Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 814/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 149 § 1 pkt 1, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Sędzia del. WSA Marcin Kamiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 785/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [..] na bezczynność Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 15 stycznia 2015 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia [..] na rzecz Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt: II SAB/Wa 785/15 oddalił skargę Stowarzyszenia [..] z siedzibą w B. na bezczynność Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego w przedmiocie załatwienia wniosku z dnia 15 stycznia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 15 stycznia 2015 r. Prezes Stowarzyszenia [..] z siedzibą w B. wystąpił do Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z wnioskiem o udzielenie informacji dotyczącej decyzji nr [..] zezwalającej na eksploatację kolei linowej na terenie ośrodka narciarskiego "[..]" w miejscowości R. poprzez przesłanie kopii wniosku inwestora o wydanie decyzji zezwalającej na eksploatację kolei linowej wraz ze wszystkimi załącznikami i oświadczeniami inwestora złożonymi w toku wydawania przedmiotowej decyzji.

Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego pismem z dnia 16 marca 2015 r., znak: [..] zawiadomił wnioskodawcę, że żądana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ponieważ objęte wnioskiem dokumenty nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu powołanej ustawy, tj. nie zostały wytworzone przez funkcjonariusza publicznego. Dokument prywatny, który trafia do organu władzy publicznej, nie staje się z tego tytułu dokumentem urzędowym. Wskazano, że charakteru informacji publicznej nie posiadają wnioski w sprawach indywidualnych, w tym wnioski w sprawie wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie. Jednocześnie art. 73 § 1 k.p.a. reguluje dostęp do akt postępowania administracyjnego, który przysługuje jedynie stronom tego postępowania, a Stowarzyszenie nie jest stroną postępowania, ani też nie działa na prawach strony.

Stowarzyszenie [..] z siedzibą w B. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi bezczynność w załatwieniu wniosku o udzielenie informacji publicznej. Podkreślono, że wniosek o wydanie decyzji administracyjnej nie ma co prawda charakteru dokumentu urzędowego, jednakże stanowi on informację publiczną, a w judykaturze utrwalony jest pogląd, iż akta sprawy administracyjnej, w tym również wniosek o wszczęcie postępowania wraz ze wszystkimi załącznikami, stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma przy tym znaczenia, czy znajdujące się w nich dokumenty mają charakter dokumentów urzędowych, czy też nie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że wniosek inwestora oraz oświadczenia składane w toku postępowania nie mają charakteru dokumentów urzędowych, lecz są dokumentami prywatnymi i nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zatem poinformowanie wnioskodawcy, że żądanie wniosku nie dotyczy informacji publicznej było prawidłowe i nie można organowi w tej sytuacji zarzucić bezczynności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie [..] z siedzibą w B., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się rozprawy oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wniosek o wydanie decyzji administracyjnej nie stanowi informacji publicznej;

- przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy w związku z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej podlegają tylko dokumenty urzędowe;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- przepisu art. 151 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne zastosowanie, mimo że organ pozostawał w bezczynności i zasadnym było zobowiązanie go do dokonana czynności udostępnienia informacji publicznej.

- przepisu art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak jego zastosowania i wadliwe uzasadnienie wyroku, które skutkowało nieodniesieniem się do wszystkich argumentów skarżącego podniesionych w skardze.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wniosek o wydanie decyzji administracyjnej stanowi informację publiczną, choć nie ma charakteru dokumentu urzędowego. Oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na stwierdzeniu, że wniosek nie jest dokumentem urzędowym stanowiło naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie wniosek odnoszący się do sprawy publicznej, jakim jest wniosek o wydanie decyzji administracyjnej, jest dokumentem stanowiącym nośnik informacji publicznej. Potwierdza to nawet orzeczenie zacytowane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Wyjaśniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podniesiono, że Sąd nie odniósł się do twierdzeń strony o interesie publicznym przemawiającym za udostępnieniem informacji zawartych w dokumentach objętych wnioskiem oraz do twierdzeń o publicznym charakterze wnioskowanej informacji, która została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, podtrzymując argumentację o niepublicznym charakterze dokumentów objętych żądaniem wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co ma miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności podniesiono zarzuty naruszenia przepisów art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., przy czym naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w ich błędnym zastosowaniu i oddaleniu skargi w wyniku przyjęcia, że organ nie pozostawał w bezczynności.

W odniesieniu do tak skonstruowanych zarzutów należy podkreślić, że powyższe przepisy art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 151 p.p.s.a. mają podobnie, jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 150, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji rozpoznawał sprawę ze skargi na bezczynność organu oraz że nie dopatrzył się bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 151 p.p.s.a. jednak nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu kasacyjnie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 151 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14). Należy podzielić pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16, zgodnie z którym "bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem art. 149 p.p.s.a. nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi wynikać z przepisu prawa stwarzającego taką podstawę i przewidującego taką możliwość. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej również nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. także wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08)".

Powyższe przepisy ogólne mogłyby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby skarżący kasacyjnie zarzucał np. wadliwą wykładnię pojęcia "bezczynności", a zatem kierował zarzuty bezpośrednio wobec norm zawartych w tym przepisie, a nie kwestionował prawidłowości jego zastosowania jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem Sądu I instancji do wydania orzeczenia na podstawie art. 151 p.p.s.a. Taka sytuacja jednak ponad wszelką wątpliwość nie występuje w niniejszej sprawie. Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że skarżący kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz kwalifikację zachowania organu jako zachowania niemającego znamion bezczynności. W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji wadliwą kwalifikację zachowania organu jako niepozostającego w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, konieczne było wskazanie na przepisy, które regulują terminy załatwienia spraw w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej oraz formy rozstrzygania tego rodzaju spraw, aby wykazać – niedostrzeżone przez Sąd I instancji - naruszenie tych przepisów. Dodatkowo konieczne było nie tylko powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji dokonując wadliwej kwalifikacji zachowania organu jako zachowania niemającego znamion bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, lecz także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). W skardze kasacyjnej poza wskazanymi wyżej - w ramach analizowanego zarzutu - ogólnymi przepisami art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 151 p.p.s.a. nie powołano jakichkolwiek przepisów postępowania, co w realiach niniejszej sprawy czyni powyższe zarzuty naruszenia przepisów postępowania nieskutecznymi.

Nie był także uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. "poprzez brak jego zastosowania i wadliwe uzasadnienie wyroku".

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, a zatem konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13). W sytuacji jednak, gdy zarzuty strony skarżącej dotykają kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ich całkowite pominięcie albo potraktowanie marginalne czyni uzasadnienie wyroku wadliwym w stopniu istotnym, tj. uniemożliwiającym przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Taka sytuacja nie zaistniała jednak na gruncie niniejszej sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko o niepublicznym charakterze wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na eksploatację kolei linowej wraz ze wszystkimi załącznikami i oświadczeniami inwestora, Sąd nie miał obowiązku szczegółowo odnosić się do argumentacji skarżącego o aktach sprawy jako stanowiących informację publiczną, czy wprost do powołanych orzeczeń sądowych, podjętych w innych okolicznościach faktycznych. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Naruszenia przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) – dalej u.d.i.p., strona skarżąca kasacyjnie upatruje w jego błędnej wykładni, zgodnie z która wniosek o wydanie decyzji administracyjnej nie stanowi informacji publicznej, a naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w ich błędnej wykładni, zgodnie z którą udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej podlegają tylko dokumenty urzędowe.

W odniesieniu do powyższych zarzutów przede wszystkim należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wyraził poglądu, aby udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej podlegały wyłącznie dokumenty urzędowe. Powołując ogólne rozumienie informacji publicznej, jako informacji dotyczącej każdej wiadomości wytworzonej lub odnoszonej do władz publicznych, a także wytworzonej lub odnoszonej do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, Sąd I instancji przeciwstawił jedynie pojęcie dokumentu urzędowego pojęciu dokumentu prywatnego, a w tym kontekście stwierdził, że dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Sąd wyraził zatem pogląd, że udostępnieniu podlegać będą dokumenty urzędowe, zaś dokumenty prywatne, co do zasady udostępnieniu nie podlegają. Kwalifikacja wniosku z dnia 15 stycznia 2015 r. do dokumentów prywatnych stanowiła wynik stosowania prawa w realiach niniejszej sprawy, a nie wykładni art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie podniesiono w skardze kasacyjnej.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., I OSK 189/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie wskazuje się, że nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., II SAB 180/02; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1797/10; postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2011 r., I OSK 2154/11), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11). Również w piśmiennictwie wskazuje się, że "Wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. (...) Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. (...) Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 26, Lex 2018). Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Wniosek w sprawie indywidualnej stanowi dowód na okoliczność, że podmiot ten ubiega się np. o wydanie decyzji administracyjnej, a więc składa oświadczenie woli. Oświadczenie to nie stanowi informacji publicznej.

W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Z przepisu tego wynika, że tylko w przypadku dokumentów urzędowych podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej udostępnia je zarówno co do treści, jak i postaci, w jakiej zostały utrwalone. W przypadku innych rodzajów nośników informacji publicznej, niż dokument urzędowy, podmiot zobowiązany nie ma obowiązku udostępniać samego nośnika, a jedynie zawartą w nim informację publiczną. W rezultacie, jak wskazano w literaturze i judykaturze, wnioskodawca nie ma prawa, wynikającego z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. do żądania zachowania określonej treści i postaci dokumentu prywatnego, może natomiast domagać się zawartej w nim informacji, jeżeli jest to informacja publiczna (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 18, Lex 2018; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., I OSK 3070/13). Mając na uwadze powyższe przyjęto w orzecznictwie, że żądanie udostępnienia informacji publicznej przez udostępnienie dokumentu prywatnego w postaci, w jakiej został utrwalony, nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r., I OSK 2799/13).

Należy jednak podkreślić, że również dokumenty prywatne znajdujące się w posiadaniu organu mogą stanowić podstawę do sformułowania odpowiedzi na wniosek o informację publiczną, a zatem zawierać informacje podlegające udostępnieniu (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., I OSK 3070/13; wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., I OSK 1531/15). Tymczasem wniosek złożony w niniejszej sprawie nie dotyczył udostępnienia informacji o charakterze publicznym, które mogłyby być zawarte w dokumencie prywatnym, lecz stanowił żądanie udostępnienia dokumentu prywatnego w postaci przedstawionej organowi przez stronę postępowania ubiegającą się o wydanie decyzji legalizacyjnej. Wniosek ten dotyczył więc udostępnienia nie informacji zawartej w treści dokumentu, lecz dokumentu prywatnego w całości. Od żądania udostępnienia postaci dokumentu prywatnego, choćby zawierającego informacje o sprawie publicznej, odróżnić należy żądanie udostępnienia konkretnej informacji publicznej, którą może zawierać także dokument prywatny.

Nie mógł być zatem uzasadniony zarzut błędnej wykładni przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Wniosku w zakresie żądania udostępnienia informacji publicznej zawartej w dokumencie prywatnym, będącym w posiadaniu organu faktycznie nie złożono. Skoro wniosek nie dotyczył informacji publicznej, również zarzut błędnej wykładni przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. okazał się także niezasadny.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.