Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1317/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 9, 10 ust 1 i 2, 15 ust 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Dnia 28 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2955/15 w sprawie ze skargi S. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 2955/15, oddalił skargę S.K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy[...].

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą z dnia [...] lipca 2015r. Nr [...] Rada Gminy w [...] w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – dalej u.s.g., art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 199) – dalej u.p.z.p. uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy[...].

Skargę na powyższy akt złożył S. K. W skardze podkreślono, że uchwała nr [...] Rady Gminy [...] wprowadziła ograniczenia w postaci zakazu chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż 210 DJP, jak również ograniczenia w niektórych obrębach geodezyjnych dla lokalizacji nowych obiektów służących hodowli i chowu zwierząt i drobiu powyżej 120 DJP w odległości powyżej 1000 m od zabudowy mieszkaniowej oraz zakaz dotyczący realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub dla których nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nie dość, że ograniczenia te obejmują tereny oznaczone symbolem RU, tj. przeznaczone właśnie na obsługę produkcji rolnej, to jeszcze dokładne określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co więcej zakazy powyższe nie znajdują żadnych podstaw prawnych i stanowią zbyt daleko idącą ingerencję w prawo własności. Wprowadzanie ograniczenia w postaci zakazu chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż 210 DJP nie znajduje podstawy w żadnych przepisach prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny oraz uprawnienie skarżącego. Uchwała w sposób negatywny wpływa na jego sferę prawnomaterialną, gdyż uniemożliwia mu realizację jego planów w zakresie przedsięwzięć polegających na budowie nowych obiektów służących hodowli i chowu zwierząt oraz drobiu o dowolnej obsadzie sztuk.

Wniosek, że studium naruszyło interes prawny skarżącego uzasadniony jest stopniem szczegółowości postanowień studium. Na gruncie zaskarżonego aktu recypacja postanowień w nim zawartych dotyczących zakazu chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż 210 DJP, ograniczenia w niektórych obrębach geodezyjnych dla lokalizacji nowych obiektów służących hodowli i chowu zwierząt i drobiu powyżej 120 DJP w odległości powyżej 1000 m od zabudowy mieszkaniowej oraz zakaz dotyczący realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub dla których nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na terenach oznaczonych symbolem R (w tym obszarze znajdują się działki skarżącego) spowoduje, że inwestor będzie upoważniony wedle regulacji planu miejscowego do przedsięwzięć spełniających kryteria ustalone już na etapie studium. Tym samym emanacja władztwa planistycznego w tym zakresie będzie polegała na inkorporacji wartości granicznych co do odległości od zabudowy mieszkaniowej oraz obsady hodowanych sztuk zwierząt i drobiu zawartych w studium do aktu prawa miejscowego.

Następnie Sąd wywiódł, że tereny użytków rolnych zostały oznaczone w studium symbolem R. Stanowią one rolniczą przestrzeń produkcyjną (11.1 studium), gdzie głównym kierunkiem rolnictwa będzie chów i hodowla bydła i trzody chlewnej w indywidualnych gospodarstwach rolnych, chów i hodowla drobiu, uprawa zbóż, ziemniaków i roślin przemysłowych. Jednocześnie mając na uwadze ochronę środowiska i zrównoważony rozwój rolniczych gospodarstw rodzinnych oraz dobro mieszkańców gminy studium dopuściło funkcjonowanie istniejących ferm bez względu na ich wielkość, ustaliło natomiast ograniczenia co do lokalizacji nowych obiektów tego rodzaju, które to właśnie zwalcza skarżący. W ocenie Sądu taki zakres prowadzonej produkcji w sektorze hodowli zwierząt i drobiu został usprawiedliwiony polityką prowadzoną przez gminę. Mianowicie priorytet w rozwoju przyznano mniejszym, indywidualnym gospodarstwom rolnym, nie zaś przedsiębiorstwom rolniczym o dużej skali produkcji. Takie postanowienie studium stanowi zapis prowadzonej przez gminę polityki rozwoju w sferze rolnictwa, do czego jest w pełni uprawniona. Jedynym wymiernym zatem wyznacznikiem tej polityki w tej konkretnej kwestii mogło być ograniczenie ilościowe hodowli poprzez wskazanie maksymalnej liczby obsady zwierząt. W ocenie jednak Sądu taki sposób prowadzenia polityki planistycznej nie przekracza granic tzw. "władztwa planistycznego", acz prawo własności skarżącego zostało niewątpliwie ograniczone, jednak w granicach i ramach prawnych. Skarżący bowiem nie został pozbawiony możliwości produkcji rolniczej o profilu hodowli zwierząt i drobiu, jedynie skala tej produkcji może być dla niego niesatysfakcjonująca. Zachował natomiast te uprawnienia w takiej skali i zakresie, jak i pozostali mieszkańcy gminy.

Sąd wyjaśnił, że stanowisko Rady Gminy daje się obronić zarówno jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości obywateli wobec prawa, a rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma charakter kompromisowy. Utrzymuje ona przeznaczenie nieruchomości skarżącego jako działek rolnych, umożliwiając mu prowadzenie hodowli, ale jedynie w określonych granicach ilościowych obsady zwierząt. W celu bowiem ochrony interesów innych mieszkańców zostało wprowadzone ograniczenie ilości obsady hodowanych zwierząt w obszarze całej gminy, a bardziej rygorystyczne wymogi obwiązują w terenie, gdzie znajduje się zabudowa mieszkaniowa. W ocenie Sądu takie rozwiązanie planistyczne pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest ochrona środowiska, rozumiana szeroko również z jej elementem jakim jest człowiek.

W ocenie Sądu w sprawie nie doszło także do naruszenia z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Rada Gminy zdecydowała się na postawienie konkretnych danych ilościowych produkcji oraz odległości od zabudowy mieszkaniowej jako wskaźników zagospodarowania tego obszaru. W ocenie Sądu jest to jedyny możliwy opis skali pożądanej produkcji. Można oczywiście mieć wątpliwości, czy tak szczegółowe uregulowanie nie wkracza w kompetencję przewidzianą dla rady gminy przy uchwalaniu studium, które co do zasady ma jedynie wyznaczać kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej i wobec tego czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego regulującego zasady tworzenia studium. Zdaniem jednak Sądu nie byłoby możliwości zapisania w studium w inny, mniej szczegółowy sposób, intencji ograniczenia tej produkcji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S. K., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i zmiany poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie - uchylenia i zmiany poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej punkt III. Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenów, w tym wyłączone spod zabudowy, podpunkt 3.8.2 Obszary obsługi produkcji rolniczej, ewentualnie - uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na lakonicznym odniesieniu się do sformułowanego w uzasadnieniu skargi istotnego zarzutu wadliwego sporządzenia studium, polegającego na zawarciu w jego treści ograniczeń, które mogą znaleźć się jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zwanym dalej m.p.z.p.);

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w brzmieniu z dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały, tj. z dnia [...] lipca 2015 r. w zw. z § 6 pkt 2 Rozporządzenia ministra infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia 28 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie projektu studium") przez błędną wykładnię i uznanie, iż ograniczenia wprowadzone zaskarżoną uchwałą nie mogły być sformułowane w inny sposób, a ponadto mają charakter kompromisowy i pozostają w racjonalnej proporcji do celu jaki jest ochrona środowiska, podczas gdy nie dość, że stanowią one uregulowanie materii zastrzeżonej dla planu miejscowego, to dodatkowo stanowią one przekroczenie władztwa planistycznego gminy,

b. naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie oraz stwierdzenie, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, pomimo iż zostały naruszone zasady sporządzania wskazanego aktu planistycznego,

c. naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. poprzez uznanie, że gmina nie przekroczyła władztwa planistycznego, przysługującego jej na podstawie wskazanego przepisu, podczas gdy wprowadzone przez nią ograniczenia produkcji stanowią takie przekroczenie,

d. naruszenie art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że naruszenie interesu prawnego miało miejsce w granicach prawa, podczas gdy ingerencja w prawo własności skarżącego de facto wyłącza przysługujące mu prawo do korzystania z nieruchomości, co stanowi naruszenie istoty prawa własności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz od skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Istota przytoczonych zarzutów skargi zasadniczo sprowadza się do tego, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej oceny legalności zaskarżonej uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] pod kątem naruszenia interesu prawnego skarżącego. Należy przy tym mieć na uwadze, że skarżący złożył skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w oparciu o art. 101 u.s.g. W przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W odróżnieniu od ustaleń planu miejscowego postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie mają charakteru normatywnego powszechnie obowiązującego, ale należy mieć na uwadze, że w określony sposób mogą pośrednio oddziaływać także na interes prawny lub uprawnienia obywateli i innych podmiotów znajdujących się poza organami gminy. Konieczne jest zatem prawidłowe, odpowiadającym przepisom prawa, sformułowanie postanowień zawartych w studium.

Zważywszy na zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w części tekstowej i graficznej studium, wynikającej z art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), ustalenia studium w bezpośredni sposób determinują istotną część normatywnych skutków planu miejscowego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości. Mimo więc swojej kreacyjnej funkcji w zakresie polityki przestrzennej gminy, studium określa również prawnie wiążące kryteria wielu dopuszczalnych ustaleń w planie miejscowym, przez co, chociaż pośrednio, to jednak w sposób wiążący, oddziałuje na wykonywanie prawa własności, w przypadku, gdy po uchwaleniu studium, zasady gospodarowania przestrzenią zostaną następnie określone w planie miejscowym.

Dopuszczalność oceny wpływu ustaleń studium na wykonywanie prawa własności już w chwili jego uchwalenia wynika przy tym z faktu, że mając na uwadze, że studium jest źródłem wielu ustaleń planu miejscowego, to ustalenia te nie będą mogły być skutecznie zakwestionowane w planie miejscowym, dopóki nie zostaną podważone, jako składowe studium. W takim przypadku, osoby mające interes prawny w zakwestionowaniu ustaleń planu miejscowego będą musiały w pierwszej kolejności skutecznie zakwestionować ustalenia studium, oczywiście w takim zakresie, w jakim ustalenia planu będą miały charakter wynikowy wobec ustaleń studium. Patrząc więc z perspektywy obowiązywania planu miejscowego, te ustalenia planu, które wynikają ze studium, nie będą mogły być skutecznie zakwestionowane bez oceny studium, skoro wiążący charakter ustaleń studium wobec ustaleń planu miejscowego posiada ustawowe umocowanie. Nie można więc oceniać legalności ustaleń planu miejscowego tylko w kontekście przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale również w kontekście obowiązywania studium w takim zakresie, w jakim jego ustalenia determinują plan miejscowy. Przedstawiony sposób oddziaływania ustaleń studium na wykonywanie prawa własności nieruchomości nakazuje uznać je za akt z zakresu administracji publicznej, skoro akt ten jest wyrazem wykonywania przez gminę władczych uprawnień w zakresie i w interesie publicznym, oddziaływujących na uprawnienia innych osób.

W myśl art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed 18 listopada 2015 r. (art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. został uchylony przez ustawę o rewitalizacji z dnia 9 października 2015 r., Dz.U. z 2015 r. poz. 1777, która weszła w życie w dniu 18 listopada 2015 r.) w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Sąd Wojewódzki wadliwie uznał, że ograniczenia polegające na ustaleniu górnej granicy rozmiarów produkcji, określonej w dużych jednostkach produkcyjnych (DJP) mogą zostać uznane za "kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenu". Należy przy tym wskazać, że władztwo planistyczne gminy obejmuje uprawnienie do wprowadzenia powyższych ograniczeń, jednak ich dokonanie jest możliwe ewentualnie dopiero w planie miejscowym. Wskazuje na to również treść art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Analiza przytoczonej regulacji skłania do uznania, że ograniczenia wprowadzone zaskarżoną uchwałą odnoszą się do zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, a regulacje w tym zakresie mogą znaleźć się jedynie w planie miejscowym.

Zgodnie z § 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie projektu studium ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Mimo faktu, że przytoczona regulacja zawiera zwrot: "w szczególności" sugerujący, że katalog wymienionych w niej elementów nie jest zamknięty, zauważyć trzeba, że treść regulacji w pośredni sposób wyznacza charakter także pozostałych elementów, które mogą znaleźć się w treści studium. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego, że brak jest podstaw do uznania, że ograniczenie produkcji dokonane poprzez wskazanie maksymalnej wartości DJP można zakwalifikować jako wskaźnik urbanistyczny. Wprowadzenie zaskarżoną uchwałą precyzyjnych ograniczeń w zakresie rozmiaru działalności hodowlanej dopuszczalnej na terenie objętych studium, nie ma nic wspólnego ze wskaźnikami urbanistycznymi, które w znaczący sposób determinują charakter studium, jako dokumentu kształtującego politykę przestrzenną gminy. Trzeba raz jeszcze podnieść, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne, i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Akt ten nie może zawierać skonkretyzowanych regulacji normatywnych. Sposób ujęcia ustaleń Studium, w odniesieniu do działek skarżącego, jako nieodpowiadający wymogom określonym w § 6 pkt 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r., nie realizuje ustawowej jego funkcji, określonej w art. 9 ust. 4 w powiązaniu z art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., skoro nie wyznacza brzegowych wartości, w których mają się zawierać ustalenia planu miejscowego. Brzegowe wartości nie muszą przejawiać się w skonkretyzowaniu ich określonymi liczbami miary, ale muszą być uchwytne na podstawie samej treści studium. Należy zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że ograniczenia w postaci zakazu chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż 210 DJP, oraz ograniczenia w niektórych obrębach geodezyjnych dla lokalizacji nowych obiektów służących do hodowli i chowu zwierząt i drobiu powyżej 120 DJP w odległości powyżej 1000 m od zabudowy mieszkaniowej oraz zakazu dotyczącego realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub dla których nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zawarte w treści studium, stanowią zbyt daleko idące doprecyzowanie ograniczeń w zagospodarowaniu określonych terenów, w związku z czym mogą one ewentualnie zostać określone dopiero w planie miejscowym. Powyższe ograniczenia, obejmujące tereny oznaczone symbolem RU, tj. przeznaczone na obsługę produkcji rolnej, stanowią zbyt daleko idącą ingerencję w prawo własności.

Przypomnieć też należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Władztwo planistyczne gminy nie może jednak sięgać tak daleko, by wykluczać możliwość lokalizacji inwestycji, dopuszczonych do realizacji przepisami prawa powszechnego, które przewidują, że po spełnieniu określonych wymogów, tego rodzaju inwestycje mogą być realizowane. Żaden z obowiązujących przepisów prawa nie wprowadza również ograniczeń dotyczących możliwości lokalizacji ferm hodowli drobiu w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej zatem wprowadzenie takiego ograniczenia winno być w sposób szczegółowy uzasadnione tak, aby wynikało z niego, że wprowadzenie takich obostrzeń pozostaje w racjonalnym stosunku z celem, jaki chce się osiągnąć. W realiach niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy gminy w żaden sposób nie wskazały, jakie konkretne wartości na konkretnych terenach miałyby podlegać ochronie wskutek wprowadzenia tego typu ograniczeń. W takiej sytuacji trudno mówić o zachowaniu zasady proporcjonalności, a co za tym idzie, o tym, że w trakcie procedury uchwalania studium doszło do ważenia interesów. Nie można także zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że naruszenie interesu prawnego skarżącego miało miejsce w granicach prawa. Skarżący dokonał zakupu, objętych zaskarżonym studium nieruchomości o nr ewidencyjnych[...] , w celu realizacji na tych terenach inwestycji polegającej na budowie ferm drobiu. Z akt sprawy wynika, że w momencie nabywania ww. nieruchomości gruntowych, realizacja planowanej przez skarżącego inwestycji była możliwa. Zmiana studium uniemożliwiająca skarżącemu korzystanie z nabytych nieruchomości w zaplanowany przed zakupem sposób niewątpliwie stanowi naruszenie uprawnień wynikających z prawa własności. Ograniczenia w możliwości zagospodarowania terenów należących do skarżącego, sprawiają, że nie będzie mógł on skorzystać z najistotniejszego z jego punktu widzenia uprawnienia właścicielskiego - prawa do korzystania z rzeczy, przejawiającego się w możliwości przeprowadzenia planowanej inwestycji.

Nie jest także trafny pogląd Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym rozwiązanie planistyczne pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest ochrona środowiska. Organ podejmujący uchwałę planistyczną nie ma bowiem podstaw do analizowania ewentualnego wpływu inwestycji na środowisko w ramach postępowania planistycznego. Przedstawiony pogląd znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 310/10 (dostępny. [w:] CBOSA), zgodnie z którym: "Przedmiotem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest ocena oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, lecz ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie sposobu ich zagospodarowania i zabudowy. Kwestia oceny wpływu na środowisko inwestycji, które mogą być projektowane w związku z odpowiednim przeznaczeniem terenu w planie, nie podlega zatem badaniu w postępowaniu zmierzającym do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.".

Nie ma racji Sąd Wojewódzki, stwierdzając, że stanowisko Rady Gminy daje się obronić zarówno jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości obywateli wobec prawa. Nie może być bowiem argumentem świadczącym o proporcjonalności wprowadzonych ograniczeń fakt ich akceptacji przez mieszkańców gminy oraz spójność z zamierzeniami i planami inwestycyjnymi właścicieli działek znajdujących się w obszarze studium. Ograniczenia dotyczące dopuszczalności prowadzenia działalności w zakresie hodowli drobiu przewidziane w studium naruszają zasadę równości wobec prawa, poprzez dokonanie rozróżnienia bez istotnego powodu, w sposób przekraczający granice władztwa planistycznego, bez wnikliwej oceny przesłanki niezbędności ingerencji oraz bez wyważenia interesu publicznego i prywatnego. Organy gminy nie przedstawiły w toku przygotowywania projektu studium żadnych dokumentów potwierdzających, że zawarte w nim ograniczenia wynikają z rzeczywistego rozważenia interesów wszystkich stron, a nie mają charakteru arbitralnego. W szczególności nie określono np. dlaczego odległości ustalone w jego postanowieniach miałyby uwzględniać interesy mieszkańców narażonych na uciążliwości wynikające z hodowli drobiu, ani w jaki sposób przyjęcie tych konkretnie odległości uwzględnia interesy osób prowadzących działalność w tym zakresie zamierzających tę działalność rozwijać na nowych terenach lub powiększać wielkość działających ferm.

Natomiast nie są zasadne zarzuty skargi naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę zaskarżonego aktu zgodnie z wymogami powyższego przepisu. Skarżący zarzuca lakoniczne odniesienie się do sformułowanego w uzasadnieniu skargi istotnego zarzutu wadliwego sporządzenia studium, polegającego na zawarciu w jego treści ograniczeń, które mogą znaleźć się jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności uchwały powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części uchwały dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości studium, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka staje się skargą o charakterze actio popularis, a temu z całą pewnością nie służy instytucja obywatelskiej kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 117/13, [w:] CBOSA).

W nawiązaniu do powyższego chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd Wojewódzki, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego. Na pewno nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną legalności zaskarżonej uchwały dokonaną przez Sąd pierwszej instancji.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę powyższą oceną prawną.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.