Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 798/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: 138 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: 145 par. 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Sygn. akt III SA/Łd 79812 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 roku sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia [...], nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr S.K.O.[...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz.1071 ze zm.), art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007 nr 19, poz. 115 ze zm.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001r. nr 79, poz. 856 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia 27 lutego 2012r. nr 7043.7.2012 o odmowie zezwolenia D.K. na zlokalizowanie w pasie drogowym drogi powiatowej – Pl. A. w T. - kiosku handlowego o pow. 8 m2 w okresie od 1.01.2012 r. do 21.12.2012 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny:

D.K. złożyła w dniu 28 grudnia 2011 r. wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej – Pl. A. w T.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta T. odmówił D.K. wydania zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym drogi powiatowej - Pl. A. w T. - kiosku handlowego o pow. 8 m2 w okresie od 1.01.2012 r. do 21.12.2012 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że na wskazany odcinek pasa drogowego wydana została decyzja na lokalizację obiektu dla innego wnioskodawcy.

Od powyższej decyzji D.K. złożyła odwołanie. Zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1-3 ustawy o drogach publicznych i wniosła o uchylenie decyzji Burmistrza Miasta T. oraz wydanie zezwolenie stosownie do złożonego wniosku. W uzasadnieniu odwołania strona podała, że kiosk handlowy stanowi jej własność, został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę, spełnia wymogi stawiane tego typu obiektom oraz nie powoduje naruszenia struktury drogi, ani nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Podała, że od roku 2004 corocznie wydawane były na nią decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego. W uzupełnieniu odwołania, w piśmie z dnia 11 czerwca 2012 r., strona podniosła, że skoro o jedno dobro (zezwolenie na zajęcie pasa drogowego) ubiegają się dwa podmioty organ winien w oparciu o art. 62 k.p.a. przeprowadzić łączne postępowanie w sprawie rozpatrzenia dwóch wniosków, poprzedzone zawiadomieniem obu stron o wszczęciu posterowania. Łączne rozpatrzenie spraw umożliwia dokładniejsze zbadanie wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności.

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżona decyzję całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że Burmistrz Miasta T. uzupełnił materiał dowodowy poprzez przesłanie kopii decyzji, która została wydana na rzecz innego wnioskodawcy, a dotyczącej tej części pasa drogowego, którego dotyczy również wniosek D.K.

Kolegium wskazało, że decyzja w sprawie zajęcia odcinka pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu handlowego została wydana po rozpatrzeniu wniosku złożonego wcześniej niż wniosek D.K.

Organ II instancji stwierdził, że w sytuacji, gdy w dniu [...] r. została wydana decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej PI. A. w T. o pow. 8 m2 w celu umieszczenia obiektu handlowego dla prowadzonej działalności, rozpoznając wniosek D.K., który wpłynął do organu później w dniu 28 grudnia 2011 r., Burmistrz powinien uznać, że jego rozpoznanie jest już bezprzedmiotowe, albowiem w tym samym przedmiocie (wydania zezwolenia) została już wydana decyzja w dniu [...] r. Bezprzedmiotowe było badanie zasadności wniosku, który wpłynął jako drugi oraz badanie spełnienia przesłanek do ewentualnego wydania decyzji, skoro dla tego samego terenu, w tym samym przedmiocie (lokalizacja obiektu handlowego) decyzja została już wydana.

Kolegium wskazało, że organ I instancji odmawiając wydania zezwolenia wkroczył niejako w obszar merytoryczny zezwolenia, a to w sytuacji uprzedniego wydania decyzji w tym samym przedmiocie było niedopuszczalne. Z tych też względów rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobligowane było do uchylenia wydanej decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego w całości.

Organ stwierdził, że skoro w dacie rozpoznawania wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogi brak było w dyspozycji Burmistrza elementu całego stosunku prawnego w postaci wolnej części pasa drogowego, jako elementu przedmiotu postępowania, brak było możliwości "debaty" nad jego przydzieleniem jakiemukolwiek innemu podmiotowi, jeśli okazało się w okresie późniejszym, że inne podmioty o takie zezwolenie występują.

Zdaniem organu odwoławczego okoliczności podnoszone w odwołaniu przez stronę nie mają znaczenia i nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia, w szczególności kwestia własności kiosku handlowego. Wydając decyzję na jego lokalizację organ administracji nie przesądza i nie przypisuje żadnego prawa własności do istniejącego obiektu handlowego, nie bada kto jest, czy kto będzie właścicielem kiosku. Organ administracji nie jest również zobligowany okolicznością, że w poprzednich latach inny podmiot korzystał z zezwoleń na zajęcie pasa, co miałoby skutkować niemożliwością wydania zezwolenia na rzecz innego podmiotu, jeśli o to wystąpi. Organ administracji nie ma w tym zakresie obowiązku honorowania jakiś praw nabytych do tej części pasa drogi w odniesieniu do podmiotów, które dotychczas z takiego zezwolenia korzystały. Skoro zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest wyjątkiem od zasady zakazującej lokowania obiektów budowlanych w pasie drogowym na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami czy ruchu drogowego i jest wydawane na czas określony, brak jest przeszkód, aby o takie zezwolenie mogły ubiegać się różne osoby, czy podmioty na kolejne okresy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji. Zarzuciła: naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, że postępowanie wszczęte na skutek wniesionego przez skarżącą wniosku z dnia 28 grudnia 2011 roku stało się bezprzedmiotowe wobec wydania w dniu [...] r. decyzji udzielającej zezwolenia innemu podmiotowi na zajęcie, objętego wnioskiem skarżącej, pasa drogowego; naruszenie art. 35, 36, 37, 38 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż wynika z nich reguła nakazująca organowi administracji rozpoznawanie spraw, w których kilku wnioskodawców ubiega się o jedno dobro wyłącznie w oparciu o kolejność wpływu wniosków, naruszenie art. 62 k.p.a. polegające na osobnym prowadzeniu postępowania wszczętego na skutek wniosku skarżącej i wniosku innego podmiotu oraz uznanie, że wydanie decyzji na rzecz tego podmiotu czyni postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej bezprzedmiotowym; naruszenie art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. w związku z § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego z dnia 1 czerwca 2004 r. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

przyjęcie, że wydanie przez Burmistrza Miasta T. wcześniejszej decyzji dotyczącej objętego wnioskiem skarżącej obszaru uczyniło złożony przez skarżącą wniosek o wydanie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego bezprzedmiotowym, w sytuacji kiedy wskazana na wstępie okoliczność nie stanowi w żadnej mierze okoliczności istotnej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych dla wydania decyzji o zajęciu pasa drogowego takich jak, np.: bezpieczeństwo na odcinku drogi objętej wnioskiem, potrzeby związane z jej zarządzaniem, a stanowi wyłącznie "formalną" przyczynę dla wydania decyzji odmownej;

naruszenie art. 7 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu w toku postępowania dowodu z decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy T. z dnia [...] roku - pozwolenia na budowę, na podstawie którego to dokumentu kiosk, którego właścicielem jest skarżąca, został posadowiony w prasie drogowym w T. na PI. A. w sposób zgodny z prawem i odpowiadający wymaganiom bezpieczeństwa i gospodarki przestrzennej na w/w odcinku pasa drogowego;

naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w sytuacji kiedy w tożsamym stanie faktycznym decyzje zezwalające na jego zajęcie wydawane były na rzecz skarżącej nieprzerwanie od roku 1992, tym bardziej, że decyzja odmowna umotywowana została wyłącznie faktem wydania już na rzecz innego podmiotu decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2102.270.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 18, poz. 115 ze zm.) - dalej u.d.p.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jednakże ustawodawca, w drodze pewnego wyjątku, przewidział w art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, że w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym wspomnianych urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei, jak stanowi przepis art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Według art. 40 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy, zezwolenie takie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny, a więc musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996, nr 6, s. 32; podobnie /w:/ wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982 r., II SA 883/82, PiP 1983, nr 6, s. 141). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.

Przedstawione powyżej ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy jednoznacznie wskazują, że w sprawie występuje jedno dobro, o które ubiegają się dwa podmioty. Dobrem tym jest pas drogi publicznej - drogi powiatowej Plac A. w T. o powierzchni 8 m2. O zezwolenie na zajęcie tego pasa drogowego ubiegają się D. K. właścicielka kiosku zlokalizowanego w opisanym wyżej miejscu i M.K. najemca przedmiotowego kiosku, w którym wykonuje działalność gospodarczą.

Skoro zatem o takie zezwolenie ubiegają się dwa podmioty, obowiązkiem organu, dokonując wyboru jednego z nich, było wykazanie nie tylko przyczyn odmowy, ale także okoliczności przesądzających o wydaniu zezwolenia danemu podmiotowi (art. 7, 8, 9, 11 i 107 § 3 k.p.a.). W tym celu organ powinien sformułować jasne, jednakowe i jednoznaczne kryteria oceny składanych wniosków. Każdy wniosek inicjuje bowiem nowe postępowanie, w którym trzeba ustalić przesłanki pozwalające na wydanie wnioskowanego zezwolenia, a raz uprawniony nie może powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte.

Podana powyżej sekwencja składania wniosków dotyczących spornego pasa drogowego wskazuje, że w grudniu 2011r. wpłynęły do organu pierwszej instancji dwa wnioski – M.K. w dniu 7 grudnia 2011 r. oraz skarżącej w dnia 28 grudnia 2011r. Wniosek M.K. został rozpoznany pozytywną decyzją z dnia [...] r. Natomiast wniosek skarżącej został rozpoznany negatywnie, organ I instancji w dniu [...] r. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Powodem odmowy wydania D.K. wnioskowanego zezwolenia był fakt udzielenia zezwolenia na ten sam odcinek pasa drogowego drugiemu wnioskodawcy.

W ocenie Sądu takie postępowanie organu I instancji narusza przepisy postępowania, tj. art. 7, 8, 61 § 4, 62 k.p.a., a naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 27 kwietnia 2012 roku, sygn. akt III SA/Łd 211/12 w sprawie ze skargi D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia[...] r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Pokreślić należy, że jak zaś wynika z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Z kolei według art. 62 k.p.a., w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się obowiązek organu przyjęcia szczególnych zasad procedowania w okolicznościach jakie występują w przedmiotowej sprawie. W wyroku z dnia 2 lipca 1982r. w sprawie I SA 438/82 NSA wyraził pogląd, że "jeżeli o przydział tej samej części lokalu występują dwie strony o zbieżnych interesach, z powołaniem się jednak na odmienne podstawy prawne żądania, organ administracji powinien - jakkolwiek art. 62 k.p.a. nie ma w takim wypadku bezpośredniego zastosowania - obie sprawy rozpatrywać łącznie, kierując się zasadami interesu stron oraz szybkości i ekonomiczności działania (art. 7 i art. 12 k.p.a.). Z kolei w wyroku z dnia 20 marca 1998 r., I SA 684/97, NSA wskazał, że "jeżeli o tę samą nieruchomość ubiegają się dwa podmioty, w tym samym czasie i przed tym samym organem administracji, ale na innej podstawie prawnej, co wyłącza zastosowanie art. 62 k.p.a., organ ma obowiązek prowadzić równolegle oba postępowania i oba zakończyć decyzjami administracyjnymi w tym samym czasie, doręczając nawzajem stronom o sprzecznych interesach wydane decyzje. Taki obowiązek wynika z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 12 § 1, a zwłaszcza z art. 9 k.p.a."

Przypomnieć też należy, że z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a., wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Ponadto w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody, ale przede wszystkim, że to rozstrzygnięcie zapadło w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, gwarantującego równość stosowania prawa wobec wszystkich stron i zapewniającego czynny udział w toczącym się postępowaniu. Podstawą rozstrzygnięcia winny być przesłanki wynikające z przepisów prawa materialnego przeanalizowane w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, w trakcie którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.).

Zdaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny, podzielając pogląd wyrażony w wyżej wskazanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, że skoro w przedmiotowej sprawie występowała tożsamość stanu faktycznego, podstawy prawnej i treści żądania, a do ich rozpoznania uprawniony był ten sam organ, to sprawy te winny być rozpatrzone łącznie, zakończone decyzjami administracyjnymi wydanymi w tym samym czasie i doręczonymi nawzajem stronom. Nie ulega wątpliwości, że zastosowanie rozwiązania określonego w art. 62 k.p.a. zapewnia większe możliwości równej ochrony praw stron. Ten tryb (sposób) załatwiania spraw może być uznany za procesową gwarancję równości stosowania prawa. Łączne rozpatrzenie kilku spraw w jednym postępowaniu umożliwia dokładniejsze zbadanie wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięć okoliczności, zastosowanie jednolitych kryteriów przeprowadzanych ocen oraz udostępnienie stronom pełnej informacji o dokonanych przez organ ustaleniach oraz przyjętych przez niego preferencjach. Przeprowadzenie łącznego postępowania w sprawie rozpoznania wniosków o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego winno być poprzedzone powiadomieniem zainteresowanych stron o wszczęciu postępowania w sprawie złożonych wniosków o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Wydając wnioskowane zezwolenie M.K., a odmawiając D.K. wydania takiego zezwolenia, mimo iż wniosek skarżącej był złożony przed wydaniem decyzji M.K. oraz nie zawiadamiając D.K. o fakcie wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia przez M.K. organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 61 § 4, 62 k.p.a. oraz art. 7, 8 i 9 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie D.K. nie dostrzegł ww. wadliwości postępowania organu I instancji. Uznał natomiast, powołując się na ten sam argument co organ I instancji, tj. wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie na zajęcie pasa drogowemu innemu wnioskodawcy, że rozpoznanie wniosku jest bezprzedmiotowe.

Zdaniem Sądu, z powyższym stanowiskiem organu odwoławczego nie można się zgodzić. Należy podkreślić w pierwszej kolejności, iż w świetle podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia (co do istoty) sprawy stanowiącej przedmiot procesu, natomiast umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne podlega umorzeniu tylko wtedy, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Ze względu na ustrojową zasadę - prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco. Uwypuklenia również wymaga, iż decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron. Wzmiankowana decyzja wywiera inny skutek prawny, przyjmuje bowiem, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Skutki decyzji umarzającej mają zatem charakter procesowy, powodują zniweczenie dotychczas toczącego się postępowania.

W piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się konieczność i celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądania strony (J. Borkowski (w) Komentarz, 2011, s. 411, wyrok NSA z dnia 6 maja 1988 r., Lisa 251/88, ONSA 1989, Nr 1, poz. 8,). W wyroku z dnia 16 stycznia 1992 r., sygn. akt SA 1289/91, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone".

Artykuł 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w części stanowiącej, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i umarza postępowanie pierwszej instancji, ma zastosowanie wówczas, gdy postępowanie - jako bezprzedmiotowe - nie powinno być wszczęte, a następnie zakończone decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty. W sytuacji natomiast, kiedy występuje przedmiot postępowania administracyjnego, a sprawa należy do właściwości organu administracji i jest rozstrzygana przezeń decyzją, w każdym wypadku organ właściwy w sprawie powinien wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty.

W niniejszej sprawie organ II instancji błędnie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji z powołaniem się na bezprzedmiotowość postępowania z powodu wcześniejszego udzielenia takiego zezwolenia innemu wnioskodawcy. Organ zupełnie pominął fakt, że wniosek skarżącej o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego został złożony przed rozpoznaniem sprawy z wniosku M.K. A zatem w dniu 28 grudnia 2011 r., tj. w dacie złożenia wniosek przez skarżącą nie można mówić o braku przedmiotu postępowania i podstawie do umorzenia postępowania. Działanie organu I instancji z naruszeniem art. 61 § 4, 62 k.p.a. oraz art. 7, 8 i 9 k.p.a. spowodowało, że mimo tożsamości stanu faktycznego, podstawy prawnej i treści żądania oraz właściwości tego samego organu sprawy nie zostały rozpatrzone łącznie i zakończone decyzjami administracyjnymi wydanymi w tym samym czasie i doręczonymi nawzajem stronom.

Zdaniem Sądu, organ II instancji bezpodstawnie uchylił się od merytorycznego załatwienia sprawy, czym naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto naruszył art. 7, 8, 61 § 4 i 62 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

bg