Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 396/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6204 Środki farmaceutyczne i  materiały medyczne oraz nadzór farmaceutyczny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 165 poz 1  art. 54  ust. 1,2  lit. b
law: Rozporządzenie (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i  dobrostanu zwierząt
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1  art. 2
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
journal: Dz.U. 2003 nr 27 poz 236
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie suplementów diety
article: zał. nr 1  par. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 94 poz 933
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 23 kwietnia 2004 r. w sprawie dozwolonych substancji dodatkowych i substancji pomagających w  przetwarzaniu
article: art. 27  ust. 4,  art. 46  ust. 1 pkt  1 lit. a, pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 171 poz 1225
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. we W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zapewnienia prawidłowego znakowania preparatów "H. K.", "H. K. i G.", "H. G." oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W.- działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.), art. 104 kpa, art. 54 ust.1, 2 litera b rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 191 z 30.04.2004, str. 1); art. 2 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U. WE L 31 z 01.02.2002); art. 27 ust 4, art.46 ust. 1 pkt l lit a, pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. nr 171 poz.1225 ); załącznika 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002r. w sprawie suplementów diety (Dz. U. z 2003r. Nr 27, poz. 236) - nakazał A. sp. z o.o. między innymi wykonanie obowiązków o treści:

W pkt 2) - zapewnić prawidłowe znakowanie preparatu pn. "H. K." w zakresie:

a. Zmiany nazwy handlowej w zakresie członu "kaszel" sugerującego działanie lecznicze produktu.

b. Usunięcia z kartonika jednostkowego zapisów "uciążliwy kaszel", "podrażnione śluzówki dróg oddechowych", "...działają przeciwzapalnie i ściągająco, łagodzą podrażnienia śluzówki dróg oddechowych", sugerujących właściwości preparatu polegające na przeciwdziałaniu objawom chorobowym.

c. Zmiany nazwy formy chemicznej regulatora kwasowości zamiast "kwas askorbowy" należy użyć nazwy "kwas askorbinowy".

W pkt 3 - Zapewnić prawidłowe znakowanie preparatu pn "H.K. i G." w zakresie:

a. Zmiany nazwy handlowej w zakresie członu "kaszel" sugerującego działanie lecznicze produktu.

b. Usunięcia z kartonika jednostkowego zapisów "uciążliwy kaszel", "...działają przeciwzapalnie ściągąjąco. Łagodzą podrażnienie śluzówki gardła", "...działają osłaniające na podrażnione uciążliwym kaszlem śluzówki", które sugerują właściwości preparatu polegające na przeciwdziałaniu objawom chorobowym.

c. Zmiany nazwy formy chemicznej regulatora kwasowości zamiast "kwas askorbowy" należy użyć nazwy "kwas askorbinowy".

W pkt 4. - Zapewnić prawidłowe znakowanie preparatu pn. "H. G." w zakresie:

a. Usunięcia z kartonika jednostkowego zapisów "na podrażnione gardło", "...działa przeciwzapalnie", "wspomaga regenerację śluzówki", "...jest niezbędna do regeneracji błon .śluzowych i tkanki łącznej", które sugerują właściwości preparatu polegające na przeciwdziałaniu 'objawom chorobowym.

b. Zmiany nazwy formy chemicznej witaminy C zamiast "kwas askorbowy" należy użyć nazwy "kwas askorbinowy".

W pkt 8 - Zamieścić na opakowaniach jednostkowych preparatów "H. K.", "H. K.i G.", "H. G.", określenie "suplement diety" w bezpośrednich sąsiedztwach nazw handlowych.

Termin wykonania dla pkt 8 ustalono do dnia 29 października 2007 r.

Od tej decyzji spółka wniosła odwołanie w ustawowym terminie. Po jego rozpatrzeniu, decyzją z dnia [...]. Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał między innymi w mocy punkty 2, 3, 4 w całości oraz pkt 8 w części dotyczącej produktów "H. K.", "H. K.i G.", "H. G.".

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył, że 9 marca 2007 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. przeprowadzili kontrolę sanitarną w A. Sp. z o.o. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono m.in. nieprawidłowości dotyczące znakowania opisanych preparatów. W toku postępowania spółka, w piśmie z dnia [...]., zobowiązała się do usunięcia z opakowania treści: "uciążliwy kaszel, podrażnia śluzówki dróg oddechowych, /.../ działają przeciwzapalnie i ściągające, łagodzą podrażnienia śluzówki dróg oddechowych" , "witamina C jest niezbędna dla ... oraz regeneracji błon śluzowych i tkanki łącznej""na podrażnione gardło", "szałwia działa przeciwzapalnie", "wspomaga regenerację śluzówki", także do zastąpienia nazwy "kwas askorbowy" nazwą "kwas askorbinowy". Ponadto firma poinformowała, iż podjęła decyzję o zmianie nazwy produktu na "H. pastylki na kaszel suplement diety", H. pastylki na kaszel i gardło suplement diety", "H. pastylki na gardło suplement diety". Zgodnie z deklaracją firmy, powyższe zmiany "zostaną wdrożone od najbliższego planowego zamówienia". Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. przeprowadził szczegółowe postępowanie dowodowe, w wyniku którego ustalił, że w dniu 29.06.2006r. firma A. Sp. z o.o. na podstawie art. 18 obowiązującego prawa żywnościowego - ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, powiadomiła Głównego Inspektora Sanitarnego o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej suplementów diety pn.: "H. K.", "H.G.", "H..K. i G." produkowanych w Szwajcarii przez firmę B. AG. W odpowiedzi na wymienione powiadomienie Główny Inspektor Sanitarny w piśmie z dnia [...] zobowiązał firmę A. do przedstawienia opinii ogólnie uznanej, niezależnej krajowej jednostki naukowo-badawczej, bądź właściwej jednostki któregokolwiek z państw członkowskich Unii Europejskiej, potwierdzającej kwalifikację produktów jako suplementów diety. Poinformował również, że przedstawione projekty etykiet nie spełniają wymagań polskich przepisów prawnych dotyczących znakowania środków spożywczych, poza tym, nazwy produktów oraz zamieszczone informacje na etykietach wykraczają poza definicję suplementu diety i są niezgodne z art. 24 ustawy z dnia 11 maja 2001r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. z 2005r. Nr 31, póz. 265 z późn. zm.) - wówczas obowiązującym aktem prawnym, według którego informacje umieszczone na opakowaniu jednostkowym nie mogą przypisywać środkowi spożywczemu działania lub właściwości, których nie posiada, właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości. Ponadto Główny Inspektor Sanitarny podał, że zgodnie z wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 9 czerwca 2005r. w sprawach połączonych C-211/03, C-299/03 oraz od C-316/03 do C-318/03", jeżeli środek spożywczy spełnia warunki kwalifikacji zarówno jako środek spożywczy jak i produkt leczniczy może być kwalifikowany wyłącznie jako produkt leczniczy, a nie jako środek spożywczy. Podkreślić należy jednoznacznie, że w sytuacji, gdy omawiany produkt ze względu na jego właściwości farmakologiczne spełnia definicję produktu leczniczego brak jest podstaw by produkt taki mógł być, zgodnie z obowiązującym prawem, legalnie wprowadzany do obrotu jako środek spożywczy. Wynikiem tej korespondencji były opinie Instytutu Roślin i Przetworów Zielarskich z Poznania w sprawie produktów serii "He.", przedstawione 31 stycznia 2007r. przez firmę A. Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu. W opiniach została potwierdzona klasyfikacja i bezpieczeństwo stosowania tych produktów jako suplementów diety. Zastrzeżenia w dalszym ciągu odnoszą się do znakowania i swe negatywne w tej materii stanowisko

Główny Inspektor Sanitarny podtrzymał, zobowiązując przedsiębiorcę do zmiany etykiet w taki sposób, aby umieszczone na nich treści spełniały wymagania obowiązującego prawa żywnościowego.

Odnosząc się do zakwestionowanych przez organ I instancji treści na opakowaniach organ odwoławczy uznał ich zasadność, ponieważ przedmiotowe zapisy, w jego ocenie, sugerują właściwości preparatu polegające na przeciwdziałaniu objawom chorobowym. Na poparcie swego poglądu organ II instancji wywodził, że historia medycyny obejmuje wiele definicji pojęcia choroby. Jedną z nich jest definicja podana w znanym słowniku medycznym Dorlanda (Dorland's Medical Dictionary, wyd. 27,/ W.B. Saunders Co., 1988, str. 481): Choroba jest to "każde zaburzenie (zniszczenie lub dewiacja) prawidłowej struktury lub funkcji jakiejkolwiek części ustroju, narządu lub układu (lub kombinacji tychże), manifestujące się charakterystycznym zespołem objawów, którego etiologia, patogeneza i zejście mogą być znane lub nieznane". Zgodnie z definicją Światowej Organizacji Zdrowia (WHO), przez pojęcie zdrowia rozumie się stan pełnego dobrego samopoczucia fizycznego, psychicznego i socjalnego, a więc stan, w którym budowa i czynność wszystkich tkanek i narządów są nie tylko prawidłowe, ale zapewniają również wewnętrzną równowagę i zdolność przystosowania się do otaczających warunków, w tym również społecznych. Z punktu widzenia medycyny każdy stan wykraczający poza wyżej wymieniony jest chorobą np. "podrażnione śluzówki dróg oddechowych". Definicje choroby i zdrowia precyzują jakie elementy charakteryzują stan choroby, a jakie zdrowia. Organ podkreślił nadto, że w "Wykazie produktów leczniczych dopuszczonych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" umieszczone są "zioła przeciwkaszlowe". Ponadto Międzynarodowa Klasyfikacja Chorób i Problemów Zdrowotnych (ICD-10) obejmuje w grupie "Objawy, cechy chorobowe oraz nieprawidłowe wyniki badań" pod pozycją R05 - kaszel. Zatem użyte przez firmę A. i przytoczone zapisy "uciążliwy kaszel", "podrażnione śluzówki dróg oddechowych", czy "...działają przeciwzapalnie i ściągające, łagodzą podrażnienia śluzówki dróg oddechowych" na opakowaniu jednostkowym przypisują im, w ocenie organu odwoławczego, działania lecznicze. Zdaniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W., przebywanie osób w warunkach sprzyjających powstawaniu odruchu kaszlu, nie może być powodem do stosowania suplementów diety z grupy "H.", albowiem rolą suplementów diety jest uzupełnienie normalnej diety w witaminy i składniki mineralne oraz składniki wykazujące działanie fizjologiczne. Zatem wystąpienie pierwszych oznak ze strony systemu obronnego organizmu np. kaszlu, należy konsultować z lekarzem, tym bardziej, iż lekceważenie przez konsumenta długotrwałego kaszlu może być przyczyną utajenia procesu chorobowego w jego organizmie (np. choroby płuc spowodowanej paleniem papierosów). Dlatego też błędne jest rozumowanie strony, iż to konsument będzie dokonywał wyboru co do spożycia produktu "H. K." czy też "H.K. i G.".

W dalszej części motywów decyzji argumentowano, że w świetle art. 3 ust. 3, pkt 39 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia suplementem diety jest środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, pojedynczych lub złożonych, wprowadzany do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie, (...), z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego. Ponadto suplementy diety nie mogą być stosowane jako substytut zróżnicowanej diety. Produkty te mają za zadanie jedynie uzupełnienie normalnej diety a nie łagodzenie czy eliminowanie podrażnień, niezależnie od przyczyn je wywołujących; natomiast zamieszczone na opakowaniach informacje dotyczące produktów "H." wskazują na działanie lecznicze wykraczając poza definicję suplementu diety m.in. takie jak "...działają przeciwzapalnie i ściągające, łagodzą podrażnienia śluzówki dróg oddechowych". Istotny w sprawie jest w przekonaniu organu również fakt, iż firma prezentuje na stronie internetowej produkty pn. "H." jako preparaty "przeciwprzeziębieniowe", a więc takie, które mają działanie lecznicze. Zgodnie z art. 8 rozporządzenia Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002r., prawo żywnościowe ma na celu ochronę interesów konsumentów i powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością. Ma ono na celu m.in. zapobieganie wszelkim praktykom mogącym wprowadzać konsumenta w błąd, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

W zakresie nałożenia obowiązku zamieszczenia określenia "suplement diety" w bezpośrednim sąsiedztwie nazwy handlowej uzasadniano, że zgodnie z art. 27 ust. 4 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225) - suplementy diety są wprowadzane do obrotu, prezentowane i reklamowane pod nazwą "suplement diety", która nie może być zastąpiona nazwą handlową (wymyśloną) tego środka spożywczego. Jeżeli suplement diety jest oznakowany dodatkowo nazwą handlową (wymyśloną), określenie "suplement diety" jest zamieszczane w bezpośrednim sąsiedztwie tej nazwy. Taki wymóg muszą spełniać suplementy diety produkowane i wprowadzane do obrotu po wejściu w życie ustawy. Natomiast art. 119 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wprowadza vacatio legis dla suplementów diety niespełniających wymagań w zakresie oznakowania, ale tych, które zostały wprowadzone do obrotu przed dniem wejścia w życie ustawy tj. 28.10.2006 r. i to one mogą znajdować się w obrocie do czasu wyczerpania zapasów, ale nie dłużej niż przez 12 miesięcy. Produkt w opakowaniu, które było oceniane w trakcie kontroli w dniu 9 marca 2007r.był wprowadzony do obrotu po wejściu w życie ustawy.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. słusznie według organu odwoławczego przywołał jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, albowiem stwierdzono podczas kontroli sanitarnej naruszenie wymagań zdrowotnych. Błędne jest twierdzenie strony, iż warunkiem koniecznym jest łączne stwierdzenie naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Nie powołano w przedmiotowej decyzji organu pierwszej instancji przepisu dotyczącego "wymagań higienicznych", ponieważ przeprowadzona urzędowa kontrola nie stwierdziła naruszenia wymagań higienicznych.

Nie godząc się z interpretacją przez firmę A. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 24 stycznia 2007 r. w sprawie wykazu towarów, które podlegają granicznej kontroli sanitarnej / (Dz. U. z 2007r. Nr 20, póz. 122), gdzie pod pozycją nr 88, zostało zapisane "Wyroby cukiernicze (włącznie z białą czekoladą), niezawierające kakao z wyłączeniem kodu 1404 90 55 - Pastylki od bólu gardła i dropsy od kaszlu" organ odwoławczy stwierdził, iż pastylki od bólu gardła i dropsy od kaszlu, pomimo nazwy podobnej do nazw produktów spożywczych zostały wyłączone z powyższej grupy środków spożywczych, a nie do niej zaliczone.

Nawiązując do poglądu strony, że ustawodawca europejski w pkt 5 preambuły rozporządzenia WE nr 1924/2006 w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności, zapisał, że funkcjonujące na rynku nazwy rodzajowe jak np. "ułatwiające trawienie" lub cukierki "na kaszel" są dopuszczalne i nie podlegają pod regulację przedmiotowego rozporządzenia oraz stanowiska, iż gdyby w ocenie ustawodawcy europejskiego nazwy te sugerowały właściwości lecznicze produktów spożywczych, to wyraźnie zakazałby ich stosowania – Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny replikował, że przedmiotowe produkty nie są produktami znanymi zwyczajowo, tylko suplementami diety, którym przez dodanie zapisu "kaszel" przypisane będzie działanie lecznicze. Tak więc proponowana nazwa nie znajduje uzasadnienia i powinna zostać zmieniona.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie:

- 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 27 ust 4 tej ustawy w związku z art. 119 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia

- art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 4 ustawy

o bezpieczeństwie żywności i żywienia, przez jego niezastosowanie,

- art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia - art. 54 ust. 1, 2 lit. b Rozporządzenia WE nr 882/2004 (zwanego dalej Rozporządzeniem 882/2004) -

przez ich zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi oraz dalszych pismach procesowych strona podnosiła brak podstawy prawnej do wydania decyzji albowiem w jej przekonaniu niewłaściwie został przywołany przez organy art. 27 ust. 1 ustawy o PIS. Zastosowanie w cytowanym przepisie koniunkcji (spójnika "i", pomiędzy wyrazami "higienicznych" i "zdrowotnych") jednoznacznie wskazuje, że do podjęcia na jego podstawie decyzji niezbędne jest łączne stwierdzenie naruszenia wymagań higienicznych oraz zdrowotnych, a nie tylko jednego z nich. Koniunkcja jest jedną z podstawowych zasad logiki prawniczej oraz zasad wykładni prawa (E. Nieznański. Logika, C.E. Beck, Warszawa 2006). W decyzji zaś nie powołano żadnego z przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia zawartych w dziale IV "Wymagania higieniczne", co oznacza, że skarżąca nie dopuściła się naruszenia wymagań higienicznych.

W piśmie procesowym dodatkowo strona skarżąca zarzuciła brak odpowiadającego prawu upoważnienia do podpisania decyzji organu II instancji przez Kierownika Działu Higieny Pracy WSSI, ponieważ do dnia podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia nie było wybranego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W.

W przedmiocie nałożenia obowiązku umieszczenia nazwy "suplement diety" w bezpośrednim sąsiedztwie nazwy handlowej w terminie do 28.10.2007r. w sytuacji, gdy obowiązuje wprost przepis prawa przewidujący taki obowiązek jest w przeświadczeniu skarżącej zbędnym i nieuzasadnionym powtarzaniem przepisów. Nawet gdyby PPIS nie wydał decyzji w tym zakresie, to strona i tak byłaby zobowiązana do wykonania powyższego w terminie przewidzianym w art. 119 ustawy o bezpieczeństwie żywności w stosunku do produktów wprowadzonych do obrotu przed datą wejścia w życie. Tym samym, wskazując na tezę sformułowaną w wyroku NSA z 27.04. 1983r., sygn. II SA 261/83, decyzja dotknięta jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia skarżąca argumentowała, że w sentencji decyzji I i II instancji znajduje się odwołanie do produktów pod nazwą "H. K." oraz "H. K. i G.". Tymczasem spółka poinformowała organ pierwszej instancji, pismem z 21.03.2007r., znajdującym się w aktach sprawy, o zmianie nazwy produktów na "H. pastylki na kaszel suplement diety" oraz "H. pastylki na kaszel i gardło suplement diety", a także o usunięciu z opakowań zakwestionowanych treści. Zgodnie z poglądem doktryny prawa oraz orzecznictwem sądów administracyjnych przy wydawaniu decyzji administracyjnej brany jest pod uwagę wyłącznie stan faktyczny istniejący w chwili jej wydania. Należy przyjąć, że zmiany zaszłe w okolicznościach faktycznych sprawy administracyjnej po wszczęciu postępowania muszą zostać uwzględnione przez organ administracji publicznej, bowiem w przeciwnym razie decyzja byłaby rażąco sprzeczna z zasadą prawdy materialnej. Organ administracji publicznej ocenia stan faktyczny sprawy według chwili wydania decyzji administracyjnej. Wobec powyższego należy uznać, że organy winny dokonać oceny opakowań zmienionych, w których jest mowa o "pastylkach na kaszel suplement diety".

W ocenie skarżącej nie doszło do naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez użycie słowa "kaszel" w nazwie handlowej, gdyż nie przypisuje to spornym produktom właściwości zapobiegania chorobom ani nie odwołuje się do takich właściwości. Wdając się w polemikę z argumentacją organu skarżąca podnosiła, że nie każdy kaszel jest jednostką chorobową, czy też objawem choroby. Niejednokrotnie kaszel jest reakcją odruchową, wywołaną pozachorobowymi przyczynami jak np. przebywaniem w klimatyzowanych, źle wietrzonych pomieszczeniach, zmianami temperatury, paleniem papierosów, działaniem innych drażniących czynników, nadużywaniem głosu. Wszystkie te przyczyny zostały wyraźnie wskazane na opakowaniach produktów "H.", co jest czytelną informacją dla konsumenta, w jakich okolicznościach można zażywać produkty. Dlatego też, zdaniem strony, należy oceniać nazwy "H. K.l" oraz "H. K. i G." w powiązaniu z pozostałymi informacjami na opakowaniach, a nie w oderwaniu od nich. Wyrywkowa ocena znakowania jest nieprawidłowa. Wszystkie informacje zamieszczone na opakowaniu są istotne dla konsumenta i z wszystkimi tymi informacjami powinien się on zapoznać - i z reguły zapoznaje się - nabywając produkt. Konsumenci coraz baczniej zwracają uwagę na treści umieszczane na opakowaniach i uważnie analizują je pod kątem obecności substancji niebezpiecznych, konserwantów, alergenów etc. Dużą rolę w edukacji konsumentów odgrywają różnego rodzaju akcje społeczne, nakierowane na uświadamianie znaczenia zdrowej i zróżnicowanej diety, zawartość substancji odżywczych w pożywieniu. Potwierdzeniem faktu, że współczesny konsument jest osobą rozsądną, obiektywną oraz krytyczną jest orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, a także poglądy doktryny, zgodnie z którymi przy dokonywaniu oceny zagrożenia wprowadzania konsumentów w błąd, bierze się pod uwagę model konsumenta wykształconego i rozsądnego, który nie podejmuje decyzji bezkrytycznie, pod wpływem impulsu płynącego z reklamy oraz potrafiącego obiektywnie oceniać daną sytuację. Potwierdza to również teza nr 16 preambuły rozporządzenia 1924/2006 - zgodnie z zasadą proporcjonalności oraz w celu umożliwienia skutecznego stosowania zawartych w niniejszym rozporządzeniu środków ochronnych, niniejsze rozporządzenie przyjmuje za punkt odniesienia przeciętnego konsumenta, który jest odpowiednio poinformowany oraz spostrzegawczy i ostrożny. Preparaty "ułatwiające trawienie" lub cukierki "na kaszel" są dopuszczalne i nie podlegają regulacji przedmiotowego rozporządzenia. Gdyby w ocenie ustawodawcy europejskiego nazwy te sugerowały właściwości lecznicze produktów spożywczych to wyraźnie zakazałby ich stosowania, a nie wyłączyłby ich spod bardzo rygorystycznej regulacji rozporządzenia. Na oficjalnej stronie Parlamentu Europejskiego www.theparliament.com został umieszczony artykuł dr Chrisa Jonesa z brytyjskiej Food Standard Agency z 16.05.2006r., w którym autor wyjaśnił dlaczego nazwy rodzajowe typu "cukierki na kaszel" będą dopuszczalne: "Nazwy rodzajowe takie jak "ułatwiające trawienie" lub cukierki "na kaszel" będą wyłączone spod regulacji dotyczących oświadczeń zdrowotnych, gdyż nie są postrzegane przez konsumentów jako oświadczenia zdrowotne". PWIS twierdzi, że suplementy diety H. zawierające słowo "kaszel" "nie są produktami znanymi zwyczajowo, tylko suplementami diety, którym przez dodanie zapisu "kaszel" przypisane będzie działanie lecznicze". Po pierwsze jednak zdaniem skarżącej - rozporządzenie 1924/2006 nie odnosi się do "produktów znanych zwyczajowo" lecz do nazw rodzajowych. Ponadto z zakresu tego aktu nie są wyłączone suplementy diety, gdyż rozporządzenie odnosi się do każdego rodzaju żywności, w tym do suplementów diety. W związku z tym również suplementy diety mogą mieć swoje własne nazwy rodzajowe, zależne od przeznaczenia produktu (np. suplementy diety w postaci pastylek/cukierków na kaszel/od kaszlu, herbatek na trawienie/ułatwiających trawienie, pastylek/cukierków od bólu gardła/na ból gardła etc.).

Gdyby w istocie słowo "kaszel" sugerowało działanie lecznicze preparatu to Minister Zdrowia nie uwzględniłby w rozporządzeniu w sprawie wykazu towarów, które podlegają granicznej kontroli sanitarnej, pod pozycją nr 88, środków spożywczych o nazwach "Pastylki od bólu gardła i dropsy od kaszlu". Skoro sam Minister Zdrowia uznał, że może istnieć na rynku żywność w postaci pastylek od bólu gardła, dropsów od kaszlu, to tym bardziej może ona zawierać w swojej nazwie słowo "kaszel".

Za niezasadne uznano w wywodach skargi twierdzenie PWIS jakoby omawiane suplementy diety nie spełniały definicji suplementu diety, o której mowa w art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, gdyż przeczą temu opinie Instytutu Roślin i Przetworów Zielarskich z Poznania. Fakt że w "Wykazie produktów leczniczych dopuszczonych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" umieszczone są "zioła przeciwkaszlowe" nie stanowi argumentu. "Zioła przeciwkaszlowe" są bowiem przeznaczone do zapobiegania kaszlowi będącemu jednostką chorobową (objawem choroby). Natomiast suplementy diety "H." są przeznaczone wyłącznie dla uzupełniania diety w sytuacjach występowania kaszlu, który nie ma nic wspólnego z chorobami. Nie każdy kaszel jest jednostką chorobową. W Międzynarodowej Klasyfikacji Chorób i Problemów Zdrowotnych pod pozycją R06.6 znajduje się czkawka, i pod pozycją R06.7 wpisane jest kichanie. Umieszczenie czkawki i kichania w ICD-10 nie uprawnia jednak do stwierdzenia, że każda czkawka czy każde kichnięcie jest chorobą lub objawem choroby, z którą należy udać się do lekarza i leczyć. Identycznie jest z kaszlem.

Strona skarżąca zauważyła także, iż ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie zawiera legalnej definicji choroby. W związku z tym, zadaniem organu administracji państwowej jest zinterpretowanie tego pojęcia zgodnie z intencją ustawodawcy polskiego i europejskiego. W ocenie skarżącej pojęcie "choroba" nie odnosi się do wykazu ICD-10, gdyż jest on skierowany wyłącznie do lekarzy dla celów statystycznych i epidemiologicznych, a nie do producentów żywności dla celów oceny znakowania żywności. Poza tym klasyfikacja ICD-10 obejmuje również wykaz problemów zdrowotnych, które nie są chorobami, a także pozycje jak: ZOO - badanie ogólne osoby bez objawów i diagnozy, Z02 - badanie do celów administracyjnych. Często trudno jest więc rozstrzygnąć, czy dany przypadek kwalifikuje się do choroby, czy do problemu zdrowotnego. W znanym podręczniku "Choroby wewnętrzne" pod redakcją Andrzeja Wojtczaka, PZWL1995,w rozdziale "Medycyna, zdrowie, choroba i lekarz" podana jest definicja choroby: "Spośród wielu definicji przytoczyć można tu te określenia, które aczkolwiek niedoskonałe, pozwalają jednak na sformułowanie problemu możliwie najbardziej bliskie istocie sprawy. I tak Kogan definiuje chorobę jako «zaburzenie psychicznych lub somatycznych czynności organizmu, spowodowane bólem, strachem, kalectwem lub niepełnosprawnością», a Levi określa chorobę jako «niezdolność spowodowaną nieprawidłową psychiczną lub fizyczną czynnością organizmu», przy czym pojęcie niezdolności określa jako stan niemożności wykonania czynności lub zadań przyjętych jako normalne." Z całą pewnością osoba "pokasłująca" nie jest niezdolna do wykonania normalnych zadań i czynności, a więc nie jest chora.

Przyjmując tak szeroką interpretację pojęcia "choroba", jaką zaprezentował PWIS, należałoby uznać, że niemal każda informacja umieszczona na opakowaniu żywności przypisuje jej właściwości leczniczo-zapobiegawcze. Dlatego też, w ocenie A. m. z o.o., użyte w art. 46 ust. 1 pkt 2 pojęcie "choroba" oznacza jednostkę chorobową, która iest znana przeciętnemu konsumentowi, w rozumieniu opisanym w pkt 16 preambuły do rozporządzenia 1924/2006 i która skutkuje niemożnością podejmowania zwykłych życiowych czynności oraz wymaga leczenia. Przeciętny konsument nie uznaje każdego rodzaju kaszlu, a już z pewnością kaszlu wywołanego okolicznościami opisanymi na opakowaniach produktów "H.", za chorobę, którą trzeba leczyć i która uniemożliwia normalne funkcjonowanie.

Formułując zarzut naruszenia art. 54 ust, 1 2 lit. b rozporządzenia 882/2004, wskazanego jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, strona skarżąca podała, że zgodnie z tym przepisem: "W sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze." Pojęcie "niezgodności" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 10 cytowanego rozporządzenia jako niezgodności z prawem paszowym i żywnościowym, oraz z regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i ich dobrostanu. Jak to jednak zostało wyjaśnione powyżej, nazwy przedmiotowych suplementów diety nie są niezgodne z normami prawa żywnościowego krajowego oraz europejskiego. Wobec tego przytoczony artykuł nie mógł stanowić podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji, wskutek czego decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., tj. została wydana bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę oraz pismach procesowych strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - powoływanej w dalszych wywodach jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej. Kontrola ta, jak wskazuje treść art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne – co wynika z art. 3 § 2 pkt 1 .p.p.s.a.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia zatem sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku zaś nie stwierdzenia żadnego z wyżej wymienionych uchybień, sąd administracyjny wyrokiem oddala skargę, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

Rozpoznając niniejszą skargę w świetle wyżej powołanych kryteriów stwierdzić należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Tym samym zarzuty w niej zawarte, jak i przytoczone na ich poparcie argumenty nie są zasadne oraz nie mogą podważyć słuszności zaskarżonej decyzji, znajdującej dostateczne podstawy w prawie materialnym.

Zauważyć przede wszystkim należy, iż dla prawidłowego rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie kluczowe znaczenie mają ustalenia stanu faktycznego. W tej materii trzeba wskazać, iż ocenie organów Inspekcji Sanitarnej poddano opakowania produktów z serii "H.", opisane w zaskarżonej decyzji, a więc o nazwach handlowych "H. K.", "H. K.i G.", "H. G.", gdyż takie opakowania przewidziane do wprowadzenia do obrotu znajdowały się w spółce. Potwierdzają to wyjaśnienia skarżącej spółki złożone 21 marca 2007 r. do protokołu kontroli sanitarnej odnośnie planowanej dopiero, w bliżej nieokreślonej przyszłości, zmiany treści etykiet, które, cyt.: "zostaną wdrożone od najbliższego planowanego zamówienia". W odwołaniu zaś od decyzji organu I instancji strona w ogóle już nie nawiązywała do tego wątku i podważając rozstrzygnięcie, konsekwentnie utrzymywała, że znakowanie opakowań "H. K.", "H. K. i G.", "H. G." mieści się w zakreślonych prawem granicach. Tym samym nie można uznać za skuteczny zarzutu strony skarżącej o błędzie w ustaleniach faktycznych co do stosowanego przez skarżącą na dzień wydania decyzji ostatecznej wzoru opakowań przedmiotowych produktów. Ocenie organów nie mogły podlegać nie wprowadzone jeszcze do obrotu przez stronę skarżącą opakowania o innej, zmodyfikowanej nazwie handlowej i zmienionej treści, które nie zostały w ogóle przedstawione organom Inspekcji Sanitarnej. Wszelakie zaś zmiany stanu faktycznego, zaszłe po dacie wydania ostatecznego rozstrzygnięcia, mogą być ewentualnie podstawą do wszczęcia nowego postępowania administracyjnego w sprawie, zależnie od okoliczności. Nie mogą także stanowić przedmiotu oceny Sądu w tej sprawie. Stosownie bowiem do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Kontrola decyzji, innych aktów bądź czynności o charakterze administracyjnym pod względem ich legalności oznacza, że sąd administracyjny dokonuje jej niejako z mocą wsteczną i orzeka na podstawie stanu faktycznego odzwierciedlonego w aktach sprawy oraz stanu prawnego istniejącego w dacie podjęcia decyzji, aktu, czynności. Wobec tego Sąd również oddalił, na mocy art. 106 § 3 p.p.s.a., wniosek dowodowy strony skarżącej o dopuszczenie dowodu z kserokopii opakowań wyrobów innych producentów, ponieważ ich znakowanie nie jest przedmiotem niniejszej sprawy, a nadto – nie stanowią one dokumentu w rozumieniu art. 44 § 1 i art. 245 kodeksu postępowania cywilnego.

W przedstawionym świetle bezskuteczne są również zarzuty skarżącej formułowane na tle rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz. Urz. UE L 12, Tom 50, str.3), albowiem jak wynika z brzmienia art. 29 – obowiązuje ono od 1 lipca 2007 r., tymczasem zaskarżona decyzja ostateczna zapadła w sprawie 13 czerwca 2007 r.

Podstawy materialnoprawne zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zostały przytoczone prawidłowo. Zasadniczym aktem prawnym mającym zastosowanie w sprawie na dzień podjęcia decyzji ostatecznej jest ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2006 Nr 171, poz. 1225), w szczególności art. 45, przewidującym oznakowanie środków spożywczych wprowadzanych do obrotu, za które uważa się także suplementy diety po myśli art. art. 3 ust.1 oraz ust.3 pkt 39 oraz art. 27 i n. Oznakowanie środka spożywczego obejmuje wszelkie informacje w postaci napisów i innych oznaczeń, w tym znaki towarowe, nazwy handlowe, elementy graficzne i symbole, dotyczące środka spożywczego i umieszczone na opakowaniu, etykiecie, obwolucie, ulotce, zawieszce oraz w dokumentach, które są dołączone do tego środka spożywczego lub odnoszą się do niego (ust.2 art. 45). Zgodnie z art. 46 ust. 1 o brzmieniu następującym

"Oznakowanie środka spożywczego nie może:

1) wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności:

a) co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, składu, ilości, trwałości, źródła lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji,

b) przez przypisywanie środkowi spożywczemu działania lub właściwości, których nie posiada,

c) przez sugerowanie, że środek spożywczy posiada szczególne właściwości, jeżeli wszystkie podobne środki spożywcze posiadają takie właściwości;

2) przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości, z zastrzeżeniem art. 24 ust. 4 i art. 33 ust. 4."

Na mocy cytowanej ustawy wdrożono do polskiego porządku prawnego uregulowania wspólnotowe w tej materii tj. dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich w zakresie etykietowania, prezentacji i reklamy środków spożywczych (Dz. Urz. WE L 109 z 06.05.2000, str. 29, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 75) oraz dyrektywy 2002/46/EWG Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 czerwca 2002 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do suplementów żywnościowych (Dz. Urz. WE L 183 z 12.07.2002, str. 51; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 29, str. 490).

W ujęciu preambuły dyrektywy 2002/46/WE – aby zapewnić konsumentom wysoki poziom ochrony i ułatwić im dokonanie wyboru produkty wprowadzane na rynek muszą być bezpieczne i należycie zaopatrzone w odpowiednie etykiety (5). Z kolei w dyrektywie 2000/13/WE w preambule zapisano, że zasadniczym względem branym pod uwagę przy przyjmowaniu wszelkich przepisów dotyczących etykietowania środków spożywczych powinna być potrzeba informowania i ochrony konsumenta (6). Szczegółowe etykietowanie, w szczególności określające dokładnie charakter i właściwości produktu, które umożliwiają konsumentowi dokonanie wyboru z pełną wiedzą o stanie faktycznym, jest najbardziej właściwe, ponieważ stwarza ono najmniej przeszkód w wolnym handlu (8). Zasady dotyczące etykietowania powinny również zakazywać stosowania informacji, które wprowadzałyby w błąd nabywcę, lub przypisywać środkom spożywczym właściwości lecznicze. Zakaz ten, by był skuteczny, powinien mieć również zastosowanie do prezentacji oraz reklamy środków spożywczych (14).

W takim kształcie rozwiązań prawnych ewidentnie – oprócz zapewnienia w ramach Wspólnoty swobodnego obrotu żywnością oraz zniesienia barier w zakresie konkurencji – na rynku wewnętrznym nadrzędne znaczenie przybiera ochrona interesów konsumenta i temu służą obowiązujące regulacje.

Nawiązując zatem na tle przedstawionego stanu prawnego do wypowiedzi strony skarżącej dotyczących suplementów diety w postaci pastylek, dropsów, tudzież cukierków "na kaszel" – trzeba stwierdzić w pierwszym rzędzie, iż czym innym jest klasyfikacja taryfowa towarów dla potrzeb Taryfy Celnej lub wymogów statystycznych, określonych w art. 40 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439, z późn. zm.), czym innym zaś prawidłowość etykietowania wyrobu z punktu widzenia obowiązujących dla znakowania żywności unormowań prawnych.

Według Wspólnej Taryfy Celnej (rozporządzenie Komisji (WE) nr 1549/2006 z dnia 17 października 2006 r. zmieniające załącznik I do rozporządzenia Rady (EWG) nr 2658/87 w sprawie nomenklatury taryfowej i statystycznej oraz w sprawie Wspólnej Taryfy Celnej (Dz. Urz. WE L Nr 301, z 31.10.2006) pozycja 1704 zawiera "Wyroby cukiernicze (włącznie z białą czekoladą), niezawierające kakao" , przy czym podpozycja 1704 90 55 − "Pastylki od bólu gardła i dropsy od kaszlu". W świetle Noty wyjaśniającej do kodu 1704 wskazano, że pozycja ta obejmuje większość słodzonych produktów spożywczych, które występują na rynku w postaci stałej lub półstałej, zazwyczaj nadające się do bezpośredniej konsumpcji i zbiorowo odnoszące się do słodyczy, wyrobów cukierniczych lub cukierków i obejmuje ona między innymi, co zapisano w uwadze (v): "Preparaty w postaci pastylek od bólu gardła lub cukierki łagodzące kaszel, składające się głównie z cukru (z zastosowaniem lub nie innych substancji spożywczych, takich jak żelatyna, skrobia czy mąka) i środków aromatyzujących (łącznie z substancjami o znaczeniu medycznym, takimi jak: alkohol benzylowy, mentol, eukaliptol i olejek z balsamu tolutańskiego). Pastylki od bólu gardła lub cukierki od kaszlu, w skład których wchodzą substancje o znaczeniu medycznym innym niż aromatyzowanie, zaliczają się do działu 30, pod warunkiem, że duża zawartość tych substancji zapewnia im zastosowanie lecznicze lub profilaktyczne".

Jak wynika z dopuszczonych na mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. na wniosek skarżącej dowodów z dokumentów – Wiążących Informacji Taryfowych z 14.09.2006r. dotyczących preparatów "H. K." i "H. K. i G." – zostały one zaklasyfikowane do kodu 17049055. Z kolei z informacji dotyczącej wszystkich trzech spornych rodzajów produktów, wydanej przez Urząd Statystyczny w Łodzi z 28.07.2006 r. wynika, że – zgodnie z zasadami metodycznymi Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług, wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów 6.04.2004 r. (Dz. U. Nr 89, poz. 844 ze zm.) - mieszczą się one w grupowaniu PKWiU 15.84.23-55.00 jako "Pastylki od bólu gardła i cukierki od kaszlu, składające się zasadniczo z cukru i substancji aromatyzujących, z wyłączeniem pastylek czy dropsów zawierających substancje aromatyzujące o właściwościach leczniczych".

W powyższym kontekście nie sposób nie zauważyć, iż nawet na tle obowiązujących zasad taryfikowania towarów w prawie celnym oraz ich grupowania w świetle Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług – "pastylki od bólu gardła i cukierki, dropsy od kaszlu" podlegają zróżnicowanemu klasyfikowaniu zależnie od tego, czy owe pastylki, cukierki, tudzież dropsy zawierają substancje o właściwościach leczniczych, czy też nie. Nie budzi także wątpliwości, iż przedmiotowe specyfiki serii "H." stanowią suplementy diety. Tej okoliczności, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, organy nie podważały. Nie można również zaprzeczyć, iż środek spożywczy będący suplementem diety w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 39 oraz art. 27 ust.1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia może być klasyfikowany podług reguł Taryfy Celnej oraz zasad klasyfikacji statystycznej wyrobów jako opisywane tamże cukierki lub dropsy "na kaszel". Jednakże przypisanie towaru do odpowiedniego kodu Wspólnej Taryfy Celnej lub grupy wyrobów w PKWiU nie może determinować w zakresie oznakowania danego produktu żywnościowego stanowiącego suplement diety, gdyż w tej mierze przesądzające znaczenie mają cytowane wyżej unormowania prawne, przewidziane w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Nomenklatura właściwa dla danego rodzaju środka spożywczego na gruncie prawa celnego i klasyfikacji statystycznej wyrobów nie odnosi się bowiem do zasad jego etykietowania wobec konsumentów i stanowi przedmiot odrębnej regulacji. Dla konsumenta są istotne informacje skierowane do niego, zamieszczone na opakowaniu jednostkowym produktu, etykiecie, ulotce etc., nie zaś niepodane do jego wiadomości charakterystyki lub oznaczenia służące innym celom, między innymi dla rozliczeń wobec organów Państwa danego podmiotu z tytułu ceł, podatków, obowiązków statystycznych – nie ujawnianych na zewnątrz w obrocie na rynku konsumenckim. W tym miejscu wypada też podnieść, iż wywody skarżącej spółki formułowane na kanwie pkt 88 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 24.01.2007 r. w sprawie wykazu towarów, które podlegają granicznej kontroli sanitarnej pozbawione są znaczenia, gdyż powołany akt prawny operuje pojęciami ściśle funkcjonującymi na gruncie Wspólnej Taryfy Celnej, przytaczając dokładne brzmienie odpowiednie dla danej pozycji Taryfy, nie wprowadza natomiast odmiennego nazewnictwa.

Tymczasem strona skarżąca utrzymuje na podstawie nazewnictwa funkcjonującego w tego rodzaju klasyfikacjach, iż rzeczone produkty są prawidłowo oznakowane. Z tym poglądem zgodzić się nie można, wymogi w zakresie znakowania żywności są bowiem objęte specyficzną, odrębną regulacją prawną, która nie pozostaje w ścisłym związku z jej oznaczeniem dla potrzeb określonych w innych dziedzinach prawa administracyjnego.

Odnosząc się do szerokiej argumentacji skargi w przedmiocie zwyczajowych "cukierków na kaszel", trzeba zauważyć, iż wyrazy "dropsy", czy "cukierki", o ile są uwidocznione słownie w nazwie handlowej lub odzwierciedlone formą zewnętrzną, postacią typową dla tego rodzaju produktu, dla przeciętnego konsumenta – odpowiednio poinformowanego, spostrzegawczego i ostrożnego – mogą nie budzić wątpliwości co do rodzaju preparatu występującego na rynku, które z racji przeważającego lub znacznego udziału w takim produkcie cukru, co najwyżej są poczytywane za środek wspomagający, a nie stricte leczniczy lub sugerujący takie działanie. Wszakże na zakwestionowanych opakowaniach brak jest jednoznacznego odniesienia, że produkt ma postać cukierków, czy też dropsów w opisanym wyżej znaczeniu, nie utożsamianym zwyczajowo z leczniczym działaniem. Przeciwnie, jak prawidłowo oceniły organy Inspekcji Sanitarnej, nazwy handlowe omawianych specyfików z dodatkiem wyeksponowanego graficznie objawu chorobowego "kaszel", nadto uzupełniające dookreślenia w zakresie właściwości produktu, jak "uciążliwy kaszel", "działają przeciwzapalnie i ściągająco", "łagodzą podrażnienia śluzówki," "wspomaga regenerację śluzówki", "jest niezbędna do regeneracji błon śluzowych i tkanki łącznej" – nawet przy zapoznaniu się z informacjami zapisanymi na odwrotnej części opakowań, nie mogą być wiązane z występującymi środkami spożywczymi, rodzajowo określanymi jako "cukierki na kaszel". Odmiennie wręcz, niż argumentuje strona skarżąca, należy przyjąć, iż nazwa handlowa i pozostałe zakwestionowane zapisy nasuwają niedwuznacznie skojarzenie, że sporne preparaty przeciwdziałają objawom chorobowym. Przedmiotowe informacje podane na opakowaniach bez wątpienia są bowiem charakterystyczne dla produktów leczniczych (w tym ziołowych) stosowanych w stanach chorobowych skoro w sposób kategoryczny odwołują się do wyrażeń opisujących objawy chorobowe. Organy Inspekcji Sanitarnej wyczerpująco wyjaśniły jak należy rozumieć pojęcia –"choroba" i "kaszel", który stanowi objaw chorobowy (pod symbolem R-05) wedle ICD-10 tj. obowiązującej Międzynarodowej Statystycznej Klasyfikacji Chorób i Problemów Zdrowotnych Rewizja Dziesiąta, opracowanej przez Światową Organizację Zdrowia. Do tej klasyfikacji odwołują się inne regulacje prawne i nie można twierdzić, że przy braku legalnej na gruncie ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia definicji choroby i objawów chorobowych, nie może być ona stosowana. Zasadą jest, że przy braku legalnych definicji należy odwołać się do pozostałych aktów prawnych, które normują daną dziedzinę i do definicji tamże zawartych. O Międzynarodowej Statystycznej Klasyfikacji Chorób i Problemów Zdrowotnych jest w szczególności mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 18 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88, poz. 439 z póź. zm.), aby wymienić chociażby rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 29 lipca 2005 r. w sprawie zakresu niezbędnych informacji gromadzonych przez świadczeniodawców, szczegółowego sposobu rejestrowania tych informacji oraz ich przekazywania podmiotom zobowiązanym do finansowania świadczeń ze środków publicznych (Dz. U. z 2006 Nr 114 poz.780 ze zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 września 2006 r. w sprawie programu badań statystycznych statystyki publicznej na rok 2007 (Dz. U. Dz.U.06.170.1219 ze zm.).

Wywody skarżącej spółki trudno uznać za przekonujące, jeśli zważyć, iż z przedmiotowych opakowań nie wynika bynajmniej – jak twierdzi strona – że preparaty te znajdują zastosowanie tylko, cyt.; "w sytuacjach występowania kaszlu, który nie ma nic wspólnego z chorobami". Zdaniem Sądu orzekające organy słusznie uznały, iż podważony tekst opakowań daje podstawy do przyjęcia, że dotyczy on kaszlu jako objawu różnych schorzeń.

Jak wnosić należy z przytoczonych wyżej unormowań prawnych ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, interpretowanych zgodnie ze wskazanymi uregulowaniami wspólnotowymi – etykietowanie ma między innymi określać dokładnie charakter i właściwości produktu, w celu umożliwienia konsumentowi dokonanie świadomego wyboru z pełną wiedzą o stanie faktycznym oraz nie może wprowadzać konsumenta w błąd, co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego właściwości ani przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości.

Tymczasem odnosząc powyższe do bezspornych okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy, należy zauważyć, iż bezsprzecznie zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy, tzn. opinie Instytutu Roślin i Przetworów Zielarskich w Poznaniu, nie potwierdzają stanowiska strony skarżącej co do zakwestionowanych właściwości preparatów "H. K.", "H. K. i G.", "H .G." ujawnionych na opakowaniach jednostkowych. W części "Przeznaczenie produktu" w opiniach tych wskazano, że stanowią one suplement diety w postaci pastylek do ssania, uzupełniający normalną dietę w składniki usprawniające prawidłowe funkcjonowanie śluzówki gardła i jamy ustnej, co sprzyja poprawie samopoczucia w stanach podrażnienia, dyskomfortu i niedyspozycji spowodowany zanieczyszczeniem środowiska, paleniem papierosów, nadużywaniem głosu i zmianami temperatury, szczególnie w okresie zimowym. W dalszej części opinii stwierdzono, że preparaty nie mają działania leczniczego. Ilości poszczególnych komponentów w dziennej porcji do spożycia są niższe od minimalnych dawek leczniczych i w produkcie "H.G." np. dobowa ilość suchego wyciągu wodnego z szałwii – głównego składnika aktywnego – stanowi około 16 % dobowej dawki terapeutycznej, w "H.K.i G." substancjami aktywnymi są miód i wyciąg wodny suchy z 20 ziół, przy czym dawka terapeutyczna przetworów uzyskanych z poszczególnych składników ziołowych mieszanki jest znacznie wyższa od zastosowanej w tymże preparacie. W preparacie "H. K." składnikami aktywnymi, oprócz wymienionej mieszanki 20 ziół, są wyciągi wodne suche z ziela tymianku, przy czym jego dobowa ilość stanowi około 30 % minimalnej jednorazowej dawki terapeutycznej, oraz z ziela babki lancetowatej, której dobowa ilość stanowi około 7% minimalnej dobowej dawki terapeutycznej. Decydujące znaczenie ma jednak okoliczność, że w opiniach Instytutu Roślin i Przetworów Zielarskich jest mowa tylko o "poprawie samopoczucia" oraz "usprawnieniu prawidłowego funkcjonowania śluzówki", a nie o tym by sporne preparaty faktycznie posiadały działanie polegające na usuwaniu objawów kaszlu, podrażnienia śluzówki, działaniu przeciwzapalnym, ściągającym, osłaniającym, wspomagającym regenerację śluzówki. Tym samym podważone mocą zaskarżonej decyzji oznaczenie opakowań bez wątpienia nie odpowiada ustalonemu w sprawie stanowi faktycznemu co do właściwości i działania preparatów. Należy więc zgodzić się także ze stanowiskiem organu II instancji, iż w świetle powyższych okoliczności, uwzględniając zwłaszcza obecność na rynku jednocześnie produktów leczniczych oraz przedmiotowych suplementów diety – sporne ich oznakowanie może wprowadzać konsumenta w błąd, wyczerpując dyspozycję art. 46 ust.1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Niezasadny jest także zarzut skargi w przedmiocie nałożenia sprzecznie z prawem obowiązku umieszczenia określenia "suplement diety" w bezpośrednim sąsiedztwie nazwy handlowej. Zgodnie z art. 27 ust. 4 zdanie drugie, ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, jeżeli suplement diety jest oznakowany dodatkowo nazwą handlową (wymyśloną), określenie "suplement diety" jest zamieszczane w bezpośrednim sąsiedztwie tej nazwy. Po myśli zaś art. 119 suplementy diety niespełniające wymagań w zakresie oznakowania, wprowadzone do obrotu przed dniem wejścia w życie ustawy, mogą znajdować się w obrocie do wyczerpania zapasów, lecz nie dłużej niż przez dwanaście miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Z ustaleń organów wynika, że w przypadku Spółki nie chodziło o opakowania wprowadzone do obrotu przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 28 października 2006 r., lecz wprowadzone do obrotu po tej dacie. Intencją ustawodawcy było zapewnienie wskutek zmiany przepisów możliwości pozbycia się zapasów opakowań, niespełniających nowych wymogów, posiadanych przez przedsiębiorców na dzień wejścia w życie ustawy. Skoro do powinności z art. 27 ust. 4 skarżąca spółka się nie dostosowała, stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (jt. Dz. U. z 2006 r. Nr 122 poz. 856 ze zm.), państwowy inspektor sanitarny nakazał, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonego uchybienia. Przytoczony przez skarżącą wyrok NSA zapadł w innym stanie faktycznym i prawnym.

W przedmiocie obrazy art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z uwagi na to, że w sprawie nie doszło do zbiegu uchybień zarówno higienicznych, jak i zdrowotnych, bowiem podczas kontroli Inspekcja dopatrzyła się naruszenia wymagań wyłącznie zdrowotnych, trzeba stwierdzić, nie podzielając tego zarzutu, iż aczkolwiek ustawodawca użył spójnika "i", lecz nie można z tej tylko racji wywodzić konieczności zaistnienia naruszenia łącznie obu rodzajów wymagań dla zastosowania w niniejszej sprawie cytowanego przepisu. Przepis ten brzmi : "W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień." Z jego redakcji wynika, że organ w drodze decyzji nakazuje "usunięcie stwierdzonych uchybień." Mogą one dotyczyć obu kategorii, jak i każdej z osobna. Przyjęcie poglądu strony doprowadziłoby do zniweczenia skutków zamierzonych przez ustawodawcę albowiem oczywistym jest, że wymagania higieniczne nie muszą być tożsame ze zdrowotnymi, wszakże w jednym i drugim przypadku służby sanitarne sprawują stosowny nadzór, o czym mowa w omawianym akcie prawnym i innych, szczególnych ustawach prawa materialnego. Art. 1 powołanej ustawy wprost stanowi, że inspektor sanitarny sprawuje nadzór nad warunkami zdrowotnymi żywności. Z kolei według art. 1 ust.2 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia jej zakres przedmiotowy obejmuje wymagania zdrowotne żywności, a w art. 73 ust. 1 wskazano, że organami urzędowej kontroli żywności, o których mowa w art. 4 rozporządzenia nr 882/2004 w zakresie bezpieczeństwa żywności, są organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z właściwością określoną przepisami ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851, Nr 104, poz. 708, Nr 143, poz. 1032 i Nr 170, poz. 1217). Przywołany akt wspólnotowy w art. 1 lit. b) określa, że niniejsze rozporządzenie ustanawia ogólne zasady wykonywania kontroli urzędowych mających na celu sprawdzenie zgodności z regułami ukierunkowanymi między innymi na ochronę interesów konsumenta łącznie z etykietowaniem pasz i żywności oraz innymi formami przekazywania informacji konsumentom. Z art. 4 oraz art. 10 ust.2 lit b vi) natomiast wynika, że Państwa Członkowskie wyznaczają właściwe organy do celów oraz kontroli urzędowych określonych w niniejszym rozporządzeniu, które obejmują między innymi, inspekcję etykietowania, prezentacji i reklamowania. W szczególności jednak, w ramach krajowych środków wykonawczych, art. 54 ust.1 i 2 cytowanego rozporządzenia przewiduje, że w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Zgodnie zaś z ust. 3 – tenże organ dostarcza danemu podmiotowi pisemne powiadomienie swojej decyzji dotyczącej podejmowanych działań wraz z uzasadnieniem.

W takim świetle zachodziły pełne podstawy formalnoprawne do wydania zaskarżonej decyzji.

W kontekście zagadnienia ważności decyzji, tzn. podpisania jej przez osobę nieupoważnioną do jej wydania, a to w związku z nieobsadzeniem stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu, trzeba wskazać, że z dniem 12 grudnia 2006 r. Główny Inspektor Sanitarny pisemnie, na mocy art. 11 oraz art. 10 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, powierzył pani W. H. pełnienie obowiązków Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, do czasu rozstrzygnięcia postępowania kwalifikacyjnego na to stanowisko lub wydania decyzji o zaprzestaniu pełnienia przez nią tych obowiązków. Jednocześnie zaznaczył, że powierzenie to jest równoznaczne z powierzeniem pełnienia obowiązków Dyrektora Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we W.

Przyznać wypada, że unormowania ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie znają opisanej procedury powoływania organu jakim jest Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. Brak jest bowiem stosownych regulacji przewidujących "powierzenie czasowego pełnienia obowiązków" organu, które w praktyce oznacza powierzenie wyznaczonej osobie pełnienia wszystkich funkcji przypisanych temu organowi, w tym i do wydawania decyzji administracyjnych. Niemniej akt w tej sprawie – wydany niewątpliwie przez podmiot uprawniony jakim jest Główny Inspektor Sanitarny – ma znamiona aktu administracyjnoprawnego i wywołuje skutki prawne w sferze publicznoprawnej. Zważywszy na zasadę domniemania ważności aktu administracyjnego, do czasu jego usunięcia w określonym prawem trybie z obrotu prawnego – funkcjonuje on w porządku prawnym. Sąd administracyjny jest jednak związany granicami danej sprawy według art. 134 § 1 p.p.s.a. i nie może badać legalności innego aktu, wykraczającego poza zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym samym dalsze pisemne upoważnienie z dnia [...] nr [...] do podpisania decyzji udzielone przez "p.o. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W." dla Kierownika Działu Higieny Pracy Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we W., znajdujące wprost oparcie w treści normatywnej art. 268a kodeksu postępowania administracyjnego, nie może być kwestionowane.

W takim stanie rzeczy, wobec braku stwierdzenia naruszeń prawa procesowego lub norm o charakterze materialnoprawnym, skarga podlegała oddaleniu, na mocy art. 151 p.p.s.a.