Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1394/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: § 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 73 ust. 1 i ust. 4-5
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 134 ust. 3 i 4, art. 154
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1640/16 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz K. Z. kwotę 880 (osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1640/16, oddalił skargę K. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 24 lutego 2004 r. K. Z. wystąpił do Starosty Grodziskiego o ustalenie i wypłacenie odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.) za nieruchomość położoną w Milanówku zajętą pod drogę publiczną – ul. [...]. Na dzień 31 grudnia 1998 r., właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli K. Z. w 1/2 części oraz A. Z. i K. Z. po 1/4 części każdy z nich.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] (ostateczną od dnia 19 maja 2015 r.) orzekł, że działka ew. nr [...] o pow. 0,0370 ha z obr. [...], przeszła na własność Gminy Miasto Milanówek z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. jako grunt zajęty pod część drogi publicznej kategorii gminnej – ulicy [...] w Milanówku w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Starosta Powiatu Grodziskiego decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], ustalił wysokość odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R. S. Wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości została oszacowana na kwotę 121.500 zł. Wartość nieruchomości rzeczoznawca ustalił w oparciu o transakcje działkami niezabudowanymi z terenu Milanówka i Grodziska Mazowieckiego.

Organ I instancji wskazał, że w dniu 6 sierpnia 2015 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, podczas której W. Z., działająca w imieniu męża, zaakceptowała ustaloną wartość odszkodowania, zaś przedstawiciel Gminy Milanówek zakwestionował wysokość dokonanej wyceny.

Pismem z dnia 17 sierpnia 2015 r. Miasto Milanówek przedstawiło zarzuty do operatu szacunkowego wskazując na błędne przyjęcie przez rzeczoznawcę zasady korzyści oraz błędny sposób doboru nieruchomości wziętych do porównania zarówno w przyjętej metodzie wyceny na podstawie niezabudowanych działek budowlanych, jak i w przypadku przyjętych działek drogowych.

Rzeczoznawca ustosunkowując się do powyższego, pismem z dnia 3 września 2015 r. wskazał, że wziął pod uwagę stan obowiązujący na dzień 29 października 1998 r. Zgodnie bowiem z Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Milanówka, teren na którym leży szacowana działka oznaczono symbolem A-43 MNL, tj. jako przeznaczony pod zabudowę indywidualną na działkach o charakterze leśno – parkowym, zaś treść art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, iż wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw. Odnosząc się natomiast do pozostałych uwag rzeczoznawca podtrzymał swoje stanowisko zawarte w operacie szacunkowym.

Starosta Grodziski po zapoznaniu się z operatem szacunkowym uznał, że może on stanowić podstawę do określenia wysokości odszkodowania. W jego ocenie, cechy przyjęte do porównania, zostały dobrane w sposób prawidłowy i ich zastosowanie pozwoliło we właściwy sposób określić wartość nieruchomości. Nadto wycena oddała realną wartość gruntu, przy zastosowaniu podejścia, w którym rzeczoznawca oparł się na przeznaczeniu nieruchomości, na dzień 29 października 1998r., a więc na dzień wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.). Starosta podniósł, że wyceniany grunt nie był w planie oznaczony jako droga publiczna, a jedynie jako tereny zabudowy indywidualnej, stąd zasadnie rzeczoznawca wycenił wartość nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zapis ten obowiązywał również w dniu 1 stycznia 1999 r., gdyż plan i jego zapisy utraciły ważność z dniem 31 grudnia 2002 r. Gdyby w planie zagospodarowania przestrzennego na w/w datę zapisane było, iż wyceniany grunt stanowi tereny komunikacyjne lub tereny zajęte pod drogi publiczne, to – w ocenie Starosty – rzeczoznawca dopiero wówczas byłby zobligowany do zastosowania §36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), a co za tym idzie sporządziłby wycenę w oparciu o transakcje działkami drogowymi.

Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta Milanówka od decyzji Starosty Powiatu Grodziskiego z dnia [...] października 2015 r., decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przyjęty przez rzeczoznawcę sposób wyceny jest błędny. Podkreślono, że w przypadku działek drogowych w pierwszej kolejności – zgodnie z § 36 ust 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – winny być wzięte do porównania działki drogowe.

Zdaniem Wojewody operat szacunkowy został sporządzony w niniejszej sprawie w sposób niezgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i jako taki nie może stanowić dowodu w zakresie określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wobec tego organ uznał wydaną decyzję odszkodowawczą za wadliwą. Wskazał, że w prowadzonym postępowaniu należy sporządzić ponowną wycenę nieruchomości. Podkreślił przy tym, że na etapie postępowania odwoławczego nie jest możliwe dokonanie tej czynności na podstawie art.136 K.p.a., z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Na decyzję Wojewody Mazowieckiego K. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1640/16 oddalił skargę.

Sąd uznał, że rzeczoznawca w sporządzonym operacie szacunkowym z dnia 15 lipca 2016 r. błędnie stwierdził, że w związku z faktem, iż przedmiotowa nieruchomość w/g stanu na dzień 29 października 1998 r. była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową oraz, że na badanym rynku nieruchomości drogowych osiągane ceny transakcyjne kształtują się na niższym poziomie niż działek o przeznaczeniu mieszkaniowym – w określeniu wartości nieruchomości uwzględnia się tzw. zasadę korzyści, tj. art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd wskazał, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 29 października 1998 r. stanowiła drogę publiczną, co potwierdza decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. Dla potrzeb ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną podstawę stanowią transakcje nieruchomościami drogowymi (tj. zajętymi lub przeznaczonymi pod drogi) zawarte na rynku lokalnym i regionalnym. Sąd podkreślił, że tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji na obydwu wymienionych rynkach, umożliwia rzeczoznawcy odstąpienie od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że zasady szacowania nieruchomości określone zostały precyzyjnie w § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia i w pierwszej kolejności ma zastosowanie metoda szacowania określona w jego § 36 ust. 1, a dopiero w sytuacji, gdy brak jest transakcji dokonywanych sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi, wartość gruntu ustala się w sposób określony w ust. 2-gim § 36. Zdaniem Sądu powyższy przepis określa w sposób wyraźny i jednoznaczny kolejność stosowania podanych metod, które nie mogą być stosowane zamiennie. Podkreślono, że regułą ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa, która w dacie przejęcia była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych. Od tej reguły § 36 ust. 4 rozporządzenia in fine przewiduje jednak wyjątek odnoszący się do sytuacji, w której określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

W ocenie Sądu, operat szacunkowy z dnia 15 lipca 2015 r. sporządzony w niniejszej sprawie jest niezgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i jako taki nie może stanowić dowodu w zakresie określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w myśl art. 80 k.p.a. Dlatego też, stanowisko Wojewody Mazowieckiego w powyższym zakresie wyrażone w zaskarżonej decyzji Sąd uznał za całkowicie uzasadnione.

Wobec powyższego, Sąd stwierdził, że zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego, zawartymi w zaskarżonej decyzji, Starosta ponownie zleci sporządzenie wyceny nieruchomości. Na etapie postępowania odwoławczego nie jest bowiem możliwe przeprowadzanie powyższego dowodu – szacowanie nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. – co zasadnie podniósł Wojewoda,

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono:

1) o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

2) o przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych: "Protokołu z weryfikacji operatu szacunkowego. Sporządzono: K. D. (SPN-X) 07.01.2016" i "Protokołu z weryfikacji operatu szacunkowego. Sporządzono: K. D. (SPN-X) 24.02.2016/19.04.2016" oraz pisma Wojewody Mazowieckiego do Starosty Grodziskiego z dnia 29 lutego 2016 r. dla ustalenia prowadzenia postępowania z naruszeniem zasad ogólnych wynikających z art. 8 i art. 10 § 1 K.p.a.,

3) o przeprowadzenie dowodu z załączonego do niniejszej skargi kasacyjnej pisma Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Infrastruktury – P. S. z dnia 17 listopada 2011 r., znak [...], zawierającego stanowisko odnośnie postępowania w zakresie sposobów określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa w celu realizacji inwestycji drogowych oraz z wydruku Informacja o sposobie wyceny nieruchomości wywłaszczanych w celu realizacji inwestycji drogowych (Informacja pochodzi ze stron internetowych Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (www.transport.gov.pl), dla ustalenia wykładni autentycznej przepisów § 36 rozporządzenia po nowelizacji dokonanej przez organ władzy publicznej, który był projektodawcą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego,

4) o przeprowadzenie dowodu z "Dodatku specjalnego. Biuletynu Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego z grudnia 2011 r., Z. Małecki "Zmiany w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego obowiązujące od 26 sierpnia 2011 r.", dla ustalenia wykładni znowelizowanych przepisów § 36 rozporządzenia funkcjonującej w środowisku rzeczoznawców majątkowych,

5) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) przez niewłaściwe zastosowanie § 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.) do kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego wydanej na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 4-5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm., dalej: "przepisy wprowadzające") oraz w zw. z art. 159, art. 130 ust. 1 i 2 i w zw. z art. 134 ust. 1 i 3 i art. 154, art. 150 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, z późn. zm., zwana dalej: "ugn"), bowiem zastosowany przez Sąd I instancji § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia (s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) ma zastosowanie przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ugn, a nie przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających. W ocenie skarżącego kasacyjnie powyższe doprowadziło Sąd I instancji do niezastosowania § 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 73 ust. 1 i ust. 4-5 przepisów wprowadzających oraz w zw. z art. 134 ust. 1 i 3, art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1 i 2, art. 154 ust. 1 oraz art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ugn. Wskazano, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej przepisem § 1 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985, zwane dalej: "nowelizacją") przewidywał, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Aktualne brzmienie przepisów § 36 ust. 1 rozporządzenia nie odnosi się wcale do cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, wobec czego utraciły na znaczeniu stanowiska judykatury formułowane w odniesieniu do poprzedniego stanu prawnego. Podano, że mający odpowiednie zastosowanie w sprawie przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia, jako zasadę wprowadza odejście od dotychczasowej praktyki określania wartości nieruchomości wyłącznie na podstawie danych z rynku nieruchomości "drogowych" na rzecz określenia wartości tych nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych pochodzących z rynków nieruchomości właściwych dla wycenianej nieruchomości, dla lepszego odniesienia wysokości odszkodowań do wartości wywłaszczanej nieruchomości. Zdaniem skarżącego prawidłowe zastosowanie § 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających i w zw. z art. 154 ust. 1, art. 134 ust. 1 i 3 oraz w zw. z art. 153 ust. 1, art. 130 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ugn przez Sąd I instancji doprowadziłoby Sąd do uznania, że wobec tego, iż nieruchomość wyceniana przez biegłego, czyli działka o nr. ew. [...] obręb [...] przeznaczona była Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Milanówka (uchwała Rady Miasta w Milanówku nr 127 z dnia 30 marca 1993 r., Dz. Urz. Woj. Warsz., Nr 7, poz. 83, dalej: "Planie Miejscowym") obowiązującym na dzień odjęcia prawa jej własności skarżącemu pod zabudowę indywidualną na działkach o charakterze leśno – parkowym, to zgodnie z tymi przepisami rozporządzenia i ugn, których Sąd nie zastosował, rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określił wartość tej nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, z uwzględnieniem transakcji nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym, a nie drogowym. Wskazano, że niezastosowanie § 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających i w zw. z art. 154 ust. 1, art. 134 ust. 1 i 3 oraz w zw. z art. 153 ust. 1, art. 130 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ugn doprowadziło Sąd do oddalenia skargi, podczas gdy skarga była zasadna i powinna zostać uwzględniona;

b) przez niewłaściwe zastosowanie § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w brzmieniu nieobowiązującym w dacie wydania decyzji przez organy obu instancji (s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a więc w brzmieniu niestanowiącym wzorca kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej w niniejszej sprawie, bowiem brzmienie całego § 36 uległo zmianie na podstawie zmian wprowadzonych przepisem § 1 pkt 11 nowelizacji;

2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, z późn zm.), polegające na błędnym ustaleniu przedmiotu sprawy sądowoadministracyjnej i stanu faktycznego wynikającego z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego, a następnie zastosowanie niewłaściwych, bowiem nieobowiązujących przepisów prawa materialnego, to jest § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, czego konsekwencją było niezastosowanie § 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 73 ust. 1 i ust. 4- 5 przepisów wprowadzających oraz w zw. z art. 134 ust. 1 i 3, art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1 i 2, art. 154 ust. 1 oraz art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ugn w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji kontrolował bowiem decyzję Wojewody Mazowieckiego wydaną w dniu [...] kwietnia 2016 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, którego własność przeszła na gminę Milanówek z mocy przepisu art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, a mimo to:

a) Sąd pominął to, że grunt ten w obowiązującym na dzień odjęcia prawa jego własności skarżącemu Planie Miejscowym przeznaczony był pod zabudowę indywidualną na działkach o charakterze leśno – parkowym. Zdaniem skarżącego, gdyby Sąd nie pominął tej okoliczności faktycznej, która jest okolicznością istotną w świetle odpowiednio stosowanego § 36 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 154 ust. 1 ugn, to doszedłby do przekonania, że biegły – zgodnie z § 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 1 rozporządzenia i w zw. z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających oraz w zw. z art. 154 ugn – przyjął do porównań transakcje nieruchomościami o tym samym przeznaczeniu, co nieruchomość wyceniana. Tylko bowiem takie nieruchomości spełniają warunek podobieństwa umożliwiający zastosowanie podejścia porównawczego dla określenia wartości rynkowej nieruchomości wycenianej, zgodnie z art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ugn. Wskazano, że tym samym, pominięcie tej okoliczności faktycznej doprowadziło Sąd do niezastosowania § 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 1 rozporządzenia i w zw. z art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających oraz w zw. z art. 154 ust. 1 ugn, z uwzględnieniem zasady korzyści dla wywłaszczanego wynikającej z art. 134 ust. 1 i 3 ugn. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zastosowanie prawidłowych przepisów prawa materialnego, czego warunkiem było właściwe zastosowanie przepisów postępowania, doprowadziłoby Sąd do uznania zasadności skargi i do jej uwzględnienia,

b) Sąd nie dopatrzył się w związku z tym tego, że organ odwoławczy nie zastosował § 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 73 ust. 1 i ust. 4-5 przepisów wprowadzających oraz w zw. z art. 154 ust. 1, art. 130 ust. 1 i 2 i w zw. z art. 134 ust. 1 i 3 ugn, czym organ odwoławczy naruszył przepisy art. 80 i art. 84 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a., przy ocenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, co doprowadziło organ odwoławczy do uznania, że opinia ta jest nieprawidłowa. A to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego doprowadziło organ do niewłaściwego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., czyli miało istotny, bowiem zasadniczy wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

c) Sąd niewłaściwie zastosował § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w brzmieniu nieobowiązującym w dacie wydania decyzji przez organy obu instancji (por. s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a więc w brzmieniu niestanowiącym wzorca kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej w niniejszej sprawie, co jest wyrazem niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego i prawnego, jaki Sąd powinien zastosować do skontrolowania zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego kasacyjnie zastosowanie przepisów rozporządzenia obowiązujących na dzień wydania zaskarżonej decyzji do oceny tej decyzji powinno doprowadzić Sąd do uwzględnienia skargi, a nie do jej oddalenia;

d) Sąd nie przeprowadził dowodu ze znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów: "Protokołu z weryfikacji operatu szacunkowego. Sporządzono: K. D. (SPN-X) 07.01.2016" (1 str.) i "Protokołu z weryfikacji operatu szacunkowego. Sporządzono: K. D. (SPN-X) 24.02.2016/19.04.2016" (3 str.), z których wynika, że inspektor wojewódzki – K. D., w toku postępowania odwoławczego od decyzji Starosty Powiatu Grodziskiego prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego pod sygn. [...], nie dopatrzył się naruszenia przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego zasady korzyści przez zastosowanie § 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 1 rozporządzenia, bowiem w Protokole z dnia 7 stycznia 2016 r. stwierdzono, że zgodnie z ustalonym przez biegłego przeznaczeniem wycenianej nieruchomości na dzień 29 października 1998 r., nie budzi zastrzeżeń dobór nieruchomości porównawczych pod względem ich przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową, a nie pod drogi. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie jest więc wiadome, na podstawie jakich dowodów organ odwoławczy doszedł do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skoro nie da się tego wywieść z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych. To powinno doprowadzić Sąd do uznania, iż zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

e) Sąd I instancji pominął dowód ze znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej pisma Wojewody Mazowieckiego do Starosty Grodziskiego z dnia 29 lutego 2016 r., sygn. [...], znak sprawy: [...], w którym organ odwoławczy zwrócił się do organu I instancji o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego przez zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego o doprecyzowanie cechy rynkowej "Położenie atrakcyjności lokalizacji" i opisu ocen cechy rynkowej nr 2 "Parametry działki" zawartych w sporządzonym przez niego operacie. Wskazano, że pismo organu odwoławczego z dnia 29 lutego 2016 r. zostało doręczone pełnomocnikowi K. Z. – W. Z. W ocenie skarżącego, na podstawie tych okoliczności Sąd I instancji winien był wywieść naruszenie przez organ odwoławczy zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z art. 8 i art. 10 § 1 K.p.a., również w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Strona informowana była bowiem przez organ odwoławczy o innych zastrzeżeniach do dowodu z opinii biegłego do sprawy wyceny nieruchomości, niż te, które legły zasadniczo u podstaw rozstrzygnięcia decyzji organu odwoławczego. Uniemożliwiono tym samym stronie reakcję na wątpliwości organu co do prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego tę opinię. Strona utrzymywana była w przekonaniu, że po stronie organu odwoławczego istniały jedynie wątpliwości wyartykułowane w piśmie z dnia 29 lutego 2016 r. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego strona została zaskoczona zakwestionowaniem kluczowych dla wyceny założeń dokonanych przez biegłego. Tym samym, co umknęło uwadze Sądu I instancji, postępowanie odwoławcze przeprowadzono z naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów państwa, wynikającej z art. 8 K.p.a., oraz z naruszeniem zasady zapewnienia czynnego udziału stronie na każdym etapie postępowania, wynikającej z art. 10 § 1 K.p.a.;

f) Sąd niezgodnie ze stanem faktycznym ustalił, że pełnomocnik strony – W. Z. w dniu 9 września 2015 r. otrzymała zawiadomienie organu odwoławczego o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim oraz złożenia wniosków, co zdaniem Sądu I instancji stanowiło o nieskuteczności zarzutu skargi o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 10 § 1 K.p.a. Wskazano, że sprzeczność tego ustalenia Sądu z rzeczywistym stanem faktycznym wynika stąd, że w dniu 9 września 2015 r. sprawa była jeszcze w Starostwie Grodziskim, organ I instancji wydał swoją decyzję dopiero w dniu [...] października 2015 r., zaś odwołanie gminy zostało przekazane do Wojewody w dniu 10 listopada 2015 r. Zatem organ odwoławczy, siłą rzeczy, nie mógł zawiadomić pełnomocnika strony o zebraniu materiału dowodowego w dniu 9 września 2015 r., a takie błędne ustalenie faktyczne legło u podstaw oddalenia skargi w zakresie naruszenia przez organ odwoławczy zasad z art.7 i art. 10 § 1 K.p.a. Zdaniem skarżącego przy prawidłowym zastosowaniu przepisów postępowania Sąd powinien uznać, że doszło do rażącego naruszenia zasady zapewnienia czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania, wyrażonej w art. 10 § 1 kpa, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy,

g) w związku z naruszeniem przepisów postępowania wymienionych na wstępie pkt 2 Sąd I instancji naruszył też art. 141 § 4 w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a., bowiem pominął przy rozpoznaniu sprawy zarzuty skargi oraz zarzuty pełnomocnika skarżącego wniesione na rozprawie, które wskazywały na istotę sprawy administracyjnej, na naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego przez organ odwoławczy. Wyrazem tego jest brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesienia się przez Sąd do zarzutów skargi. Świadczy to o zamknięciu rozprawy bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy. Przejawem tego jest również brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania mającej właściwe zastosowanie do niniejszej sprawy podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Zwrócono uwagę, że w szczególności Sąd I instancji nie wskazał przepisu prawa, z którego wynikałoby, że dla określenia wartości nieruchomości zajętej pod drogę publiczną dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, rzeczoznawca zobowiązany jest przyjąć do porównań tylko i wyłącznie transakcje gruntów o przeznaczeniu pod drogi publiczne. Zdaniem skarżącego świadczy to o nierozpoznaniu istoty sprawy, pominięciu kluczowych zarzutów skargi i naruszeniu art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 113 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych;

h) Sąd I instancji nie zastosował również art. 157 ust. 1 ugn i przyznał organowi odwoławczemu prawo dokonania przez organ samodzielnej oceny opinii biegłego z zakresu szacowania nieruchomości w zakresie wymagającym posiadania wiadomości specjalnych, bez zasięgnięcia oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego;

i) w konsekwencji powyższych naruszeń przepisów postępowania Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu do sytuacji, w której nie doszło do wydania decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania i nie istniał zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Doprowadziło to Sąd do błędnego ustalenia, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i została wydana bez naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Prawidłowa ocena przedmiotu sprawy administracyjnej, a następnie przedmiotu sprawy sądowoadministracyjnej, prowadząca do zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego, powinna doprowadzić Sąd do uznania, że Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., zamiast zastosować art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i utrzymać w mocy decyzję organu I instancji.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że zarzucane w pkt 2 skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem, bowiem doprowadziło Sąd I instancji do niewłaściwego zastosowania art. 151 p.p.s.a., przez oddalenie skargi, zamiast do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), poprzez uwzględnienie skargi, wobec tego, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto wskazane powyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania – Gmina Milanówek – wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano, że zarówno w dniu 29 października 1998 r., jak i w dniu 31 grudnia 1998 r., przedmiotowa nieruchomość była urządzona pod drogę. Podkreślono ponadto, że nie tylko była przeznaczona pod drogę, ale faktycznie i fizycznie byłą drogą – była i jest częścią ul. [...]. Wskazano, że okoliczność tą potwierdza dodatkowo fakt przejęcia na własność Gminy tej nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wskazano, że jeśli przedmiotowa nieruchomość w dacie 31 grudnia 1998 r. była faktycznie nieruchomością drogową, to niesłusznym byłoby obliczenie odszkodowania według stawek należnych za nieruchomości budowlane. Byłoby to niczym nieuzasadnione wzbogacenie.

Ponadto podniesiono, że zgłoszone w skardze kasacyjnej wnioski dowodowe są bezpodstawne i jako takie nie mogą być uwzględnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej opierają się na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przy czym niektóre zarzuty procesowe powiązano też z przepisami materialnoprawnymi.

Trafnie w skardze kasacyjnej zarzucono błędne powołanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów §36 ust.6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego do kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego wydanej na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 4-5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wskazany przez Sąd I instancji §36 ust.6 pkt 2 rozporządzenia ma zastosowanie przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ugn, a nie przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających, do których ma zastosowanie §36 ust.6 pkt 1 rozporządzenia.

Słusznie też w skardze kasacyjnej zarzucono niewłaściwe zastosowanie § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w brzmieniu nieobowiązującym w dacie wydania decyzji przez organy obu instancji (s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a więc w brzmieniu niestanowiącym wzorca kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej w niniejszej sprawie, bowiem brzmienie całego § 36 uległo zmianie na podstawie zmian wprowadzonych przepisem § 1 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985). Przed nowelizacją przepisy § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia stanowiły, że: 1. Przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

2. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50%;

2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50%

Natomiast po nowelizacji dokonanej w 2011 r., obowiązującej od 26 sierpnia 2011 r. §36 ust. 1 i 2 otrzymał brzmienie:1. Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r., Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

2. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód: "Zasady szacowania nieruchomości określone zostały precyzyjnie w § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia i w pierwszej kolejności ma zastosowanie metoda szacowania określona w jego § 36 ust. 1, a dopiero w sytuacji, gdy brak jest transakcji dokonywanych sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi, wartość gruntu ustala się w sposób określony w ust. 2-gim w/w § 36" – dotyczył stanu prawnego sprzed nowelizacji rozporządzenia dokonanej w 2011 r.

Trudno w tej sytuacji odmówić racji autorowi skargi kasacyjnej, gdy zarzuca Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w brzmieniu nieobowiązującym w dacie wydania decyzji przez organy obu instancji. Zauważyć jednak należy, że równocześnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał na zmiany rozporządzenia dokonane w wyniku jego nowelizacji 2011 r. i powołał prawidłowo brzmienie §36 ust.4 rozporządzenia obowiązującego w dacie wydania decyzji w sprawie.

Istota sprawy dotyczy właśnie wykładni §36 ust.4 rozporządzenia, który stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Przy dokonywaniu wykładni wskazanego przepisu należy uwzględnić, co następuje.

Podstawę prawną odszkodowania za nieruchomość skarżącego zajętą pod drogę gminną - ul. [...] w Milanówku - stanowi art.73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.). Zgodnie z treścią ustępu 4 wskazanego przepisu odszkodowanie za grunty zajęte pod drogi publiczne będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.

Zatem ustawodawca wprost nakazał przy ustalaniu odszkodowania stosować przepisy o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, czyli regulacje prawne zawarte w Dziale III rozdziale 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, powoływanej dalej, jako "ugn".

Należy zwrócić uwagę na brzmienie art.128 ugn, który stanowi, że

wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw, jak również na treść art.130 zd.1 tej ustawy według którego wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu ( co odpowiada w niniejszej sprawie dacie przejścia z mocy prawa własności nieruchomości na jednostkę samorządu terytorialnego).

Stosownie do § 36 ust. 1 znowelizowanego rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Zgodnie zaś z § 36 ust.6 pkt 1 rozporządzenia przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności: 1) przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r.; nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem.

Stosując więc odpowiednio §36ust.1 rozporządzenia do przejęcia nieruchomości z mocy prawa, o czym stanowi §36 ust.6 pkt 1 tego rozporządzenia nie można pominąć treści art.154 ugn, który stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Uwzględniając przytoczoną wyżej treść art.130 ust.1 ugn i mając na uwadze, że skoro w myśl art.73 ustawy z 1998 r. doszło do wywłaszczenia z mocy prawa, to decydujący jest moment odjęcia prawa własności dotychczasowemu właścicielowi.

Kolejny istotny przepis to art.134 ugn, który w ustępie 1 i 2 przewiduje, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Z art. 134 ust. 3 i 4 ugn wynika, że wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Należy zatem przyjąć, że ustalając wartość rynkową nieruchomości, właściwe jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, ale jedynie w przypadku, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości. Nie można zatem uznać, że w stosunku do każdej nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne prawidłowe jest uwzględnienie cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne.

Natomiast § 36 ust. 4 rozporządzenia stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Powstaje zatem pytanie o relacje § 36 ust. 4 rozporządzenia do wskazanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak słusznie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. I OSK 1395/13: " § 36 ust. 4 rozporządzenia nie może wyłączyć, obowiązku zastosowania art. 134 ust. 3 i 4. Przepisy te zawarte są bowiem w akcie wyższego rzędu – ustawie. Uznanie, iż § 36 ust. 4 rozporządzenia zawiera normę pozostającą w sprzeczności z art. 134 ust. 3 i 4 ugn, wyłączającą przepisy ustawy, oznaczałoby, iż rozporządzenie w tej części narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji. Rozporządzenie, będąc aktem wykonawczym do ustawy nie może bowiem pozostawać w sprzeczności przede wszystkim z ustawą, na podstawie której zostało wydane. W tej sytuacji należy przyjąć, iż § 36 ust. 4 rozporządzenia znajdzie zastosowanie przy ustaleniu wartości gruntów jedynie wówczas, gdy wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne, będzie wyższa". Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.

Dokonując interpretacji § 36 ust. 4 rozporządzenia po nowelizacji w 2011 Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w stanowisku zawartym w "Informacji o sposobie wyceny nieruchomości wywłaszczanych w celu realizacji inwestycji drogowych" (dostępnej na stronie internetowej tego Ministerstwa – www.transport.gov.pl) wyjaśniło, że przystępując do sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. Od wyniku tego badania zależeć będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem zasady korzyści. W przypadku wyceny nieruchomości wywłaszczanych w celu realizacji inwestycji drogowych, co do zasady, badanie polegać będzie na dokonaniu porównania poziomu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości, których przeznaczenie jest zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości wywłaszczanej, z poziomem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Od wyniku tego badania zależeć bowiem będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem ww. zwiększenia (zasada korzyści). Informacja na temat procesu dochodzenia do wyboru sposobu wyceny, tj. przeprowadzonego badania, powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści operatu szacunkowego.

W świetle zasady korzyści, wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 ugn, brak jest więc podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. W ramach ustalania odszkodowania konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego.

Przeprowadzona analiza wskazanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i §36 rozporządzenia (po nowelizacji dokonanej w 2011 r.) prowadzi do wniosku, że rzeczoznawca majątkowy celem określania wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania powinien:

- po pierwsze: określić wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania (czyli przeznaczenia przed wywłaszczeniem, przejęciem z mocy prawa ustalonego np. jako mieszkaniowe, rolne, czy jak w niniejszej sprawie zabudowę indywidualną na działkach o charakterze leśno-parkowym). Konieczność określenia wartości rynkowej nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania wynika wprost z art. 134 ugn;

- po drugie: określić wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia,

- po trzecie: dokonać porównania tych dwóch wartości w aspekcie ustalenia, czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (drogowe) nie skutkuje zwiększeniem wartości,

- po czwarte: większą z tych dwóch wartości wskazać, jako wartość rynkową nieruchomości będącą podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania.

Tak ustalone odszkodowanie z zastosowaniem reguł wyrażonych w art. 134 ugn i §36 rozporządzenia będzie odpowiadało "słusznemu odszkodowaniu", w rozumieniu art.21 ust.2 Konstytucji RP, o czym wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki TK z dnia 20 lipca 2004 r., SK 11/02, publ. OTK Seria A 2004 nr 7, poz. 66, z dnia 16 października 2012, K 4/10, publ.OTK-A2012/9/106).

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję organu pierwszej instancji, błędnie uznając, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego R. S. jest niezgodny z przepisami ugn i rozporządzenia, gdyż do porównania winny być wzięte transakcje działkami drogowymi. Sąd pierwszej instancji podzielił to stanowisko, dokonując tym samym błędnej wykładni omówionych powyżej przepisów dotyczących ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. To powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku, jak również zaskarżonej decyzji.

Odnośnie natomiast do podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów opartych na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a., to znaczna część wskazanych, jako naruszone przepisów procesowych, jest wynikiem dokonanej odmiennej, aniżeli prezentuje skarżący kasacyjnie, wykładni przepisów prawa materialnego. Jednakże niektóre z zarzutów dotyczą naruszeń przepisów procesowych na etapie postępowania odwoławczego, czego - według autora skargi kasacyjnej – nie dostrzegł Sąd I instancji. Chodzi tu o zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art.10 K.p.a. Należy przyznać rację stronie skarżącej kasacyjnie, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd błędnie stwierdził, że pełnomocnik skarżącego - jego żona W. Z., odebrała w dniu 9 września 2015r roku zawiadomienie organu II instancji, wydane na podstawie art. 10 K.p.a., o zebraniu materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z nim, jak i złożeniu dodatkowych wyjaśnień i wniosków. Istotnie W. Z. została powiadomiona w trybie art.10 K.p.a. pismem z dnia 7 września 2015 r., którego odbiór pokwitowała w dniu 9 września 2015 r., lecz było to pismo organu pierwszej instancji, a nie pismo organu odwoławczego. W postępowaniu odwoławczym strona nie została powiadomiona w trybie art.10 K.p.a. Biorąc natomiast pod uwagę okoliczność, że z pisma Wojewody Mazowieckiego do Starosty Grodziskiego z dnia 29 lutego 2016 r., w którym organ odwoławczy zwrócił się do organu I instancji o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego przez zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego o doprecyzowanie cechy rynkowej "Położenie atrakcyjności lokalizacji" i opisu ocen cechy rynkowej nr 2 "Parametry działki" zawartych w sporządzonym przez niego operacie, to strona mogła pozostawać w przekonaniu, że organ odwoławczy miał jedynie wątpliwości wyartykułowane w tym piśmie (tj. z dnia 29 lutego 2016 r.). Strona skarżąca została poinformowana przez organ odwoławczy o innych zastrzeżeniach do dowodu z opinii biegłego do sprawy wyceny nieruchomości, niż te, które legły u podstaw rozstrzygnięcia decyzji organu odwoławczego. W tej sytuacji naruszenie art.10 K.p.a. mogło mieć wpływ na wynik postępowania odwoławczego, skoro uniemożliwiono stronie reakcję na wątpliwości organu co do prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego tę opinię.

Umknęło również uwadze Sądu I instancji, że w aktach organu odwoławczego znajdują się Protokoły z weryfikacji operatu szacunkowego sporządzone przez K. D. w dniu 07.01.2016 i w dniu 24.02.2016/24.04.2016 z których wynika, że inspektor wojewódzki – K. D., w toku postępowania odwoławczego od decyzji Starosty Powiatu Grodziskiego prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego pod sygn. [...], nie dopatrzył się naruszenia przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego zasady korzyści przez zastosowanie § 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 1 rozporządzenia.

Odnośnie natomiast do zarzutu naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż uzasadnienie wyroku odpowiada wszystkim wymogom tego przepisu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Na koszty postępowania sądowego w kwocie 880 zł., poniesione przez stronę skarżącą, składają: wpis od skargi – 200 zł., opłata za uzasadnienie wyroku Sądu I instancji 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej - 100 zł., koszty zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – 480 zł.