Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1643/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Grzesik po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Sieć Obywatelska-Watchdog Polska z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 722/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Sieć Obywatelska-Watchdog Polska z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia Sieć Obywatelska Watchdog-Polska z siedzibą w Warszawie na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 listopada 2017 r., sygn. II SA/Wa 722/17, oddalił skargę Stowarzyszenia Sieć Obywatelska – Watchdog Polska z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...], Minister Rozwoju i Finansów (dalej także jako "organ" lub "Minister") - działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako "K.p.a.") oraz art. 16 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej jako "u.d.i.p.") - po rozpoznaniu wniosku B. W. oraz Stowarzyszenia Sieć Obywatelska Watchdog Polska z siedzibą w W. (dalej jako "Stowarzyszenie") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rozwoju i Finansów z [...] lutego 2017 r., nr [...], o odmowie udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej nagród pracowników ze względu na prywatność osoby fizycznej - utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] lutego 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister Rozwoju i Finansów stwierdził, że odmowa przekazania informacji dotyczących pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznych, następuje na podstawie art. 16 oraz art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Minister uznał, iż w toku dotychczasowego postępowania dokonał oceny, czy poszczególni pracownicy pełnią funkcje publiczne. W ocenie organu, lista osób pełniących funkcje publiczne została przygotowana prawidłowo, w oparciu o postanowienia art. 115 § 3 i § 19 Kodeksu karnego, co - w świetle dotychczasowego orzecznictwa - uznaje się za prawidłową praktykę (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 358/15). Minister Rozwoju i Finansów zauważył jednocześnie, że we wskazanym powyżej wyroku NSA wskazał ponadto, że także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, zawarto definicję osoby pełniącej funkcje publiczne, przyjmując, iż sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Nie każdy zatem pracownik, zdaniem organu, takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Minister wskazał, że Trybunał Konstytucyjny - podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną - uznał, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Zdaniem TK, osoba pełniąca funkcję publiczną lub mająca związek z pełnieniem takiej funkcji charakteryzuję się możliwością władczego oddziaływania na inne osoby lub dysponowania środkami publicznymi. Ponadto, Minister Rozwoju i Finansów uznał, iż należy mieć na względzie również stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego w przedmiotowej sprawie (vide: wyrok z 15 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1223/16), w którym Sąd ten wskazał, iż żądane pierwotnie przez skarżące Stowarzyszenie informacje o wysokości nagród przyznanych (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika) stanowią informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne.

W świetle powyższego, mając na względzie zarówno przepisy Kodeksu pracy, jak i przeprowadzoną ponownie analizę akt sprawy, Minister Rozwoju i Finansów uznał, że nietrafne są zarzuty naruszenia art. 61 Konstytucji RP, albowiem - wbrew stanowisku skarżącego Stowarzyszenia - nie doszło do błędnego, zbyt daleko idącego ograniczenia prawa do informacji oraz błędnej wykładni tego przepisu polegającej na uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o nagrodach, przyznanych pracownikom niepełniącym funkcji publicznych. Jednocześnie, Minister nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Minister Rozwoju i Finansów, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną z [...] marca 2017 r., utrzymującą w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] lutego 2017 r., odmawiającą stronie skarżącej udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej nagród pracowników ze względu na prywatność osoby fizycznej, nie dopuścił się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. u.d.i.p., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, wydając obie sporne decyzje, Minister Rozwoju i Finansów nie dopuścił się również naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim prawidłowo zinterpretował i w konsekwencji właściwie zastosował w sprawie normy prawne wyrażone w przepisach art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd uznał bowiem, że Minister Rozwoju i Finansów, wydając zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję, zasadnie przyjął, że odmowa przekazania w analizowanej sprawie wnioskowanej informacji następuje na podstawie art. 16 ust.1 w związku z art. 5 ust 2 u.d.i.p.

Jednocześnie, Sąd stwierdził, że Minister Rozwoju i Finansów, dokonując wszechstronnej analizy argumentacji strony skarżącej przedstawionej w toku całego postępowania administracyjnego, zasadnie przyjął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 61 Konstytucji RP, albowiem - wbrew stanowisku skarżącego Stowarzyszenia - organ ten, odmawiając udostępnienia informacji o nagrodach wypłaconych pracownikom ministerstwa niepełniącym funkcji publicznych, nie ograniczył w sposób nadmierny konstytucyjnego prawa do informacji publicznej.

Analizując niniejszą sprawę, Sąd pierwszej instancji zaznaczył na wstępie, że nie jest sporne pomiędzy organem i stroną skarżącą, że wnioskowana przez skarżące Stowarzyszenie informacja jest informacją publiczną, albowiem co do zasady informacja o wysokości zarobków, czy też nagród osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na nagrody dla pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia, czy też nagrody konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. W ocenie Sądu, bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną pozostaje okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1282/16).

Sąd wskazał, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy Minister Rozwoju i Finansów, jako organ administracji publicznej zobowiązany niewątpliwie do udzielenia informacji publicznej, zasadnie odmówił udostępnienia żądanej informacji, powołując się na potrzebę ochrony prawa do prywatności pracowników ministerstwa, którzy nie pełnią funkcji publicznej.

Następnie Sąd stwierdził, że nie budzi wątpliwości sytuacja, w której żądana informacja publiczna dotyczy nagrody otrzymanej przez konkretnego pracownika wskazanego z imienia i nazwiska, dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki, tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej. W nawiązaniu do powyższego stwierdzenia Sąd powołał korespondujące stanowisko Trybunału Konstytucyjnego.

Z dalszej części rozważań Sądu pierwszej instancji wynika, że za pracowników ministerstwa pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem funkcji publicznych, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., uznać należałoby nie tylko kierowników komórek organizacyjnych w strukturze ministerstwa, czy też pracowników, wydających decyzje administracyjne z upoważnienia organu (ministra), ale także innych pracowników ministerstwa, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania wywierające wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. Dotyczy to w szczególności pracowników merytorycznych wydziałów urzędu lub innych komórek organizacyjnych, którzy w indywidualnych sprawach innych podmiotów prowadzą postępowania administracyjne i choć nie wydają decyzji administracyjnych, to jednak przygotowują całość materiału dowodowego takiej sprawy, a nawet przedstawiają projekty decyzji administracyjnych, czy też osób uprawnionych do wydawania zaświadczeń w imieniu organu lub przyjmowania wniosków w indywidualnych sprawach administracyjnych. Natomiast za stanowiska o charakterze usługowym, czy też technicznym uznać należy "szeregowych" pracowników urzędu (ministerstwa) nieposiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. osoby zajmujące się obsługą biurową, informatyczną, utrzymaniem czystości, obsługą sekretariatu, sprawami stricte administracyjnymi związanymi z odpowiedzialnością za pracę personelu obsługowego i administracyjnego itp.).

W niniejszej sprawie Minister Rozwoju i Finansów odmowę udostępnienia żądanej informacji ograniczył tylko do stanowisk zajmowanych przez pracowników niepełniących funkcji publicznej.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dane dotyczące konkretnej osoby fizycznej oznaczonej z imienia i nazwiska, w tym dane o wynagrodzeniu, zaliczają się do danych osobowych podlegających ochronie na zasadach określonych w ustawie z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 922). W odniesieniu do żądania opartego o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl art. 5 ust. 1 tej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Informacja o wysokości zarobków oraz nagród oznaczonej osoby fizycznej, a więc dotycząca jej sfery materialnej, jest informacją odnoszącą się do prywatności tej osoby, która korzysta z szerokiej ochrony prawnej co do udostępnienia jej osobom trzecim. Oznacza to, że dostęp do informacji publicznej może zostać ograniczony przez organ zobowiązany do jej udostępnienia z powołaniem się na ochronę prywatności w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób niepełniących funkcji publicznych.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze, Sąd stwierdził, że w przypadku osoby niepełniącej funkcji publicznej, zatrudnionej w urzędzie, przesłanka prywatności ogranicza prawo strony skarżącej do informacji publicznej, stanowiąc tym samym zasadną podstawę do wydania obu spornych decyzji odmownych.

W ocenie Sądu, informacja o wysokości nagród, analogicznie do wypłaconych wynagrodzeń, dotyczy prywatności (sfery prywatnej) pracownika, co znajduje swoje potwierdzenie również w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, czego przykładem mogą być m.in. powołane przez organ wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3185/14, a także z 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 796/14 oraz z 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/15.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 3 Konstytucji RP Sąd zwrócił uwagę, że treść przepisów art. 47 oraz art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP, polega na wskazaniu współistnienia obu wartości konstytucyjnych (prawa dostępu do informacji publicznej i prawa do ochrony prywatności) oraz uzasadnieniu przyczyn prymatu jednej z tych wartości w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, organ nie naruszył art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego rzekomo błędną wykładnię, albowiem do ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji może dojść z uwagi na prywatność osoby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że o zakresie tego ograniczenia decydują w niniejszej sprawie, obok powołanych norm konstytucyjnych, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i ustawy o ochronie danych osobowych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ingerencja w prywatność osoby, polegająca na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia zasadniczego, czy też nagrody wypłaconej osobie pełniącej funkcje publiczną, nie przekracza granicy intymności wyznaczonej przepisami art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 10 Europejskiej Konwencji. Mieści się w ramach wyjątku sformułowanego w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, odczytywanego w kontekście równoważnych norm konstytucyjnych ustanawiających prawo do dostępu do informacji publicznej oraz ochronę prywatności.

W ocenie Sądu, należy przyjąć, że Minister Rozwoju i Finansów, wydając obie sporne decyzje administracyjne odmawiające skarżącemu Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej nagród pracowników ministerstwa niepełniących funkcji publicznych ze względu na ich prywatność, dokonał wyczerpującej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, a to: art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 47 Konstytucji RP, art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej o nagrodach przyznanych pracownikom organu niepełniącym funkcji publicznych zawsze pierwszeństwo należy przyznać prawu do prywatności tych osób, a nie prawu skarżącego do informacji publicznej, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. polegające na uznaniu ich zastosowania przez Organ za uprawnione, pomimo braku ku temu podstaw prawnych;

2) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy a to; art. 145 § 1 pkt lit. a p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi skarżącego, pomimo posiadania przez nią usprawiedliwionych podstaw.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, że przepisy art. 145 - 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy ustawy p.p.s.a. (por. m.in. wyroki NSA: z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3175/18; z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 244/19; z 26 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2639/17; z 24 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 679/17; z10 stycznia 2019 r., sygn.. akt I OSK 1717/18 - wyroki dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt I GSK 586/17).

Należy wskazać, że w ramach podstawy kasacyjnej z art 174 pkt 1 p.p.s.a. Stowarzyszenie podniosło zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Tymczasem przepis art. 16 u.d.i.p. nie jest przepisem prawa materialnego, lecz przepisem postępowania, bowiem nie określa praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego, ale służy przeprowadzeniu postępowania w zakresie dostępu do informacji publicznych. Przepisami prawa procesowego są wszak normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (por. np. wyroki NSA z 17 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1735/04, z 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 1356/05 – orzeczenia powołane w wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1488/17, CBOSA). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Tymczasem autor skargi kasacyjnej ani nie powiązał zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowoadministracyjnego, ani też nie wyjaśnił na czym owo błędne odczytanie przepisów miało polegać, jak również jaki wpływ mogło mieć na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawierało odpowiedniego wywodu prawnego w zakresie możliwego wpływu naruszenia przepisu art. 16 u.d.i.p. na wynik sprawy. W istocie zarzut ten nie zawiera żadnego uzasadnienia, a brak taki jest istotny i uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do zarzutu.

Niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego.

Jak wynika z uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 47 Konstytucji RP, art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – zarzut ten miał doprowadzić do zakwestionowania poglądu, że w drodze decyzji można odmówić udzielenia informacji o nagrodach przyznanych pracownikom Ministerstwa Rozwoju i Finansów, którzy nie pełnią funkcji publicznych ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust.1 zagwarantowała obywatelowi podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, o czym stanowi art. 61 ust.2 ustawy zasadniczej. Należy wskazać, że w niniejszej sprawie w żadnym miejscu Sąd nie zakwestionował ani wynikającego z Konstytucji RP prawa do informacji publicznej, ani charakteru wnioskowanej informacji jako informacji publicznej.

Jednak dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, bowiem art. 61 § 3 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia dostępu do pewnych rodzajów informacji publicznej ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów gospodarczych, a także ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Przepis ten koreluje z treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia mogą być ustanawiane wyłącznie w drodze ustawowej i jedynie wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Rozwinięciem tej regulacji jest art. 5 ust. 2 u.d.i.p, który ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, a także w przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. Sfera prywatności jest chroniona także przez art. 47 Konstytucji RP.

Obecnie nie jest już przedmiotem sporu, że wysokość wynagrodzenia obok takich danych osobowych, jak imię, nazwisko, wiek, wykonywany zawód, stanowi sferę prywatności, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nagroda przyznana pracownikowi, nawet jeśli ma charakter uznaniowy, jest częścią wynagrodzenia ze stosunku pracy (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II PK 169/10, OSNP 2012/7-8/86), a zatem jej wysokość podlega takiej samej ochronie, jak wysokość comiesięcznych poborów pracownika (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2945/16, CBOSA).

Należy zauważyć także w niniejszej sprawie, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12, Lex nr 1269660; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11, Lex nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11, Lex nr 1340138; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, Lex nr 1358369). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie brak w skardze kasacyjnej zarzutów proceduralnych wytykających błędy w ustaleniach faktycznych.

W skardze kasacyjnej nie podważono ustaleń Sądu, że odmowa udzielenia informacji dotyczy pracowników zatrudnionych w ministerstwie, którzy nie pełnią funkcji publicznej. A skoro tak, to Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji. Dlatego w realiach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że osoby te korzystają z ochrony w ramach prawa do prywatności.

Odnosząc się do twierdzeń Stowarzyszenia, że organ nie zaproponował mu udostępnienia informacji o schemacie przyznawania nagród i ich wysokościach na poszczególnych stanowiskach, wskazać należy, że organ jest związany co do przedmiotu i zakresu rozpoznawanej sprawy i nie jest upoważniony do jego zmiany bądź modyfikacji. Jeżeli Stowarzyszenie chce uzyskać powyższą informację może wystąpić do organu z nowym wnioskiem o udzielenie informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. mając na względzie uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012r. sygn. akt II FPS 4/12 (CBOSA), zgodnie z którą art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tej sytuacji, wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz organu koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie określonej zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) jako 75 % stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tegoż rozporządzenia.