Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 825/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 2, 5, art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Sędziowie: sędzia WSA Olga Białek (spr.), sędzia WSA Władysław Kulon, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu wielorodzinnych budynków mieszkalnych z garażami podziemnymi i niezbędną infrastrukturą, po wyburzeniu istniejących budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Prezydent W. ustalił na rzecz M. W. – Ł. warunki zabudowy przy ul. S. [...] we W. na działkach [...] i części działki [...] dla inwestycji obejmującej budowę zespołu wielorodzinnych budynków mieszkalnych z garażami podziemnymi i niezbędną infrastrukturą, po wyburzeniu istniejących budynków.

Określając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu a także z przepisów odrębnych, w zakresie ustaleń dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji organ wskazał, między innymi, że: 1/ zaopatrzenie w wodę oraz odprowadzanie ścieków odbywać się będzie według zasad zbiorowego zaopatrzenia w wodę przez właściwą jednostkę organizacyjną, w myśl przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, po uprzednim przyłączeniu do sieci wodociągowej; 2/ obsługa komunikacyjna odbywać się będzie od ul. S. poprzez działkę nr [...] oraz nr [...].

Ustalając powyższe warunki organ wyjaśnił, że wobec opinii MPWiK z dnia [...] kwietnia 2019 r. w której podano, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu w sieć wodociągową i kanalizacyjną nie jest wystarczające dla umożliwienia dostaw wody i odbioru ścieków dla wnioskowanej inwestycji wezwano inwestora do przedłożenia umowy gwarantującej wykonanie tego uzbrojenia terenu. Inwestor przedłożył umowę zawartą [...] kwietnia 2019 r. z MPWIK o wykonanie uzbrojenia wystarczającego dla zamierzenia budowlanego (podobną umowę przedłożył także dla uzbrojenia energetycznego). Co do obsługi komunikacyjnej, organ powołał się na pismo ZDiUM z dnia [...] kwietnia 2019 r. informujące, że istniejąca infrastruktura drogowa w rejonie planowanej inwestycji w myśl art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dalej jako u.p.z.p) jest wystarczająca dla zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi wnioskowanej inwestycji. Prezydent W. wyjaśnił także, że obecnie istnieje droga dojazdowa do terenu na którym planowana jest inwestycja z ulicy S. i stanowi ją działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...],[...], obręb S., obciążona – zgodnie z wpisem istniejącym w prowadzonej dla niej księdze wieczystej – służebnością gruntową drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego właściciela m.in. działek o numerach [...] i [...],[...], obręb S.. Organ podał także, że działka numer [...] położona jest na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. S. i Alei P. we W. (uchwała Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r.) Według ustaleń tego aktu położona jest ona na terenach oznaczonych symbolami: 5 KDWPR – ciąg pieszo-rowerowy oraz ZMW-U – tereny mieszkaniowo-usługowe, zatem teren ten nie jest przeznaczony pod drogę, jednak może być użytkowany w sposób dotychczasowy, do czasu realizacji ustaleń planu. Zdaniem organu orzekającego – należało zatem stwierdzić, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przez uznanie, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające podczas, gdy oceny takiej nie potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Zdaniem strony, przedłożona do akt sprawy umowa z dnia [...] kwietnia 2019 r. zawarta z MPWiK nie gwarantuje wykonania niezbędnego uzbrojenia terenu. W efekcie organ wadliwie zastosował art. 61 ust. 5 u.p.z.p.

Według odwołującej się, także uzbrojenie infrastruktury drogowej nie jest wystarczające dla obsługi planowanej inwestycji. Działka nr [...] przez którą odbywać się ma skomunikowanie z drogą publiczną, jest obciążona służebnością drogi koniecznej z której korzysta obecnie sześć podmiotów. Istniejąca droga nie jest przystosowana do zwiększonego ruchu, który byłby skutkiem wybudowania budynków wielorodzinnych. Brak również możliwości jej rozbudowy, tak aby mogła służyć jako podstawowy węzeł komunikacyjny stanowiący w przyszłości jedyny dojazd do drogi publicznej, co wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego którym działka ta jest objęta. Według planu stanowi ona bowiem teren ciągu pieszo – rowerowego. Wobec przeznaczenia w planie miejscowym nie ma więc możliwości zaprojektowania drogi wewnętrznej, która mogłaby obsługiwać planowaną inwestycję. W świetle postanowień planu istniejąca droga nie uzyska możliwości rozbudowy lub przebudowy – wykluczona jest realizacja pasa do realizacji lewoskrętnych. Odwołująca się podkreśliła, że Prezydent zupełnie pominął ustalenia dla działki nr [...] wynikające z postanowień planu miejscowego. W istniejącym stanie faktycznym i prawnym, brak możliwości zapewnienia odpowiedniego dojazdu przez działkę nr [...]. W ocenie strony, stanowisko ZDiUM zawarte w opinii z dnia [...] kwietnia 2019 r. jest chybione, gdyż droga mająca przeznaczenie ciągu pieszo-rowerowego nie zaspokoi potrzeb wszystkich użytkowników po realizacji inwestycji. W tej sytuacji, akceptacja stanowiska ZDiUM wymagałaby umowy gwarantującej zawartej pomiędzy ZDiUM a inwestorem, której nie przedłożono.

Na marginesie strona wskazała, że w innym postępowaniu, dotyczącym tego samego obszaru, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. ZDiUM stwierdził brak możliwości przebudowy układu komunikacyjnego, ponieważ infrastruktura w rejonie planowanej inwestycji nie jest wystarczająca dla zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej. Co prawda stanowisko to, w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. zostało zmienione, ale bez wyjaśnienia przyczyn tak radykalnej zmiany w odstępie zaledwie dwóch miesięcy. Stan faktyczny w tamtej sprawie jest analogiczny do sprawy obecnej. Odwołująca się uważa, że w obu tych sprawach - Prezydent błędnie uznał, że bezpieczna obsługa komunikacyjna winna być zapewniona od strony ul. S. przez działkę nr [...], ignorując jednocześnie fakt, że w planie miejscowym uchwalonym w dniu [...] lipca 2016 r. działka nr [...] położona jest na terenie oznaczony symbolem 5 KDWPR jako ciąg pieszo-rowerowy, co wyklucza możliwość przebudowy węzła komunikacyjnego. Opierając się jedynie na opinii ZDiUM Prezydent naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. nie dokonując wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego.

Planowana inwestycja nie ma także zapewnionego odpowiedniego uzbrojenia terenu w zakresie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. MPWiK w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. stwierdziło bowiem, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu w te sieci nie jest wystarczające dla umożliwienia dostaw wody i odprowadzania ścieków. Inwestor przedłożył, co prawda, umowę zawartą z MPWiK ale – w ocenie strony – umowa ta nie gwarantuje w rozumieniu art. 61 ust. 5 u.p.z.p. odpowiedniego uzbrojenia terenu. Gestor sieci gwarantuje bowiem zapewnienie dostawy wody i odprowadzenia ścieków ale po spełnieniu określonych w niej warunków – budowa sieci w drodze stanowiącej działkę [...] – których spełnienie w istocie nie jest możliwe. Strony tej umowy nie posiadają praw do działki nr [...] a odwołująca się, jako jej współwłaścicielka, nie wyrazi zgody na wybudowanie na tym terenie sieci. Tym samym, wnioskodawca nie jest w stanie spełnić warunków wynikających z umowy gwarancyjnej.

W odwołaniu argumentowano dalej, że wydając przedmiotową decyzję Prezydent naruszył przepisy art. 140 k.c. i art. 288 k.c. przez nadmierne ograniczenie prawa własności odwołującej się do działki nr [...]. Realizacja inwestycji spowoduje, że służebność drogi koniecznej stanie się szczególnie uciążliwa dla nieruchomości obciążonej oraz dla pozostałych nieruchomości władnących. Tymczasem w świetle przywołanych przepisów k.c., służebność gruntowa powinna być wykonywana w sposób, który najmniej utrudnia korzystanie z nieruchomości obciążonej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, zaskarżoną obecnie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że wszystkie określone w art. 61 ust.1 u.p.z.p. przesłanki konieczne dla ustalenia warunków zabudowy zostały w niniejszej sprawie spełnione, tj: 1/ objęte inwestycją działki usytuowane są w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej - ul. S., zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; 2/ teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (ul.S.), który odbywa się za pośrednictwem działki nr [...] pełniącej w praktyce funkcję drogi wewnętrznej do której, między innymi, każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości w granicach działek nr [...] i nr [...] przysługuje nieodpłatna służebność gruntowa drogi koniecznej (treść księgi wieczystej nr [...], Ekw.); 3/ istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego co potwierdzają pisma gestorów sieci, między innymi, MPWiK z dnia [...] kwietnia 2019 r. wraz z umową z dnia [...] kwietnia 2019 r. o wykonanie uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego oraz pismo ZDiUM z dnia [...] kwietnia 2019 r.; 4/ teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze; 5/ żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazów lub ograniczeń w realizacji planowanego zamierzenia budowlanego.

Zdaniem organu odwoławczego, także analiza przeprowadzona została w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie bowiem do § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy tym, zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 5 rozporządzenia, jako "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Ponieważ szerokość frontu terenu wnioskowanej inwestycji od strony działki dojazdowej nr [...] wynosi 14 m, to granica obszaru analizowanego powinna zostać wyznaczona w minimalnej odległości 50m wokół terenu potencjalnego zainwestowania. Jak wynika z akt sprawy, obszar wyznaczony w niniejszym postępowaniu przebiegał w odległości od ok. 60 do ok. 180 m od terenu inwestycji.

W ocenie Kolegium również ustalenie parametrów dla wnioskowanej zabudowy nastąpiło zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów wykonawczych. Organ przeprowadził szczegółową analizę i ocenę prawidłowości ustalenia obszaru analizowanego, zbadania kontynuacji funkcji oraz poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy. Stwierdził także poprawność procesową decyzji lokalizacyjnej pod względem wymagań wynikających z rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania.

Zdaniem organu odwoławczego zarzuty nieprawidłowej oceny dostępu do drogi publicznej zmierzają w istocie do podważenia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. a nie przesłanki wynikającej z pkt 3 tego przepisu. W tym kontekście organ wskazał, że dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, należy rozumieć jako dostęp zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. W niniejszej sprawie taki dostęp istnieje i jest zapewniony przez działkę nr [...] znajdującą się pomiędzy terenem inwestycji a drogą publiczną. Na działce tej faktycznie urządzona jest droga która obciążona jest służebnością drogi koniecznej przysługującej każdoczesnym właścicielom działek nr [...] i nr [...]. Tym samym, obszar inwestycji ma faktyczny i legalny dostęp do drogi publicznej. Natomiast opinia wyrażona przez ZDiUM ma w sprawie jedynie charakter pomocniczy, jako wyrażona przez jednostkę sprawującą zarząd drogami. Opinia ta obejmuje, między innymi, kwestię związaną z możliwością włączenia do drogi publicznej ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu co wynika z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi bowiem podstawę dla dokonywania uzgodnień stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (czyli z właściwym zarządcą drogi) w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Obowiązku takiego uzgodnienia nie ma, gdy organ lokalizacyjny jest jednocześnie zarządcą drogi publicznej. Kwestie które winien ocenić zarządca drogi ocenia wówczas samodzielnie organ właściwy do wydania decyzji. Tak było w niniejszej sprawie, gdzie oceny spełnienia przesłanek dostępu do drogi publicznej a także wszelkich kwestii związanych z komunikacją dokonywał organ lokalizacyjny w oparciu o całokształt zebranych w sprawie dokumentów – w tym przy uwzględnieniu opinii ZDiUM. Zdaniem Kolegium, ocena ta jest prawidłowa i odpowiada istniejącemu stanowi faktycznemu i prawnemu oraz specyfice inwestycji.

Organ odwoławczy nie podzielił także argumentacji odwołującej się o braku wartości dowodowej przedmiotowej opinii uznając, że jej treść jest adekwatna do istoty decyzji o warunkach zabudowy. Skoro podmiot będący zarządcą dróg uznał, że infrastruktura drogowa w sąsiedztwie inwestycji jest wystarczająca dla obsługi planowanej inwestycji brak było podstaw dla żądania przedłożenia umowy gwarancyjnej zawartej przez inwestora ze ZDiUM.

W kontekście odwołania Kolegium zwróciło uwagę, że przedmiotem postępowania nie jest działka nr [...] lecz ustalenie warunków zabudowy dla działek nr [...] i nr [...]. Jakakolwiek analiza możliwości przebudowy działki nr [...] pod kątem drogi wewnętrznej lub sieci wodociągowo – kanalizacyjnych nie mieści się zatem w zakresie niniejszego postępowania. Organ zaznaczył także, że skomunikowanie obszaru inwestycji za pośrednictwem działki nr [...] obciążonej służebnością drogi koniecznej jest alternatywą dla skomunikowania przez drogę wewnętrzną. Za istotne uznał również, że ustalając warunki zabudowy organ bierze pod uwagę istniejącą zabudowę i zagospodarowanie istniejące na działkach sąsiednich a nie przeznaczenie przewidziane w planie miejscowym, nawet jeżeli taki obowiązuje na obszarze analizy. Bez znaczenia jest zatem treść planu miejscowego obowiązującego dla działki nr [...]. Zaskarżona decyzja nie wywołuje również dla działki nr [...] żadnych skutków prawnych ani faktycznych, co wynika z art. 63 ust. 2 u.p.z.p – decyzja ta nie rodzi żadnych praw do terenu ani nie narusza własności i uprawnień osób trzecich - zatem z istoty swojej nie może naruszać art. 140 i art. 288 k.c.

Zdaniem organu przedłożona przez inwestora umowa gwarancyjna z MPWiK spełnia przesłanki wynikające z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Wnioskodawca, jak też gestor sieci, nie musi bowiem dysponować tytułem prawnym do nieruchomości przez którą "hipotetycznie" miałaby być przeprowadzona infrastruktura techniczna niezbędna dla uzbrojenia terenu. Uzyskanie takiego tytułu będzie zależało od woli odwołującej się lub może nastąpić na drodze powództwa cywilnego o ustanowienie odpowiedniej służebności.

W konsekwencji za nieuzasadnione Kolegium uznało zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła J. G. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie: 1/ art. 8 § 1 k.p.a. - zasady pogłębiania zaufania do obywateli - w konsekwencji nieprawidłowego zastosowania norm prawa materialnego i przepisów postępowania; 2/ art. 11 k.p.a. – zasady przekonywania - przez podanie ogólników i klauzul generalnych jako podstawy wydania decyzji bez wskazania konkretnych przesłanek faktycznych, które miałyby uzasadniać utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji; 3/ art. 107 § 1 k.p.a. w związku z § 3 oraz art. 8 i art. 11 k.p.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do zarzucanych przez skarżącą uchybień oraz niedostateczne wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia; 4/ art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaistniały warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy inwestor nie spełnił przewidzianych w ustawie warunków i powinien otrzymać decyzję odmowną; 5/ art. 140 i art. 288 Kodeksu cywilnego, przez nadmierne ograniczenie własności skarżącej do działki nr [...] przez umożliwienie wnioskodawcy realizację inwestycji która spowoduje, że służebność drogi koniecznej ustanowiona na tej działce stanie się szczególnie uciążliwa dla nieruchomości obciążonej i pozostałych nieruchomości władnących, przez co w znaczny sposób utrudni korzystanie z nieruchomości obciążonej.

Powołując się na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto przedstawione wyże zarzuty. Wynika z niego, że skarżąca dostrzega, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (w zakresie dostępu do drogi publicznej) oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy (gdyż, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego). Strona wywodzi także, że skoro przedmiotowa działka nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, a jedną z cech działki sąsiedniej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest dostęp do drogi publicznej, to nie można uznać, że spełniony jest warunek wynikający z tego przepisu. Warunki określone w pkt 2 i pkt 3 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. muszą być bowiem spełnione łącznie z zasadą dobrego sąsiedztwa.

Podobnie jak w odwołaniu powtórzono argumentację, że znajdująca się na działce nr [...] - która obciążona jest służebnością drogi koniecznej – infrastruktura drogowa nie jest wystraczająca dla obsługi planowanej inwestycji. Nie ma również możliwości przebudowy przedmiotowego węzła komunikacyjnego tak, aby po zintensyfikowaniu ruchu na tej drodze, dalsze korzystanie z niej było dalej bezpieczne - co wynika przede wszystkim z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze którego działka nr [...] jest położona i według którego, stanowi ona ciąg pieszo – rowerowy. Zdaniem skarżącej, nie zostały spełnione także warunki wystarczającego uzbrojenia terenu w zakresie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W tym względzie powtórzono argumentację odwołania.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację prawną i wywody zawarte w kwestionowanej decyzji.

Zarządzeniem z dnia 30 grudnia 2020 r. Przewodniczącego Wydziału II – w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii skierowano ją do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów (art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także jako p.p.s.a) wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2018 r. poz. 1945 ze zm. – dalej także jako u.p.z.p) a postępowanie administracyjne, w którym wydano orzeczenie objęte kontrolą Sądu dotyczyło legalnej możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu wielorodzinnych budynków mieszkalnych z garażami podziemnymi i niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji we Wrocławiu przy ul. S. [...] na terenie oznaczonym ewidencyjnie jako działka nr [...] oraz nr [...] i część działki nr [...],[...], obręb S., wskazanej we wniosku z dnia [...] marca 2019 r. złożonym przez M. W. –Ł..

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści przywołanego przepisu jasno wynika, że dopiero łączne spełnienie ww. warunków uprawnia do ustalenia warunków zabudowy. Obowiązkiem orzekających w sprawach lokalizacyjnych organów jest zatem przeprowadzenie szczegółowego badania i dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uprawniające i jednocześnie zobowiązujące do ustalenia warunków zabudowy. W niniejszej sprawie organy ocenę taką przeprowadziły jednak, zdaniem Sądu, nie wszystkie przesłanki poddane zostały analizie w sposób prawidłowy.

Przede wszystkim przedstawiony wraz z odpowiedzią na skargę materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych nie potwierdza jednoznacznej oceny organów, że teren potencjalnego zainwestowania tj. działka oznaczona numerem [...] i część działki o numerze [...],[...], obręb S. ma dostęp do drogi publicznej, zatem spełniony w sprawie jest warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Powołany przepis przewiduje zatem trzy odrębne przypadki dostępu terenu do drogi publicznej: po pierwsze, jest to bezpośredni dostęp danego terenu do drogi publicznej czyli przyleganie tego terenu do pasa drogi publicznej; po drugie jest to dostęp przez drogę wewnętrzną i po trzecie jest to dostęp poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 327/18).

W rozpoznawanej sprawie, najpierw organ pierwszej instancji a następnie Kolegium stwierdziło, że warunek dostępu do drogi publicznej został spełniony, gdyż odbywa się przez działkę nr [...] pełniącą w praktyce funkcję drogi wewnętrznej do której każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] przysługuje służebność drogi koniecznej – co organ ustalił na podstawie treści księgi wieczystej dostępnej na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości Elektroniczne Księgi Wieczyste. Kolegium podkreśliło także, że skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną za pośrednictwem działki obciążonej służebnością drogową jest alternatywą dla skomunikowania poprzez drogę wewnętrzną. Tym samym organ uznał, że istnieje pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowioną już służebność drogową.

W orzecznictwie podkreśla się jednak, że jeżeli źródłem dostępu do drogi publicznej ma być służebność gruntowa to – jak wynika z ww. przepisu – musi być to służebność odpowiednia. Tę okoliczność Kolegium – jak też organ pierwszej instancji - w swoich rozważaniach zupełnie pominęły. Prawidłowa wykładnia art. 2 pkt 14 u.p.z.p prowadzi bowiem do wniosku, że służebność drogowa mająca zapewnić dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej powinna być "odpowiednia" a zatem dostosowana do stanu zabudowy i zagospodarowania nieruchomości obciążonej i władnącej. Odpowiedniość służebności powinna być przy tym oceniona przy uwzględnieniu planowanej zabudowy (tak NSA w wyroku z dnia 23 kwietnia 2014 r. II OSK 2850/12). Jeżeli więc planowana inwestycja ma doprowadzić do znaczącej zmiany zagospodarowania nieruchomości władnącej, to dotychczasowa służebność drogowa może okazać się niewystarczająca w świetle wymogów art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Służebność gruntowa jest prawem związanym z nieruchomością a ustanawia się ją w określonym celu. Ustanowiona w innym celu niż obsługa zabudowy wielomieszkaniowej może więc okazać się niewystarczająca. Dlatego organ ma obowiązek rzetelnego zbadania, czy ustanowiona już służebność jest odpowiednia.

W niniejszej sprawie organy w ogóle nie rozważały powyższej kwestii, w szczególności nie badano, czy w związku z planowaną istotną zmianą sposobu zagospodarowania terenu inwestycji za jaką należy uznać likwidację dotychczasowych obiektów magazynowo-produkcyjnych i wprowadzenie w tym miejscu nowej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z podziemnymi garażami, istniejąca służebność drogowa jest odpowiednia dla obsługi nowo planowanej zabudowy. Okoliczność ta pozostała poza uwagą orzekających w sprawie organów. Prezydent W. poprzestał tylko na zapisie, że obsługa komunikacyjna odbywa się od strony ul. S. przez działkę nr [...] i nr [...] (pkt 2 lit. d rozstrzygnięcia decyzji) wskazując w uzasadnieniu, że istnieje droga dojazdowa – poprzez działkę nr [...] obciążoną służebnością drogową - do terenu na którym planowana jest inwestycja. Kolegium stwierdziło natomiast, że dostęp przez ww. działkę która pełni faktyczne funkcję drogi wewnętrznej i jest obciążona służebnością drogową, spełnia kryteria dostępu do drogi publicznej. Nie badano zatem jaki jest cel ustanowionej służebności i jej zakres oraz, czy dla terenu planowanej inwestycji ustanowiona służebność jest odpowiednia. W aktach brak dokumentu stanowiącego źródło powstania tego prawa rzeczowego. Brak także bezpośredniego potwierdzenia, że działka nr [...] pełni funkcję drogi wewnętrznej a tym bardziej, że stanowi drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ustawy o drogach publicznych. Zaznaczyć przy tym należy, że na tym etapie procesu inwestycyjnego nie chodzi o sprawdzenie dostępu do drogi publicznej pod kątem norm techniczno-budowlanych wymaganych na etapie pozwolenia na budowę ale o wykazanie, że przeprowadzona została analiza okoliczności warunkujących prawidłową obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3301/19; 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 712/17; 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2850/12; 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2078/11).

Z powyższych względów Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, że organ pierwszej instancji będąc jednocześnie zarządcą dróg publicznych dokonał prawidłowej oceny dostępu do drogi publicznej w oparciu o całokształt materiału dowodowego, w tym opinii ZDiUM. W opinii tej wyraźnie bowiem wskazano, że obsługę komunikacyjną należy zapewnić "zgodnie z ustaloną służebnością drogową". Organy nie badały natomiast jaki jest zakres ustanowionej już służebności oraz, czy jest to służebność odpowiednia.

W świetle powyższych uwag uznać należy, że w niniejszej sprawie nie zostało wyjaśnione, czy ustanowiona służebność drogowa zapewnia komunikację odpowiednią dla terenu zainwestowania a w konsekwencji, czy spełnia wymóg dostępu do drogi publicznej. Celem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p jest bowiem zapewnienie rzeczywistego, realnego i trwałego dostępu do drogi publicznej. Możliwość pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana i powinna zapewniać terenowi inwestycji – przy uwzględnieniu planowanej zabudowy – realny i trwały dostęp do drogi publicznej. Czy ustanowiona na działce nr [...] służebność drogowa spełnia te warunki nie zostało wykazane, skoro nie jest nawet znana treść aktu na podstawie którego została ona ustalona.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że obciążona służebnością drogową działka nr [...] (stanowiąca własność osób fizycznych) objęta jest ustaleniami planistycznymi przyjętymi uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w rejonie ulicy S. i alei P. we W. ([...]). W tej uchwale planistycznej obecna działka nr [...] należy do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolami: 5KDWPR – ciąg pieszo-rowerowy oraz 2MW-U – tereny mieszkaniowo-usługowe. Taki zapis planistyczny dotyczący przeznaczenia terenu obejmującego ww. działkę [...] istnieje i jest obowiązujący względem wszystkich adresatów tego planu. Istotne bowiem jest, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p) a stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Powyższa okoliczność ma, w ocenie Sądu, znaczenie w kontekście art. 61 ust. 5 u.p.z.p. zgodnie z którym, decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jeżeli żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazów lub ograniczeń w realizacji planowanego zamierzenia budowlanego. Zdaniem Sądu, pojęcie realizacji planowanego zamierzenia wiąże się także dostępem do drogi publicznej.

Z tych względów orzekające w sprawie organy powinny były rozważyć ustalenie planistyczne określające przeznaczenie terenu obejmującego działkę oznaczoną numerem [...] na budowę wielorodzinnych budynków mieszkalnych i na ciąg pieszo-rowerowy (o symbolu 5KDWPR) i tereny mieszkaniowo-usługowe (o symbolu 2MW-U) w odniesieniu do art. 61 ust. 1 pkt 5 powoływanej ustawy, statuującego warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi. W związku z powyższym Sąd nie podzielił stanowiska Kolegium, że przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy bez znaczenia pozostaje treść m.p.z.p. obowiązującego dla działki nr [...]. Sąd w całości aprobuje natomiast stanowisko, że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 należy uznać każdy przepis prawny niezależnie od jego rangi (por. WSA w Szczecinie w wyroku z dnia w wyroku z dnia 4 października 2018 r. II SA/Sz 581/18, Lex nr 2573578). Przepisy odrębne, o których stanowi przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. to zatem wszelkie normy prawa powszechnie obowiązującego, które dotyczą planowanego zamierzenia budowlanego ze względu na jego cechy lub lokalizację. Zgodność z przepisami odrębnymi powinna być rozumiana – zgodnie z poglądami prezentowanymi w judykaturze administracyjnej – jako osiągnięcie stanu niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu obowiązującego prawa, a także brak relacji wykluczania się, a nawet niedostateczną spójność z normami prawa (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Poznaniu z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 827/18, Lex nr 2682953; w Krakowie z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1177/19, Lex nr 2773870).

Zauważyć w tym miejscu należy, że analogiczne stanowisko w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla tej samej inwestycji i na tych samych nieruchomościach ale dla innego inwestora, zajął tut. Sąd w wyroku z dnia 23 września 2020 r. (sygn.akt II SA/Wr 694/19). Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podzielił.

W kontekście powyższych wywodów, mając także na uwadze zarzuty podnoszone przez stronę skarżącą na etapie postępowania administracyjnego (w szczególności odwoławczego) organy powinny ocenić, czy w świetle ustaleń planu miejscowego obowiązującego na obszarze objętym analizą nie wynikają zakazy lub ograniczenia mogące mieć wpływ na możliwość realizacji inwestycji.

Sąd nie kwestionuje natomiast oceny przyjętej przez organy lokalizacyjne w zakresie warunków opisanych w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Co do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 5 ze względu na brak wystarczającego uzbrojenia terenu w infrastrukturę wodno-kanalizacyjną i nie przedłożenie umowy która spełniałaby wymogi ust. 5 ww. przepisu wskazać trzeba, że zgodnie z przywołanym przepisem do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla planowanego zamierzenia. Warunek uzbrojenia uznaje się za spełniony, gdy wykonanie niezbędnych elementów infrastruktury zostanie zagwarantowane drodze umowy pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy inwestycja nie znajduje się w zasięgu istniejącej infrastruktury i dotyczy planowanego uzbrojeni terenu, które dopiero ma powstać i właśnie aby zagwarantować spełnienie tego warunku przez inwestora wymaga się przedłożenia stosownej umowy pomiędzy nim a właściwą jednostką organizacyjną. W aktach sprawy znajduje się odpowiednia umowa zawarta [...] kwietnia 2019 r. przez wnioskodawcę z gestorem sieci MPWIK o możliwości przyłączenia do sieci wodociągowo – kanalizacyjnej po wykonaniu odcinka sieci w działce [...] oraz przyłączy. Tym samym warunek z art. 61 ust. 5 u.p.z.p został w niniejszej sprawie spełniony.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organy właściwe instancyjnie nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, naruszając tym samym przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym wskazane naruszenie przepisów postępowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika taryfowo określone.