Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 894/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1,  art. 145 par. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: Sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg A Spółki z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., B z siedzibą w Ł., A. D., W. J., R. R., F. R., J. S. i F. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowego uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczona odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B z siedzibą w Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 6. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 7. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego F. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 8. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego F. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 9. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 sierpnia 2009 r. Wójt Gminy określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia "Rozbudowa zakładu "A" Sp. z o.o. w Ł. – etapy III, IV i V na terenie zakładu zlokalizowanego na obszarze działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb Ł. w miejscowości Ł., gmina W.

Od powyższej decyzji odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniesli Ekologiczne Stowarzyszenie Przyjaciół Parku Krajobrazowego "B" z siedzibą w Ł. i "C" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., a także : F. Z., E. B., P. B., M. H., D. K. i F. Z.

Do Kolegium jednobrzmiące odwołania od decyzji organu I instancji wniosło również czterdzieści osób: J. D., H. R., J. G., K. B., I. P.-K., K. Z., D. Z., E. W., M. Sz., A. S., M. Ś., M. S., U. D., T.D., K. W., W. W., J. S., K. T., T. Z., M. B., L. S., J. S., K. L., A. D., R. D., E. G., Z. G., A. B., B. B., W. J., R. R. – K., M. F., Z. F., D. K., K. K., A. D., J. Z., K.D., F. R., W. Sz.. Kolegium stwierdziło, że osobom tym nie przysługuje im status strony postępowania, brak jest podstaw dla prowadzenia postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniami tych osób. Z tych powodów Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność tych odwołań w drodze odrębnego postanowienia z dnia 2 marca 2010 r., nr [...].

Rozpoznając natomiast odwołania Ekologicznego Stowarzyszenia Przyjaciół Parku Krajobrazowego "B" z siedzibą w Ł. i "C" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., a także : F. Z., E. B., P. B., M. H., D. K. i F. Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 marca 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że po zapoznaniu się z całością akt sprawy i przeanalizowaniu materiału dowodowego uznał, że organ I instancji orzekając w przedmiotowej sprawie nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji, uznając wniesione odwołania za nieuzasadnione. W szczególności zaś organ odwoławczy stwierdził, że krąg stron postępowania w sprawie został prawidłowo wyznaczony przez organ I instancji, który uznał za strony właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Organ I instancji w wyniku rozpatrzenia szeregu wniosków osób domagających się przyznania im statusu strony wydał postanowienia o odmowie uznania ich za strony. Kolegium uznało te postanowienia za prawidłowe po zapoznaniu się z ich uzasadnieniem.

"C" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 marca 2010r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, zarzucając naruszenie art. 47 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez jego błędną wykładnie, naruszenie art. 7 Kpa i art. 77 Kpa, art. 78 i art. 80 Kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 357/10.

Ekologiczne Stowarzyszenie Przyjaciół Parku Krajobrazowego "B" z siedzibą w Ł. także wniosło skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 marca 2010r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, zarzucając naruszenie art. 10 Kpa przez rozdzielenie jednej sprawy na dwa odrębne postępowania. Nadto zarzuciło naruszenie art. 28 Kpa w zw. z art. 7 Kpa i art. 77 Kpa polegające na bezpodstawnym uznaniu, że szereg osób – właścicieli nieruchomości położonych w pobliżu planowanej inwestycji nie jest stronami w sprawie. Zarzucono także naruszenie Konwencji z Aarhus z dnia 25. 06.1998 r. przez jej pominięcie przy ustalaniu stron postępowania, naruszenie art. 6 w zw. z art. 46 Prawa ochrony środowiska przez wydanie decyzji dla części zamierzenia, a także naruszenie art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. przez wydanie decyzji na podstawie ustawy - Prawo ochrony środowiska, mimo że wniosek został w ostatecznym kształcie złożony po wejściu w życie ustawy z dnia 3.10.2008 r. Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło również, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji było wadliwe z powodu niedostrzeżenia przez Kolegium szeregu wskazanych uchybień organu I instancji. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 358/10.

Skargę o identycznej treści na tę samą decyzję wniosło również 85 osób fizycznych, tj.: A. D., W. J., R. R.- K., F. R., J. S., F. Z. oraz inne osoby, w tym między innymi L. Z. Sprawa ta została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 360/10.

W powyższej sprawie braki formalne zostały usunięte jedynie przez A. D., W. J., R. R.- K., F. R., J. S. i F. Z.

Pozostałe osoby nie uzupełniły braków ani też nie uiściły wpisów od skargi. Stąd też postanowieniem z dnia 4 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę tychże osób, w tym również skargę wniesioną przez L. Z.

Nadto postanowieniami z dnia 3 lutego 2011 r., wydanymi na podstawie art. 111 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd połączył sprawę II SA/Gd 358/10 oraz sprawę II SA/Gd 360/10 ze sprawą II SA/Gd 357/10 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowił wszystkie sprawy prowadzić dalej pod sygnaturą akt II SA/Gd 357/10. Sprawy te dotyczą tej samej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 marca 2010 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia i dlatego muszą być rozpoznane i rozstrzygnięte jednocześnie.

W odpowiedzi na powyższe skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł., odpowiadając na skargi, wniósł o ich oddalenie, przychylając się do stanowiska organu odwoławczego.

Postępowanie w sprawie było zawieszone z uwagi na śmierć L. Z., którego skarga została odrzucona, jednakże zmarł on jeszcze doręczeniem mu wydanego przez Sąd postanowienia z dnia 4 listopada 2010 r. o odrzuceniu wniesionej przez niego skargi. W tej sytuacji nie można było uznać, że nastąpiło prawomocne odrzucenie skargi wniesionej przez L. Z. To zaś powodowało, że nie można było nadać dalszego biegu sprawie ze skarg pozostałych osób. Po ustalenia następców prawnych L. Z. postępowanie w sprawie zostało podjęte.

Ostatecznie zatem Sąd rozpoznał sprawę ze skarg wniesionych przez "C" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., Ekologicznego Stowarzyszenie Przyjaciół Parku Krajobrazowego "B" z siedzibą w Ł. oraz A. D., W. J., R. R.- K., F. R., J. S. i F. Z.

Wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 895/13, w sprawie ze skarg - Ekologicznego Stowarzyszenia Przyjaciół Parku Krajobrazowego "B" z siedzibą w Ł., F. Z., A. D., R. R.- K., F. R. oraz J. S. na postanowienie Kolegium z dnia 2 marca 2010 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z przepisami prawa procesowego i materialnego. Dokonując kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji, Sąd stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), nie jest związany granicami skargi.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja organu II instancji, którą rozpatrzono odwołania organizacji społecznej, spółki oraz osób fizycznych wniesione od decyzji Wójta Gminy określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie zakładu "A" Sp. z o.o. w Ł. Od decyzji tej wpłynęło także szereg odwołań innych osób fizycznych, będących właścicielami nieruchomości sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji. Odwołania te nie podlegały merytorycznemu rozpoznaniu, bowiem organ odwoławczy wydał w stosunku do tych odwołań postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania uznając, iż wnoszącym je osobom nie przysługiwał przymiot stron postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 895/13 uchylił powyższe postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, gdyż zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania. W szczególności zaś Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie dokonał w sprawie żadnych ustaleń faktycznych odnośnie położenia nieruchomości odwołujących się osób, ich charakteru, ani wpływu inwestycji na te nieruchomości. Organ nie przeanalizował w tym zakresie raportu sporządzonego przez inwestora. Skarżący zaś wskazywali na niebezpieczeństwo wynikające z realizacji zamierzonego przedsięwzięcia. Kwestie te nie zostały przez organ zbadane.

Wskazać jednocześnie należy, że szeroki krąg stron postępowania nie może stanowić argumentu przemawiającego za pozbawieniem stron legitymacji do udziału w postępowaniu. Podkreślić także należy, że w przypadku odwołań wniesionych przez czterdzieści wskazanych osób stwierdzenie niedopuszczalności odwołania nastąpiło ze wspólnym lakonicznym uzasadnieniem. Ewentualny niedostateczny sposób sformułowania przez skarżących odwołań i zarzutów w nim podniesionych nie upoważniał organu odwoławczego do pominięcia kwestii istotnych z punktu widzenia oceny interesu osób wnoszących odwołania w postępowaniu, albowiem organ winien był podjąć z urzędu kroki zmierzające do prawidłowego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji w toku postępowania mają obowiązek podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 Kpa), jak również obowiązane są do należytego informowania stron o okolicznościach faktycznym i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i winny czuwać nad tym, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu winny udzielać im wyjaśnień i wskazówek (art. 9 Kpa). Wymogi te nie zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Kwestia czy krąg stron postępowania został ustalony prawidłowo pozostaje jednakże poza kognicją Sądu w niniejszej sprawie. Okoliczność braku udziału strony w postępowaniu, stanowi przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa przesłankę wznowienia postępowania. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ta przesłanka wznowieniowa nie jest uwzględniania przez sąd, bez podniesienia w tym zakresie zarzutu przez osobę, której przysługuje prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania i okoliczności z tym związane nie mogą stanowić podstawy uchylenia decyzji.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1109/07 wskazano, że wprawdzie brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa), jednak wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje wyłącznie na wniosek strony (art. 147 Kpa). W postępowaniu administracyjnym to strona rozporządza swoimi prawami procesowymi. Zasadę rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę należy mieć na uwadze przy dokonywaniu wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w sposób dostateczny gwarantują stronie, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym bez swojej winy możliwość obrony jej praw, przyznając jej uprawnienia do wzruszenia decyzji administracyjnej wydanej w tym postępowaniu. Ma ona bowiem prawo żądania wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, a w postępowaniu przed sądem administracyjnym może brać udział w charakterze uczestnika postępowania na podstawie art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. (vide: wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2008 r. II OSK 1109/07, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2006 r. I OSK 911/05, LEX nr 266267, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r. II OSK 754/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W niniejszej sprawie wskutek wydania wyroku uchylającego postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania zaistniała zatem sytuacja, w której wydana jest decyzja ostateczna kończąca postępowanie odwoławcze - merytorycznie rozstrzygająca sprawę - zaskarżona w niniejszej sprawie i nierozstrzygnięta pozostaje część wniesionych odwołań. Taki stan uzasadnia uchylenie decyzji badanej w niniejszej sprawie.

Art. 138 § 1 Kpa stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

W przypadku wielości odwołań, wniesionych przez szereg podmiotów, organ odwoławczy musi orzec o merytorycznym rozpatrzeniu odwołań stron postępowania oraz umorzyć postępowania wniesione przez podmioty, którym nie przysługuje status strony postępowania. Przepis art. 138 Kpa jak i inne unormowania Kpa nie regulują, w jaki sposób ma to nastąpić, czy w jednej decyzji, czy też w wielu decyzjach, a jeżeli w wielu decyzjach, w jakiej kolejności.

Wydanie decyzji przez organ I instancji otwiera drogę do wniesienia przez strony odwołań. Mimo wielości odwołań różnych stron postępowania przez organem toczy się w istocie jedno postępowanie odwoławcze zainicjowane szeregiem odwołań.

Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 Kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję (jedną), w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich odwołaniach. Wniesienie kilku odwołań, w sytuacji, złożenia kilku środków zaskarżenia, nie skutkuje wydaniem tylu decyzji, ile odwołań pochodzących od poszczególnych stron danego postępowania zostanie wniesionych. Wręcz przeciwnie, niezależnie od ilości wniesionych odwołań przez uprawnione do tego osoby, rozpatrywane są one łącznie i wydawana jest jedna decyzja organu odwoławczego.

W przypadku wielości stron postępowania i wielości odwołań, obowiązek zbadania przez organ odwoławczy przymiotu strony (posiadania interesu prawnego i jego naruszenia kwestionowanym aktem administracyjnym) odnosi się do każdego odwołującego z osobna. W przypadku ustalenia, iż niektórzy z odwołujących nie posiadają interesu prawnego w toczącym się postępowaniu, będzie zachodziła konieczność wydania w postępowaniu odwoławczym różnych, odrębnych rozstrzygnięć w odniesieniu do każdego odwołującego. Sprawa nie przestaje przez to być jedną sprawą administracyjną, a rozstrzygnięcia te powinny być zawarte w jednej decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. II OSK 1109/07, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2005 r. sygn. II OSK 257/05, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r., II OSK 514/05, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2010 r. IV SA/Po 1021/09, wyrok WSA w Opolu z dnia 3 grudnia 2007 r., II SA/Op 445/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.) Rozstrzygnięcia organu odwoławczego zawarte w jednym akcie administracyjnym i wydane w jednej sprawie, mogą być różne w stosunku do różnych odwołujących się. Warunkiem zgodności z prawem decyzji zawierającej takie rozstrzygnięcia jest to, by nie pozostawały one ze sobą w sprzeczności. Dopuszczalna jest zatem sytuacja, w której w decyzji nastąpi merytoryczne rozpoznanie sprawy i nastąpi umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do części wnoszących odwołanie, z uwagi na ustalenie w postępowaniu odwoławczym, iż nie posiadają oni interesu prawnego, który dawałby im legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony.

Niedopuszczalne jest natomiast po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W sytuacji wydania przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, mimo nierozpatrzenia wszystkich odwołań, orzeczenie to kończy postępowanie odwoławcze. Wyłączona jest wówczas możliwość rozpoznania innych dotychczas nierozpoznanych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. (vide: wyrok NSA z dnia 2 października 2003 r. sygn. IV SA 3643/02, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.)

Co do zasady, organ winien zatem wydać w sprawie jedną decyzję kończącą postępowanie odwoławcze w stosunku do wszystkich skarżących stron. Jest to oczywisty i bezwzględny wymóg w przypadku merytorycznego rozpatrywania sprawy. W przypadku, jeżeli z uwagi na brak przymiotu strony u wnoszącego odwołanie istnieją przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, rozstrzygnięcie tej kwestii także winno nastąpić łącznie z merytorycznym rozpatrzeniem sprawy w jednej decyzji, załatwiającej jednocześnie wszystkie wniesione odwołania.

Za dopuszczalne uznaje się także wydanie odrębnej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W takiej jednak sytuacji, stabilność decyzji rozpatrującej merytorycznie sprawę, zależy od uprawomocnienia się decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W przypadku odrębnego orzekania o umorzeniu postępowania, jeżeli w sprawie nie ma wątpliwości, co do prawidłowości odmowy przyznania odwołującemu się przymiotu strony i kwestia ta jest jednoznaczna, nie wpłynie to z reguły negatywnie na decyzję ostateczną rozpatrującą sprawę merytorycznie. Rzeczą organu jest w takiej sytuacji wnikliwa ocena w tym zakresie i ostrożność w podejmowaniu decyzji o umorzeniu postępowania. W przypadku bowiem, gdy decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze zostanie uchylona wyrokiem sądu, dojdzie do sytuacji, w której istnieć będzie w obrocie prawnym decyzja ostateczna kończąca postępowanie odwoławcze, a wniesione odwołanie nie zostanie rozpoznane. Niedopuszczalne jest, co do zasady, istnienie sytuacji, w której sprawa rozstrzygnięta jest merytoryczną decyzją ostateczną, a organ w sprawie ostatecznie zakończonej musi orzec o wniesionym odwołaniu.

Wydanie przez organ odrębnej decyzji o umorzeniu postępowania winno zawsze poprzedzać wydanie decyzji merytorycznej, decyzja ostatecznie kończąca postępowanie nie może być bowiem wydawana w sytuacji pozostawienia przez organ nierozpoznanych odwołań. Analizując relację między wydaną w takiej sytuacji decyzją merytoryczną, a decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, uznać należy, że uprzednie wydanie odrębnej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego stanowi przesłankę wydania decyzji merytorycznej. Bez wydania decyzji o umorzeniu postępowania organ nie może przystąpić do rozstrzygnięcia części odwołań z pominięciem innych. Decyzja merytoryczna ostatecznie kończąca postępowanie w sprawie jest zatem w takiej sytuacji wydawana w oparciu o fakt wcześniejszego wydania decyzji umarzającej postępowania odwoławcze, wszczęte odwołaniem nie podlegającym rozpoznaniu. Wyeliminowanie z obrotu prawnego takiej decyzji winno być zatem traktowane jako przesłanka wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 8 Kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Odmienna wykładnia prowadziłaby do stanu, w jakim w obrocie prawnym pozostawałby decyzja ostateczna mimo nierozpoznania wniesionego odwołania.

Uchylenie wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 895/13 postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania stanowi podstawę do wznowienia postępowania w sprawie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. W sytuacji istnienia podstawy wznowienia postępowania Sąd zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W orzecznictwie wyrażono także stanowisko o nieważności decyzji kończącej merytorycznie postępowanie odwoławcze w sytuacji nierozpoznania części odwołań. Dotyczyło to jednak decyzji wydanej w przypadku pozostawienia przez organ części odwołań bez wydania w ich sprawie jakichkolwiek decyzji. Sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie ma inny charakter. Organ wydał bowiem rozstrzygnięcia w sprawie wszystkich wniesionych odwołań, jednak jedno z nich zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, w takim przypadku właściwym trybem było uchylenie decyzji z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowieniowej.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 56 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Powyższy przepis nie normuje kwestii, dotyczącej dopuszczalności wszczęcia przez organ postępowania w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Również ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która poprzednio regulowała postępowanie sądowoadministracyjne, nie zawierała w art. 35 ust. 4 takiego unormowania. Jednakże na tle tego przepisu, zarówno w doktrynie (vide: A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. J. Borkowskiego, Warszawa 1989, s. 333, L. Żukowski, glosa do wyroku NSA z dnia 7 stycznia 1999 r., II SA/Gd 1353/98, OSP 2000, z. 5, s. 265 - 270, T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, s. 180, B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, s. 273 i 274), jak i w orzecznictwie (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, LEX nr 41266) przyjmowano, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do prowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Stanowisko to jest aktualne także na gruncie obowiązującej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności jest niedopuszczalne po wniesieniu skargi w tej samej sprawie do sądu administracyjnego (vide: wyrok WSA z dnia 16 września 2010 r. I SA/Ke 419/10, wyrok NSA z dnia 2 października 2007 r., I FSK 974/07, wyrok WSA z dnia 19 listopada 2007 r., I SA/Bd 608/07 www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeżeli zatem przesłanka wznowienia postępowania istniała w dacie podejmowania rozstrzygnięcia przez sąd, sąd jest zobligowany uwzględnić jej wystąpienie, a organ administracji nie mógłby wszcząć ani w toku postępowania sądowoadministracyjnego ani w przyszłości postępowania wznowieniowego w celu uchylenia decyzji, w sytuacji stwierdzenia wyrokiem sądu prawidłowości tej decyzji.

Okoliczności te uzasadniają uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że pojęcia naruszenia prawa w rozumieniu tego przepisu nie należy wiązać z wolą i świadomością naruszenia prawa organu podejmującego decyzję, lecz zaistnieniem obiektywnego stanu naruszającego prawo, a oczywistym jest, że z istoty swej przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa wystąpić może wyłącznie po wydaniu decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Sąd nie dokonywał merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Na tym etapie postępowania, przed rozstrzygnięciem nierozpoznanego odwołania jest to bowiem przedwczesne i prowadziłoby do ograniczenia uprawnień odwołującego się, którego odwołanie nie zostało rozpoznane.

Odwołujący się w związku z uprzednim wyeliminowaniem ich z postępowania administracyjnego nie są stronami postępowania sądowoadministracyjnego i nie przysługuje im możliwość ewentualnego zaskarżenia i kwestionowania oceny prawnej podniesionych w sprawie zarzutów. Zgodnie z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania prawne co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność były przedmiotem postępowania. Ilekroć zatem dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie. Nadto uwzględnić należy, że przepis art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów i wyraża się w tym, że muszą one brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w odniesieniu do sądów oznacza więc, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona już ponownie badana. Na gruncie tego unormowania w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono stanowisko, że prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wiąże wszystkie sądy, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny (vide wyrok NSA z dnia 11. października 2007 r. sygn. akt I FSK 1358/06, wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 152/07 www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA dnia 14 czerwca 2011 r. II OSK 1103/10 LEX nr 992476, postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r. II FSK 805/12 LEX nr 1137669). Zatem w przypadku dokonania przez sąd oceny prawnej w wyroku, organy ani sądy rozpatrujące sprawę w przyszłości nie mogłyby dokonać oceny prawnej w sposób odmienny od już dokonanej w tej sprawie. Strona pominięta w postępowaniu sądowoadministracyjnym byłaby zatem związana oceną sądu, której z uwagi na brak udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogła kwestionować. Związanie tą oceną miałoby w istocie charakter ostateczny, bowiem zgodnie z zaprezentowanym wyżej poglądem, nawet Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby odstąpić od tej oceny w sytuacji rozpoznawania skargi kasacyjnej. Taka sytuacja naruszałaby prawo do sądu strony pominiętej w postępowaniu, bowiem byłaby ona trwale związana ocenami prawnymi sądu, dokonanymi w postępowaniu prowadzonym bez jej udziału.

Wobec uwzględnienia skarg Sąd na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 i 2 tej ustawy, że na koszty te składają się uiszczone przez skarżących wpisy sądowe, a w przypadku Spółki nadto koszty zastępstwa procesowego.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia stosownie do treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.