Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1448/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Marian Wolanin (spr.) del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. C. i J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 72/20 w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej nieważności decyzji o przejściu na własność gminy nieruchomości gruntowej: I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę II. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego na rzecz U. C. i J. C.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 72/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpatrzeniu skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej nieważności decyzji o przejściu na własność gminy nieruchomości gruntowej, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że decyzją z [...] lipca 1993 r. Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] we wsi [...]. W punkcie 2 decyzji orzeczono, że wydzielone pod drogi działki nr [...], [...] i [...] przechodzą na własność Gminy [...] bez odszkodowania. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji w części, tj. w zakresie orzeczenia o przejściu na własność Gminy [...] wydzielonej nieruchomości przeznaczonej pod drogę, wystąpili właściciele dzielonej nieruchomości. Decyzją z [...] września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność powołanej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 1993 r. we wnioskowanej części uznając, że decyzja w tej części została wydana bez podstawy prawnej. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina [...], ale postanowieniem z [...] listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 kpa, stwierdziło niedopuszczalność tego wniosku wskazując, że organ wydający decyzję nie jest stroną postępowania, dlatego nie przysługuje mu prawo skutecznego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Uwzględniając skargę Gminy [...] na powołane postanowienie z [...] listopada 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] stwierdził, że kwestie związane z ustaleniem, czy dany podmiot może być stroną postępowania administracyjnego zostały uregulowane w art. 28 kpa. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponadto art. 29 kpa przewiduje, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Zasady te, w ocenie sądu, obowiązują także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Jak stanowi bowiem art. 157 § 1 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61 § 1 4 kpa o wszczęciu każdego postępowania administracyjnego z urzędu lub na żądanie strony organ obowiązany jest zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Mając więc na uwadze zasadę racjonalnego prawodawcy należy uznać, że skoro w przepisach tych ustawodawca posługuje się pojęciem strony, bez odmiennego zdefiniowania tego pojęcia, to badania przymiotu strony w postępowania nadzwyczajnego należy dokonywać w kontekście art. 28 i art. 29 kpa. Żądania stwierdzenia nieważności nie może zatem skutecznie wywieść jednostka, która nie wykaże interesu prawnego lub obowiązku w podważeniu mocy prawnej decyzji, ze względu na naruszenie jej interesu prawnego.

W konsekwencji przyjąć trzeba, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest więc kwestia, czy taki interes prawny w odniesieniu do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta orzekającej o przejściu na własność jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości wydzielonej pod drogę, posiada Gmina, która nabyła własność tej nieruchomości.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym wyznaczona jest przepisami prawa materialnego. Oznacza to, że jednostka samorządu terytorialnego – jako osoba prawna – może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy tej jednostki będą mogły bronić jej interesu prawnego w ramach uprawnień procesowych przysługujących stronie na podstawie przepisów kpa. W przypadku jednak, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa, wówczas organ ten będzie mógł "bronić" interesu jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę gminę jej interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. Pogląd ten zyskał również aprobatę przedstawicieli nauki prawa, którzy wskazali dodatkowo, że w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej.

Sąd pierwszej instancji, co do zasady, podzielił powyższy pogląd, lecz zauważył, że nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie. Z okoliczności tej sprawy wynika bowiem, że Wójt Gminy, reprezentujący skarżącą Gminę, występował w charakterze organu administracyjnego wyłącznie na etapie postępowanie zwyczajnego, wydając decyzję podziałową, która jednocześnie orzekała o przejściu na własność jednostki samorządu terytorialnego tych nieruchomości, które zostały wydzielone pod drogę. Tymczasem rozważana w niniejszym postępowaniu kwestia dotyczy udziału Gminy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z [...] lipca 1993 r. Nie odnosi się zatem do zagadnienia możliwości odwołania się Gminy od decyzji jej organu czy organu nadrzędnego lub wniesienia na taką decyzję skargi do sądu administracyjnego, dla którego adekwatne są przedstawione wyżej poglądy judykatury i nauki prawa przywoływane też przez uczestnika postępowania. Interes prawny Gmina nabyła względem postępowań dotyczących wydzielonych działek przeznaczonych pod drogi dopiero wówczas, gdy decyzje te stały się ostateczne. Wprawdzie w niniejszym postępowaniu sąd nie może rozstrzygnąć, czy Wójt Gminy był uprawniony do zawarcia w decyzji podziałowej orzeczenia o przejściu prawa własności działki wydzielonej pod drogę, to jednak skutek przejścia tego prawa następował w dniu nabycia przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności, a to oznacza, że Gmina nie posiadała uprawnień właścicielskich do wydzielonych działek w trakcie postępowania zwyczajnego, lecz uzyskała je na skutek wydanej w nim decyzji administracyjnej. Nie ulega natomiast wątpliwości, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębną sprawą od sprawy tą decyzją załatwionej. W związku z tym, w sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym Wójt Gminy nie występuje jako organ administracji, tj. nie przysługuje mu władztwo administracyjne, ani w trakcie załatwiania sprawy w pierwszej instancji, ani jako organ odwoławczy. Dlatego też na żadnym etapie nie ma on możliwości uwzględnienia interesu swojej gminy jako organ administracji publicznej załatwiający sprawę. Co więcej, Wójt nie jest też podmiotem, którego wniosek wszczął analizowane postępowanie nadzwyczajne prowadzone w stosunku do decyzji wydanej przez wójta tej gminy jako organu administracji. To wszystko oznacza, że zaprezentowane poglądy dotyczące statusu jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniach dotyczących kontroli (instancyjnej, nadzwyczajnej czy sądowej) wydawanych przez organ tej jednostki decyzji, nie może być wprost odnoszone do kontrolowanej sprawy. W okolicznościach konkretnej sprawy może bowiem być konieczne odstąpienie od reguły wyłączającej możliwość dochodzenia ochrony interesów jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa przez organ, który orzekał w sprawie w pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym. Trafne jest więc stanowisko Gminy, oparte na poglądach doktryny zaakceptowanych w orzecznictwie, że tam, gdzie przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2188/13, zauważył, że obowiązujące przepisy prawa nie przyznają wójtowi gminy uprawnień do wydawania decyzji i postanowień w administracyjnym postępowaniu nieważnościowym w przedmiocie decyzji wydanej ten organ. Kompetencje w tym zakresie posiada, stosownie do treści art. 17 pkt 1 kpa, właściwe samorządowe kolegium odwoławcze. Zarazem – wskutek tej decyzji ostatecznej – gmina nabyła prawo własności do części nieruchomości objętych decyzją podziałową. Z tych uprawnień właścicielskich, precyzowanych regulacjami Kodeksu cywilnego, wypływa jej interes prawny do udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, nieważnościowym. Zapatrywanie to znajduje wzmocnienie w art. 165 Konstytucji RP, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną i przysługują im prawo własności oraz inne prawa majątkowe. Przy tym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Ochrona prawa własności jednostki samorządu terytorialnego byłaby w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego iluzoryczna, jeżeli jednostka ta nie mogłaby uwzględnić swoich racji w postępowaniu administracyjnym oddziałującym na to prawo, prowadzonym przez inny organ – czy jako strona tego postępowania, czy jako prowadzący je organ administracji. Stanu tego nie konwaliduje prowadzenie przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego ewentualnego postępowania administracyjnego wskutek stwierdzenia przez organ nadrzędny nieważności kontrolowanej decyzji, gdyż w takim przypadku organ wspomnianej jednostki będzie związany osnową decyzji i zawartymi w niej wytycznymi (zapatrywaniami prawnymi), wydanymi w postępowaniu, w którym jednostka ta nie miała możliwości przedstawić swoich racji. Dodać też wypada, że prezentowane zapatrywanie sprzyja zapewnieniu praworządności działania organów administracji wyższego szczebla, a zatem realizacji dyspozycji art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 kpa, gdyż w postępowaniu nieważnościowym biorą wówczas udział strony o zasadniczo przeciwstawnych interesach, de facto monitorując działanie organu. W konkluzji NSA stwierdził, że jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego (art. 28 kpa) prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu. Sąd I instancji w pełni podzielił przedstawiony pogląd.

W niniejszej sprawie, interes prawny Gminy, stanowiący o możliwości uznania jej za stronę postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji wydanej przez organ wykonawczy tej jednostki samorządowej (w ramach kompetencji), wynika przede wszystkim z faktu, że została ona uznana za właściciela działek wydzielonych pod drogi z chwilą uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej projekt podziału i nadal jest uznawana za właściciela, z wszystkimi tego konsekwencjami. Potwierdza to również treść art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470), który stanowi, że drogi gminne stanowią własność gminy.

Skoro zatem w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji podziałowej nie orzekał Wójt, tylko organ nadrzędny, postępowanie nieważnościowe jest odrębnym postępowaniem względem tego toczącego się w trybie zwykłym, a nadto skarżąca Gmina jest właścicielem nieruchomości wydzielonych pod drogę, co do których toczy się spór, należy uznać, że zostały spełnione przesłanki do przyznania jej statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Wójta. Wyeliminowanie bowiem z obrotu prawnego decyzji, której wydanie jest niezbędne do uzyskania przez tę jednostkę prawa własności wydzielonych pod drogi działek gruntu, dotyczy interesu prawnego Gminy, który znajduje oparcie w jej uprawnieniach właścicielskich, podlegających ochronie prawnej. Konstytucyjną gwarancją ochrony własności i innych praw majątkowych objęto bowiem także jednostki samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP).

Twierdzenia tego nie zmienia fakt, że legitymację procesową w tej sytuacji ma Wójt, który wydawał kontrolowaną decyzję, gdyż jest on jedynie podmiotem reprezentującym Gminę. Z przepisu art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506) wynika wprost, że wójt jest organem gminy upoważnionym do reprezentowania gminy na zewnątrz. W ramach wykonywania funkcji reprezentowania gminy na zewnątrz wójt (burmistrz, prezydent) reprezentuje gminę w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowym oraz sądowo-administracyjnym, bowiem gmina jako osoba prawna działa w tych postępowaniach poprzez swoje organy. W myśl art. 30 § 3 kpa strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Oznacza to, że gmina, jako strona postępowania administracyjnego jest w postępowaniu tym reprezentowana właśnie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Dotyczy to zarówno postępowań zwyczajnych, jak i prowadzonych w trybie nadzwyczajnym. Dlatego też podania składne przez nią w tym postępowaniu dla swojej skuteczności powinny być podpisane przez wójta. Nie reprezentuje on jednak interesów własnych, lecz gminy, która jest autorem podania (tu: wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy), i która występuje we własnym interesie, a nie jako jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję ostateczną w trybie zwykłym.

W ocenie Sądu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] błędnie uznało, że Gmina wnosząca o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Wójta w części, nie posiada interesu prawnego w tej sprawie. Organ ten pominął, że niniejsza sprawa toczy się w trybie nadzwyczajnym, a zatem Gmina nie zmierza do kontroli aktu wydanego przez organ wykonawczy tej jednostki i nie uwzględnił, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji (w rozpatrywanej sprawie decyzji podziałowej), ale także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji Kolegium nie dokonało wnikliwej oceny, czy Gmina posiada interes prawny, znajdujący oparcie w przepisach prawa materialnego, w kwestionowaniu rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność decyzji podziałowej Wójta w części dotyczącej orzeczenia o przejściu na własność Gminy własności nieruchomości wydzielonej pod drogę. Uchybienia te niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy co oznacza, że zaskarżone postanowienie nie może się ostać w porządku prawnym. Stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z przyczyny podmiotowej, a więc związanej z oceną, czy środek ten został wniesiony przez uprawniony podmiot, może nastąpić bowiem tylko wtedy, gdy w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości już z treści środka inicjującego kontrolę instancyjną decyzji wynika, że pochodzi on od podmiotu niebędącego stroną postępowania. Taka sytuacja nie miała jednak w przedmiotowej sprawie miejsca. Stwierdzenie, czy podmiot składający niniejszy wniosek jest podmiotem do tego uprawnionym nie mogło zostać wywiedzione po prostej analizie akt i zbadaniu kręgu stron postępowania toczącego się przed Wójtem, lecz wymagało kompleksowej i wnikliwej analizy okoliczności sprawy. Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym dla sprawy zakresie oznacza, że wydane przez Kolegium rozstrzygnięcie jest wadliwe i narusza art. 134 w zw. z art. 127 § 3 kpa, a także art. 28 kpa.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku pełnomocnik wnioskodawców wszczęcia postępowania nadzorczego zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 28 kpa, przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że Gmina [...] (błędnie wskazano w treści samego zarzutu: [...]) ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2019 r., nr [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało nieuprawnionym przyjęciem do rozpoznania skargi wniesionej przez Gminę [...] (błędnie wskazano w treści samego zarzutu: [...]), mimo, że powinna ona zostać odrzucona stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) – dalej ppsa,

- art. 50 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, przez błędne zastosowanie pierwszego ze wskazanych przepisów i uznanie, że Gmina [...] (błędnie wskazano w treści samego zarzutu: [...]) ma interes prawny w kwestionowaniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało nieuprawnionym przyjęciem do rozpoznania skargi wniesionej przez Gminę [...] (błędnie wskazano w treści samego zarzutu: [...]), zamiast jej odrzucenia – stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ppsa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty mające przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Gminy [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc okoliczności mające przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie ale tylko w zakresie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 kpa.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 50 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 6 ppsa nie jest bowiem zasadny. Postanowienie organu nadzoru z [...] listopada 2019 r. stanowi rozstrzygnięcie sprawy objętej wnioskiem złożonym przez Gminę [...] i do tej Gminy zostało skierowane, dlatego Gmina [...] – jako adresat powołanego postanowienia – ma interes prawny w jego zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa.

Odmiennie natomiast kształtuje się interes prawny gminy w dopuszczalności kwestionowania decyzji swojego organu wykonawczego i organu odwoławczego wydanych w sprawie, w której organ tej gminy wydał decyzję w pierwszej instancji, co ma znaczenie także w odrębnym postępowaniu nadzorczym prowadzonym na podstawie art. 156 i nast. kpa wobec decyzji organu tej gminy. Zarówno bowiem Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08), jak i Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwałę składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15) zgodnie przyjmują, że jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje interes prawny - w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa - do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w sprawie, w której organ tej jednostki wydał decyzję w pierwszej instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi również wątpliwości pogląd, że jednostka samorządu terytorialnego nie może złożyć odwołania od decyzji wydanej przez organ tej jednostki nawet w przypadku, gdy przedmiotem tej decyzji jest okoliczność pozostająca w sferze interesów prawnych tej jednostki samorządu terytorialnego.

U podstaw stanowiska Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego leży niedopuszczalność kwestionowania przez jednostkę samorządu terytorialnego rozstrzygnięć wydanych przez organ tej jednostki przy wykonywaniu zadań z zakresu administracji publicznej, jak również rozstrzygnięć organów odwoławczych mających za przedmiot sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji przez organ tej jednostki. Nieprzysługiwanie gminie legitymacji strony w postępowaniu, w którym jej organ wykonawczy wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, nawet, jeżeli efekt tego postępowania kształtuje sytuację prawną jednostki samorządu terytorialnego, wynika z pozbawienia tej jednostki jakiegokolwiek oddziaływania na swój organ i tym bardziej na organ odwoławczy w ustalaniu treści podejmowanych przez te organy rozstrzygnięć. Oddziaływanie na rozstrzygnięcie wydawane przez organ jednostki samorządu terytorialnego w pierwszej instancji może bowiem polegać na kierowaniu się przez ten organ przede wszystkim ochroną interesu tej jednostki z powodu, że jest jej organem wykonawczym i przez to ustrojowo zobowiązanym do jej reprezentacji, wykonywania jej zadań oraz działania w jej imieniu i na jej rzecz. Oddziaływanie jednostki samorządu terytorialnego na rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy polegałoby zaś w istocie na kwestionowaniu rozstrzygnięcia dotyczącego bytu prawnego decyzji organu pierwszej instancji będącego organem tej jednostki. Mogłoby to również służyć organowi tej jednostki, który wydal rozstrzygnięcie w pierwszej instancji do kwestionowania, jako procesowy reprezentant tej jednostki, rozstrzygnięcia organu odwoławczego, jako zaprzeczenie instancyjnej struktury rozstrzygania sprawy z zakresu administracji publicznej, w której organ pierwszej instancji nie może w jakikolwiek sposób procesowy kwestionować rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, ponieważ status bycia organem pierwszej instancji w procedurze administracyjnej wyklucza dopuszczalność korzystania z ustrojowych uprawnień do reprezentowania interesu prawnego swojej jednostki samorządu terytorialnego wobec organu odwoławczego.

Z tego powodu nie ma więc prawnego znaczenia, czy decyzja organu jednostki samorządu terytorialnego jest poddawana kontroli przez organ odwoławczy w zwykłym toku instancji i następnie przez sąd administracyjny, czy też decyzja ta jest poddawana kontroli w procesowo odrębnym postępowaniu nadzorczym prowadzonym np. na podstawie art. 156 i nast. kpa. W obu bowiem postępowaniach, tj. w zwykłym postępowaniu odwoławczym (instancyjnym), mogącym być następnie poddanym kontroli sądowoadministracyjnej, oraz w postępowaniu nadzorczym, skutek prawny wydanych rozstrzygnięć dotyczy bytu prawnego decyzji organu pierwszej instancji. Zasadniczą różnicą tych postępowań jest tylko zakres i kryteria dokonywanej oceny rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, gdy przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja organu pierwszej instancji. Procesowa odrębność tych postępowań dla ich stron nie zmienia zakresu uprawnień tych stron w popieraniu lub kwestionowaniu rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tych postępowań. Przyznanie więc jednostce samorządu terytorialnego legitymacji strony w obu tych postępowaniach, jako konsekwencja przysługującego interesu prawnego, skutkowałoby dopuszczalnością kwestionowania lub popierania przez tę jednostkę decyzji wydanej przez jej organ wykonawczy, tj. procesowego oddziaływania na byt prawny tej decyzji, której wydanie i byt prawny ma być determinowany wyłącznie przepisami obowiązującego prawa - zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa, bez względu na sposób i zakres oddziaływania tej decyzji na interes prawny wszystkich stron zawartego w niej rozstrzygnięcia.

Procesowa odrębność postępowania nadzorczego i brak występowania w nim organu jednostki samorządu terytorialnego w roli organu pierwszej instancji (lub szerzej - w roli organu uczestniczącego w wydawaniu decyzji w tym postępowaniu) nie zmienia więc zakresu uprawnień jednostki samorządu terytorialnego wynikających z przyznania jej przymiotu strony w tym postępowaniu wobec uprawnień wynikających z przyznania jej legitymacji do występowania, jako strona, w zwykłym postępowaniu instancyjnym, w którym organ tej jednostki wydaje decyzję w pierwszej instancji.

Jednostka samorządu terytorialnego, nie mogąc bowiem oddziaływać na sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ wykonawczy tej jednostki oraz przez organ odwoławczy działający w zwykłym toku instancji, mogłaby po zakończeniu zwykłego postępowania administracyjnego, powołując się na swój interes prawny i wynikającą z tego legitymację bycia stroną w odrębnym postępowaniu nadzorczym, wnioskować o wszczęcie i przeprowadzenie takiego postępowania w celu skontrolowania zarówno ostatecznej decyzji swojego organu, jak również ostatecznej decyzji organu odwoławczego, jeżeli sprawa zostałaby ostatecznie rozstrzygnięta przez organ odwoławczy. W ten sposób jednostka ta mogłaby wejść w polemikę prawną nie tylko z rozstrzygnięciem swojego organu, ale mogłaby również w ten sposób kwestionować rozstrzygnięcie organu odwoławczego zwłaszcza wtedy, gdy rozstrzygnięcie organu odwoławczego byłoby odmienne od rozstrzygnięcia organu tej jednostki samorządu terytorialnego. W rozpatrywanej sprawie nie ma bowiem znaczenia – wskazana przez Sąd I instancji – okoliczność, że Wójt Gminy nie jest podmiotem, którego wniosek wszczął postępowanie nadzwyczajne prowadzone w stosunku do decyzji wydanej przez wójta tej gminy jako organu administracji. Przysługiwanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, co do zasady, obejmuje bowiem zarówno udział w nim w charakterze strony, jak i wnioskowanie o wszczęcie takiego postępowania, jeżeli przepisy szczególne nie zawężają kręgu wnioskodawców wszczęcia tego postępowania. Wszczęcie postępowania nadzorczego wobec decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, jak w niniejszej sprawie, nie zostało zaś przez ustawodawcę ograniczone do wybranych podmiotów, dlatego postępowanie to wszczynane jest na zasadach ogólnych określonych w art. 157 § 2 kpa, który stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przysługiwanie przymiotu strony oznacza więc nie tylko udział w postępowaniu, ale także uprawnienie do wnioskowania o jego wszczęcie. Nie ma bowiem żadnych względów prawnych, przy braku w tym zakresie stosownych przepisów prawa, aby podmiot legitymowany do bycia stroną postępowania administracyjnego, miał być pozbawiony uprawnienia do wnioskowania o jego wszczęcie.

Uznanie w niniejszej sprawie przysługiwania Gminie [...] legitymacji strony mającej wynikać z bycia właścicielem działek gruntu wydzielonych decyzją wydaną przez Wójta tej Gminy (gdzie bycie właścicielem ma przesądzać o posiadaniu interesu prawnego) w postępowaniu nadzorczym dotyczącym oceny legalności tej decyzji oznaczałoby uznanie za dopuszczalne zarówno kwestionowanie przez Gminę decyzji wydanej przez jej organ, jak i popieranie jej przez Gminę, tj. procesowe oddziaływanie na byt prawny tej decyzji. Takie działanie byłoby jednak sprzeczne z przyjętym rozumieniem konstytucyjnej roli jednostki samorządu terytorialnego i jej organu wykonawczego realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, który w wykonywaniu tych zadań ma zachować autonomię wobec swojej jednostki samorządu terytorialnego i jej interesów prawnych.

Nie powtarzając rozważań zawartych w powołanych wyżej orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego i uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących wskazanej wyżej roli jednostki samorządu terytorialnego kształtowanej przepisami art. 16, art. 163, art. 165, art. 166 ust. 1 i 2 oraz w art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, należy stwierdzić, że nie ma różnicy w skutkach prawnych pomiędzy brakiem samodzielnego uprawnienia gminy w kwestionowaniu lub popieraniu decyzji swojego organu wykonawczego w ramach postępowania odwoławczego od tej decyzji i następnie postępowania sądowoadministracyjnego a brakiem takiego samego uprawnienia gminy w procesowo odrębnym postępowaniu nadzorczym dotyczącym tej decyzji. W obu bowiem przypadkach byt prawny decyzji organu wykonawczego gminy w żaden sposób nie może zależeć od procesowych działań tej gminy także w sytuacji, gdy w działaniach tych gmina eksponowałaby przede wszystkim własny interes.

Powyższe nie pozbawia gminy środków ochrony prawnej, szczególnie służących przeciwdziałaniu ewentualnemu naruszeniu jej interesu przez organy administracji w sposób nie wynikający z przepisów obowiązującego prawa.

Po pierwsze, organy administracji publicznej mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), a w toku postępowania mają obowiązek stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwiać sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Wydając rozstrzygnięcie organy administracji mają więc obowiązek w równym stopniu uwzględnić interesy wszystkich, których rozstrzygnięcie to dotyczy, ale wyznacznikiem kształtu tego rozstrzygnięcia ma być przede wszystkim przepis prawa niezależnie od stopnia ingerencji i kształtowania tym rozstrzygnięciem interesu wszystkich jego adresatów.

Po drugie, na co zwraca się szczególną uwagę w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych, gmina zawsze może inicjować podjęcie stosownych działań przez prokuratora, jako organ ochrony praworządności, określone w art. 182, art. 183 ust. 1 i art. 184 § 2 i 3 kpa, a także w art. 50 § 1 ppsa.

Z tego względu błędnie Sąd pierwszej instancji uznał przysługiwanie Gminie [...] interesu prawnego skutkującego przysługiwaniem legitymacji strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu nadzorczym prowadzonym wobec decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 1993 r. Jeżeli nawet z decyzją tą są związane skutki prawnorzeczowe powstające z mocy samego prawa wobec Gminy [...], to z przedstawionych powyżej względów skutki te nie są wystarczające do przyznania Gminie [...] przymiotu strony także w postępowaniu nadzorczym prowadzonym wobec decyzji Wójta tej Gminy z [...] lipca 1993 r.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 ppsa orzekł, jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 ppsa, odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego kasacyjnie uznając, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, jakkolwiek ocenione w niniejszej sprawie jako błędne, było konsekwencją argumentacji wyrażonej w niektórych uprzednich orzeczeniach sądów administracyjnych mających jednak znaczenie tylko w tych sprawach, w których zostały wydane.