Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1014/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt.3 i art. 35 ust. 1 pkt 1b
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi D. W. i W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku D.W. i W. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2001 r., nr [...], (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą H. i R. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową (serwis i wymiana opon), usytuowanego na działce o nr ewid. [...] w [...] , przy ul. [...] róg ul. [...], oraz przyłącza energetycznego), odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r., nr [...].

Z powyższą decyzją nie zgodzili się D. W. i W. W., składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, iż w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. prowadzone było postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał powyższe rozstrzygnięcia z uwagi na fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 2051/01, oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r., nr [...]. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, podstawę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności.

Na rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], D. i W. W. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który to wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2527/10, oddalił skargę. Z rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji nie zgodzili się D. i W. W., wnosząc skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2277/11, uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji oraz decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. i z dnia [...] września 2010 r. W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 Kpa, czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 Kpa), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 Kpa), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż naruszenie żądania wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (...), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powołuje się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji. W świetle powyższych uwag zasadniczo bezprzedmiotowe było ustalanie przez Sąd Wojewódzki zakresu rozstrzygnięcia podjętego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2003 r., skoro skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powołali się na to, że wskutek decyzji SKO z [...] listopada 2004 r. i [...] lutego 2005 r. wyeliminowana została z obrotu - jako nieważna - decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (...)". Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną musiał uwzględnić uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa".

Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił na wstępie charakter postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wskazał, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu organu praworządnego państwa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], była już kontrolowana w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Skargę na powyższą decyzję wnieśli D. i W. W., zarzucając m.in. niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, niezgodność rozwiązań zaskarżonej decyzji z ustawą o odpadach, wadliwe wykonanie "linijki słońca", usytuowanie inwestycji w zbyt bliskiej odległości od miejskiego ujęcia wody oraz nieprawidłową liczbę miejsc parkingowych. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ww. skarga nie jest zasadna, a decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], nie narusza prawa. Mając na uwadze powyższe, NSA w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 2051/01, oddalił skargę D. i W. W.. W powyższym wyroku nie została jednak uwzględniona okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o którą wydano weryfikowane pozwolenie na budowę.

W tym kontekście organ wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlanego (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.), w brzmieniu na dzień wydania weryfikowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1b) ww. ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdzał zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ nadzoru podał, że z akt sprawy wynika, że Burmistrz [...], po rozpatrzeniu wniosku H. i R. M., decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r., znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługowo-handlową i wjazdu na działce w [...] przy ul. [...] róg ul. [...]. Następnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją tegoż organu z dnia [...] lutego 2005 r., znak: [...], stwierdziło nieważność ww. decyzji Burmistrza Miasta [...] o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu nadzoru, należało przyjąć, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., znak: [...] od samego początku nie była w obrocie prawnym. Zatem zarówno w dniu wydania decyzji przez Starostę [...] z dnia [...] marca 2001 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę, jak i w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę, nie było ważnej decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Tym samym zostały one wydane z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1b) Prawa budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego nie stwierdził jednakże, aby powyższe naruszenie miało rażący charakter. Ocenił, że nie wywołuje ono skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia prawa, ani też nie narusza porządku prawnego w taki sposób, który wywołuje nieakceptowane skutki społeczno-gospodarcze. Jak wynika bowiem z akt sprawy, działka nr ew. [...] objęta jest obecnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (uchwala nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]). Powyższa nieruchomość znajduje się w strefie oznaczonej symbolem B1MN, dla której przewidziano mieszkalnictwo jednorodzinne wszystkich typów jako przeznaczenie podstawowe; usługi nieuciążliwe wbudowane w budynki mieszkalne jako przeznaczenie dopuszczone maksymalnie na 10% terenu.

Organ nadzoru wskazał, że z analizy projektu budowlanego wynika, że część projektowanej inwestycji, która została przeznaczona pod usługi, przekracza procent powierzchni zabudowy ustalony w ww. planie. Podobnie niezachowany jest warunek określony w § 51 ust. 2 pkt 4a ww. planu (dotyczący minimalnej wielkości powierzchni biologicznie czynnej). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powyższe naruszenie nie ma jednak charakteru rażącego. Za rażące naruszenie prawa można uznać jedynie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. Natomiast w przedmiotowej sprawie takie skutki nie wystąpiły. Ponadto, z analizy projektu budowlanego wynika, że inwestycja na działce nr ew. [...] nie narusza w sposób rażący § 51 ust. 2 pkt 6a (dotyczącego wysokości zabudowy) oraz § 51 ust. 2 pkt 5 (dotyczącego odległości od linii rozgraniczającej ciągi komunikacyjne).

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez wnioskodawców, organ wyjaśnił, że symbol B1MN na ww. planie, oznacza mieszkalnictwo jednorodzinne wszystkich typów, ale wskazano, że jest to podstawowa funkcja. Natomiast powyższy symbol oznacza też możliwość zaprojektowania usług, pod warunkiem że są to usługi nieuciążliwe wbudowane w budynki mieszkalne jako przeznaczenie dopuszczone maksymalnie na 10% terenu. Zatem twierdzenie, że sporna inwestycja mogłaby być zaprojektowana jedynie na terenie oznaczonym symbole B2-M/UH, a nie na terenie oznaczonym symbolem B1MN, nie znajduje uzasadnienia. Natomiast, odnosząc się do zarzutu uciążliwości projektowanej inwestycji, a zwłaszcza do wskazanego przez wnioskodawców § 5 pkt 18 (definiującego usługi nieuciążliwe jako usługi nie powodujące na podstawie przepisów odrębnych, ograniczenia w korzystaniu z danego terenu i terenów sąsiednich zgodnego z ich przeznaczenie określonym w planie), stwierdził, że z analizy przepisów nie wynika, by planowane usługi powodowały ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, mając na uwadze powyższe, uznał, że podnoszone przez stronę zarzuty dotyczące rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego oraz błędnej interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, są bezzasadne.

Organ zauważył także, że w pozostałym zakresie (tj. poza stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy) decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], była już kontrolowana w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Zatem należy przyjąć, że decyzja organu wojewódzkiego w taki zakresie w jakim była kontrolowana przez Sąd Administracyjny nie jest obarczona jakąkolwiek wadą z art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli D. W. i W. W., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niedopełnienie przez organ obowiązku dochodzenia do prawdy materialnej i przez to w konsekwencji dokonanie dowolnej oceny dowodów, która doprowadziła do uznania, że poddana kontroli w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest obarczona wadą wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przekroczenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uprawnień wynikających z istoty postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności;

2. prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że wady, którymi obarczona jest decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie mają charakteru rażącego, a w konsekwencji nie zastosowanie wskazanego przepisu.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali na przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1b) Prawa budowlanego oraz stwierdzili, że wskazane przepisy Prawa budowlanego miały charakter bezwzględnie obowiązujący, a w innych przepisach ustawy nie zostały przewidziane od nich wyjątki. Naruszenie bezwzględnie obowiązujących przepisów należy, wbrew twierdzeniu organu, uznać zaś za rażące naruszenie prawa, gdyż ich naruszenie koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Ponadto, zaznaczyli, że powszechnie uznaje się, zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak również na gruncie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego, obowiązującymi w dacie jej wydania. Dywagacje dotyczące zgodności zrealizowanej inwestycji z obecnie obowiązującymi przepisami prawa wykraczają więc, w ich ocenie, poza ramy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zrealizowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego dokonał niedopuszczalnego w trybie nieważnościowym merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Niezależenie, skarżący wskazali, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie zinterpretował miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, bowiem działka inwestorów znajduje się w strefie oznaczonej symbolem B1MN, tj. na terenie budownictwa jednorodzinnego (dotyczy to planu zarówno obowiązującego w dacie wydania skarżonych decyzji, jak i w później zmienionym i aktualnie obowiązującym planie). Teren ten liczy 3 ha powierzchni na obszarze jednostki B-Zachodnia. Obszar jednostki B-Zachodnia dopuszcza obiekty handlowe i usługowe wbudowane i na wydzielonych działkach, ale są one oznaczone już innym symbolem, a mianowicie symbolem B2-M/UH i obejmują obszar 0,3 ha. Analiza planu prowadzi do wniosku, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] czerwca 2000 r. była ewidentnie sprzeczna z tym planem. Zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego z mocy art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym jest przesłanką ważności, a z mocy art. 46a brak zgodności z planem skutkuje nieważność decyzji.

D. W. i W. W. podnieśli również, iż dokonując oceny, czy wskazane wyżej naruszenia przepisów Prawa budowlanego mają charakter rażący, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poprzestał na przytoczeniu ogólnych tez z orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczących pojęcia "rażące naruszenie prawa", pomijając jednocześnie ocenę, czy dostrzeżone przez SKO w [...] niezgodności w decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługowo- handlową i wjazdu na działce w [...] przy ul. [...] róg [...], nie mają wpływu na sytuację prawną skarżących. Z punktu widzenia skarżących skutki zarówno społeczne, jak i gospodarcze wydanej przez Starostę [...], a następnie utrzymanej w mocy przez Wojewodę [...] decyzji w sprawie pozwolenia na budowę są z uwagi na charakter naruszeń niemożliwe do zaakceptowania. W sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie) nie można uznać, zdaniem skarżących, że inwestorzy spełnili podstawowy warunek, uprawniający ich do uzyskania pozwolenia na budowę, tj. dysponowali decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem weryfikacji w postępowaniu nieważnościom była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2001 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą H. i R. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową (serwis i wymiana opon).

Podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego w tym trybie nadzwyczajnym był fakt stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2004 r., znak: [...]). Jak również, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2277/11, zobowiązał organy administracji publicznej do przeprowadzenia postępowania właśnie w tym nadzwyczajnym trybie postępowania, tj. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12.

Zauważyć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., jest szczególnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Wśród przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest "rażące naruszenie prawa", które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wyeliminowanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, powoduje, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wyżej bowiem wskazano, organ nadzoru rozpoznając sprawę w omawianym trybie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z poglądem panującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przed wspomnianą uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, na której oparto inną decyzję zależną, stanowiło przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Decyzja zależna w chwili jej wydawania była bowiem oparta o właściwie zastosowane przesłanki prawne uwzględniające stan prawny ustalony w decyzji, której później stwierdzono nieważność. Decyzja zależna była w chwili jej wydania zgodna z prawem. Zauważyć przy tym należy, że tak też było w niniejszej sprawie, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując w dniu 17 listopada 2003 r., w sprawie o sygn. akt IV SA 2051/01, decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę, nie stwierdził aby dotknięta była wadą naruszenia prawa.

Mając jednakże na uwadze owo związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2277/11, mające także oparcie w ww. uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., należało dokonać oceny, czy stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji powodowało skutek, że należało stwierdzić także nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja o stwierdzeniu nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną. Następuje wówczas powrót do stanu poprzedniego, obowiązującego przed dniem wydania decyzji, której nieważność stwierdzono, zaś skutki prawne decyzji usuniętej z obrotu prawnego są zniesione od dnia jej wydania.

W związku z faktem stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., o warunkach zabudowy, należało przyjąć, że decyzja ta od samego początku nie była w obrocie prawnym. Zatem zarówno w dniu wydania decyzji przez Starostę [...]z dnia [...] marca 2001 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę, jak i w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę, nie było ważnej decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Tym samym, jak słusznie wskazał organ nadzoru, zostały one wydane z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1b) ustawy Prawo budowlane.

Jak wyżej podkreślono, na co uwagę zwrócił także organ nadzoru, o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Ani więc oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być bowiem traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Jakkolwiek także badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania, to jednak powyższa zasada nie znajduje zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia. Z racji tego, że skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalnym, ale wręcz koniecznym jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa, ujawniają się bowiem dopiero od momentu jego wydania.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, że chociaż kontrolowana w postępowaniu nieważnościom decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1b) ustawy Prawo budowlane, z uwagi na brak decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, to nie można przypisać powyższemu uchybieniu, mimo oczywistości naruszenia przepisu i jego charakteru, szczególnie doniosłych skutków społeczno-gospodarczych. Z tego to względu, że jak wynika z akt sprawy, działka nr ew. [...] objęta jest obecnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (uchwala nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]). Powyższa nieruchomość znajduje się w strefie oznaczonej symbolem B1MN, dla której przewidziano mieszkalnictwo jednorodzinne wszystkich typów jako przeznaczenie podstawowe; usługi nieuciążliwe wbudowane w budynki mieszkalne jako przeznaczenie dopuszczone maksymalnie na 10% terenu. Stwierdzić więc należy za organem, że inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową (serwis i wymiana opon) nie narusza aktualnego przeznaczenia terenu wytyczonego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, że sporna inwestycja mogłaby być zaprojektowana jedynie na terenie oznaczonym symbolem B2-M/UH, a nie na terenie B1MN, bowiem symbol B1MN oznacza mieszkalnictwo jednorodzinne wszystkich typów, jako funkcja podstawowa. Powyższy symbol oznacza też możliwość zaprojektowania usług, pod warunkiem że są to usługi nieuciążliwe, wbudowane w budynki mieszkalne jako przeznaczenie dopuszczone maksymalnie na 10% terenu. Planowe usługi nie spowodują ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich, a więc nie doszło także do naruszenia § 5 pkt 18 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym zdefiniowano pojęcie "usługi nieuciążliwej" jako usługi, nie powodującej na podstawie przepisów odrębnych, ograniczenia w korzystaniu z danego terenu i terenów sąsiednich zgodnego z ich przeznaczeniem określonym w planie. Ponadto z analizy projektu budowlanego wynika, że inwestycja nie narusza w sposób rażący § 51 ust. 2 pkt 6a Planu (dotyczącego wysokości zabudowy) oraz § 51 ust. 2 pkt 5 Planu (dotyczącego odległości od linii rozgraniczającej ciągi komunikacyjne). Niezachowany jest wprawdzie warunek określony w § 51 ust. 2 pkt 4a Planu (dotyczący minimalnej wielkości powierzchni biologicznie czynnej), jak również z projektu budowlanego wynika, że część projektowanej inwestycji, która została przeznaczona pod usługi, przekracza procent powierzchni zabudowy ustalony Planie, jednakże nie można ocenić aby te naruszenia miały charakter rażących.

W ocenie Sądu, należy zgodzić się z organem nadzoru, iż w niniejszej sprawie, nie wystąpiły takie skutki społeczno-gospodarcze, które niemożliwe byłyby do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Tym samym rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę należy uznać za prawidłowe. Wbrew twierdzeniom skargi, dywagacje dotyczące zgodności zrealizowanej inwestycji z obecnie obowiązującymi przepisami miejscowego planu, nie przekraczały poza ramy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, gdyż, jak wyżej podkreślono, dokonanie oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia jest możliwe w stanie faktycznym istniejącym już po wydaniu weryfikowanej decyzji.

W tych warunkach prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że kontrolowana przez niego decyzja nie narusza przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a ponadto nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., z uwagi na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2003 r., skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.