Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2619/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 28 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 354/12 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 354/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych.

Jak wynika z akt sprawy, w związku z pismem z dnia 13 maja 2010 r. o złym stanie technicznym budynku mieszkalno-usługowego, położonego przy ul. [...] w G., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorlicach dokonał w dniu 30 czerwca 2010 r., kontroli utrzymania i użytkowania tego budynku. Stwierdzono, że budynek wybudowany ok. 1898 r. znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Widoczne są przecieki wody z dachu krytego papą i blachą, rury spustowe oraz rynny są przerdzewiałe. Drewniana konstrukcja dachu spróchniała (tramy), znacznie zniszczona i zawilgocona, widoczne są ubytki polepy glinianej oraz zacieki na sufitach nad l piętrem. Stwierdzono deformację i odkształcenie stropu drewnianego nad l piętrem oraz jego zawilgocenie. Długi okres eksploatacji oraz brak przeprowadzania bieżącej konserwacji i remontów dodatkowo zwiększył i tak już duży stopień zużycia. W pomieszczeniach na l piętrze tynk łuszczy się i odpada z sufitów oraz ze ścian. Stwierdzono ubytki tynku na wysokości l piętra od strony ul. [...], a także ubytki tynku na elewacji od strony podwórza. Piwnice budynku zostały zalane w czasie powodzi mającej miejsce na początku czerwca 2010 r., i widoczne jest znaczne ich zawilgocenie. Jedynie parter przedmiotowego budynku znajduje się w odpowiednim stanie technicznym. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przedłożone zostały protokoły z przeprowadzonych kontroli okresowych. Z protokołu stanu technicznego (w zakresie 5 letnim) sporządzonego w lipcu 2010 r. wynika, że przedmiotowy budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Powstałe zawilgocenie piwnic będzie powodować stałe pogarszanie się stanu technicznego obiektu, a stan techniczny tynków (poza parterem) oraz balkonu usytuowanego nad ul. [...] jest zły i wymaga poprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorlicach postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nałożył na właściciela budynku – J. M. – obowiązek przedłożenia i dostarczenia ekspertyzy technicznej, która określi zakres i sposób wykonania niezbędnych robót w celu doprowadzenia budynku do właściwego stanu technicznego, ze szczególnym uwzględnieniem sposobu naprawy konstrukcji dachu oraz stropu nad l piętrem.

J. M. w dniu 14 stycznia 2011 r., przedłożyła ekspertyzę techniczną przedmiotowego budynku, która została jeszcze uzupełniona w dniu 1 sierpnia 2011 r., o część wykonawczą. Z ekspertyzy wynika, że ogólny stan techniczny głównej konstrukcji obiektu jest poprawny. Jednak pilnych prac wymagają piwnice budynku, strop nad kondygnacją piętra i konstrukcja dachu wraz z pokryciem, orynnowaniem z obróbkami blacharskimi. Prac remontowo-konserwacyjnych wymagają również elementy wykończeniowe takie jak tynki zewnętrzne i wewnętrzne, gzymsy, posadzki oraz cześć starych instalacji wewnętrznych (wod.-kan., elektryczna i gazowa). Stan konstrukcyjny ścian nośnych zewnętrznych i wewnętrznych jest zadowalający, niezbędne jest przeprowadzenie jednak osuszenia ścian i zabezpieczenie ich przed dalszym napływem wilgoci oraz przed kontaktem z wodą opadową. Natomiast zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia powoduje stan belek nośnych stropu odcinkowego nad piwnicami wykonanych z dwuteowników stalowych, które uległy zaawansowanej korozji. Na skutek wielokrotnego miejscowego zalewania wodami opadowymi penetrującymi przez nieszczelności w dachu drewniany strop nad kondygnacją piętra uległ poważnym uszkodzeniom. W złym stanie znajduje się również balkon na ścianie frontowej budynku od strony ul. Kościuszki, który został wykonany w formie płyty "Kleina" rozpiętej na belkach stalowych z dwuteowników kotwionych w ścianie budynku. Balkon z uwagi na brak odpowiednich powłok zabezpieczających i wypraw uległ uszkodzeniom – zniszczeniu uległa wyprawa tynkarska osłaniająca płytę balkonową. Autor ekspertyzy wskazał na widoczne ślady zaawansowanej korozji nośnych elementów stalowych oraz balustrady wraz z jej zakotwieniami. Z uwagi na brak zabezpieczenia drewnianej konstrukcji dachu przed korozją biologiczną oraz z powodu na nieszczelności pokrycia, uszkodzenia obróbek blacharskich i orynnowania stan techniczny więźby dachowej jest nieodpowiedni. Część elementów więźby dachowej (tramy) została w znacznym stopniu uszkodzona przez korniki. Wszystkie te uszkodzenia obniżyły nośność elementów konstrukcyjnych, co może spowodować miejscową utratę stateczności. Również całe pokrycie dachu wykonane przy pomocy papy asfaltowej klejonej lepikiem na istniejącym pokryciu z blachy ocynkowanej powoduje zbędne dociążenie konstrukcji dachu i uniemożliwiło na nierównym pokryciu wykonanie szczelnego pokrycia. W wyniku zmian temperaturowych (różnych dla papy i blachy) powstały pęknięcia i rozszczelnienia połączeń papy. Ponadto tynk zewnętrzny na skutek ciągłego zamakania uległ miejscowemu spękaniu i odspojeniu od lica ściany.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorlicach, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał J. M. – w terminie do 30 września 2012 r., w celu doprowadzenia budynku mieszkalno-usługowego położonego na działce nr [...] w G. do stanu niestwarzającego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, wykonanie następujących robót budowlanych:

1) wzmocnienie stropu nad piwnicą poprzez wykonanie konstrukcji wsporczej (2 szt.) z belki stalowej IPE 160 podpartej na końcach słupkami z ceownika C120 i w środku rozpiętości słupkiem z dwóch ceowników C120, zakotwionych za pomocą kotew M16 do wykonanych na poziomie podłogi piwnicy stóp żelbetowych,

2) całkowitą wymianę istniejącego drewnianego stropu nad piętrem na nowy strop drewniany,

3) oczyszczenie i wykonanie zabezpieczenia ogniochronnego oraz przed korozją biologiczną całej drewnianej konstrukcji dachu,

4) wymianę belek nośnych konstrukcji dachu (tramy) na nowe lub wymianę tylko uszkodzonych fragmentów z zapewnieniem ciągłości całego elementu,

5) wykonanie nowego pokrycia dachu, orynnowania i obróbek blacharskich,

6) skucie odpadającego tynku osłaniającego płytę balkonową znajdującą się na ścianie frontowej budynku od strony ulicy [...], oczyszczenie i zabezpieczenie belek stalowych i balustrady przed korozją oraz wykonanie nowego tynku wraz z poprawą zakotwienia balustrady,

7) skucie odpadającego tynku zewnętrznego elewacji, których zgodność wykonania z niniejszą decyzją, ekspertyzą oraz zasadami wiedzy technicznej i przepisami winna być przez kierownika robót budowlanych potwierdzona oświadczeniem.

Odwołanie od ww. decyzji PINB w Gorlicach wniosła J. M.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając ustalenia i wnioski organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania podniesiono, że żaden z przepisów ustawy – Prawo budowlane nie uzależnia wykonania wydawanych przez organy nadzoru budowlanego nakazów w zakresie usunięcia stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości, od sytuacji materialnej właściciela obiektu. Artykuł 66 Prawa budowlanego nakładający na właściciela lub zarządcę budynku obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie tworzy nowego obowiązku, lecz jedynie precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 ustawy – Prawo budowlane.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2011 r. wniosła J. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 354/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w ocenie skarżącej zaskarżona decyzja narusza art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że brak precyzyjnego określenia zakresu i sposobu obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz określenie zbyt krótkiego okresu do wykonania decyzji, tj. w terminie jednego roku, pozwala na uznanie, że decyzja spełnia warunki wymagane ustawowo przez ww. przepis, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje interpretować obowiązki organu nadzoru budowlanego ściśle i precyzyjnie co dotyczy zarówno nałożonych na stronę obowiązków, jak też terminu ich wykonania.

W ocenie Sądu zarzutu tego nie można podzielić a przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że skuteczną podstawą skargi jest takie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Nie może budzić wątpliwości, że przedmiotowy obiekt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Fakt ten został udokumentowany protokołami z oględzin. Nie można podzielić, zarzutu skargi, że naruszeniem prawa jest określenie w pkt 7 decyzji obowiązku "skucia odpadającego tynku zewnętrznego elewacji" bez orzeczenia co ma się stać po skuciu co w konsekwencji może doprowadzić do sytuacji, że budynek pozostanie nie otynkowany. Skarżąca nie może zapominać o tym, że prawo nakłada na właściciela obiektu szereg obowiązków które powinien on sam wykonywać a ingerencja organu następuje dopiero wtedy, kiedy właściciel (lub inny zobowiązany) zaniecha tym obowiązkom.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 maja 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J. M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego – art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i uznanie, że brak precyzyjnego określenia zakresu i sposobu obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, pozwala na uznanie, że decyzja spełnia warunki wymagane ustawowo przez ww. przepis, a to z uwagi na bliżej nieokreślone przepisy Prawa budowlanego, które miałyby automatycznie doprecyzować nałożone na stronę w decyzji administracyjnej obowiązki, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że decyzja administracyjna w przedmiocie nakazania przeprowadzenia prac remontowo-budowlanych jest autonomicznym aktem administracyjnym, który powinien zawierać w swojej treści jasno i precyzyjnie określone wszelkie nałożone na stronę obowiązki;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy – art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

– jego niepełne zastosowanie i brak odniesienia się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do jednego z głównych zarzutów skargi, tj. wyznaczenia zbyt krótkiego terminu na wykonanie szeroko zakrojonych prac, dotyczących kapitalnego remontu budynku w G. przy ul. [...], podczas gdy przedmiotowy zarzut, obok zarzutu brak precyzyjności nałożonych na stronę obowiązków, był istotą kwestionowania skarżonej decyzji administracyjnej,

– niewyjaśnienie w żadnym zakresie przyczyn braku dopatrzenia się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, lecz jedynie krótkie stwierdzenie, że "Sąd nie może dopatrzeć się takiego naruszenia", podczas gdy – wbrew twierdzeniom WSA w Krakowie – w skardze J. M. szczegółowo i z podaniem przepisów k.p.a. wskazano, na czym polega w ocenie stron skarżącej naruszenie przepisów postępowania i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zarzuty w niej zamieszone w istocie stanowią polemikę z orzeczeniem Sądu wydanym zgodnie z prawem.

Na wstępie należy w całej rozciągłości potwierdzić stanowisko organów i Sądu pierwszej instancji odwołujące się do postanowień art. 61 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do podstawowych obowiązków właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego należy utrzymanie obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Skoro zaszła konieczność wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego świadczy to o tym, że skarżąca nie dopełniła swojego obowiązku ustawowego jako właścicielka obiektu budowlanego, a potwierdzeniem tego faktu jest załączona do decyzji z dnia 27 września 2011 r. ekspertyza techniczna.

Zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zamieszczony w pkt 1 skargi kasacyjnej, nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy, gdyż decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2011 r. dostatecznie precyzyjnie określa, jakie roboty budowlane powinny być wykonane w budynku skarżącej. Poza tym należy zauważyć, że załącznik do powyższej decyzji stanowi ekspertyza techniczna, która dokładnie wskazuje zaniedbania i braki w stanie technicznym obiekty budowlanego. Adresatem powyższej decyzji i obowiązków z niej wynikających jest skarżąca jako właścicielka budynku, jednak nie ona osobiście zapewne będzie wykonawcą nakazanych robót budowlanych, a odpowiednia, wyspecjalizowana firma bądź osoby mające odpowiednie kwalifikacje i doświadczenie zawodowe. Przedwczesne są więc i nieuprawnione zarzuty skarżącej, jako osoby nieposiadającej odpowiednich kwalifikacji, że postanowienia decyzji są nieprecyzyjne i utrudniające jej wykonanie, skoro co do zasady nie kwestionuje obowiązku wykonania remontu należącego do niej budynku. Zarzut braku precyzji nałożonych w decyzji obowiązków w żadnym wypadku nie uzasadnia naruszenia art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię.

Tak samo brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu skargi wyznaczenia zbyt krótkiego terminu do wykonania nakazanych robót budowlanych, nie może świadczyć o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Poza tym należy wskazać na brzmienie art. 184 p.p.s.a., z którego wynika, iż podlega oddaleniu skarga kasacyjna, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W tym przypadku bez wątpienia zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu odpowiada prawu i brak podstaw aby kwestionować treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Należy zauważyć, że w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego ustawodawca nie określił terminu wykonania nakazanego obowiązku, pozostawił to uznaniu organu, gdyż jest to zależne od zakresu nakazanych do wykonania robót i podlega indywidualnej ocenie organu w każdej sprawie. Wyznaczenie w niniejszej sprawie terminu jednego roku na wykonanie nakazanych robót budowlanych, nie narusza obowiązujących przepisów i nie wydaje się dowolne i nierealne. W skardze kasacyjnej również nie przedstawiono żadnych racjonalnych argumentów przemawiających za tym, że termin ten jest za krótki.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 .p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.