Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 96/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji
Powołane przepisy: article: art. art. 98 a
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, art. 107 par. 3 Lpa, art. 7,77 i 80 Kpa, art. 145 par. 1 pkt 2  w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 152 P.p.s.a., art. 200 i art. 205 par. 1-3 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. W. i L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. W. i L. W. solidarnie kwotę [...]złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy działając na podstawie art. 98 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz § 1 uchwały Nr IV//23/11 Rady Gminy z dnia 27 stycznia 2011 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich (Dz.Urzęd. Woj. Zach. Nr 25, poz. 407) wobec podziału nieruchomości - działki położonej w obrębie ewidencyjnym stanowiącej wówczas do wysokości własność A. i L. W. - dokonanego na podstawie decyzji Wójta z dnia [...] ustalił opłatę adiacencką należną od A. i L. W. w wysokości[...] , płatną w pięciu ratach w wysokości[...] , w tym pierwsza rata płatna w ciągu dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, a następne płatne w ratach.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku wyceny wartości nieruchomości działki nr [...] przed podziałem i działek od nr [...] po podziale, ustalono w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego B. W., iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości wynikający z faktu podziału. Wartość nieruchomości przed podziałem określono na kwotę [...]. Wartość nieruchomości po podziale wynosi[...] . Różnica badanych wartości wynosi [...].

Zgodnie z § 1 uchwały Nr IV/23/11 Rady Gminy z dnia 27 stycznia 2011 roku w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, wysokość tej opłaty z tytułu podziału geodezyjnego wynosi 20% wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej dokonaniem jej podziału. Decyzja podziałowa uprawomocniła się dnia[...] . W dniu tym obowiązywała uchwała Nr XXX/180/01 Rady Gminy z dnia 30 października 2001 r., zgodnie z którą obowiązywała 10% stawka wzrostu wartości spowodowana jej podziałem.

Zgodnie z art. 98 a ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Zatem wysokość opłaty adiacenckiej wynosi [...] tak więc wysokość opłaty adiacenckiej przypadającej na udział wynosi[...] .

A. i L. W. złożyli odwołanie od powyższej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] zarzucając naruszenie:

-art. 98 a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie wzrostu wartości nieruchomości po dokonaniu podziału w oparciu o nierzetelny operat szacunkowy, zaniżający wartość nieruchomości przed jego dokonaniem,

-art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa poprzez niepodanie, pomimo wniosku skarżących, dokładnych danych nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę do sporządzenia operatu, w celu umożliwienia ich weryfikacji przez skarżących w kierunku ustalenia czy są one podobne do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny,

- art. 98 a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez podanie jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji uchwały Rady Gminy w sytuacji, gdy nie obowiązywała ona w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

W ocenie skarżących operat szacunkowy jest nierzetelny i sprzeczny

z podstawowymi zasadami wyceny nieruchomości, w tym w szczególności

z Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny (PKZW)-KSWP1 oraz Notą Interpretacyjną N1. Organ I instancji nie przedstawił danych umożliwiających skarżącym weryfikację operatu szacunkowego. W konsekwencji operat nie może stanowić podstawy wyceny wzrostu wartości nieruchomości, a tym samym i ustalenia wysokości naliczonej opłaty.

Ponadto część z uwzględnionych transakcji nie powinna zostać przyjęta do wyceny z uwagi, że podstawą wyceny winny zostać przyjęte ceny nieruchomości

w danej gminie, a dopiero w przypadku braku porównywalnych transakcji ceny

z innych gmin. Z oczywistych względów najbardziej zbliżone pod względem charakteru są transakcje z terenu tej samej gminy, w której znajduje się wyceniana nieruchomość. Rzeczoznawca znalazł dużą ilość transakcji z terenu gminy, a zatem nie było powodów, dla których miałby posiłkować się dodatkowo cenami z innych gmin, które ze względu na położenie i inne uwarunkowania zniekształcają ostateczną wycenę. Zastrzeżenia te znajdują potwierdzenie w Nocie Interpretacyjnej (N1), która w pkt 3.1 wskazuje, iż przez nieruchomość podobną należy rozumieć tą, która jest porównywalna z nieruchomością wycenianą ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania i inne cechy wpływające na jej wartość. W pkt 3.4 b Noty wskazano, iż rzeczoznawca winien określić obszar rynku jaki bierze pod uwagę przy dokonywaniu oceny poprzez wskazanie dzielnicy, miasta czy gminy. Nie ulega wątpliwości, iż położenie nieruchomości jest jednym z głównych elementów branych pod uwagę przy metodzie porównawczej, a obszar brany pod uwagę winien być jak najbardziej wąski i obejmować co najwyżej daną gminę. Tymczasem biegły przyjął dla porównania szereg nieruchomości spoza gminy (transakcje opisane [...] Są to obszary związane z innym rynkiem. Skarżący zwrócili również uwagę, że rzeczoznawca przyjął dowolne, pojedyncze transakcje z dużego obszaru, zaś zasięg rynku lokalnego określił jako "obszar ". W konsekwencji rynkiem lokalnym stała się praktycznie połowa województwa. Tak szerokie rozumienie rynku lokalnego jest sprzeczne z cytowaną Notą interpretacyjną.

Skarżący wyrazili również zastrzeżenia, że niektóre przyjęte do ustalania średniej ceny transakcje z terenu gminy w sposób rażący cenowo odbiegają od większości wskazanych przez rzeczoznawcę transakcji. Są to transakcje wskazane w [...]. Z uwagi na rażące dysproporcje w cenach większości transakcji można domniemywać, iż będące jej przedmiotem nieruchomości w sposób rażący swoimi warunkami odbiegały od warunków normalnych. Zgodnie z wytycznymi Noty interpretacyjnej przy ustalaniu nieruchomości podobnych rzeczoznawca powinien kierować się także ich stanem prawnym, przeznaczeniem, czy sposobem korzystania.

Odwołujący się podali, że wnosili o odrzucenie kwestionowanych transakcji, ewentualnie o podanie dokładnych danych dotyczących przedmiotowych nieruchomości w celu umożliwienia im dokonania oceny takiego stanowiska. Rzeczoznawca w żaden konkretny sposób nie ustosunkował się do przedstawionych zarzutów. Nie przedstawił żadnych danych. Uzasadnił swoje stanowisko jedynie stwierdzeniem, iż rynek obejmuje wszystkie transakcje poparte aktami notarialnymi. Stwierdzenie to jest, zdaniem strony, w sposób oczywisty sprzeczne z KSWP 1 i Notą interpretacyjną. Jak wynika z twierdzeń rzeczoznawcy nie badał on w żaden sposób podobieństwa przyjmowanych do wyceny nieruchomości uznając subiektywnie, iż wszystkie transakcje na rynku dotyczą nieruchomości podobnych, ponadto przyjęte w pkt 6 i 9 transakcje są tożsame, co w konsekwencji prowadzi do sztucznego zaniżenia średniej ceny.

Skarżący wskazali, że nie kwestionują jedynie transakcji wskazanych. Pozostałe transakcje natomiast uznali za sprzeczne z zasadami ustalania wartości nieruchomości z przyczyn wskazanych powyżej. Oparcie decyzji o wnioski tak sporządzonego operatu stanowi, ich zdaniem, naruszenie art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W toku postępowania odwoławczego Przewodniczący składu orzekającego SKO wystosował do A. i L. W. pismo, w którym między innymi stwierdził, że: "Zasadniczym brakiem odwołania jest to, że strona skarżąca nie wskazała wysokości opłaty adiacenckiej jaka – jej zdaniem – w niniejszej sprawie powinna być ustalona. Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie oplata w jakiejś wysokości winna być określona. Ocena operatu szacunkowego nie daje Kolegium podstaw do zakwestionowania sporządzonej wyceny nieruchomości. W tej sytuacji nie wiadomo czy strona skarżąca w ogóle nie chce uiścić obowiązującej opłaty, czy też chciałaby ją uiścić, lecz w innej wysokości, jeżeli tak to w jakiej?. (...)Strona nie przedstawiła przekonujących, profesjonalnych wyliczeń opłaty adiacenckiej, co uniemożliwia Kolegium zajęcie innego stanowiska w kwestii wysokości opłaty adiacenckiej, niż to, które zaprezentowane zostało w zaskarżonej decyzji. W postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej, podobnie jak w sprawach cywilnych, obowiązuje zasada, iż ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z faktu wywodzi skutki prawne. Jeżeli tak, jak w analizowanym przypadku, Wójt Gminy wyprowadził określone ustalenia, dotyczące stanu faktycznego z posiadanego operatu szacunkowego, to skuteczne zakwestionowanie tego dowodu wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony skarżącej (vide: wyrok z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 828/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny ). Istotna jest przy tym okoliczność, że organ prowadzący postępowanie (Kolegium) nie może zbyt głęboko wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Kolegium ocenia operat jedynie pod względem formalnym tj. bada czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione aby dokument ten miał wartość dowodową ( tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1014/07, LEX nr 362495)."

A. i L. W. udzielili odpowiedzi na powyższe pismo Kolegium i w piśmie z dnia[...] poinformowali organ odwoławczy, że nie kwestionują zasadności obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej, lecz sposób ustalenia jej wysokości. Zdaniem strony, podstawą ustalenia opłaty winna być kwota[...]. Opłata adiacencka w wysokości [...]. Udziałów w nieruchomości było, a zatem każdy z nich winien być obciążony opłatą w kwocie [...]. W związku z tym, że posiadali udziału w nieruchomości to opłata adiacencka winna wynosić [...]. Poza tym podnieśli, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści, po czym skarżący wskazali, podobnie jak podnosili to w odwołaniu, na wady operatu w zakresie doboru nieruchomości porównywalnych.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 98 ust. 1 i 1 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651) - po rozpatrzeniu odwołania A. i L. W. - uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej wysokości opłaty adiacenckiej i ustaliło opłatę adiacencką w kwocie [...] zł

w związku ze wzrostem wartości działki nr[...], wskutek jej podziału geodezyjnego na działki Nr[...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy decyzją z dnia [...] ustalił dla A. i L. W. opłatę adiacencką w wysokości [...]. Wymieniona opłata ustalona została w oparciu o art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami. Na dzień [...] obowiązywała uchwała Rady Gminy Nr XXX/180/01 z dnia 30 października 2001 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 56, poz. 1677), według której stawka opłaty adiacenckiej wynosiła 10 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością jaką nieruchomość uzyskała po podziale. Stronie skarżącej przysługiwał udział w prawie własności przedmiotowej nieruchomości w wysokości. Według operatu szacunkowego wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła[...], zaś po podziale wyniosła[...]. Stąd opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości wyniosła[...]. Kolegium wskazało dalej, że w toku postępowania odwoławczego, A. i L. W. podnieśli, że operat szacunkowy zawiera szereg istotnych uchybień. Natomiast w piśmie z dnia[...]. przedłożyli własne szczegółowe i przekonujące wyliczenia wysokości opłaty adiacenckiej. Skarżący się zgodzili, że wartość nieruchomości po podziale wyniosła[...]. Natomiast według ich wyliczeń wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła[...]. W konsekwencji opłata adiacencka, przy przyjęciu 10% stawki i udziału w wysokości, winna wynosić[...] .

Zdaniem Kolegium, opłata w wysokości podanej przez odwołujących się, tj.

w kwocie [...] jest należycie wyważona i właściwie oddaje wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości po podziale i w tej sytuacji orzeczono jak na wstępie.

A. i L.W., reprezentowani przez radcę prawnego B. J., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję SKO zarzucając jej naruszenie:

- art. 98 a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a, art. 156 ust. 1, 1 a, 3 i 4 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 57 i § 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości

i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej przez organ I i II instancji w oparciu o nieaktualny i niezaktualizowany operat szacunkowy,

- art. 7 Kpa i art. 80 Kpa, polegające na niepodjęciu przez organ administracji publicznej kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej pomimo braku operatu szacunkowego,

- art. 10 § 1 Kpa i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez podjęcie czynności przez organ I instancji, pomimo wcześniejszego poinformowania skarżących o zakończeniu postępowania i niepoinformowanie skarżących o dokonanych przez organ I instancji zmianach w treści operatu szacunkowego;

- art. 10 § 1 Kpa poprzez uniemożliwienie stronie zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji,

- art. 6, 7 i 8 Kpa w zw. z art. 113 § 1 i 3 Kpa poprzez ustalenie w decyzji opłaty adiacenckiej w sprawie działki nr [...] w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji dotyczy działki nr[...] , a w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia postanowienia o sprostowaniu, a zatem i informacji, czy jest ono ostateczne,

- art. 98 a ust. 1 w zw. z art. 147 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak rozstrzygnięcia w decyzji kwestii rozłożenia opłaty na raty, pomimo złożenia w powyższym zakresie wniosku przez skarżących przed organem I instancji, ewentualnie art. 8, 9, 11 i 80 Kpa poprzez niewyjaśnianie, dlaczego organ oddalił wniosek o rozłożenie opłaty na raty.

Skarżący wnieśli również o dopuszczenie dowodu z decyzji SKO z dnia [...]na okoliczność jej treści i tez uzasadnienia skargi.

Zdaniem skarżących, decyzję organu II instancji, z uwagi na liczne naruszenia procedury administracyjnej oraz przepisów prawa materialnego, należało uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.

Ustalenie wzrostu wartości ustala się w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy. Ważność operatu szacunkowego została określona na okres miesięcy, a po upływie wskazanego okresu może być wykorzystany jedynie po jego aktualizacji przez uprawnionego rzeczoznawcę (art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Operat szacunkowy został sporządzony w dniu[...]., a więc obowiązywał do dnia[...]. W konsekwencji po upływie wskazanej daty winien zostać zaktualizowany. Sposób aktualizacji operatu szacunkowego został określony § 57 i § 58 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie, z którymi aktualizacja winna nastąpić poprzez dołączenie do operatu szacunkowego stosownej klauzuli. Zgodnie z orzecznictwem klauzula jest to osobny od operatu (jego uzupełnień i aktualizacji) dokument stanowiący potwierdzenie aktualności operatu, którego dokonuje rzeczoznawca majątkowy poprzez dołączenie do niego klauzuli zawierającej oświadczenie o aktualności operatu. Klauzula powinna być opatrzona datą oraz pieczęcią i podpisem rzeczoznawcy majątkowego. Z powyższego wynika, że niezbędnym elementem klauzuli jest oświadczenie rzeczoznawcy co do aktualności operatu (wyrok WSA z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 726/08, LEX nr 527190).

Skarżący podali, że w ich sprawie nie dołączono do operatu odrębnej klauzuli aktualizacyjnej, lecz wymieniono pierwotną, pierwszą kartę operatu szacunkowego. Czynność ta nie stanowi aktualizacji operatu w rozumieniu cytowanych przepisów i nie uprawnia do jego wykorzystania po upływie daty[...]. W konsekwencji obie decyzje wydano w oparciu o nieaktualny operat szacunkowy, co stanowi naruszenie art. 98 ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a, art. 156 ust. 1, 1 a, 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W kwestii pozostałych zarzutów skargi skarżący wyjaśnili, że w przypadku organu I instancji pismo zawierające informację o zakończeniu postępowania

i możliwości zapoznania się z dokumentacją zostało im doręczone w dniu [...]., a organ prowadził dalsze czynności. W dniu [...] rzeczoznawca wymienił pierwszą stronę operatu szacunkowego, a więc należało ponownie zawiadomić ich o uzupełnieniu i zakończeniu postępowania oraz możliwości zapoznania się

z uzupełnionym materiałem dowodowym.

Nadto w trakcie postępowania przed organem I instancji został złożony wniosek o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty. Został on uwzględniony w decyzji organu I instancji. Organ II instancji zmienił decyzję organu I instancji w zakresie wysokości naliczonej opłaty adiacenckiej, jednakże całkowicie pominął kwestię rat.

Zdaniem skarżących, organ II instancji nie mógł rozstrzygnąć w powyższym zakresie inaczej niż organ I instancji. Nawet gdyby hipotetycznie potraktować decyzję organu II instancji jako oddalenie wniosku o rozłożenie opłaty na raty, to w uzasadnieniu brak jest jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie, czym naruszono art. 8, 9 i 11 Kpa. Organ II instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, co uzasadniałoby również zarzut naruszenia art. 80 Kpa. W ocenie skarżących, organ II instancji nie tyle oddalił ich wniosek, co pominął rozstrzygnięcie w powyższej kwestii, czym doprowadził do sprzeczności w wykonaniu decyzji. Skarżący nie wiedzą, czy opłata została rozłożona na raty, a jeżeli tak to w jakiej wysokości mają uiścić poszczególne raty.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji podkreślając, że decyzja ta uwzględnia stanowisko strony w przedmiocie wysokości opłaty.

Na rozprawie Sąd postanowił oddalić wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z decyzji SKO z dnia [...] wydanej w innej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji doprowadziła do stwierdzenia, że akt ten jest niezgodny z prawem.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem wydał decyzję kasacyjno-reformatoryjną. Uchylił mianowicie decyzję Wójta Gminy w części dotyczącej wysokości opłaty adiacenckiej w kwocie [...] należnej od A. i L. W. i ustalił wobec tych osób nową opłatę adiacencką w kwocie [...], w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, powstałym na skutek podziału geodezyjnego działki Nr[...], położonej., dokonanego decyzją powołanego organu gminy z dnia[...].

Rozstrzygniecie to, jak trafnie zarzucono w skardze, nie obejmuje całości przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji. Wójt Gminy w swojej decyzji zawarł bowiem dwa rozstrzygnięcia. Po pierwsze, orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej, a po drugie, ustaloną w pkt opłatę rozłożył na raty. Organ odwoławczy natomiast uchylił decyzję Wójta w części dotyczącej opłaty adiacenckiej i w tym zakresie rozstrzygnął odmiennie co do wysokości należnej oplaty, a jednocześnie w żaden sposób nie rozstrzygnął w przedmiocie wniosku strony o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty. W konsekwencji takiego sformułowania sentencji decyzji organu odwoławczego, w obrocie prawnym funkcjonuje zawarte w pkt. decyzji pierwszoinstancyjnej orzeczenie o rozłożeniu należnej opłaty na raty, które pozostaje w sprzeczności ze zreformowanym orzeczeniem ustalającym wysokość należnej opłaty adiacenckiej, skoro dotyczy rat ustalonych od innej kwoty tej opłaty. Prowadzi to do wewnętrznej sprzeczności decyzji ostatecznej, która nie rozstrzyga o całości przedmiotu rozstrzygniętego decyzją organu I instancji, co narusza art. 138 § 1 pkt 2 kpa i stanowi rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, naruszenie tego przepisu.

Niezależnie od powyższego, stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wyrażonej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady dwuinstancyjności, z której wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawę rozpatrzonej i rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji, co wiąże się z naruszeniem wynikającego z art. 107 § 3 kpa obowiązku ustalenia w uzasadnieniu decyzji przyjętego przez organ stanu faktycznego i wykazania toku rozumowania, opartego o reguły wynikające z art. 7, 77 i 80 kpa, poprzedzającego te ustalenia. Powyższy obowiązek ma szczególnie istotne znaczenie w przypadku wydania przez organ odwoławczy decyzji o charakterze kasacyjno-reformatoryjnym. Tymczasem, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium, poza uwzględnieniem, bez bliższego uzasadnienia, stanowiska strony co do wartości przedmiotowej działki przed podziałem, w ogóle nie odniosło się do zarzutów postawionych w odwołaniu. Zakres zgłoszonych przez skarżących w odwołaniu zarzutów, w związku ze sporządzonym przez rzeczoznawcę operatem, wykraczał poza problematykę wartości nieruchomości przed jej podziałem, do czego ograniczył się w zasadzie organ II instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia zaniechał zatem kompleksowego odniesienia się do zgłaszanych przez skarżących uchybień i wątpliwości, jakie w ich ocenie pojawiły się w zakresie rozpatrywanej sprawy w związku z oceną sporządzonego na jej potrzeby operatu szacunkowego. W konsekwencji, z jednej strony nie można prześledzić toku rozumowania organu odwoławczego co do przyczyn częściowego uwzględnienia odwołania, a z drugiej strony Sąd pozbawiony został możliwości odniesienia się do tych zarzutów skargi, które stanowią w istocie rzeczy powtórzenie zarzutów podniesionych w odwołaniu, a od których rozpatrzenia uchylił się organ drugiej instancji.

Działania Kolegium w toku postępowania odwoławczego, przy jasno sformułowanych w odwołaniu zarzutach co do sposobu dokonania wyceny przez rzeczoznawcę, powinny były prowadzić do przedstawienia zarzutów strony rzeczoznawcy majątkowemu celem ustosunkowania się do nich i wyjaśnienia kwestii spornych a następnie, w razie istnienia w dalszym ciągu wątpliwości, do uzupełnienia tego operatu lub do uchylenia decyzji organu I instancji. Nie znajduje natomiast oparcia w przepisach prawa podjęta przez Kolegium w piśmie z dnia[...] próba swoistej negocjacji ze stroną i motywowanie jej w kierunku składania oświadczenia "czy strona w ogóle nie chce uiścić obowiązującej opłaty, czy też chciałaby ją uiścić, lecz w innej wysokości, jeżeli tak to w jakiej?" Ustalenie opłaty adiacenckiej nie następuje bowiem w drodze decyzji podejmowanej na zasadzie uznania administracyjnego, a zatem tego rodzaju pytania adresowane do strony były bezzasadne.

W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że w zakresie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem, przepis art. 98a u.g.n. nakazuje także odpowiednie stosowanie 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 tej ustawy. W myśl art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości.

Z treści art.146 ust. 1a u.g.n. wynika zatem, że przypadku opłaty adiacenckiej wyłącznie rzeczoznawcy majątkowi mogą określać wartość nieruchomości. Operat sporządzony przez rzeczoznawcę, stanowi podstawowy dowód w sprawie, który jak każdy inny dowód w sprawie podlega jednak samodzielnej i swobodnej ocenie organu, stosownie do treści art. 7 i 80 K.p.a. W konsekwencji, organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, na co zwrócili uwagę skarżący w złożonym odwołaniu, powinien w razie wątpliwości co do zawartych w operacie treści zażądać od rzeczoznawcy jego uzupełnienia, bądź udzielenia niezbędnych wyjaśnień co do treści, a w razie stosownej konieczności również odmówić operatowi mocy dowodowej. (vide wyrok NSA z dnia 05.03.2009 r., I OSK 292/08). Organ nie może natomiast sam usuwać istniejących wątpliwości, co do treści operatu, jak również korygując zakres zawartych w nim ustaleń, samodzielnie ustalać wartość nieruchomości. Treść art. 146 ust. 1a w związku z art. 98a ust. 1 u.g.n. nie przyznaje wszakże organowi załatwiającemu sprawę stosownych uprawnień w tym przedmiocie.

Wyżej prezentowane stanowisko nie oznacza jednak, że Sąd w pełni akceptuje pogląd organu odwoławczego, że jeśli strona kwestionuje operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, to powinna złożyć dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie. Wprawdzie strona może złożyć taki dowód dla obalenia operatu sporządzonego na zlecenie organu, ale nie oznacza to, że organ zwolniony jest z oceny tego operatu szacunkowego, jeśli strona nie oferuje przeciwdowodu w postaci innego operatu.

Zauważyć również trzeba, że sporny operat szacunkowy sporządzony został w dniu [...]. W aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się kopia tego operatu, który w treści str. 1 zawiera zdanie: "obliczone wartości będące podstawą do naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działki nr [...] są nadal aktualne. Dnia[...] ."

W tym stanie sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. "Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia , chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub inne zmiany czynników, o których mowa w art. 154."

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak trafnie dostrzegli to skarżący, orzekało w dniu[...] a zatem zobligowane było do zbadania czy w tej sytuacji, wobec wyżej cytowanej treści potwierdzenia aktualności operatu, znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy może być jeszcze wykorzystywany, przy uwzględnieniu wymogów wynikających z art. 156 ust. 4 u.g.n., dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie. Przepis ten stanowi bowiem, że "Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu , o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli przez rzeczoznawcę, który go sporządził." Wprawdzie z tych uregulowań nie wynika jaką formę powinna mieć wskazana klauzula, jednakże z całą pewnością, powinna być zamieszczona w taki sposób aby nie było co do jej wartości żadnych wątpliwości. Zważywszy na to, że w § 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) obliguje rzeczoznawcę majątkowego do podpisania operatu szacunkowego i zamieszczenie daty oraz pieczęci rzeczoznawcy oraz taki sam wymóg zawiera § 58 ust. 1 rozporządzenia odnośnie do klauzuli aktualizującej operat, przyjąć należy, że nawet jeśli byłoby dopuszczalne zamieszczenie klauzuli nie na odrębnej karcie, lecz na stronie tytułowej operatu, to klauzula potwierdzająca jego aktualność powinna być wyodrębniona od dotychczasowej treści w taki sposób aby możliwe było zidentyfikowanie który podpis i pieczęć rzeczoznawcy odnosi się do treści pierwotnej operatu, a który podpis i pieczęć zostały uczynione w ramach klauzuli aktualizacyjnej. Do kwestii tych Kolegium nie odniosło się w żaden sposób, zaś zdaniem Sądu sposób zamieszczenia w operacie dat i podpisów wraz z pieczęciami rzeczoznawcy nie w pełni odpowiada wymogom cytowanych przepisów, co jednak w aktualnym stanie sprawy ma znaczenie marginalne wobec dostrzeżenia przez Sąd dalej idących istotnych a nawet rażących naruszeń prawa.

W ocenie Sądu, brzmienie art. 146 ust. 1 u.g.n. jest jednoznaczne i proste, dlatego podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjno-reformatoryjnej w oparciu o ustalenia własne dokonane na podstawie wyliczeń samej strony, stanowi ewidentne uchybienie mające postać rażącego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa, co prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie zaś rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie gromadzenia i oceny dowodów powoduje, że przedwczesne byłoby odniesienie się przez Sąd do zarzutów merytorycznych skargi.

Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wyczerpujące zebranie materiału dowodowego i jego wszechstronna ocena, stanowiąca punkt wyjścia dla dokonania niewadliwych ustaleń faktycznych i odpowiednich do nich ocen materialno-prawnych. W ramach postępowania dowodowego Kolegium powinno wyjaśnić kwestię aktualności zawartego w aktach operatu szacunkowego, a w razie jej potwierdzenia przez rzeczoznawcę w sposób określony w art. 156 ust. 3 i 4 ugn oraz w § 57 i 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego organ winien poddać ocenie wartość dowodową tej opinii w kontekście przepisów prawa oraz zarzutów odwołania i w zależności od jej wyniku wydać decyzję opartą na jednej z norm art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie sprawy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz orzec o jej niewykonalności do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku - na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania oparte zostało o przepisy art. 200 i art. 205 § 1-3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.