Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2409/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Szmydt po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2018 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku A. L.(dalej jako "wnioskodawczyni" lub "strona") działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132, ze zm.) odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu wniosku wnioskodawczyni przestawiła przebieg służby. Wskazała, że [...] stycznia 1976 r. rozpoczęła służbę w resorcie spraw wewnętrznych

w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej

w [...]. Następnie po przeniesieniu do [...] z dniem [...] sierpnia 1983 r. realizowała zadania w pionie ds. [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. W okresie od [...] kwietnia 1988 r. do [...] lipca 1990 r. zajmowała stanowisko referenta w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Do jej zadań należało przyjmowanie wniosków

i wydawanie paszportów służbowych i turystycznych oraz kompletowanie dokumentacji dotyczącej kart stałego pobytu dla cudzoziemców mieszających w Polsce. Strona dodała, że charakter jej pracy był typowo urzędniczy, na żadnym etapie realizacji nie podejmowała decyzji o wydaniu paszportu. Podkreśliła ponadto, że w okresie służby

w Wydziale [...], jak też w pozostałych okresach jej pracy w resorcie spraw wewnętrznych, nigdy nie prowadziła żadnych działań wywiadowczych czy kontrwywiadowczych. Wskazała, że okres jej pracy w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] był bardzo krótki, tylko 2 lata i 4 miesiące, a okres jej służby w resorcie spraw wewnętrznych to 22 lata i 10 miesięcy. Z dniem [...] lipca 1990 r. wnioskodawczyni przeszła ze służby w Wydziale [...] do służby w Wydziale Dochodzeniowo – Śledczym Komendy Rejonowej Policji

w [...]. Zaznaczyła, że nastąpiło to w sposób ciągły, nie podlegała weryfikacji, pracowała nadal w tym samym budynku, zmieniając jedynie pokój biurowy. Dodatkowym argumentem zdaniem strony, przemawiającym za rozpoznaniem wniosku zgodnie z jej oczekiwaniem jest fakt, że po dniu [...] września 1989 r. wykonywała swoje obowiązki w sposób rzetelny, a wręcz wzorowy, czego dowodem są przyznane nagrody i wyróżnienia. Dodała ponadto, że w czasie całej służby w resorcie spraw wewnętrznych postępowała uczciwie, nigdy nie dopuściła się zachowań niegodnych funkcjonariusza Policji.

Organ ustalił, że wnioskodawczyni została zwolniona ze służby w Policji w dniu [...] października 1998 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej.

Instytut Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie wnioskodawczyni uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, okres służby od [...] kwietnia 1988 r. do [...] lipca 1990 r., tj. okres 2 lat i 4 miesięcy. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby wnioskodawczyni wynosi natomiast 22 lata i 10 miesięcy. Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, nie wynika, aby wnioskodawczyni nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Z informacji przekazanej przez Komendanta Głównego Policji w piśmie z 27 lutego 2018 r. wynika, że wnioskodawczyni, po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki, w okresie służby w Policji. Stronie wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, mianowano na kolejne stopnie i stanowiska służbowe oraz wyróżniano nagrodami pieniężnymi.

W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych karach dyscyplinarnych. Jednocześnie poinformowano, że wśród materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie brak jest dokumentów potwierdzających udział wymienionej w zadaniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Organ zaznaczył, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Analizując pierwszą z przesłanek, organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie – z zastrzeżeniem, że winna być rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym – jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ powinien ocenić przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, jednak – opierając się na wykładni językowej – organ przyjął, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Organ, dokonując interpretacji określenia, odwołał się do słownika wyrazów bliskoznacznych.

Analizując drugą z przesłanek, organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Pojęcie rzetelności definiować należy w jego ocenie jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy. Również w tym przypadku organ powołał się na synonimy pojęcia pochodzące ze słownika wyrazów bliskoznacznych i uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie.

Organ zaznaczył też, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. W ocenie Ministra warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskodawczyni stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, organ stanął na stanowisku, że spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. "Szczególnie uzasadniony przypadek" w ocenie Ministra zachodzi wówczas, gdy strona – poza spełnieniem dwóch wskazanych przesłanek – legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma zatem charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, organ wskazał, że w sytuacji gdy całkowity okres służby strony wynosi 22 lata i 10 miesięcy, z czego 2 lata i 4 miesiące to służba na rzecz totalitarnego państwa, co stanowi ponad 10% całego okresu służby, to zdaniem organu przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym nie może być oceniony jako krótkotrwały. Ponad 2-letni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego.

Organ wskazał przy tym, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań

i obowiązków przez wnioskodawczynię w trakcie pełnienia służby. Jednak brak jest jakichkolwiek dowodów pozwalających stwierdzić, że służba ta pełniona była

z narażeniem zdrowia i życia. Minister zaznaczył, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia

i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Pismem z [...] października 2018 r. wnioskodawczyni złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. Wskazała, że nie zgadza się z decyzją organu w zakresie wskazanego okresu swojej służby na rzecz państwa totalitarnego. Służba w Wydziale [...] trwająca jedynie przez 2 lata i 4 miesiące jest okresem bardzo krótkim wobec 22 lat i 10 miesięcy, które przepracowała w resorcie spraw wewnętrznych. Rzetelność wykonywania przez nią zadań i obowiązków została potwierdzona w opinii Komendanta Głównego Policji. Organ nie uwzględnił faktu, że podczas służby w Policji utraciła zdrowie, zaś inwalidztwo powstało w związku ze służbą. Strona zwróciła także uwagę na niekonstytucyjność zapisów ustawy zaopatrzeniowej. Stwierdziła także, że decyzja jest dla niej bardzo krzywdząca, gdyż oprócz pozbawienia jej środków do życia pozbawiona została "honoru i godności, a sumienność, rzetelność i poświęcenie dla dobra służby zostały uznane za kryteria nic nieznaczące".

Decyzją nr [...] z [...] września 2019 r., Minister działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w związku

z art. 8a art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288, dalej jako "ustawa zaopatrzeniowa") utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji organ w całości potrzymał swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Wskazał, że przesłanki o których mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie, dlatego też nie jest możliwym,

w rozpatrywanym stanie faktycznym, wyłączenie w stosunku do wnioskodawczyni zastosowania art. 15 c ustawy zaopatrzeniowej.

Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie przesłanka "krótkotrwałości" nie została spełniona. Służba wnioskodawczyni była służba wieloletnią, podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na ponad dwuletni okres jej pełnienia – trwałą. Zakończenie wskazanego okresu pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jej woli, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Minister stwierdził, że przebieg służby wnioskodawczyni nie wskazuje by została spełniona przesłanka "szczególności przypadku" wynikająca z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Uprawnienie z ww. przepisu ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami – w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia

i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego sprzeczności ustawy zaopatrzeniowej z Konstytucją, Minister wskazał, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji, o zgodności ustaw z Konstytucją orzeka Trybunał Konstytucyjny. Dlatego też, argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należy uznać za bezprzedmiotowe.

Pismem z [...] października 2019 r. wnioskodawczyni (dalej jako "skarżąca") wniosła skargę na powyższą decyzję organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu oraz zobowiązanie Ministra do wydania, w terminie określonym przez Sąd decyzji wyłączającej stosowanie wobec skarżącej art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

a) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie

i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem, że skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez dłuższy okres oraz niewykonywała powierzonych jej pod dniu 12 września 1989 r. zadań i obowiązków w sposób rzetelny w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia (pomimo faktu, że w związku z pełnieniem służby doznała uszczerbku na zdrowiu, który został potwierdzony orzeczeniami lekarskimi),

b) prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego wadliwą wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca, podtrzymując co do zasady swoją dotychczasową argumentację wskazała, że jej służba przed dniem 31 lipca 1990 r. była "krótkotrwała", albowiem trwała tylko 2 lata i 4 miesiące, co stanowi zaledwie 10% łącznego okresu służby pełnionej także po 31 lipca 1990 r. dla wolnej i demokratycznej Polski. Dodała, że w czasie pełnienia służby w Policji doznała uszczerbku na zdrowiu,

w wyniku czego została uznana za całkowicie niezdolną do służby w Policji,

a inwalidztwo powstało w związku ze służbą.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra z [...] września 2019 r. utrzymująca własną decyzję z [...] października 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy

w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych

w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły

w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie

z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.

Wskazać jednocześnie należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz

z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. odwołując się - prawidłowo - do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC 2007, nr 7- 8, poz. 95; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II CSK 518/14, publ. LEX nr 1754050). Jednocześnie organ zasadnie wskazał, że "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Według "Słownika przypomnień" W. Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1992 r.) "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei według "Słownika wyrazów bliskoznacznych" (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa, 1988 r.) "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny.

Zatem, zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Z ustaleń organu wynika, że służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 2 lat i 4 miesięcy. Ustalenie to dokonane zostało przez Ministra na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. informacji o przebiegu służby. Wynika z niego, że skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, w okresie od [...] kwietnia 1988 r. do [...] lipca 1990 r. Organ ustalił też, że całkowity okres służby skarżącej wynosi 22 lata i 10 miesięcy. Dokonując oceny, czy okres służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa był okresem krótkotrwałym,

a zatem badając spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, organ stwierdził, że przesłanka ta nie została spełniona.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie oceny tej nie podziela. Biorąc pod uwagę, że łączny okres służby skarżącej wynosi 22 lata i 10 miesięcy, uznać należy, że służba przez 2 lata i 4 miesiące na rzecz państwa totalitarnego, była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Służba przez ww. okres stanowi bowiem jedynie około 10% okresu całej służby pełnionej przez skarżącą.

Trafnie organ wskazał w decyzji, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie. Nie można jednak w przypadku skarżącej stwierdzić, że jej służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą wieloletnią i charakteryzowała się trwałością. Tym samym organ naruszył art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Dokonując z kolei interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej Minister prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków.

Minister w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. Organ powołał się w tym zakresie na stanowisko Komendanta Głównego Policji oraz dokumenty zgromadzone

w sprawie. Stwierdził, że skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Jednocześnie Minister stwierdził, że brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.

Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że ustawodawca nie wymaga

w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby "rzetelne wykonywanie zadań

i obowiązków po 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w ww. przepisie. Zgodnie bowiem z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. W analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań

i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek

z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy został spełniony. Z brzmienia ww. przepisu nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia

i zdrowia - nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, wskazany przez organ brak dowodów potwierdzających, że skarżąca pełniła służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona zwłaszcza, że organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że sprawa ta nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, wskazania wymaga, że ocena organu w tym zakresie wymyka się w istocie sądowej kontroli. Minister stwierdził bowiem, że strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie wskazał jednak, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające skarżącą na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Minister nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącej, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu nie pozwalają na przyjęcie, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie przybliżył także postawy skarżącej i jej osiągnięć w służbie. Ocenę organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku należało tym samym uznać za dowolną. Nie sposób na podstawie tak ogólnie ujętej argumentacji (pewnej ogólnej formuły) stwierdzić, że ocena organu, co do braku szczególnie uzasadnionego przypadku jest uzasadniona. Organ naruszył tym samym w tym zakresie przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., także uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym aspekcie nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia charakteru służby pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa. Organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie w okresie od [...] kwietnia 1988 r. do [...] stycznia 1990 r. skarżąca realizowała zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 (publik.www.orzeczenia.nsa.gov.pl), unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Powyżej wskazane okoliczności niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku.

Uznając zatem, że skarżąca pełniła krótkotrwale służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnie wykonywała zadania

i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., organ ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny, czy w przypadku skarżącej zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek",

o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy.

Wyrażając ocenę w tym zakresie organ przywoła fakty dotyczące służby skarżącej, jej postawy, charakteru służby i warunków jej pełnienia, o czym była mowa

w zaskarżonej decyzji i odniesie powyższe do tych osiągnięć w służbie, które uznaje za wybitne, czy szczególnie wyróżniające. Zależnie od dokonanej ponownie wyczerpującej oceny tych okoliczności, organ podejmie decyzję. Dopiero bowiem wnikliwa ocena przebiegu służby skarżącej w zestawieniu z krótkotrwałością jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.