staranności by kierowcy zostali prawidłowo przeszkoleni z jego obsługi (por. wyrok WSA w Gorzowie: z dnia 28 czerwca 2018 r. o sygn. akt II SA/Go 314/18). W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w czasie kontroli organ analizuje dane dotyczące aktywności kierowców przez urządzenia rejestrujące zamontowane w pojeździe. Natomiast zeznania kierowców, czy innych osób nie mogą ani zastąpić ani podważyć danych rejestrowanych na bieżąco na wykresówkach i kartach pracy. Nie jest zatem dopuszczalne wykazywanie odstępstw od przepisów o transporcie drogowym zeznaniami kierowców lub innych pracowników, czy wyjaśnieniami samej strony. W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że w przypadku, gdy kierowca nieprawidłowo operował selektorem, może wykonać wydruk z urządzenia rejestrującego – w którym wskazałby przyczynę niezastosowania się do przepisów czasu pracy kierowcy. Sąd I instancji, powołując się na art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, podkreślił że jedynym dowodem w sprawie, stanowiącym podstawę dla ustaleń odstąpienia od norm określających wymiar czasu pracy kierowców może być tylko i wyłącznie odręczna adnotacja kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy. Zgodnie bowiem z tym przepisem, pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. W rezultacie treść cyt. regulacji ogranicza zakres postępowania dowodowego wyrażonego w przepisach K.p.a. Z kolei w wyroku z dnia 27 stycznia 2014r. o sygn. akt II GSK 1398/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał że "skoro w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 wyraźnie określono sposób dokumentowania odstępstw od czasu pracy kierowców, to posłużenie się przez organy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym innymi środkami dowodowymi na te okoliczności, byłoby sprzeczne z obowiązującym prawem i naruszałoby dyspozycję art. 75 K.p.a.". W tym kontekście oświadczenia kierowców (a nawet ich ewentualne przesłuchanie) na okoliczność przyczyn stwierdzonych naruszeń czasu pracy (wg strony wynikających jedynie z błędnego operowania selektorem) nie mogą zmienić okoliczności faktycznych i obiektywnych – jakimi są te właśnie uchybienia i nie zastąpią skutecznie dowodu z dokumentów uzasadniających odstępstwo od reguł przestrzegania czasu pracy. Zaakcentować przy tym trzeba, że dowód z zeznań świadków może – co prawda – uzupełnić lub wyjaśnić wątpliwości wynikające z treści dowodów źródłowych, lecz nie może ich zastąpić. Natomiast do podstawowych obowiązków przedsiębiorcy wynikających z u.t.d. i przepisów unijnych należy bieżący nadzór nad pracą zatrudnionych kierowców oraz pojazdami będącymi własnością przedsiębiorstwa. Podmiot wykonujący transport ma bowiem zapewnić właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, nie zaś jedynie stworzyć warunki do przestrzegania przez kierowców czasu pracy kierowcy. Samo przeszkolenie kierowców, czy zapoznanie ich z regulaminem jest niewystarczające, jeżeli przedsiębiorca tylko pozornie egzekwuje przestrzeganie ustalonych zasad. Ponadto, przedsiębiorca powinien organizować pracę kierowcy w taki sposób, aby zadania przewozowe powierzone kierowcy nie kolidowały jednocześnie z możliwością ich wykonania w zgodzie z obowiązującymi normami czasu pracy kierowców. Powyższe powinno więc uwzględniać długość tras koniecznych do pokonania przez kierowcę, jak również czynności przewidziane w trakcie załadunku i rozładunku pojazdu.

Tymczasem, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, Spółka nie wykazała, że wdrożyła właściwą organizację i dyscyplinę pracy, ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych i skutecznie egzekwowała jej przestrzeganie przez kierowców. Nie wykazano prowadzenia szkoleń w zakresie przestrzegania czasu pracy kierowców, czasu jazdy, obowiązkowych przerw i postojów, dokumentowania tych czynności w celu ugruntowania prawidłowych nawyków wśród kierowców. Zadeklarowana w wyjaśnieniach do protokołu kontroli z dnia [...] marca 2019 r. zapowiedź szkoleń oraz zmotywowanie pracowników kontrolujących czas pracy kierowców do bardziej skrupulatnych czynności w tym zakresie ma jedynie charakter działań na przyszłość i nie może odnosić do stwierdzonych już uchybień. Ponadto, w toku postępowania strona sama przyznała się, że jej pracownicy nie analizują wystarczająco dobrze kwestii dotyczących czasu pracy – co nie zostało zakwestionowane w złożonej skardze kasacyjnej (okoliczność niesporna). Ponadto, liczne stwierdzone nieprawidłowości – mające regularny charakter – oraz ich rozmiar wykazują, że pracodawca w sposób niewystarczający podejmował działania w zakresie organizacji i dyscypliny pracy oraz doboru osobowego pracowników. W rezultacie nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 7a, 8 i 9 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej o błędnym przyjęciu (przez WSA i organ), że okres "gotowości" wskazywany na tachografie nie może być zakwalifikowany jako przerwa w czasie pracy kierowcy należy przytoczyć art. 3 lit. b dyrektywy 2002/15/WE z dnia 11 marca 2002 r. w sprawie organizacji czasu pracy osób wykonujących czynności w trasie w zakresie transportu drogowego odnoszące się do okresów gotowości, zgodnie z którym "okresy gotowości" oznaczają:

- okresy inne niż te odnoszące się do przerw i okresów odpoczynku, podczas których pracownik wykonujący czynności związane z przewozem nie jest zobowiązany pozostawać na swoim stanowisku pracy, ale musi być dostępny, aby odpowiedzieć na każde wezwanie do rozpoczęcia lub kontynuowania jazdy lub wykonania innej pracy. W szczególności do takich okresów gotowości należą okresy, w których pracownik wykonujący czynności związane z przewozem towarzyszy pojazdowi transportowanemu promem lub koleją, jak również okresy oczekiwania na granicy lub wynikające z zakazu ruchu.

- dla pracowników wykonujących czynności związane z przewozem jadących w zespole czas spędzony na siedzeniu obok kierowcy lub na kuszetce, gdy pojazd jest w ruchu.

W tym kontekście – kierując się zasadą clara non sunt interpretanda – za w pełni uprawnione należy uznać stanowisko WSA co do tego, że zdefiniowane w ww. dyrektywie "okresy gotowości" są sprecyzowane na tyle jasno, że nie mogą być utożsamiane z czasem odpoczynku. W rezultacie, ustalenia organu odwoławczego, dotyczące przekroczenia dopuszczalnego prowadzenia pojazdu bez przerwy należy uznać za prawidłowe – wobec przyjęcia że "okres gotowości" nie jest równoznaczny z okresem "odpoczynku". Z kolei zgodnie z art. 4 lit. d rozporządzenia 561/2006 (WE) "przerwa" oznacza okres, w którym kierowca nie może prowadzić pojazdu ani wykonywać żadnej innej pracy, wykorzystywany wyłącznie do wypoczynku. Jak wynika z art. 7 tego ostatniego rozporządzenia po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego. Mając na uwadze treść cyt. przepisów – zgodnych z przytoczonym powyżej art. 3 lit. b dyrektywy 2002/15/WE – nie mógł odnieść skutku konsekwentnie podnoszony w toku całego postępowania zarzut Spółki o tym, że "okresy gotowości" nie zostały potraktowane jako okresy przerwy. Przepis art. 3 lit. b dyrektywy 2002/15/WE stanowi bowiem – expressis verbis – że "okresy gotowości" oznaczają okresy inne niż te odnoszące się do przerw i okresów odpoczynku, przy czym szczegółowe regulacje rozporządzenia 561/2006 (WE), precyzyjnie określając przerwy po okresie prowadzenia pojazdu, podkreślając że jest to okres, w którym kierowca nie może prowadzić pojazdu ani wykonywać żadnej innej pracy, wykorzystywany wyłącznie do wypoczynku. W rezultacie, jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną, obowiązujące przepisy nie dają podstaw do przekwalifikowania okresu gotowości na okres przerwy. W tym zakresie nie mogła również odnieść skutku argumentacja skargi kasacyjnej odnosząca się do art. 2 Konstytucji RP.

Końcowo, odnosząc się do zarzutu Spółki o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., należy stwierdzić że prawidłowo sporządzone, szczegółowe i wnikliwe uzasadnienie Sądu I instancji, zawierające podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, spełnia wszelkie wymogi ustanowione w tym przepisie.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie przedstawia żadnych uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku – na podstawie art. 182 § 2 w zw. z art. 184 p.p.s.a.

Zawarte w pkt 2 wyroku orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).