Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 205/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2009-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, 6 i 7
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
Teza: Działanie w formie decyzji o której mowa w art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. nr 236, poz. 2008 ze zm.) nie powinno mieć miejsca w sytuacji niewskazania przez organ gminy zakładu lub przedsiębiorcy, z którym właściciele nieruchomości powinni zawrzeć umowę na podstawie art. 6 ust. 1 tej ustawy.

TEZY

Działanie w formie decyzji o której mowa w art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. nr 236, poz. 2008 ze zm.) nie powinno mieć miejsca w sytuacji niewskazania przez organ gminy zakładu lub przedsiębiorcy, z którym właściciele nieruchomości powinni zawrzeć umowę na podstawie art. 6 ust. 1 tej ustawy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 listopada 2009 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu opróżnienia zbiornika bezodpływowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] listopada 2008 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego S. T. kwotę 27,00 (słownie: dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 6 ust. 1 i 7 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3 "b" ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. nr 236, poz. 2008 ze zm.), uchyliło decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w części obejmującej punkty 1-4 sentencji i zobowiązało S. T. do uiszczenia opłaty za opróżnienie zbiornika bezodpływowego położonego na terenie nieruchomości nr 193 we wsi G., gm. O., zorganizowanego przez Gminę O. w wysokości 45,00 zł w terminie 14 dni od doręczenia decyzji oraz zobowiązano go do udostępnienie dojazdu do tego zbiornika przez pojazd asenizacyjny w określonym terminie.

U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia:

W dniu 27 marca 2008 r. do Wójta Gminy O. przekazany został przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. P. wniosek o interwencję M. G. dotyczący nieprawidłowego usuwania nieczystości ciekłych z szamba znajdującego się na posesji S. T.

W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego (w szczególności oględziny w dniu 20 sierpnia 2008 r. i 21 października 2008 r.) ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się zbiornik na nieczystości ciekłe o pojemności 4,53 m3, który został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2003 r. nr [...]. W okresie od zakończenia budowy, które miało miejsce w lipcu 2005 r. do dnia wydania decyzji zbiornik nie był opróżniany pomimo, iż zużycie wody w tym okresie przekroczyło jego pojemność (informacja z odczytów liczników wskazuje, że zużycie wody zwiększa się rokrocznie, gdyż w 2006 r. wynosiło 2 m3, a w 2007 r. 4 m3). Posesję zamieszkują trzy dorosłe osoby (właściciel wraz z rodzicami). Organ I instancji w oparciu o wyjaśnienia S. T. przyjął, że nieczystości ciekłe z szamba są wykorzystywane do podlewania roślin, co powoduje skażenie środowiska naturalnego. Nadto ustalono, że S. T. nie zawarł umowy z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy O.

Mając powyższe ustalenia na uwadze organ I instancji, na podstawie art. 6 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zobowiązał S. T. do uiszczenia opłaty za opróżnianie zbiornika bezodpływowego przez uprawnionego przedsiębiorcę, raz do roku w wysokość 45 zł w terminie do 20 dnia miesiąca w którym usługę wykonano bez wezwania (pkt 1, 2 i 4 ) a także zobowiązał go do udostępnienia dojazdu pojazdowi asenizacyjnego do zbiornika w wyznaczonym terminie (pkt 3). Decyzję wydano na okres jednego roku od dnia 5 listopada 2008 r. do dnia 5 listopada 2009 r. i nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 5 i 6). Wysokość opłaty została wyliczono na podstawie § 1 pkt 3 w zw. z § 2 uchwały nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie określenia górnych stawek opłat za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz na podstawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy O. (uchwała nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r.). Zgodnie z tą regulacją górna stawka opłaty, ponoszona przez właściciela nieruchomości, który nie zawarł stosowanej umowy, za opróżnianie zbiorników i transport nieczystości wynosi – 10 zł za 1 m3, przy czym częstotliwość opróżniania zbiorników została ustalona na poziomie "nie częściej niż raz w tygodniu bez dopuszczenia do przepełnienia". Ostatecznie organ przyjął jako podstawę naliczenia opłaty średnią ilość faktycznie wytwarzanych nieczystości ciekłych na posesji S. T., tj. 4,5 m 3 i pomnożył to przez górną stawkę opłaty za 1 m3 x 10 zł, co dało kwotę 45 zł.

Odwołanie od tej decyzji wniósł S. T. i zakwestionował jej zasadność i zgodność z prawem. Stwierdził między innymi, że nie wykorzystuje nieczystości z szamba do podlewania roślin w ogrodzie, a fakt nieposiadania umowy z przedsiębiorcą na odbiór nieczystości tłumaczy tym, iż nie było takiej potrzeby, gdyż zbiornik nie był jeszcze przepełniony. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 24 § 3 kpa poprzez niewyłącznie przez wójta gminy pracownika od udziału w postępowaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu decyzji przytoczono treść art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 11 i 12 regulaminu utrzymaniu czystości i porządku na terenie Gminy O. Zdaniem organu odwoławczego kluczowym do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji w trybie art. 6 ust. 7 ustawy zagadnieniem jest ustalenie, kiedy właściciel nieruchomości zobowiązany jest do zawarcia umowy z właściwym podmiotem na odbiór nieczystości ciekłych ze zbiornika bezodpływowego. Czy obowiązek ten powstaje z chwilą rozpoczęcia użytkowania zbiornika, czy też dopiero w momencie jego opróżniania i pozbywania się nieczystości. Organ odwoławczy wskazał, że z literalnego brzmienia przepisu art. 6 ust. 1 ustawy wynika, że obowiązek ten istnieje w sytuacji pozbywania się nieczystości, a więc praktycznie w sytuacji wypełnienia zbiornika i konieczności jego opróżnienia. Taka wykładnia przepisu nie odpowiada jednak celom ustawy, a także kłóci się z normami zawartymi w innych jej przepisach. Przyjmując bowiem tok rozumowania prezentowany przez skarżącego, że do chwili, gdy zbiornik nie będzie wypełniony to nie ma on obowiązku zawarcia umowy z przedsiębiorcą na jego opróżnienie, mogłoby dojść do sytuacji, że zbiornik w ogóle nie byłby opróżniany przez właściwy podmiot. Sporządzenie umowy i w konsekwencji opróżnienie zbiornika zależałoby od woli właściciela (w przypadku skarżącego zbiornik nie jest opróżniany już prawie 4 lata). Gmina natomiast nie jest w stanie każdorazowo sprawdzić, w jaki sposób właściciel nieruchomości pozbywa się nieczystości. Takiej sytuacji ma właśnie zapobiegać obowiązek zawarcia umowy z przedsiębiorcą, która ma na celu niejako "wymuszenie" na właścicielu nieruchomości pozbywania się nieczystości (i odpadów komunalnych) w sposób zgodny z przepisami ustawy – prawo ochrony środowiska i ustawy o odpadach. Umowa ma stanowić swoistą mobilizację dla właściciela do działania zgodnego z prawem i jednocześnie zobowiązuje go do pozbywania się nieczystości z terenu nieruchomości przez uprawniony podmiot. Powinna być więc zawarta niezwłocznie po rozpoczęciu użytkowania zbiornika bezodpływowego.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest fakt, iż skarżący nie dysponuje umową w zakresie opróżniana zbiornika bezodpływowego położonego na jego nieruchomości. Obligowało to zatem organ gminy do wydania decyzji na podstawie art. 6 ust. 7 ustawy. Kolegium uznało, że wydana przez organ l instancji decyzja jest co do zasady prawidłowa, jednakże w związku z upływem terminów w niej przewidzianych zmieniono treść rozstrzygnięcia w tym zakresie. Dodatkowo organ odwoławczy uznał za zbędne i niecelowe określanie w treści decyzji nazwy przedsiębiorcy angażowanego przez gminę do realizacji nałożonego obowiązku. Odmiennie określono też termin uiszczenia opłaty w oparciu o treść art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej. Kolegium nie znalazło także podstaw do kwestionowania stanowiska wójta gminy w zakresie odmowy wyłączenia pracownika od udziału w przedmiotowym postępowaniu (postanowienie z dnia [...] września 2008 r.) uznając, że wskazane przez skarżącego powody wyłączenia nie są uzasadnione, a przedstawiona przez wójta argumentacja jest prawidłowa.

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego S. T. zaskarżył do sądu administracyjnego i podniósł, że narusza ona zasady współżycia społecznego i zasadę zaufania do urzędu. W uzasadnieniu podniósł, że nie kwestionuje faktu, iż odbiór nieczystości z szamba powinien być dokonywany i że powinno to się odbywać być może na podstawie stosownej umowy. Niemniej jednak jego zdaniem z faktu, że zawarcie takiej umowy następuje w chwili zapełnienia zbiornika wynika, iż wysokość opłaty powinna wynikać z ilości odebranych nieczystości a nie z pojemności zbiornika.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionego zarzutu wskazał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z obowiązkiem uiszczenia opłaty w związku z tym, że skarżący nie zawarł umowy na odbiór nieczystości. Obowiązek ten został ustalony w decyzji administracyjnej, co wiązało się również z ustaleniem opłaty z zastosowaniem górnych stawek przewidzianych uchwałą Rady Gminy w O. Ustalając opłatę organ nie jest w stanie określić jaka ilość nieczystości zostanie odebrana w określonym w decyzji terminie. Stąd też zasadnie przyjęto, że o wysokości opłaty decyduje pojemność zbiornika bezodpływowego. Nadto organ podniósł, że opłata ustalona w decyzji nie jest równoznaczna z opłatą, jaką poniósłby skarżący, gdyby zawarł umowę na odbiór nieczystości i nie może być w tych kategoriach rozumiana. Obowiązek poniesienia opłaty ustalonej w decyzji jest swego rodzaju sankcją za brak umowy i powinien zmobilizować skarżącego do niezwłocznego jej zawarcia.

Skarżący na rozprawie w dniu 05 listopada 2009 r. złożył załącznik do protokołu rozprawy, w którym podniósł, że w dacie wszczęcia postępowania Urząd Gminy sam nie miał zawartej żadnej umowy z odbiorcą nieczystości. Umowa taka został zawarta dopiero 25 października 2009 r. Do wglądu została przedłożona dokumentacja dotycząca umowy zawarta z odbiorcą z B. P. z dnia 10 czerwca 2009 r. Nadto skarżący wniósł o zmianę kwalifikacji prawnej z obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu opróżnienia zbiornika bezodpływowego na nieprawidłowości opróżnienia szamba oraz o zwrot kosztów z tytułu opróżnienia szamba, które poniósł. Skarżący wniósł również o zwrot kosztów przejazdu – 8,50 x 2 i 5,00 x 2 łącznie 27,00 złotych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie przepisów art. 6 ust 1, 6 oraz ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. nr 236, poz. 2008 z późn. zm.), które to naruszenie miało – zdaniem Sądu – wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 w/w ustawy, właściciele nieruchomości przy wykonaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3 "b" (m.in. pozbywanie się nieczystości ciekłych) obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcą posiadającego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opóźniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi. Rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1 (art. 6 ust. 2). Gmina jest obowiązana zorganizować odbieranie odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorków bezodpływowych w przypadku właścicieli nieruchomości, którzy nie zawarli umów, o których mowa w ust. 2 (art. 6 ust. 6). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje z urzędu decyzję, w której ustala:

1) obowiązek uiszczania opłat za odbieranie odpadów komunalnych lub opróżnianie zbiorków bezodpływowych;

2) wysokość opłat wyliczonych z zastosowaniem stawek, o których mowa w ust. 2;

3) terminy uiszczania opłat, o których mowa w pkt 1;

4) sposób i terminy udostępniania urządzeń lub zbiorników w celu ich opróżniania (art. 6 ust. 7).

Z przedstawionej regulacji prawnej normującej wydawanie decyzji, o której mowa w art. 6 ust. 7, wynika przede wszystkim zasada, iż organ wykonawczy gminy działa w trybie administracyjnym, poprzez wydanie decyzji, wówczas, gdy właściciele nieruchomości nie udokumentują, że posiadają umowę zawartą z zakładem będącym gminną jednostką organizacyjną lub z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych, na wywóz tych nieczystości. A zatem działanie w formie decyzji winno mieć miejsce wówczas, gdy właściciel nieruchomości, mający możliwość zawarcia umowy z takim zakładem lub przedsiębiorcą umowy takiej nie zawarł. Działanie w formie decyzji nie powinno mieć miejsca w sytuacji niewskazania przez organ gminy zakładu lub przedsiębiorcy, z którym właściciele nieruchomości powinni zawrzeć umowę. I w tym miejscu rodzi się wątpliwość, wymagająca wyjaśnienia, czy w rozpoznanej sprawie zachodziła podstawa do działania organu gminy w formie decyzji administracyjnej. Z załączonej przez skarżącego do skargi kserokopii umowy zawartej pomiędzy Gminą O. a M. T., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą oczyszczanie i wywóz nieczystości płynnych i stałych wynika, iż umowa ta została zawarta w dniu 25 października 2008 r.; w umowie tej usługodawca zobowiązał się, że będzie świadczył usługi na terenie Gminy O. W § 3 umowy stwierdzono, że za świadczone usługi przedsiębiorca będzie otrzymywał wynagrodzenie obliczane jako iloczyn odebranych nieczystości ciekłych w m3 i stawki wynagrodzenia za 1 m3. Natomiast w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy O., zakończonym wydaniem decyzji I instancji z dnia [...] listopada 2008 r. zobowiązującej S. T. do uiszczania opłat za opróżnianie zbiornika, zawiadomienie strony w trybie art. 10 § 1 K.p.a. zostało wystosowane do skarżącego w dniu 23 października 2008 r., a więc przed zawarciem umowy pomiędzy Gminą a przedsiębiorcą świadczącym usługi. Wyjaśnienia wymaga więc okoliczność, czy działanie w formie decyzji było w ogóle dopuszczalne, jeżeli urząd gminy nie wskazał wcześniej skarżącemu przedsiębiorcy, z którym mógłby on zawrzeć umowę na podstawie art. 6 ust.1 w/w ustawy.

Z naruszeniem prawa materialnego mamy z pewnością do czynienia, gdy chodzi o ustalenie opłaty za opróżnienie zbiornika w wysokości 45,00 zł. Zgodnie z § 1 pkt 3 uchwały nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właściciela za usługi ... (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego Nr 104 poz. 1065) za opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych wozami asenizacyjnymi wynosi 10,00 zł za 1 m3. Górne stawki opłat stosuje się wobec właścicieli nieruchomości, którzy nie zawarli umowy korzystania z usług wykonywanych przez przedsiębiorcę (§ 2 uchwały). Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego wyrażonego w sposób precyzyjny w odpowiedzi na skargę: "Ustalając opłatę organ nie jest w stanie określić, jaka ilość nieczystości zostanie odebrana w określonym w decyzji terminie. Stąd też zasadnie przyjęto, że o wysokości opłaty decyduje pojemność zbiornika bezodpływowego". Opłata za opróżnienie zbiornika nieczystości może być wymierzona w/w stawek określonych w uchwale, lecz nie wg pojemności zbiornika, lecz wg objętości nieczystości rzeczywiście odebranych. Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego nie jest niemożliwe sprecyzowanie w decyzji wysokości opłaty w nawiązaniu do ilości odebranych nieczystości. Można bowiem zobowiązać przedsiębiorcę odbierającego nieczystości do wykorzystania wozów asenizacyjnych posiadających zbiorniki o określonej pojemności. Wówczas to ilość odbieranych, w określonych terminach, nieczystości można określić wg objętości zbiornika wozu asenizacyjnego. Nie można – zdaniem Sądu – wymierzać obywatelowi opłaty za wywóz nieczystości, bez określenia sposobu obliczenia ich objętości, ponieważ wymierzenie wysokości opłaty w trybie administracyjnym, nawet, gdy chodzi o niewielkie kwoty, musi być precyzyjne, merytorycznie i prawnie uzasadnione. Przykładem, iż można w decyzji nakładającej obowiązek uiszczenia opłaty, określić ilość wywożonych nieczystości płynnych, może być sformułowana decyzja nakazująca uiszczenie opłaty "za opróżnianie zbiornika w częstotliwości raz w miesiącu (kwartale/roku) pojazdem asenizacyjnym ze zbiornikiem o pojemności x m3. Opłata wymierzona decyzją administracyjną jest wówczas opłatą za rzeczywiste opróżnienie zbiornika.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego – art. 152 i art. 200 w zw. z art. 210 § 1 w/w ustawy.