Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2603/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art 61a par 1 kpa; art 156 par 1 pkt 2 kpa
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 20 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2016 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. M. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 roku znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 roku znak [...] oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 roku znak [...]; II. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju w Warszawie na rzecz skarżącego S. M. kwotę 200 (dwustu) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargi jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej także "Ministra") z dnia [...] lipca 2015 roku, [...] (dalej "zaskarżone postanowienie"), orzekające o utrzymaniu w mocy – na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy - własnego postanowienia Ministra z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...].

Utrzymanym w powyższym trybie postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., wydanym na podstawie art.61a w związku z art.157 § 2 k.p.a., Minister odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. znak [...] oraz poprzedzającej tę decyzję decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r. znak [...], orzekającej o:

(I) zwrocie nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0341 ha, nr [...] o pow. 0,0041 ha, nr [...] o pow. 0,0389 ha, nr [...] o pow. 0,0010 ha, nr [...] o pow. 0,0003 ha, nr [...] o pow. 0,0017 ha oraz części działki nr [...] o pow. 0,0021 ha i nr [...] o pow. 0,0032 ha w [...] cz. na rzecz H.M. oraz po 1/24 cz. na rzecz U.Z. i S.M.,

(II) odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...],

(III) zobowiązaniu H.M., U.Z. oraz S.M. do zwrotu na rzecz Miasta [...] odszkodowania wypłaconego za nieruchomość,

- w części dotyczącej zwrotu wypłaconego odszkodowania.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] lipca 2015 roku, przedstawia się w sposób następujący:

1. Decyzją z dnia [...] marca 2000 r., znak: [...] Starosta [...], orzekł o zwrocie na rzecz H.M. ½ części, U.Z. ¼ części, S.M. ¼ części nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0341 ha, nr [...] o pow. 0,0041 ha, nr [...] o pow. 0,0389 ha, nr [...] o pow. 0,0010 ha, nr [...] o pow. 0,0003 ha, nr [...] o pow. 0,0017 oraz części działki nr [...] o pow. 0,0021 ha i nr [...] o pow. 0,0032 w 2/24 części na rzecz H.M. oraz po 1/24 części na rzecz U.Z. i S.M. (pkt I decyzji) i odmówił wnioskodawcom zwrotu nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] (pkt II decyzji), jednocześnie zobowiązując H.M., U.Z. oraz S.M. do zwrotu na rzecz Gminy Miasta [...] odszkodowania wypłaconego za nieruchomość wymienioną w punkcie I decyzji, które zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego wynosiło 19.985 zł (pkt III decyzji). Nieruchomość podlegała zwrotowi w stanie, w jakim znajdowała się w dniu jej zwrotu. Przeniesienie prawa własności nieruchomości opisanej w punkcie I decyzji następowało z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna (pkt IV decyzji).

2. Decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r.

3. Zarząd Miasta [...] wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000r . do Sądu wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zakwestionował zasadność zwrotu na rzecz H.M., U.Z. i S.M. nieruchomości wymienionych w punkcie I decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r. Orzeczenie w zakresie rozliczeń za zwróconą nieruchomość nie zostało w skardze zakwestionowane.

4. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA/Łd 1322/00, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, oddalił skargę Zarządu Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. znak: [...]. Przedmiotem rozważań NSA Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi była zasadność zwrotu na rzecz H.M., U.Z. i S.M. nieruchomości położonych w [...], obręb [...], oznaczonych jako działki ewidencyjne o nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

Uzasadniając orzeczenie NSA wskazał w szczególności, co następuje:

1) W uzasadnieniu wcześniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 18 listopada 1997 r.(sygn. II S.A./Łd 1554/96), uchylającego decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 1996 r.([...]) w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonych działek Sąd m.in. wskazał że istnienie współwłasności działek nie może stanowić podstawy odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i że należy zbadać sposób wykorzystania nieruchomości w odniesieniu do celu jej nabycia. Ocena prawna wyrażona w powołanym wyroku wiąże zarówno organ administracji publicznej jak i Sąd.

2) Wskazania Sądu zostały uwzględnione w prowadzonym, po wyroku postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art.136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz.543 ) poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy, mogą żądać zwrotu nieruchomości, jeśli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji.

3) Nieruchomości podlegające zwrotowi to nieruchomości, które jak to zaznaczono w akcie notarialnym, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1975 r. ([...]) zostały przeznaczone na cele inwestycyjne związane z realizacją osiedla "[...]" w [...]: według załącznika graficznego miano tam wybudować parking, zieleń, ciągi komunikacyjne. Działki nr [...], [...], [...] były przeznaczone na ciągi pieszo - jezdne związane z osiedlem i zieleń a służą jako zaplecze i dojścia do wybudowanych przez prywatnych właścicieli pawilonów handlowych, na działkach nr [...],[...],[...] miała być urządzona zieleń miejska a wybudowany został parking strzeżony dzierżawiony przez osobę fizyczną. Orzeczono także o zwrocie udziału 1/6 we współwłasności działek [...] i [...], na tym terenie znajduje się prywatny pawilon handlowy a działki te były przeznaczone na ciągi komunikacji pieszej i zieleń.

4) Zaskarżoną decyzją odmówiono zwrotu działek ozn.nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] bo działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] zostały sprzedane osobom fizycznym i prawa tych osób są wpisane do ksiąg wieczystych a dziatki pozostałe są wykorzystywane zgodnie z celem określonym w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny na ciągi piesze, ulicę, chodniki i zieleń.

5) Argumenty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zwrot przedmiotowych działek nie prowadzi automatycznie do pozbawienia prywatnych pawilonów dojazdu do zaplecza, prawo cywilne przewiduje bowiem możliwość ustanowienia drogi koniecznej. Zwrot działek i zmiana ich właściciela nie oznacza także automatycznego pozbawienia mieszkańców osiedla parkingu, obecnie prowadzonego przez osobę fizyczną. Nie może być także uznany za zasadny argument skargi, nie związany z interesem prawnym skarżącego Zarządu Gminy, że działki nr [...] i [...] są zabudowane pawilonem handlowym przez osoby trzecie i zwrot ich części spowoduje niejasną sytuację prawną dla ich właścicieli. Również dla takich sytuacji prawo cywilne przewiduje rozwiązania a sytuacja prawna właścicieli pawilonów nie ulegnie zmianie z uwagi na zmianę właściciela części zabudowanych nimi działek (zwrotem objęto należący do Gminy - Miasta [...] udział 1/6 części we współwłasności). Nadmienić trzeba że część działek nie mogła już w obecnym stanie prawnym zostać zwrócona byłym właścicielom mimo że wykorzystano je sprzecznie z celem określonym w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny bo - wykupując je na ściśle określone cele publiczne - sprzedano następnie prywatnym właścicielom.

6) Zważywszy zatem, że zaskarżona decyzja prawa nie naruszała na podstawie art.27 ust.l ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U.Nr 74,poz.368 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

5. Pismami z dnia 16 lipca 2009 r. oraz 31 sierpnia 2009 r. A.D., M.D., R.T., K.T., K.M., L.M., E.D., M.W., A.W. i J.S., - spadkobiercy poprzednich właścicieli nieruchomości - wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r., nr [...] w części orzekającej o zwrocie na rzecz H.M., U.Z. oraz S.M. nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...], o pow. 0,0341 ha, nr [...] o pow. 0,0041 ha, nr [...] o pow. 0,0389 ha, nr [...] o pow. 0,0010 ha, nr [...] o pow. 0,0003 ha, nr [...] o pow. 0,0017 ha oraz części działki nr [...] o pow. 0,0021 ha i nr [...] o pow. 0,0032 ha w 2/24 cz. na rzecz H.M. oraz po 1/24 cz. na rzecz U.Z. i S.M.

6. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...], Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000r. znak: [...] w części orzekającej o zwrocie na rzecz H.M. (1/2 cz.), U.Z. (1/4 cz.) oraz S.M. (1/4 cz.) części nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0341 ha, nr [...] o pow. 0,0041 ha, nr [...] o pow. 0,0389 ha, nr [...] o pow. 0,0010 ha, nr [...] o pow. 0,0003 ha, nr [...] o pow. 0,0017 ha oraz części działki nr [...] o pow. 0,0021 ha i nr [...] o pow. 0,0032 ha w 2/24 cz. na rzecz H.M. oraz po 1/24 cz. na rzecz U.Z. i S.M.

7. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] Minister Infrastruktury po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2011 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000r. w części orzekającej o zwrocie na rzecz H.M. (1/2 cz.), U.Z. (1/4 cz.) oraz S.M. (1/4 cz.) części nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0341 ha, nr [...] o pow. 0,0041 ha, nr [...] o pow. 0,0389 ha, nr [...] o pow. 0,0010 ha, nr [...] o pow. 0,0003 ha, nr [...] o pow. 0,0017 ha oraz części działki nr [...] o pow. 0,0021 ha i nr [...] o pow. 0,0032 ha w 2/24 cz. na rzecz H.M. oraz po 1/24 cz. na rzecz U.Z. i S.M. Minister uznał, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, iż sprawa zwrotu nieruchomości była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2001r. sygn. akt SA/Łd 1322/00, oddalił skargę Zarządu Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000r., nr [...].

8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1232/11, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011r. znak: [...] oraz z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając orzeczenie w dniu 13 kwietnia 2012 r. uznał, że Minister Infrastruktury przedwcześnie wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000r. - tylko z uwagi na okoliczność, iż sprawa zwrotu nieruchomości była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2001r. oddalił skargę Zarządu Miasta [...] na tę decyzję. Sąd uznał, że Minister nie zbadał, jaki był zakres kontroli sądowej zaskarżonej decyzji, co było przedmiotem rozstrzygnięcia przez Sąd.

9. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1232/11.

10. Pismem z dnia 30 czerwca 2012 roku S.M. i U.Z. wnieśli o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r. w części obejmującej pkt 3 rozstrzygnięcia, o treści "zobowiązania wszystkich współwłaścicieli do zwrócenia na rzecz Gminy Miasta [...] wypłaconego odszkodowania za wymienioną w punkcie I decyzji nieruchomość, które zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego wynosi 19.985 zł", tj. w części dotyczącej zwrotu wypłaconego odszkodowania.

11. Wyrokiem z dnia 25 lutego 2014r. sygn. akt I OSK 2606/12 Naczelny Sąd Administracyjny, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1232/11 i oddalił skargę.

Uzasadniając wydane orzeczenie, NSA wskazał w szczególności, co następuje:

1) Rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2000 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z [...] marca 2000 r., Minister Infrastruktury powołał się na art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Przepis ten statuuje zasadę, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, art. 100 dotyczy uchwał Naczelnego Sądu, wydanych przed 1 stycznia 2004 r. i w sprawie niniejszej nie ma zastosowania. Odwołanie się przez Ministra do zasady związania oceną prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu było związane z tym, że ww. decyzja Wojewody i Starosty były już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi. Wyrokiem z 11 kwietnia 2001 r. Naczelny Sąd skargę na decyzje te oddalił, uważając je za zgodne z prawem tak w zakresie zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości, jak i odmowy zwrotu pozostałej części. Stanowisko Ministra co do związania oceną tego wyroku w sprawie Wojewódzki Sąd uznał za błędne, ale z tą oceną Sądu nie można się zgodzić.

2) Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 kwietnia 2001 r. rozpoznał sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w świetle przesłanek wynikających z art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, te bowiem przepisy regulują kwestie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Oddalenie skargi na decyzje w przedmiocie zwrotu oznacza zgodność tych decyzji z prawem, zatem brak w nich wad, które uzasadniałyby ich uchylenie. Skoro decyzje zostały uznane za pozbawione wad, trudno jest mówić o wadach ciężkich, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. takich, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności decyzji. Odstąpienie od tej oceny zawartej w prawomocnym orzeczeniu mogłoby mieć miejsce w razie takiej zmiany stanu prawnego czy faktycznego, która czyniłaby to orzeczenie nieaktualnym.

3) Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, w której zawarto tezę, że "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinna zostać załatwiona przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym". W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury nie kłoci się z tą uchwałą.

4) We wniosku o stwierdzenie nieważności o zwrocie, jak i w skardze na decyzje odmawiające wszczęcia postępowania, nie wskazane zostały żadne okoliczności, które mogłyby spowodować dezaktualizację oceny co do braku wad decyzji o zwrocie, zawartej w wyroku Naczelnego Sądu z 11 kwietnia 2001 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności wynikał w istocie z trudności porozumienia się występujących z tym wnioskiem właścicieli pawilonów handlowych z obecnymi właścicielami zwróconych nieruchomości. Jednak kwestia ta, wynikłego ze zwrotu sporu, jest poza przesłankami z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem poza oceną, która była dokonana przez Naczelny Sąd. Art. 137 tej ustawy zawiera przesłanki, które przesądzają o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, bądź odmowie zwrotu i tylko wskazanie okoliczności mających związek z tymi przesłankami mogłoby spowodować ewentualne rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zwrotowych. Jak podniesiono, w sprawie takie nie wyniknęły, nadto podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 kwietnia 2001 r. wskazał wyraźnie, że są to kwestie, które strony mogą rozwiązać tylko na drodze postępowania przed sądem powszechnym. W takiej sytuacji Minister nie miał podstaw do odstąpienia od zasady, wyrażonej w art. 99 cyt. wyżej ustawy – Przepisy wprowadzające... związania oceną prawną, zawartą w wyroku Naczelnego Sądu, wydanego przed 1 stycznia 2004 r.

5) Zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że dokonywanie przez organ ustaleń wg wskazań zawartych przez Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku sprowadzałoby się do oceny przez organ prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu, co jednak pozostaje poza uprawnieniami organu administracji.

12. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000r. znak: [...]., uznając że stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 § 1 k.p.a. decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd, w odniesieniu do której zapadł wyrok oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem. Powyższe stanowiłoby niedopuszczalną polemikę z oceną prawną dokonaną przez sąd.

III. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 roku, [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej swoim własnym postanowieniem z dnia [...] marca 2015 roku, utrzymał to postanowienie w mocy. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że w sprawie wystąpiła uzasadniona przyczyna niedopuszczalności merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenia nieważności, gdyż zaskarżona decyzja podlegała ocenie sądu - Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, który w dniu 11 kwietnia 2001 r. w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II SA/Łd 1322/00 wydał wyrok. Sąd nie stwierdził obarczenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r. znak [...] przesłankami nieważnościowymi.

Oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka w istocie organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez Sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) jest w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie Sądu.

IV. Pismem z dnia 25 lipca 2015 roku skarżący S.M. wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 roku oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] marca 2015 roku.

Uzasadniając skargę skarżący wskazał, co następuje:

1. Przedmiotem sporu jest rozstrzygnięcie kwestii czy wskutek rozpoznania przez Sąd Administracyjny skargi wniesionej na decyzję organu powiatowego o zwrocie nieruchomości i wydania przez ten Sąd orzeczenia w roku 2001 skarżącemu została zamknięta droga do wnioskowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części, która nie była ani przedmiotem zaskarżenia do Sądu, ani też przedmiotem rozpoznania przez Sąd oraz czy dopuszczalną prawnie jest odmowa wszczęcia postępowania w trybie art. 61a w związku z art.157 § 2 k.p.a., w sytuacji, kiedy wniosek o wszczęcie postępowania zostaje złożony przez stronę.

2. Niezgodnym z prawem jest wydanie przez ten sam organ postanowienia w trybie art. 61a k.p.a. odmawiającego wszczęcia postępowania, które zostało przez organ podjęte w czasie, jeszcze przed wejściem w życie tego przepisu, następnie zostało zawieszone, potem podjęte i toczyło się w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia.

3. Orzeczenie, że rozpoznanie skargi przez Sąd Administracyjny w jakimkolwiek zakresie sprawy stanowi ujemną przesłankę do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i zaliczenie tej okoliczności do "innych uzasadnionych przyczyn" o których mowa w art. 61a k.p.a. Organ dodatkowo związał podstawę prawną z art. 157 § 2 k.p.a., co jest chyba nieporozumieniem, bo przecież organ sam przyznał, że wnioskodawca był stroną postępowania zwykłego, zatem jest legitymowany prawnie do wnioskowania o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego.

4. Naruszeniem prawa jest przyjęcie przez organ w skarżonym postanowieniu, że wskutek rozpoznania przez Sąd Administracyjny skargi wniesionej na decyzję organu powiatowego o zwrocie nieruchomości i wydania przez ten Sąd orzeczenia w roku 2001 skarżącemu została zamknięta droga do wnioskowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części, która nie była ani przedmiotem zaskarżenia do Sądu, ani też przedmiotem rozpoznania przez Sąd.

5. Organ nie zapoznając się nawet, czy Sąd Administracyjny rozpoznający skargę na decyzję o zwrocie nieruchomości rozważał w ogóle kwestie naruszenia art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozliczenia za zwracaną nieruchomość nie były przecież przez nikogo kwestionowane, a sam Sąd odnosił się wyłącznie do art. 136 i 137 powołanej ustawy.

6. Sąd wydał wyrok w dniu 11 kwietnia 2001 r. w następstwie wniosku dotyczącego zasadności samego zwrotu nieruchomości, a ten zakres był kwestionowany w skardze i omawiany w uzasadnieniu orzeczenia. Sąd rozpoznając skargę na decyzję nie znał pewnych okoliczności sprawy, które w skardze do Sądu nie były kierowane i Sąd tych kwestii nie rozpatrywał. Z uzasadnienia wyroku z dnia 11 kwietnia 2001 r. nie płynie żadna informacja, że Sąd rozpoznający skargę brał pod uwagę z urzędu okoliczności nieważności postępowania. Uzasadnienie wyroku sprowadza się do wyłącznego odniesienia się przez Sąd do okoliczności podniesionych w skardze i w konkluzji stwierdzenia, że argumentacja skargi nie jest trafna, zatem decyzja prawa nie narusza prawa. Samo odniesienie przez Sąd do kwestii naruszenia prawa dotyczyć może wyłącznie okoliczności omawianych w uzasadnieniu skargi.

V. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 roku oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] marca 2015 roku z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego obecnie postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 roku oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra z dnia [...] marca 2015 r., prowadzi do następujących wniosków:

1. Odmawiając na podstawie art.61a w związku z art.157 § 2 k.p.a. wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r. dotyczącej m. in. zwrotu wypłaconego odszkodowania, Minister Infrastruktury i Rozwoju stanął na stanowisku, że skontrolowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, prawomocnym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1322/00, legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r., w wyniku której to kontroli skarga Miasta [...] na tę decyzję została oddalona, jest równoznaczne z brakiem dopuszczalności ponownego kontrolowania legalności tej decyzji, tym razem w trybie nadzorczym, uregulowanym w art.156 § 1 i nast. k.p.a. W ocenie organu przeprowadzenie takiej kontroli stanowiłoby bowiem niedopuszczalną prawnie polemikę z oceną prawną, dokonaną już w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, prowadzącą do naruszenia zasady związania organu administracji oceną prawną wyrażoną w danej sprawie w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. (art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). W ocenie Sądu orzekającego w sprawie niniejszej taka ocena organu jest zbyt daleko idąca, albowiem abstrahuje ona całkowicie od oceny tego, czy charakter zarzutów podniesionych przez skarżącego oraz U.Z. we wniosku z dnia 30 czerwca 2012 roku o stwierdzenie nieważności decyzji z 2000 r. faktycznie pokrywa się z zakresem kontroli legalności tej decyzji, dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2001 r., a co za tym idzie, czy istotnie zachodzą podstawy do uznania, że kwestie będące przedmiotem wniosku z dnia 30 czerwca 2012 r. były już przedmiotem kontroli sądowej.

2. Bezspornym jest, iż zagadnienie dopuszczalności merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności takiej decyzji administracyjnej, od której skargę oddalono już wcześniej prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, wywoływało daleko idące wątpliwości w orzecznictwie sądowym, w konsekwencji czego stało się przedmiotem uchwały Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. (I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010/2/18, OSP 2010/9/91, Prok.i Pr.-wkł. 2011/9/46), stwierdzającej że: "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.".

Z uzasadnienia przywołanej uchwały wynika w sposób jasny, że w ocenie NSA sam fakt oddalenia prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego skargi na decyzję administracyjną nie może stanowić w każdym przypadku automatycznej przesłanki do odmowy wszczęcia, na późniejszy wniosek strony, postępowania o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Tym samym w ocenie NSA dopuszczalność prowadzenia takiego postępowania nadzorczego, pomimo pozostawania w obrocie prawnym prawomocnego wyroku sądu oddalającego skargę na kwestionowaną decyzję administracyjną, nie może zostać wykluczona.

W uzasadnieniu uchwały podkreślono m.in. następujące kwestie:

1) Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracji oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Pomimo bowiem użycia w art. 153 P.p.s.a. pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, to jest ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Oceny te są zawsze rezultatem tworzenia tzw. zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z normą prawną zaskarżanych aktów lub czynności organów administracji publicznej (teoretyczne podstawy tej koncepcji wytyczył J. Wróblewski: Zwroty stosunkowe - wypowiedzi o zgodności z normą, "Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego", Nauki Humanistyczno-Społeczne, seria I, Prawo, z. 62, Łódź 1969, s. 3 i nast.). Dokonując tak pojmowanych zabiegów, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Może on wykroczyć poza zakres podniesionych zarzutów, uwzględniając także okoliczności i naruszenia prawa, których nie wskazała strona skarżąca.

2) Podejmując próbę odpowiedzi na pytanie postawione we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, uregulowania te trzeba rozpatrywać wraz z art. 171 P.p.s.a., w myśl którego prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej "tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia". Z kolei art. 170 P.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego" (T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515).

3) W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 K.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji.

Z kolei w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn.. akt I OSK 224/12, LEX nr 1264692 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, co następuje: "Należy więc stwierdzić, że każde orzeczenie prawomocne, zgodnie z wypływającą z treści art. 170 p.p.s.a. zasadą poszanowania prawa, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Dokonując jednakże oceny zakresu związania prawomocnym orzeczeniem sądu należy mieć na względzie, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.). Oznacza to, że zakres związania prawomocnym wyrokiem sądu i powaga rzeczy osądzonej (res iudicata) odnoszą się do tego, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w konkretnej, rozpoznawanej przez sąd sprawie. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia już rozstrzygnięta, nie może stanowić przedmiotu oddzielnego badania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1103/10 - Lex nr 992476 i z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1395/10 - Lex nr 1068391). Słusznie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji gdy do organu administracji wpłynie podanie zawierające żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, w stosunku do której uprzednio sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalił skargę, rzeczą tego organu na wstępnym etapie jest dokonanie oceny, czy nie zachodzi prawna przeszkoda do nadania dalszego biegu temu podaniu. Wymaga to zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w prawomocnym wyroku Sądu. Oddalenie bowiem skargi na określoną decyzję, w wyniku przeprowadzonej przez sąd administracyjny kontroli jej zgodności z prawem, zamyka organowi administracji możliwość uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności tej decyzji, jednakże, co umknęło autorowi skargi kasacyjnej, nie w każdej sytuacji, lecz tylko w takim zakresie, w jakim dana kwestia prawna została już rozstrzygnięta w prawomocnym wyroku oddalającym skargę. W takim zakresie prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej.".

3. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że ponad wszelką wątpliwość przedmiotem szczegółowych rozważań NSA, zawartych w wyroku z dnia 11 kwietnia 2001 r. nie były kwestie prawne, poruszone w późniejszym wniosku skarżącego oraz U.Z. z dnia 30 czerwca 2012 r., a dotyczące pkt 3 rozstrzygnięcia decyzji zwrotowej I instancji, zobowiązującego wszystkich współwłaścicieli do zwrócenia na rzecz Gminy Miasta [...] wypłaconego odszkodowania za wymienioną w punkcie I decyzji nieruchomość, które zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego wynosi 19.985 zł. Przedmiotem szczegółowych analiz Sądu była bowiem wyłącznie kwestia istnienia albo nieistnienia przesłanek do zwrotu nieruchomości byłym właścicielom, wynikających z art.136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powyższy fakt upoważnia do uznania, że oddalenie prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 11 kwietnia 2001 r. skargi na odwoławczą decyzję zwrotową, nie stanowi przeszkody do wszczęcia na wniosek skarżącego oraz U.Z. postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji zwrotowych obu instancji w zakresie wskazanym przez te osoby we wniosku nieważnościowym z dnia 30 czerwca 2012 r.

4. Równocześnie podkreślić należy, że przeszkody do wszczęcia obecnie wskazanego wyżej postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji zwrotowych w części nie stanowi fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji nadzorczej Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...], utrzymanej w mocy decyzją tego organu z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...], skontrolowanych następnie wyrokiem tut. Sądu z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1232/11, który to wyrok został uchylony wyrokiem NSA z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2606/12. Nie można bowiem przyjąć, że fakt pozostawania przywołanych decyzji w obrocie prawnym jest równoznaczny z istnieniem stanu res iudicata w stosunku do całości decyzji zwrotowych obu instancji, pociągającym za sobą obowiązek orzeczenia przez Ministra, na podstawie art.61a § 1 k.p.a., o odmowie wszczęcia kolejnego postępowania nadzorczego w sprawie w związku z perspektywą obciążenia wydanych w takim postępowaniu rozstrzygnięć kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art.156 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie Sądu bowiem przywołane wyżej decyzje nadzorcze Ministra Infrastruktury należy traktować nie jako decyzje wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zwrotowych w całości, a jako decyzje wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności tych decyzji w części wskazanej we wniosku, na podstawie którego postępowanie nadzorcze zostało wszczęte. Wniosek ten nie obejmował pkt 3 rozstrzygnięcia decyzji zwrotowej, zobowiązującego wszystkich współwłaścicieli do zwrócenia na rzecz Gminy Miasta [...] wypłaconego odszkodowania za wymienioną w punkcie I decyzji nieruchomość.

Podkreślić w tym kontekście należy, co następuje:

(1) Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] maja 2011 r., Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r. ("odmawiam stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].07.2000 r., znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...].03.2000 r., znak: [...]).

(2) W obu decyzjach Ministra zaznaczono jednakże, że postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na wniosek R.T., K.T., I.T., K.M., L.M., E.D., M.W., J.S., A.D., M.D. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2000 r., nr [...] w części orzekającej o zwrocie na rzecz H.M., U.Z. oraz S.M. nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...], o pow. 0,0341 ha, nr [...] o pow. 0,0041 ha, nr [...] o pow. 0,0389 ha, nr [...] o pow. 0,0010 ha, nr [...] o pow. 0,0003 ha, nr [...] o pow. 0,0017 ha oraz części działki nr [...] o pow. 0,0021 ha i nr [...] o pow. 0,0032 ha w 2/24 cz. na rzecz H.M. oraz po 1/24 cz. na rzecz U.Z. i S.M. (tj. na podstawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zwrotowych wyłącznie w części).

(3) W obu swoich decyzjach nadzorczych Minister Infrastruktury odstąpił od szczegółowej oceny legalności decyzji zwrotowych w kontekście zarzutów zawartych we wnioskach, w oparciu o które postępowanie nadzorcze zostało wszczęte, konkludując, iż o legalności decyzji zwrotowych, w tym o braku obciążenia ich jakimikolwiek kwalifikowanymi wadami prawnymi, przesądza oddalenie przez NSA, wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2001 r., skargi na zwrotową decyzję odwoławczą.

(4) Wyrokiem z dnia 25 lutego 2104 r., uchylającym wyrok tut. Sądu z dnia 13 kwietnia 2012 r., NSA stwierdził trafność oceny dokonanej przez Ministra, uznając że:

- we wniosku o stwierdzenie nieważności o zwrocie, jak i w skardze na decyzje nadzorcze nie wskazane zostały żadne okoliczności, które mogłyby spowodować dezaktualizację oceny co do braku wad decyzji o zwrocie, zawartej w wyroku Naczelnego Sądu z 11 kwietnia 2001 r.,

- wniosek o stwierdzenie nieważności wynikał w istocie z trudności porozumienia się występujących z tym wnioskiem właścicieli pawilonów handlowych z obecnymi właścicielami zwróconych nieruchomości, jednak kwestia ta wykracza poza przesłanki z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem poza ocenę, która była dokonana przez NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2001 r.

- tylko wskazanie okoliczności mających związek z przesłankami z art.137 ustawy mogłoby spowodować ewentualne rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zwrotowych,

- w wyroku z 11 kwietnia 2001 r. NSA wskazał wyraźnie, że kwestie podnoszone przez strony mogą rozwiązane tylko na drodze postępowania przed sądem powszechnym,

- wobec powyższego Minister nie miał podstaw do odstąpienia od zasady, wyrażonej w art. 99 cyt. wyżej ustawy – Przepisy wprowadzające... związania oceną prawną, zawartą w wyroku Naczelnego Sądu, wydanego przed 1 stycznia 2004 r., dokonywanie przez organ ustaleń wg wskazań zawartych przez Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku sprowadzałoby się do oceny przez organ prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu, co jednak pozostaje poza uprawnieniami organu administracji.

Powyższe okoliczności prowadzą Sąd orzekający obecnie do wniosku, że ani w wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2001 r., ani w zapadłych później decyzjach nadzorczych Ministra z dnia [...] lutego i [...] maja 2011 r., podobnie jak i w wyroku NSA z dnia 25 lutego 2014 r. nie dokonywano faktycznej kontroli legalności decyzji zwrotowych w części dotyczącej zobowiązania właścicieli do zwrotu na rzecz Miasta [...] odszkodowania wypłaconego za wywłaszczoną nieruchomość (kwestia uregulowana w art.140 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Faktycznym przedmiotem kontroli sądowej NSA, dokonanej wyrokami z dnia 11 kwietnia 2001 r. oraz 25 lutego 2014 r. była bowiem wyłącznie ocena tego zagadnienia, czy orzeczenie decyzjami zwrotowymi zarówno o zwrocie, jak i o odmowie zwrotu poszczególnych nieruchomości, pozostawało w zgodzie z tymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, które określały przesłanki niezbędne do zwrotu nieruchomości, tj. z art.136 i 137 tej ustawy. W tej sytuacji uznać należy, że kontrola nadzorcza decyzji zwrotowych w zakresie zobowiązania właścicieli do zwrotu na rzecz Miasta [...] odszkodowania wypłaconego za wywłaszczoną nieruchomość jest prawnie dopuszczalna.

5. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku właściwy w sprawie obecnie Minister Infrastruktury i Budownictwa przeprowadzi na wniosek skarżącego oraz U.Z. postępowanie nadzorcze w stosunku do decyzji zwrotowych obu instancji w zakresie zobowiązania właścicieli do zwrotu na rzecz Gminy Miasta [...] wypłaconego odszkodowania.

Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.