Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 613/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Solarski Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant: Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. w likwidacji w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 181/08 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. w likwidacji w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 181/08, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] Wójt Gminy K., po ponownym rozpoznaniu sprawy, działając na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz § 24 uchwały Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] lutego 2002 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy K., dla terenów położonych w L., obręb C., w granicach oznaczonych na rysunku planów stanowiącym załącznik graficzny do uchwały (Dz.Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2002 r. Nr [...], poz. [...]) i art. 104 kpa, ustalił dla "[...]" Spółki z o.o. w likwidacji z siedzibą w W., jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w L., obręb C., gmina K. na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jej zbycia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w niniejszej sprawie Wójt Gminy K. w postępowaniu wszczętym [...] lipca 2006 r., wydał w dniu [...] października 2006 r. decyzję ustalającą spółce "[...]" jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. uchyliło w całości powyższą decyzję Wójta Gminy K. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W związku z zaleceniami organu odwoławczego Wójt Gminy K. w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. powiadomił pełnomocnika strony o przysługującym prawie do przeglądania operatu szacunkowego, możliwości zlecenia na swój koszt wykonania innego operatu szacunkowego i skonfrontowania obu wycen oraz możliwości zlecenia na swój koszt organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w drodze umowy, dokonania oceny prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa. Kolejnym pismem poinformowano pełnomocnika strony o zakończeniu postępowania oraz o przysługującym prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, wyznaczając 7-dniowy termin do skorzystania z tego uprawnienia.

Jak podkreślił Wójt Gminy K., działki składające się na przedmiotową nieruchomość zostały zbyte na podstawie umów sprzedaży, zawartych w formie aktów notarialnych w okresie od 1 lipca 2004 r. do 31 stycznia 2006 r. oraz w dniu [...] kwietnia 2004 r. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] września 1990 r. (Dz.Urz. Woj. Wrocławskiego z 1991r. Nr [...], poz. [...]) przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod uprawy rolne. Natomiast w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] lutego 2002 r., która weszła w życie w dniu [...] maja 2002 r. nieruchomość została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie wolnostojącym, z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Zgodnie z § 24 uchwały jednorazowa opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określona jest w wysokości 20%. Organ podkreślił, że wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w pięciu operatach szacunkowych z czerwca 2006 r. sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego J. K. (uprawnienia nr [...]) - Zakład Projektowania i Wykonawstwa Budowlanego, Wycena Nieruchomości [...] ul. [...],[...] Wrocław - i stanowi różnicę między wartością przedmiotowej nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego w 2002 r. a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed uchwaleniem tego planu. Wzrost wartości w/w nieruchomości wynosi [...] zł, tj. 20% kwoty [...] zł, co stanowi kwotę [...] zł. Sporządzenie opinii o wartości nieruchomości w celu naliczenia jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostało zlecone przez organ rzeczoznawcy majątkowemu wyłonionemu w drodze przetargu nieograniczonego zorganizowanego na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 164, poz. 1163 ze zm.). W ocenie organu wykorzystane operaty szacunkowe z czerwca 2006 r., są prawidłowe. Wycenie podlegała nieruchomość niezabudowana o przeznaczeniu rolnym i pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W przekonaniu organu I instancji ilość transakcji takich nieruchomości na rynku lokalnym jest znaczna, właściwa i dogodna do przeprowadzenia procesu wyceny. Analizie zostały poddane nieruchomości zlokalizowane w gminach K., K. W. i M., które pod każdym względem (odległości, położenia w układzie komunikacyjnym, warunków ekonomicznych przestrzeni, czy stanu otoczenia) są najbardziej podobne do nieruchomości wycenianych. Jedyny problem przy doborze nieruchomości podobnych to nietypowa, znacznie większa niż przeciętna powierzchnia nieruchomości. Wycenie podlegała nieruchomość gruntowa niezabudowana, o powierzchni 71,7403 ha, na którą składa się 465 działek. W ocenie organu I instancji w operacie szacunkowym słusznie przyjęto założenie, iż najodpowiedniejszą metodą przy określaniu wartości nieruchomości, której jedna z cech mocno wykracza z cech występujących na rynku, jest wykorzystanie metod statystyki matematycznej, zwłaszcza jeśli jest to cecha "ilościowa".

Organ I instancji przywołał treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109), który w § 26 daje możliwość przyjmowania cen transakcyjnych uzyskiwanych na krajowych lub zagranicznych rynkach nieruchomości i zgodnie z którym można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości, jak również ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na zagranicznych rynkach nieruchomości. Nie oznacza to jednak, w ocenie organu, iż w każdym przypadku, gdy na rynku lokalnym nieruchomości o szczególnych cechach i rodzaju nie są przedmiotem obrotu, należy stosować się do normy zawartej w cytowanym powyżej przepisie. W rozpatrywanej sprawie nie została spełniona jedna z koniecznych przesłanek zastosowania tego przepisu w postaci istnienia "szczególnego rodzaju nieruchomości". Jest to bowiem nieruchomość rolna, przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, a transakcje dotyczące takich nieruchomości przeważają na rynku lokalnym. Ust. 3 § 26 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów uprawnia rzeczoznawcę majątkowego do określenia m.in. rodzaju rynku, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych. Organ podkreślił nadto, że uwzględnienie transakcji przetargowych jest dopuszczalne przez przepisy regulujące. Rzeczoznawca wziął pod uwagę kilka nieruchomości sprzedanych w drodze przetargu, na co zezwala § 5 ust. 3 przywołanego rozporządzenia, co nie znaczy, iż stało się to regułą w opracowanych operatach szacunkowych. Nie są to jednak nieruchomości, którym przypisano skalę porównawczą. Służebności uwzględnione w operatach były służebnościami nieodpłatnymi, które nie wpływają istotnie na wartość nieruchomości, a tym samym nie naruszają zasad podobieństwa. Operatów nie kwestionowała również strona pouczona o takiej możliwości w piśmie z dnia 8 czerwca 2007 r.

Organ dodał ponadto, że zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu miejscowego można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym zmiana planu miejscowego stała się obowiązująca. Opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 wójt ustala w drodze decyzji bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego - umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości (art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zmiana planu miejscowego, zatwierdzona uchwałą Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] lutego 2002 r. obowiązuje od dnia wejścia w życie tej uchwały ([...] maja 2002 r.). Oznacza to, iż w ciągu 5 lat, tj. do dnia [...] maja 2007 r., organ mógł przedstawić swoje roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Co prawda organ był zobowiązany do ustalenia opłaty bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, jednak zwłoka w tym zakresie nie stanowiła powodu wygaśnięcia takiego roszczenia.

W odwołaniu od decyzji Wójta Gminy K. Spółka [...] wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 77, 80, 81 i 107 § 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2007r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się następnie na wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. (OSK 520/04, OSP 2005, nr 7-8, poz. 91) Kolegium wywodziło, że termin wnoszenia roszczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem (zmianą) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest terminem w równym stopniu dotyczącym roszczeń właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w stosunku do gminy w związku z obniżeniem wartości nieruchomości, jak i gminy do właściciela (użytkownika wieczystego) w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Wobec tego pięcioletni termin dochodzenia roszczeń dotyczy w równym stopniu obu podmiotów wzajemnych rozliczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości, niezależnie od trybu, który dla ich dochodzenia przewiduje ustawodawca. Gmina jest zatem uprawniona do "wnoszenia" roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w takim samym terminie, jak działający na drodze cywilnoprawnej właściciel (użytkownik wieczysty). Wnoszenie roszczeń, wówczas gdy te są wymagalne w trybie publicznoprawnym, oznacza wszczęcie postępowania administracyjnego. Tym samym organ odwoławczy uznał za bezzasadny argument strony, iż wymóg zachowania pięcioletniego letniego terminu jest zachowany jedynie w sytuacji wydania decyzji konstytutywnej, ustalającej opłatę dodatkową.

Kolegium wskazało w swym uzasadnieniu na obowiązki organu administracji publicznej, który prowadzi postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wynikające z ogólnych zasad postępowania: praworządności i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.). W ocenie organu odwoławczego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie dokonano oceny operatów szacunkowych, na podstawie których ustalono kwestionowaną opłatę. W szczególności organ nie wyjaśnił dlaczego uznał, że przedmiotowe operaty szacunkowe stanowiły wiarygodne i rzetelne źródło ustaleń faktycznych w sprawie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ II instancji zauważył, że przy ocenie opinii biegłego organ administracji publicznej nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję i skontrolować prawidłowość jego rozumowania. Takich rozważań - zdaniem organu odwoławczego - organ I instancji nie dokonał. Ponadto, Kolegium wskazało, że w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ I instancji powinien powołać wszystkie transakcje sprzedaży, albowiem każda z nich stanowiła podstawę do ustalenia opłaty. Ustawodawca w sposób wyraźny przesądził, że obowiązek opłaty powstaje w związku ze zbyciem nieruchomości. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wycenie podlegała nieruchomość o powierzchni 71,7403 ha składająca się z 465 działek. Organ nie podał, ile działek zostało objętych decyzją i kiedy dokładnie dokonano ich zbycia.

Zdaniem organu odwoławczego, znajdujące się w aktach sprawy operaty szacunkowe nie mogą stanowić dowodu wzrostu wartości nieruchomości, z tytułu którego to wzrostu ustalono sporną opłatę. Decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. organ I instancji wydał w oparciu o trzy operaty szacunkowe sporządzone odpowiednio w dniu [...] sierpnia 2006 r., [...] sierpnia 2006 r. oraz [...] sierpnia 2006 r., czyli już po upływie 12 -miesięcznego terminu przewidzianego w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym żaden z tych operatów nie został opatrzony stosowną klauzulą potwierdzająca ich aktualność. W konsekwencji operaty te nie mogły zostać wykorzystane w celu ustalenia kwestionowanej opłaty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakwestionowało również merytoryczną poprawność sporządzonych operatów szacunkowych. Zasady określania wartości rynkowej nieruchomości gruntowych są ściśle uregulowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a także w standardach zawodowych rzeczoznawców majątkowych, które stanowią normy zawodowe w dziedzinie wyceny nieruchomości, wiążące w procesie wyceny na podstawie art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Badany przez rzeczoznawcę majątkowego rynek nieruchomości powinien być w miarę możliwości podobny pod względem cech fizycznych nieruchomości, stanu prawnego nieruchomości, ich przeznaczenia w planie miejscowym, cech użytkowych, ekonomicznych nieruchomości i cech rynku (pkt 2.3 Standardu III.7). Stosując metodę porównywania parami rzeczoznawca majątkowy porównuje nieruchomość wycenianą kolejno z co najmniej trzema nieruchomościami podobnymi o znanych cechach i cenach, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ponadto dokonuje się korekty cen każdej z porównywanych nieruchomości pod kątem różnic pomiędzy nimi wynikających z odmienności cech i ich wag (pkt 3.2 Standardu III. 7). Przez określoną w podejściu porównawczym wartość rynkową nieruchomości rozumie się jej przewidywaną cenę możliwą do uzyskania na rynku nieruchomości. Przyjmuje się założenie, że wartość wycenianej nieruchomości jest równa cenie, jaką zapłacono za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, skorygowanej ze względu na cechy różniące te nieruchomości, z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu (art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Powołany wcześniej przepis prawa dopuszcza zatem skorygowanie istniejących różnic, niemniej wyjściowe i skorygowane ceny jednostkowe nieruchomości porównawczych nie powinny znacząco od siebie odbiegać. Kolegium stwierdziło, że nieruchomość poddana wycenie według stanu przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nieruchomości przyjęte do bezpośredniego porównania w dalszym ciągu zasadniczo różnią się powierzchnią, która jest istotnym czynnikiem mającym wpływ na cenę nieruchomości. Organ odwoławczy zauważył nadto, że w przedłożonych operatach szacunkowych są uwzględnione transakcje zawarte w szczególnych warunkach, o których mowa w § 5 wyżej powołanego rozporządzenia (transakcje dokonywane w drodze przetargu), przy tym rzeczoznawca nie zastosował się do § 5 ust. 2 rozporządzenia i nie wyjaśnił, czy ceny uzyskane w tych transakcjach nie odbiegają więcej niż 20 % od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne.

Organ odwoławczy wskazał na istnienie jeszcze jednego uchybienia znajdujących się w aktach sprawy operatów szacunkowych. Jak wynika bowiem z ich treści, rzeczoznawca majątkowy ustalił 5 cech cenotwórczych, dla wyceny nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego, a mianowicie: 1) lokalizację nieruchomości; 2) przydatność gleb oraz zróżnicowanie; 3) wielkość i kształt działki; 4) trudność w uprawie; 5) zagrożenia ekologiczne oraz dla wyceny po wejściu w życie planu miejscowego: 1) lokalizację nieruchomości; 2) dostęp komunikacyjny, 3) wielkość i kształt działki; 4) uzbrojenie w media; 5) przydatność do zagospodarowania. Podał, iż każda z tych cech miała przyporządkowaną odpowiednią skalę (np. lokalizacja: bardzo dobra, dobra, średnia, zła, albo wielkość i kształt działki: bardzo dobra, dobra, średnia, zła). Następnie zaś, przyjętym atrybutom rzeczoznawca przypisał odpowiednie wagi. Jednakże autor operatu szacunkowego nie wyjaśnił dokładnie, na jakiej podstawie dokonał gradacji przyjętej skali cech. Poprzestał jedynie na ogólnym opisie atrybutów wpływających na wielkość danej cechy. Tym samym, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, badając przedłożone operaty nie można było zweryfikować, dlaczego konkretna porównywana nieruchomość ma określoną cechę.

Organ odwoławczy nadto podkreślił, że wbrew treści przepisu § 56 ust. 4 cytowanego rozporządzenia, którą rozwinięto w standardzie VII.1 pkt 16, operaty szacunkowe nie zawierają wymienionych tam dokumentów w postaci m.in. odpisów lub wypisów z księgi wieczystej, albo innego dokumentu stwierdzającego prawa do nieruchomości itp., a jedynie kserokopie bliżej nieokreślonych map, wskazujących na położenie nieruchomości. Nie ma natomiast dokumentów potwierdzających transakcje nieruchomościami, przyjmowanymi przez rzeczoznawcę majątkowego w próbce reprezentatywnej i do bezpośrednich porównań (np. wyciągu z bazy, zestawienia transakcji), a są to dokumenty istotne w świetle obliczeń dokonanych w operacie. Trudno jest w takich warunkach uznać, że materiał porównawczy został zebrany zgodnie z obowiązującymi przepisami z zakresu wyceny.

Organ podkreślił nadto, że w zaskarżonej decyzji wskazano termin płatności oraz skutki jego uchybienia. Tymczasem przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazują, aby w decyzji ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości można było określać termin płatności i rygor jego niedochowania, w postaci naliczenia odsetek podatkowych.

Kolegium zauważyło, że w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji nie pouczono strony o podstawowym uprawnieniu do składania wniosków dowodowych. Co się zaś tyczy informacji o prawie do przedłożenia własnego operatu oraz możliwości poddania operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, to pouczenie w tym zakresie Kolegium uznało za niepełne. Zgodnie bowiem z przepisem art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy tej ustawy przewidują zaś szczególną możliwość weryfikacji prawidłowości operatu. Zgodnie z art. 157 ust. 1 tejże ustawy, organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych dokonuje oceny prawidłowości sporządzenia operatu w terminie nie dłuższym niż trzy miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Nie jest jednak tak, jak informował organ, że ocena taka może zostać dokonana tylko "w przypadku rozbieżności operatów". Wprawdzie istnieje możliwość dokonania oceny operatów także w przypadku ich rozbieżności (art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jednak ocena operatu może zostać także dokonana w sytuacji braku drugiego operatu, co jednoznacznie - zdaniem Kolegium - wynika z treści art. 157 ust. 1 i a contrario z art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W skardze na powyższą decyzję spółka z o.o. [...] w likwidacji z siedzibą w W. zaskarżyła powyższe orzeczenie w części wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co skutkowało przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, zamiast uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Skarżąca spółka zarzuciła decyzji organu II instancji naruszenie przepisu administracyjnego prawa procesowego - art. 138 § 2 k.p.a. oraz przepisu prawa materialnego - art. 37 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Spółka wskazała, że jest to już druga decyzja kasacyjna, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wydało w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącej nie budzi wątpliwości, że zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. może mieć jedynie miejsce w sytuacji przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a więc może mieć miejsce jeden raz w trakcie prowadzonego postępowania instancyjnego w danym postępowaniu. W ocenie skarżącej powołany przepis nie przewiduje możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do większej ilości rozpatrzeń niż wyłącznie jednego, ponownego rozpatrzenia. Skoro po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji ponownie popełnił błędy, które pozwalają wyeliminować jego decyzję z obrotu prawnego, to eliminacja ta musi mieć pozytywny dla niej skutek, a więc organ odwoławczy powinien wydać decyzję przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli uchylić decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji.

Strona skarżąca podniosła następnie zarzut przedawnienia możliwości dochodzenia ustalonej opłaty, ze względu na upływ pięcioletniego terminu przewidzianego w art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jej ocenie, wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie stanowiło zgłoszenia roszczenia w rozumieniu art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Motywując swoje stanowisko skarżąca stwierdziła, że żaden przepis prawa administracyjnego nie wiąże ze wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego skutku zaistnienia materialnoprawnego prawa podmiotowego, to jest powstania z tym dniem roszczenia publicznoprawnego. Dopiero bowiem w decyzji kończącej postępowanie administracyjne w sprawie zostanie skonkretyzowane należne świadczenie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu podtrzymało zajmowane dotychczas stanowisko i wniosło o oddalenie skargi

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd uznał za bezzasadny zarzut skarżącej Spółki wskazujący na upływ pięcioletniego terminu od wejścia w życie planu miejscowego, a przewidzianego dla wnoszenia roszczeń związanych ze zmianą wartości nieruchomości spowodowaną uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Sąd podzielił pogląd utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym termin wnoszenia roszczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem (zmianą) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest terminem w równym stopniu dotyczącym roszczeń właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w stosunku do gminy w związku z obniżeniem wartości nieruchomości, jak i gminy do właściciela (użytkownika wieczystego) w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Świadczenia te nie różnią się od strony materialnoprawnej, różnica tkwi w trybie ich dochodzenia. Roszczenia właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w stosunku do gminy są z woli ustawodawcy dochodzone na drodze cywilnoprawnej, zaś roszczenia gminy w stosunku do właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w trybie publicznoprawnym. W konsekwencji pięcioletni termin dochodzenia roszczeń dotyczy w równym stopniu obu podmiotów wzajemnych rozliczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości, niezależnie od drogi, którą dla ich dochodzenia przewiduje ustawodawca. Gmina jest zatem uprawniona do "wnoszenia" roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w takim samym terminie jak działający na drodze cywilnoprawnej właściciel (użytkownik wieczysty). Wnoszenie roszczeń, wówczas gdy te są wymagalne w trybie publicznoprawnym, oznacza nic innego, jak wszczęcie postępowania administracyjnego. Co zaś jest datą wszczęcia postępowania wyjaśnia przepis art. 61 § 3 kpa. Gdy chodzi natomiast o datę wszczęcia postępowania z urzędu, to w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż jest nią data pierwszej czynności, której adresatem jest strona. Zwykle taką czynnością jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania.

W przedmiotowej sprawie zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego zmianę przeznaczenia przedmiotowej działki, nastąpiła uchwałą nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] lutego 2002 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego Nr [...], poz. [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. i weszła w życie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Należało zatem uznać, że zmiana ta rozpoczęła obowiązywanie od dnia 2 maja 2002 r. W terminie pięcioletnim od tej daty skarżąca Spółka zbyła przedmiotową działkę (umowy sprzedaży zawarte w formie aktów notarialnych w dniu [...] kwietnia 2004 r. oraz w okresie od [...] lipca 2004 r. do [...] stycznia 2006 r.), a organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu jej wartości w dniu [...] lipca 2006 r. Tym samym dochowany został termin do ustalenia opłaty przewidzianej w wymienionych wyżej przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć w tym miejscu wypada, że pierwsza decyzja podjęta w przedmiotowej sprawie przez Wójta Gminy K. zapadła w dniu [...] października 2006 r.

Sąd uznał również, że nie znajduje uzasadnienia drugi z zarzutów skargi. Skarżąca Spółka wywodziła, że zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. może mieć jedynie miejsce w sytuacji przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a więc może mieć miejsce jeden raz w trakcie prowadzonego postępowania instancyjnego w danym postępowaniu. Podkreślała, iż powołany przepis nie przewiduje możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do większej ilości rozpatrzeń niż wyłącznie jednego, ponownego rozpatrzenia. Skoro po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji ponownie popełnił błędy, które pozwalają wyeliminować jego decyzję z obrotu prawnego, to eliminacja ta musi mieć pozytywny dla niej skutek, a więc organ odwoławczy powinien wydać decyzję przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 2 kpa, czyli uchylić decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Z takim stanowiskiem strony skarżącej nie zgodził się Sąd pierwszej instancji. Jak podkreślono, w świetle art. 104 § 1 k.p.a. celem każdego postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, o ile przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowią inaczej. Co do zasady organem rozpoznającym sprawę jest organ I instancji, natomiast organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę i dokonując rozstrzygnięcia może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone, lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się zgodnie, że konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W postępowaniu w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku ze zbyciem tej nieruchomości (zwanej również opłatą planistyczną) podstawowym środkiem dowodowym jest opinia o wzroście wartości nieruchomości, sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienie rzeczoznawcy (operat szacunkowy). Konieczność rozpatrzenia prawidłowego operatu szacunkowego i jego właściwa ocena przez organ I instancji nie może zatem budzić wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. uchylił w całości decyzję pierwotnie wydaną przez Wójta Gminy K. (z dnia [...] października 2006 r.) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wydając zalecenia odnoszące się do postępowania, które organ I instancji winien był zastosować rozpatrując sprawę, po jej uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, rozpatrując ponownie sprawę Wójt Gminy K. nie zastosował się do tych zaleceń, a ponownie przeprowadzone postępowanie przed organem I instancji obarczone było wadami, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co skutkowało uchyleniem kolejnej decyzji, wydanej w niniejszej sprawie przez organ I instancji.

Jak podkreślił Sąd, strona skarżąca nie kwestionowała zasadności uchylenia tej decyzji, a jedynie część rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie, w jakim organ odwoławczy po raz kolejny przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca Spółka podkreślała przy tym, iż po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji po raz kolejny popełnił błędy, które pozwalają wyeliminować jego decyzję z obrotu prawnego, co obligowało organ odwoławczy do wydania decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, fakt uchylenia takiej decyzji sam w sobie nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 k.p.a. Z tego powodu za właściwe Sąd uznał orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu uchylające decyzję organu I instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ w celu załatwienia sprawy, poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku "[...]" Sp. z o.o. w likwidacji podniosła następujące zarzuty:

1) zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez brak wskazania i przytoczenia przez Sąd zarzutów skargi, co miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, bowiem wyrok zapadł bez oceny wszystkich zarzutów skargi, jak też przytoczenie przez Sąd zarzutów niepowołanych w skardze, a dokonana przez Sąd późniejsza wykładnia oraz zastosowanie prawa nastąpiły w nieustalonym stanie faktycznym, oderwanym od zarzutów skargi;

2) zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w nieustalonym przez Sąd orzekający stanie faktycznym wobec braku rozpoznania wszystkich zarzutów podniesionych w skardze istotnych dla wyniku sprawy, jak też rozpoznania przez Sąd zarzutów nie sformułowanych przez skarżącego w postaci "przedawnienia możliwości dochodzenia ustalonej opłaty" oraz "zgłoszenia roszczenia w rozumieniu art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez oddalenie skargi;

3) zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty jednorazowej stanowi zgłoszenie w 5-letnim, ustawowym terminie roszczenia organu gminy o zapłatę tej opłaty;

4) zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe ich zastosowanie skutkujące przyjęciem, że wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty jednorazowej stanowi zgłoszenie w 5-letnim, ustawowym terminie roszczenia organu gminy o zapłatę tej opłaty;

5) zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji dwukrotnego uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż art. 233 § 2 k.p.a. przewiduje jedynie uchylenie decyzji do ponownego rozpoznania, nie zaś kilkakrotnego ponownego rozpoznania.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie , mimo ujęcia ich w 5 zarzutów, sprowadza się w istocie do kwestii dopuszczalności nałożenia obowiązku zapłaty opłaty planistycznej w sytuacji gdy przed upływem 5-cioletniego terminu od daty uchwalenia planu nie ma decyzji ostatecznej w tym przedmiocie i do dopuszczalności wielokrotnego (w tym przypadku dwukrotnego) orzekania kasacyjnego przez organ odwoławczy. Nie można uznać za zasadne zarzutów procesowych odnoszących się do kwestii nierozpoznania wszystkich zarzutów zawartych w skardze a istotnych dla wyniku sprawy i rozpoznania zarzutów niesformułowanych przez skarżącego w sytuacji gdy Sąd wnikliwie rozważał wszystkie okoliczności sprawy. Użycie innych sformułowań dla określenia zarzutów skargi nie rzutuje na wynik sprawy , podobnie jak rozpatrzenie sprawy także z innych punktów widzenia , niż wskazane w skardze do sądu.

W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, co słusznie podniósł Sąd I Instancji, iż w odniesieniu do roszczeń publicznoprawnych egzekwowanych w drodze decyzji administracyjnej należy przyjmować że datą ich zgłoszenia jest data wszczęcia postępowania administracyjnego (w przypadku postępowań wszczynanych z urzędu jest to data pierwszej czynności adresowanej do strony) w przedmiocie tej opłaty. Jeśli zatem wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu [...] lipca 2006 r czyli przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego( zmiana miejscowego planu nastąpiła uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] lutego 2002 r., opublikowaną w dniu [...] kwietnia 2002 r. ,która weszła w życie po 14 dniach od ogłoszenia ) w wyniku którego nastąpił wzrost wartości nieruchomości, to wydanie decyzji nakładającej opłatę planistyczną prawa nie narusza, także w odniesieniu do sytuacji gdy postępowanie administracyjne nie zostało w tym pięcioletnim terminie zakończone decyzją ostateczną i nadal się toczy .W myśl art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80,poz. 717 ze zm.) przepis ust. 3 odnoszący się do terminu zgłaszania roszczeń z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, stosuje się odpowiednio do opłat planistycznych. W orzecznictwie sądowym i w doktrynie przyjmuje się że zwrot "odpowiednio" oznacza, że określony przepis (przepisy) należy stosować wprost, nie stosować wcale lub stosować z modyfikacjami. Inny , nie cywilny a publicznoprawny , charakter opłaty planistycznej sprawia że termin w jakim można ją nałożyć należy oceniać na płaszczyźnie przepisów prawa publicznego, właściwych dla spraw rozstrzyganych władczo w drodze decyzji administracyjnej.

Nie jest zasadny także zarzut niedostrzeżenia przez Sąd wadliwości postępowania administracyjnego w sytuacji dwukrotnego uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. ,uznając tę kompetencje organu odwoławczego za wyjątkową , uzależnioną od zakresu niezbędnego postępowania wyjaśniającego, jednocześnie nie ograniczył możliwości realizacji tej kompetencji do jednorazowego uchylenia - do ponownego rozpatrzenia – decyzji I instancji. O wyborze takiej formy orzeczenia decyduje zakres czynności jakie należy przeprowadzić by można było sprawę uznać za wszechstronnie wyjaśnioną ..Nie ma żadnych podstaw prawnych twierdzenie , że rozpoznając sprawę ponownie i dostrzegając potrzebę dalszego wyjaśniania sprawy, organ odwoławczy może jedynie uchylić decyzję I instancji i umorzyć sprawę (mimo że nie stała się ona bezprzedmiotowa ).

Zważywszy na powyższe, skargę kasacyjną – z uwagi na brak uzasadnionych zarzutów – należało oddalić na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.)