Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 448/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 par. 1, art. 84 par. 1, art. 262
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 23 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 roku sprawy ze skargi A. H. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej części obiektu uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...]. LS


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], nakładające solidarnie na M. L., J. L. oraz M.H. i A.H. w oparciu o treść art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) – powoływanej także jako:"Prawo budowlane" albo "ustawa" – obowiązek dostarczenia do dnia 30 czerwca 2015r. sporządzonej przez odpowiednio uprawnioną osobę, ekspertyzy stanu technicznego części obiektu tj. ściany wspólnej oraz przewodów kominowych (wentylacyjnych, dymowych i spalinowych), zlokalizowanych w ścianie wspólnej budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej usytuowanych na nieruchomości w Ł. przy ul. A 7 i ul. A 9, zawierającej jednoznaczne wskazania co do sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że pismem z dnia 9 grudnia 2009r. A. H. wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnie zrealizowanych przez M. L. i J. L. robót budowlanych, związanych z "dewastacją ściany kominowej w przebiegu kanałów nr 1, 2 i 3 ściany wspólnej" pomiędzy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej, usytuowanymi na nieruchomościach w Ł. przy ul. A 7 i ul. A 9.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu 19 kwietnia 2010r. przeprowadził czynności kontrolne w budynku M. L. i J. L. ustalając, że w pokoju dziennym w parterze wykonano roboty budowlane związane z zamontowaniem wkładu kominkowego SUPRA. Z protokołu wynikało, że obudowa kominka wystaje ze ściany na 31 cm, szerokości 170 cm, w odległości od ściany poprzecznej 39 cm, z jednym stopniem kamiennym, na którym zamontowano wkład kominkowy z zamkniętą komorą spalania, o wymiarach 55 x 42 x 45 cm. Wkład był ustawiony poza gabarytem ściany, nie był wpuszczony w ścianę kominową. Nawiew powietrza do kominka wykonano pod stropem parteru; wybudowano także kanał doprowadzający powietrze pod kominek. Wyjście spalin podłączone było rurą do kanału w ścianie. Wlot kanału wentylacyjnego w pokoju z kominkiem zamurowano.

W dniu 11 maja 2010r. M. L. dostarczyła do organu I instancji protokół przekazania do użytkowania kominka z wkładem kominkowym potwierdzający, iż wszystkie prace zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną w zakresie montażu urządzeń grzewczych w budynkach mieszkalnych, zawierające nadto poświadczenie, iż nie zostały naruszone przewody wentylacyjne i dymowe, wykorzystywane przez A. H. Złożono także "Opinię [...]" z wyników przeprowadzonych oględzin - ekspertyzy urządzeń ogrzewczo-kominowych, sporządzoną przez mistrza kominiarskiego M.O., z której wynikało, że przewód dymowy od kominka zabezpieczony był wkładem kominowym kwasoodpornym żarowym po całej jego długości. Przewód dymowy był drożny, szczelny, ciąg prawidłowy. W związku z tym organ stopnia powiatowego uznał, iż nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie wykonania omawianych robót budowlanych i wydał w dniu [...] lipca 2010r. decyzję nr [...], którą w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a., mocą której umorzył postępowanie w sprawie szczelności przedmiotowych przewodów kominowych. Po przeprowadzeniu postępowania drugoinstancyjnego, zainicjowanego odwołaniem A. H., organ szczebla wojewódzkiego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu stopnia podstawowego.

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 1146/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego obu instancji, wskazując iż szczelność przewodów kominowych, usytuowanych we wspólnej ścianie pomiędzy budynkami jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej przy ul. A 7 i 9 w Ł., była przedmiotem postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego od 1999r. na skutek wniosku uczestniczki postępowania M. L. z dnia 25 marca 1999r. Jednakże ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2009r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. umorzył postępowanie w sprawie prawidłowości wykonania robót budowlanych, związanych z dobudową przewodu kominowego oraz naprawą przewodów kominowych nr 1 i 3 we wspólnej ścianie w zespole przewodów kominowych od strony południowej, usytuowanej pomiędzy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej, zlokalizowanymi na nieruchomościach przy ul. A 7 i 9 w Ł. W dniu 9 grudnia 2009r. A. H. złożył w organie pierwszej instancji wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego przeciwko M. i J. L. właścicielom nieruchomości przy ul. A 7 w Ł. W jego uzasadnieniu podniósł, że w dniu 8 grudnia 2009r. dokonano dewastacji ściany kominowej w przebiegu kanałów 1, 2 i 3 ściany konstrukcyjnej oddzielającej budynki. Prace te zostały wykonane nielegalnie i polegały na ponownym rozkuciu kanałów 1 i 3, odprowadzających spaliny z urządzeń grzewczych budynku nr 9, w wyniku czego po raz kolejny została podcięta ściana nośna komina. W ocenie Sądu, wniosek ten w istocie zainicjował nowe postępowanie administracyjne, choć pomiędzy tymi samymi stronami, co postępowanie zakończone wskazaną wyżej decyzją ostateczną.Podstawę zawartego w tym wniosku żądania skarżącego stanowiło natomiast nowe zdarzenie, mające miejsce po dniu jej wydania tj. w dniu 8 grudnia 2009r. Sąd wskazał nadto, że zakres postępowania nie powinien ograniczać się jedynie do szczelności przewodów kominowych użytkowanych przez M. L., ale powinien również obejmować kwestię naruszenia konstrukcji wspólnej ściany nośnej oraz szczelności przewodów kominowych wykorzystywanych przez A. H.

Wyrokiem z dnia 20 września 2012r., sygn. akt IIOSK928/11, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyżej omówionego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ szczebla powiatowego przeprowadził w dniu 7 października 2013r. oględziny na nieruchomości w Ł., przy ul. A 9 stwierdzając, że na ścianie w pokoju z kominkiem nie ma żadnych rys ani pęknięć. Obecny podczas oględzin A.H. oświadczył do protokołu oględzin, że kanał wentylacyjny nr 5 w budynku przy ul. A nr 7 jest zagruzowany na głębokości 2 m od góry komina. A. H. przedstawił nadto Opinię Kominiarską Nr [...] z dnia 1 października 2013r., z której wynikało między innymi, że stwierdzono nieszczelności kanału wentylacji wywiewnej z kotłowni na wysokości stropów od strony segmentu nr 7 oraz na kanale wentylacji wywiewnej od toalety- piwnica od strony lokalu nr 7 we wspólnej ścianie. W zaleceniach Mistrz Kominiarski W.K wskazał na konieczność szlamowania przewodów wentylacji wywiewnej w celu wzmocnienia wewnętrznego lica kominów i wyeliminowania powstałych nieszczelności.

Mimo zawiadomienia o terminie planowanych oględzin na terenie nieruchomości przy ul. A 7, jak wynika z protokołu czynności kontrolnych z dnia 7 października 2013r., przedstawiciel organu szczebla powiatowego nie został wpuszczony na teren nieruchomości. Wobec tego pismem z dnia 8 października 2013r. organ I instancji wezwał M. L. i J. L. do przedłożenia w terminie do dnia 14 października 2013r. aktualnego protokołu przeglądu przewodów kominowych. Zakreślony termin upłynął bezskutecznie.

Postanowieniem z dnia [...] października 2013r., Nr [...], organ stopnia podstawowego nałożył na M. L. i J. L. obowiązek przedłożenia określonej oceny technicznej, wraz ze wskazaniem jednoznacznego sposobu usunięcia nieprawidłowości, stanu technicznego: ściany nośnej (w związku z montażem wkładu kominkowego) oraz przewodów kominowych w tej ścianie - wspólnej dla dwóch budynków, stanowiących przedmiot niniejszego postępowania, w terminie do dnia 30 listopada 2013r. W wyznaczonym terminie zobowiązani nie wykonali obowiązku. Organ szczebla powiatowego pismami z dnia 17 grudnia 2013r. oraz 31 stycznia 2014r. wezwał zobowiązanych do dobrowolnego wykonania obowiązku, co jednak również okazało się bezskuteczne.

W dniu 15 maja 2014r. organ I instancji wydał postanowienie nr [...], którym w oparciu o normę art. 262 § 1 oraz art. 263 § 1 i 2 k.p.a., nakazał zobowiązanym uiszczenie określonej kwoty tytułem zaliczki na poczet wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] października 2013r., nr [...]. Przy piśmie z dnia 29 maja 2014r. M. L. przedłożyła w organie szczebla powiatowego Opinię Nr [...] z dnia 4 października 2013r. z wyników przeprowadzonych oględzin ekspertyzy urządzeń grzewczo-kominowych w budynku przy ul A 7 w Ł., sporządzoną przez K. B. - Mistrza Kominiarskiego, z której wynikało, iż przewód dymowy był czyszczony i jest drożny. Nadto przy piśmie z dnia 9 czerwca 2014r. M. L. przekazała do organu stopnia podstawowego Ocenę techniczną dotyczącą kominka i ściany z przewodem kominowym, sporządzoną przez dysponującego stosownymi uprawnieniami mgr inż. W.U. Autor wskazał, że kominek i przewód kominowy w ścianie nośnej wykonane zostały prawidłowo, na ścianach wszystkich kondygnacji w miejscu przewodu kominowego od kominka nie stwierdzono żadnych rys czy pęknięć, nie zaobserwowano uszkodzeń stropów w rejonie przewodu kominowego, a tym samym nie ma więc podstaw, żeby kuć ścianę, wykonywać odkrywki.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014r., nr [...], organ I instancji uchylił w całości własne postanowienie z dnia [...] maja 2014r., nr [...], wskazując w uzasadnieniu, że obowiązana wywiązała się z obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] października 2013r., nr [...]. W dniu [...] lipca 2014r. organ I instancji wydał decyzję nr [...], którą w oparciu o normę art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego: ściany nośnej (w związku z montażem wkładu kominkowego) oraz przewodów kominowych zlokalizowanych w tej ścianie - wspólnej dla dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej usytuowanych na nieruchomościach w Ł. przy ul. A 7 i ul. A 9.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego organ szczebla wojewódzkiego decyzją z dnia [...] września 2014r., nr [...], uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozparzenia przez organ I instancji wskazując, że organ stopnia podstawowego uczynił przedmiotem postępowania stan techniczny ściany nośnej (w związku z montażem wkładu kominkowego) oraz przewodów kominowych, podczas gdy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przesądzał, że zakres postępowania powinien również obejmować kwestię naruszenia konstrukcji wspólnej ściany nośnej oraz szczelności przewodów kominowych wykorzystywanych przez A. H. Dodatkowo organ II instancji zwrócił uwagę na sprzeczności w przedstawianych przez strony dowodach.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji pismem z dnia 16 października 2014r. wezwał strony do przedstawienia protokołów utrzymania obiektu, o których mowa w przepisach art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Dokumenty takie nie zostały przedstawione przez strony. Pismem z dnia 22 grudnia 2014r. M. L. wniosła o przedłużenie terminu przedstawienia protokołów kontroli okresowej na dzień 30 kwietnia 2015r.

Pismem z dnia 23 stycznia 2015r. A. H. wystąpił do organu I instancji między innymi postulując o wykonanie jednej ekspertyzy kominiarskiej dla obydwóch budynków poprzez "skamerowanie wewnętrznych uszkodzeń ściany kominowej w obecności stron konfliktu i inspektora PINB" wskazując, że tego rodzaju postępowanie zapobiegłoby podważaniu oddzielnie sporządzanych ocen i ekspertyz przez drugą stronę postępowania.

W dniu 5 lutego 2015r. organ stopnia podstawowego przeprowadził oględziny na nieruchomościach przy ul. A 7 oraz ul. A 9, stwierdzając między innymi pionową rysę włosowatą o długości około 70 cm w ścianie wspólnej na I piętrze nieruchomości przy ul. A 9. W toku czynności kontrolnych M. L. przedłożyła protokół przeglądu 5-letniego oraz Opinię kominiarską z dnia 28 stycznia 2015r., Nr [...] z uwagami, natomiast M. i A. H. przedłożyli Protokół z kontroli stanu technicznego budynku, Okresowe Pomiary Elektroenergetyczne oraz Opinię kominiarską z dnia 14 października 2014r., Nr [...] z uwagami.

W takim stanie faktyczno-prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał w dniu [...] wskazane na wstępie postanowienie nr [...].

Organ II instancji wskazał także, że ww. postanowienie zaskarżyła M. L., nie zgadzając się z jego treścią i podnosząc między innymi, że nie wykonywała żadnych robót budowlanych w grudniu 2009r., natomiast A. H. nęka ją psychicznie i fizycznie, ponawiając kolejne wystąpienia do organów nadzoru budowlanego mimo braku jakichkolwiek po temu podstaw. Zażalenie złożyli również M. i A. H. nie zgadzając się z treścią postanowienia organu I instancji i zarzucając między innymi, że "PINB nie widzi sprzeczności między ekspertyzami i opiniami wykonanymi kamerami kominiarskimi a oględzinami ściany bez dokonania odkrywek z drugiej strony". Dodatkowo stwierdzono, że L. dalej będą kwestionować nieswoje ekspertyzy i pisać, że ta korespondencja ich nie interesuje oraz, że z ich kominka nie wydziela się dym do sąsiedniego budynku".

Po rozpatrzeniu ww. zażaleń [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wskazany jako podstawa zaskarżonego postanowienia umożliwia organom administracji uzyskanie dokumentów niezbędnych do dalszego prowadzenia postępowania, a zarazem realizację postanowień art. 7 i 77 k.p.a., odnoszących się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego. Obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz spoczywa przede wszystkim na właścicielu, a w przypadku gdy obiekt budowlany jest przedmiotem współwłasności - obowiązek ten może być nałożony na wszystkich współwłaścicieli niepodzielnie. Istota współwłasności polega na tym, że własność tej samej rzeczy (w niniejszej sprawie ściany wspólnej wraz ze znajdującymi się w niej przewodami kominowymi) przysługuje niepodzielnie kilku osobom, jest to zatem prawo niepodzielne przysługujące współwłaścicielom - art. 195 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz.U. z 2014r. poz. 121). Współwłasność to prawo własności składające się z zespołów udziałów. Żadnemu ze współwłaścicieli nie przysługuje odrębne, a zarazem wyłączne (skuteczne erga omnes i erga partes) prawo podmiotowe do wydzielonej fizycznie części rzeczy. Oznacza to zatem, iż nałożone przez organ obowiązki obciążają wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Nakładając obowiązek, wynikający z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane na współwłaścicieli, organ nie może kierować się np. wielkością udziałów we współwłasności. Rozstrzygnięcie to nie może być również uzależnione od ustalenia, który ze współwłaścicieli obiektu budowlanego przyczynił się w większym lub niniejszym stopniu do określonego stanu technicznego obiektu. Ustalenie tych okoliczności nie leży w kompetencji organów administracji publicznej, w związku z czym nie może mieć wpływu na postanowienie wydane w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ewentualne rozstrzyganie sporu co do stopnia zawinienia poszczególnych współwłaścicieli w kwestii niewypełnienia obowiązku dbania o właściwy stan techniczny obiektu budowlanego i dochodzenie odszkodowania z tego tytułu może być poddane ocenie właściwego sądu powszechnego w postępowaniu cywilnym. Zatem jeżeli obiekt budowlany stanowi przedmiot współwłasności, to obowiązki wynikające z art. 81c ust. 2 ustawy organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest nałożyć solidarnie na wszystkich właścicieli.

W przedmiotowej sprawie każdy segment budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej stanowi prawnie odrębną własność, jednakże ścianę wspólną wraz ze znajdującymi się w niej przewodami kominowymi, należy traktować jako współwłasność właścicieli sąsiadujących segmentów. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że zasadne było nałożenie w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane solidarnie obowiązków na właścicieli dwu odrębnych segmentów co do części wspólnej, tj. ściany wspólnej wraz ze znajdującymi się w niej przewodami kominowymi. Rozstrzygnięcie takie zgodne jest nadto z regułą celowości postępowania administracyjnego, gdyż pozwoli na wyeliminowanie sprzeczności w przedstawianych przez strony postępowania ekspertyzach i opiniach, których to sprzeczności - z uwagi na konieczność posiadania specjalistycznej wiedzy - nie są w stanie samodzielnie rozstrzygnąć organy nadzoru budowlanego.

Organ II instancji zaznaczył również, że kwestia istnienia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego części obiektu tj. ściany wspólnej oraz przewodów kominowych (wentylacyjnych, dymowych i spalinowych) zlokalizowanych w ścianie wspólnej budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej usytuowanych na nieruchomości w Ł. przy ul. A 7 i ul. A 9 jest natomiast oczywista w kontekście faktu, że opinie kominiarskie przedstawiane przez obie strony postępowania wykazują nieprawidłowości w tym zakresie, różniąc się jednakże zasadniczo zarówno co do zakresu tych nieprawidłowości, jak i sposobów ich uniknięcia. Tym samym dla ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego oraz zakresu koniecznej ingerencji organów nadzoru budowlanego, niezbędnym jest przedstawienie przez strony oceny technicznej określonej postanowieniem organu I instancji.

Odnosząc się do treści zażaleń organ szczebla wojewódzkiego stwierdził, że nie podzielił podnoszonych zarzutów. W szczególności odnosząc się do treści zażalenia M. i A. H., organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 61 ustawy Prawo budowlane właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. Normy art. 62 ust. 1 ustawy Prawo budowlane precyzują, że obiekty powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę określonych w tych przepisach okresowych kontroli. Tym samym to nie organ szczebla powiatowego nałożył obowiązek wykonania przeglądu 5-letniego, bowiem obowiązek ten ciąży na właścicielach budynków z mocy samego prawa. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego trudno uznać przedstawiony przez M. i A. H. protokół z kontroli stanu technicznego budynku za wypełnienie tego obowiązku, bowiem nie zawiera ono elementów, określonych normą art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a nadto z uwagi na jego lakoniczność budzi wątpliwości co do rzetelności wykonania. Protokół taki z całą pewnością przyczyniłby się natomiast do zebrania pełniejszego materiału dowodowego, umożliwiającego prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

Na ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył A. H., który w obszerny sposób przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie podniósł, że rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego obu instancji są stronnicze. Organy nie biorą, jego ocenie, pod uwagę, że występujący przed sądem powszechnym eksperci wskazują sposób wykonania naprawy. Ponadto organy usiłują z problemu typowo technicznego uczynić problem prawny, powodując pat administracyjny i zrzucając z siebie odpowiedzialność za błędne 17-letnie prowadzenie postępowania administracyjnego. Organy nie poczyniły żadnych starań aby ustalić co należy wykonać bez udziału drugiej strony konfliktu, na co wskazał sąd w wyroku II SA/Łd 281/03. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji oraz o nakazanie organom natychmiastowego wykonania wszystkich wyroków sądów administracyjnych w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Pismem z dnia 28 lipca 2015r. (data wpływu do sądu) skarżący ponownie przedstawił dotychczasowy stan sprawy i podtrzymał podnoszone w skardze dokumenty.

Pismem z dnia 21 września 2015r. uczestniczka postępowania M. L. podniosła, że wyłączną odpowiedzialność za zły stan techniczny ściany i przewodów kominowych ponosi A. H. Ona ze swej strony wykonywała wszystkie dotychczas nałożone na nią przez organ obowiązki. Uczestniczka postępowania dodała, że nie jest w stanie porozumieć się ze skarżącym w celu wykonania solidarnie obowiązku sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego ściany oraz przewodów kominowych. Oświadczyła, że boi się skarżącego, który kilka razy jej groził.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, jednakże nie z powodu argumentacji przedstawionej w jej uzasadnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego artykułu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd, uwzględniając skargę na postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.) – powoływanej dalej jako "P.p.s.a".

Stosownie do art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w celu ustalenia prawidłowości działania przewodów kominowych, jak również stanu konstrukcji wspólnej ściany nośnej, na skutek montażu i użytkowania wkładu kominkowego, w jednorodzinnych budynkach mieszkalnych w zabudowie szeregowej, zlokalizowanych w Ł. przy ulicy A nr 7 i 9. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był zatem art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Jednakże pomimo tego, że zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego, to dotychczasowy przebieg postępowania wskazuje na to, że nałożony na strony postępowania solidarny obowiązek określony ww. przepisem jest w zasadzie niewykonalny. Ekspertyza techniczna, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy, nie może odnieść zamierzonego skutku, bowiem strony na które nałożono solidarnie obowiązek jej przedłożenia, od wielu lat są skonfliktowane. Na ten fakt uwagę zwrócił już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 9 września 2004r., sygn. akt II SA/Łd 281/03, w którym stwierdził, że A. H. i M. L. od lat pozostają w konflikcie, a uzgodnienie przez nich jakichkolwiek wspólnych działań wydaje się niemożliwe. Natomiast dla prawidłowości i rzetelności ekspertyzy wymagane jest współdziałanie wszystkich stron postępowania. Osoba uprawniona do sporządzenia ekspertyzy powinna mieć swobodną możliwość sprawdzenia przewodów kominowych zarówno w jednym, jak i drugim segmencie, a także wpływu zamontowania wkładu kominkowego na stan techniczny ściany oraz wpływu jego użytkowania na życie i zdrowie ludzi, jak i na bezpieczeństwo mienia. Tymczasem akta przedmiotowej sprawy wskazują na brak jakiejkolwiek możliwości współpracy pomiędzy stronami postępowania. Ich inicjatywna procesowa sprowadza się bowiem do przedkładania różnego rodzaju opinii, kontropinii i ekspertyz, których wnioski wzajemnie się wykluczają (vide: opinie kominiarskie, ocena techniczna złożona przez uczestniczkę). Jednocześnie każda ze stron podważa wiarygodność opinii przedłożonej przez przeciwnika procesowego, powołując się na to, że skoro ekspertyza techniczna, przewidziana w art. 81c ust. 2 ustawy, sporządzana jest na zlecenie strony, to z założenia jest stronnicza. Dla każdej też wartość dowodową posiadają wyłącznie ekspertyzy i opinie sporządzone na jej zlecenie, względnie dla niej korzystne (jak np. sporządzone w toku postępowania karnego).

W tym miejscu przypomnieć natomiast należy, że Kodeks postępowania administracyjnego statuuje ogólne zasady postępowania administracyjnego, do których każdy organ prowadzący postępowanie winien się stosować. Zgodnie zatem z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w myśl art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z kolei art. 11 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Wreszcie według art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W związku z tym organ nadzoru budowlanego, mając do dyspozycji różne środki prawne, powinien zastosować te z nich, które będą uwzględniały zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes stron postępowania i jednocześnie będą zmierzały do jak najszybszego załatwienia sprawy. Ponadto organ winien wyjaśnić stronom zasadność przyjętego przez siebie rozwiązania w taki sposób, aby każda ze stron została przekonana o trafności zastosowanego środka prawnego. Takie zachowanie z pewnością będzie realizowało zasadę zaufania uczestników podstępowania do organów administracji publicznej.

Z tego wniosek, że miast (po raz kolejny) nakładać na zwaśnione strony postępowania obowiązek przedłożenia ekspertyzy, tym razem "wspólnej" – co jak już podkreślono, w świetle okoliczności niniejszej sprawy i stopnia skonfliktowania stron wydaje się być niewykonalne – organ nadzoru budowlanego powinien skorzystać z przepisów procedury administracyjnej, regulującej zasady przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Zgodnie bowiem z art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Zastosowanie wspomnianej regulacji wydaje się dalece bardziej adekwatne, bowiem tak powołany biegły nie pozostaje w żadnej relacji ze stronami postępowania, zaś jego opinia jest wspólna dla całego przedmiotu postępowania. Z mocy ustawy ma on prawo do wejścia do każdego z mieszkań, w celu przeprowadzenia oględzin. Taki sposób postępowania będzie najbardziej odpowiadał zaleceniom wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1146/10, co do określenia przedmiotu postępowania. Jedynie opinia biegłego wyjaśni, czy istnieją nieprawidłowości, a jeżeli tak to jakie i czym zostały spowodowane. Wówczas organ będzie też mógł nałożyć konkretne obowiązki na jedną lub obie strony postępowania, pamiętając o potrzebie ich konkretyzacji w odniesieniu do każdej z osób zobowiązanych. Wskazać również wypada, że chociaż koszty opinii biegłego pokrywa organ, istnieje możliwość ich rozliczenia na podstawie art. 262 k.p.a.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego, jakkolwiek powołując się na formalnie poprawną podstawę nałożenia obowiązku (art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane), naruszyły w istocie przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie środka prawnego nieadekwatnego do stanu faktycznego sprawy a przez to nieefektywnego. Tym samym też doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 11, art. 12 i art. 84 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Biorąc natomiast pod uwagę procesowy charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia, odnoszenie się do zarzutów skargi, związanych ze wskazaniem osoby odpowiedzialnej za stan techniczny wspólnej ściany i zlokalizowanych w niej przewodów kominowych i wentylacyjnych, jest bezprzedmiotowe. Bez znaczenia pozostaje również podłoże istniejącego pomiędzy stronami sporu, choć, jak wyżej wskazano, sam konflikt nie pozostaje bez wpływu na formę i zakres nakładanych na strony obowiązków.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględni wskazania zawarte powyżej, a w szczególności odstąpi od solidarnego nakładania obowiązków na skonfliktowane strony i podejmie działania, zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy.

k.ż.