Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 495/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: miedzy innymi art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. K. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z [...] października 2010 r., nr [...], znak [...] odmówił ustalenia na rzecz M.K. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym na części działki nr 1 obr. [...] wraz z utwardzeniem drogi tłuczniem na działce nr 2 obr. [...] oraz budowa wjazdu z działki nr 2 obr. [...] przy ul. [...] w K."

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), oraz art. 104 k.p.a.

Orzekając w ten sposób podał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wpłynął w dniu 16 marca 2010 r. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dalszych wywodach przytoczył wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy przesłanki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest ustalenie warunków zabudowy. Wskazał, że na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) sporządzono analizę urbanistyczno - architektoniczną obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 , który przebiega w odległości min. 84 m od granic terenu objętego wnioskiem ustalając szerokość frontu na 28 m ( na takiej długości teren objęty wnioskiem graniczy z działką drogową ul. [...] ). W wyniku powoływanej w uzasadnieniu decyzji analizy sporządzonej przez osobę uprawnioną stwierdzono, że planowana zabudowa jednorodzinna lokalizowana działka nr 1, obr. [...], w miejscu wskazanym we wniosku nie spełnia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowani i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji cech kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Nie spełnia ona także wymagań ładu przestrzennego nakazujących wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny, co skutkuje brakiem jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia.

Od decyzji organu pierwszej instancji M.K. wniosła w terminie odwołanie, w którym domagała się jej uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wobec konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w związku błędnymi ustaleniami spowodowanymi w szczególności naruszeniem przepisów art. 61 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również w związku z naruszeniem przepisów postępowania, a to w szczególności art. 107 ust. 3 k.p.a., art. 7 k.p.a.

Rozwijając powyższe zarzuty w uzasadnieniu odwołania skarżąca podnosiła , że wydając rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wadliwie wyznaczył obszar analizowany, co w całości dyskwalifikują samą analizę, a w konsekwencji zaskarżoną decyzję. Nie zachowano nawet minimalnych odległości dla wyznaczenia obszaru analizowanego . Nadto , obszar ten nie podlega co do zasady wyznaczeniu w granicach minimalnych, lecz powinien być określony adekwatnie do sytuacji i nie musi mieć granic regularnych o charakterze okręgu. Wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach minimalnych wydaje się najbardziej właściwe, czy wystarczające na terenach silnie zurbanizowanych o wysokiej intensywności zabudowy, jak chociażby zabudowa śródmiejska w centrum K. W niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z obszarem włączonym do granic miasta, ale o niskiej intensywności zabudowy, historycznie stanowiącym tereny wiejskie, które obecnie podlegają systematycznej zabudowie w związku z rozwojem miasta i ciągłym ubywaniem wolnych terenów pod zabudowę jednorodzinną w miarę przybliżania się do centrum K. Nie bez znaczenia pozostaje także aspekt ekonomiczny, powodujący, że nowa zabudowa lokalizowana jest przede wszystkim na obrzeżach miasta, w oddaleniu od centrum, z uwagi na niższe ceny nieruchomości. Obszar T. charakteryzuje się ponadto innymi cechami, jak na przykład przenikanie zabudowy i terenów zielonych (lasów), czy to poprzez zabudowę działek przyległych do lasów, czy to poprzez samoistne rozsiewanie się drzew.

W niniejszej sprawie organ dokonał niejako mechanicznie analizy w wyznaczonych przez siebie minimalnych granicach dla obszaru analizowanego. Nie zadano sobie trudu wyznaczenia obszaru z uwzględnieniem specyfiki okolicy oraz istniejącego układu urbanistycznego.

Skutkiem prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego byłoby objęcie analizą dodatkowych działek i istniejących na nich budynków, które umożliwiałyby określenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W szczególności, zostałaby objęta nim działka nr 3 , na której został wzniesiony budynek m.in. na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wydanej w 2008 r. Budynek ten oraz działka, na której jest posadowione położony są przy ul. [...] i od tej ulicy ustalony został dojazd. Co więcej, działka nr 3 jest usytuowana znacznie dalej od istniejącej w 2008 r. zabudowy, aniżeli działka skarżącej, co nie stało na przeszkodzie wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Sytuację, jaka powstałaby po wyznaczeniu obszaru analizowanego zgodnie z przepisami, nawet w granicach minimalnych obrazuje załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji z zaznaczeniem minimalnych granic prawidłowo wyznaczonych dla obszaru analizowanego oraz działek zabudowanych.

Skarżąca wskazywała dalej, że niezależnie od wadliwości wyznaczenia obszaru analizowanego, wbrew treści art. 107 § 3 k.p.a. organ nie wyjaśnił przyczyn określenia go w minimalnych granicach. Nawet gdy obszar spełnia warunki wymagane stosownymi przepisami, czyli został wyznaczony w minimalnych granicach, to organ nie zostaje przez to zwolniony z obowiązku uzasadnienia przyczyn takiego wyznaczenia obszaru analizowanego. Ma to o tyle doniosłe znaczenie, że informacje dotyczące uzasadnienia wytyczenia obszaru analizowanego pozwalają na ocenę, czy organ działał dowolnie, czy też w granicach prawa, a tym samym umożliwiają właściwą kontrolę instancyjną i sądową decyzji administracyjnej

W sprawie niniejszej doszło również do nieprawidłowych ustaleń odnośnie istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym oraz braku działki sąsiedniej. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił bowiem istniejącej zabudowy, która umożliwia wytyczenie podstawowych parametrów dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego nawet w granicach wadliwie określonego obszaru analizowanego, gdzie znajdują się działki sąsiednie zabudowane. Jest to w szczególności działka nr 4 , położona bezpośrednio przy ul. [...], ale także działka nr 5 , położona przy małej drodze gruntowej bez nazwy, dochodzącej do ul. [...], czyli jest ona dostępna z tej samej drogi publicznej.

Nadto, gdyby dokonać prawidłowego wytyczenia granic obszaru analizowanego - choćby przy minimalnych rozmiarach, to już na mapie stanowiącej załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji pojawią się kolejne "stare" zabudowania na działkach nr 6 , 7 , 8 , które pozwalają na ustalenia dotyczące istotnych i charakterystycznych cech zabudowy. Objęta tymi granicami zostałaby działka nr 3 , która korzysta z dostępu do ul. [...] za przedmiotową nieruchomością, niejako po drugiej, wschodniej stronie działki nr 1. Trzeba przy tym zaznaczyć, że dla ustalenia warunków zabudowy na nieruchomości stanowiącej działkę nr 3 wskazano, że planowana zabudowa stanowić będzie "kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich, tj. np. na działce nr 7 , 6 , 8 , 9 . A zatem ten sam organ pierwszej instancji uznał, że dla nieruchomości położonej jeszcze dalej niż działka nr 1 wymienione działki mają charakter "sąsiednich", co oznacza między innymi, że przyjął iż są one dostępne z tej samej drogi publicznej, co działka nr 3 , a w konsekwencji z tej samej drogi publicznej co działka należąca do skarżącej. Drogą publiczną jest bowiem - zgodnie z treścią zaskarżonej decyzji – ul. [...], do której dochodzi ul.[...] będąca droga wewnętrzną. Wszystkie wymienione wyżej działki są dostępne z tej samej drogi publicznej. Takich nieruchomości zabudowanych jest zresztą więcej, zaś są one położone bezpośrednio przy ul. [...] lub przy odnogach od ul. [...] i korzystają one z dostępu z tej samej drogi publicznej, czy wręcz z tego samego wjazdu z tej samej drogi publicznej. Jest przy tym rzeczą niekwestionowaną, że działka sąsiednia rozumiana jest nie jako działka bezpośrednio przylegająca do działki, której dotyczy postępowanie, lecz działka znajdująca się na całym obszarze analizowanym. Nowa zabudowa zlokalizowana na działkach sąsiednich, a to nr 5 i nr 3 znajduje się zaś w takim stanie, że wszystkie istotne cechy zabudowy (np. geometria dachu, wysokość zabudowy, szerokość elewacji frontowej itd.) mogą zostać ustalone i wykorzystane dla ustalenia warunków zabudowy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Innymi słowy, są one zabudowane w taki sposób, że możliwe jest ustalenie parametrów i innych cech, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeciwne ustalenie organu pierwszej instancji jest niezgodne ze stanem faktycznym.

Kolejna kwestia to wadliwy zakres analizy "urbanistyczno-architektonicznei" oraz ustaleń w zakresie "ładu przestrzennego". Analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona w niniejszej sprawie wykracza poza zakres określony przepisami. Zakres ten wyznaczony jest treścią przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 61 ust 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Biorąc pod uwagę charakter zamierzonej inwestycji zakres ten obejmuje analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu odnośnie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że analiza powinna być ograniczona wyłącznie do wymienionych wyżej elementów, a w każdym razie wyniki analizy, które mogą być brane przy rozstrzyganiu w sprawie o wydanie warunków zabudowy powinny odnosić się wyłącznie to wskazanych elementów. Treść analizy wskazuje, że jej zakres jest oderwany od wymienionych przepisów. Taki zaś dokument nie może być prawidłową podstawą do wydania decyzji, w szczególności, gdy płyną z niego dodatkowe nie wynikające z przepisów powszechnie obowiązujących ograniczenia, które w konsekwencji stanowią jedną podstawę do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. To rzeczą organów gminy jest uchwalenie planów zagospodarowania przestrzennego, które mogłyby nakładać dodatkowe ograniczenia oraz uwarunkowania związane z procesami inwestycyjnymi. Plany dają gminom daleko idąca swobodę w kształtowaniu przestrzeni i realizowaniu określonych przez nie celów. Skoro jednak gmina nie wykorzystuje uprawnienia do kształtowania i zagospodarowywania przestrzeni poprzez uchwalenie planów, to nie może ona wykorzystywać w tym celu instrumentu, jakim jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy.

W sprawie niniejszej wszelkie rozważania i wnioski zawarte w analizie wykraczające poza zakres wynikający z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dotyczy to m.in. dość enigmatycznych "wymagań ładu przestrzennego, nakazujących wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny". Pominąć tu należy, że wymagania nie zostały zdefiniowane w sposób pozytywny, a ich opis i analiza są wielce powierzchowne oraz obarczone wieloma błędami w ustaleniach będących ich podstawą.

W analizie urbanistyczno-architektonicznej oraz w uzasadnieniu, jako istotny element w ocenie organu pierwszej instancji (bowiem ta część tekstu została wyróżniona pogrubieniem) wskazano, że żadna działka po stronie południowej ul. [...] nie jest zabudowana, a zabudowa przedmiotowej działki nie będzie stanowić kontynuacji żadnego układu urbanistycznego zarówno w obszarze analizowanym jak i poza nim. W ocenie organu uniemożliwia to ustalenie linii zabudowy. Takie stwierdzenia częściowo polegają na nieprawdzie, a częściowo stanowią pewną manipulację, mającą prowadzić do z góry zamierzonych, niekorzystnych dla odwołującej się wniosków. Przyjmując bowiem to stanowisko za trafne należy zadać pytanie w jaki sposób ustalona została linia zabudowy na działce nr 3 i w wielu innych podobnych sytuacjach. Ulica [...] jest zabudowana po stronie południowej, w części bliższej do drogi publicznej, jaką jest ulica [...]. Istotnie, nie jest ona zabudowana po tej stronie terenu inwestycji, ale w obszarze objętym przez organ analizą, zaś poza tym obszarem jest częściowo zabudowana. Nie jest prawdą że "w rejonie inwestycji" zabudowa zlokalizowana jest wyłącznie po północnej stronie działki 10 , bowiem zabudowana jest działka nr 3 znajdująca się po południowej stronie działki 10 . Poza tym, to właśnie dla ustalenia takich istotnych parametrów jak np. linia zabudowy wyznacza się obszar analizowany. Ważne jest, by na tym obszarze występowała zabudowa dająca możliwość ustalenia np. tego parametru i nie ma tu najmniejszego znaczenia, czy zabudowa w obszarze analizowanym występuje po jakiejś stronie ulicy, o ile znajduje się ona na działce sąsiedniej, w rozumieniu wcześniej przedstawionym i omawianym. Jeśli zaś chodzi o zachowanie "ładu przestrzennego", to zaskarżona decyzja nie uwzględnia korzystnych dla odwołującej się wcześnie wspominanych elementów istniejącego stanu zagospodarowania obszaru wokół [...]. Nie jest zatem prawdziwe stwierdzenie, że dopuszczenie wnioskowanej zabudowy byłoby "wprowadzeniem nowej, obcej jakości w zielone tereny otwarte". Co więcej, to właśnie obszar od ul. [...] stanowi obecnie całkowicie naturalny kierunek rozwoju miasta i nowej zabudowy. Natomiast istotnym elementem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powinno być właśnie określenie, w jaki sposób zabudowa powinna układać się harmonijnie z innymi istniejącymi zabudowaniami, oraz z istniejącą przyrody, w tym lasami.

Błędnie został także zinterpretowany przez organ przepis art. 54, którego odpowiednie stosowanie nakazuje art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ uznał, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w niniejszej sprawie naruszałoby ład przestrzenny w sytuacji, gdy przepisy nie dają w ogóle takiej podstawy do odmowy wydania omawianej decyzji. Jedynymi przesłankami warunkującymi wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy są te, które zostały określone w art. 61 ust 1 ustawy.

Jeśli zaś chodzi o kształtowanie ładu przestrzennego, to organ uprawniony lub zobowiązany jest do pozytywnego określenia w decyzji nakładanych warunków i to wyłącznie wynikających z przepisów odrębnych. Rozstrzygnięcie organu nie może polegać na dowolnym uznaniu Wynika to wprost z brzmienia art. 54 pkt 2 lit a) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie nie zostały zaś wskazane żadne "przepisy odrębne", na których byłoby oparte stanowisko organu odnośnie kształtowania ładu przestrzennego, jak również stanowisko to nie ma charakteru nałożenia warunków, lecz stało się jedną z podstaw odmowy wydania żądanej decyzji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 59, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) § 1- 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Streszczając na wstępie dotychczasowy przebieg postępowania w dalszych wywodach powołało treść art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyjaśniło, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji będzie możliwe w sytuacji jednoczesnego spełnienia wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, określił Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy

Jak wyjaśniło, na obszarze inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a więc wskazane przepisy znajdą w pełni zastosowanie.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się - o czym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia - w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Celem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest zgodnie z 3 ust. 1 powyższego ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej w niniejszej sprawie wynika, iż architekt wyznaczył obszar analizowany jako trzykrotność szerokości frontu terenu objętego wnioskiem, tj. 84 m od granic terenu objętego wnioskiem. Mając na względzie wyżej powołany zapis rozporządzenia, takie wyznaczenie obszaru analizowanego jest błędne, ponieważ granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, a nie trzykrotność szerokości frontu terenu objętego wnioskiem. Ze znajdujących się w aktach sprawy map wynika, iż szerokość frontu przedmiotowej działki nr 1 wynosi 40 m, a zatem trzykrotność tej szerokości to 120 m.

Błędne wyznaczenie obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie mogłoby powodować uchylenie decyzji, w takim przypadku gdy to uchybienie wpływało na wynik analizy i w konsekwencji na wydane rozstrzygnięcie.

W dalszych wywodach Samorządowe Kolegium Odwoławcze nawiązało do zasady wyrażonej w art. 6 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będącej elementem konstytucyjnie chronionego w polskim systemie prawnym prawa własności nieruchomości wskazując, że niezależnie od zasady wolności zagospodarowania zamierzenie inwestycyjne nie może pozostawać w sprzeczności z koniecznością uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego zagadnienia ładu przestrzennego. Organ administracji publicznej ustalający warunki zabudowy uwzględnia przede wszystkim wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza na grunt polskiego systemu prawnego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne.

W przeprowadzonej analizie dokonano charakterystyki terenu wskazując m. in., że działka nr 1, obr. [...] położona jest w południowo-zachodniej części miasta, po południowej stronie ul.[...], na obszarze niezainwestowanym, na terenie o szczególnych walorach krajobrazowych i ekspozycyjnych, na którym powołano [...] Park Krajobrazowy. Zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. teren inwestycji znajduje się w strefie kształtowania systemu przyrodniczego i nadzoru archeologicznego. Jest częścią obszaru, który został objęty wnioskiem o ustalenie obszaru Natura 2000. Teren działki nr 1 jest ogrodzony, niezabudowany, niezagospodarowany. Od północnego-wschodu graniczy z działką drogową ul. [...], z pozostałych stron z zalesionymi terenami zielonymi. Dalej w charakterystyce terenu wskazano, że inwestowany teren znajduje się na obszarze miejscowego planu zagospodarowania terenu "[...]" ( przekazanego do uchwalenia - Zarządzenie nr [...].). Zgodnie z projektem planu działka nr 1 leży w terenach RL - tereny rolnicze z możliwością zalesiania, na których wprowadza się zakaz zabudowy, w tym również lokalizacji obiektów tymczasowych. Znajduje się w obszarze o złożonych warunkach gruntowych, o nachyleniu stoków powyżej 11 stopni, w strefie ochrony wartości przyrodniczych. W drugim punkcie analizy pn.: "Funkcje istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym" autor analizy wskazał, że teren objęty wnioskiem położony jest w oderwaniu od zabudowy istniejącej po południowej stronie ul. [...], na niezabudowanym stoku [...], w obszarze niezainwestowanym. Jedyną zabudową w obszarze analizowanym są domy jednorodzinne zlokalizowane po przeciwnej stronie ulicy i oddzielone od terenu inwestycji klinem zieleni i dwoma drogami.

Analizując gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowlanych - autor analizy wskazał : "Przedmiotowa działka stanowi niewielki fragment zielonych terenów otwartych, do tej pory niezabudowanych. Jej zabudowa nie będzie stanowić kontynuacji żadnego układu urbanistycznego zarówno w obszarze analizowanym jak i poza nim. Dopuszczenie zabudowy w miejscu wskazanym we wniosku będzie równoznaczne z wprowadzeniem nowej, obcej jakości w zielone tereny otwarte, będzie więc sprzeczne z obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w sytuacji braku planu dopuszcza niewielką ingerencję w zakresie istniejącego ładu przestrzennego. Ustawodawca dopuszcza jedynie uzupełnienie i kontynuację zabudowy w zakresie parametrów i układów urbanistycznych" . We wnioskach przeprowadzonej analizy wskazano, że planowana zabudowa nie spełnia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. l pkt 1 -5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymagań ładu przestrzennego, nakazujących wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w przedmiotowej sprawie prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego (tj. trzykrotność szerokości frontu działki nr 1) nie wpływa na wynik analizy i wynik rozstrzygnięcia. Mianowicie, poszerzenie obszaru analizowanego nie zmienia faktu, że jedyną zabudową w obszarze analizowanym są domy jednorodzinne, które mieszczą się po przeciwnej stronie ul. [...] i oddzielone są od terenu inwestycji klinem zieleni i dwoma drogami. Usytuowanie planowanej zabudowy przewidziano na zielonych terenach otwartych, do tej pory niezabudowanych. Zamierzona inwestycja w planowanym miejscu nie stanowiłaby kontynuacji żadnego układu urbanistycznego.

Organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ze względu na niespełnienie wymagań ładu przestrzennego oraz brak działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji cech kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Z akt wynika, że domy jednorodzinne usytuowane są jedynie po przeciwnej stronie ul. [...] oraz oddzielone od terenu inwestycji klinem zieleni i dwoma drogami. Nadto, usytuowanie planowanej zabudowy przewidziano na zielonych terenach otwartych, do tej pory niezabudowanych. Działka nr 1 zlokalizowana jest zatem na zielonym terenie otwartym, który tworzy urbanistyczną całość. Zgodnie zaś z poglądami orzecznictwa ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość.

Uwzględniając powyższe, również zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. brak działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji cech kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego.

Co prawda błędnie wyznaczono obszar analizowany, jednakże nie wpłynęło to na wynik analizy i w konsekwencji zasadna okazała się odmowa ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Ustalenia organu pierwszej instancji co do braku działki sąsiedniej (dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji cech kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego) są prawidłowe. Zaskarżona decyzja, pomimo że jest decyzją negatywną dla inwestora, to jednak pozostaje w zgodności z wymogami z zakresu planowania przestrzennego. Brak zatem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w celu ponownego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...] M.K. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości , a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zarzucała :

- naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak prawidłowego ustalenia obszaru analizowanego;

- art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i błędy w ustaleniach faktycznych;

- art. 61 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przeprowadzenie wadliwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wymaganym tymi przepisami;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i w zw. z art. 75 k.p.a. i art. 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę decyzji Prezydenta Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy dla nieruchomości obejmującej działkę nr 3 z dnia [...] marca 2008 roku nr [...].

W uzasadnieniu skargi polemizowała z zasadnością wskazań Kolegium dotyczących braku wpływu błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego na wynik sprawy, akcentując w szczególności, że nie ustaliło ono jaki konkretnie obszar podlegał analizie, jakiego dokładnie obszaru dotyczyło cytowane stwierdzenie, a przede wszystkim nie porównał jak ma się obszar uwzględniony w analizie do minimalnego obszaru analizowanego wyznaczony zgodnie z wymogami rozporządzenia. W ocenie skarżącej, przeprowadzenie takiego porównania było zresztą niemożliwe bez uprzedniego wyznaczenia - w sposób prawidłowy - obszaru analizowanego, choćby w minimalnych granicach wymaganych przez prawo. Dokonanie stosownego porównania nie było możliwe również z tego powodu, że obszar analizowany w minimalnych granicach wymaganych przez prawo wykracza poza obszar ujęty na mapie - załączniku nr 2 do decyzji Nr [...]. Treść tego załącznika jednoznacznie wskazuje, że analiza przeprowadzona w niniejszej sprawie nie objęła całego obszaru analizowanego w minimalnych granicach wymaganych przez prawo. Skoro bowiem taki obszar nie został nawet ujęty na mapie obejmującej część graficzną analizy urbanistyczno-architektonicznej, to brak podstaw, aby uznać, że obszar ten w ogóle podlegał jakiejkolwiek analizie, a z pewnością wnioski analizy go nie obejmują. Takie postępowanie doprowadziło do paradoksalnej sytuacji. Kolegium stwierdziło bowiem, że obszar analizowany został wyznaczony błędnie, ale jednocześnie nie ustaliło, jak powinny przebiegać granice prawidłowo ustalonego obszaru analizowanego. Nieuprawniona jest spekulacja jakiej dokonało Kolegium w decyzji, jakoby znajdująca się w aktach analiza urbanistyczno-architektoniczna mogłaby mieć zastosowanie dla prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego, skoro nie zostały wyznaczone granice tego obszaru. Takie orzeczenie organu odwoławczego oparte zostało na całkowitej dowolności, daleko wykraczającej poza swobodne uznanie. Brak prawidłowego wyznaczenie obszaru analizowanego w zasadzie jest samodzielną i wystarczającą podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem wszelkie ustalenia poczynione w analizie oparte zostały na błędnych przesłankach. Prawidłowe wyznaczenie tego obszaru powodowałoby zaś włączenie do analizy dodatkowych działek zabudowanych.

Brak prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego spowodował, że organ orzekał nie dysponując pełnym obrazem stanu faktycznego sprawy w zakresie sposobu zagospodarowania otoczenia planowanej inwestycji – tj. działek sąsiednich. Tym samym nie sposób uznać, aby Kolegium dostatecznie wyjaśniło istotne okoliczności sprawy . Zarzucane uchybienie jest rażące w świetle twierdzeń skarżącej oraz przedłożonych przez nią dokumentów, a to mapy z naniesionymi zaznaczeniami właściwych granic minimalnych obszaru analizowanego oraz istniejącej zabudowy, a także decyzji Prezydenta Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy dla nieruchomości obejmującej działkę nr 3 z dnia 17 marca 2008 r. nr [...]. Powyższe dokumenty wskazują zaś, że nawet w obszarze analizowanym wyznaczonym w minimalnych granicach znajdują się działki zabudowane, a ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, które następnie podzieliło Kolegium, były błędne. Przykładowo wskazać można na ustalenie, "iż domy jednorodzinne usytuowane są jedynie po przeciwnej stronie ulicy [...] i oddzielone są od terenu inwestycji klinem zieleni i dwoma drogami." Już z mapy stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji nr [...] z dnia [...] października 2010 r. wynika, że powyższe ustalenie jest błędne, gdyż domy usytuowane po przeciwnej stronie ul. [...] (np. na działce nr 4 czy nr 3 ) nie są oddzielone od terenu inwestycji klinem zieleni i dwoma drogami. Organ stwierdził ponadto, że "brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji cech kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu." Natomiast ze wskazanych wyżej dokumentów i twierdzeń skarżącej wynika, że istnieje co najmniej kilka działek sąsiednich (nr 7 , nr 6 , nr 8, nr 9, nr 4 , nr 3 ).

W dalszych wywodach skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu dla wykazania, że nawet w granicach wadliwie określonego obszaru analizowanego znajdują się działki sąsiednie zabudowane, jak również rozważania odnoszące się do stanu faktycznego w przypadku prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego choćby w minimalnych jego granicach.

Akcentowała także lakoniczność uzasadnienia w kwestii braku działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji cech kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego, jak również błąd w takich właśnie ustaleniach.

Podkreślała, że Kolegium nie odniosło się do wszystkich zarzutów odwołania, w szczególności zaś co do : braku wyjaśnienia przyczyn wyznaczenia obszaru analizowanego w minimalnych granicach, wadliwego zakresu analizy urbanistyczno-architektonicznej, wadliwego zakresu ustaleń w zakresie "ładu przestrzennego" oraz braku równego traktowania stron, a to w związku ze sposobem wyznaczenia obszaru analizowanego i w konsekwencji treścią rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr 3 z dnia z dnia [...] marca 2008 roku nr [...], którego nie wzięto pod uwagę.

Wskazywała nadto na znaczenie i wagę ciążącego na organach administracji publicznej obowiązku właściwego umotywowania decyzji, w tym odnośnie kwestii wyznaczenia obszaru analizowanego.

Podnosiła również, że niestosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu w istocie uniemożliwia przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym, co już samo w sobie powinno powodować jej uchylenie .

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną. Zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została wydania z naruszeniem licznych przepisów prawa, zaś wystąpienie stwierdzonych uchybień uzasadnia uchylenie obu kontrolowanych aktów administracyjnych.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – oznaczana także w skrócie jako p.z.p. ). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem ), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. p.z.p.

Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej , której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego. Uzasadnienie faktyczne w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., która winna uwzględniać wymogi logicznego rozumowania i zasady doświadczenia życiowego. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń wniosku dotyczących istotnych okoliczności faktycznych czy prawnych, a także zarzutów podnoszonych przez strony w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. ( tak między innymi komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego : M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005, a także J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wyżej wskazane obowiązki nie zostały prawidłowo wykonane przez organy obu instancji. W uzasadnieniu kontrolowanych decyzji powołano co prawda treść art. 61 ust. 1 p.z.p., który określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy dla przedsięwzięć niebędących inwestycją celu publicznego, dotyczące w szczególności zmian w zagospodarowania terenu polegających na realizacji nowej zabudowy, jednakże nie zawarto w nich ustaleń odnoszących się do wymogów wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 p.z.p. Nie jest zatem wiadomym : czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej ( w tym jaki jest status prawny zlokalizowanych w sąsiedztwie inwestycji dróg i ulic ), czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; czy wydanie żądanych we wniosku warunków zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nie wyjaśniono również, czy i jakie znaczenie mają w sprawie niniejszej uzyskane, pozytywne opinie różnych jednostek organizacyjnych dotyczące przedmiotowej inwestycji. Nie podano czy i jakie znaczenie wynikające wprost z odpowiednich przepisów prawa ma fakt położenia ternu inwestycji na obszarze [...] Parku Krajobrazowego oraz na obszarze, który został objęty wnioskiem o ustanowienie obszaru Natura 2000, co samo przez się nie oznacza zakazu zabudowy.

Wskazane wyżej braki uniemożliwiają zaś w ramach kontroli sądowej rozważenie zagadnień nie poddanych uprzednio ustaleniom i ocenie przez organy administracji publicznej.

Niezależnie od tego za zasadne należy uznać zarzuty podnoszone w skardze, a także podawaną dla ich wykazania argumentację - poza jednym stwierdzeniem, dotyczącym braku wymogu ustalania obszaru analizowanego o regularnym kształcie okręgu, gdzie projektowana zmiana zagospodarowanie znajduje się w jego centrum.

W szczególności, z obu kontrolowanych decyzji wynika, że przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stanowi niespełnienie wymogów zawartych w art. 61 ust.1 pkt 1. Uzasadnienie dla takiego stwierdzenia w żadnej z kontrolowanych decyzji nie zostało jednakże oparte na okolicznościach mogącą mieć znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia w świetle obowiązujących przepisów prawa .

Na wstępie należy zauważyć, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie zasady ochrony własności następuje w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym , że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną przepisy wykonawcze winny być interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych.

Jak trafnie podkreśla się orzecznictwie ( wyroku wsa w Warszawie z dnia 24.02.2005r. sygn. akt IV SA/Wa 950/04 , zam. zb. LEX nr 171198 ) – " Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów)." Zwraca się w nim też słusznie uwagę - uwzględniając ratio legis art. 61 p.z.p. , że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Akcentuje nadto niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji , parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi ( por. wyrok NSA z 17.04.2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , zam. zb. LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16.10.2007r. , sygn. akt II OSK 1401/06 , zam. zb. LEX nr 394807 ).

Zważyć należy nadto, że spójność systemu oraz wywodzona z art. 32 Konstytucji RP zada równości wobec prawa wymaga takiej interpretacji przepisów dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, by obywatele zamieszkujący tereny, dla których przy braku stosownego obowiązku nie skorzystano z możliwości uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie znajdowali się w sytuacji gorszej, niż mieszkańcy obszarów, dla których takie plany uchwalono, jak również by sytuacja prawna obywateli zamieszkujących takie tereny była analogiczna.

W świetle brzemienia przepisów Konstytucji RP oraz wykładanych z ich uwzględnieniem norm rangi ustawowej nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 – 5 p.z.p. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 p.z.p. - brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas jedynie wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie, przy uwzględnieniu zasad określonych w rozporządzeniu .

Akt ten wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 p.z.p. Zasady ogólne nie pozwalają na wprowadzenie w akcie wykonawczym pozaustawowych przesłanek ograniczających prawo własności w kierunku umożliwiających wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Z powyższą regułą pozostaje w zgodzie zarówno brzmienie art. 61 ust. 6-7 p.z.p., jak i treść powołanego uprzednio aktu wykonawczego , które w tytule oraz §1 wskazuje, że określa ono jedynie sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to między innymi wymagań w zakresie ustalania : linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy zawarte w rozporządzeniu nie pozostawiają organom administracji publicznej swobody co do ustalenia lub odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, a także sposobu i zasad określenia stosownych wymagań. Powyższe wynika zarówno ze wskazanego uprzednio już przedmiotu regulacji dokonanej aktem wykonawczym do norm ustawowych, jak i wykładni przepisów zawartych w § 2-8 .

W szczególności, zważyć należy na niemal kompletne uregulowanie w przepisach wykonawczych kwestii ustalenia obszaru analizowanego, co ma zasadnicze znaczenie dla wykonania w sposób zobiektywizowany ciążących na organie administracji publicznej obowiązków dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji .

I tak, stosownie do § 3 rozporządzenia : " 1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. "

Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

Na tle powołanych przepisów widocznym jest, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. , o ile dostępne są z tej samej drogi publicznej.

Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jaki i lokalizacji obiektów budowlanych, czy intensywności zabudowy na konkretnych obszarach. W tej sytuacji należy mieć na uwadze normy ustawowe zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., który nawiązuje do zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej przy tej samej drodze publicznej. Przepisy ustawy nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej, o której mowa w tym przepisie. Spójność sytemu wymaga uwzględnienie w tym zakresie przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego zawartych w Kodeksie cywilnym. Nakazuje ona uznać za działki sąsiednie te, które graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, jaki i te, na które inwestycja może oddziaływać - np. z uwagi na istniejące ograniczone prawa rzeczowe albo tzw. immisje (art. 144 - i 145 k.c. ). Te właśnie działki tworzą obszar będący sąsiedztwem, który na terenach zabudowy rozproszonej może zostać poszerzony z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., obejmując obszar o promieniu znacznie większym, niż przewidziany jako minimum § 3 ust. 2 rozporządzenia. O ile odmienne zasady i procedury przewidziane dla tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mogą prowadzić do ograniczeń prawa własności z uwagi na zasadę zrównoważonego rozwoju, czy koncepcje urbanistyczne dla terenu objętego planem albo poszczególnych jego części, o tyle ustalając obszar analizowany w niedookreślonych przez ustawodawcę granicach maksymalnych, należy mieć na uwadze ład przestrzenny w sąsiedztwie inwestycji, w wyżej podanym znaczeniu oraz przy znacznym rozproszeniu zabudowy – przy tej samej drodze publicznej, po obu jej stronach. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji zarówno wtedy, gdy tworzy się go w granicach minimalnych, jak i wówczas gdy dochodzi do ich przekroczenia.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego - tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma bowiem zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami zasady dobrego sąsiedztwa. Stanowi ono też jedną z gwarancji realizacji zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego - podobnie jak analiz, nie zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych , czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji.

Ponadto, aby prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany trzeba uprzednio właściwie określić front działki, które to pojęcie także zdefiniowano - w § 2 pkt 5 p.z.p. Zawarta w tym paragrafie regulacja wprowadza dalsze związanie np. przez zdefiniowanie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu ( pkt 2 ), cechach zabudowy i zagospodarowania terenu ( pkt 3 ) .

Organu administracji publicznej nie mają też swobody przy ustalaniu warunków zabudowy. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 p.z.p. Niezależnie od kwestii wynikających z wiążących uzgodnień i przepisów odrębnych, winna ona podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 – 7 rozporządzenia, dla wszelkich działek z obszaru analizowanego. Treść i konstrukcja powołanych przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy, uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od tych standardów w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Powyższe rozwiązanie jest podyktowane nie tylko względami obiektywnymi ( np. brak działo do linii zabudowy ), ale także względami celowości , na które składa się nie tylko wymóg zachowania ładu przestrzennego, ale również uwzględnienia w konkretnych okolicznościach interesów inwestora.

Wyniki analizy stanowią w istocie uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia.

Stosownie do art. 60 ust. 4 p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Analogicznie, ze względów celowościowych należy traktować sporządzenie materiałów do samej analizy, która jest pierwotnym źródłem merytorycznej części projektu. Zadaniem analizy jako elementu materiału dowodowego oraz sporządzającej ją osoby w zakresie regulacji zawartych w § 4 -7 rozporządzenia nie jest jednak stwierdzenie jak powinno wyglądać ukształtowanie przestrzeni na skutek realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego, lecz zebranie konkretnych danych umożliwiających właściwe stosowanie zasad wynikających z przepisów prawa w danym przypadku, z uwzględnieniem tak zobiektywizowanych przez ustawodawcę wymogów zachowania łady przestrzennego, jak i interesów inwestora. Osoba sporządzająca analizę i projekt decyzji nie może też być traktowana jak organ właściwy w sprawach ustalania warunków zabudowy . Fakt posiadania przez nią widomości specjalnych w dziedzinie architektury nie przesądza o znajomości przepisów prawa, co rzutuje z kolei na prawidłowość sporządzenia analizy, czy wysnuwanych z niej wniosków. Tak projekt decyzji, jak i związany z nią materiał obejmujący między innymi analizę urbanistyczno-architektoniczną podlega ocenie oraz akceptacji organów administracji publicznej wymienionych w art. 60 ust. 1 i 3 p.z.p. Jak wynika bowiem wprost z art .53 ust. 3 pkt 1 -2 p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1, to właśnie te organy w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonują analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, ponosząc odpowiedzialność za całe rozstrzygnięcie.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wydając decyzję z dnia [...] października 2010 r., nr [...], znak [...] Prezydent Miasta K. błędnie określił obszar analizowany - co słusznie wytknięto w zaskarżonej decyzji.

Wadą obu kontrolowanych decyzji - poza już wytkniętym odstąpieniem od dokonania koniecznych ustaleń odnośnie okoliczności wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 p.z.p. jest nieznajdujące podstaw w konkretnych przepisach narzucenie ograniczeń prowadzących do zakazu zabudowy działki stanowiącej tern inwestycji z uwagi na zapisy Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. , projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy powieloną w decyzjach koncepcję zagospodarowania terenu jako prezentowaną przez osobę sporządzającej analizę urbanistyczno-architektoniczną , w oparciu o określoną wizję układu urbanistycznego, lecz w oderwaniu od obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Niezależnie od już sygnalizowanego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy z uwagi na niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia z uwagi na treść art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. , tak wydane decyzji prowadzą do naruszeni a art. 61 ust. 1 p.z.p. oraz przepisów wykonawczych wydanych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności, z przepisów art.6 ust. 1 pkt 1 p.z.p. i rozporządzenia nie wynik zakaz budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym po przeciwnej stronie drogi dojazdowej niż inne budynki mieszkalne, czy w zielonych terenach otwartych o wysokich walorach krajobrazowych, na których sąsiedztwie inwestycji znajdują się budynki dostępne z tej samej drogi publicznej, względnie jeden taki budynek .

Nie dostrzegając licznych istotnych uchybień popełnionych w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji i czyniąc analogiczne, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie wywiązał się prawidłowo, ani z obowiązków kontroli kwestionowanego aktu, ani też z obowiązku ponownego merytorycznego, co prowadzi do naruszenia art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. Brak odniesienia się przez organ odwoławczy do konkretnych zarzutów skargi wskazujących na istnienie oraz cechy zabudowy analogicznej do objętej wnioskiem nawet w obrębie wyznaczonego przez organ pierwszej instancji obszaru analizowanego stanowi dodatkowo o naruszeniu art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 §1 pkt 1 lit. " a" i "c" p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono zgodnie z treścią 200 p.p.s.a. i art. 205 §2 p.p.s.a., jak w pkt II. sentencji wyroku.