Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1624/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 4 pkt 4
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi B. B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia B. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z towarzyszącymi usługami (w tym biura), garażem podziemnym wielopoziomowym, zjazdu z al. P., niezbędnej do obsługi planowanej inwestycji infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. W. na działkach o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...], znajdujących się w obrębie geodezyjnym [...], - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2016 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 2016 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2, w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199), art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej k.p.a., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z towarzyszącymi usługami (w tym biura), garażem podziemnym wielopoziomowym, zjazdu z al. P., niezbędnej do obsługi planowanej inwestycji infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. W. na działkach o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...], znajdujących się w obrębie geodezyjnym [...].

Zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r. wniosła w terminie B. B.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu ww. zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że projekt decyzji o warunkach zabudowy uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a.

Organ II instancji wskazał, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w tej sprawie wynika z faktu, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie historycznego układu urbanistycznego ulicy P., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2013 r. w części obszaru, na którym zlokalizowana jest ww. inwestycja.

Przepis art. 3 ust. 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zatem, na terenie układu urbanistycznego ulicy P. ochronie podlegają, między innymi, historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, w tym zasady sytuowania budynków w historycznych liniach zabudowy, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią a także dominujące formy architektoniczne tego obszaru tworzące jego wartości zabytkowe.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że zgodnie z decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2012 r. - układ urbanistyczny ulicy P. jest jednym z najważniejszych świadectw historii rozwoju XIX wiecznej Ł. Został on wytyczony, w zakresie historycznego układu drogowego, bloków zabudowy i podziałów parcelacyjnych, przez geometrę J. L. w roku 1827. W jego skład wchodzi ulica P. jako oś centralna, przecinające ją prostopadle ulice tworzące w części północnej regularne, prostokątne kwartały zabudowy, (...) oraz ulice zamykające założenie od strony zachodniej i wschodniej (ul. W., ulice S.-R.). Układ parcelacyjny w części północnej (między al. M. / al. P., a ul. C. i ul. T.) stanowi szereg obustronnie przylegających do ul. P., zwróconych do niej frontem, prostokątnych, wąskich i długich działek tkaczy (...), tworzących regularne kwartały zamknięte od strony zachodniej ul. W. (...). Zabudowa tego rejonu tworzy zwarte kompleksy o charakterze mieszkalnym (domy, kamienice czynszowe, zespoły rezydencjonalne) oraz przemysłowym (zespoły fabryczne) (...). Przeważa zabudowa o wysokości dwóch lub czterech kondygnacji, tworząca fragmentarycznie zwarte pierzeje, przerwane zabudową wolnostojącą (...). Regularny kwartał zabudowy pomiędzy ulicami P., R., W. I S. w całości wchodzi w obszar historycznego układu urbanistycznego ulicy P.. Jego zabudowę stanowią w przeważającej mierze budynki 4-kondygnacyjne. Ponadto, na terenie tym zlokalizowane są liczne budynki 2 i 3-kondygnacyjne oraz rzadziej parterowe i 5-kondygnacyjne. W obrębie zabudowy przyulicznej najwyższym jest nadbudowany o cofniętą 7 kondygnację narożny, współczesny gmach hotelu u zbiegu P. z R.

Organ II instancji wskazał, że jedynym odstępstwem od wykształconego historycznie sposobu sytuowania i kształtowania zabudowy na tym terenie są trzy 14-kondygnacyjne wysokościowce Spółdzielni Mieszkaniowej [...] zlokalizowane w głębi wschodniej części przedmiotowego kwartału. Powstały one z rażącym naruszeniem opisanych powyżej wartości historycznego układu urbanistycznego, w okresie przed objęciem tego obszaru ochroną konserwatorską. Nie wpłynęły jednak na całkowitą utratę wartości zabytkowych tego fragmentu historycznego układu urbanistycznego ulicy P., co skutkowałoby wyłączeniem tego kwartału zabudowy lub jego części, z wpisu do rejestru zabytków - jak stało się to z zabudową po zachodniej stronie ulicy K., wytyczonej przez środek historycznych kwartałów zabudowy. Należy zatem przyjąć, z konserwatorskiego punktu widzenia, że budynki wysokościowe Spółdzielni Mieszkaniowej [...] stanowią odosobniony, negatywny wtręt w historyczną strukturę przestrzenną i nie mogą stanowić punktu odniesienia dla nowych inwestycji realizowanych na obszarze zabytkowego układu urbanistycznego.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji zawiera, między innymi, następujące warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu:

- obowiązująca linia zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym w głębi kwartału zabudowy między ulicami P., R., W. i S.;

- wskaźnik wielkości planowanej zabudowy w stosunku do powierzchni działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...]: od 0,3 do 0,68;

- szerokość elewacji frontowej od strony południowej: od 47 m do pełnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: od 15 do 46 m;

- geometria dachu - kąt pochylenia głównych połaci dachowych od 2 do 10°, kalenica wzdłuż al. P.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że z powyższych ustaleń wynika, że uzgadniany projekt decyzji dopuszcza realizację na terenie historycznego układu urbanistycznego ulicy P. dwóch budynków o wysokości do 46 m. Przy przeciętnej wysokości kondygnacji w budynkach mieszkalnych wynoszącej 3,5 m ustalone w uzgadnianym projekcie decyzji parametry zabudowy dopuszczają powstanie obiektów 13 kondygnacyjnych, przy dominującej na tym obszarze zabudowie o wysokości 3-4 kondygnacji.

Zdaniem organu II instancji budynki o tej wysokości w sposób rażący godziłyby w chronione wartości tego obszaru prowadząc do powstania sztucznej dominanty wysokościowej w rejonie o historycznie ukształtowanej zabudowie niskiej i średniej - nie wyższej jednak niż zabudowa 5-kondygnacyjna z narożną dominantą u zbiegu ulic P. i R. o wysokości 7 kondygnacji.

Zgodnie z art. 4 pkt 2, 3 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organy konserwatorskie obowiązane są do zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; uwzględniania zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Związane dyspozycją tych przepisów organy konserwatorskie nie mogą wyrazić akceptacji dla przedmiotowego projektu decyzji ze wskazanych powyżej przyczyn.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił, że organy nie sprzeciwiają się realizacji zabudowy kubaturowej na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...] - o ile zabudowa ta nie będzie naruszać wartości zabytkowych chronionego obszaru.

Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. B.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchyla je lub stwierdza jego nieważność.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z towarzyszącymi usługami (w tym biura), garażem podziemnym wielopoziomowym, zjazdu z al. P., niezbędnej do obsługi planowanej inwestycji infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. W. na działkach o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...], znajdujących się w obrębie geodezyjnym [...].

Organ działał zatem w trybie uzgodnienia, o którym mowa w art. 106 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.

Podstawę materialnoprawną działania organu stanowi art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 53 ust. 4 pkt 2, w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt decyzji o warunkach zabudowy uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

Organ uzgadniający, jako właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, obowiązany jest zatem dokonać kontroli zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organy konserwatorskie przeprowadziły w tym celu kontrolę zgodności przedłożonego im projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ustalenia dotyczące ochrony zabytków w decyzji o warunkach zabudowy stanowią formę prawną ochrony zabytków. Obowiązkiem organów konserwatorskich w niniejszym postępowaniu było zatem ustalenie czy przedłożony im do uzgodnienia projekt decyzji zawiera wszystkie ustalenia dotyczące ochrony zabytków jakie powinny się w przedmiotowym projekcie znaleźć w tym celu, aby zapewnić należytą ochronę wartościom zabytkowym danego obszaru oraz zweryfikowanie czy ustalenia te są zgodne z aktualnym stanem prawnym i faktycznym.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, historyczny układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zgodnie natomiast z punktem 13, przez historyczny zespół budowlany należy rozumieć powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Z powyższych definicji ustawowych wynika, że w ramach układu urbanistycznego i zespołu budowlanego, ochronie konserwatorskiej podlega historyczne rozplanowanie oraz kompozycja przestrzenna zespołu, relacje pomiędzy powierzchnią zabudowaną oraz zielenią, gabaryty budowli, a także wygląd ich elewacji.

Wskazaną w projekcie decyzji o warunkach zabudowy inwestycję zaplanowano na terenie historycznego układu urbanistycznego ulicy P., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2013 r. w części obszaru, na którym zlokalizowana jest ww. inwestycja. Organ wyjaśnił, że zgodnie z decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2012 r. - układ urbanistyczny ulicy P. jest jednym z najważniejszych świadectw historii rozwoju XIX wiecznej Ł. Zabudowa tego rejonu tworzy zwarte kompleksy o charakterze mieszkalnym (domy, kamienice czynszowe, zespoły rezydencjonalne) oraz przemysłowym (zespoły fabryczne). Przeważa zabudowa o wysokości dwóch lub czterech kondygnacji, tworząca fragmentarycznie zwarte pierzeje, przerwane zabudową wolnostojącą. Regularny kwartał zabudowy pomiędzy ulicami P., R., W. i S. w całości wchodzi w obszar historycznego układu urbanistycznego ulicy P. Jego zabudowę stanowią w przeważającej mierze budynki 4-kondygnacyjne. Ponadto, na terenie tym zlokalizowane są liczne budynki 2 i 3-kondygnacyjne oraz rzadziej parterowe i 5-kondygnacyjne. W obrębie zabudowy przyulicznej najwyższym jest nadbudowany o cofniętą 7 kondygnację narożny, współczesny gmach hotelu u zbiegu P. z R. Organ podał, że budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z towarzyszącymi usługami jest dopuszczalna przy zachowaniu wysokości najwyższego bezpośrednio sąsiadującego budynku, tj. do 4 kondygnacji.

Tymczasem projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej przewiduje realizację dwóch budynków o wysokości do 46 m. Przedmiotowa inwestycja ma sąsiadować z działkami zabudowanymi niską zabudową (3 i 4 kondygnacyjną). Organ podał, że przeciętna wysokości kondygnacji w budynkach mieszkalnych wynosi 3,5 m, zatem ustalone w uzgadnianym projekcie decyzji parametry zabudowy dopuszczają powstanie obiektów 13 - kondygnacyjnych, przy dominującej na tym obszarze zabudowie o wysokości 3-4 kondygnacji.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przyznał wprawdzie, że jedynym odstępstwem od wykształconego historycznie sposobu sytuowania i kształtowania zabudowy na tym terenie są trzy 14 - kondygnacyjne wysokościowce Spółdzielni Mieszkaniowej [...] zlokalizowane w głębi wschodniej części przedmiotowego kwartału. Wskazał, że powstały one z rażącym naruszeniem opisanych powyżej wartości historycznego układu urbanistycznego, w okresie przed objęciem tego obszaru ochroną konserwatorską. Nie wpłynęły jednak na całkowitą utratę wartości zabytkowych tego fragmentu historycznego układu urbanistycznego ulicy P. Zatem, zdaniem zaskarżonego organu, należy przyjąć, że budynki wysokościowe Spółdzielni Mieszkaniowej [...] stanowią odosobniony, negatywny wtręt w historyczną strukturę przestrzenną i nie mogą stanowić punktu odniesienia dla nowych inwestycji realizowanych na obszarze zabytkowego układu urbanistycznego.

Mając na uwadze powyższe, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że planowana inwestycja o budynkach o wysokości do 46 m w sposób rażący godziłyby w chronione wartości tego obszaru prowadząc do powstania sztucznej dominanty wysokościowej w rejonie o historycznie ukształtowanej zabudowie niskiej i średniej - nie wyższej jednak niż zabudowa 5-kondygnacyjna z narożną dominantą u zbiegu ulic P. i R. o wysokości 7 kondygnacji.

W ocenie Sądu wskazana argumentacja zaskarżonego organu jest racjonalna, logiczna i przekonująca. Analiza akt sprawy doprowadziła organy do takich wniosków, którym nie można przypisać dowolności czy też cechy nadużycia władztwa administracyjnego. W ocenie Sądu, organy odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Organy orzekające w sprawie w sposób wyraźny określiły kryteria swojego rozstrzygnięcia. Słusznie sprowadza się ono do stwierdzenia, że sposób zagospodarowania tego obszaru wyklucza realizację planowanej inwestycji z uwagi na zaburzenie zachowanego układu przestrzennego. Wobec powyższego, podzielić należy stanowisko organów, że zamierzenie inwestycyjne w kształcie wskazanym w projekcie decyzji o warunkach zabudowy może spowodować uszczerbek dla objętego ochroną konserwatorską układu urbanistycznego ulicy P., i tym samym uzasadnia odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Organy obu instancji zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.) wyczerpująco wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności faktyczne dotyczące niniejszej sprawy. Dokonana przez organy ocena materiału dowodowego w kontekście zastosowanych przepisów prawa materialnego nie budzi wątpliwości. Zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji, zostały prawidłowo uzasadnione według zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.