Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 667/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 42 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1523
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1,2, 3
journal: Dz.U. 2011 nr 118 poz 687
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 827
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
article: art. 31 ust. 1, art. 88 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi L.L. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 12 lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat obowiązujących na gdyńskich cmentarzach komunalnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego L. L. kwotę 797 ( siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia 12 lutego 2014 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (teksty jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r., nr 118, poz. 687 ze zm.), Prezydent Miasta ustalił opłaty obowiązujące na cmentarzach komunalnych.

W zarządzeniu ustalono wysokość opłaty 20- letniej za miejsca grzebalne, opłat funeralnych, opłat za nadzór zarządcy cmentarza, opłat za nieterminowe wprowadzenie konduktu na teren cmentarza, opłat za nieterminowe wniesienie opłaty 20 -letniej za miejsce grzebalne, opłat za rozłożenie na raty opłaty 20 letniej, sposób zaliczania opłat eksploatacyjnych pobieranych do 2000 r. na poczet aktualnej opłaty.

W zarządzeniu m.in. postanowiono :

§1. 1. Ustala się następujące wysokości opłaty 20-letniej za miejsca grzebalne:

1) grób ziemny pojedynczy (zwykły lub pogłębiony) 800 zł

2) grób ziemny dziecięcy 500 zł

3) grób murowany pojedynczy 1200 zł

4) grób murowany podwójny 1850 zł

5) grób murowany potrójny lub szerszy 2200 zł

6) grób urnowy ziemny lub murowany 700 zł

7) nisza w ścianie urnowej 500 zł.

2. Opłata 20-letnia pobierana jest za korzystanie z miejsca grzebalnego i innego mienia cmentarnego i obejmuje koszty administrowania cmentarzem i jego bieżącego utrzymania.

3. Za każde miejsce zajmowane przez grób ziemny podwójny lub szerszy pobiera się opłatę jak za grób ziemny pojedynczy.

4. W przypadku miejsc rezerwowych ziemnych, z zastrzeżeniem ust. 5, pierwsza opłata 20-letnia za miejsce grzebalne stanowi czterokrotność, a za kolejne dwudziestolecia dwukrotność opłaty 20-letniej właściwej za dane miejsce wymienione w ust. 1.

5. Opłaty 20-letnie za miejsce rezerwowe ziemne, które zostały przyznane w trybie § 11 ust. 3 Regulaminu cmentarzy komunalnych administrowanych przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych wynoszą dwukrotność opłaty właściwej dla danego miejsca wymienionego w ust. 1.

Skargę na powyższe zarządzenie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku L. L., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności i zaskarżając je co najmniej w zakresie, w którym przewiduje ono pobieranie opłaty za okres 20-letni za miejsce grzebalne, w tym od grobów murowanych wielomiejscowych bez względu na to, że opłata taka była pobierana przy wcześniejszych pochówkach (czyli dopuszcza pobranie opłaty kolejnej), tj. co najmniej w zakresie § 1 ust. 1 pkt 3-5 zarządzenia.

Zaskarżonemu zarządzeniu skarżący zarzucił naruszenie prawa poprzez:

1) nakładanie obciążeń finansowych na obywateli w postaci opłat cmentarnych, mimo że nie stało się ono źródłem prawa powszechnie obowiązującego, gdyż nie zostało ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co narusza art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji,

2) niezgodność z art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych,

3) wydanie zarządzenia przez organ nieuprawniony, gdyż kompetencje do określania opłat cmentarnych ma rada miasta, a kompetencja ta nie została przekazana zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jednolity Dz. U. 2019 r., poz. 712).

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone zarządzenie skierowane jest do wszystkich podmiotów potencjalnie zainteresowanych pochówkiem lub innymi usługami cmentarnymi. Jego przepisy mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, determinując sytuację obywateli. Z tego względu zarządzenie podlegało publikacji jako akt prawa miejscowego, publikacja natomiast nie miała miejsca.

Zarządzenie to jest nadto sprzeczne z art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, na mocy którego wyłączono zastosowanie art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy w stosunku do grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Tym samym w odniesieniu do grobów murowanych "wielomiejscowych" nie trzeba czekać na pochówek 20 lat, ani nie ma obowiązku uiszczania opłaty, wobec czego naliczenie opłaty nie ma podstawy prawnej.

W ocenie skarżącego stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej opłaty cmentarne powinny zostać określone uchwałą rady miasta, bowiem w tym przypadku art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie jest przepisem szczególnym. Nie doszło również do powierzenia uprawnień organowi wykonawczemu w trybie art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

W piśmie z dnia 25 stycznia 2020 r. skarżący wyjaśnił nadto, że w styczniu 2018 r. zmarła jego matka , która została pochowana w rodzinnym grobowcu murowanym na cmentarzu w G., a opłaty były już wcześniej wnoszone w związku z wcześniejszymi pochówkami. W związku z organizacją pogrzebu Gmina Miasta– Zarząd Cmentarzy Komunalnych zażądała zapłaty 1020 zł jako opłaty uzupełniającej do pełnych 20 lat za miejsce grzebalne. Opłata nie mogła zostać nie zapłacona, gdyż mogło nie dojść do pochówku. Skarżący wystąpił o zwrot opłaty jako bezpodstawnie pobranej , także na drodze sądowej. Sąd Rejonowy wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt [...] oddalił powództwo argumentując, że wątpliwości budzi obowiązująca moc zarządzenia regulującego m.in. opłaty za pochówek, jednak do czasu jego uchylenia brak jest podstaw do twierdzenia, że pobrane świadczenie jest świadczeniem nienależnym. Apelacja powoda została oddalona. Zdaniem skarżącego jego interes prawny wynika z art. 7 ust. 3 w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, polegający na braku obowiązku wnoszenia kolejnej opłaty 20-letniej, a ponadto wynikający z art. 410 § 2 kodeksu cywilnego, w oparciu o który skarżący domagał się zwrotu nienależnie uiszczonej opłaty (a więc interes prawny rozumiany jako roszczenie skarżącego o zwrot bezpodstawnie pobranej opłaty).

Z przedłożonego przez skarżącego wyroku Sądu Okręgowego z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt [...] wynika ponadto, że skarżący uiścił w 2018 r. w związku z pochówkiem matki w rodzinnym grobowcu murowanym kwotę 1020 zł tytułem opłaty uzupełniającej do pełnych 20 lat za miejsce grzebalne pod grób murowany pojedynczy , tj. za 17 lat do roku 2038, bowiem wcześniej w grobowcu pochowana była inna osoba, w związku z czym skarżący uiścił opłatę za miejsce pod grób murowany za okres od 1981 r. do 2021r.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie.

Zdaniem organu z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że wójt , burmistrz, prezydent miasta, jako podmioty zarządzające cmentarzami komunalnymi są władni regulować kwestie związane z zawieraniem umów na udostępnianie miejsc pod groby. W związku z tym Prezydent Miasta wydał zaskarżone zarządzenie oraz zarządzenie z dnia 31 marca 2015 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu cmentarzy komunalnych administrowanych przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych. Na zasadach określonych w tych zarządzeniach osobom zainteresowanym udostępniane są miejsca pod groby i pobierane są stosowne opłaty.

Zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego, a normy w nim zawarte nie mają charakteru powszechnie obowiązującego. Aby dany akt uznać za prawo miejscowe konieczne jest, aby rozstrzygał on wprost o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Tymczasem w przypadku korzystania z miejsc pod grób mamy do czynienia ze stosunkiem cywilnoprawnym, którego pierwotnym źródłem jest umowa cywilnoprawna, zawierana pomiędzy zainteresowanym a zarządcą cmentarza. Zaskarżone zarządzenie oraz zarządzenie w sprawie przyjęcia Regulaminu cmentarzy komunalnych administrowanych przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych są powszechnie dostępne i zgodnie z art. 384 i art. 384¹ kodeksu cywilnego wiążą drugą stronę umowy.

Ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych w żadnym miejscu nie reguluje kwestii związanych z opłatami za korzystanie z miejsca pod grób na cmentarzu. Regulamin cmentarzy komunalnych administrowanych przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych stanowi w § 6, że umowa na udostępnienie miejsca pod grób zawierana jest na czas określony 20 lat i może zostać wskutek uiszczenia stosownej opłaty przedłużona na okres kolejnych 20 lat. Skorelowane z tym zapisem Regulaminu pozostają zapisy § 1 zaskarżonego zarządzenia, zgodnie z którym pobierana jest opłata 20-letnia za miejsce grzebalne, która różni się wysokością w zależności od rodzaju i wielkości grobu (faktycznie zajętej powierzchni cmentarza). Opłaty 20-letnie mają zapewnić środki na bieżące utrzymanie cmentarzy. Brak jest podstaw, aby różnicować sytuację posiadaczy grobów ziemnych i murowanych czy pojedynczych i wielomiejscowych. Powoływany przez skarżącego art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych reguluje zasady ponownego użycia grobów do pochowania, nie reguluje natomiast spraw związanych z wysokością opłat czy też częstotliwością ich pobierania. Zarząd Cmentarzy Komunalnych stosuje zasady określone w art. 7 ust. 1-3 ustawy. W przypadku grobów pojedynczych nie ma możliwości ponownego użycia grobu do pochówku, jeżeli od pochówku nie upłynęło 20 lat, głównie ze względów sanitarno-epidemiologicznych. Zakaz ten nie dotyczy grobów przeznaczonych do pochowania więcej niż jednych zwłok. Uiszczenie kolejnej opłaty za pochowanie zwłok powoduje, że grób będzie istniał i nie zostanie w nim pochowana inna osoba. Dzięki temu, że zostanie pobrana kolejna opłata, administrator nie zostanie pozbawiony środków na bieżące utrzymanie cmentarza.

Rada gminy, pomimo zapisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej nie może przesądzać o tym, kto będzie administratorem cmentarza, a więc o wyborze sposobu prowadzenia i formy gospodarki komunalnej w tym zakresie, bo o tym decyduje na mocy przepisu szczególnego wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zarządzanie cmentarzem polega m.in. na ustalaniu zasad, na jakich zawierane są z osobami zainteresowanymi umowy na udostępnianie miejsc pod groby. Przyjęcie innej wykładni prowadziłoby do tego, że zarząd cmentarzem przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) byłby iluzoryczny, co jest sprzeczne z intencją ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty można było podzielić.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Niewątpliwie interes prawny skarżącego , którego matka została pochowana na cmentarzu w G. i któremu przysługiwało prawo do jej pochowania zgodnie z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych ( tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1473), jak również któremu przysługuje prawo do grobu, związane z wydatkami na jego utrzymanie, został naruszony zaskarżonym zarządzeniem. Zarządzenie to bowiem określa wysokość opłat obowiązujących na gdyńskich cmentarzach komunalnych , nakładanych m.in. za korzystanie z miejsca grzebalnego. Skoro skarżący posiada uprawnienia do grobu, zaskarżone zarządzenie nakładające obowiązek ponoszenia opłat narusza jego interes prawny.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały lub zarządzenia, skutkujących stwierdzeniem ich nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał lub zarządzeń, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał i zarządzeń (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Z kolei zgodnie z art. 94 ust. 1 w/w ustawy nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Zarzuty skargi, w której skarżący domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia dotyczą trzech kwestii: nieopublikowania zaskarżonego zarządzenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, mimo że jest ono aktem prawa miejscowego, wydania zarządzenia przez organ nieuprawniony oraz nałożenie opłat za pobranie opłaty za okres 20 letni za miejsce grzebalne, w tym od grobów wielomiejscowych bez względu na to, że opłata taka była pobierana przy wcześniejszych pochówkach.

Niewątpliwie charakter tego rodzaju aktu, jak zakwestionowany rozpoznawaną skargą , jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych sporny.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę opowiada się za przeważającym obecnie poglądem, że tego rodzaju akt jest aktem prawa miejscowego. Stanowisko takie zawarte jest choćby w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1706/16, z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 27/16, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 228/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 294/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 201/17 ( publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Akt podjęty przez organ gminy jest aktem prawa miejscowego, jeżeli jest to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75).

Na podstawie przedmiotowego zarządzenia dochodziło do wiążącego obciążenia podmiotów zewnętrznych obowiązkiem opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych. Nie była to jedynie "oferta" skierowana do zainteresowanych, a zobligowanie ich do finansowej partycypacji, bowiem wykonanie zadań przez organ gminy było uzależnione od poniesienia stosownej opłaty. Przedmiotowe zarządzenie nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Jest to akt normatywny, ustalone opłaty mają charakter generalny i abstrakcyjny , obciążając nieograniczonego adresata. Zarządzenie to obejmuje sytuacje powtarzalne, a nie jednorazowe. W związku z tym zaskarżone zarządzenie ma charakter aktu prawa miejscowego.

Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem przedmiotowe zarządzenie zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinno ono być, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszone na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461). Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotowe zarządzenie.

W niniejszej sprawie przedmiotowe zarządzenie , jako akt prawa miejscowego, winno być opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia ( lub w dłuższym terminie). Tymczasem w niniejszym przypadku nie miało to miejsca. W takiej sytuacji zarządzenie w całości jest nieważne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, publ. CBOSA).

Naruszenie polegające na braku publikacji zaskarżonego zarządzenia stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości.

Kolejną kwestią jest wydanie przedmiotowego zarządzenia przez Prezydenta Miasta bez stosownego upoważnienia.

Zaskarżone zarządzenie zostało wydane w oparciu o przywołany w jego treści art. 30 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust.1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

W myśl art. 30 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań prezydenta miasta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przywołane przepisy nie uprawniały Prezydenta Miasta do wydania przedmiotowego zarządzenia. Uprawnienie do gospodarowania mieniem komunalnym , utrzymania i zarządzania takim mieniem nie jest tożsame z możliwością decydowania o wysokości opłat związanych z korzystaniem z tego mienia.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej ( tj. Dz.U. z 2011 r., nr 45, poz.236, obecnie tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 712), jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

Powyższy przepis zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego, bowiem zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w szczególnych przepisach stawia umocowanie zawarte w tej normie. Umocowanie do wydania w określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 przedmiocie jest ograniczone regulacją w przepisach szczególnych.

W tym miejscu nadmienić należy, że w orzecznictwie prezentowany jest też pogląd, że w zakresie opłat związanych z korzystaniem z cmentarzy przepisem szczególnym jest art.7 ust.2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych stanowiący, że po upływie 20 lat ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. W konsekwencji za "usługi cmentarne" należy rozumieć wyłącznie opłaty związane z pochowaniem zwłok i tylko w tym zakresie organ gminy może ustalać opłaty (por. wyrok WSA w Krakowie z 17 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 932/09).

Stanowiska tego Sąd orzekający nie podziela. Jak stwierdził w odniesieniu do powyższej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z dnia 20 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 54/16 ( publ. CBOSA) , z którego poglądem należy się zgodzić, "wskazany przepis art. 7 ust. 2 mieści się w jednostce redakcyjnej dotyczącej czasokresu użycia grobu do chowania. Uiszczenie wymienionej w tym przepisie opłaty jest w nim użyte jedynie jako jeden z warunków uniemożliwiających ponowne użycie grobu po upływie 20 lat, ale sam ten przepis nie określa ani wysokości opłaty, ani sposobu jej ustalenia, ani też nie zawiera delegacji w tym zakresie. Mówi wręcz o opłacie już przewidzianej. Ograniczenie się do samego art. 7 nie wyjaśnia więc sytuacji, która staje się oczywista po uwzględnieniu pierwotnej wersji ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zawierała ona przepis art. 2 ust. 3 przewidujący właśnie opłaty za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych, ustalane przez prezydia odpowiednich rad narodowych. Tak więc art. 7 ust. 2 wymienia tylko jedną z możliwych do ustalenia opłat. Sytuację skomplikowało dopiero skreślenie art. 2 ust. 3 na mocy art. 74 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154) – z dniem 23 maja 1989 r. Upadła wówczas wyraźna podstawa prawna dla ustalenia przedmiotowych opłat i kompetencji organów w tym względzie. Spowodowało to próby różnych rozwiązań uwidocznione w zróżnicowanym orzecznictwie. Jedna z nich zaaprobowana została w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 22/95 (ONSAPU 1996/6/80), która uznała w art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych podstawę do określania przez gminę, zarządzającą bezpośrednio cmentarzem, opłaty za usługi związane z pochowaniem zwłok, traktując przy tym taką uchwałę jako ofertę do zawarcia umowy cywilnoprawnej podlegającą nawet negocjacjom. Tak więc pogląd ten wiązał się ze specyficznym, przejściowym stanem prawnym, który uległ diametralnej zmianie właśnie po wejściu w życie ustawy o gospodarce komunalnej. Jej art. 4 ust. 1 pkt 2 określa generalnie uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W orzecznictwie za bezsporną uznaje się przynależność cmentarzy do tej kategorii obiektów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 73/13 (...), w związku z czym objęte są one omawianym przepisem i nie jest konieczne poszukiwanie, tak jak w poprzednim stanie prawnym, skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, zmierzających do przezwyciężenia istniejącej wówczas niejasnej sytuacji prawnej. Zwrócić należy zwłaszcza uwagę na występujący w art. 4 ust. 1 zwrot "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Otóż art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w żadnym elemencie wchodzącym w skład normy z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie tylko nie wprowadza odmiennych zapisów, ale w ogóle nie reguluje tych kwestii, a mianowicie nie ustala wysokości cen i opłat, ani też nie stanowi o sposobie ich ustalania. Brak jest zatem podstaw do traktowania go jako przepisu szczególnego w rozumieniu cyt. art. 4 ust. 1. W konsekwencji ustalenie cen i opłat w oparciu o ten ostatnio wymieniony przepis nie doznaje ograniczenia wyłącznie do czynności objętych ściśle pojęciem "pochowanie zwłok" z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach (...)".

Także przywołane w zaskarżonym zarządzeniu przepisy nie są "przepisami szczególnymi" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, wobec czego to organ stanowiący gminy (nie zaś organ wykonawczy) jest – co do zasady - uprawniony do ustalania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 4 ust. 2 w/w ustawy uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek.

Tak więc, aby organ wykonawczy gminy, jakim jest prezydent miasta, mógł wydać akt decydujący o wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej – w tym o wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego – musi dysponować odpowiednim upoważnieniem, udzielonym mu uchwałą organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta na tego rodzaju uchwałę się nie powołał i nie została ona przedłożona. Ze stanowiska zajętego w toku postępowania wynika ponadto, że organ uważa, że w jego kompetencji leżało samoistne wydanie zaskarżonego zarządzenia.

Tak więc w dniu wydania zaskarżonego aktu nie funkcjonowała w obrocie prawnym uchwała Rady Miasta, upoważniająca Prezydenta Miasta do podjęcia aktu w sprawie ustalenia opłat obowiązujących na cmentarzach komunalnych.

Skoro zatem zaskarżone zarządzenie wydane zostało bez wymaganego upoważnienia, a co za tym idzie - z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, to naruszenie to stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości.

Nie można jednak podzielić zarzutów skargi co do zarzutu , w którym skarżący podnosi sprzeczność postanowień kwestionowanego zarządzenia z przepisem art. 7 ust.3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych ( dalej jako "ustawa"), którym - zdaniem skarżącego - wyłączono zastosowanie art. 7 ust.1 i 2 ustawy w stosunku do grobów murowanych przeznaczonych do pochowania zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Zdaniem skarżącego w tej sytuacji w odniesieniu do grobów murowanych "wielomiejscowych" nie trzeba czekać na pochówek 20 lat ani nie ma obowiązku uiszczania opłaty.

Skarżący na potwierdzenie swego stanowiska przytoczył wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt I CSK 66/10, że "Do grobów murowanych przeznaczonych do pochowania więcej niż jednych zwłok nie mają zastosowania ograniczenia dotyczące ponownego użycia grobu (art. 7 ust. 3 ustawy), a zatem członkowie rodziny uprawnieni do tego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 lat przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty". Stanowisko, że do grobów murowanych przeznaczonych do pochowania więcej niż jednych zwłok nie mają zastosowania ograniczenia dotyczące ponownego użycia grobu , a zatem uprawnieni do takiego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 lat przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty, prezentowane jest też w części orzecznictwa sądowoadministracyjnego ( wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1022/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1360/15, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 810/14, publ. CBOSA ).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowiska tego nie podziela.

Przepis art. 7 ust. 1 ustawy stanowi, że grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy , po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione.

Przepis art. 7 ust. 3 ustawy stanowi natomiast, że przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok.

Zarzut skargi opiera się na twierdzeniu, że z art. 7 ust. 1-3 ustawy wynika, że jedynymi możliwymi opłatami za usługi cmentarne są opłaty za pochowanie zwłok, przy czym opłata ta nie dotyczy grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok.

Jednak – co należy podkreślić - przepis art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych dotyczy co do zasady nie kwestii opłat za grób, a kwestii możliwości jego użycia do ponownego chowania.

Zapis art. 7 ust. 3 ustawy, że przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok odnieść należy jedynie do ponownego użycia grobu, tzn. że w przypadku chowania zwłok w grobach murowanych grób taki może być użyty przed upływem 20 lat, a nie do braku konieczności uiszczenia opłaty.

Sednem bowiem ust. 1 i 2 art. 7 ustawy są zapisy: " grób nie może być użyty do ponownego chowania" oraz "po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli", i tego właśnie dotyczy art. 7 ust. 3 ustawy stanowiąc, że przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania, nie zaś kwestii uiszczenia opłaty.

Ponadto art. 7 ust. 2 ustawy, w którym wskazano na uiszczenie opłaty nie określa ani wysokości opłaty, ani sposobu jej ustalenia, ani też nie zawiera delegacji w tym zakresie, a mówi o opłacie już przewidzianej. Jak już wcześniej wskazano sytuacja taka wynika z faktu, że pierwotna wersja ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zawierała przepis art. 2 ust. 3, przewidujący opłaty za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych, ustalane przez prezydia odpowiednich rad narodowych. Tak więc art. 7 ust. 2 wymienia tylko jedną z możliwych do ustalenia opłat.

Sąd orzekający tym samym z powyższych względów nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku Sądu Najwyższego i powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych , że uprawnieni do wskazanych grobów nie muszą uiszczać ponownej opłaty. Nadmienić należy przy tym, Sąd Najwyższy swego poglądu w żaden sposób nie uzasadnił, a przedmiotem jego rozstrzygnięcia były kwestie dotyczące prawa cywilnego, nie związane z uchwałami ( zarządzeniami), podejmowanymi w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy.

Zgodzić należy się też ze stanowiskiem organu, że przyjęcie takiego poglądu powodowałoby nierówność obywateli polegającą na tym, że osoby posiadające groby murowane byłyby w uprzywilejowanej sytuacji, bowiem nie musiałyby uiszczać opłat, a osoby posiadające inny rodzaj grobu musiałyby takie opłaty uiszczać. Pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą równości, wyrażoną w art. 31 ust. 1 Konstytucji.

Skoro zatem z przepisu art. 7 ust. 1- 3 ustawy nie można wnioskować, by jedynymi możliwymi opłatami za usługi cmentarne mogłaby być opłata za pochowanie zwłok i by opłata ta nie dotyczyła grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok, zarzut skarżącego w tym zakresie jest niezasadny.

Ponadto wskazany przez skarżącego art. 7 ustawy nie stanowił podstawy do wydania zaskarżonego zarządzenia (co wynika również z jego treści, odwołującej się jedynie do art.30 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust.1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych), wobec czego nie mogło dojść do jego naruszenia.

Zgodnie z 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Mając na uwadze , że zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, który nie został prawidłowo opublikowany oraz to, że zostało ono wydane bez wymaganego upoważnienia, a co za tym idzie – zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa , Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. uwzględnił skargę, stwierdzając nieważność zaskarżonego zarządzenia.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonej opłaty za pełnomocnictwo w wysokości 17 zł i uiszczonego przez skarżącego wpisu w kwocie 300 zł (§ 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193).