Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 44/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art..61 ust.1 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art.7 ust.2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy T. P. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego S.W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 44/14

Uzasadnienie

Wójt Gminy T.P. decyzją z dnia [...].06.2013r. nr [...] na podstawie art.4 ust.2 pkt 2, art.59 ust.1 i 2, art.60 ust.1, art.61 ust.1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U z 2012r., poz.647 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.) po rozpatrzeniu wniosku S.W. z dnia 15.06.2012r. oraz jego uzupełnienia z dnia 31.01.2013r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hali magazynowo – biurowej na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości S., gmina T.P.

W uzasadnieniu decyzji organ zauważył, że wnioskodawca wnosił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hali magazynowo – biurowej na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości S., gmina T.P. Dalej organ wskazał, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze nieobjętym ważnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej także m.p.z.p.) wobec czego zmianę sposobu jego zagospodarowania należy ustalić drogą decyzji o warunkach zabudowy. Następnie organ przytoczył treść art.61 u.p.z.p. określającego przesłanki warunkujące wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy podkreślając, że określone w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie, a brak spełnienia choćby jednej z tych przesłanek skutkuje odmową wydania warunków zabudowy.

Ustalono, że nie są spełnione przesłanki określone w art.61 ust.1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Przedmiotowa działka nr [...] obejmuje użytki gruntowe oznaczone jako grunty orne o oznaczeniu RIIIb. Działka ta ma pow. [...] ha. (a więc mniej niż 0,5 ha). Teren planowanej inwestycji obejmuje łącznie [...]ha gruntów klasy III.

Zgodnie z art.7 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 03.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz.U. z 2004r., Nr 121, poz.1266 ze zm., zwanej dalej u.o.g.r.) zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i dokonuje się w m.p.z.p. w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla przedmiotowej działki nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, a w obowiązującym do końca 2003r. Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy T.P. (uchwała nr [...] z dnia [...].12.1992r.) obszar zajęty przez w/w działkę był ujęty jako tereny rolne w wyniku czego nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Decyzja nie jest zatem zgodna z przepisami odrębnymi określonymi w art.61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p.

Projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie wymaga uzgodnienia. Obowiązek dokonania wspomnianego uzgodnienia dotyczy jedynie decyzji pozytywnych. Ustawodawca nałożył obowiązek dokonania w/w uzgodnień w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Tak więc już wykładnia językowa przemawia za wąskim rozumieniem zakresu obowiązku dokonywania uzgodnień. Przemawia za tym także wykładnia celowościowa, gdyż jedynie w przypadku decyzji pozytywnej organ uzgadniający może dokonać oceny, czy rodzaj planowanej inwestycji nie godzi w interesy, które organ uzgadniający ma obowiązek chronić.

Dalej organ wskazał, że przedmiotowa działka nie leży w obszarze Natura 2000. Nie ma zatem implikacji wynikających z tego faktu.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł S.W. wnosząc o jej uchylenie.

Odwołujący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

1/ art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art.7 ust.2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że kryterium obszarowe o którym mowa w w/w przepisie dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek na których planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych w skład którego wchodzą działki objęte planowaną inwestycją i przyjęcie, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest tożsamy z ustawowym pojęciem "zwartego obszaru projektowanego",

Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

1/ art.7, 77 § 1 i art.80 Kpa poprzez przedwczesne przyjęcie założenia, że nie został spełniony warunek określony w art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p.,

2/ art.8 i 107 § 3 Kpa w zw. z art.11 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji,

W uzasadnieniu odwołania powołując się na judykaturę wskazano m.in., że kryterium obszarowe określone w art.7 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 03.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie i jest objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a nie całego kompleksu rolnego z którego wydzielono obszar mający zmienić przeznaczenie. Tak więc zdaniem odwołującego pojęcie "zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze należy odnosić jedynie do obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie i jest objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a nie całego kompleksu rolnego z którego wydzielono obszar mający zmienić przeznaczenie. Organ powinien więc ustalić, czy jedynie teren wnioskowany wymaga zgody na zmianę przeznaczenia w rozumieniu art.7 ust.2 pkt 1 u.o.g.r. Ponadto skarżący zarzucił, że organy nie zebrały materiału dowodowego i nie przeanalizowały go wyczerpująco. Skarżący podkreślił także, że działka objęta wnioskiem o III klasie bonitacyjnej gleby nie przekracza 0,5 ha. Wskazał również, iż wątpliwości w sprawie organ rozstrzygał na jego niekorzyść przyjmując - mimo, iż przedmiotowa działka spełniała warunek dobrego sąsiedztwa - że teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...].10.2013r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania. Organ odwoławczy m.in. podkreślił, że celem postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji w pełnym zakresie.

Organ odwoławczy wskazał, że dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje m.p.z.p. a w takiej sytuacji zmiana zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dalej organ przytoczył treść art.61 u.p.z.p. określającego przesłanki warunkujące wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy podkreślając, że określone w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie, a brak spełnienia choćby jednej z tych przesłanek skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Organ odwoławczy omówił zasadę dobrego sąsiedztwa oraz sposób ustalenia stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania obszaru analizowanego poprzez wskazanie konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na działkach sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji. Omówił także cechy nowej zabudowy i sposób wyznaczania obszaru analizowanego oraz dokonywania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do kwestii niespełnienia warunku określonego w art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. organ przytoczył treść art.7 ust.1 i 2 u.o.g.r. Zauważył, że teren planowanej inwestycji obejmuje łącznie [...] ha gruntów klasy III. Dla przedmiotowej działki nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, a w obowiązującym do końca 2003r. Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy T.P. (uchwała nr [...] z dnia [...].12.1992r.) obszar zajęty przez w/w działki był ujęty jako tereny rolne w wyniku czego nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego prawidłowe jest stanowisko organu I instancji, że na zmianę przeznaczenia przedmiotowego gruntu rolnego na cele nierolnicze wymagana jest zgoda właściwego ministra do spraw rozwoju wsi. Stosownie bowiem do art.7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi.

Dalej Kolegium wskazało, że przepis art.7 ust.2 pkt 1 u.o.g.r. uległ zmianie z dniem 26.05.2013r. i obecnie stanowi on, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki klas I-III wymaga uzyskania zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi. Nie ma więc już ograniczenia dotyczącego powierzchni gruntów rolnych podlegających ochronie. Nowela u.o.g.r. wprowadzona ustawą z dnia 08.03.2013r. o zmianie u.o.g.r. (Dz.U. z 2013r., poz.503) obowiązującą od dnia 26.05.2013r. nie zawiera przepisów przejściowych stanowiących, że należałoby stosować przepisy dotychczasowe w zakresie wniosków złożonych przed dniem wejścia w życie wspomnianej noweli. Wprowadzenie przepisów przejściowych jest wyjątkiem od generalnej zasady niedziałania prawa wstecz i wyjątek taki nie może być objęty wykładnią rozszerzającą. Tym bardziej więc przepisów prawa, które utraciły moc nie można stosować, gdy ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych. Organ odwoławczy uznał więc, że zastosowanie znajduje w tej sytuacji nowe prawo zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa.

W toku postępowania zwrócono się do organu właściwego do uzgadniania projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych na podstawie art.53 ust.4 pkt 6 i ust.5 oraz art.64 ust.1 u.p.z.p., tj. do Starosty P., który swoje stanowisko przedstawił w formie pisma, a nie postanowienia, gdyż decyzja o warunkach zabudowy miała charakter negatywny, a więc organ uzgadniający nie miał czego oceniać.

Jednocześnie Kolegium podzieliło pogląd skarżącego, że organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu wyznaczonego obszaru analizowanego. Jednakże zdaniem SKO przy uwzględnieniu treści art.7 ust.2 u.o.g.r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 26.05.2013r. naruszenie to nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wniósł S.W. wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art.7 ust.2 pkt 1 u.o.g.r. poprzez jego błędną wykładnię. Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie art.7, 77 § 1 i art.80 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegające na tym, że organ II instancji błędnie przyjął, że nie został spełniony warunek określony w art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji został złożony jeszcze pod rządami starego prawa, tj. przed nowelą art.7 ust.2 u.o.g.r. dokonaną ustawą nowelizującą z dnia 08.03.2013r. Zgodnie z zasadą niedziałania prawa wstecz wniosek ten powinien był zostać rozpoznany na podstawie wykładni prawa obowiązującej do dnia 26.05.2013r. Podniósł także, że bezzasadnym było powoływanie się na obowiązujący do końca 2003r. Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy T.P. (uchwała nr [...] z dnia [...].12.1992r.) Obszar zajęty przez w/w działki był ujęty jako tereny rolne w wyniku czego nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Podkreślił, że przedmiotowe działki znajdują się na terenie na którym nie obowiązuje m.p.z.p.

Dalej skarżący zauważył, że wykładnia art.7 ust.2 pkt 1 u.o.g.r. dokonana przez SKO jest błędna, gdyż przepis ten stanowi, że kryterium obszarowe dotyczy jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. Skarżący na poparcie swego stanowiska w tym zakresie przywołał orzeczenia NSA w których Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że kryterium obszarowe określone w art.7 ust.2 pkt 1 u.o.g.r. odnosi się jedynie do działki, która ma zmienić swe przeznaczenie bez wliczania obszaru z którego została uprzednio wydzielona. Ponadto skarżący powołał się na orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych w których zajęto analogiczne stanowisko.

Reasumując zdaniem skarżącego pojęcie "zwartego obszaru projektowanego do przeznaczenia na cele nierolnicze" należy odnosić jedynie do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (terenu inwestycji), a nie całego kompleksu rolnego na obszarze którego leży teren inwestycji.

Ponadto skarżący podniósł, że decyzją z dnia [...].09.2013r. Minister Rozwoju Rolnictwa i Wsi wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych na terenie Gminy T.P., który to obszar obejmuje również działkę nr [...] położoną w S. Do skargi załączono kserokopię w/w decyzji oraz związanych z nią dokumentów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że przepis art.7 ust.2 u.o.g.r. w obecnym brzmieniu nie zawiera ograniczenia dotyczącego powierzchni gruntów rolnych podlegających ochronie. W noweli u.o.g.r. dokonanej ustawą z dnia 08.03.2013r. brak jest przepisów przejściowych, co oznacza, że nowa regulacja musi być stosowana także do spraw, które nie zostały zakończone prawomocną decyzją administracyjną do dnia jej wejścia w życie, tj. do dnia 26.05.2013r. Wobec powyższego organ odwoławczy był zobligowany do zastosowania regulacji zawartej w noweli u.o.g.r.

Kolegium podkreśliło, że teren inwestycji obejmuje łącznie [...] ha gruntów klasy III. Dla przedmiotowych działek nie zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy, a w obowiązującym do końca 2003r. Miejscowym Planie Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy T.P. (uchwała nr [...] z dnia [...].12.1992r.) obszar zajęty przez w/w działkę był ujęty jako tereny rolne w wyniku czego nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Wobec powyższego prawidłowo organ I instancji przyjął, że na zmianę przeznaczenia przedmiotowych działek wymagana jest zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Kolegium nie odniosło się do twierdzenia skarżącego jakoby Minister Rozwoju Rolnictwa i Wsi wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 8,4236 ha gruntów rolnych na terenie Gminy T.P., który to obszar obejmuje również działkę nr [...] położoną w S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...].10.2013r. nr [...] utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy T.P. z dnia z dnia [...].06.2013r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hali magazynowo – biurowej na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości S., gmina T.P.

Podstawę materialnoprawną decyzji wydanej w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U z 2012r., poz.647 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.)

Stosownie do treści przepisu art. 60 ust. 1 u.p.z.p. organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i wydania decyzji w tym przedmiocie jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Decyzję taką wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach określonych w art. 53 ust. 4 powołanej ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Tak więc podstawę prawną kontrolowanych rozstrzygnięć stanowił art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 (ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego), wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Należy zaznaczyć, że stosownie do treści art.64 ust.1 tej ustawy przepisy w szczególności art. 53 ust. 3-5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie działka przeznaczona pod zabudowę stanowi grunt rolny, zatem przed wydaniem decyzji Wójt powinien był uzyskać uzgodnienie organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, wydane w trybie art. 106 § 1 Kpa. Przepis ten przewiduje, że w sytuacji, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję tę wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu, ma obowiązek zawiadomić o tym stronę postępowania (art. 106 § 2 Kpa). Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Należy zatem uznać, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązany do uzyskania postanowienia organu współdziałającego, może oprzeć swoją decyzję dopiero na takim postanowieniu uzgadniającym, które posiada walor ostateczności (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 957/09, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pamiętać jednak należy, że walor ostateczności ma postanowienie organu I instancji, które w terminie nie zostało zaskarżone przez strony postępowania, albo postanowienie organu II instancji wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia. Każda decyzja ostateczna korzysta z domniemania prawidłowości, a organy administracji, są tą decyzją związane do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1461/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 72).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 Kpa narusza przepis art. 106 § 1 Kpa (zob. uchwała siedmiu sędziów z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 8/98, ONSA 1999/1/7). Organ właściwy może wydać decyzję w sprawie wymagającej współdziałania po zakończeniu postępowania organu współdziałającego, a zatem gdy zapadło ostateczne postanowienie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1792/07, Lex Omega nr 486226). Stanowisko innego organu, które zostało wyrażone w formie postanowienia, staje się podstawowym materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej, czasem przesądzającym lub wręcz determinującym jej końcowe rozstrzygnięcie, stając się - gdy jest to stanowisko wiążące - elementem podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia. Organ administracji prowadzący postępowanie główne może więc korzystać z materiału dowodowego dopiero wówczas, gdy nie ma wątpliwości dotyczących jego treści ani wątpliwości co do tego, czy treść uzgodnienia nie ulegnie zmianie. Dopóki postanowienie zawierające uzgodnienie innego organu nie jest ostateczne, dopóty nie ma stanu pewności w tym zakresie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 251/08, Lex nr 519057; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1512/98, Lex nr 48178).

Ochrona gruntów rolnych, przewidziana w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266, z późn. zm.), polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Dokonując uzgodnienia, właściwy organ - według tej ustawy starosta (art. 5 ust. 1), zobowiązany jest ocenić zgodność planowanej inwestycji z przeznaczeniem gruntów rolnych, w szczególności zaś, czy warunki realizacji planowanej inwestycji nie powodują, stosownie do treści art. 6 tej ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co wymagałoby uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (art. 11 ustawy). Przedmiotowe uzgodnienie nie zastępuje zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, zgoda na zmianę takiego przeznaczenia następuje w procedurze sporządzania planu miejscowego (art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w aktach sprawy brak jest postanowienia uzgadniającego wydanego we właściwym trybie (w aktach jest jedynie pismo Starosty P. nie spełniające wymagań dotyczących postanowień). Tym niemniej wskazać należy, iż w omawianym przypadku projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie musiał być przesyłany do uzgodnienia, gdyż obowiązek ten dotyczy wyłącznie projektów decyzji pozytywnych, czyli ustalających warunki zabudowy (zob. wyrok NSA sygn. akt II OSK 761/11), gdy tymczasem w omawianym przypadku wydano decyzję negatywną.

W myśl art.61 ust.1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Jedną z nich (określoną w art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p.) jest to, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu m.p.z.p., które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy wymienionej w art.88 ust.1. Niespornym było, że teren objęty przedmiotowym wnioskiem w nieobowiązującym już Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy T.P. (uchwała nr [...] z dnia [...].12.1992r.) ujęty był jako tereny rolne.

Istota sporu zakreślona przez organ w zaskarżonej decyzji, a przez skarżącego w skardze, sprowadza się w pierwszej kolejności do odpowiedzi na pytanie, czy w rozpatrywanym przypadku dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy niezbędna była zmiana przeznaczenia działki objętych wnioskiem - a więc gruntów rolnych stanowiących użytki klasy III - na cele nierolnicze wymagająca zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi.

Istotnie, jak wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji, w orzecznictwie występują rozbieżności w zakresie rozumienia pojęcia zwartego obszaru projektowanego do nierolniczego przeznaczenia w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przyjmuje się bowiem, że pojęcie zwartego obszaru dotyczy jedynie powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja albo ich części (por.wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2225/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r., II SA/Po 355/13).

Prezentowany jest również inny pogląd, a mianowicie, że zwarty obszar gruntów projektowanych do takiego przeznaczenia nie może być interpretowany w ten sposób, iż celem ustawodawcy było zawężenie jego stosowania przepisu tylko do działki geodezyjnej. Obszar ten obejmować więc mógł również kilka działek geodezyjnych, o ile stanowiły one zwarty obszar i przeznaczone są do "odrolnienia" zwłaszcza w sytuacji, gdy uprzednio dokonano podziału jednej działki o tożsamym rolnym przeznaczeniu na kilka odrębnych działek ewidencyjnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1826/06 oraz z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 299/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 4 grudnia 2013 r. II SA/Bd 1001/13).

Kwestia ta jednak z przyczyn wskazanych poniżej nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma bowiem fakt, że z dniem 26 maja 2013 r., a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jak również przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, znowelizowana została ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503) art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. otrzymał następujące brzmienie: przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Aby odpowiedzieć na postawione wyżej pytanie, czy niezbędna była zmiana przeznaczenia działki objętej wnioskiem - a więc gruntów rolnych stanowiących użytki klasy III - na cele nierolnicze wymagająca zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi w pierwszej kolejności należało ustalić prawo z jakiej daty, a co za tym idzie w jakim brzmieniu, należało zastosować w rozpatrywanym przypadku.

Jak już wcześniej wspomniano art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych uległ zmianie na mocy ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013, poz. 503), która weszła w życie z dniem 26 maja 2013. Zgodnie z obecnie obowiązującym przepisem przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa wyżej dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 ustawy).

Tak więc od dnia 26.05.2013r. zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki klas I - III na cele nierolnicze wymaga zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi bez względu na wielkość obszaru projektowanego. Tym samym pod rządami nowego prawa kryterium obszarowe przestało istnieć. Oznacza to, że każda zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki klas I - III na cele nierolnicze, niezależnie od powierzchni takich gruntów, wymaga zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi. Przypomnieć trzeba, że przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji w/w wymienionej zgody właściwego ministra wymagała zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze tylko wówczas, gdy zmiana ta dotyczyła gruntów o powierzchni powyżej 0,5 ha.

Wspomniana nowela nie zawiera przepisów przejściowych stanowiących, że należałoby stosować przepisy dotychczasowe w zakresie wniosków złożonych przed dniem wejścia w życie wspomnianej noweli. Organ odwoławczy uznał więc, że zastosowanie znajduje w tej sytuacji nowe prawo zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa. Skarżący natomiast wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji został złożony jeszcze pod rządami starego prawa, tj. przed nowelą art.7 ust.2 u.o.g.r. dokonaną ustawą z dnia 08.03.2013r. Zgodnie z zasadą niedziałania prawa wstecz jego zdaniem wniosek ten powinien był zostać rozpoznany na podstawie wykładni prawa obowiązującej do dnia 26.05.2013r.

Wobec powyższego koniecznym było wyjaśnienie kwestii przepisów intertemporalnych, tj. ustalenie, czy w rozpatrywanym przypadku zastosowanie znajduje przepis art.7 ust.2 u.o.g.r. w brzmieniu sprzed nowelizacji, czy też po nowelizacji.

Stanowisko w zakresie obowiązywania przepisów starych i nowych oraz problematyki przepisów przejściowych zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 10.04.2006r., o sygn. I OPS 1/06 (publ. CBOSA). Jest ono wiążące Sąd orzekający nie tylko dlatego, że na mocy art.269 § 1 Ppsa wspomniana uchwała ma ogólną moc wiążącą, lecz przede wszystkim dlatego, że przedstawiony tam tok rozumowania, analiza przepisów prawa i argumentacja jest przekonywująca. Kwestię tę już wcześniej wielokrotnie analizowano w orzecznictwie, choćby w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu wydanego w dniu 21.08.2013r. w sprawie o sygn. IV SA/Po 584/13.

Powszechnie przyjmuje się, że co do zasady stosuje się przepisy materialne obowiązujące w dacie wydania decyzji, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej. Wynika to z ustanowionej w art.7 Konstytucji RP, jak również w art. 6 Kpa, zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa, to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Po ustaleniu mocy obowiązującej przepisu prawa, organy powinny podjąć czynności w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do którego zastosowany zostać powinien przepis obowiązujący w dniu orzekania. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi. (patrz wyrok NSA z dnia 16.05.2007r., sygn. I OSK 1080/06, publ. Lex nr 342503 i z dnia 21.06.2006r., sygn. I OSK 943/05, publ. Lex nr 265749)

Nie ulega wątpliwości, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. K 9/92 - OTK 1993 nr 1 poz. 6 i z dnia 24 maja 1994 r. K 1/94 - OTK 1994 nr 1 poz. 10). Przepisy przejściowe (intertemporalne) powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych. Decyzja o zmianie prawa nie powinna być decyzją arbitralną prawodawcy, a przepisy przejściowe powinny łagodzić uciążliwe zmiany obowiązującego prawa /S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym ("Z zagadnień techniki i polityki legislacyjnej", Państwo i Prawo 1991 nr 8 str. 3 i nast.).

W sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W tym zakresie prezentowany jest też pogląd, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r. FPK 11/97 - ONSA 1998 Nr 1 poz. 10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. SK 39/03 - OTK ZU 2004 nr 5/A poz. 40).

Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze: zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie: zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie: zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. P 9/04 - OTK 2005 nr 1/A poz. 9 odsyłający w uzasadnieniu do: J. Mikołajewicz, "Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne", Poznań 2000, str. 62 i uchwała NSA z dnia 10.04.2006r., sygn. I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71)

W sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy.

Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania ustawy nowej najczęściej zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które przynajmniej z założenia, powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki prawne. Ponadto, przepisy nowej ustawy są wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później niż wola ustawodawcy, której wyrazem była ustawa wcześniejsza (P. Tuleja, Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego - Kwartalnik Prawa Prywatnego 1997 z. 1). To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady.

Jak słusznie wskazał NSA w powołanej wyżej uchwale 7 sędziów na bezpośrednie działanie ustawy nowej, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki /orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K 9/92 - OTK 1993 cz. I str. 69 i nast., K 14/92 - OTK 1993 cz. II str. 328 i nast./. Poza tym, bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych.

Zatem, jeżeli decyzja organu administracji publicznej jest wydawana po wejściu w życie zmiany odpowiedniego przepisu, trzeba wziąć pod uwagę podstawową zasadę współczesnego prawa intertemporalnego, podkreślaną także w orzecznictwie (zob. np. wyrok SN z dnia 26 lipca 2001 r. PRN 34/91, Lex nr 10905) regułę tempus regit actum, oznaczającą, że zdarzenie prawne należy oceniać wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce, a bezpośrednie działanie nowego prawa uzależnione jest od wykazania ważnego interesu publicznego (por. wyrok TK z dnia 2 marca 1993 r., sygn. akt K 9/92, OTK 1993). Zasada niedziałania prawa wstecz nie ma więc charakteru absolutnego. Odstępstwo od niej jest w wyjątkowych sytuacjach dopuszczalne, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (vide: wyrok TK z dnia 3 października 2001 roku, K 27/01). Zagadnienia intertemporalne należy bowiem badać na gruncie zasad konstytucyjnych, a zwłaszcza zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady ochrony praw nabytych, równości obywateli wobec prawa oraz zasady sprawiedliwości, a w szczególności zakazu retroakcji. Zgodnie z tą ostatnią zasadą nie można ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami prawnymi mającymi miejsce w przeszłości, a w razie wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjmować, co wielokrotnie było wyrażane w orzecznictwie, że każdy przepis normuje przyszłość a nie przeszłość (por. uchwałę NSA z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998, nr 1, poz. 10; uchwałę NSA z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 6/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 89; uchwałę NSA z dnia 12 marca 2001 r. sygn. akt OPS 14/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 101; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lipca 1991 r. sygn. akt l PRN 34/31, LEX 10905).

Niewątpliwie podstawową zasadą, od której istnieją wyjątki, jest zasada niedziałanie prawa wstecz (lex retro non agit), którą to zasadę można wyprowadzić z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa. Przyjmuje się przy tym, że w razie kolizji, czy w sprawie ma zastosowanie przepis dotychczasowy, czy nowy, przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Na tej podstawie sformułowana została ogólna zasada, w myśl której nowa ustawa nie ma być stosowana przy ocenie tak pozytywnych, jak i negatywnych skutków zdarzeń prawnych, które nastąpiły przed jej wejściem w życie (por. J. Gwiazdomorski, Międzyczasowe prawo prywatne, "Nowe Prawo" 1965, Nr 6). Dodatkowo zwraca uwagę orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, gdzie podnosi się, że modyfikacje dokonywane przez wprowadzenia nowych przepisów odnoszących się do uprawnień przysługujących określonym podmiotom na mocy dotychczas obowiązującego prawa nie tylko obniżają zaufania obywateli do prawa, ale mogą również niejednokrotnie sprzeciwiać się ratio legis instytucji prawnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt K 32/03, OTK 2004, Nr 3, poz. 22).

W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy.

Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 - OTK 1986 poz. 1 i z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 - OTK 1986 poz. 2; E. Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego, [w:] Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, str. 355).

Zakaz działania prawa wstecz, stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażanej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz, jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż nie została wprost wyrażona w Konstytucji, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w państwie, opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość".

W wyjątkowych okolicznościach dopuszcza się pewne odstępstwa od zasady lex retro non agit, jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a jednocześnie realizacja jej nie jest możliwa bez dopuszczenia wstecznego działania prawa /orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 - OTK 1986 nr 1 poz. 2, z dnia 22 sierpnia 1990 r. K 7/90 - OTK 1990 nr 1 poz. 5, z dnia 18 października 1994 r. K 2/94 - OTK 1994 nr 2 poz. 36, z dnia 31 marca 1998 r. K 24/97 - OTK 1998 nr 2 poz. 13, z dnia 3 października 2001 r. K 27/01 - OTK ZU 2001 nr 7 poz. 209, z dnia 10 października 2001 r., K 28/01 - OTK ZU 2001 nr 7 poz. 45/.

Naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, prowadzi zazwyczaj niejako automatycznie, do naruszenia innych zasad znajdujących odzwierciedlenie w przepisach Konstytucji - zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa i zasady ochrony praw nabytych /orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 października 1989 r. K 3/88 - OTK 1989 nr 1 poz. 2, z dnia 15 lipca 1996 r. K 5/96 - OTK 1996 nr 4 poz. 30, z dnia 30 listopada 1988 r. K 1/88 - OTK 1988 nr 1 poz. 6, dnia 10 lipca 2000 r. SK 21/99 - OTK 2000 nr 5 poz. 144/.

Zgodnie z ugruntowaną już zasadą wyprowadzoną w orzecznictwie z art. 6 i art. 138 Kpa, organ administracji publicznej wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji /wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r. IV SA 451/88 - GAP 1988 nr 22 str. 43; wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r. III SA 1111/93 - ONSA 1995 Nr 3 poz. 120; wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r. II SA 49/92 - nie publ.; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1983 r. II SA 163/82 - RNGA 1985 nr 3 str. 47/, jednakże z uwzględnieniem koniecznych wyjątków.

Powyższa zasada nie budzi wątpliwości w świetle konstytucyjnych zasad: demokratycznego państwa prawnego i praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) w sytuacji, kiedy pomiędzy datą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego, a datą wydania decyzji, nie miały miejsca zmiany przepisów prawa. Natomiast, jeżeli zdarzenie prawne (zdarzenie będące przedmiotem regulacji prawnej) miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych, niż te które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, w przypadku braku przepisów przejściowych, powstają wymagające rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie w sprawie.

Wracając na grunt niniejszej sprawy Sąd stanął na stanowisku, że w niniejszym przypadku ma zastosowanie art.7 u.o.g.r. w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji, która weszła w życie w dniu 26.05.2013r.

Sądowi orzekającemu znane są wyroki tut. Sądu z dnia 21.08.2013r. o sygn. II SA/Po 355/13 oraz z dnia 20.06.2013r. o sygn. II SA/Po 404/13 dotyczące odmowy uzgodnienia w zakresie ustalenia warunków zabudowy gruntów rolnych. W tych sprawach Sąd powołując się na zasadę zaufania obywateli do państwa stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy są zobowiązane do zastosowania art.7 ust.1 pkt 2 u.o.g.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 26.05.2013r.

Podkreślić należy, że Sąd orzekający w niniejszym składzie i w realiach niniejszej sprawy nie podziela stanowiska wyrażonego w powołanych orzeczeniach. W niniejszej sprawie pod rządami starego prawa złożono jedynie wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Samo złożenie wniosku w ocenie Sądu orzekającego nie stanowi zdarzenia prawnego w ogóle, a już z pewnością nie stanowi zdarzenia prawnego, które zostało zamknięte pod rządami starego prawa. Złożenie wniosku zainicjowało jedynie wszczęcie postępowania. Nie doprowadziło natomiast do zaistnienia jakichkolwiek zdarzeń prawnych. Zaakcentować trzeba, że nie tylko organ II instancji, lecz również organ I instancji, wydawał decyzję już po wejściu w życie wspomnianej noweli.

Sąd orzekający w niniejszym składzie generalnie podziela natomiast pogląd wyrażony przez WSA w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 17.12.2013r. o sygn. II SA/Gd 719/13 (publ. CBOSA) Sąd ten słusznie wskazał, że z retroaktywnym działaniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Tak rozumianą retroaktywność odróżnia się od retrospektywności prawa, która występuje wówczas gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy.

W tym miejscu należy również wyjaśnić, że – jak już wcześniej wspomniano - co do zasady organy administracji publicznej są obowiązane uwzględniać stan prawny i stan faktyczny sprawy z daty orzekania. Obowiązek organów administracji stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji wynika z wyrażonej w art. 6 Kpa zasady praworządności (legalizmu). Przepis art. 6 Kpa statuuje zasadę praworządności w wąskim i właściwym znaczeniu tego słowa jako przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej. Takie rozumienie tej zasady najbardziej odpowiada konstytucyjnemu ujęciu zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. Z zasadą tą powiązana jest merytorycznie i funkcjonalnie kolejna konstytucyjna zasada - zasada państwa prawnego. To właśnie z tych zasad konstytucyjnych oraz z treści art. 6 Kpa wywodzi się obowiązek organu administracji publicznej stosowania przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Od tej reguły mogą wprawdzie zostać wprowadzone odstępstwa, jednak muszą one wynikać z wyraźnego przepisu prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1080/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro - zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności ustanowioną w art. 7 Konstytucji RP, działanie na podstawie prawa to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej, zatem realizując tę zasadę organy obowiązane są ustalić stan prawny sprawy, a więc moc wiążącą przepisów prawa stanowiących podstawę prawną decyzji na dzień jej wydania. Reguła, zgodnie z którą organ administracji wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania - jak to powyżej wykazano, jest bowiem jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i nieodłącznie wiąże się z tym, że normy prawa administracyjnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a więc co do zasady powinny być stosowane w takim brzmieniu w jakim obowiązują w dacie, w której dana decyzja zostaje wydana (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. II OSK 313/07, Baza Orzeczeń LEX nr 468749; z dnia 18 września 2008 r., sygn. II OSK 138/07, Baza Orzeczeń LEX nr 508498).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie powinien więc mieć zastosowanie przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. w nowym brzmieniu obowiązującym od dnia 26.05.2013r. Analizując zmianę dokonaną ustawą z dnia 08 marca 2013 r., która nie zawiera przepisów przejściowych, Sąd stwierdził, że brak jest jakichkolwiek argumentów, które mogłyby przemawiać za odstąpieniem od zasady bezpośredniego działania nowego prawa, jako że nie występuje w tym wypadku ani sytuacja praw nabytych, ani też nie mamy do czynienia ze zdarzeniem zamkniętym pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy. Zdarzeniem takim nie może być bowiem samo złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, który jedynie inicjuje postępowanie. W sprawie chodzi o przyszłe zamierzenie inwestycyjne, a decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie promesę realizacji planowanej inwestycji.

Podobny pogląd wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 4 grudnia 2013 r. II SA/Bd 1001/13 (publ. CBOSA), który stwierdził, że skoro ustawodawca przemilczał kwestię stosowania nowego prawa, to jego wolą było stosowanie zmienionych przepisów również do spraw już wszczętych, a niezakończonych. Przepis art. 6 Kpa nakazuje organom administracji publicznej działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w sytuacji zatem, gdy brak jest przepisów intertemporalnych wskazujących, że ustawodawca uznał za zasadne, wyłączenie stosowania nowego stanu prawnego do sytuacji i zdarzeń zaistniałych wcześniej stosować należy nowe prawo.

Skarżący podkreślił, że działka objęta wnioskiem o III klasie bonitacyjnej gleby nie przekracza 0,5 ha. Tak więc pod rządami starego prawa wskutek tego, że obszar tej działki był mniejszy niż wymagane kryterium obszarowe, nie była wymagana zgoda właściwego ministra wyrażająca zgodę na przeznaczenie przedmiotowej działki na cele nierolnicze przy założeniu, że ocenia się jedynie powierzchnię działki na której planowana jest inwestycja.

Powyższa kwestia nie ma jednak znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż - jak już wspomniano - skarżący podniósł w skardze, że decyzją z dnia [...].09.2013r. Minister Rozwoju Rolnictwa i Wsi wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych na terenie Gminy T.P., który to obszar obejmuje również działkę nr [...] położoną w S.

Do skargi załączono kserokopię w/w decyzji oraz omówionych niżej dokumentów. Z treści wspomnianej decyzji wprawdzie nie wynika wprost jakich działek ona dotyczy. Wskazano w niej jedynie, iż dotyczy ona gruntów klasy IIIb o pow. [...] ha. Jednocześnie jednak wskazano, że przedmiotowy grunt rolny oznaczony jest w załączniku graficznym stanowiącym integralną część wniosku Wójta Gminy T.P. Z pisma Wójta z [...].05.2013r. nr [...] kierowanego do Ministra Rozwoju Rolnictwa i Wsi wynika, że wspomnianym wnioskiem mogła być objęta działka nr [...]. Na to samo wskazuje treść postanowienia Marszałka Województwa W. z dnia [...].08.2013r. nr [...]. Tak więc istnieje duże prawdopodobieństwo, iż wspomniany minister wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze działki nr [...]. Nie wiadomo natomiast, czy wspomniana decyzja Ministra z dnia [...].09.2013r. jest ostateczna.

Powyższe wysoce uprawdopodobnione twierdzenie skarżącego przesądziło o uwzględnieniu skargi. Gdyby bowiem okazało się – na co wskazują załączone do skargi dokumenty - że skarżący uzyskał ostateczną zgodę w/w ministra na przeznaczenie na cele nierolnicze działki nr [...], to oznaczałoby, iż zarzut organu, iż niespełniona została przesłanka określona w art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. - na którym przede wszystkim oparto zaskarżoną decyzję - jest chybiony. Tym samym po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, doszłoby do istotnej zmiany stanu faktycznego mającej wpływ na wynik sprawy, którą to zmianę organ odwoławczy zobligowany byłby uwzględnić i ocenić, czego jednak nie uczynił.

W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji (np. wyrok NSA w Lublinie z dnia 21 czerwca 1988 r., SA/Lu 151/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 72, w którym przyjęto, że: "1. Jeżeli nie występują przesłanki określone w art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji nie może - przed wydaniem decyzji - odmówić oceny dowodów przedłożonych przez stronę, powołując się na fakt zakończenia postępowania dowodowego. 2. Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym"; wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 lipca 1988 r., IV SA 451/88, GAP 1988, nr 22, s. 43, w którym stwierdzono, że: "1. Organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. 2. Decyzja organu odwoławczego, doręczona stronie po zmianie stanu prawnego, przyjętego jako jej podstawa prawna, jest sprzeczna z prawem i podlega uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny z przyczyny określonej w art. 207 § 2 pkt 1 k.p.a."; niepublikowany wyrok NSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 1988 r., SA/Ka 378/88, w którym stwierdzono, że: "Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem orzeczenia I instancji a orzeczeniem II instancji"; wyrok SN z dnia 7 maja 2002 r., III RN 59/01, OSNAPiUS 2003, nr 3, poz. 56: "Zmiana przepisów prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, zobowiązuje organ odwoławczy do uwzględnienia nowego stanu prawnego, jeżeli z nowych przepisów nie wynika inny skutek. Jeżeli podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), a podstawa ta odpadła przed rozpatrzeniem odwołania wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), to organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie". (tak: Andrzej Wróbel w Komentarzu do art.138 Kodeksu postępowania administracyjnego w programie Lex, stan prawny na dzień 15.09.2013r.)

Niewątpliwie Kolegium wydając zaskarżoną decyzję nie oceniło, czy doszło do wspomnianej zmiany stanu faktycznego. Nie oceniło także konsekwencji ewentualnej zmiany stanu faktycznego wskazanej w skardze, która implikuje zmianę oceny prawnej. Przy czym nie ma znaczenia to, że zmiana ta mogła nie być znana SKO.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a na mocy art.135 Ppsa także poprzedzającą ją decyzje organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien uwzględnić zawartą w niniejszym wyroku ocenę prawną i faktyczną Sądu. W toku dalszego postępowania organ winien ponadto zwrócić się do skarżącego względnie Ministra Rozwoju Rolnictwa i Wsi, ewentualnie przeprowadzić inne dowody, w celu ustalenia, czy decyzją z dnia [...].09.2013r. Minister Rozwoju Rolnictwa i Wsi wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze działki nr [...] położonej w S, a także czy decyzja ta jest ostateczna. W razie pozytywnego ustalenia organ administracji ponownie oceni, czy w rozpatrywanym przypadku są spełnione przesłanki określone w art.61 ust.1 u.p.z.p. Ponadto w przypadku ustalenia, że spełniono wspomniane przesłanki organ I instancji przeprowadzi prawidłowo analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu wyznaczonego obszaru analizowanego zgodnie z przepisami u.p.z.p. oraz z aktami wykonawczymi do tej ustawy. Po dokonaniu powyższego organ wyda właściwą decyzję w oparciu o ustalone fakty i przepisy prawa.

Na podstawie art. 200 P.p.s.a orzeczono o kosztach postępowania

Z uwagi na fakt, że decyzje organów administracji miały charakter odmowny (negatywny) nie orzeczono na podstawie art.152 Ppsa, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana.