Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 498/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 33, 38
journal: Dz.U. 2020 poz 17
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi B sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miasta Wisła z dnia 24 lutego 2022 r. nr XLI/599/2022 w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 1 pkt 7; 2) w pozostałej części skargę oddala; 3) zasądza od Rady Miasta Wisła na rzecz strony skarżącej 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta Wisła z dnia 24 lutego 2022 r. Nr XLI/599/2022 w sprawie zmiany uchwały Nr XXXVII/510/2018 Rady Miasta Wisła z dnia 25 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystania. (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2022 r., poz. 1353 - dalej jako "Uchwała").

Skargę na §1 pkt 1, 2, 4 i 7 Uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U z 2019 r. poz. 506 ze zm.), wniosła B. sp. z o.o. w W. – dalej Skarżąca - reprezentowana przez fachowego pełnomocnika jako prowadząca przedszkola niepubliczne w Wiśle, domagając się stwierdzenia nieważności wskazanych przepisów Uchwały i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Zaskarżonym przepisom Uchwały zarzuciła;

1) w zakresie §1 pkt 1 Uchwały naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 38 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez uzależnienie otrzymania przez osobę prowadzącą jednostkę oświatową dotacji od podpisania umowy, podczas gdy dotacja oświatowa ma charakter dotacji podmiotowej i dla jej otrzymania nie jest konieczne zawieranie jakiekolwiek umowy;

2) w zakresie §1 pkt 2 Uchwały naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 38 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez zastąpienie kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji instytucją wezwania do złożenia wyjaśnień, podczas gdy ustawodawca nie dał kompetencji Radzie Gminy do ustanowienia innego trybu weryfikacji prawidłowości pobrania lub wykorzystania dotacji, niż kontrola prowadzona w oparciu o przepis art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych;

3) w zakresie § 1 pkt 4 Uchwały naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez uchwalenie kwartalnego (trzymiesięcznego) rozliczenia dotacji, podczas gdy ustawa o finansowaniu zadań oświatowych wskazuje na roczny charakter dotacji i w taki też sposób jest ona wydatkowana zgodnie z ustawą o finansach publicznych, a zatem brak jest podstaw prawnych do domagania się kwartalnego rozliczenia dotacji, a podjęta w tym zakresie uchwała wykracza poza zakres ustawowej delegacji do jej wydania, a ponadto w zakresie, w jakim uchwała nakazuje dokonywanie wydatków wyłącznie z wydzielonego rachunku bankowego, podczas gdy organ prowadzący nie jest zobowiązany do posiadania takiego rachunku bankowego oraz może ponosić wydatki gotówkowo lub przelewem z innych posiadanych rachunków bankowych;

4) w zakresie § 1 pkt 7 Uchwały naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 38 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez wskazanie w uchwale regulującej tryb udzielania i rozliczania dotacji skutku w postaci obniżenia dotacji o stwierdzone w toku kontroli kwoty dotacji wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane w nadmiernej wysokości, w sytuacji gdy ustalenia kontroli nie mogą wpływać na wysokość dotacji, po pierwsze dlatego, że nie mają one charakteru wiążącego, lecz mogą stanowić wyłącznie subiektywne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego przez kontrolujących, a po drugie wysokość dotacji należnej Skarżącej wynika z art. 17 ust. 3 w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i nie może być modyfikowana w uchwale Rady Gminy, poza wypadkami określonymi w art. 39 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, który to przepis daje wyłącznie kompetencję do podniesienia poziomu dotacji. Ponadto jedynym przypadkiem wstrzymania wypłaty dotacji jest wydanie decyzji administracyjnej, jednakże taka decyzja może zostać wydana wyłącznie w odniesieniu do określonego katalogu podmiotów (w tym katalogu nie są umieszczone przedszkola niepubliczne czy szkoły podstawowe) oraz w sytuacji, gdy w toku kontroli podejmowane są czynności utrudniające jej prowadzenie. Brak jest natomiast podstaw prawnych do nieprzekazania dotacji w przypadku nieprzekazania dotacji, skoro art. 33 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wskazuje warunki jej otrzymania, a dotacja ma charakter roczny (jest świadczeniem jednorazowym), lecz jedynie technicznie wypłacanym w 12 częściach.

Uzasadniając swoje stanowisko Skarżąca wskazała, iż warunki otrzymania dotacji określa art. 33 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i przywołała je jednocześnie. Zaznaczyła, iż nie ma wśród nich warunku podpisania umowy, a taki obowiązek nie może zostać nałożony uchwałą jednostki samorządu terytorialnego.

W ocenie Skarżącej ustawa o finansowaniu zadań oświatowych nie przewiduje instytucji wezwania do złożenia wyjaśnień w zakresie złożonego rocznego rozliczenia dotacji. Weryfikacja prawidłowości wykorzystania dotacji następuje w trybie art. 36 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, a zatem jedynie w postępowaniu kontrolnym. Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych precyzyjnie określa warunki, zasady i tryb prowadzenia kontroli tj. przewiduje m.in. że kontrola rozpoczyna się po upływie 14 dni od dnia zwrócenia się o przedstawienie dokumentów przez osobę upoważnioną, wskazuje na prawa i obowiązku zarówno kontrolowanego, jak i organu kontrolującego. Zatem instytucja "złożenia wyjaśnień" nie jest w żaden sposób ustawowo uregulowana i stanowi obejście przepisów dotyczących prowadzenia kontroli oraz jej zasad.

W odniesieniu do § 1 pkt 4 Uchwały, Skarżąca podniosła, iż dotacja ma charakter świadczenia jednorazowego i rozliczana jest w terminie rocznym, co oznacza, że należy ją wydatkować pomiędzy 1 stycznia, a 31 grudnia danego roku budżetowego. Zasada roczności, a także zasada kasowego ujmowania operacji budżetowych, należą do podstawowych zasad finansów publicznych, wszelkie zaś odstępstwa od nich może przewidywać jedynie przepis ustawy (np. art. 263 ustawy o finansach publicznych dotyczący tzw. wykazu wydatków niewygasających). Tymczasem Rada Miasta Wisły wprowadza kwartalny charakter rozliczania dotacji, do czego nie posiada kompetencji.

W zakresie zarzutu wskazującego na wadliwość § 1 pkt 7 Uchwały Skarżąca ponownie podkreśliła, iż warunki otrzymania dotacji określa art. 33 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych a spełnienie obu przesłanek z tej regulacji sprawia, że beneficjentowi dotacji przysługują wszystkie 12 części dotacji. Osoba uprawniona do otrzymania dotacji nie jest zobowiązana do spełnienia innych warunków, poza określonymi w art. 33 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, aby otrzymać dotację. Zatem nie jest dopuszczalne dokonywanie z dotacji oświatowej jakichkolwiek potrąceń lub pomniejszeń, zwłaszcza w oparciu o ustalenia poczynione w toku kontroli i zawarte wyłącznie w protokole kontroli.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Wisła wniosła o oddalenie skargi.

W ocenie Rady nie doszło do naruszenia prawa w § 1 pkt 1 Uchwały gdyż wprawdzie nie ma obowiązku zawierania umowy dotacyjnej, to jeżeli nawet taka umowa zostanie zawarta, musi być zgodna z postanowieniami ustawy o finasowaniu zadań oświatowych, która reguluje to w sposób kompletny. Mnogość zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego przekłada się na dużą liczbę dotacji przez nie udzielanych, przekazanie zaś dotacji wymaga określonego postępowania związanego z udzieleniem, przekazaniem i rozliczeniem środków publicznych. Umowa, o której mowa powyżej, pozwala na uporządkowanie w jednym dokumencie szeregu praw i obowiązków spoczywających na podmiocie dotowanym jak i podmiocie dotującym, zaś jej treść nie jest w żaden sposób sprzeczna z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, finansach publicznych czy też dyscyplinie finansów publicznych.

Podobnie nie doszło do naruszenia prawa w zakresie § 1 pkt 2 uchwały albowiem z przepisu art. 38 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych należy wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania z kontrolującymi m.in. poprzez udzielanie ustnych i pisemnych odpowiedzi oraz wyjaśnień. W ramach procesu kontroli mieszczą się bowiem uprawnienia organu do przeprowadzenia oględzin obiektów, składników majątkowych, przebiegu określonych czynności, żądania udzielenia wyjaśnień, jak również wzywania i przesłuchania świadków czy korzystania z opinii biegłych. Ustawodawca nie ustalił żadnych terminów w sprawie ustalenia trybu przeprowadzenia kontroli. Zatem regulacje w tym zakresie ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że organ nie narusza przepisów procesowych ustalając terminy np. udzielenia wyjaśnień.

Nie doszło również w ocenie Rady do naruszenia prawa z § 1 pkt 4 uchwały albowiem żądanie od beneficjentów na etapie rozliczania dotacji szczegółowych danych w postaci szczegółowego zestawienia wydatków dotowanego podmiotu sfinansowanych z dotacji w okresie rozliczeniowym, nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego. Ustawodawca upoważniając w art. 38 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, pozostawił tym organom margines luzu regulacyjnego, który jest konieczny dla stworzenia przepisów gwarantujących skuteczną kontrolę. Wprowadzenie do treści uchwały zapisu o konieczności składania informacji o bieżącym wykorzystaniu dotacji w cyklu kwartalnym nie stoi w sprzeczności z pojęciem rocznego charakteru dotacji. Informacje te mają charakter pomocniczy, umożliwiają podmiotowi dotującemu monitorowanie wydatków finansowanych z dotacji, co z kolei porządkuje i usprawnia podmiotom dotowanym sposób wydatkowania dotacji albowiem już na etapie poniesienia wydatku podmiot dotowany może podjąć decyzję, czy będzie to wydatek finansowany z dotacji czy nie. Dzięki ww. informacji nie będzie wchodziła w rachubę ani niepamięć, ani zmiana decyzji ex post, swoiste "dopasowanie" informacje o finansowaniu danego wydatku do sytuacji na konkretny moment np. kontroli. Dzięki temu co do każdego wydatku będzie definitywnie przesądzone i utrwalone na dokumencie to, czy dany wydatek został sfinansowany z dotacji, czy też nie.

Nie doszło także do naruszenia prawa w § 1 pkt 4 uchwały w zakresie w jakim nakazuje się dokonywania wydatków z wydzielonego (wyodrębnionego) rachunku bankowego albowiem celem wprowadzenia takiego obowiązku były dbałość o celowe i oszczędne wydatkowanie środków publicznych. Wyodrębnienie rachunku bankowego pozwala również stwierdzić na bieżąco czy środki publiczne są wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem i czy środki nie są przeznaczane "przejściowo" na inne zadania realizowane przez podmiot dotowany. Aby rzetelnie zweryfikować sposób dysponowania środkami publicznymi koniecznym jest przypisanie wyodrębnionych rachunków bankowych każdej placówce prowadzonej przez dany organ prowadzący i dokonywanie wydatków z tych rachunków zwłaszcza w sytuacji, gdy dany organ prowadzący prowadzi więcej niż 1 placówkę co ma miejsce w przypadku skarżącego gdzie od 2017 r. skarżąca prowadziła 2 przedszkola niepubliczne o tej samej nazwie oraz 1 żłobek również o tej samej nazwie. Ponadto, w przypadku, kiedy dotacja wpływa na ogólne konto przedszkola, na które wpływają również inne płatności (wyżywienie, czesne, inne wpłaty rodziców, wpłaty innych podmiotów itp.), trudno jest zachować zasadę przejrzystości wydatkowania środków z dotacji.

Zdaniem Rady nie doszło także do naruszenia § 1 pkt 7 uchwały - skoro bowiem przepis art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych uprawnia do szczegółowego określania procedury kontroli oraz prawidłowości rozliczenia i wykorzystania środków, to postanowienia uchwały powinny stanowić rozwinięcie tej regulacji. Zatem nałożone uchwałą obowiązki na beneficjenta nie wykraczają poza to, co jest konieczne do zapewnienia skutecznej kontroli prawidłowości wykorzystanych dotacji i nie stanowią nadmiernego obciążenia. Organy samorządu udzielając, a następnie rozliczając i kontrolując prawidłowość wykorzystywania przedmiotowych dotacji, odpowiadają także za ich efektywne rozdysponowywanie, albowiem są to środki publiczne, co do których wydatkowania obowiązują zasady określone w ustawie o finansach publicznych z uwzględnieniem optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Tym samym przy wydatkowaniu środków publicznych na rzecz podmiotów niewchodzących w skład sektora finansów publicznych powinny obowiązywać szczególne zasady weryfikacji. Organy samorządu terytorialnego zobligowane są zatem wykazać daleko idącą i należytą staranność w tym procesie, czemu ma też służyć wspomniana wyżej swoboda regulacyjna określona w art. 38 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna w części dotyczącej zarzutu regulacji § 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały, albowiem doszło w tym przypadku do rażącego naruszenia prawa. W pozostałym zakresie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz.2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2325 ze zm. -dalej jako ppsa), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa). Przepis art. 147 § 1 ppsa pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 27 maja 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2020.713 t.j. – dalej jako usg), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do ich podejmowania, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. "Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego", Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 usg, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 161/19 – dostępny podobnie jak pozostałe wyroki przywołane w uzasadnieniu w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Rada gminy zobowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych.

Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia.

Wskazać również należy na art.101 ust. 1 usg, zgodnie z którym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przy czym stosownie do ust. 4 tego przepisu, w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94.

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta Wisła NR XLI/599/2022 z dnia 24 lutego 2022 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXVII/5I0/2018 Rady Miasta Wisła z dnia 25 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości jej pobrania i wykorzystania - dalej jako "Uchwała").

Skargę na § 1 pkt 1, § 1 pkt 2 , § 1 pkt 4 oraz § 1 pkt 7 Uchwały, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U z 2019 r. poz. 506 ze zm.), wniosła Skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika B.P., jako prowadząca przedszkola niepubliczne w Wiśle, domagając się stwierdzenia nieważności wskazanych paragrafów Uchwały i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

W ocenie Sądu prowadząc niepubliczne przedszkola w Wiśle Skarżący jest jednostką dotowaną i podlega regulacji ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i ustawy o finansach publicznych, a zatem zaskarżona uchwała bezpośrednio oddziałuje na jej prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego. Tym samym Skarżąca, posiadając interes prawny, który w jej ocenie został naruszony sporną Uchwałą, była uprawniona do wniesienia skargi do tutejszego Sądu.

Stosownie do § 1 pkt 7 Uchwały "'Części dotacji na kolejny miesiąc nie przekazuje się, gdy w wyniku kontroli informacji o bieżącym wykorzystaniu dotacji okaże się, że dotacja została wykorzystana na pokrycie wydatków innych niż wskazane w art 35 ustawy lub jeżeli została przeznaczona na pokrycie wydatków określonych w art. 35 ustawy, ale wydatki te jednocześnie zostały przedstawione przez osobę prowadzącą niepubliczne przedszkole lub niepubliczną inną formę wychowania przedszkolnego do rozliczenia, w części lub całości, dotacji uzyskanej od innego organu dotującego. W takich sytuacjach odpowiednio obniżona zostaje kwota dotacji na dany rok. §7 ust 11 stosuje się odpowiednio. "

Skarżąca wnosząc o stwierdzenie nieważności powyższej regulacji wskazała na naruszenie prawa materialnego tj. art. 38 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, bowiem przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie przewidują instytucji "nieprzekazania dotacji", a jedynie wstrzymanie wypłaty dotacji poprzez wydanie decyzji administracyjnej, jednakże taka decyzja może zostać wydana wyłącznie w odniesieniu do określonego katalogu podmiotów (w tym katalogu nie są umieszczone przedszkola niepubliczne oraz w sytuacji, gdy w toku kontroli podejmowane są czynności utrudniające jej prowadzenie. Nadto wysokość dotacji należnej Skarżącej nie może być modyfikowana w uchwale Rady Gminy, poza wypadkami określonymi w art. 39 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, który to przepis daje wyłącznie kompetencję do podniesienia poziomu dotacji.

W art. 38 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych uregulowano kwestie związane z ustaleniem trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli; przetwarzanie danych osobowych. Natomiast w art. 33 tej ustawy uregulowano warunki przekazania dotacji i stosownie do ust. 1, dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26 i art. 28-32, są przekazywane pod warunkiem, że: 1) organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15, art. 17, art. 19, art. 21, art. 26 ust. 1, 2, 5 i 8, art. 29, art. 30, art. 31 ust. 1 i 1a oraz art. 31a ust. 1; 2) przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła oraz placówka, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32.

Możliwość wstrzymania przekazywania dotacji przewidziano w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych w art. 36 ust. 7 i w art. 37 ust. 2.

W pierwszym z wymienionych przepisów dotyczy to przypadku utrudniania lub udaremniania przez szkołę, o której mowa w art. 26 ust. 2, niepubliczną placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 3, 6, 8 i 10 ustawy - Prawo oświatowe, lub przez organ prowadzący tę szkołę lub placówkę czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 2. Wówczas organ dotujący wzywa dyrektora tej szkoły lub placówki lub organ prowadzący tę szkołę lub placówkę do zaprzestania tych działań w wyznaczonym terminie (art. 36 ust.6), a po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 6, organ dotujący wstrzymuje, w drodze decyzji administracyjnej, przekazywanie szkole, o której mowa w art. 26 ust. 2, lub niepublicznej placówce, o której mowa w art. 2 pkt 3, 6, 8 i 10 ustawy - Prawo oświatowe, dotacji do dnia umożliwienia przeprowadzenia w tej szkole lub placówce czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 2 (ust.7).

W drugim przypadku, jeżeli szkoła, o której mowa w art. 26 ust. 2, lub niepubliczna placówka, o której mowa w art. 2 pkt 3, 6, 8 i 10 ustawy - Prawo oświatowe:

1) nie przekazała rozliczenia wykorzystania dotacji za rok bazowy lub nie dokonała w rozliczeniu korekty błędów w terminie wskazanym przez organ dotujący,

2) nie przekazała informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, na których jest udzielana dotacja zgodnie z art. 34 ust. 2, w terminie określonym w uchwale, o której mowa w art. 38 ust. 1,

3) nie wykonała decyzji administracyjnej lub prawomocnego wyroku sądu wydanych w związku z przekazaną dotacją

- organ dotujący wzywa dyrektora szkoły lub placówki lub organ prowadzący tę szkołę lub placówkę do wykonania działań, o których mowa w pkt 1-3, w wyznaczonym terminie (art.37 ust.1). Po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu, o którym mowa w ust. 1, organ dotujący wstrzymuje, w drodze decyzji administracyjnej, przekazywanie szkole, o której mowa w art. 26 ust. 2, lub niepublicznej placówce, o której mowa w art. 2 pkt 3, 6, 8 i 10 ustawy - Prawo oświatowe, dotacji do dnia wykonania działań, o których mowa w ust. 1 (art. 37 ust. 2).

W obu przypadkach wstrzymanie przekazywania dotacji następuje w drodze decyzji administracyjnej, którą organ dotujący wydaje po wezwaniu dyrektora szkoły lub placówki lub organu prowadzącego tę szkołę lub placówkę do wykonania (bądź zaprzestania) wskazanych działań w wyznaczonym terminie i po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu.

Wymienione przypadki i określony w nich tryb wstrzymania przekazywania dotacji w drodze decyzji administracyjnej, odnosi się do wskazanych w tych przepisach podmiotów i sytuacji. Nie są to jednak okoliczności wskazane w § 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu, Rada Miasta Wisła wprowadzając w § 1 pkt 7 uchwały zapisy dotyczące nieprzekazania dotacji wykreowała bez upoważnienia ustawowego dodatkowe uprawnienia zmierzające de facto do wstrzymania dotacji. Takie uprawnienie organu stanowiącego nie wynika z art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, w którym uregulowano kwestie związane z ustaleniem trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli i który był podstawą do uchwalenia zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Nie wynika również z art. 33, ani z innych przepisów wskazanej ustawy.

Z tego względu Sąd stwierdza, że § 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały rażąco narusza przepisy ustawy o finasowaniu zadań oświatowych z uwagi na wyjście w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego.

Jednocześnie Sąd nie podzielił pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze.

Stosownie do § 1 pkt 1 Uchwały "Do czasu podpisania umowy dotacji nie przekazuje się." Skarżąca wnosząc o stwierdzenie nieważności powyższej regulacji wskazała na naruszenie prawa materialnego tj. art. 38 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez uzależnienie otrzymania dotacji od podpisania umowy, podczas gdy dotacja oświatowa ma charakter dotacji podmiotowej i dla jej otrzymania nie jest konieczne zawieranie umowy. W ocenie Sądu zaskarżona regulacja z § 1 pkt 1 Uchwały nie narusza prawa. W art. 38 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych uregulowano kwestie związane z ustaleniem trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli; przetwarzanie danych osobowych. Stosownie do ust. 1 tego przepisu, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Jak wynika z 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, organowi przysługuje prawo ustalenia w drodze uchwały trybu udzielania dotacji. W ocenie Sądu wprowadzony uchwałą nr XLI/599/2022 w/w zapis, iż do czasu podpisania umowy dotacji nie przekazuje się należy ocenić jako element trybu udzielania dotacji. Przez tryb udzielania dotacji należy rozumieć określony porządek załatwiania spraw, obejmujący wymogi formalne konieczne do spełnienia przez ubiegającego się o dotację w tym podpisanie umowy. Zdaniem Sądu, zapis iż do czasu podpisania umowy dotacji nie przekazuje się mieści się w pojęciu trybu udzielania dotacji, a w konsekwencji w upoważnieniu wynikającym z art. 38 ust.1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i nie ogranicza prawa do dotacji. Służy jedynie sprawnemu przeprowadzeniu procesu udzielenia dotacji przez Burmistrza Miasta Wisły z budżetu Gminy Wisła w przeliczeniu na wychowanka i nie wykracza poza regulacje zawarte w art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Stanowisko takie prezentowane jest w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 17.08.2017 r., sygn. akt III SA/Wr 345/17 i WSA w Bydgoszczy z 20.07.2021 r., sygn. akt I SA/Bd 277/21 oraz I SA/Bd 273/21 z 5.10.2021 r. i przywołane tam orzecznictwo), z podkreśleniem, że ustawodawca upoważniając organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, pozostawił tym organom taki margines swobody regulacyjnej, który jest konieczny dla stworzenia przepisów gwarantujących prawidłowe udzielanie dotacji i skuteczną kontrolę, nieograniczającą przy tym w sposób niedozwolony praw beneficjentów dotacji. Użyte przez ustawodawcę w art.38 ust.1 ustawy wyrażenie "tryb udzielenia dotacji" mieści w sobie prawo dla Gminy domagania się podpisania z osobą prowadzącą niepubliczne przedszkole umowy by możliwe było przekazanie dotacji. Przyjęte rozwiązanie nie wykracza poza to, co jest konieczne dla zapewnienia prawidłowości udzielania i rozliczania dotacji, nie stanowi dla beneficjenta nadmiernego obciążenia i w żaden sposób nie ogranicza prawa do dotacji.

Podobnie nie doszło do naruszenia prawa w zakresie § 1 pkt 2 Uchwały który stanowi iż "Gmina Wisła może wezwać osobę prowadzącą niepubliczne przedszkole lub niepubliczną inną formę wychowania przedszkolnego do złożenia, w terminie do 7 dni od dnia wezwania, dodatkowych wyjaśnień lub przedłożenia dokumentów w celu potwierdzenia prawdziwości danych zawartych w informacjach składanych na formularzach, których wzory stanowią załączniki do niniejszej uchwały.’' Skoro w przepisie art. 38 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych ustawodawca udzielił umocowania dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia w drodze uchwały trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, za mieszczące się w ramach trybu przeprowadzania kontroli należy uznać uprawnienia organu do wezwania osoby prowadzącej niepubliczne przedszkole do złożenia dodatkowych wyjaśnień lub przedłożenia dokumentów w celu potwierdzenia informacji składanych na formularzach wg wzoru wynikającego z załącznika do uchwały. Wskazanie uprawnienia dla organu stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego do żądania dodatkowych wyjaśnień, dokumentów niewątpliwie zmierza do realizacji kontroli w zakresie prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji co oznacza, że organ nie naruszył przepisów prawa określonych w art. 38 ust.1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych .

Zdaniem Sądu nie doszło także do naruszenia § 1 pkt 4 Uchwały w zakresie w jakim nakazuje się dokonywania wydatków z wydzielonego wyodrębnionego rachunku bankowego. Skoro przepis art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych uprawnia m.in. do szczegółowego określania procedury kontroli oraz prawidłowości rozliczenia i wykorzystania środków, to postanowienia Uchwały w tym zakresie jako rozwinięcie tej regulacji odpowiadają prawu. Mają one na celu dbałość o celowe wydatkowanie środków publicznych i zapewniają możliwość bieżącej kontroli w tym względzie. Zatem nałożone na beneficjenta Uchwałą obowiązki w tym zakresie nie wykraczają poza to, co jest konieczne do zapewnienia skutecznej kontroli prawidłowości wykorzystanych dotacji i nie stanowią nadmiernego obciążenia dla osoby prowadzącej niepubliczne przedszkole.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia prawa materialnego dot. § 1 pkt 4 Uchwały w zakresie uchwalenia obowiązku co do sporządzenia i przekazania po upływie I, II, III kwartału kalendarzowego informacji o bieżącym wykorzystaniu dotacji przez osobę prowadzącą niepubliczne przedszkole, a mianowicie art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w sytuacji gdy ustawa o finansowaniu zadań oświatowych wskazuje na roczny charakter dotacji i w taki też sposób jest ona wydatkowana zgodnie z ustawą o finansach publicznych, a zatem brak jest podstaw prawnych do domagania się kwartalnego rozliczenia dotacji, a podjęta w tym zakresie uchwała wykracza poza zakres ustawowej delegacji do jej wydania.

Stosownie do § 1 pkt 4 Uchwały ".Osoba prowadząca niepubliczne przedszkole lub niepubliczną inną formę wychowania przedszkolnego jest zobowiązana sporządzić i przekazać do 20 dnia miesiąca po upływie I, II i III kwartału kalendarzowego informację o bieżącym wykorzystaniu dotacji, przez które rozumie się skuteczne obciążenie wydzielonego rachunku bankowego, o którym mowa w § 6, z uwzględnieniem celu wykorzystania dotacji - na formularzu, którego wzór stanowi załącznik nr 3 do niniejszej uchwały. W ramach rozliczenia końcowego dotacji za dany rok osoba prowadząca niepubliczne przedszkole lub niepubliczną inną formę wychowania przedszkolnego jest zobowiązana do przekazania Gminie Wisła w terminie do 15 stycznia roku następującego po roku, za który rozliczana jest dotacja, następujących dokumentów:"(.....).

Nie budzi wątpliwości to, że dotacja ma charakter roczny, a jej wypłata następuje zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca (za wyjątkiem stycznia i grudnia). Nie oznacza to jednak, że przed upływem roku organ pozbawiony jest możliwości skontrolowania wykorzystania dotacji. Wprost przeciwnie, przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu weryfikacji przyznania dotacji na bieżąco. Ponieważ zasadą jest, że podstawą obliczania dotacji jest rzeczywista i aktualna, nie zaś deklarowana liczba uczniów, a ustawa określa cele na jakie przeznaczone mogą być dotacje (art. 35 ust. 1), to celowe jest ustanawianie mechanizmów umożliwiających organowi samorządowemu weryfikację przyznanych dotacji na bieżąco (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3.01.2021 r., sygn. akt I SA/Gd 1013/21). Dodatkowo Sąd zauważa, że w judykaturze podkreśla się również, że pobieranie środków publicznych łączy się nierozerwalnie z poddaniem się trybowi kontroli rozliczenia i wydatkowania tych środków, a organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - wykonując delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych - uprawniony jest do stworzenia systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Jak wskazano wyżej, rolą organu stanowiącego, zgodnie z art. 38 ust.1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, jest ustalenie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Zatem nałożenie na podmiot uprawniony do otrzymania dotacji obowiązku sporządzenia i przekazania Burmistrzowi Wisły informacji o bieżącym wykorzystaniu dotacji po upływie , I ,II i III kwartału kalendarzowego, mieści się również w pojęciu trybu udzielania i rozliczania dotacji, a w konsekwencji w upoważnieniu wynikającym z art. 38 ust.1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. W konsekwencji przyjąć należy, że na Skarżącego jako beneficjenta dotacji nie nałożono skomplikowanego do wykonania obowiązku, nie uzależniono od niego przyznania dotacji, a korzystając z prawa do środków publicznych powinien się liczyć się ze szczególnymi wymogami związanymi z ich rozliczaniem. W ramach zapewnienia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji organy stanowiące zobligowane są do stworzenia takich mechanizmów, które kontrolę tę uczynią realną i pozwolą na weryfikację, czy rzeczywiście środki przekazywane są na uczniów faktycznie uczęszczających do placówek .

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art.147 § 1 ppsa stwierdził nieważność § 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały, a w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 ppsa.