Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 840/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30c  ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M.R. – I.M. na rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę;


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z [...] marca 2013 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M.R. – prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą I.M. z siedzibą w Z. (dalej: Skarżący, Wnioskodawca) jest stanowisko Ministra Administracji i Cyfryzacji (dalej: Instytucja Pośrednicząca, IP) wyrażone w piśmie z dnia [...] lutego 2013r. dot. nieuwzględnienia protestu dotyczącego oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie nr [...], wyrażonym przez W.-M. Agencję Rozwoju Regionalnego S.A. w O.(dalej: Regionalna Instytucja Finansująca, RIF) w zawiadomieniu wydanym w dniu [...] czerwca 2012 r. (L.dz.: [...] ).

Przedmiotowe pismo zostało wydane w następującym stanie faktycznym :

Skarżący złożył w dniu [...] kwietnia 2012 r. wniosek o dofinansowanie nr [...], do Regionalnej Instytucji Finansującej W.-M. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w O.w ramach Działania 8.1 "Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej" Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka.

W wyniku pierwotnej oceny dokonanej przez Regionalną Instytucję Finansującą stwierdzono, że nie zostały spełnione następujące kryteria merytoryczne obligatoryjne:

• Planowane wydatki są kwalifikowane w ramach Działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu (kryterium nr 9)

• Środki będą wykorzystywane w sposób efektywny (relacja nakład/rezultat) (kryterium nr 10)

Odnośnie pierwszego kryterium w uzasadnieniu RIF wskazano, że zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie "poszczególne rodzaje wydatków powinny być określone w sposób umożliwiający ich łatwą identyfikację oraz późniejsze rozliczenie (specyfikacja). Dotyczy to zwłaszcza kategorii związanej z kosztami wynagrodzeń osób zaangażowanych w realizacje projektu (...)". Zdaniem IW w przypadku przedmiotowego projektu zachodzi niespójność między opisami wydatków z kategorii WYN zaprezentowanymi w pkt. 17c i 17e a harmonogramem rzeczowo-finansowym w pkt. 21.

Podniesiono, że w pkt. 17 Wnioskodawca podaje, że zatrudni dwóch pracowników do bieżącej obsługi projektu, z czego jeden będzie zatrudniony na cały, a drugi na pół etatu, natomiast w pkt. 21 pojawia się wydatek "wynagrodzenie dwóch pracowników (brutto) na umowę o pracę na pół etatu". W związku z powyższym pozostaje niejasne dla RIF, jakie będzie ostatecznie zaangażowanie etatowe wspomnianych osób. Dodatkowo stwierdzono, że Wnioskodawca nie przedstawił przekonywującego uzasadnienia dla konieczności zatrudnienia dwóch osób o identycznym zakresie obowiązków. Za niewystarczający argument uznano, że pracownicy muszą być dyspozycyjni i w razie nagłej nieobecności jednego, jego obowiązki może przejąć drugi. Z zaprezentowanej w pkt. 17c argumentacji wynikałoby bowiem – zdaniem RIF - że jeden z pracowników otrzymuje wynagrodzenie wyłącznie za pełnienie roli zastępcy w sytuacjach losowych, nie zaś za faktycznie wykonywaną pracę w projekcie. Za niekwalifikowatny uznano ponadto wydatek "narzuty na wynagrodzenie dla dwóch pracowników", po części ze względu na zaprezentowane wyżej wątpliwości, nie sposób bowiem określić, zdaniem IW, w stosunku do jakiej proporcji zaangażowania etatowego zostały one oszacowane, a ponadto Wnioskodawca nie uzasadnił, z jakich powodów wyodrębnił w budżecie narzuty na wynagrodzenia w sytuacji, kiedy we wszystkich opisach posługuje się kwotami brutto. Wreszcie, za niekwalifikowalny uznano wydatek "wynagrodzenie Zarządu, bezpośrednio zaangażowanego w budowę portalu". Na podstawie opisów w pkt. 27 wniosku można się domyślać (jak wskazało RIF), że Wnioskodawca miał tutaj na myśli wynagrodzenie zatrudnionego na pół etatu koordynatora projektu, jednakże nie została zachowana precyzja i spójność wymagana przez Instrukcję wypełniania wniosku w odniesieniu do opisu kosztów (różnice w nazewnictwie, brak jednoznacznego wyjaśnienia, kto wchodzi w skład "Zarządu" oraz na czym polega jego zaangażowanie w projekt). W związku z powyższymi wątpliwościami za niekwalifikowalne uznano wszystkie wydatki z kategorii WYN w łącznej kwocie 202 518,00 PLN, która to kwota przekracza dopuszczalny próg 10% udziału w wydatkach kwalifikowalnych projektu. Tym samym - zgodnie z zapisami Przewodnika po kryteriach wyboru finansowych operacji w ramach PO IG, 2007-2013 - kryterium uznano za niespełnione.

W stosunku do drugiego niespełnionego kryterium wskazano, że Wnioskodawca nie przedstawił precyzyjnego opisu wydatków związanych z wynagrodzeniami osób zaangażowanych w realizacje projektu, które stanowią znaczną część budżetu projektu. Zaprezentowany podział etapów, dublowanie obowiązków, niejasny sposób prezentacji wynagrodzeń w przebiegu rzeczowo-finansowym pozwalał wysnuć RIF wniosek, że istnieje poważne ryzyko nieefektywnego wydatkowania środków w ramach przedmiotowego projektu. W związku z powyższym oraz zgodnie z zapisami Przewodnika po kryteriach wyboru finansowych operacji w ramach PO IG, 2007-2013 w myśl których "poszczególne wydatki zostaną wykorzystane zgodnie z zasadami gospodarki finansowej opartej na zasadach bilansowych, w szczególności - najkorzystniejszej relacji nakładów do rezultatów – kryterium to uznano za niespełnione.

Tym samym, w związku z faktem, iż wniosek nie spełnił wszystkich kryteriów merytorycznych obligatoryjnych, nie został skierowany do oceny merytorycznej fakultatywnej.

Wnioskodawca po przedstawieniu mu przez Regionalną Instytucję Finansującą negatywnej oceny projektu w kontekście ww. kryteriów złożył we właściwym terminie protest, który został poddany autokontroli RIF, a następnie przekazany Ministrowi Administracji i Cyfryzacji za pośrednictwem Instytucji Wdrażającej, którą w tym działaniu jest Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości.

W ramach protestu Wnioskodawca odwołał się od oceny obu kryteriów merytorycznych obligatoryjnych podnosząc, że lakoniczność podanego przez Komisję Konkursową uzasadnienia negatywnej oceny wniosku uniemożliwia jego pełną ocenę.

Odnosząc się do zarzutów niespełnienia kryterium 9. (Planowane wydatki są kwalifikowalne w ramach Działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu) Wnioskodawca przyznał, że w punkcie 21 opis wydatku: wynagrodzenie dwóch pracowników (brutto) na umowę o pracę na pół etatu - jest nieprecyzyjny z uwagi na przeoczenie wynikające ze zmiany założenia w końcowym etapie weryfikacji poprawności wniosku przed złożeniem. Wnioskodawca zaznaczył, że przed terminem złożenia wniosku zweryfikował wszystkie zapisy dotyczące zatrudnienia, jednak przez przypadek przeoczył opis wydatku w punkcie 21, przy czym zapisy dotyczące pracowników występują w bardzo wielu miejscach wniosku i z tego powodu mogła się pojawić nieścisłość w jednym z nich. Pomimo tego przeoczenia zapisy wniosku - według Wnioskodawcy - jednoznacznie wskazują na intencję zaangażowania zatrudnionych pracowników w wymiarze 1,5 etatu. Wnioskodawca przytoczył fragmenty wniosku, które potwierdzają zasadność tej tezy, np. wskazał na przyporządkowaną do opisu wielkość wydatku na wynagrodzenia brutto w kalkulacji finansowej, który potwierdza te założenia. Stwierdził również, że przeoczenie to nie zaburza identyfikacji wielkości ostatecznego zaangażowania pracowników w projekcie.

Odnosząc się do zarzutu Komisji Konkursowej związanego z brakiem uzasadnienia konieczności zatrudnienia dwóch pracowników na jednakowych stanowiskach Wnioskodawca podkreślił, że zastąpienie pracownika w trakcie choroby nie warunkuje zatrudnienia osób o jednakowych obowiązkach, a jest tylko uzupełnieniem opisu w punkcie 17c, a jedną z głównych przesłanek zatrudnienia dwóch pracowników jest korzyść płynąca z efektu synergii przy kreowaniu pomysłów z wykorzystaniem tzw. "burzy mózgów". W dalszej części protestu Wnioskodawca przedstawił ponadto szczegółowe wyjaśnienia związane z planowanym zatrudnieniem dwóch pracowników, wskazując m.in. na czasochłonność zadań związanych z administrowaniem i formalnym rozliczaniem projektu.

W stosunku do zarzutu Komisji Konkursowej w zakresie niekwalifikowalności narzutu na wynagrodzenia Wnioskodawca wyjaśnił, że przedmiotowe koszty zostały obliczone według zatrudnienia dwóch pracowników łącznie na 1,5 etatu i zostały prawidłowo wyliczone we wniosku o dofinansowanie. W odniesieniu do wątpliwości RIF w zakresie braku uzasadnienia wyodrębnienia w budżecie narzutów na wynagrodzenia Wnioskodawca wyjaśnił, że podany koszt "wynagrodzenia brutto" obejmuje m.in. ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenia zdrowotne płacone przez pracownika.

Wnioskodawca odniósł się również do niekwalifikowalności wydatków na wynagrodzenie zarządu bezpośrednio zaangażowanego w budowę portalu. Wskazał przy tym na błąd w informacji o wyniku oceny merytorycznej projektu, w której przytaczając zapisy wniosku powołano się na nieistniejący punkt 27 (prawidłowo pkt. 21). Według Wnioskodawcy przedmiotowe wydatki dotyczą wynagrodzenia dla osoby zarządzającej, czyli ustalającej cele i powodującej realizację tych celów poprzez m.in. organizowanie i koordynowanie pracy innych. Wyjaśniono w proteście, że zapis ten nie mógł mieć na myśli pojęcia zarządu jako organu spółki kapitałowej, gdyż Wnioskodawca jest osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą. Tym samym pojęcie to nie obrazuje funkcji prawnej, lecz jedynie funkcję organizacyjną i zostało wprowadzone jedynie jako opis wydatku w przebiegu rzeczowo-finansowym, natomiast uzasadnienie jego zastosowania zostało ujęte we wniosku.

Odnośnie drugiego niespełnionego kryterium (10. Środki będą wykorzystane w sposób efektywny – relacja nakład/rezultat) Wnioskodawca w proteście stwierdził, że stanowisko RIF i Ekspertów jest dla niego bezpodstawne i zmyślone.

Zdaniem Wnioskodawcy pracochłonność zaprezentowana we wniosku jest bardzo oszczędnym założeniem. Zdaniem Skarżącego nie przedstawiono żadnych argumentów mogących twierdzić, że zaprezentowany podział etapów w projekcie stwarza ryzyko nieprawidłowego wydatkowania środków. Poza tym nielogiczne jest mówienie o nieefektywnym wydatkowaniu środków w sytuacji, gdzie w interesie Wnioskodawcy jest uzyskanie jak najlepszego efektu z zaangażowanych środków finansowych w realizację projektu w ramach prowadzonej działalności. Wnioskodawca stwierdził, że żaden pracodawca nie będzie działał na swoją niekorzyść i będzie robił wszystko, aby efekt zarządzania pracą i personelem pracowników był jak najlepszy. Zdaniem Skarżącego także sam zarzut niegospodarności jest nieuzasadniony i bezpodstawny, na co wskazują wszystkie powyższe argumenty, cytaty z wniosku oraz ich interpretacje. Wskazał ponadto, że Ekspert oceniający wniosek dodatkowo uznał wszystkie wydatki związane z wynagrodzeniami za niekwalifikowalne, podczas gdy w wątpliwość poddawał jedynie część wydatków związanych z wynagrodzeniami. Oznacza to - zdaniem Skarżącego - że w końcowym etapie oceny zmieniono zdanie i można wnioskować, że realizacja przedmiotowego projektu nie wymaga żadnego zaangażowania kapitału intelektualnego. Natomiast według Wnioskodawcy podana kwota w wysokości 202 518 zł mówiąca o przekroczeniu dopuszczalnego progu 10% udziału w wydatkach kwalifikowalnych projektu została wyliczona w sposób nieprawidłowy.

Minister Administracji i Cyfryzacji w piśmie z dnia [...] lutego 2013r., stanowiącym rozstrzygnięcie protestu stwierdził, że ocena wniosku o dofinansowanie w ramach wskazanych kryterium 9. została dokonana prawidłowo.

W odniesieniu do niespójności pomiędzy danymi zawartymi w pkt. 21 i 17 stwierdzono, że jej przyczyny zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w proteście wynikają wyłącznie z niestarannego przygotowania wniosku (zmiany modelu realizacji projektu i braku zachowania spójności danych w wyniku zmian założeń projektowych w opisie wniosku). Podkreślono przy tym, że podczas oceny merytorycznej wniosku nie rozważa się przyczyn błędów we wniosku, leżących po stronie Wnioskodawcy, a zgodnie z zapisami Instrukcji wypełniania wniosku Wnioskodawca jest zobowiązany do zachowania spójności danych - "Ogólnikowy, niespójny (rozbieżne dane) lub niejednoznaczny sposób opisu projektu uniemożliwia pozytywny wynik oceny wniosku o dofinansowanie.". W kontekście przytoczonego zapisu Instytucja Pośrednicząca stwierdziła, że nie można uznać zastrzeżeń Wnioskodawcy co do tego za zasadne.

Natomiast analizując wyjaśnienia dotyczące konieczności zatrudnienia dwóch osób o identycznym zakresie obowiązków IP podkreśliła, że duża czasochłonność zadań, generująca potrzebę zatrudnienia dwóch osób nie znajduje potwierdzenia w treści wniosku, zatem Instytucja Pośrednicząca nie mogła uznać wyjaśnień Wnioskodawcy w powyższym zakresie.

Instytucja Pośrednicząca zaakceptowała wyjaśnienia Wnioskodawcy w zakresie narzutów ZUS na płace pracowników. Stwierdzono, że kwestia wskazanych przez Wnioskodawcę narzutów wynika bezpośrednio z uregulowań prawnych i obowiązku partycypacji pracodawcy w kosztach związanych z płaconymi przez pracownika składkami. Zdaniem IP mimo braku we wniosku szczegółowych informacji w tym zakresie, Komisja Konkursowa w przypadku wątpliwości mogła wystąpić o wyjaśnienia na etapie oceny wniosku, jednakże pomimo uznania zarzutu Wnioskodawcy w powyższym zakresie nie uległa jednak zmianie ocena tych wydatków za niekwalifikowalne. Wynika to bezpośrednio z zakwestionowania zatrudnienia dwóch pracowników, w związku z czym wszystkie związane z tym koszty stają się niekwalifikowalne.

Instytucja Pośrednicząca odnosząc się uznania za niekwalifikowane wydatków na wynagrodzenie zarządu bezpośrednio zaangażowanego w budowę portalu stwierdziła, że Wnioskodawca nie wykazał jednoznacznie, że pojęcie "zarząd" jest jednoznaczne z funkcją koordynatora. Zauważono przy tym, iż "zarząd" w odniesieniu do działalności gospodarczej prowadzonej przez Wnioskodawcę wskazuje raczej na właściciela podmiotu, którego wynagrodzenie nie jest ujęte w katalogu kosztów kwalifikowanych projektu, określonych w Rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach POIG.

Natomiast odnośnie negatywnej oceny co do drugiego kryterium (10.) Minister wskazał, że zarzuty zawarte w proteście powinny zostać uwzględnione, gdyż ocena wniosku w ramach tego kryterium została dokonana nieprawidłowo.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia Ministra Administracji i Cyfryzacji w całości i przekazanie IP sprawy do ponownego rozpoznania.

Zarzucono, iż organ dokonał niewłaściwej oceny wielkości etatu pracy pracowników, niewłaściwą ocenę czasochłonności zadań (negacja konieczności zatrudnienia dwóch osób) oraz niewłaściwą interpretację pojęcia "zarządu".

Organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że argumentacja przedstawiona w niej nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed rozpoznaniem sprawy Sąd wezwał zarówno Skarżącego, jak też i organ do uzupełnienia akt sprawy, m.in. o karty ocen merytorycznych wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z p. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 - dalej: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z przepisami postępowania administracyjnego i normami prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Administracji i Cyfryzacji z 15 lutego 2012 r., na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z p. zm. - dalej: u.z.p.p.r.).

W tym miejscu należy zaznaczyć, że uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 30 c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W przepisach art. 30c-30d u.z.p.p.r. przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e u.z.p.p.r.).

Zgodnie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisie tym przewidziane jest uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą.

Wskazać należy, iż - jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa - zasady dokonywania sądowej oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego wymagają ustalenia standardu prawnego, według którego należy dokonać oceny zgodności (niezgodności) z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia odwoławczego. Wprowadzając w art. 30c ust. 1 pkt 1 u.z.p.p.r. kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 37, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy – ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych – nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Natomiast podzielić należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie - postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Jednocześnie przyjąć należy jako słuszny pogląd , że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu), lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez organy w aspekcie kompletności oceny oraz jasności kryteriów tejże oceny (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt III SA/Po 37/10, w: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontekście powyższych rozważań, badając legalność oceny wniosku zawartej w piśmie z dnia [...] lutego 2012r. Sąd uznał, że ocena wniosku o dofinansowanie projektu złożonego przez Skarżącego na etapie oceny merytorycznej nie narusza prawa.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy odnieść należy się do przebiegu postępowania zainicjowanego złożonym przez Skarżącego wnioskiem o dofinansowanie, przy uwzględnieniu podniesionych w tym zakresie zarzutów w skardze.

Skarżący zgłosił swój wniosek – projekt w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (PO IG) lata 2007-2013, 8. Oś Priorytetowa: Społeczeństwo informacyjne - zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.1.: Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej.

W zakresie regulacji krajowych dotyczących PO IG wymienić trzeba cyt. ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz ustawę z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz. U. Nr 116, poz. 730, z p. zm., dalej ustawa).

Ponadto Ministerstwo Rozwoju Regionalnego uregulowało zasady udzielania dofinansowania w ramach PO IG, w tym określiło regulacje dotyczące procedury odwoławczej, o której mowa w art. 30b-g u.z.p.p.r. w Szczegółowym opisie priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (odpowiednio wersja czternasta z 13 stycznia 2012 r., mająca zastosowanie do projektów ogłoszonych po 20 stycznia 2012r, dalej: SOP PO IG).

Mając na uwadze powyższe unormowania Sąd podkreśla, że każdy z przystępujących do udziału w konkursie miał obowiązek zastosować się do wyżej wymienionych zasad, o jakich mowa w tych przepisach oraz ogłoszeniu o konkursie. Stosując się do wytycznych tam zawartych wszyscy zgłaszający do konkursu wnioski mieli jednakową możliwość zapoznania się z zasadami przeprowadzania konkursu, co z kolei prowadzi do zachowania zasad: równego dostępu do pomocy wszystkich wnioskodawców oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów o jakich mowa w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r.

Ponadto zgodnie z art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. – w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym.

Warto w tym miejscu wskazać, że każda ocena projektu winna być dokonywana z uwzględnieniem zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, o których mowa w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. Ocena ta winna być rzetelna i bezstronna, co pośrednio wynika również z art. 31 u.z.p.p.r. Przede wszystkim podkreślenia wymaga zasada postępowania konkursowego polegająca na wyłonieniu najlepszego projektu. Ogólnie można więc stwierdzić, że najlepszy projekt, któremu zostanie następnie przyznane dofinansowanie, to taki, który w przewidzianym we właściwym Programie Operacyjnym zakresie przyczyni się najpełniej do osiągnięcia założonego celu. Celem postępowania konkursowego jest zatem wyłonienie takich przedsięwzięć (i ich wsparcie finansowe), które dadzą gwarancję osiągnięcia celów opisanych w Programie Operacyjnym (tu: PO IG). Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy u.z.p.p.r. Sąd może zatem uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

W nawiązaniu do przytoczonych wyżej regulacji przyjąć należy, że instytucja dokonująca wyboru projektów do dofinansowania ma obowiązek stosowania wszystkich zasad i reguł określonych w systemie realizacji projektu (kryteria oceny, sposób stosowania tych kryteriów w nawiązaniu do projektu, rozpatrywanie środków odwoławczych) – do których musi stosować się także wnioskodawca zgłaszający określony projekt do dofinansowania – zaś Sąd dokonuje kontroli ich stosowania jako źródeł prawa w szerokim znaczeniu, przy uwzględnieniu także norm prawnych powszechnie obowiązujących.

Przy tak zakreślonym polu kontroli działania organów oceniających wniosek należy wskazać, że ocena dokonana w piśmie z dnia [...] czerwca 2012r. oraz rozstrzygnięciu protestu (pismo z dnia [...] lutego 2013r.) nie została dokonana z naruszeniem obowiązujących w tym konkursie zasad.

Sporną między stronami pozostaje ocena kryterium 9. Planowane wydatki są kwalifikowalne w ramach Działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu, a w szczególności ocena merytoryczna dokonana przez ekspertów odnosząca się do oceny wielkości etatów pracowników zatrudnionych przy projekcie, ocena czasochłonności ich zadań a nadto interpretacja pojęcia "zarząd" i jego wynagrodzenie.

Zdaniem Sądu nie można odmówić zasadności stwierdzenia oceniających, że w projekcie zachodzi niespójność między opisami wydatków a harmonogramem rzeczowo-finansowym w pkt 21, albowiem wniosek – co wynika z instrukcji – winien być wypełniony spójnie i zawierać poprawne wyliczenia arytmetyczne. Ponadto należy się zgodzić z oceniającymi, że Wnioskodawca nie wykazał bezsprzecznej zasadności zatrudnienia dwóch osób o identycznym zakresie obowiązków. Również treść wniosku nie wskazuje bezspornie, co należy rozumieć jako "zarząd" , jaka ma być forma jego działania i zaangażowanie w projekt. Zważywszy na fakt, że koszty związane w tymi wynagrodzeniami stanowią dużą część wszystkich kosztów projektu (i znacząco przekraczają dopuszczalny próg 10% udziału w wydatkach kwalifikowanych projektu), nie można odmówić zasadności negatywnej oceny RIF w tym kryterium.

Wyjaśnienia Skarżącego, które zostały zawarte zarówno w treści protestu (które m.in. pozwoliły na uwzględnienie go w części odnoszącej się do kryterium 10.), jak i w treści skargi nadal – zdaniem Sądu – nie wyeliminowały wątpliwości odnoszącej się do spójności wniosku co do zatrudnienia dwóch osób z tożsamym zakresem obowiązków, we wniosku brak jest odniesieni co do tego, co Skarżący określa mianem "burzy mózgów", ponadto nadal istnieje ewidentna niespójność w pkt 21 (a treść pkt 17c), która wynikła w braku staranności Wnioskującego.

Taki sam zarzut pozostaje aktualny – zdaniem Sądu - odnośnie wynagrodzenia dla koordynatora (zarządu), albowiem z treści złożonych przez Wnioskującego wniosku, protestu i skargi wynika, że wynagrodzenie to jest przeznaczone dla osoby Skarżącego, które w świetle powołanego przez organy Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 13 sierpnia 2008r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach PO IG , 2007-2013 (Dz. U. Nr 153, poz. 956 z p. zm.) nie może stanowić wydatku kwalifikowanego (§ 6 ust. 2 pkt 2).

Należy podkreślić w tym miejscu, że treść wniosku stanowi jedyny dokument, na podstawie którego oceniany jest projekt. W zakresie przygotowania wniosku, a następnie analizy jego treści niezwykle istotna jest Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie, która zawiera zarówno ogólne zasady, jak i szczegółowe wskazówki dotyczące wypełniania poszczególnych części i rubryk wniosku oraz przepisy prawa krajowego i wspólnotowego.

Należy podnieść dodatkowo w tym miejscu, że Sąd oceniając pisma organów stwierdza, że instytucja oceniająca nie ma obowiązków takich, jak organ administracyjny wydający decyzje. Zdaniem Sądu powyższy sposób dokonanej oceny był wystarczający, gdyż oceniający wskazali na konkretne zarzuty wobec przedłożonego wniosku. Należy stwierdzić, że celem uzasadnienia oceny nie jest udzielanie wnioskodawcy wskazówek w jaki sposób wniosek powinien być sporządzony, aby mógł otrzymać pozytywną ocenę w ramach danego kryterium - to zadanie należy bowiem do wnioskodawcy, który przygotowując wniosek powinien kierować się postanowieniami dokumentacji konkursowej oraz treścią wezwań - ale wykrycie i wskazanie wad wniosku uniemożliwiających pozytywną jego ocenę. Takie wady wniosku zostały wskazane w informacji o negatywnej ocenie oraz w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Sąd ponadto stwierdza, że ocena sporządzona przez RIF była dokonana z poszanowaniem zasad postępowania w takich sprawach, określonych w cytowanych przepisach prawa krajowego i wspólnotowego. Ocena ta była wyczerpująca i nie przekraczała zasad dopuszczalnej swobody w ocenie materiału dowodowego.

W świetle powyższych uregulowań należy zatem zgodzić się z Instytucją Pośredniczącą, iż nie można uznać, aby przeprowadzona ocena projektu Skarżącego była niezgodna z prawem.

Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jak też unormowań określonych w Szczegółowym opisie priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013, w tym Procedury Odwoławczej.

Ocena projektu pod względem formalnym została przeprowadzona prawidłowo, z zachowaniem zasad wskazanych w powołanych wcześniej przepisach prawa, prawidłowo również został rozpoznany protest.

Kontrolując zatem legalność oceny projektu dokonanej przez właściwe instytucje, jak również legalność działań tych instytucji podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji Ministra Administracji i Cyfryzacji, stwierdzić należy, iż odpowiadają one prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Ponadto z urzędu Sąd wskazuje, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt. P1/11 stwierdził niezgodność z art. 87 Konstytucji RP art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 oraz art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. w zakresie, w jakim prawa i obowiązki uczestnika konkursu, a także służące mu środki odwoławcze, warunkujące dopuszczalność skargi do sądu, są uregulowane w aktach znajdujących się poza systemem prawa powszechnie obowiązującego. Jednocześnie jednak Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej wymienionych wyżej niekonstytucyjnych przepisów o 18 miesięcy od dnia opublikowania wyroku w dzienniku ustaw (czyli od dnia 27 grudnia 2011 r.), co ma ten skutek, że wymienione przepisy u.z.p.p.r. posiadają jeszcze moc obowiązującą i dotychczasowa procedura w zakresie oceny wniosków zawarta w pozaustawowych dokumentach konkursowych może być stosowana.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Ministra Administracji i Cyfryzacji i na zasadzie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. orzekł jak w sentencji wyroku.