Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2519/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. K., B. S., B. K., M. S., R. T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lipca 2017r. Nr [...]; NK [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 roku poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołania M. K., M. S., B. K., R. T. oraz B. S., reprezentowanych przez adwokata utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., znak [...] Decyzją tą Wojewoda orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r., znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. S. w wysokości 7864,50 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], powiat [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,5400 ha, stanowiącą własność M. S., przejętą na własność Państwa na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia 10 października 1978 r. w sprawie ustalenia granic i powierzchni terenów budowlanych podlegających przejęciu na własność Skarbu Państwa we wsi [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że Zarządzeniem nr 9/78 z dnia 10 października 1978 r. w sprawie ustalenia granic i powierzchni terenów budowlanych podlegających przejęciu na własność Skarbu Państwa we wsi [...] Naczelnik Gminy w [...] przejął między innymi nieruchomość położoną we wsi [...] powiat [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,5362 ha, stanowiącą własność M. S.. Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 15 grudnia 1978 r. Nr 9, poz. 33.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1979 r., znak [...] Naczelnik Gminy w [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. S. w wysokości 7864,50 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], powiat [...] oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,5400 ha, stanowiącą własność M.S, przejętą na własność Państwa na mocy zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia 10 października 1978 r. w sprawie ustalenia granic i powierzchni terenów budowlanych podlegających przejęciu na własność Skarbu Państwa we wsi [...]

Pismem z dnia 20 października 2015 r. M.K., reprezentowana przez adwokata K. N. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r., znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz M.S w wysokości 7864,50 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], powiat [...] oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,5400 ha, stanowiącą własność M.S., przejętą na własność Państwa.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r., znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. S. w wysokości 7864,50 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], powiat [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,5400 ha, stanowiącą własność M.S, przejętą na własność Państwa.

Następnie pismem z dnia 26 maja 2017 r. M. K., M. S. B. K., R. T. oraz B. S., reprezentowani przez adwokata wnieśli odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...].

Po rozpatrzeniu odwołania oraz zbadaniu akt sprawy organ stwierdził, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 Kpa .

Jak wynika z akt sprawy nieruchomość położona we wsi [...], powiat [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,5400 ha, stanowiąca własność M. S. została objęta zarządzeniem nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...]października 1978 r. w sprawie ustalenia granic i powierzchni terenów budowlanych podlegających przejęciu na własność Skarbu Państwa we wsi [...]

Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27 poz. 216). Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia-[...] grudnia 1978 r., Nr [...], poz. 33.

Zaskarżona decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r., znak [...] orzekająca o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. S w wysokości 7864,50 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], powiat [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,5400 ha, została wydana na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r.

0. terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216 ze zm.).

Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 z 1972 r. Nr 49, poz. 312) oraz sposób wypłaty ustalał organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości.

Podobnie stanowił art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Zdaniem organu nadzoru użyty w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Tak również rozumiały ww. przepis organy orzekające ówcześnie w sprawach dotyczących odszkodowań za przejęte grunty, co wynika z innych postępowań nadzorczych prowadzonych przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

Organ wskazał, że przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W myśl art. 16 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Minister Rolnictwa w porozumieniu z Ministrem Finansów miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2, zasady i tryb dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot zgodnie z art. 15 ust. 2 oraz ponadto w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń w przypadkach określonych w art. 13-15.

W ww. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. wskazano, iż wysokość odszkodowania ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Wbrew twierdzeniom skarżących z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. odnoszącego się do wywłaszczenia nieruchomości tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest zatem jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej po przeprowadzeniu rozprawy.

Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy i sporządzenie operatu szacunkowego wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Problem obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu rozpatrywany był w orzecznictwie w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27,poz. 192), która zawierała podobne rozwiązania prawne, co badana w przedmiotowej sprawie ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r.

W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. przed wydaniem decyzji o; odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1534/13).

Wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy.

Stosownie do art. 70 Kpa w ówczesnym brzmieniu, jako dowód należało dopuścić wszystko co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zaś na podstawie art. 74 Kpa organ administracji oceniał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Opinia biegłego była wymagana tylko jeżeli w sprawie konieczne było posiadanie wiadomości specjalnych (art. 78 § 1 Kpa).

W przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była (w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) w sposób skrajny uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano zaś pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości tak jak to odbywa się według aktualnie obowiązujących przepisów. Nie sposób uznać w tych warunkach, aby konieczne do prawidłowego określenia wysokości odszkodowania było ¡Dosiadanie wiedzy specjalnej.

Rozprawa (zgodnie z ówczesnym oraz obecnym brzmieniem Kpa) nie była w żadnym przypadku obligatoryjna. Decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1 Kpa).

W ocenie organu skoro w zakresie procedury nie znajdowały zastosowania przepisy ustaw materialnych (tzn. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r.), to należało stosować przepisy Kpa.

Powyższe oznacza, iż brak rozprawy odszkodowawczej oraz przeprowadzenia dowodu w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.

Organ podkreślił, że zaprezentowane przez niego stanowisko o braku obowiązku przeprowadzenia rozprawy znajduje również poparcie w aktualnie kształtującym się orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2016 r, sygn. akt IV SA/Wa 1740/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt IV Sa/Wa 2686/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 r" sygn. akt IV Sa/Wa 2691/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt 2747/16).

Natomiast odnosząc się do kwestii wysokości odszkodowania wskazał, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 1979 r. Naczelnik Gminy w [...] przyznał na rzecz M.S. odszkodowanie w wysokości 7864,50 zł.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, a w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, mogło być ustalone wyższe odszkodowanie.

Art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. stanowił, że właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidują to przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości.

Cena za grunt o jakim mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r., Nr 7, poz. 54).

Z powyższego wynikało, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości.

Zgodnie z ww. zarządzeniem z dnia 22 stycznia 1974 r. cena nieruchomości uzależniona była od rodzaju użytku rolnego i klasy gruntu, którą ustalało się w myśl przepisów w sprawie klasyfikacji gruntów, a także od grupy powiatów i strefy ekonomicznej - ustalanych w myśl przepisów w sprawie podatku gruntowego.

Jak wynika z załącznika nr 1 i nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego (Dz. U. z dnia 26 listopada 1971 r.) powiat [...] został zaliczony do IV grupy powiatów, natomiast miejscowość [...] została zaliczona do strefy ekonomicznej wiejskiej.

Wobec braku wskazania w zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r., znak [...] jaką klasę gruntu posiadała przedmiotowa nieruchomość, organ wojewódzki przeprowadził postępowanie wyjaśniające i pozyskał ze Starostwa Powiatowego w [...] pismo z dnia 2 września 2016 r., znak [...], zgodnie z którym w dacie orzekania o odszkodowaniu nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,54 ha składała się z klasy gruntów RV - 0,32 ha oraz klasy gruntów RIV - 0,22 ha.

Ponadto zgodnie z załącznikiem nr 1 do zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1976 r. w sprawie podwyższenia ceny sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych w gminie [...] stawki odszkodowawcze wynikające z § 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. zostały podwyższone trzy krotnie między innymi dla wsi [...].

W oparciu o wymienione powyżej zasady dotyczące ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa, wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość ustalono dokonując następującego przeszacowania:

- 0,32 ha klasy RV x 5500/1 ha x 3 = 5280 zł

- 0,22 ha klasy RIV x 4000/1 ha x 3 = 2640 zł

Razem: 7920 zł

Z powyższych obliczeń wynika, iż organ odszkodowawczy powinien przyznać odszkodowanie w wysokości 7920 zł, natomiast decyzją z dnia [...] sierpnia 1979 r. Naczelnik Gminy w [...] przyznał na rzecz M.S. odszkodowanie w wysokości 7864,50 zł, a zatem o 55,50 zł mniejsze.

Zgodnie zaś z zarządzeniem nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1978 r. w sprawie ustalenia granic i powierzchni terenów budowlanych podlegających przejęciu na własność Skarbu Państwa we wsi [...], wskazującym powierzchnie przejmowanych gruntów z dokładnością do 1 m2, przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] posiadała powierzchnię 0,5362 ha, nie zaś jak wskazało Starostwo Powiatowe w [...] 0,54 ha, a zatem powierzchnię mniejszą.

Ponadto w w/w piśmie z dnia 2 września 2016 r., znak [...] Starostwo Powiatowe w [...] wskazało, iż nie dysponuje dokumentami, które zawierałyby obliczenia powierzchni działki i wchodzących w jej skład klas bonitacyjnych z dokładnością do 1m2. A zatem obecnie dokonanie szczegółowych obliczeń czy kwota przyznanego odszkodowania za przedmiotową nieruchomość odpowiada powierzchni poszczególnych klas gruntu z dokładnością do 1 m2 nie jest możliwe.

Jednakże skoro rzeczywista powierzchnia przedmiotowej nieruchomości była mniejsza o 0,0038 ha od tej podanej przez Starostwo Powiatowe w [...] to analogicznie i wysokość odszkodowania powinna być mniejsza jak to ma miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy. Skoro zaś postępowanie odszkodowawcze było przeprowadzone przez właściwy organ, to w ocenie Ministra istnieje domniemanie, że organ ten dokonał szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego oceny, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zatem, bez wyraźnych dowodów wskazujących na odmienny stan faktyczny i prawny w dacie orzekania, Minister nie miał możliwości podważania prawidłowości decyzji z dnia [...]sierpnia 1979 r.

Ponadto organ podzielił zarzut skarżących przyznania odszkodowania jedynie na rzecz M. S. pomijając przy tym pozostałych spadkobierców byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości – A. S.. Wskazał, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości był A.S, na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] marca 1963 r., sygn. akt Ns [...], uzupełnionego postanowieniem Sądu Powiatowego w [...]grudnia 1972 r., sygn.. akt I Ns [...]

Następnie na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Wydział [...]z dnia[...] sierpnia 2003 r., sygn. akt I Ns [...] spadek po A. S. zmarłym w dniu 10 lipca 1975 r. nabyli: M. S., M. S., B. S., B. S. oraz R. T.. Natomiast wchodzący w skład spadku po A. S. gospodarstwo rolne, obejmujące nieruchomość położoną w [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...]nabyli M. S., M. S., B. S., B.S oraz R. T..

Powyższe oznacza, iż w dacie orzekania o odszkodowaniu właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli wszyscy spadkobiercy A.S – M.S, M. S., B. S., B.S. oraz R. T., nie zaś jak wskazał organ odszkodowawczy w decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r. jedynie M.S

Na marginesie organ dodał, iż postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., sygn. akt I Ns [...] o dziale spadku po A.S zmarłym w dniu 10 lipca 1975 r. przyznające prawo własności nieruchomości położonej w [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,17 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] dotyczy pozostałej po dokonanych przejęciach w latach 1979 - 1984 części nieruchomości, nie zaś działek nr [...] o pow. 0,5362 ha i nr [...] o pow. 0,9963 ha.

W przedmiotowej sprawie powyższe pominięcie pozostałych spadkobierców A.S. nie może być zatem uznane za wystarczającą przesłankę do stwierdzenia wystąpienia w sprawie rażącego naruszenia prawa, prowadzącego do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skoro udział w postępowaniu brała jedna ze spadkobierców tj. żona właściciela, a matka pozostałych spadkobierców zaś w postępowanie spadkowe zostało przeprowadzone 28 lat po śmierci byłego właściciela.

Biorąc pod uwagę faktu, iż z dużym prawdopodobieństwem dzieci A.S i M.S: M.S, B. S., B.S oraz R. T., pominięte w postępowaniu odszkodowawczym (prowadzonym 17 lat po zawarciu małżeństwa) były nieletnie, a ca za tym idzie w ich imieniu powinna występować matka – M.S, natomiast odszkodowanie za przedmiotowy grunt zostało przyznane w prawidłowej wysokości, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, skutki prawne stwierdzenia nieważności decyzji są zbyt daleko idące, aby uzasadnioną prawnie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru mógł uczynić jedynie powyższą okoliczność.

Co więcej, brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy wiąże się z uchybieniem procesowym, wada ta mogłaby stanowić podstawę wznowienia podstępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Ponadto organ wskazał, że pomimo prawidłowego pouczenia stron o przysługujących im środkach odwoławczych, co wynika z treści decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r., M.S nie zaskarżyła ww. decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r., znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania jedynie na jej rzecz w wysokości 7864,50 zł.

Reasumując w ocenie Ministra , decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1979r., znak [...] orzekająca o ustaleniu odszkodowania na rzecz M.S w wysokości 7864,50 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], powiat [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,5400 ha, stanowiącą własność M.S, przejętą na własność Państwa nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.

W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja z dnia [...] sierpnia 1979 r. naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 Kpa. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osób będących stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czyny zagrożonego karą ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania (jej mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

A zatem, Wojewoda [...] prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r., znak [...]

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.K, M.S, B.K, R. T, B.S. Zaskarżonej decyzji zarzucono, iż wydana została z naruszeniem:

1. art. 156 § 1 pkt 2 KPA w związku z art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. terenach budowlanych na obszarach wsi i art. 7 ust. 1 w zw. art. 23 ust. 1 pkt 3) ustawy dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 197 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm., zwanej dalej również "ustawą wywłaszczeniową") na skutek nie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r. j [...] (zwanej dalej: "decyzją Naczelnika") mimo, iż odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone na rzecz jednego z pięciu uprawnionych do otrzymania odszkodowania współwłaściciela nieruchomości;

1. art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej poprzez jego niezastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 styczni 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie zobowiązuje organu do stosowania wszystkie przepisów ustawy wywłaszczeniowej, w tym rozdziału 3 ustawy ustalającego reguły postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, a w konsekwencji uznanie, że w sprawie odszkodowania z przejętą na własność Skarbu Państwa zarządzeniem Naczelnika Gminy w [...] nr [...] z dnia li października 1978r. nieruchomość ozn. jako działka o powierzchni 0,5400 ha położoną we wsi [...] nie musiała odbyć się rozprawa odszkodowawcza z udziałem biegłego, pomimo, iż brak powołania biegłych i rozprawy w tym przedmiocie stanowi rażące naruszenie prawa, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1979r. nr [...].

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zdaniem Skarżących zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa jest błędna ponieważ jej konsekwencją jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...], która to została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Jak ustalił bowiem organ w momencie przejęcia nieruchomości w skutek dziedziczenia po A.S. jej współwłaścicielami byli M.K w 1/4 cz. oraz M.S, B.K, R.T i B.S po 3/16 cz. każde z nich.

Naczelnik Gminy [...] rażąco naruszył więc przewiedzianą art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi i art. 7 ust. 1 w zw. art. 23 ust. 1 pkt 3) ustawy wywłaszczeniowej powinności ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a tym samym decyzja nr [...] winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Skarżący wskazali, że Naczelnik Miasta [...] orzekał bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Organ odszkodowawczy nie zwrócił się do żadnego ze spadkobierców z żadnym zawiadomieniem o toczącym się postępowaniu, ograniczono się do przesłania zarządzenia o przejęciu nieruchomości i decyzji o odszkodowaniu do M.K. Naczelnik nie badał treści księgi wieczystej z której jednoznacznie wynikała własność A.S z tytułu dziedziczenia po matce – U.S, ujawniona w dniu 9 maja 1974 r. Zatem orzekając o odszkodowaniu organ nie posiadał wiedzy, do czego był zobligowany, na temat własności nieruchomości po śmierci A.S i nie można przyjąć, iż przyznanie odszkodowania M.K miało miejsce zarówno jako do współwłaścicielce oraz opiekunowi prawnemu niepełnoletnich dzieci. Powyższe uchybienie należy traktować jako rażące naruszenie ww. przepisów a także naruszenie ówczesnego art. 28 i 30 § 2 KPA.

Przedstawione powyżej naruszenie - tj. ustalenie odszkodowania wyłącznie na rzecz M.K - trzeba zakwalifikować nie jako naruszenie przepisów postępowania, rozumianych jako pozbawienie dzieci A.S udziału w postępowaniu administracyjnym - gdyż jest to odrębna przesłanka wznowieniowa, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 KPA. - lecz jako naruszenie przepisów prawa materialnego. Dostrzeżone naruszenie polegało na ustaleniu odszkodowania i określeniu, że do jego odbioru uprawniona jest jedna tylko osoba, jak gdyby tylko tej osobie przysługiwać miało prawo do całego odszkodowania. Tak postawiona teza godzi w ustalony porządek prawny, w którym spadkobierca rozumiany jest jako podmiot, na który przechodzi ogół praw i obowiązków osoby zmarłej.

Reasumując, Naczelnik Gminy [...] przy wydawaniu decyzji nr [...] rażąco naruszył art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi i art. 7 ust. 1 w zw. art. 23 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o -sadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Ponadto w ocenie Skarżących Minister dokonał błędnej wykładni przepisów przez co pominął istotne elementy sprawy, w szczególności nie dokonał oceny stopnia rażącego naruszenia prawa w związku z nieprzeprowadzeniem rozprawy przez Naczelnika Gminy [...] Art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi wskazuje, że "za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy". Minister Infrastruktury i Budownictwa dokonał zawężającej interpretacji tego przepisu podając, że nakazuje on jedynie stosowanie przepisów rozdziału II ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości do ustalania odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z 1961 r., a nie przepisów całej ustawy, jak wynika to z literalnego brzmienia tego przepisu.

Strona skarżąca nie zgadza się z taką interpretacją przepisu.

W ustawie z 1961 r. tylko 3 artykuły odnoszą się do kwestii odszkodowania tj. art. 9, 10 i 16. Dlatego też można bezsprzecznie stwierdzić, że przepisy ustawy z 1961 r. nie regulują w całości kwestii odszkodowania, odsyłając w tym zakresie do przepisów ustawy z 1958 r. Zasady ustalania odszkodowania zawarte są nie tylko w rozdziale II ustawy z 1958 r., albowiem rozdział II zawiera jedynie zasady wyliczania wysokości odszkodowania, a dopiero w rozdziale III zawarte są zasady ustalania i wypłacania odszkodowania, takie jak: forma w jakiej dokonuje się wyceny nieruchomości, konieczność przeprowadzenia rozprawy, wysłuchanie opinii biegłego, odroczenie wypłaty odszkodowania, zasady doręczania decyzji, wnoszenia środków zaskarżenia.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, w związku z powyższą wykładnią przepisów, nie rozważał okoliczności wydania decyzji Naczelnika bez przeprowadzenia rozprawy i udziału biegłych. Brak rozprawy odszkodowawczej miał istotny wpływ na przyznanie odszkodowania, gdyż należy założyć że gdyby została przeprowadzona rozprawa odszkodowawcza to wówczas doszło by do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i odszkodowanie zostałoby przyznane w prawidłowej wysokości wg udziałów spadkowych.

Mając na uwadze powyższe wadliwe ustalenia stanu prawnego przez Ministra, trzeba podkreślić, iż orzecznictwo sądów administracyjnych w dalszym ciągu kwalifikuje brak biegłych na rozprawie jako przejaw wydania decyzji odszkodowawczej (ew. w zakresie odszkodowania) z rażącym naruszeniem prawa (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 23.10.2014 r. I OSK 1442/13 czy też WSA w Warszawie z dnia 04.03.2015 r. I SA/Wa 2156/14). W orzeczeniach tych wyraźnie wskazuje się, iż zgodnie z art. 21 odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno nastąpić na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych powołanych przez organ administracji, po ich wysłuchaniu na rozprawie.

Tym bardziej w sytuacji nie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (co jest okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie) w świetle art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, zgodnie z którym organ był każdorazowo przeprowadzić taką rozprawę w przedmiocie odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji naruszenia norm prawa, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Należy mieć na uwadze, że dokonanie oceny zaskarżonej decyzji, co do jej zgodności z prawem, poddane jest specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma bowiem w prawie bardzo istotne znacznie. Przede wszystkim z tego powodu, że jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza bowiem, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004r. Sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94, Wyrok NSA IV SA 905/2002 z dnia 27.10.2003 r. Wyrok NSA w Warszawie V SA 2998/99 z dnia 26.09.2000 r. Wyrok NSA w Warszawie III SA 1935/99 z dnia 11.08.2000 r. ) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne - skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. A zatem reasumując z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 Kpa powołanego przepisu mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż w ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy, przeprowadziły postępowania zgodnie z wymogami wynikającymi z brzmienia art. 156 k.p.a. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a wymaga od organu innego podejścia do sprawy niż w zwykłym postępowaniu administracyjnym, gdy organ ten orzeka w I instancji lub jako organ odwoławczy. Organ staje tu wobec kwestii czysto prawnych. W doktrynie stwierdza się bowiem, iż art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a zawierający pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności dotyczy dwóch rodzajów wadliwości decyzji, a mianowicie wadliwości polegającej na rażącym naruszeniu prawa oraz wadliwości polegającej na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Z treści zaskarżonych decyzji wynika, iż w niniejsze sprawie organy, uznały, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jaki udało się uzyskać wynika, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów prawa, brak zatem było podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazać należy, że podstawę prawną wydania kontrolowanej sprawie decyzji był art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi (ust. 1). Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości (ust. 2).

Art. 10 ust. 2 ww. ustawy z dnia 31.01.1961 r. stanowił, że po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna była w szczególności zawierać ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty oraz wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

Wskazać zatem należy, że ustawa z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym zawierała odrębny rozdział dotyczący odszkodowania (rozdz. 2) i odrębny dotyczący postępowania wywłaszczeniowego (rozdz. 3).

Na podstawie art. 8 ust. 1 zawartym w rozdz. 2 ustawy z dnia 12.03.1958 r. odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Cena za grunty o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24.07.1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r. nr 7, poz. 54).

Z powyższego wynikało, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości.

W niniejszej sprawie, jak wynika z zaskarżonej decyzji wartość odszkodowania została wyliczona na podstawie Zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1978 r. w sprawie ustalenia granic i powierzchni terenów budowlanych podlegających przejęciu na własność Skarbu Państwa we wsi [...]

Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27 poz. 216). Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia-[...] grudnia 1978 r., Nr [...], poz. 33.

Zaskarżona decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r., znak [...] orzekająca o ustaleniu odszkodowania na rzecz M.S w wysokości 7864,50 zł za nieruchomość położoną we wsi [...], powiat [...], oznaczoną jako działka nr [...]\ o pow. 0,5400 ha, została wydana na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r.

1. terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216 ze zm.).

Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 z 1972 r. Nr 49, poz. 312) oraz sposób wypłaty ustalał organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości.

Podobnie stanowił art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Oznacza to, że wbrew zarzutom skargi, na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można w sposób nie budzący wątpliwości uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 22 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis ten stanowi bowiem, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Po pierwsze jak już była o tym mowa na wstępie brak jest w sprawie dokumentów które potwierdzałyby, czy też negowały okoliczność przeprowadzenia rozprawy. To samo dotyczy kwestii sporządzenia operatów. Po drugie w/w art. 22, zawarty jest w rozdziale 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który reguluje zasady postępowania wywłaszczeniowego (zasady ustalania odszkodowania, jak już wskazano powyżej zawiera zaś rozdział 2). Rozprawa zgodnie z zamieszczonymi w tym rozdziale przepisami przeprowadzana była zaś w celu wywłaszczenia (art. 19-22). Na gruncie rozpoznawanej sprawy wywłaszczenie nie było dokonywane. Ustawa z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, regulowała zasady przejmowania gruntów na własność Państw w celu tworzenia terenów budowlanych i co najważniejsze regulowała tryb ich przejmowania. Do przepisów ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, odsyłała tylko w zakresie zasad ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Jak stwierdził zaś Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008r., sygn. akt I OSK 1710/07 (publikowany w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w toku instancji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10, publ. jw.). Przeto nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu (p. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 810, Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, publ. jw.); godziłoby to wszak w stabilność porządku prawnego. Zagadnienie wykładni prawa jest więc uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana (op. cit.). Zatem w ocenie Sądu kwestia zastosowania art. 22 przywołanej ustawy, jako mogąca budzić rozbieżności na gruncie przepisów przywołanej wyżej ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, nie powinna jak słusznie wskazał organ odwoławczy uzasadniać stwierdzenia nieważności kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji.

Wbrew zarzutom skargi, na gruncie rozpoznawanej sprawy również okoliczność uznania, że podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania uznano jedynie M.K c. Leona tj. ( M.S) nie może stanowić o rażącym naruszeniu wskazanych przez skarżących w skardze przepisów prawa. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości był A.S, na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dnia 25 marca 1963 r., sygn. akt Ns [...], uzupełnionego postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] [...] grudnia 1972 r., sygn.. akt I Ns [...]

Następnie na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., sygn. akt I Ns [...] spadek po A.S zmarłym w dniu 10 lipca 1975 r. nabyli: M.S, M.S, B.S, B.S oraz R. T.. Natomiast wchodzący w skład spadku po A.S gospodarstwo rolne, obejmujące nieruchomość położoną w [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...] nabyli M.S, M.S, B.S, B.S oraz R.T

Powyższe oznacza wprawdzie, iż w dacie orzekania o odszkodowaniu właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli wszyscy spadkobiercy A.S – M.S, M.S, B.S, B.S oraz R.T, nie zaś jak wskazał organ odszkodowawczy w decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r. jedynie M.S, ale przedmiotowej sprawie powyższe pominięcie pozostałych spadkobierców A.S nie może być zatem uznane za wystarczającą przesłankę do stwierdzenia wystąpienia w sprawie rażącego naruszenia prawa, prowadzącego do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Udział w postępowaniu brała bowiem (czego nie zakwestionowana w skardze) jedyny ze spadkobierców tj. żona właściciela, a matka pozostałych spadkobierców, który z dużym prawdopodobieństwem był pełnoletni. Jak wskazał organ odwoławczy dzieci A.S i M.S: M.S, B.S, B.S oraz R.T, pominięte w postępowaniu odszkodowawczym (prowadzonym 17 lat po zawarciu małżeństwa) z dużym prawdopodobieństwem były nieletnie, a co za tym idzie w ich imieniu powinna i występowała matka – M.S

Sąd uznał zatem, że w sytuacji gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie nie zachowała się pełna dokumentacja archiwalna, brak jest podstaw do kwestionowania, iż powyższa okoliczność nie była przez organ rozważona.

Tym samym mając na uwadze, że decyzja została bez wątpienia skierowana do osoby właściwej tj. jednego ze spadkobierców, który ponadto reprezentował z mocy prawa także pozostałych spadkobierców, nie można uznać, że skierowanie jej do M.S, stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

Co więcej, jak słusznie uznał organ brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy wiąże się z uchybieniem procesowym, wada ta mogłaby stanowić podstawę wznowienia podstępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Sąd nie dopatrzył się również w postępowaniu organów naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia treści art. 7 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 77§1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 15 k.p.a. Wyjaśnić należy, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. i zawarty w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. Organy w ocenie Sądu poczyniły niezbędne czynności w celu zgromadzenia akt sprawy i oparły się na zachowanych materiałach dowodowych. Oznacza to w ocenie Sądu, że organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzył cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 k.p.a., zaskarżone decyzje zostały uzasadnione, a strona miała zapewniony w niej czynny udział zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 k.p.a.

Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżących zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji.

W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.