Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 639/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 1 i art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nisku na uchwałę Rady Miejskiej w Rudniku nad Sanem z dnia 25 stycznia 2006 r. nr XXXVI/243/2006 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy i Miasta Rudnik nad Sanem stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Rudniku nad Sanem uchwałą z dnia 25 stycznia 2006 r. nr XXXVI/243/2006 wprowadziła "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków".

W podstawie prawnej uchwały podano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm. ) – dalej: "u.s.g." oraz art. 3 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. nr 72, poz. 747 ze zm.) – dalej: "ustawa".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Prokurator Rejonowy w Nisku wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Prokuratora, zaskarżoną uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i braku określenia w Regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków skutkującego nieważnością zaskarżonej uchwały w całości.

Ponadto, z ostrożności procesowej Prokurator zarzucił:

1. istotne naruszenie art. 19 ust. 5 ustawy oraz § 143 w zw. z § 137 i § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) zwane dalej: "r.z.t.p.", polegające na przekroczeniu upoważnieniu ustawowego poprzez zamieszczenie w § 2 Regulaminu definicji legalnych stanowiących powtórzenie lub modyfikację definicji ustawowych zawartych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jak też wprowadzenie własnych definicji, podczas, gdy Rada Miejska nie została upoważniona ustawowo do normowania aktem prawa miejscowego pojęć, którym wartość normatywną przypisał we własnym zakresie ustawodawca, jak też do formułowania definicji własnych pojęć;

2. istotne naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy w zw. z art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 7 Regulaminu, że postanowienia umów zawieranych przez przedsiębiorstwo z odbiorcami nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz postanowień regulaminu, czym w sposób nieuprawniony zawężono w stosunku do regulacji prawa cywilnego rodzaje aktów prawnych, z którymi postanowienia umowy nie mogą być niezgodne;

3. istotne naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 8, § 9, § 10, § 15, § 16, § 17 Regulaminu postanowień jakie winny zostać uregulowane w umowie zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcą usług, w szczególności okresu, na jaki umowa zostaje zawarta, sposobu zmiany jej warunków, zasad jej rozwiązywania oraz przyczyn wygaśnięcia, podczas, gdy Rada Miejska nie jest upoważniona do wpływania na treść umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym a odbiorcą usług- gdyż elementy te podlegają przepisom prawa cywilnego i ustalane są przez strony umowy;

4. istotne naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 4 w zw. z art. 6 ust. 4 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ograniczenie w § 12 ust. 1 Regulaminu możliwości wystąpienia z wnioskiem o przyłączenie do sieci wyłącznie przez osobę posiadającą tytuł prawny do nieruchomości, w sytuacji, gdy art. 6 ust. 4 ww. ustawy stanowi, że umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym;

5. istotne naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 4 w zw. z art. 6 ust. 4 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 12 ust. 2, 3 i 4 Regulaminu na osobę, która ubiega się o przyłączenie do sieci obowiązku załączenia do wniosku dokumentu określającego aktualny stan prawny nieruchomości lub uprawdopodobnienia faktu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, podczas, gdy z regulacji przepisu art. 6 ust. 4 w/w ustawy nie wynika, aby Rada Miejska była władna do nakładania na odbiorcę usług konieczności dostarczenia dokumentu określającego tytuł prawny do nieruchomości bądź uprawdopodobnienia faktu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym;

6. istotne naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 4 w zw. z art. 6 ust. 4 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 12 ust. 6 Regulaminu obowiązku pisemnego poinformowania przedsiębiorstwa o utracie prawa do korzystania z nieruchomości, podczas, gdy w delegacji zawartej w art. 19 ww. ustawy brak podstawy do zobowiązania odbiorcy do pisemnego powiadamiania przedsiębiorstwa o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianie użytkownika lokalu;

7. istotne naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 2 i 5 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 25 Regulaminu formy i treści wniosku o przyłączenie, w sytuacji, gdy z przywołanych przepisów nie wynika uprawnienie dla rady do określenia w regulaminie formy i treści wniosku o przyłączenie;

8. istotne naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 5 w zw. z art. 6 ust. 4 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 26 ust. 1 pkt 1 Regulaminu na osobę, która ubiega się o przyłączenie do sieci obowiązku załączenia do wniosku dokumentu określającego stan prawny nieruchomości, której dotyczy wniosek, w sytuacji, gdy art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków przewiduje, że umowa o doprowadzenie wody i odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, do której ma być doprowadzana woda lub odprowadzane są ścieki albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a zatem Rada Miejska nie była władna do nałożenia na odbiorcę usług konieczności dostarczenia dokumentu, określającego stan prawny nieruchomości;

9. istotne naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 5 usatwy w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 26 ust. 1 pkt 2 Regulaminu na osobę, która ubiega się o przyłączenie do sieci obowiązku dołączenia do wniosku mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości względem sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu w sytuacji, gdy wskazany wyżej przepis ustawy Prawo budowlane wskazuje, że budowa przyłącza wymaga sporządzenia jedynie planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a zatem brak podstaw prawnych do nałożenia na ubiegającego się o przyłączenie do sieci obowiązku przedłożenia innych dokumentów aniżeli wymagane przez prawo budowlane;

10. istotne naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 31 ust. 1 i 3 Regulaminu sytuacji, w których przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, w sytuacji, gdy stosownie do przywołanego przepisu art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy w regulaminie mogą być określone jedynie warunki przyłączenia do sieci;

11. istotne naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 8 ustawy poprzez ograniczenie w § 37 ust. 2 możliwości zgłoszenia reklamacji wyłącznie do formy pisemnej;

12. istotne naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 41 Regulaminu okoliczności pozwalających na wstrzymanie luk ograniczenie świadczenia usług, w sytuacji, gdy wskazany przepis uprawnia radę jedynie do określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości dostaw wód i odprowadzania ścieków;

13. istotne naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 43 Regulaminu, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Rudniku nad Sanem wniosła o umorzenie postępowania sądowego. Zdaniem organu, skarga zasługuje na uwzględnienie w całości, wobec czego wdrożono procedurę w celu jej uchylenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy niebędąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia ( art. 135 p.p.s.a.).

Z uwagi na przedmiot skargi, to z mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 r., o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., zwana dalej u.s.g.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Natomiast w myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

W myśl art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2020 r., poz. 137; zwana dalej u.p.p.), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Natomiast według art. 8 § 1 p.p.s.a. Prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują Prokuratorowi prawa strony.

Art. 40 ust. 1 u.s.g. reguluje kompetencję rady gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego, a takim jest bez wątpienia zaskarżona uchwała. Zgodnie z tym przepisem, na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo, więc w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być automatyczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy (pkt 3) oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (pkt 4). Formułując w zaskarżonej uchwale regulamin dotyczący praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodno - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, rada gminy uprawniona była do uregulowania w nim zasad i trybu korzystania w granicach wynikających z art. 19 ust. 2 ustawy. Zarówno sieci kanalizacyjne jak i wodociągowe należą do gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania.

Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 847/14, Lex nr 1647724).

Przenosząc powyższe na rozpoznawaną sprawę Sąd za zasadne uznał zarzuty Prokuratora zawarte w skardze, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności.

Na podstawie przekazanych akt Sąd ustalił, że uchwałą Nr XXXVI/243/2006 Rady Miejskiej W Rudniku nad Sanem z dnia 25 stycznia 2006 r. Rada Miejska w Rudniku nad Sanem uchwaliła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (zwana dalej Regulaminem). Przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego w dniu 17 lutego 2006 r., pod poz. 106. Rada gminy na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne (art. 19 ust. 1 ustawy).

Wzorcem do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej uchwały jest ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków z daty podjęcia uchwały.

Podstawowy zarzut skargi dotyczy braku określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, skutkujący stwierdzeniem nieważności całej uchwały, co stanowi naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy, przy czym skarżący Prokurator powołuje ustawę w brzmieniu aktualnym na dzień sporządzenia skargi. W dacie sporządzenia regulaminu obowiązywał art. 19 ust. 2, który stanowił, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Przytoczona treść art. 19 ust. 2 ustawy z daty podjęcia zaskarżonej uchwały jest zasadniczo zbieżna z aktualnie odpowiadającym art. 19 ust. 5 ustawy, dlatego zarzuty skargi pozostają aktualne, jedynie z wyżej opisaną modyfikacją, że naruszają art. 19 ust. 2 ustawy. Nowelizacja ustawy (Dz. U. z 2017 r., poz. 2180), która weszła w życie w dniu 12 grudnia 2017 r. dotychczasową treść ust. 2 przesunęła do ustępu 5.

Zasadą jest, że uchwała rady gminy nie może regulować tego, co zostało już przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego. Powyższe wynika z § 149 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Zgodnie z tym przepisem w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Regulowanie przez gminę jeszcze raz tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa narusza porządek prawny w stopniu istotnym, gdyż powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, a to może doprowadzić do częściowej lub całkowitej zmiany intencji ustawodawcy. Porządek prawny narusza także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Modyfikacja taka jest dopuszczalna tylko w granicach wyraźnie określonego upoważnienia ustawowego. Pogląd powyższy został zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2001 r. sygn. akt IV SA/385/99 (Lex nr 53377) i nadal pozostaje aktualny.

Poddając ocenie legalności zaskarżoną uchwałę Sąd doszedł do przekonania, że wymienione w dalszej części uzasadnienia przepisy regulaminu są albo wprost powtórzeniem przepisów ustawy albo ich niewielką treściową modyfikacją i z tego względu zasługują na stwierdzenie nieważności.

1.W § 2 powtórzono kilka definicji zawartych w art. 2 ustawy; w § 4 powtórzono obowiązki przedsiębiorcy zawarte w art. 5 ustawy; § 5 pkt 1 do 7 stanowi powtórzenie art. 9 ustawy, który zakreśla zakazy związane z korzystaniem z urządzeń kanalizacyjnych;

2.Rozdział II pt. "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz obowiązki odbiorców warunkujące jego utrzymanie (§ 3 - § 6).

Sąd uznał zarzut skargi o stwierdzeniu nieważności § 3 regulaminu wobec nieokreślenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodnokanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W skardze powołano orzecznictwo sądów administracyjnych, że celem delegacji ustawowej w tym zakresie jest nałożenie regulaminem na przedsiębiorstwo w miarę czytelnych zasad dotyczących poziomu świadczonych na rzecz mieszkańców gminy usług w zakresie określenia minimalnych parametrów (np. ilość, ciśnienie) dostarczania wody i odbioru ścieków. Precyzyjne określenie minimalnego poziomu świadczonych usług daje bowiem mieszkańcom gminy wskazówkę, jakiego poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym wskazanych świadczeń. Za niewystarczające określenie minimalnego poziomu świadczonych usług należy uznać odesłanie do umów zawieranych z odbiorcą, czy przepisów odrębnych (patrz: wyrok WSA w Szczecinie z 21.06.2018 r., sygn. akt II SA/Sz 231/18; wyrok WSA w Bydgoszczy 18.12.2019 r., sygn. akt II SA/Bd 945/19; wyrok WSA w Szczecinie z 21.08.2018 r. sygn. akt II SA/Sz308/18; wyrok WSA w Warszawie z 21. 05.2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 122/20 - wszystkie powołane w skardze; dostępne na str. cbosa).

Sąd stwierdza też, że § 6 zaskarżonej uchwały jest zbyt ogólnikowy, zwłaszcza w zakresie przyznania w ust. 2 prawa przedsiębiorcy do podjęcia wszelkich działań zmierzających do usunięcia zagrożenia. Działania przedsiębiorcy nie mogą naruszać prawa własności przyłącza przysługującego odbiorcy. Takie określenie uprawnień przedsiębiorcy przekracza delegację ustawową w zakresie wyznaczenia dopuszczalnej treści regulaminu w art. 19 ust. 2 ustawy. Ponadto w art. 7 ustawy określono zakres prawa do wstępu na teren nieruchomości lub obiektu budowlanego dla przedsiębiorcy, a w art. 8 ustawy przesłanki dla przedsiębiorcy do odcięcia wody i zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Ponadto w art. 9 ustawy zawarto zakazy związane korzystaniem z urządzeń kanalizacyjnych, a prawodawca lokalny na podstawie delegacji z art. 19 ust. 2 ustawy nie otrzymał uprawnienia do ustanowienia dodatkowych zakazów i obowiązków.

3. Rozdział III "Szczegółowe warunki i tryb zawierania oraz rozwiązywania umów z odbiorcami" (§ 7 do § 18).

Przepis art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy stanowi, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Wszystkie przedstawione zarzuty i argumenty oraz orzecznictwo sądów administracyjnych na ich poparcie zawarte w skardze, Sąd w całości akceptuje. Nie jest dopuszczalne, aby regulamin regulował treść umowy, a taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej uchwale.

Reasumując, to stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W art. 6 ust. 2-8 ustawodawca określił warunki zawarcia umowy oraz niezbędne elementy umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Ze wskazanych przepisów ustawy wynika, że kwestie dotyczące m.in. okresu obowiązywania umowy czy też warunków jej zmiany oraz wypowiedzenia winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że określenie elementów umowy przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Analiza wskazanych przepisów § 7-18 uchwały prowadzi do wniosku, że organ stanowiący zawarł w nich postanowienia uregulowane w art. 6 ustawy, które wykraczają poza upoważnienie wynikające z art. 19 ust. 2 ustawy. Treść takiej umowy, co należy podkreślić, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19.09.2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13 i wyrok WSA w Gliwicach z 3.06.2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13 dostępne w cbosa).

4. Rozdział IV "Sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach" (§ 19 - § 24).

Z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy wynika, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w tym sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Sąd stwierdził z urzędu, że § 20 (długość okresu obrachunkowego) oraz § 22 (podstawą obciążenia odbiorcy jest faktura) należy do sfery umowy cywilnoprawnej, o której stanowi art. 6 ustawy, a nie do przedmiotu regulaminu. Treść § 21 ust. 1 regulaminu stanowiąca, że wejście w życie nowych taryf nie stanowi zmiany umowy winna być obligatoryjną treścią umowy. Z tego względu przekroczono delegację ustawową określającą dopuszczalny przedmiotowo zakres regulacji dla prawodawcy lokalnego.

Art. 20 ustawy nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek określenia taryf za świadczone usługi. Pojęcie "taryfa" zostało zdefiniowanie w ustawie zaopatrzeniowej. Definicja legalna stanowi, że "taryfa" to zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Zatwierdzone w ten sposób taryfy stanowią akt prawa miejscowego, czyli źródło prawa obowiązujące na danym terenie. Z tego też względu Sąd zwraca uwagę na rodzaj niekonsekwencji przy określaniu obowiązku lub braku obowiązku o informowaniu o wysokości cen i stawek opłat wynikający z § 2 i § 3 uchwały. Z § 3 podaje, że przedsiębiorstwo decyduje się na dołączenie do umowy taryfę lub jej wyciąg zawierający ceny stawki opłat dotyczące odbiorcy będącego stroną umowy.

W § 22 uchwały znalazła się treść ustawowej regulacji zawarta w art. 6 ust. 5 i 6 ustawy. Z tego względu dotknięta jest też nieważnością.

Za regulację wprowadzoną z naruszeniem przepisów ustawowych należy uznać również § 23, który określa opłaty za normy zużycia wody w przypadku niesprawności wodomierza lub urządzenia pomiarowego. Problematyka ta jest uregulowana w art. 27 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wód. W ust. 2 i 3 art. 27 ustawy zawarto delegacje dla właściwych rzeczowo ministrów do wydania stosownych przepisów wykonawczych w tym zakresie.

5. Rozdział V "Warunki przyłączenia do sieci" (§ 25 - § 31).

Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy wynika, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w tym techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo kanalizacyjnych (pkt 5); sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza (pkt 6).

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni przychylił się do obszernej argumentacji Prokuratora dotyczącej rodzaju i charakteru naruszenia prawa, popartej orzecznictwem sądowoadministracyjnym odnośnie § 25 i § 26 uchwały.

Z tych samych przyczyn za sprzeczny z delegacją należy uznać § 27 ust. 2 pkt 4 i ust. 4 uchwały. Sąd zwraca uwagę, że w art. 6 ust. 2 ustawy wprost przesądzono o braku obowiązku przedkładania jakichkolwiek dokumentów. Do zawarcia umowy wystarczy spełnić wyłącznie dwie przesłanki - techniczną w postaci fizycznego połączenia z siecią oraz formalną - złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Przepis art. 15 ust. 4 ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo do przyłączenia każdej nieruchomości, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz istnieją warunki techniczne do świadczenia usług. Ustalenia regulaminu mają zawierać się w delegacji ustawowej do jego uchwalenia, o której stanowi art. 19 ust. 2 ustawy. Przyłączenie do sieci jest nieodpłatne, co wynika wprost z ustawy. Uchwała rady gminy nie może rozszerzać ustawowego katalogu obowiązków.

Przepis art. 3 ust. 1 ustawy jest sprzeczny § 28 uchwały, gdyż zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Natomiast art. 31 ustawy reguluje odpłatne przekazanie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych wybudowanych z własnych środków. Zawarcie takiej regulacji, która dotyczy w istocie rozliczeń pomiędzy gminą a odbiorcą za wykonane urządzenia w § 28 wykracza poza ramy delegacji ustawowej dla treści regulaminu przewidzianego w art. 19 ust. 2 ustawy.

6. Rozdział VI: "Techniczne warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług wodociągowych - § 31.

W tym zakresie Sąd w pełni podzielił zasadność argumentacji Prokuratora zaprezentowanej w skardze.

7. Rozdział VII: "Sposób odbioru przez Przedsiębiorstwo wykonanego przyłącza" (§ 32 - § 35).

Z przekroczeniem delegacji ustawowej przyjęto, że warunkiem przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych jest wcześniejsze uzgodnienie dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem. Jednocześnie w regulaminie nie wskazano konkretnego zakresu dokumentacji podlegającej uzgodnieniu. Warunki przyłączenia do sieci nie zostały zatem w regulaminie precyzyjnie określone, co stanowi istotne naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy. Sprzeczny z prawem i przekraczający zakres kompetencji do określenia wzoru protokołu odbioru przez przedsiębiorstwo jest § 34 uchwały. Argumentacja jest identyczna jak przy braku możliwości dokonania subdelegacji na przedsiębiorstwo do opracowania wzoru wniosku.

8. Za uzasadniony i należycie wyjaśniony Sąd uznał zarzut naruszenia § 37 ust. 2 (sposób wnoszenia reklamacji); § 41 (wstrzymanie lub ograniczenie świadczeń); § 43 (zawarcie umowy o dostarczanie wody na cele p.poż.).

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta w Rudniku przyznał, że skarga w całości zasługuje na uwzględnienie. Podał też w dniu 5 lutego 2021 r. podjęto przez Radę Miejską w Rudniku nad Sanem w sprawie przyjęcia projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków i z tego względu postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co uzasadnia wniosek o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku o umorzenie postępowania sądowego, Sąd stwierdza, że wobec przyjęcia projektu nowej uchwały, która została przekazana do uzgodnień z właściwymi organami, to postępowanie przed Sądem nie stało się bezprzedmiotowe. Nawet w przypadku uchwalenia nowej uchwały w takim samym przedmiocie nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym ze względu skutki, jakie wywołuje stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, które działają ex tunc, czyli od dnia powstania wadliwego aktu w tym przypadku uchwały. Uchwalenie nowej uchwały wywołuje skutki, co do uchylenia wcześniejszej uchwały tylko od dnia uchwalenia nowej uchwały.

Bezprzedmiotowy natomiast okazał się wniosek o odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania, gdyż skarga wnoszona przez Prokuratora jest wolna od wpisu.

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia, tak art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, które zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że wielość istotnych naruszeń przepisów przemawia za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie niniejszy wyrok wydał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.).