Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 591/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7,8,75 par. 1,77 par. 1, 149 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. i E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1448/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 1448/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. S.K.A. z/s w [...] (Spółka) na postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, w pkt I. uchylił zaskarżone postanowienie, w pkt II zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Prezydent [...] ostateczną decyzją z [...] października 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę budynków biurowych "[...]" z powierzchnią usługowo-handlową na kondygnacji I i II oraz garażem podziemnym, zjazdem oraz infrastrukturą techniczną, przebudową ul. [...] i chodnika na ul. [...], położonych na terenie enumeratywnie w tej decyzji określonych nieruchomości w [...].

Dalej w wyroku VII SA/Wa 1448/17 przywołano, że w piśmie z 29 czerwca 2016 r., K. S. i E. S. zwróciły się do organu I instancji o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23, K.p.a.) w sprawie zakończonej w/w decyzją. W uzasadnieniu wnioskodawczynie podały, że bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu zakończonym w/w decyzją Prezydenta [...] z [...] października 2015 r., mimo że na działce nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji prowadzą działalność gospodarczą (obiekt usługowo-restauracyjny "[...]" przy ul. [...] w W.). Wnioskodawczynie podniosły również, że Burmistrz Gminy [...] decyzją z [...] września 2002 r. udzielił im pozwolenia na użytkowanie I i II piętra opisanego budynku.

Kolejno w wyroku wskazano, że Prezydent [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. wydanym na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. odmówił K. S. i E. S. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tegoż organu z [...] października 2015 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ I instancji wskazał, że sporna inwestycja obejmuje część nieruchomości przy ul. [...] w W. (jest na niej planowany zjazd), w związku z tym jej właściciel (Miasto Stołeczne) zostało uznane za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji. Zdaniem Prezydenta [...] prowadzenie przez wnioskodawczynie działalności gospodarczej w obiekcie znajdującym się na tej nieruchomości nie uzasadnia przyznania im przymiotu strony w postępowaniu zakończonym uprzednio wskazaną decyzją ostateczną.

K. S. i E. S. złożyły zażalenie na w/w postanowienie, w którym zarzuciły naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 28 K.p.a. i w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez niewłaściwe przyjęcie, że nie przysługuje im status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji oraz naruszenie art. 10 K.p.a. W uzasadnieniu żalące się podniosły, że 10 maja 1994 r. zawarły z Miastem [...] (Gminą [...]) umowę dzierżawy nieruchomości nr [...], a obecnie toczy się przed Sądem Okręgowym w [...] postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Miasta [...] do złożenia oświadczenia woli o przeniesieniu własności części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na ich rzecz.

W piśmie z 15 listopada 2016 r. Spółka podniosła, że umowa dzierżawy na którą powołały się żalące, wygasła w 2009 r. Interesu prawnego żalących się nie można także wywodzić z powództwa wobec Miasta [...] do złożenia oświadczenia woli o przeniesieniu własności części działki nr [...].

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia Wojewoda [...] powołanym na wstępie postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchylił postanowienie o odmowie wznowienia postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda w uzasadnieniu swego postanowienia stwierdził, że organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń odnośnie tego, czy żalące się zachowały ustawowy termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zdaniem organu wojewódzkiego, Prezydent [...] powinien wezwać strony wnioskujące wznowienie do wskazania konkretnej daty, w której dowiedziały się o źródłowej decyzji i udowodnienia, że zachowały ten termin. Z tego już powodu – w przekonaniu Wojewody [...] – zachodziły podstawy do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. W okolicznościach sprawy zastosowanie przez organ I instancji art. 149 § 3 K.p.a. – w ocenie Wojewody – nie było uzasadnione, ponieważ odmowa wznowienia postępowania w oparciu o ten przepis jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty. Według organu II instancji, w tej sprawie taka oczywistość nie występowała. Organ powinien wezwać stronę o przedłożenie dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości przy ul. [...] w [...] i ustalić, czy ta nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej spornym pozwoleniem na budowę.

Spółka na powyższe postanowienie wniosła skargę sądowoadministracyjną, w której Wojewodzie [...] zarzuciła naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 4, art. 77, art. 9, art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca podniosła, że istniały podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.), ponieważ jest oczywiste, że wnioskujące o wznowienie nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Spółka podkreśliła, że z okoliczności sprawy, w tym wniosku o wznowienie postępowania, jednoznacznie wynika, że osoby, które prowadzą działalność gospodarczą w budynku na spornej nieruchomości, nie legitymują się tytułem prawnym do tej nieruchomości i mają tylko interes faktyczny w tej sprawie. Interesu prawnego nie mogą bowiem skutecznie wywodzić z wygasłej umowy dzierżawy ani z powództwa wytoczonego przeciwko Miastu [...] o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli o przeniesieniu własności części działki [...]. W tej sytuacji – jej zdaniem – organ wojewódzki niezasadnie stwierdził, że obowiązkiem organu I instancji było wezwanie żalących się do wykazania tytułu prawnego do nieruchomości. Żalące się były reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaś organ I instancji z urzędu posiadał informacje (ze względu na szereg spraw dotyczących obiektu "[...]") że nie legitymują się one żadnym tytułem prawnym do nieruchomości objętej decyzją dotychczasową.

Skarżąca Spółka zwróciła uwagę, że WSA w Warszawie m. in. w wyroku z 17 listopada 2016 r., VII SA/Wa 2993/15, oddalającym skargę K. S. i E. S. na decyzję MWINB z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki 3-6 piętra budynku "[...]" stwierdził, że nie posiadają one żadnych praw do działki nr [...] przy ul. [...] w W. Spółka przywołała fragment motywów tego wyroku, z których wynika, że "ostatnia umowa dzierżawy na którą powoływały się skarżące wygasła w dniu 14 maja 2009 r. od tego czasu korzystają z gruntu bezumownie, z uwagi na fakt, że dzierżawca po zakończeniu umowy dzierżawy nie zwrócił przedmiotu dzierżawy w stanie uporządkowanym (...) i sprawa została skierowana na drogę postępowania cywilnego o wydanie nieruchomości. W ocenie Sądu okoliczność ta bezspornie wskazuje na to, że E. S. i K. S. od kilku lat nie mogą dysponować nieruchomością na cele budowlane. Nie zmienia tego faktu okoliczność złożenia powództwa do sądu powszechnego, na którą powołują się skarżące". Spółka podniosła ponadto, że w aktach sprawy znajduje się informacja z rejestru gruntów, z której wynika, że działka nr [...] jest własnością Miasta W. W tej sytuacji – zdaniem skarżącej – nie było żadnych podstaw do przyjęcia, że brak przymiotu wnoszących o wznowienie nie jest oczywisty.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki podzielił stanowisko skarżącej Spółki co do tego, że w rozpoznawanej sprawie ocena zaistnienia podstawy wznowienia powinna być dokonana już we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego. Kwestia interesu prawnego wnioskodawczyń jest bowiem oczywista i w związku z tym nie wymagała zbadania we wznowionym postępowaniu.

Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stroną skarżącą, że organ nie jest "uprawniony do domyślania się" z czego strona wnioskująca o wznowienie wywodzi swój interes prawny w tym postępowaniu. W sytuacji, gdy we wniosku o wznowienie postępowania zawodowy pełnomocnik podnosi istotne dla sprawy okoliczności odnoszące się do interesu prawnego stron znane organowi (i ocenione przez sąd administracyjny w innych postępowaniach), dalsze prowadzenie postępowania w tej sprawie (po wznowieniu) nie było uzasadnione. W ocenie tegoż sądu w tej sytuacji nie ma podstaw do badania, czy wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie został złożony w ustawowym, miesięcznym terminie, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły K. S. i E. S. – reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm., Ppsa) zarzuca się naruszenie następujących przepisów:

1. art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 15, 77 i 80 K.p.a. poprzez dokonanie niepełnych ustaleń faktycznych powstałe wskutek pominięcia istniejącego i dostępnego w aktach sprawy materiału dowodowego oraz dokonanie wadliwej i tendencyjnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do uwzględnienia skargi,

art. 151 Ppsa w zw. z art. 8, 75 § 1 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niedopuszczenie dostępnych i istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ww. dowodów, a w konsekwencji wywołanie przekonania, że skarżąca jest stroną bardziej uprzywilejowaną,

art. 141 § 4 Ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, które przede wszystkim bazuje na wadliwie ustalonym stanie faktycznym, a co z kolei uniemożliwia jego kontrolę instancyjną.

Skarżące kasacyjnie wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie skargi na rozprawie, zwolnienie w całości od kosztów sądowych i wydatków.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd pierwszej instancji winien zwrócić uwagę, że organ wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 75 § 1 K.p.a. w zakresie konieczności wyczerpującego postępowania dowodowego. Zarzuca się, że sąd pierwszej instancji uzasadniając własne stanowisko nie mógł go zastępować ogólnikową aprobatą stanowiska skarżącej.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2021 r., działając na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., uCOVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie.

Pełnomocnik skarżącej Spółki w piśmie procesowym obszernie zwalcza zarzuty i twierdzenia skargi kasacyjnej, podkreślając iż interes prawny skarżących kasacyjnie, w związku z prowadzeniem przez nie działalności gospodarczej w budynku z lokalem usługowym "[...]", był już przedmiotem oceny sądu administracyjnego. Eksponuje, że prawomocna jest decyzja nakazująca rozbiórkę kilku pięter budynku, gdzie zlokalizowany był lokal "[...]" skarżących kasacyjnie. Pełnomocnik skaranych kasacyjnie podtrzymał stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". O fakcie tym strony były poinformowane, miały możliwość zajęcia stanowiska, z czego zainteresowane strony skorzystały.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Podnosząc zarzuty naruszenia szeregu przepisów K.p.a. odnoszących się do reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego i wywodząc dokonanie niepełnych ustaleń faktycznych, wskutek pominięcia istniejącego i dostępnego w aktach materiału dowodowego, jak również niedopuszczenie dostępnych i istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów, strony skarżące kasacyjnie nie konkretyzują jakie to dowody miałby sąd wojewódzki pominąć, względnie jakie to dowody należało w postępowaniu administracyjnym dopuścić, aby prawidłowo rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności samego wznowienia postępowania administracyjnego. Brak wskazania takich środków dowodowych przez skarżące kasacyjnie dowodzi, że zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 75 § 1, 77 § 1 K.p.a. są ogólnikowe, a przez to nietrafne.

B. Zasadniczą kwestią, która miała przesądzające znaczenie dla uznania skuteczności skargi Spółki było rozstrzygnięcie o źródle interesu prawnego skarżących kasacyjnie, w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną na rzecz Spółki. Sąd wojewódzki w ślad za ustaleniami organu I instancji, treścią zażalenia, jak również informacjami zawartymi w skardze Spółki, trafnie przyjął, że skarżącym kasacyjnie nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Skarżące kasacyjnie nie zwalczają skutecznie tych ustaleń sądu a quo, z których wynika że korzystały one z części budynku przy ul. [...] w W. bezumownie, a co zostało w innym postępowaniu sądowym ustalone bezspornie. Z urzędu wypadnie zauważyć, że wyrok VII SA/Wa 2993/15, którym nakazano skarżącym kasacyjnie rozbiórkę części nadbudowanej i rozbudowanej budynku przy ul. [...] w [...], na którego uzasadnienie powoływała się skarżąca Spółka, jest wyrokiem prawomocnym, albowiem wyrokiem II OSK 806/18 z 13 grudnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną E. S. i K. S. Żadnych innych informacji odnośnie źródeł interesu prawnego skarżących kasacyjnie, niż te, które wynikają z przywołanego przez Spółkę wyroku VII SA/Wa 2993/15, związanego z postępowaniem zakończonym źródłową decyzją o pozwoleniu na budowę, we wniesionym środku odwoławczym nie wyłuszczono. Trafnie zatem sąd pierwszej instancji wskazał, że w okolicznościach sprawy brak przymiotu strony u żądających wznowienia był oczywisty, a w tej sytuacji zasadna była odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. W konsekwencji nietrafne było stanowisko organu II instancji odnośnie konieczności badania zachowania terenu do złożenia podania o wznowienie postępowania administracyjnego.

C. W tej sytuacji wyrażenie w skardze kasacyjnej subiektywnego przekonania o uprzywilejowaniu strony skarżącej w żadnym razie nie dowodzi naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 8 K.p.a. Art. 151 Ppsa ma naturę ogólną i wynikową, określając iż w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Skoro sąd wojewódzki słusznie dopatrzył się naruszenia przez Wojewodę [...] przepisu art. 138 § 2 K.p.a., zaś zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej nie podniesiono, to prawidłowo uwzględnił ten sąd skargę Spółki, uznając iż Wojewoda powinien utrzymać w mocy postanowienie organu I instancji, skoro kwestia zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie nie miała w realiach sprawy żadnego znaczenia.

D. Zarzutu naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 15 K.p.a. wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa nie uzasadniono, przeto nie poddaje się on kontroli.

E. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.