Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1435/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 38 par. 3, art. 54, art. 62, art. 141 par. 1, art. 143 par. 1 pkt 1, art. 146
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewcz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2448/13 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. w W. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. na wniosek Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" w W. orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego dla inwestycji pn.: "Rozbudowa i przebudowa lotniska użytku publicznego - Portu Lotniczego im. [...] w W. - budynku Terminala 1". Powyższej decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewoda Mazowiecki uzupełnił i sprostował decyzję z dnia [...] lipca 2012 r.

Upomnieniem z dnia 26 lipca 2012 r. Wojewoda Mazowiecki wezwał [...] sp. z o.o. do wydania inwestorowi, stosownie do powyższej decyzji oraz postanowienia lokali/pomieszczeń położonych w budynku Terminalu 1 Portu Lotniczego im. [...] w W. przy ul. [...] na działce ew. nr [...] z obrębu [...]: lokalu użytkowego o numerze technicznym [...] o powierzchni 121,50 m2 (tzw. sklep z akcesoriami), lokalu użytkowego o numerze technicznym [...] o powierzchni 120,60 m2 (tzw. sklep lotniskowy) w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego upomnienia.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda Mazowiecki wezwał [...] sp. z o.o. do wydania powyższych lokali inwestorowi, pod rygorem przymusowego ich odebrania w dniu 14 sierpnia 2012 r. o godz. 9.00. Postanowienie to wraz z odpisem tytułu wykonawczego zostało doręczone Spółce w dniu 7 sierpnia 2012 r. W dniu 14 sierpnia 2012 r. egzekutor przystąpił do przymusowego odebrania lokali sklepowych.

Skargę na czynności egzekucyjne złożyła [...] sp. z o. o.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na podstawie art. 54 § 1 i 5 oraz art. 23 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm. – zwanej dalej ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) oddalił powyższą skargę.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. w związku z art. 54 § 1 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji utrzymał w mocy ww. postanowienie. Zdaniem Ministra czynności egzekucyjne w sprawie zostały przeprowadzone zgodnie z wymogami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła [...] sp. z o.o., zarzucając mu naruszenie art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 75 § 1 K.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., wnosząc o jego uchylenie w całości.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.

Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" w W. wniosło o utrzymanie w mocy postanowienia Ministra.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, a czynności egzekucyjne zostały przeprowadzone zgodnie z wymogami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd stwierdził, iż czynności odebrania nieruchomości poprzedzone zostały doręczeniem zobowiązanej tytułu wykonawczego wystawionego przez Wojewodę Mazowieckiego wraz z postanowieniem wzywającym do dobrowolnego wykonania obowiązku.

Za słuszny uznał Sąd pierwszej instancji pogląd organu, że większość podniesionych przez skarżącą Spółkę zarzutów dotyczyła innych kwestii niż same czynności egzekucyjne, natomiast zarzuty w stosunku do czynności egzekucyjnych są bezzasadne. Za prawidłowe uznał Sąd stanowisko organu, zgodnie z którym w skardze na czynności egzekucyjnie nie można kwestionować prawidłowości obowiązku wydania nieruchomości wynikającego z decyzji Wojewody Mazowieckiego. Z tych też przyczyn zarzut naruszenia art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 2 § 1 ww. ustawy jest bezzasadny. Kwestie prawidłowego określenia egzekwowanego obowiązku, czy też braku uprzedniego doręczenia upomnienia mogą być podstawą zarzutów (art. 33 ustawy). Organ egzekucyjny w świetle art. 29 § 1 tej ustawy nie ma natomiast uprawnień do badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Sąd pierwszej instancji nie znalazł też podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia (art. 15 § 1 ustawy) zgodnie z art. 33 pkt 7 mógł być podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Skoro, zatem brak upomnienia bądź nieprawidłowe jego doręczenie stanowi podstawę zarzutu to nie może równocześnie stanowić podstawy skargi w trybie art. 54 § 1 tej ustawy. Nadto zdaniem Sądu z przepisu art. 15 § 1 jednoznacznie wynika, że doręczenie upomnienia poprzedza wszczęcie postępowania administracyjnego i nie może zostać zakwalifikowane jako czynność egzekucyjna. Samo sporządzenie, przesłanie i doręczenie upomnienia nie stanowi czynności egzekucyjnych (art. 1a pkt 2 ustawy), a ma na celu skłonienie zobowiązanego do wykonania obowiązku bez wszczynania postępowania egzekucyjnego, w którym następnie stosuje się środki egzekucyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał także za niezasadny zarzut naruszenia art. 143 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez brak doręczenia tytułu wykonawczego skarżącej Spółce. Zgodnie z art. 33 ustawy zarzut ten podlega rozpatrzeniu przez organ egzekucyjnym tylko w trybie zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji, nie zaś w trybie art. 54.

W ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 141 § 1 w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez dopuszczenie do udziału w czynnościach egzekucyjnych pracowników i pełnomocnika Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]". Jak wyjaśnił Sąd, Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 10 sierpnia 2012 r. zawiadomił M. M. - Naczelnego Dyrektora Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]", o tym że w dniu 14 sierpnia 2012 r. o godzinie 9:00 odbędzie się odebranie lokali sklepowych. Mając na uwadze zaplanowane czynności, organ I instancji wystąpił o wyznaczenie osoby posiadającej stosowne pełnomocnictwo, która wskaże ww. pomieszczenia oraz dokona ich przejęcia w imieniu ww. Przedsiębiorstwa, zabezpieczy środki techniczne niezbędne do wykonania czynności egzekucyjnych oraz zapewni pomieszczenia w przypadku konieczności zabezpieczenia ruchomości usuwanych z opróżnianych pomieszczeń. Z ww. pisma oraz z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym z filmu dokumentującego przebieg ww. czynności wynika, że skarżone czynności nie były konsultowane z pracownikami i pełnomocnikami inwestora, a miały jedynie na celu udzielenie pomocy w logistycznym i organizacyjnym rozplanowaniu przewidzianych prac związanych z opróżnieniem przedmiotowych lokali sklepowych. Pracownicy oraz pełnomocnicy uczestnika nie wydawali żadnych rozstrzygnięć ani żadnych poleceń czy to organowi egzekucyjnemu, czy egzekutorom. Ww. pracownicy i pełnomocnicy nie mieli "aktywnego wpływu" na przeprowadzone czynności egzekucyjne.

Zdaniem Sądu w trybie skargi na czynności egzekucyjne nie mogły być badane też zarzuty naruszenia art. 125 § 1 K.p.a. w zw. z art. 14 § 1 K.p.a., poprzez brak wydania pisemnego postanowienia w przedmiocie wniosków spółek [...] i [...], art. 109 § 2 K.p.a. w zw. z art. 14 § 2 K.p.a., poprzez wydanie ustnych postanowień w przedmiocie wniosków [...] i [...] o wyłączenie lokali spod egzekucji oraz art. 38 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przeprowadzenie przymusowego opróżnienia lokali sklepowych pomimo złożenia przez [...] i [...] wniosków o wyłączenie spod egzekucji. Do rozpatrzenia ww. zarzutów, właściwym jest postępowanie zażaleniowe, którego przedmiotem byłaby ocena prawidłowości działania Wojewody Mazowieckiego w zakresie ustnego ogłoszenia przedmiotowych postanowień. Postępowania zażaleniowe, o których mowa powyżej zostały zakończone postanowieniami organu z dnia [...] lutego 2013 r.

Ponadto, w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 35a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak podkreślił Sąd, wyłącznie w przypadku należności cywilnoprawnych istnieje możliwość ich dochodzenia na drodze sądowej w postępowaniu przed sądem powszechnym i tylko wówczas zobowiązany może złożyć powództwo do takiego sądu, zaś organ egzekucyjny ma obowiązek wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Przedmiotem niniejszej sprawy jest obowiązek o charakterze publicznoprawnym, dotyczący wydania lokali położonych w budynku Terminalu 1 Portu Lotniczego im. [...] w W., wynikający z decyzji Wojewody Mazowieckiego wydanej w trybie ustawy, do którego analizowany art. 35a nie mógł mieć zastosowania. Poza tym, zdaniem Sądu, twierdzenia skarżącej w żadnym stopniu nie zostały uprawdopodobnione bowiem dokonane w dniu 13 sierpnia 2012 r. "zawiadomienie o złożeniu powództwa" nie może być uznane za skuteczne. Art. 35a przewiduje obligatoryjne wstrzymanie czynności egzekucyjnych, tylko w razie doręczenia odpisu pozwu wierzycielowi egzekucyjnemu przez sąd, do którego wpłynęło powództwo, a nie w razie przedstawienia kopii pozwu przez zobowiązanego.

Sąd podzielił również pogląd organu o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 62 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez przeprowadzenie zaskarżonych czynności pomimo zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej. W aktach sprawy znajdują się, bowiem postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 r. o umorzeniu postępowań egzekucyjnych prowadzonych przez komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Warszawy - Żoliborza M. W., które zostały wydane przed dokonaniem skarżonych czynności egzekucyjnych.

Odnośnie zarzutów naruszenia art. 59 § 1 pkt 2, 3, 4 i 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przeprowadzenie zaskarżonych czynności pomimo istnienia przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz art. 33, art. 54 § 1, art. 59 § 1 pkt 2, 3, 4 i 7, art. 143 § 2 ww. ustawy w zw. z art. 35 § 2 K.p.a. oraz art. 12 i art. 8 K.p.a., czy też przeprowadzanie zaskarżonych czynności pomimo wniesienia przez skarżących środków zaskarżenia, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż nie mogły być one podstawą skargi na dokonane czynności egzekucyjne, a powinny być zgłoszone jako zarzuty w trybie art. 33. Podobnie nie mógł być przedmiotem skargi zarzut naruszenia art. 24 § 3 i 4 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez przeprowadzenie zaskarżonych czynności egzekucyjnych przez W. K., wobec którego skarżący zgłosił wniosek o wyłączenie z postępowania. W konsekwencji przebieg spotkań pełnomocników skarżącej z egzekutorem i pracownikami organu egzekucyjnego w dniach 10 sierpnia 2012 r. i 13 sierpnia 2012 r. jest bezprzedmiotowy dla oceny prawidłowości niniejszych czynności egzekucyjnych.

Za bezzasadny uznał wreszcie Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 145 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 8 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej Spółce wzięcia udziału w zaskarżonych czynnościach, gdyż zgromadzony materiał dowodowy, w tym filmy dokumentujące przebieg czynności egzekucyjnych, nie wskazuje, aby pełnomocnicy zobowiązanej spółki nie zostali dopuszczeni do czynności egzekucyjnych. Jak podkreślił przy tym Sąd, dostęp do strefy zastrzeżonej Portu Lotniczego im. [...] w W., zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo Lotnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 933 ze zm.) oraz rozporządzenia z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie Krajowego Programu Ochrony Lotnictwa Cywilnego (Dz. U. poz. 912 ze zm.) ma charakter reglamentowany i możliwy jest po uzyskaniu przepustki, zgodnie z zasadami określonymi w instrukcji przepustkowej Portu Lotniczego. Okoliczność ta była dobrze znana pełnomocnikom zobowiązanej Spółki, którzy nie złożyli stosownych wniosków o wydanie przepustek. Zatem brak udziału przedstawicieli skarżącej w całości czynności dokonanych w dniu 14 sierpnia 2012 r. nie wynika z nieprawidłowego sposobu prowadzenia postępowania egzekucyjnego, ale z zaniechania ze strony zobowiązanej.

Ponadto, nie zasługiwał zdaniem Sądu na uwzględnienie wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków. W przedmiotowej sprawie wszystkie okoliczności mające znaczenie dla sprawy zostały przez organy ustalone w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań I. M., R. B., P. N., M. U. na okoliczność przebiegu czynności egzekucyjnych był bezprzedmiotowy, gdyż dokonane w dniu 14 sierpnia 2012 r. czynności zostały potwierdzone i utrwalone w formie protokołu, znajdującego się w aktach sprawy. Organ rozpoznał także wniosek pełnomocników skarżącej Spółki o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań W. K., P. S. oraz L. K. - na okoliczność przebiegu spotkań z pełnomocnikami Spółki oraz wygłaszanych przez nich opinii na tych spotkaniach. Ponieważ przedmiotowe postępowanie dotyczy skargi na czynności egzekucyjne dokonane w dniu 14 sierpnia 2012 r., odbyte w dniu 10 i 13 sierpnia 2012 r. spotkania nie dotyczą przeprowadzonych czynności i nie mogą być przedmiotem skargi na czynności egzekucyjne.

Odwołując się do treści art. 146 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Sąd uznał, że egzekutor był uprawiony do przekazania ruchomości, znajdujących się w lokalach sklepowych, należących do skarżącej, inwestorowi. Wybór sposobu usunięcia ruchomości, o których mowa w ww. przepisie, należy bowiem do egzekutora. I chociaż, prowadzenie egzekucji w trybie administracyjnym, której przedmiot stanowi opróżnienie lokalu na niebezpieczeństwo zobowiązanego, nie zwalnia organu egzekucyjnego (egzekutora) od zachowania zwykłej dla takiej sytuacji staranności przy realizacji postanowienia egzekucyjnego to jednak ocena, czy organ dochował owej staranności oraz czy zobowiązany poniósł szkodę, za którą odpowiedzialność ponosi organ egzekucyjny, nie należy do właściwości organu administracyjnego.

Za bezzasadny uznał Sąd pierwszej instancji również zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organy, bowiem dokonały pełnej i wszechstronnej analizy materiału zgromadzonego w sprawie.

Odnośnie twierdzeń skarżącej, że członkowie zarządu Spółki ani jego pełnomocnicy nie zostali wpuszczeni do lokali sklepowych po ich odebraniu przez egzekutorów, co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, w której po przymusowym odebraniu lokalu osoby reprezentujące zobowiązanego nie zostały dopuszczane do odebranych pomieszczeń, Sąd podkreślił, że przebieg czynności egzekucyjnych regulują art. 143 i art. 146 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy przedstawiciele skarżącej nie przejawiali woli oraz nie byli przygotowani do odbioru ruchomości znajdujących się w odebranych im lokalach. Z tego względu bezpośrednio po odebraniu lokali ruchomości zostały przekazane podmiotowi trzeciemu na przechowanie. Z ww. przepisu nie wynika zaś, aby zobowiązany który nie opróżnił lokalu oraz odmówił odbioru swoich ruchomości, posiadał prawo do uczestniczenia w przekazaniu nieruchomości na rzecz podmiotu trzeciego. Konsekwencje nieopróżniania lokali objętych egzekucją oraz nieodebrania ruchomości przez zobowiązanego obciążają zobowiązanego. Odnośnie zarzutu nieprzywołania świadków w trakcie dokonywania inwentaryzacji ruchomości Sąd stwierdził, że w momencie rozpoczęcia czynności zobowiązany był reprezentowany przez członków zarządu oraz pełnomocników prawnych, co wyłączało konieczność przywołania świadków. Przy całości czynności egzekucyjnych obecni byli również funkcjonariusze Policji oraz Straży Granicznej, którzy jako osoby pełniące funkcje publiczne gwarantowali należyte i bezstronne przeprowadzenie czynności egzekucyjnych. Zgodnie zaś z art. 51 § 2 ww. ustawy przywołanie świadków, jeżeli zobowiązany nie jest obecny przy czynnościach egzekucyjnych ma charakter względny i ocenę w tym zakresie podejmuje w toku czynności egzekucyjnych egzekutor. Nieuzasadnionym jest również twierdzenie dotyczące naruszenia ww. ustawy poprzez wezwanie przez egzekutorów organów Policji oraz Straży Granicznej. Zgodnie z art. 46 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ocena, czy wezwanie organów asystujących jest zasadne, pozostawiona jest egzekutorowi. Jeżeli w danej sprawie egzekutor działanie takie uzna za konieczne to brak jest - w ramach kontroli ograniczonej do badania legalności - podstaw do formułowania zarzutu naruszenia przepisów prawa. W żaden też sposób skarżąca nie argumentuje, w jaki sposób udział organów asystujących miał naruszyć jakiekolwiek jej prawa.

Za bezzasadny uznał wreszcie Sąd zarzut dotyczący przekazania uczestnikowi na przechowanie ruchomości pozostawionych przez skarżącą w lokalach. Skarżącą odmówiła opróżnienia lokali oraz odebrania ruchomości usuniętych z lokali w toku czynności egzekucyjnych. W tych okolicznościach wobec dyspozycji art. 146 ww. ustawy egzekutorzy po zinwentaryzowaniu ruchomości i opisaniu przekazali je na przechowanie uczestnikowi jako zarządzającemu Lotniskiem, dysponującemu odpowiednią powierzchnią magazynową.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] sp. z o.o. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu, mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z:

• art. 143 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,

• art. 141 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,

• art. 38 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,

• art. 35 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,

• art. 62 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,

• art. 146 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,

• art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

poprzez oddalenie skargi, pomimo że czynności egzekucyjne były prowadzone wobec skarżącego z naruszeniem zasad i norm postępowania egzekucyjnego w administracji,

2. art. 143 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez oddalenie skargi, pomimo że czynności egzekucyjne w niniejszej sprawie zostały przeprowadzone bez uprzedniego doręczenia skarżącemu tytułu wykonawczego przez egzekutora,

3. art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 143 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez bezpodstawne uznanie, że w toku postępowania ze skargi na czynności egzekucyjne na podstawie art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skarżący nie mógł skutecznie zarzucać braku uprzedniego doręczenia odpisu tytułu wykonawczego zgodnie z art. 143 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,

4. art. 141 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której do czynnego udziału w czynnościach egzekucyjnych dopuszczono podmiot niebędący stroną postępowania egzekucyjnego, tj. Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" oraz jego pełnomocników (w tym procesowych) i pracowników,

5. art. 38 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której zaskarżone czynności egzekucyjne zostały przeprowadzone bez uprzedniego wydania postanowienia w przedmiocie wniosku osób trzecich o wyłączenie spod egzekucji lokali, których dotyczyło postępowanie egzekucyjne,

6. art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 38 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez bezpodstawne uznanie, że w toku postępowania ze skargi na czynności egzekucyjne na podstawie art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skarżący nie mógł skutecznie zarzucać przeprowadzenia czynności egzekucyjnych pomimo obowiązku wstrzymania tych czynności na podstawie art. 38 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do czasu rozpoznania postanowieniem wniosków osób trzecich o wyłączenie przedmiotu, do którego skierowano egzekucję, spod egzekucji,

7. art. 35a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której nie wstrzymano postępowania egzekucyjnego i przeprowadzono zaskarżone czynności, pomimo że organ egzekucyjny będący wierzycielem otrzymał pozew wniesiony przez skarżącego do sądu, w którym to pozwie skarżący żądał ustalenia przez Sąd, że egzekwowany obowiązek nie istnieje,

8. art. 62 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której nie wstrzymano postępowania egzekucyjnego i przeprowadzono zaskarżone czynności, pomimo że organ egzekucyjny będący wierzycielem został zawiadomiony o zbiegu egzekucji cywilnej i administracyjnej do tych samych lokali,

9. art. 146 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której ruchomości skarżącego usunięte z opróżnianych lokali zostały przekazane przedstawicielowi Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]": (i) bez uprzedniego przekazania usuniętych z lokalu ruchomości skarżącemu i odmowy ich przejęcia przez skarżącego, (ii) w sytuacji, w której organ egzekucyjny i egzekutor dopuścili Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" do czynnego udziału w czynnościach egzekucyjnych i jednocześnie w sytuacji, w której egzekutor i organ egzekucyjny miał świadomość istnienia rozległego konfliktu pomiędzy skarżącym i Przedsiębiorstwem Państwowym "[...]", (iii) w sytuacji, w której Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" nie jest ani przedsiębiorcą składowym, ani nie świadczy usług przechowania rzeczy cudzych,

10. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której postępowanie egzekucyjne było prowadzone z naruszeniem podstawowych zasad administracyjnego postępowania egzekucyjnego oraz znajdujących odpowiednie zastosowanie zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności, budowania zaufania do organów administracji publicznej, prowadzenia egzekucji w sposób najmniej uciążliwy dla skarżącego i z zapewnieniem skarżącemu prawa do czynnego w nim udziału oraz zasady bezstronności i rzetelności,

11. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżone postanowienie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. zostało wydane bez należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy i bez przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów z zeznań świadków, które to wnioski dowodowe zmierzały do wykazania roli pracowników i pełnomocników Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" w toku czynności egzekucyjnych, wpływania przez te osoby na dokonywane czynności oraz faktyczne delegowanie czynności organu egzekucyjnego oraz egzekutora na pracowników i pełnomocników Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" oraz zmierzały do wykazania treści ustaleń, które były czynione przez pracowników i pełnomocników Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" z funkcjonariuszami organu egzekucyjnego w toku czynności egzekucyjnych,

12. art. 3 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, który Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął przy wyrokowaniu, a to poprzez: (i) dowolne i nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym sprawy i sprzeczne z faktami uznanie, że: "zaskarżone czynności nie były konsultowane z pracownikami i pełnomocnikami inwestora (...). Pracownicy oraz pełnomocnicy uczestnika nie wydawali żadnych rozstrzygnięć w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego, ani żadnych poleceń czy to organowi egzekucyjnemu czy egzekutorom. Pracownicy i pełnomocnicy uczestnika nie mieli "aktywnego wpływu" na przeprowadzone czynności egzekucyjne", (ii) dowolne i nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym oraz sprzeczne z faktami ustalenie, że: "przedstawiciele skarżącej nie przejawiali woli oraz nie byli przygotowani do odbioru ruchomości znajdujących się w odebranych im lokalach" ... "Skarżąca odmówiła (...) odebrania ruchomości usuniętych z lokali w toku czynności egzekucyjnych",

13. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wewnętrznie sprzecznych tez, tj. że "zaskarżone czynności nie były konsultowane z pracownikami i pełnomocnikami inwestora ... Pracownicy i pełnomocnicy inwestora nie mieli "aktywnego wpływu" na prowadzone czynności egzekucyjne", przy jednoczesnym wskazaniu, że "organ pierwszej instancji wystąpił o wyznaczenie osoby posiadającej stosowne pełnomocnictwo, która wskaże ww. pomieszczenia oraz dokona ich przejęcia w imieniu Przedsiębiorstwa Państwowego "[...].

Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" w W., wnosząc o jej oddalenie.

Pełnomocnicy organu wnieśli o oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadne należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 143 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracyjny oraz naruszenia art. 54 w związku z art. 143 § 1 pkt 1 tej ustawy. Jak wynika z art. 143 § 2 analizowanej ustawy: "zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zastosowania środka egzekucyjnego". Badanie tytułu wykonawczego wykracza, zatem poza zakres sprawy wyznaczonej skargą na czynności egzekucyjne. Kwestia ta była przedmiotem analizy w sprawie zgłoszenia zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji administracyjnej, wstrzymania wykonania czynności egzekucyjnych oraz umorzenia postępowania, w której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 maj 2014 r. sygn. akt II OSK 2927/13 wprost stwierdził, że "kwestia prawidłowości wystawionego tytułu wykonawczego nie nasuwa również żadnych wątpliwości i w tym zakresie ustalenia organów zaakceptowane przez Sąd I instancji są prawidłowe. Tytuł wykonawczy został wystawiony według obowiązującego wzoru (...)". Powyższe orzeczenie zgodnie z art. 170 P.p.s.a. pozostaje wiążące dla Sądu rozpoznającego niniejszą kasację. Odnośnie zaś twierdzeń strony skarżącej, iż dopiero w niniejszym postępowaniu mogła podnieść brak uprzedniego doręczenia jej tytułu wykonawczego, stwierdzić trzeba, iż pozostają one gołosłowne zarówno w świetle ww. wyroku, jak i okoliczności niniejszej sprawy. Skoro skarżąca kwestionowała przedmiotowy tytuł wykonawczy poprzez zgłoszenie zarzutów egzekucyjnych, to został on jej uprzednio doręczony. Jego doręczenie wraz postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. wzywającym zobowiązaną Spółkę do wydania lokali/ pomieszczeń (jako załącznika), świadczy zaś, że spełniono warunki przystąpienia do czynności egzekucyjnych określone w art. 143 § 1 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 141 § 1 w związku z art. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym zakresie należało podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że dopuszczenie do udziału pracowników i pełnomocnika Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" miało na celu jedynie udzielenie pomocy w logistycznym i organizacyjnym rozplanowaniu przewidzianych prac związanych z opróżnieniem lokali sklepowych. Nie było natomiast związane z egzekwowaniem obowiązku opróżnienia lokalu, których to czynności dokonywał pracownik organu egzekucyjnego, uprawniony do dokonywania czynności egzekucyjnych (egzekutor).

Nie można było także podzielić zarzutów kasacji, zmierzających do podważania prawidłowości przeprowadzonych czynności egzekucyjnych. I tak, za bezzasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 38 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 54 związku z art. 38 § 3 ww. ustawy. Organ egzekucyjny wnioski o wyłączenie spod egzekucji rozpoznał w trakcie prowadzonego postępowania ustnie z uzasadnieniem przytoczonym w protokole czynności egzekucyjnych, a zatem nie było podstaw, aby zaniechać dalszych czynności egzekucyjnych. Jak trafnie stwierdził również Sąd pierwszej instancji postępowaniem właściwym do kwestionowania ww. postanowień jest postępowanie zażaleniowe, które pozwalało na ich merytoryczną ocenę. W ramach natomiast skargi na czynności egzekucyjne mógł być badany jedynie fakt wydania ww. postanowienia, który w okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie miał miejsce. Podobnie, słusznie wykluczono zastosowanie w sprawie art. 35a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Świadczy o tym zarówno publicznoprawny charakter egzekwowanego zobowiązania, które nie mogło być kwestionowane w drodze powództwa, a więc przed sądem powszechnym, jak i brak doręczenia odpisu pozwu przez wierzyciela ("wierzyciel po otrzymaniu powództwa"), a jedynie zawiadomienia o złożeniu takiego pozwu, co jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, nie jest równoznaczne z wymogiem, jaki stawia ww. przepis.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 62 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sam, bowiem fakt, na który wskazuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że postanowienia komornika z dnia [...] sierpnia 2012 r. o umorzeniu postępowań egzekucyjnych nie były znane ani organowi egzekucyjnemu, ani nie były prawomocne w dniu przeprowadzenia czynności egzekucyjnych nie świadczy, iż ewentualne naruszenie ww. przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co warunkuje skuteczność zarzutu kasacyjnego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), skoro ostatecznie wykluczono zbieg postępowań egzekucji administracyjnej i egzekucji sądowej.

Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie dopatrzył się wreszcie takiego naruszenia w sprawie art. 146 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. W aktach sprawy brak jest, bowiem jakichkolwiek informacji, w tym przede wszystkim zastrzeżeń złożonych do protokołu czynności egzkucyjnych, aby zobowiązany oświadczył egzekutorowi chęć przejęcie ruchomości usuniętych z lokalu. W takiej sytuacji, jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, egzekutorowi przysługiwało prawo wyboru, komu zostaną powierzone na przechowanie ruchomości pochodzące z egzekucji. Skoro analizowany przepis wskazuje również możliwość oddania na przechowania tych ruchomości "innej osobie", to ich przekazanie inwestorowi nie uchybiało analizowanej normie art. 146 P.p.s.a. Jak już wyjaśniono wcześniej, udział inwestora w czynnościach egzekucyjnych wynikał przede wszystkim z uznania organu egzekucyjnego o konieczności zapewnienia środków technicznych niezbędnych do wykonania czynności egzekucyjnych oraz zapewnienia pomieszczeń w przypadku konieczności zabezpieczenia ruchomości usuwanych z opróżnianych pomieszczeń. Charakter udziału w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym ww. uczestnika nie został podważony także w innych zarzutach rozpoznawanej kasacji, tj. naruszenia art. 3 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Odnośnie tego pierwszego, stwierdzić trzeba, iż twierdzenia strony skarżącej kwestionujące bezstronny udział inwestora oraz przeczące braku woli przedstawicieli skarżącej i braku przygotowania do odbioru ruchomości nie znajdują żadnego potwierdzenia w aktach sprawy. Nie zgłoszono również na ich potwierdzenie żadnych dowodów oraz nie wskazano na elementy sprawy pominięte przez Sąd pierwszej instancji, które by prowadziły do takich konkluzji. Podkreślić również trzeba, że za pomocą tak skonstruowanego zarzutu nie można skutecznie kwestionować ustalonego w sprawie stanu faktycznego, bowiem to nie Sąd, ale organy administracyjne dokonują jego ustalenia. Rzeczą wojewódzkiego sądu administracyjnego jest jedynie ocena prawidłowości (legalności) jego ustalenia, a nie jego rekonstrukcja. Tym samym koniecznym było powiązanie ww. przepisów z przepisami procedury administracyjnej, na podstawie których organ dokonuje ustalenia stanu faktycznego, czemu autor kasacji jednak uchybił. Po drugie odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd rozpoznający niniejszą kasację nie dopatrzył się wewnętrznych sprzeczności w uzasadnieniu skarżonego wyroku odnośnie charakteru uczestnictwa inwestora. Wystąpienie o wyznaczenie osoby posiadającej stosowne pełnomocnictwo, która wskaże pomieszczenia do przeprowadzenia egzekucji oraz dokona ich przejęcia w imieniu inwestora nie świadczy, iż organ przyznał mu jakieś dodatkowe uprawnienia egzekucyjne, a które przysługują wyłącznie egzekutorowi. Działania organu egzekucyjnego należy, bowiem oceniać jedynie w kontekście zabezpieczenia pomieszczeń i ruchomości pochodzących z egzekucji, po jej zakończeniu. Nadto zwrócić należało uwagę na art. 50 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym: "W lokalach i innych pomieszczeniach organów państwowych oraz na terenach kolejowych i lotnisk można dokonywać czynności egzekucyjnych tylko po uprzednim zawiadomieniu tych organów państwowych lub zarządców (komendantów) tych obiektów. Przepis ten nie dotyczy przypadków, gdy z mocy szczególnych przepisów organy egzekucyjne właściwe są do działania na terenach kolejowych oraz lotnisk" (§ 2).

Za bezzasadny należało wreszcie uznać zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c" w związku z art. 75 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że przesłuchanie świadków, o co wnioskowała strona skarżąca, nie przyczyni się do wyjaśnienia żadnych innych dodatkowych okoliczności faktycznych sprawy, ponieważ wszystkie zostały już wyjaśnione w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, szczególnie protokół czynności egzekucyjnych oraz materiał zdjęciowy, czy filmowy załączony do akt sprawy. W rozpoznawanej kasacji nie przedstawiono natomiast żadnych takich konkretnych okoliczności sprawy, które by pozwalały tę ocenę Sądu pierwszej instancji poddać w wątpliwość.

Wskazując na powyższe, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała bowiem, iż przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola działań organów administracyjnych uchybiała zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, wymienionym w powyższych przepisach K.p.a., w zakresie jakim mogły one znaleźć zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym.

W konsekwencji za chybione uznać też należało zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 143 § 1 pkt 1,art. 141 §1, art. 38 § 3, art. 35 a, art. 62 i art. 146 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.