Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 87/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.141 § 4, art.184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.124 ust.1, art. 124 ust.3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Iwona Bogucka del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 7 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 637/15 w sprawie ze skargi Z. Ł. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokiem z 15 września 2015 r., IV SA/Wa 637/15 oddalił skargę Z. Ł. na decyzję Wojewody M. z [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015, poz. 1774 ze zm., dalej jako: "u.g.n.") starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa powyżej. Powołany przepis ma charakter wyjątkowy. Organ uprawniony jest bowiem do jego zastosowania jedynie w sytuacji braku zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na nieruchomości niezbędnych prac związanych z wykonaniem określonej inwestycji i po złożeniu odpowiedniego wniosku przez inwestora. Organ zobligowany jest przy tym do zbadania czynności poprzedzających złożenie takiego wniosku, w tym sprawdzenia czy w sprawie przeprowadzono wcześniej rokowania i czy istotnie nie przyniosły one oczekiwanych efektów.

W rozpoznawanej sprawie wskazane wymogi zostały spełnione. Postępowanie zakończone decyzją Starosty S. z [...] września 2014 r., nr [...] wszczęte zostało na skutek wniosku P. S.A. w K. z 1 sierpnia 2014 r. Przed złożeniem tego wniosku inwestor przeprowadził rokowania z właścicielem nieruchomości. Wbrew zarzutom skarżącego rokowania te, przeprowadzone były w sposób prawidłowy. Art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia takich rokowań, zatem za spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia uznać należy sytuację, w której pomimo prowadzenia rozmów nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, 28 kwietnia 2014 r. inwestor wystosował do skarżącego pismo zatytułowane "zaproszenie do rokowań", załączając projekt umowy cywilnoprawnej oraz mapkę z naniesionym sposobem rozmieszczenia projektowanych przewodów na nieruchomości. W aktach znajdują się również inne pisma inwestora, w których wzywał on Z. Ł. do uzgodnienia warunków założenia i przeprowadzenia przewodów przesyłowych na jego nieruchomości oraz pismo z 31 lipca 2014 r. informujące o zakończeniu rokowań w związku z wystąpieniem rozbieżności między stronami, co do treści umowy i wysokości wynagrodzenia. Skoro rokowania mogą zostać przerwane przez każdego z uczestników negocjacji, jeśli nie dostrzega on realnych szans na zawarcie porozumienia, to za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. Rozbieżności, jakie zaistniały między stronami były na tyle istotne, że dalsze negocjacje nie mogły zakończyć się pomyślnie. Wskazują na to kwoty, jakimi operowała spółka w ofercie i jakimi operowała strona skarżąca. Przede wszystkim wymaga zaznaczenia, że strony co do zasady pozostawały w istotnym sporze w innym zakresie niż tego wymaga art. 124 u.g.n., ale i w podstawowym zakresie nie doszło do porozumienia. Oprócz kwestii zgody na czasowe zajęcie nieruchomości w celu wykonania prac technicznych na gruncie, negocjacje skupiały się na kwestii ustalenia odpłatności za służebność przesyłu, a ta nie jest uregulowana w art. 124 u.g.n. Są to zupełnie dwa różne zakresy ograniczenia prawa własności, a negocjacje prowadzone w omawianym trybie mają dotyczyć jedynie kwestii ograniczenia prawa własności w związku z budową urządzeń technicznych niezbędnych dla funkcjonowania inwestycji. Dalsze roszczenia z tego tytułu (związane np. ze szkodą powstała podczas tych prac) rozpoznawane są w trybie art. 128 i n. u.g.n., ale to wciąż nie ma związku z odpłatnością za ewentualne ustanowienie służebności przesyłu, jak sugerował pełnomocnik skarżącego podnosząc, że bardziej korzystne byłoby wywłaszczenie części nieruchomości.

Nietrafny jest również zarzut ograniczenia możliwości korzystania przez skarżącego z całej nieruchomości. W treści decyzji Starosty S., szczegółowo wskazano zakres prowadzonych prac, lokalizację urządzenia przesyłowego, a także obszar niezbędny do funkcjonowania linii elektroenergetycznej 400kV po jej wybudowaniu, wskazując obszar zajęcia gruntu pod pas technologiczny o pow. 2426 m2. Również podnoszona przez skarżącego okoliczność "nadmiernego ograniczenia prawa własności" poprzez zawarte w treści decyzji sformułowanie "od dnia uzyskania przez Inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę do dnia uzyskania ostatecznej decyzji zezwalającej na użytkowanie ww. linii", nie ma uzasadnienia. Wskazane sformułowanie wskazuje bowiem na okres czasu, w którym podlega ograniczeniu korzystanie z nieruchomości, przy czym trudno wskazać w takiej sytuacji konkretne daty. W decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości organ nie może bowiem wskazać konkretnej daty, z jaką inwestor uzyska ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę oraz decyzję zezwalającą na użytkowanie wybudowanej w przyszłości linii energetycznej. Przepisy u.g.n. nie przewidują obowiązku określenia terminu w przedmiotowej decyzji.

Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów skargi uznając, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów administracji są zgodne z obowiązującym prawem. Organy prawidłowo i rzetelnie (zgodnie z art. 7, 77 i 80 k.p.a.) zebrały materiał dowodowy w sprawie, prawidłowo go oceniły i wydały decyzję stosując odpowiednie przepisy prawa. Ponadto zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób wyczerpujący, nie narusza zatem art. 107 § 3 k.p.a.

Nie można też uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 124 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 6 u.g.n. Przywołanie w decyzji przepisów prawa, np. przez wskazanie w treści sentencji, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega na uprawieniu inwestora do wstępu na nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem wad i eksploatacją linii tj. przez zamieszczenie informacji zbędnych dla orzeczenia – nie może stanowić o wadliwości decyzji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Z. Ł., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj:

1. art. 124 ust. 1 u.g.n.

- w zw. z art. 124 ust. 4 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić na okres "od dnia uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę do dnia uzyskania ostatecznej decyzji zezwalającej na użytkowanie w/w linii" i takie oznaczenie w decyzji zakresu czasowego ograniczenia spełnia wymogi określenia terminu czasowego zajęcia nieruchomości, a tym samym odpowiada prawu;

- przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ograniczenie skarżącemu możliwości korzystania z całej nieruchomości, a nie jedynie z tej części, na której ma być realizowana inwestycja celu publicznego, powodująca nadmierne uszczuplenie władztwa nad nieruchomością, jest zgodne z wymaganiami art. 124 ust. 1 u.g.n.;

- przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stworzenie otwartego katalogu ograniczeń prawa własności przez użycie przez organ zwrotu "w szczególności", odpowiada prawu;

2. art. 124 ust. 3 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rokowania poprzedzające wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości mają dotyczyć wyłącznie wyrażenia przez właściciela zgody na czasowe zajęcie nieruchomości w celu wykonania prac technicznych ma gruncie, podczas gdy celem rokowań wynikającym z prawidłowej interpretacji art. 124 ust. 3 u.g.n. jest ustalenie tytułu uprawniającego inwestora do wykonania odpowiednich prac, a więc zawarcie umowy, co doprowadziło Sąd do błędnego przyjęcia, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ prawidłowo ustalił, że doszło do spełniania warunku przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, pomimo że inwestor w sposób nieuprawniony przerwał rokowania;

3. art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie, a przez to przyjęcie, że ograniczenie prawa własności na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie musi być interpretowane ściśle, oraz pominięcie uwzględnienia przy interpretacji instytucji z art. 124 u.g.n. konieczności zabezpieczenia uzasadnionego interesu właściciela nieruchomości;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, mimo że decyzja, jak i postępowanie, w którym decyzja ta została wydana, ujawnia istotne wady, w tym:

a) nie rozważono powołanych przez skarżącego twierdzeń i dowodów potwierdzających fakt prowadzenia przez inwestora pozornych rokowań oraz faktu nieuprawnionego przerwania rokowań;

b) pominięto interes właściciela nieruchomości przyznając nadmierną ochronę interesowi inwestora, przez ograniczenie sposobu korzystania z całej nieruchomości, stworzenie otwartego katalogu ograniczeń prawa własności, nieprecyzyjne określenie terminu, w którym właściciel jest ograniczony w sposobie korzystania z nieruchomości;

c) nie zawarto w decyzjach wszystkich przewidzianych prawem elementów, co przejawia się w nieskonkretyzowaniu zakresu nałożonych ograniczeń prawa własności, obszaru, na którym te ograniczenia mają obowiązywać oraz terminu czasowego zajęcia nieruchomości, a także na umieszczeniu w jej treści elementów zbędnych dla orzeczenia, tj. powtórzeniu powszechnie obowiązujących przepisów prawa przez wskazanie w sentencji, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega na uprawnieniu inwestora do wstępu na nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem wad i eksploatacją linii;

d) brak pełnego uzasadnienia, w szczególności nie odniesiono się do zarzutów co do wadliwego skonstruowania katalogu obowiązków nałożonych na skarżącego, a także zarzutu naruszenia art. 124 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 6 u.g.n. sprowadzającego się do powtórzenia powszechnie obowiązujących przepisów prawa, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ograniczenia prawa własności;

2. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez nieobjęcie orzeczeniem obydwu decyzji wydanych w niniejszej sprawie, tj. oddalenie skargi pomimo podstaw do uchylenia decyzji zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji;

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wybiórcze, lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiające skarżącego rzetelnych informacji o przesłankach rozstrzygnięcia poprzez ograniczenie się do stwierdzenia, że "Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów skargi uznając, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów administracji publicznej są zgodne z obowiązującym prawem", co czyni kontrolę procesu rozumowania Sądu niemożliwą lub co najmniej istotnie utrudnioną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji wadliwie ustalił, że art. 124 ust. 1 u.g.n nie wymaga od organu orzekającego o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości precyzyjnego oznaczenia granic czasowych ingerencji w prawo własności. Sąd uznał, że wskazanie w decyzji, że ograniczenie następuje "od dnia uzyskania przez Inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę do dnia uzyskania ostatecznej decyzji zezwalającej na użytkowanie w/w linii" spełnia wymogi określenia terminu zajęcia nieruchomości, a tym samym odpowiada prawu. Podkreślił, że ten przepis nie wymaga od organu odniesienia ograniczenia do konkretnie wskazanych dat. Taka interpretacja art. 124 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.g.n. jest wadliwa i nieodpowiadająca istocie stosowanej w niniejszej sprawie instytucji prawnej. Dokonując interpretacji art. 124 u.g.n. należy mieć na uwadze, że ograniczenie objętego konstytucyjną ochroną prawa własności – ma charakter wyjątkowy. Wszystkie elementy rozstrzygnięcia należy interpretować z dbałością o poszanowanie i pełne zabezpieczenie interesu indywidualnego właściciela nieruchomości, mając na względzie konstytucyjną ochronę prawa własności. Interpretacji instytucji z art. 124 u.g.n. powinno przyświecać przekonanie sprowadzające się do stwierdzenia "wyłącznie tyle ingerencji, ile jest konieczne". Podejście to wzmacnia brzmienie art. 64 ust. 3 Konstytucji. Prawidłowa interpretacja art. 124 u.g.n. prowadzi do wniosku, że: a. ograniczenie powinno być limitowane czasowo; b. ograniczenie wymaga precyzyjnego oznaczenia terytorialnego zasięgu jego działania; c. ograniczenie powinno posiadać swój indywidualny zasięg przedmiotowy. Prawidłowe orzeczenie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości winno wskazywać, że np. zajęcie czasowe nieruchomości nastąpi od dnia (....) do dnia (....), czyli przez okres (....) dni. Właściciel nieruchomości ma obowiązek udostępnienia nieruchomości tylko na czas konieczny do wykonania celowych robót budowlanych. Stosownie do art. 124 ust. 4 u.g.n. niezwłocznie po dokonaniu tych robót stan nieruchomości ma zostać przywrócony do stanu pierwotnego. Termin określany w decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie terenu jest jej istotnym elementem, wyznaczającym horyzont czasowy pozbawienia właściciela i użytkownika wieczystego uprawnień rzeczowych do skutecznego sprzeciwu wobec udzielonego zezwolenia, jeżeli decyzja zawierająca to zezwolenie stanie się ostateczna. Z ostatecznej decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości wynika kluczowy element, polegający na pozbawieniu właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości skutecznego skorzystania z uprawnień eksmisyjnych określonych w art. 222 K.c. wobec podmiotu, któremu udzielono zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości. Nie może w związku z tym budzić wątpliwości konieczność rozstrzygnięcia w decyzji terminu, na jaki udziela się zezwolenia na zajęcie nieruchomości. W doktrynie podnosi się, że obowiązek zastrzeżenia terminu wynika z użytych w omawianym przepisie form czasownikowych "może ograniczyć", "przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie". Właściciel nieruchomości ma zatem obowiązek udostępnienia nieruchomości tylko na czas konieczny do wykonania celowych robót budowlanych, stosownie do art. 124 ust. 4 u.g.n. (M. Wolanin, w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. C.H. Beck, 2011, s. 909). Gdyby Sąd właściwie wyłożył znaczenie art. 124 ust. 1 i 4 u.g.n. zwłaszcza w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji, musiałby dojść do przekonania, że zaskarżona decyzja nadmiernie, a tym samym bezprawnie, wkracza w chronioną sferę władztwa skarżącego, a przez to jest decyzją wadliwą oraz podlegającą uchyleniu.

W przedmiotowej sprawie doszło do niedopuszczalnego, ponieważ nieograniczonego terytorialnie oraz przedmiotowo wkroczenia w sferę władztwa skarżącego, sprzecznego z art. 124 u.g.n. Prawidłowa interpretacja art. 124 ust. 1 u.g.n. wymaga ustalenia wyartykułowania w decyzji zakresu inwestycji, w tym zakresu terytorialnego zajęcia, przy uwzględnieniu takiego przebiegu planowanej inwestycji, który byłby najmniej uciążliwy dla właściciela nieruchomości objętej zezwoleniem, a jednocześnie gwarantował realizację celu, na jaki wydawana jest decyzja (tak WSA w Olsztynie w wyroku z 3 grudnia 2009 r., II SA/Ol 927/09; WSA w Łodzi w wyroku z 29 października 2008 r., II SA/Łd 314/08 oraz z 29 października 2008 r., II SA/Łd 315/08). W sposób jasny musi zostać wyznaczony, nie tylko jednoznaczny przebieg inwestycji, ale i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewystarczające jest przy tym odwołanie się w decyzji do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, względnie decyzji lokalizacyjnej (WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 31 grudnia 2007 r., II SA/Go 579/07). Uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga by zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzał się do niezbędnego minimum (wyrok NSA z 10 listopada 2006 r., I OSK 23/06).

Za niedopuszczalne uznać należy stworzenie przez organ katalogu otwartego nałożonych na właściciela ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, co zostało uczynione przez użycie zwrotu "w szczególności". Działanie takie można uznać za naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów i skupienie się wyłącznie na realizacji celu publicznego z zupełnym pominięciem uprawnionego interesu właściciela nieruchomości. Organ nie dokonał również właściwej analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości w zakresie wyznaczenia okresu ograniczenia, skupiając się jedynie na analizie interesu publicznego reprezentowanego przez inwestora i jego stanowiska w tym zakresie. Właściciel nie może być nieproporcjonalnie pokrzywdzony ograniczeniem jego własności, które nie jest wyraźnie sprecyzowane przedmiotowo.

Ponadto, wyrok Sądu I instancji ujawnia także błędną interpretację art. 124 ust. 3 u.g.n., przejawiającą się w przyjęciu, że rokowania poprzedzające wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości mają dotyczyć wyłącznie wyrażenia przez właściciela "zgody na czasowe zajęcie nieruchomości w celu wykonania prac technicznych ma gruncie", a nie kwestii "ustalenia odpłatności za służebność przesyłu a ta nie jest uregulowana w art. 124 u.g.n.". Sąd nie dostrzegł nieprawidłowości w ramach procesu decyzyjnego organu, a tym samym także legalności postępowania, w którym decyzja została wydana, ograniczając się do ogólnego stwierdzenia, że wystarczające dla uznania przesłanki przeprowadzenia rokowań za realizowaną jest ustalenie, że właściciel nie wyraził zgody na zrealizowanie na jego nieruchomości inwestycji. Rokowania powinny być prowadzone w dobrej wierze, z zamiarem zawarcia umowy. Jako przedwczesne jawi się wydanie decyzji z art. 124 u.g.n. w sytuacji, gdy z dokumentów prezentujących przebieg rokowań wynika, że przedsiębiorca przesyłowy ubiegający się o zezwolenie działał w złej wierze – doprowadził do przerwania procedury rokowań (tak WSA w Lublinie w wyroku z 31 marca 2009 r., II SA/Lu 2/09, tak też G. Matusik. w: G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus (red.), G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2012, s. 735).

Sąd I instancji błędnie zinterpretował wymóg przeprowadzenia rokowań, uznając, że negocjacje nad ustanowieniem służebności przesyłu to negocjacje niebędące rokowaniami, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., dlatego nie powinny podlegać kontroli. Dla Sądu istotne znaczenia miał wyłącznie brak zgody skarżącego na przeprowadzenie prac, w tym bez wynagrodzenia, gdyż wynagrodzenie za przeprowadzenie prac nie mieści się w ramach niniejszego postępowania. Sąd nie pochylił się nad kwestią dokładnego zbadania przez organ istniejącej i ewidentnej pozorności rokowań, uznając, że proces ustalania zasad ustanowienia służebności przesyłu pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy i nie powinien być obejmowany kontrolą organu, a na etapie rozpatrywania skargi – także Sądu. Sąd błędnie uznał za spełniony warunek przeprowadzenia rokowań, mimo, że rokowania zostały przez inwestora przerwane po uzgodnieniu, że skarżący przedstawi kontroperat i swoje ostateczne stanowisko w sprawie, co wskazuje na ich pozorność. Gdyby Sąd interpretował art. 124 ust. 3 u.g.n. właściwie, doszedłby do przekonania, że organ dopuścił się naruszenia prawa z uwagi na niespełnienie podstawowej przesłanki otwierającej drogę do wydania decyzji – nieprzeprowadzenie rzetelnych i prawidłowych rokowań między inwestorem a skarżącym.

Sąd dopuścił się naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a., pozostawiając w obrocie prawnym decyzję wydaną z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 k.p.a. – nieuwzględniającą całokształtu okoliczności sprawy. Decyzje administracyjne organów obu instancji nie zawierają wszystkich przewidzianych prawem elementów, są sformułowane nieprawidłowo, co przejawia się w nieskonkretyzowaniu zakresu nałożonych ograniczeń prawa własności, obszaru, na którym te ograniczenia mają obowiązywać oraz terminu czasowego zajęcia nieruchomości, a także na umieszczeniu w jej treści elementów zbędnych dla orzeczenia, tj. powtórzeniu powszechnie obowiązujących przepisów prawa poprzez wskazanie w treści sentencji, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega na uprawnieniu inwestora do wstępu na nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem wad i eksploatacją linii. Decyzje nie zawierają pełnego, prawidłowego uzasadnienia, albowiem nie odnoszą się do zarzutów skarżącego podniesionych w toku postępowania administracyjnego, co do wadliwego skonstruowania katalogu obowiązków nałożonych na skarżącego, a także zarzutu naruszenia art. 124 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 6 u.g.n. sprowadzającego się do powtórzenia powszechnie obowiązujących przepisów prawa poprzez wskazanie w treści sentencji. Ponadto, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób wadliwy. Organ nie poddał wyczerpującej analizie powołanych przez skarżącego twierdzeń i dowodów potwierdzających fakt prowadzenia przez inwestora pozornych rokowań i nieuprawnionego przerwania rokowań. Nie rozważył całego materiału zgromadzonego w sprawie. Z uwagi na istotne braki decyzji organu oraz braki postępowania administracyjnego, decyzja organu powinna zostać przez Sąd uchylona, jako wadliwa. Tymczasem odniesienie Sądu do stawianych zarzutów jest zdawkowe i sprowadza się jedynie do stwierdzenia, że: "Organy prawidłowo i rzetelnie (zgodnie z art. 7, 77 i 80 k.p.a.) zebrały materiał dowodowy w sprawie, prawidłowo go oceniły i wydały decyzję stosując odpowiednie przepisy prawa. Ponadto zaskarżona decyzja została uzasadniona w sposób wyczerpujący z uwzględnieniem podniesionych w odwołaniu zarzutów, nie narusza zatem art. 107 § 3 k.p.a.".

Sąd naruszył również art. 135 p.p.s.a. wskutek jego niezastosowania w okolicznościach, w których zarówno decyzja organu pierwszej jak i drugiej instancji powinny zostać przez Sąd uchylone, jako wydane z naruszeniem prawa.

Całokształt powyższych rozważań prowadzi do wniosku, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymagań określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd odnosi się do zarzutów określonych w skardze w sposób wybiórczy i dowolny. Wybiórcze, lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, pozbawiające skarżącego rzetelnych informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a częściowo także całkowite zaniechanie odniesienia się do zarzutów i stanowiska skarżącego, czyni kontrolę zaskarżonego wyroku co najmniej znacznie utrudnioną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że uczestnik postępowania podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Błędny jest zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. przez brak określenia w treści decyzji czasowego zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tj. terminu, na który udzielono zezwolenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalne jest nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą tej decyzji, wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to ustalenie takowego terminu na podstawie powyższego przepisu, byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Za powyższym wnioskiem przemawiają również względy wykładni systemowej. Jeżeli bowiem ustawodawca pragnie ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie, por. np. art. 124b ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym: "Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy."

Również zarzut ograniczenia możliwości korzystania przez skarżącego z całej nieruchomości jest niezasadny, albowiem jak trafnie podniósł Sąd I instancji, w treści decyzji Starosty S. szczegółowo wskazano obszar zajęcia nieruchomości i wykazano, że wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. było działaniem niezbędnym z punktu widzenia ochrony interesu publicznego.

Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. przez błędną wykładnię tego przepisu co do przedmiotu rokowań i poprzez uznanie, że rokowania pomiędzy stronami zostały zakończone. Po pierwsze, Sąd I instancji prawidłowo określił przedmiot rokowań stwierdzając w uzasadnieniu, że dotyczą one "treści umowy i wysokości wynagrodzenia". Po drugie, przywołany przepis nie określa formy czy też treści prowadzonych rokowań, ponieważ jest to instytucja prawa cywilnego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje również dokumentów, które inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Wbrew twierdzeniu skarżącego, ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje momentu zakończenia rokowań. Zatem rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia – por. np. wyrok WSA w Krakowie z 30 października 2015 r., II SA/Kr 878/15, LEX nr 1939343. W świetle akt sprawy nie ulega wątpliwości, że P. S.A. wystąpiła do skarżącego z konkretną ofertą, ale ta jednak nie została przyjęta. Z kolei propozycja skarżącego nie została zaakceptowana przez inwestora, który uznał, że nie prowadzi ona do osiągnięcia zamierzonego skutku i wystąpił ze stosownym wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP nie jest usprawiedliwiony. Ograniczenie bowiem prawa własności, o którym mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, powinno następować gdy organ wykaże, że jest to konieczne dla ochrony interesu publicznego. W niniejszej sprawie organ w sposób należyty przyjął, że wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy było działaniem niezbędnym z punktu widzenia ochrony interesu publicznego. Nie było zatem innego sposobu pogodzenia wchodzących w grę wartości.

Za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, mimo że decyzja, jak i postępowanie, w którym decyzja ta została wydana, dotknięte było wadami, albowiem jak trafnie stwierdził Sąd I instancji decyzje organów administracji odpowiadają prawu. Podkreślić należy, że decyzja Wojewody M. z [...] grudnia 2014 r., nr [...] w myśl art. 15 k.p.a. wydana została po rozpatrzeniu sprawy w jej całokształcie. Zgodnie z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wojewoda podjął niezbędne czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do wydania rozstrzygnięcia. W wyniku rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego z należytą starannością ustalono stan faktyczny sprawy niezbędny do wydania zaskarżonej decyzji, co należycie uzasadniono (art. 107 § 3 k.p.a).

Zarzut naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 w zw. z art. 135 p.p.s.a. jest chybiony, ponieważ ten ostatni przepis może mieć zastosowanie jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Natomiast w przypadku oddalenia skargi przepis ten w ogóle nie ma zastosowania, zatem nie mógł on zostać naruszony w niniejszej sprawie, bo Sąd skargę Z. Ł. oddalił.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wybiórcze, lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku oraz nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę do wszystkich zarzutów zawartych w skardze jest bezzasadny. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10.

Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.