Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 478/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Prokuratora Regionalnego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2022 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., znak:[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "organ II instancji", "SKO", "SKO w W.") na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018r., poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania [...]Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w Z.(dalej jako "strona skarżąca", "skarżąca spółka", "skarżąca") od decyzji Zarządu Dzielnicy [...](dalej: "organ I instancji") z dnia [...]października 2021 r. nr[...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] czerwca 2013 r. [...] Sp. z o.o. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, dojazdem, i infrastrukturą techniczną, na dz. ew. nr [...](inwestycja kubaturowa), [...](dojazd i infrastruktura) z obrębu[...], w rejonie ul.[...], na terenie dzielnicy[...].

Przedmiotowy wniosek był uzupełniany i zmieniany [...] kwietnia 2014 r., [...]czerwca 2014 r"[...] września 2018 r., [...]września 2018 r., [...]czerwca 2021 r., [...]sierpnia 2021 r.

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...]Zarząd Dzielnicy [...] zawiesił z urzędu postępowanie, wszczęte z ww. wniosku, z uwagi na zaawansowanie procedury związanej z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym znajduje się teren inwestycji.

Po upływie okresu zawieszenia Zarząd Dzielnicy [...] Postanowieniem nr [...]z [...] marca 2014 r. podjął zawieszone postępowanie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie organu w omawianym przypadku, z analizy funkcji i zagospodarowania terenu, przeprowadzonej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wynikało że planowana inwestycja nie będzie stanowić kontynuacji funkcji na zasadzie tzw. "dobrego sąsiedztwa".

Od powyższej decyzji pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. wnioskodawca złożył odwołanie. SKO w W. decyzją z dnia [...] października 2014 r. znak: [....] uchyliło ww. decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazując konieczność ustosunkowania się do pism, złożonych w postępowaniu odwoławczym, tj. opinii urbanisty Generalnego Projektanta miejscowego planu rejonu [...]dra inż. arch. A.C. z dnia [...] sierpnia 2014 oraz pisma Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. do użytkownika wieczystego zawierającego informację, że [...] nie wykorzystuje przedmiotowego terenu na działalność oświatowo - sportowo - edukacyjną i pisma tego organu z dnia [...] sierpnia 2014 r. skierowanego do Przewodniczącej Rady Dzielnicy[...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i przeprowadzeniu analizy urbanistycznej Zarząd Dzielnicy[...], decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na brak możliwości realizacji zabudowy o wnioskowanych parametrach.

Od powyższej decyzji pismem z dnia [...] maja 2015 r. wnioskodawca złożył odwołanie. SKO w W. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia z [...] maja 2015 r. SKO wskazało, że analiza urbanistyczna wykazuje, że umiejscowienie wielkogabarytowego (9 kondygnacji) budynku mieszkalnego wielorodzinnego w obszarze pełniącym dotychczas funkcję terenu sportowego, ogródka jordanowskiego i terenu zieleni (rejon dawnego KS[...]) otoczonego m.in. budynkami szkolnymi jest co prawda zgodne z inną zastaną funkcją - mieszkaniową (istniejące okoliczne budynki mieszkalne wielorodzinne), ale wielkość zamierzenia inwestycyjnego i wywołany tym ruch pieszy i samochodowy będą kolidowały z funkcją terenu sportowego, terenu zieleni i rekreacyjnego. Stanowisko takie podyktowane jest koniecznością zachowania ładu przestrzennego zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm., dalej jako "u.p.z.p."). Ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji kolidowałoby z wymaganiami ładu przestrzennego, a zwłaszcza jego społeczno - gospodarczymi wymaganiami (ochrona bezpieczeństwa pieszych i uczniów szkół na przedmiotowym terenie, ochrona funkcji terenów wykorzystywanych jako sportowe i terenów zielonych do rekreacji w tym ogródka[...]). Ponadto ustalenie linii zabudowy zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia linii zabudowy dla przedmiotowego obiektu wycofanego w stosunku do istniejącej zabudowy, nie jest możliwe. Również ustalenie innych wskaźników zabudowy - według wielkości tych parametrów określonych we wniosku - zgodnie z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. nie jest możliwe. Zatem przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

W związku ze skargą wnioskodawcy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 grudnia 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2685/15) uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2015 r. Sąd wskazał, że sporządzona przez organ I instancji analiza jest wadliwa. Spośród wszystkich zabudowanych działek lub ich zespołów położonych w analizowanym obszarze wydzielono działki lub ich zespoły dostępne od ul. [...] i dla tak wydzielonych działek określono parametry, albo średnie wskaźniki służące ustaleniu wymagań dla nowej zabudowy (pkt 3.4 i 3.5 analizy). Tymczasem przepisy w/w rozporządzenia nakładają obowiązek analizy cech zabudowy w całym wyznaczonym wokół działki, której dotyczy wniosek obszarze analizowanym, a wskazując na potrzebę określenia średniego wskaźnika również odnoszą ją do całego analizowanego obszaru. Dlatego też zawężenie analizy do działek dostępnych wyłącznie od ul. [...]stanowi odstępstwo od tych reguł, niedostatecznie uzasadnione.

W ocenie Sądu wadliwe jest także stanowisko organów, że w realiach niniejszej sprawy nie występuje możliwość ustalenia dla wnioskowanej inwestycji linii zabudowy. Zapisy zawarte w § 4 ww. rozporządzenia nie zwalniają z obowiązku wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Przepis ten dopuszcza jedynie wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób niż wskazany w ust. 1-3. Odstępstwo od reguł określonych w ust. 1 – 3 może znaleźć zastosowanie m.in. w przypadku usytuowania planowanej inwestycji w głębi kwartału, a z pośrednim dostępem do drogi publicznej. Brak bezpośredniego dostępu do drogi publicznej nie wyklucza bowiem możliwości ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji zgodnie z powoływanym przepisem art. 61 ust. 1- 5 w/w ustawy i przepisami rozporządzenia. W takim przypadku linia zabudowy winna być wyznaczona w sposób inny, pod warunkiem jednakże, że musi to znaleźć oparcie w sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej.

W odniesieniu do parametru szerokości elewacji frontowej wskazano, że średnia szerokość elewacji frontowych wzdłuż ul. [...] wynosi 44,3 m, a uwzględniając dopuszczalną tolerancję wykazano, że planowana szerokość powinna wynieść od 33 do 40 m. Tym samym przyjęto, że wnioskowana szerokość wynosząca około 22 m jest zbyt mała. Mimo, iż nie podano uzasadnienia zastosowano jednak odstępstwo polegające na przyjęciu do określenia średniej szerokości elewacji tylko budynki mieszkalne i usługowe, z obszaru węższego niż analizowany obszar tj. nieruchomości wzdłuż ul.[...]. Z uwagi na umiejscowienie planowanej inwestycji nie jest wiadome, dlaczego takie podejście miałoby być najwłaściwsze dla wymagań dotyczących nowej zabudowy, a zatem czy było prawidłowe dla podważenia dopuszczalności wielkości parametru określonego we wniosku.

W odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wskazano, iż został obliczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a skoro średni wskaźnik wynosi 0,32 (32 %) to projektowany wskaźnik nie powinien przekroczyć tej wielkości. Tymczasem wskaźnik podany we wniosku wynosi 0,40 (40 %). Ten wynik stanowił podstawę ustalenia, że projektowana zabudowa nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Tymczasem z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występuje bardzo zróżnicowana zabudowa: mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, mieszkaniowa wielorodzinna bez usług, zespół garażowy, budynek szkolny, budynki związane z oświatą, sportem i rekreacją, obiekty biurowo – magazynowe. Zasadnym byłoby przeanalizowanie przez autora analizy, czy w przypadku tak dużej rozbieżności występującej zabudowy, a jednocześnie z uwagi na licznie występujące zabudowy mieszkaniowe wielorodzinne, nie należałoby dla prawidłowej charakterystyki cech zabudowy, zastosować odstępstwo od stosowania średniej wielkości z obszaru, na rzecz analizy wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej.

Z kolei w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono ją nie jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust.1 rozporządzenia), ale w oparciu o średnią wielkość występującą w całym obszarze analizowanym – 4 kondygnacje (stosując odstępstwo od generalnej zasady). Wskazano również, że średnia liczba kondygnacji dla budynków zlokalizowanych wzdłuż ul. [...] wynosi 5 kondygnacji. W wyniku zastosowania średniego wskaźnika ustalono, że w obszarze objętym analizą dopuszczana jest wysokość 4 kondygnacji podczas, gdy we wniosku wskazano 10 kondygnacji. Tymczasem z analizy wynika jednocześnie, że na obszarze tym nie tylko występują budynki wyższe od wnioskowanej wysokości, ale znajdują się one w bliskiej odległości od terenu planowanej inwestycji. Dlatego też uzasadnienie dotyczące powodów zastosowania średniej wielkości nie jest wystarczająco przekonywujące do zasadności odrzucenia podstaw do zastosowania odstępstwa.

Rozpoznając skargę kasacyjną Miasta [...] od ww. wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 marca 2018 r. (sygn. akt II OSK 36/17) odrzucił omawiana skargę kasacyjną.

W piśmie dnia [...] kwietnia 2017 r. wnioskodawca poinformował o zmianie nazwy spółki z [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na [...] Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w Z.

Wezwaniem z [...] lipca 2018 r. strona skarżąca została zobowiązana do uzupełnienia braków rozpoznawanego wniosku. W dniu [...] września 2018 r. wpłynęło pismo, z którego wynikało że jest uzupełnieniem do sprawy w związku z otrzymanym wezwaniem.

W związku z powyższym, Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jako bezprzedmiotowe, wskazując, że ww. odpowiedź strony skarżącej na wezwanie była niekompletna.

Od powyższej decyzji pismem z dnia [...] października 2018 r. skarżąca spółka złożyła złożył odwołanie. SKO w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. znak:[...]) uchyliło ww. decyzję z dnia [...]września 2018 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazując, że uzasadnione jest rozpatrzenie przez organ I instancji uzupełnionego i sprostowanego w odwołaniu wniosku i wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie.

Decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [....] odmówił ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu na dz, ewid. nr [..]z obrębu [...] przy ul.[...], na terenie dzielnicy[...].

Uzasadniając, wskazał na niespełnienie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) przez brak możliwości ustalenia: linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej a także ze względu na brak możliwości zapewnienia dojazdu do planowanej inwestycji i brak zapewnienia mediów dla planowanej inwestycji (zgodnie z art. 2 pkt 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p.).

Organ I instancji wskazał, że obowiązującą linię zabudowy wyznacza się od strony działek stanowiących pasy drogowe dróg publicznych. W przedmiotowej sprawie linia zabudowy istniejących budynków usytuowanych w kwartale zabudowy do którego nawiązuje planowana inwestycja kształtuje się wzdłuż pasów drogowych ulic[...]. Przedłużenie ww. linii zabudowy nie doprowadzi do sytuacji jej przecięcia na terenie dz. ewid. nr [...]umieszczonej we wnętrzu zabudowanego i urządzonego kwartału urbanistycznego. Niedopuszczalne jest wyznaczanie linii zabudowy na przedłużeniu bocznych elewacji budynków. Istniejąca linia zabudowy budynków przy ul.[...], z której zaplanowana jest obsługa komunikacyjna inwestycji, znajduje się w odległości ok. 5,5 m od krawędzi jezdni, przy wymaganych minimum 6 m dla dróg gminnych. Ze względu na położenie planowanej zabudowy kubaturowej na terenie działki ewid. nr [...]w głębi kwartału zabudowy, użycie przepisów odrębnych nie ma zastosowania w omawianym przypadku. Także wyznaczenie linii zabudowy na przedłużeniu elewacji parterowego budynku znajdującego się na terenie Ogrodu Jordanowskiego dz. ewid. nr [...] z obrębu[...], nie znajduje również uzasadnienia ze względu na usytuowanie planowanej zabudowy kubaturowej na terenie działki ewid. nr [...]w głębi kwartału zabudowy. Zdaniem organu brak jest innych brak jest innych budynków usytuowanych w sposób umożliwiający wyznaczenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji na zasadzie kontynuacji tego parametru umożliwiających wkomponowanie planowanego zamierzenia budowlanego z zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Organ I instancji wskazał, że na analizowanym obszarze szerokość elewacji frontowych budynków, niezależnie od ich funkcji, wynosi od ok. 17 m do ok. 64 m, średnio 38,88 m. Natomiast szerokość elewacji frontowej dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (z usługami i bez usług) jw. od ok. 17 m do ok. 64 m, średnio wynosi 39,66 m. Z przeprowadzonej analizy wynika że średnia szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym niezależnie od ich funkcji, jak i szerokość elewacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami jak i bez usług, wynosi ok. 39 m. Biorąc pod uwagę największą możliwą tolerancję tj. do 20% wynikającą z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, wskazana szerokość elewacji frontowej powinna kształtować się od 31,20 m do 46,80 m. Wnioskodawca według dołączonej do wniosku koncepcji zaplanował na terenie inwestycji budynek o szerokości elewacji frontowej ok. 20 m czyli znacznie mniejszej niż średnie wartości wynikające z analizy obszaru, nawet przy uwzględnieniu dopuszczalnej tolerancji. Brak jest okoliczności pod względem przestrzennym do zastosowania § 6 ust. 1 rozporządzenia, Natomiast § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Biorąc pod uwagę, że zarówno średnia szerokość elewacji frontowej wszystkich budynków w obszarze analizowanym jak i szerokość elewacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami jak i bez usług, wynosi ok. 37 m, brak jest podstaw pod względem przestrzennym do zastosowania § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Reasumując, szerokość elewacji frontowej wnioskowanego budynku nie wpisuje się w średnią wartość tego parametru na badanym terenie i nie pozwala na stworzenie spójnej kompozycji urbanistycznej.

Następnie organ wskazał, że działki sąsiednie znajdujące się w kwartale zabudowy ograniczonym ulicami[...], do której nawiązuje planowana inwestycja, zabudowane są budynkami o liczbie kondygnacji od 5 do 16. Od północnej strony terenu objętego wnioskiem położone są budynki wielorodzinne z usługami posiadające odpowiednio 11, 5,11,16 kondygnacji. Od zachodniej strony znajduje się 5-kondygnacyjny budynek szkoły. Również budynki wielorodzinne mają 5 kondygnacji. Od wschodniej strony położony jest parterowy budynek świetlicy V Ogrodu Jordanowskiego. Z powyższego opisu wynika jednoznacznie, że wysokość istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskoki.

Istniejąca wysoka zabudowa wielorodzinna 11 i 16-kondygnacyjna nawiązuje do pierzei ul. Wolskiej i jest także obsługiwana komunikacyjnie bezpośrednio z tej ulicy. Przedmiotowe budynki nie mogą stanowić, jako jedyne najbliżej położone w stosunku do terenu inwestycji wysokie budynki, punktu odniesienia do wyznaczenia wysokości dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Według przeprowadzonej analizy wynika, że powyższe wysokie budynki są przedzielone niższą zabudową (odpowiednio 11, 5, 11, 16 kondygnacji) i nie stanowią zwartej pierzei umożliwiającej wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wnioskodawca przewiduje budynek o wysokości 9 kondygnacji, a zatem znacznie odbiega od średniej obliczonej dla budynków w obszarze analizowanym.

Reasumując, wysokość wnioskowanego budynku nie wpisuje się w średnią wartość tego parametru na badanym terenie i nie pozwala na stworzenie spójnej kompozycji urbanistycznej. Brak jest okoliczności pod względem przestrzennym do zastosowania § 7 ww. rozporządzenia.

Odnosząc się do kwestii dostępu do drogi publicznej, organ wskazał, że zgodnie ze zmienionym [...] czerwca 2021 r. wnioskiem inwestor planuje obsługę komunikacyjną z pośrednim dostępem do drogi publicznej ul. [...] poprzez działki ewid nr [...] i [...] z obrębu [...]za pośrednictwem służebności przejścia i przejazdu wynikającej z aktu notarialnego z [...] marca 2012 r., Rep.[....]. Zbycie dz. ewid. nr [...]nastąpiło na podstawie decyzji Prezydenta [....]nr [...]z dnia [...] lutego 2012 r., na której opierał się ww. akt notarialny z [...] marca 2012 r. stanowiący umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i umowy o ustanowienie służebności drogowych. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]orzekła stwierdzenie w całości nieważności decyzji z [...] lutego 2012 r. nr[...]. Tym samym dz. ewid. nr [...]nie posiada, wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, dostępu do drogi publicznej poprzez służebność (dostęp prawny).

Zdaniem organu nie posiada również dostępu do drogi publicznej poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną (dostęp faktyczny). Zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie przedszkola na dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ut.[...], droga wewnętrzna na dz. ewid. nr [...\] kończy się na wysokości budynku znajdującego się na terenie Ogrodu[...], dalej zaś, w kierunku północnym znajdują się jedynie ciągi piesze niedostosowane do ruchu samochodów. Istniejący układ ścieżek (chodników) jest w przebudowie w związku z rozbudową przedszkola na dz. ewid. nr [...] z obrębu[...]. Nie istnieje na terenie dz. ewid. nr [...] oraz dz. ewid. nr [...]droga wewnętrzna od ul. [...] umożliwiająca obsługę komunikacyjną dz. ewid. nr [...] z obrębu[...]. Powyższe potwierdziła wizja w terenie przeprowadzona [...] września 2021 r., mająca na celu zbadanie istniejącego zagospodarowania dz. ewid. nr [...] z obrębu[...]. Reasumując, inwestycja nie posiada faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej umożliwiających właściwą obsługę komunikacyjną przedmiotowej inwestycji, co nie daje możliwości spełnienia warunków art. 2 pkt. 14 i art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p.

Ponadto organ I instancji wskazał, że nie jest spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3u.p.z.p., w zakresie uzbrojenia terenu w drogi, zaopatrzenia w wodę, odprowadzania ścieków oraz zasilania w energię elektryczną.

Od powyższej decyzji skarżąca spółka złożyła odwołanie, zarzucając:

1. naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a.") poprzez niezastosowanie się przez Zarząd Dzielnicy [...] do wskazówek zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2015 r. o sygn. IV SA/Wa 2685/15 w zakresie wytycznych co do rozstrzygnięcia sprawy w szczególności co do spełnienia warunków uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem;

2. naruszenie zasady kontynuacji i dobrego sąsiedztwa wskazanych w art. 59 ust. 1 i art. 61 u.p.z.p. poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników budynków ukształtowanej przez sąsiednią zabudowę;

3. naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłową odmowę wydania warunków zabudowy wobec konstatacji organu o braku możliwości ustalenia linii zabudowy;

4. naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe ustalenie szerokości elewacji frontowej;

5. naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe ustalenie wysokości zabudowy;

6. naruszenie art. 2 pkt. 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 2 i pkt. 3 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że wniosek Odwołującej nie spełnia warunków wskazanych w tych przepisach.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., znak:[...], SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji zacytował przepisy stanowiące podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Wskazał, że w niniejszej sprawie należy przyznać rację stronie odwołującej się, że organ I instancji nie zastosował się do zaleceń, co do ustaleń poszczególnych parametrów planowanej inwestycji zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 4, § 6 i § 7 ww. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. , zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. IV SA/Wa 2685/15.

Organ odwoławczy podniósł, że odmowa wyznaczenia w zaskarżonej decyzji (w tym w analizie urbanistycznej) przez organ I instancji linii zabudowy (§ 4 ust. 1 - 4 ww. rozporządzenia) jest niezgodna z ww. wyrokiem z 2015 r., gdzie Sąd stwierdził m.in., że "/../Usytuowanie przedmiotowej działki w pewnej odległości od ul[...] uzasadniałoby raczej zastosowanie odstępstwa dla określenia niektórych parametrów właśnie w oderwaniu od zabudowy zlokalizowanej przy tej drodze publicznej." i dalej: "/.../Odstępstwo od reguł określonych w ust. 1-3 może znaleźć zastosowanie m.in. w przypadku usytuowania planowanej inwestycji w głębi kwartału, z pośrednim dostępem do drogi publicznej./.../".

Podnosząc kwestię zaniechania wyznaczenia szerokości elewacji frontowej (§ 6 ww. rozporządzenia), zdaniem SKO, organ również postąpił wbrew stanowisku WSA zawartym w ww. wyroku, gdzie Sąd wskazał, że: "/.../Przepis nie zwalnia od wyznaczenia tego wskaźnika, nawet w sytuacji położenia planowanej inwestycji w oderwaniu od drogi publicznej. Zastosowanie odstępstwa od określonej wielkości wskaźnika może mieć związek właśnie z umiejscowieniem planowanej inwestycji. Odstępstwo może dotyczyć więc samej wielkości parametru poprzez zastosowanie innej tolerancji /.../ . Błędnie zatem organ I instancji wskazał, że szerokość elewacji wnioskowanego budynku nie wpisuje się w średnią wartość tego parametru na badanym terenie (brak możliwości zastosowania § 6 ust. 2 rozporządzenia). Sąd wskazał leż na możliwość dowiązania wysokości planowanego budynku do wysokiej zabudowy w sąsiedztwie ("/.../na obszarze tym nie tylko występują budynki wyższe od wnioskowanej wysokości, ale znajdują się one iv bliskiej odległości od terenu planowanej inwestycji. Dlatego też uzasadnienie dotyczące powodów zastosowania średniej wielkości nie jest wystarczająco przekonywujące do zasadności odrzucenia podstaw do zastosowania odstępstwa./.../"). Nie ma przy tym znaczenia dla omawianej sprawy, że wysoka zabudowa (11 i 16 kondygnacyjna) nawiązuje do pierzei ul. [...]i jest obsługiwana bezpośrednio z tej ulicy.

Organ odwoławczy stwierdził, że w związku z powyższym uzasadnione jest uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a.

W dalszej części uzasadnienia decyzji, organ wskazał, że dostęp do drogi publicznej jest zagwarantowany przez służebność drogową ustanowioną na dz. ew.[...]. Obowiązuje tu umowa w formie aktu notarialnego (Rep [...] z [...] marca 2012 r.) o oddaniu nieruchomości (dz. ew. nr [...]z obr.[...]) w użytkowanie wieczyste z jednoczesnym ustanowieniem na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego dz. ew. nr [...](jw.) służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej - ul.[...], pasem gruntu o szerokości 5 m. Należy uznać, że umowa ta obowiązuje następcę prawnego - tj. obecnego użytkownika wieczystego, tj. [...]Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w Z. Umowa ta nie utraciła ważności przez wydanie nieprawomocnej decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr[...], stwierdzającej nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]w przedmiocie ustanowienia na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do niezbudowanego gruntu 1944 m kw., położonego w W. przy ul.[...], opisanego jako dz. nr [...]z obrębu [...]i ustalenia czynszu symbolicznego z tytułu użytkowania wieczystego. Zatem użytkowanie wieczyste nie wygasło wobec jego przejścia na Miasto[...]. Zatem wnioskodawca dalej jest władnącym nieruchomością obciążoną ww. służebnością.

Odpowiadając na zarzuty podniesione w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że droga wewnętrzna na dz. nr [...] istnieje w sensie faktycznym. Brak parametrów wymaganych dla dojazdu przez ten ciąg pieszo jezdny, nie może być powodem uznania, że teren inwestycji nie ma dojazdu do drogi publicznej (por. w zakresie interpretacji istnienia dojazdu dla ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji pismo Prezesa NSA prof. dra hab. Marka Zirk-Sadowskiego, uzyskane przez stronę odwołującą się; pismo znajduje się w aktach sprawy).

Ponadto zdaniem SKO, organ I instancji nie wykazał, że promesy zgód gestorów mediów (w aktach) nie są wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia (art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p.).

Podsumowując, organ II instancji stwierdził, że odwołanie jest zasadne i brak było podstaw - z przyczyn wskazanych przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji - do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Na zakończenie swoich rozważań organ II instancji podniósł, że część zaskarżonej decyzji stanowią załączniki do niej. w tym załącznik nr 2 A w postaci ,,Analizy funkcji i zagospodarowania terenu", sporządzone przez urbanistę. Ustalenie parametrów dla wnioskowanej inwestycji powinno nastąpić na podstawie w znacznej części zmienionej analizy przez urbanistę lub architekta. Z tego względu uzasadnione jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. SKO wskazało, żeby organ l instancji uwzględnił w ponownie wydanym orzeczeniu zalecenia co do rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w ww. prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 2015 r., które nadal pozostają w mocy.

Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prokurator Regionalny w W. ("dalej: "Prokurator"), zarzucając:

- naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji kasacyjnej w sprawie, w której nie ziściły się przesłanki z w/w przepisu i nie wykazano skutecznie ich istnienia, podczas gdy to na organie odwoławczym ciążył obowiązek wykazania, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, bowiem jest to jedna z przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia się przez SKO w W. od załatwienia sprawy co do jej istoty.

- naruszenie art. 153 p.p.s.a. i art. 61 ust. 1 pkt 1,2 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na sformułowaniu przez SKO zarzutu naruszenia przez organ I instancji w/w przepisów, które mają charakter materialny, podczas gdy naruszenia prawa materialnego nie mogą być podstawą do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu Prokurator rozwinął powyższe zarzuty. Wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, w tym głównie art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdził m.in., że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie wskazało jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez Zarząd Dzielnicy[...]. Natomiast uzasadnienie decyzji wskazuje na dostrzeżone naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 153 p.p.s.a., art. 61 ust. 121 pkt 1, 2, 3 u.p.z.p.

Prokurator wskazał również, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja byłaby dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, Monitor Prawniczy 2004/2/60; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, Lex nr 48722; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, Lex nr 48721), które, co istotne w analizowanej sprawie nie występują.

Podsumowując, Prokurator podniósł, że SKO w W. nie sprostało wymogom stawianym rozstrzygnięciu organu odwoławczego. Podejmując zaś rozstrzygnięcie kasacyjne, przy braku zaistnienia ku temu podstaw, nie wypełniło ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 15 k.p.a. oraz art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i § 4, art. 136, a także art. 138 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia z dnia [...] stycznia 2022 r., znak:[...], uchylająca, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję Zarządu Dzielnicy [...]z dnia [...] października 2021 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu na dz, ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul.[...], na terenie dzielnicy[...], i przekazująca organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie natomiast z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia

W ocenie Sądu uchylając wspomnianą decyzję organu pierwszej instancji z z dnia [...] października 2021 r. i przekazując Zarządowi Dzielnicy [...] sprawę do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., SKO w W. nie naruszyło przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Wykazało w przekonujący sposób, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uznać zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622).

W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA z 1981 r., nr 2, poz. 88).

Wydanie decyzji kasacyjnej jest bowiem uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1279/17; w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 654/17, CBOSA).

Ocena legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji wymaga w pierwszej kolejności odwołania do zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a. (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 220/19). Otóż dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Strona postępowania ma zatem prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. Każda sprawa administracyjna, która załatwiona została decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku wniesienia odwołania uruchamiającego tok instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, którego zakres wyznacza mający zastosowanie przepis prawa materialnego. W trakcie postępowania niezbędna jest ocena zebranych dowodów, usunięcie ewentualnych naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, a także ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, z poszanowaniem wymogów uzasadniania decyzji administracyjnej określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Tak określone kompetencje organu odwoławczego wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakazują przyjąć, że rolą tego organu nie jest weryfikacja (kontrola) zaskarżonej decyzji, lecz ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 93/19). Postępowanie odwoławcze nie może więc polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (tak WSA w Krakowie w wyroku z 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761). Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (p. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493).

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00).

Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (p. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).

W tym też kontekście należy patrzeć na decyzję kasacyjną, jako na wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, organ odwoławczy wykazał prawidłowo konieczność zastosowania w niej art. 138 § 2 k.p.a.

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie decyzją organu I instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu na dz, ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], na terenie dzielnicy[...]. Organ Ii instancji uchylając ww. decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazał na liczne uchybienia organu I instancji, związane m.in. z niedostosowaniem się przez organ I instancji do wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn.. akt IV SA/Wa 2685/15. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że w świetle tego wyroku ustalenie parametrów dla omawianej inwestycji powinno nastąpić na podstawie w znacznej części zmienionej analizy urbanistycznej sporządzonej przez urbanistę lub architekta, która winna stanowić załącznik do tej decyzji. Zdaniem Sądu ponowne sporządzenie znacznie zmienionej analizy urbanistycznej nie może zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

W ocenie Sądu analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Ponowne powołanie biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Na pewno zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Działanie takie, w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a, albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służyłoby w toku instancji. Musi być bowiem przeprowadzona ponowna analiza urbanistyczna i ocena wniosków z tej analizy płynących. Może to nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji.

Reasumując, nie budzi wątpliwości Sądu, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo ustalił, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, wymagane jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.