Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2593/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64a ust. 5 w zw.  ust. 1, 2, 3 i 4, art. 127 ust. 8
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
article: art. 31 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 151, art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 570/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 570/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu I. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II zasądził od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z [...] 2013 r. znak [...] (dalej postanowienie z [...] 2013 r.) Starosta [...] (dalej Starosta) na podstawie art. 127 ust. 8 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 [zm. poz.951], dalej pw bądź Prawo wodne) w zw. z art. 123 kpa stwierdził, że Stowarzyszeniu [...] (dalej Stowarzyszenie bądź skarżący) nie przysługuje udział w postępowaniach dotyczących nałożenia na Spółkę [...] (dalej Spółka) obowiązku likwidacji urządzeń wodnych, tj.: ujęcia wody na potoku bezimiennego lewego dopływu potoku [...], zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...] do celów zaśnieżania tras narciarskich wchodzących w skład ośrodka narciarskiego [...], ujęcia wody na potoku [...], zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...] do celów zaśnieżania tras narciarskich wchodzących w skład ośrodka narciarskiego [...]; zbiornika wodnego zlokalizowanego w miejscowości [...] do celów zaśnieżania tras narciarskich wchodzących w skład ośrodka narciarskiego [...].

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że zgodnie z art. 127 ust. 8 pw w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie stosuje się przepisów art. 31 kpa. Przepisy Prawa wodnego dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji, zgodnie z art. "8" [winno być "9"] ust. 2 [pkt 2] pw. W związku z powyższym organizacji społecznej nie przysługuje prawo udziału w przedmiotowych postępowaniach.

Zażalenie na postanowienie z 10 stycznia 2013 r. wywiodło Stowarzyszenie, wskazując na naruszenie art. 31 § 1 i 2 kpa. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o dopuszczeniu do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Art. 31 § 1 kpa statuuje ogólną zasadę, że organizacje społeczne mogą pod pewnymi warunkami uczestniczyć w postępowaniach dotyczących innych osób na prawach strony. Art. 127 ust. 8 pw stanowi lex specialis wobec art. 31 kpa i w myśl ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jak każdy przepis szczególny, musi być interpretowany ściśle. Rozszerzająca wykładnia takiego przepisu jest zakazana, tym bardziej w drodze analogii.

Art. 127 ust. 8 pw dotyczy wyłącznie pozwoleń wodnoprawnych, a nie innych decyzji wydawanych na mocy tej ustawy. Postępowanie z art. 64a ust. 5 pw dotyczy obowiązku likwidacji urządzenia wodnego, jest postępowaniem samoistnym i zupełnie niepowiązanym z postępowaniami dotyczącymi pozwoleń wodnoprawnych. O ile ratio legis zakazu udziału organizacji społecznych w postępowaniach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych, postępowań legalizacyjnych, czy nawet pozwoleń na budowę, jest niedopuszczenie do przedłużania postępowania przez organizacje społeczne, a tym samym opóźnienia realizacji inwestycji, o tyle cel ten zupełnie odpada przy postępowaniach dotyczących obowiązku likwidacji niezgodnie z prawem wykonanych budowli. Udział organizacji społecznych w takich postępowaniach może przyczynić się do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, naruszonego samowolą budowlaną.

Postanowieniem z [...] 2013 r. znak [...] (dalej postanowienie z [...] 2013 r.) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej Dyrektor RZGW, organ II instancji bądź Dyrektor Regionalnego Zarządu) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 i 144 kpa w zw. z art. 64a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 [zm. poz.951 i 1513, z 2013 r., poz. 21], dalej pw), utrzymał w mocy postanowienie z [...] 2013 r.

W uzasadnieniu organ II instancji opisał przebieg postępowania dotyczącego owych urządzeń wodnych wskazując, że zostało ono wszczęte z urzędu na skutek informacji przesłanych przez Stowarzyszenie Pracownia na rzecz Wszystkich Istot w Bystrej. Starosta pismem z 17 grudnia 2012 r. poinformował Stowarzyszenie o podjętych działaniach. Pismem z 9 stycznia 2013 r. (przesłanym do Starostwa w tym samym dniu faksem), w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 kpa, Stowarzyszenie zgłosiło swój udział na prawach strony w postępowaniu w sprawie nałożenia na spółkę [...] obowiązku likwidacji tych urządzeń wodnych, przedkładając swój statut i uzasadniając interes społeczny przemawiający za udziałem organizacji w tym postępowaniu. Starosta dnia 10 stycznia 2013 r. wydał cytowane postanowienie, a postanowieniem z 14 stycznia 2013 r. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską, polegającą na mylnym oznaczeniu cyfrą 8 zamiast 9 cytowanego w uzasadnieniu art. 9 ust. 2 pw.

Dyrektor RZGW wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w oparciu o art. 64a ust. 5 pw, który dotyczy postępowania w sprawie o wydanie decyzji o legalizację urządzenia wodnego. Przepis ten, obowiązujący od 18 marca 2011 r., ustawodawca umieścił w art. 64a Prawa wodnego (Dział IV Budownictwo wodne, Rozdział l Przepisy ogólne), który dotyczy postępowania w sprawie o wydanie decyzji o legalizacji urządzenia wodnego. Zdaniem organu II instancji, ust. 5 art. 64a pw należy czytać w kontekście całego tego przepisu. Z jego treści wynika, że właściciel urządzenia wodnego, wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację (ust. 1), a właściwy organ może wydać decyzję o legalizacji takiego urządzenia (ust. 2); gdy właściciel nie wystąpił z wnioskiem lub nie uzyskał decyzji o legalizacji (która jest uznaniowa), organ obligatoryjnie nakłada na właściciela obowiązek likwidacji tego urządzenia (ust. 5). Sytuacja określona w ust. 5 jest powiązana z niewystąpieniem właściciela urządzenia o jego legalizację lub z wystąpieniem właściciela z takim wnioskiem, lecz nie uzyskaniem decyzji o legalizacji, zatem postępowanie organu prowadzone w oparciu o art. 64a ust. 5 pw jest konsekwencją niewydania decyzji o legalizacji urządzenia i jako takie zaliczone jest do postępowania "w sprawie o wydanie decyzji o legalizacji urządzenia wodnego". W ust. 4 omawianego przepisu ustawodawca wskazał, że w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o legalizacji urządzenia wodnego stosuje się art. 127 ust. 6-8, w szczególności ust. 8, który brzmi: w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie stosuje się przepisów art. 31 kpa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie z [...] 2013 r. wywiodło Stowarzyszenie [...], zarzucając mu naruszenie przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

1. art. 127 ust. 8 pw w zw. z art. 31 § 1-2 kpa przez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie art. 127 ust. 8 pw, a w konsekwencji odmowę dopuszczenia skarżącego do postępowania na prawach strony, podczas gdy przepis ten nie stosuje się w postępowaniach prowadzonych w trybie art. 64a ust. 5 pw, gdzie organ winien stosować art. 31 § 1-2 kpa (czego zaniechał) i w niniejszej sprawie dopuścić skarżącego do postępowania na prawach strony;

2. art. 64a ust. 5 pw przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że postępowanie w sprawie obowiązku likwidacji urządzenia wodnego prowadzone w tym trybie "zaliczone jest do postępowania w sprawie o wydanie decyzji o legalizacji urządzenia wodnego", podczas gdy taka wykładnia jest nieprawidłowa, a postępowanie z art. 64a ust. 5 pw jest postępowaniem odrębnym i przeciwnym do postępowania z art. 64a ust. 1-4 pw, a w konsekwencji nie ma w niniejszej sprawie zastosowania art. 64a ust. 4 pw, na który powołał się organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy możliwe jest dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku likwidacji urządzenia wodnego, toczącym się na podstawie art. 64a ust. 5 pw.

Przepisem ogólnym regulującym udział organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym jest art. 31 kpa. Zgodnie z § 1 tego przepisu, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Art. 127 § 8 pw stanowi, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie stosuje się przepisów art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 64a ust. 4 pw "w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o legalizacji urządzenia wodnego stosuje się przepisy art. 127 ust. 6-8". Organ II instancji słusznie zwrócił uwagę na systematykę art. 64a pw, jednakże dokonał błędnej wykładni ust. 4 w zw. z ust. 5 powołanego przepisu. Ust. 1 art. 64a pw przyznaje właścicielowi samowolnie wykonanego urządzenia wodnoprawnego prawo do wystąpienia z wnioskiem o jego legalizację; ust. 2 określa przesłanki legalizacji; ust. 3 dotyczy opłaty legalizacyjnej, a ust. 4 pośrednio wyłącza zastosowanie art. 31 kpa w postępowaniu "o wydanie decyzji o legalizacji urządzenia wodnego".

Postępowanie, w toku którego wydano zaskarżone postanowienie, nie jest postępowaniem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego (art. 127 § 8 pw), ani postępowaniem w sprawie o wydanie decyzji o legalizacji urządzenia "wodnoprawnego" [winno być "wodnego"] (art. 64a ust. 4 pw), lecz postępowaniem w sprawie o nałożenie na właściciela samowolnie wykonanego urządzenia wodnego, obowiązku likwidacji tego urządzenia. Wykładnia językowa ust. 4, jak i systematyka art. 64a i umieszczenie ust. 5 poniżej odesłania zawartego w ust. 4 świadczą o tym, że celem ustawodawcy było takie ukształtowanie postępowania w sprawie likwidacji samowolnie wykonanego urządzenia wodnego, by umożliwić uczestniczenie w nim organizacji społecznych. Sąd I instancji zgodził się z zarzutami skargi, że postępowanie toczące się w trybie ust. 5 art. 64a pw jest postępowaniem odrębnym niż postępowanie legalizacyjne. Na taką odrębność wskazuje przede wszystkim fakt, że postępowanie legalizacyjne - podobnie jak postępowanie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 127 pw - toczy się wyłącznie na wniosek, a postępowanie z ust. 5 art. 64a wszczyna się z urzędu. Całkowicie odmienny jest jego zakres, służy ono bowiem doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem przez likwidację nielegalnego urządzenia wodnego, a nie zalegalizowaniu istniejącej samowoli. O ile przy legalizacji to właściciel urządzenia wykazuje jego zgodność z przepisami i ubiega się o możliwość dalszej eksploatacji urządzenia (a więc zmierza do zabezpieczenia swych interesów), o tyle w przypadku postępowania z ust. 5 art. 64a pw to organ administracji arbitralnie nakłada obowiązek likwidacji urządzenia, przy czym jest to tzw. decyzja związana.

Stowarzyszenie słusznie wskazało na ratio legis zakazu udziału organizacji społecznych w poszczególnych rodzajach postępowań administracyjnych toczących się na podstawie Prawa wodnego. W postępowaniu zmierzającym do legalizacji urządzenia wodnego i w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wyłączenie udziału organizacji społecznych ma służyć realizacji zasady szybkości postępowania i zapobiec ewentualnemu przedłużeniu postępowania przez organizacje społeczne. Cel ten nie występuje w sprawie rozbiórki urządzenia. Ostatnia procedura skierowana jest "przeciwko interesom" właściciela urządzenia, który jest jedyną stroną postępowania. Udział organizacji społecznej jako podmiotu reprezentującego interes społeczny w takim postępowaniu administracyjnym jest całkowicie uzasadniony.

Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie odmowa dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu była przedwczesna, bowiem brak jest przepisów szczególnych wykluczających udział organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym toczącym się na podstawie art. 64a ust. 5 pw. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien zbadać, czy spełnione są przesłanki z art. 31 § 1 kpa i stosownie do ustaleń wydać postanowienie, o którym mowa z art. 31 § 2 kpa.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiódł Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], reprezentowany przez r. pr. M. S., zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa):

1. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 64a, w tym zwłaszcza ust. 5 w zw. z ust. 1-4 i art. 127 ust. 8 pw, wskutek której Sąd I instancji przyjął i uznał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdować winien art. 31 § 1 kpa;

2. niewłaściwe zastosowanie art. 31 § 1 kpa przez uznanie mimo oczywistego braku po stronie Stowarzyszenia interesu statutowego do udziału w sprawie, o której mowa w art. 64a ust. 5 "kpa" [winno być Prawa wodnego], że winien on znaleźć w niej zastosowanie;

3. art. 151 ppsa przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy spełnione zostały wszelkie przesłanki dla jego zastosowania i oddalenia skargi przez Sąd I instancji;

II. przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa), których zaistnienia miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez niezastosowanie art. 127 ust. 8 pw w sprawie nałożenia obowiązku likwidacji urządzenia wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 64a ust. 4 i 5 pw.

Wskazując na powyższe naruszenia Dyrektor RZGW wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

- zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego zgodnie z właściwymi normami.

W piśmie zatytułowanym "Odpowiedź na skargę kasacyjną" (złożonym po upływie terminu z art. 179 ppsa) Stowarzyszenie, reprezentowane przez r. pr. M. B. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 ppsa.

Zarzut naruszenia art. 64a ust. 5 w zw. z ust. 1, 2, 3 i 4, i art. 127 ust. 8 pw przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo błędny jest pogląd Dyrektora Regionalnego Zarządu, że "cała treść art. 64a Prawa wodnego w istocie stanowi jedną normę prawną i całość składającą się z hipotezy, dyspozycji oraz sankcji". Taki pogląd sprzeczny jest z podstawowymi założeniami współczesnej wykładni prawa (Z. Ziembiński w: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 2001, s. 149-152). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej z ustaw), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238-239, nb 432, 433, przypis 17; M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21).

W istocie z jednego przepisu (art. 64a pw), tym bardziej podzielonego na 5 ustępów o różnej treści normatywnej, w którym dodatkowo ustawodawca odsyła do innego przepisu tej samej ustawy (art. 127 ust. 6-8 pw), można dekodować wiele norm, nie zaś "jedną normę prawną", jak to błędnie postrzega autor skargi kasacyjnej (s. 7 skargi kasacyjnej). Ustępy 1-3 art. 64a pw, wprowadzone zostały do Prawa wodnego przepisem art. 1 punkt 40 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 130, poz. 1087) i jednoznacznie regulowały postępowanie legalizacyjne. Przepisem art. 1 punkt 22 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 32, poz. 159), ustawodawca zmienił brzmienie ust. 1 i 2 art. 64a (lit. a), a nadto dodał ust. 4 i 5 (lit. b). Analiza brzmienia ust. 5 art. 64a pw jednoznacznie wskazuje, że przepis ten reguluje odrębne postępowanie o nałożenie obowiązku likwidacji urządzenia wodnego niż o wydanie decyzji o legalizację urządzenia wodnego (regulowane ust. 1-4 art. 64a). Postępowanie legalizacyjne może toczyć się wyłącznie na wniosek podmiotu, który wykonał urządzenie wodne bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego (ust. 1 art. 64a pw), bowiem legalizacja jest prawem, a nie obowiązkiem właściciela urządzenia wodnego, gdy tymczasem postępowanie o nałożenie obowiązku likwidacji urządzenia wodnego na właściciela tego urządzenia, toczyć się może wyłącznie z urzędu.

Zgodnie z art. 64a ust. 4 pw, w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji legalizacyjnej urządzenia wodnego stosuje się art. 127 ust. 6-8, który wyklucza stosowanie art. 31 kpa. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, postępowanie o nałożenie obowiązku likwidacji urządzenia wodnego, nie jest postępowaniem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, ani postępowaniem o wydanie decyzji o legalizacji urządzenia wodnego.

Postępowanie likwidacyjne jest postępowaniem samoistnym i niezależnym od innych postępowań administracyjnych. Przesłankami jego wszczęcia są (rozłącznie): niewystąpienie właściciela urządzenia wodnego z wniosek o jego legalizację (art. 64a ust. 1 pw) albo nieuzyskanie decyzji o legalizacji urządzenia (art. 64a ust. 2 pw).

Trafnie Sąd I instancji odwołał się do wykładni z systematyki art. 64a pw. Z punktu widzenia zasad legislacji, ustawodawca winien był samodzielną myśl, którą zawiera ust. 5 art. 64a pw, ująć w odrębnym artykule (§ 55 ust. 1 załącznika do rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. nr 100, poz. 908). Jednak brak poprawności legislacyjnej nie prowadzi do odmiennego rezultatu wykładni prawa, niż zaprezentowany w zaskarżonym wyroku. Przyjąć należy, że celowym zabiegiem ustawodawcy było umieszczenie normy dotyczącej postępowania likwidacyjnego po odesłaniu zawartym w art. 64a ust. 4, a motywem takiego rozwiązania legislacyjnego było umożliwienie reprezentacji interesu społecznego przez udział organizacji społecznej w procesie usuwania skutków samowoli budowlanej w zakresie urządzeń wodnych.

Art. 64a ust. 4 ma jedynie zastosowanie do ust. 1-3 art. 64a pw i nie ma zastosowania w postępowaniu z art. 64a ust. 5 pw.

Całkowicie nieuzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 31 § 1 kpa. Sąd I instancji nie badał czy po stronie Stowarzyszenia występuje "interes statutowy do udziału w sprawie" (s. 2 skargi kasacyjnej). Błędnie natomiast Wojewódzki Sąd uznał ową odmowę za przedwczesną, nakazując badać w ponownym postępowaniu, czy spełnione są przesłanki z art. 31 § 1 kpa, skoro obie przesłanki pozytywne zostały należycie przez Stowarzyszenie wykazane. Trafnie w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uznał, że brak jest przepisów szczególnych wykluczających udział organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym, opartym na dyspozycji art. 64a ust. 5 pw. Sąd I instancji słusznie wskazał, że art. 31 § 1 kpa nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 127 ust. 8 pw w postępowaniu w sprawie nałożenia obowiązku likwidacji urządzeń wodnych. Tym samym Sąd trafnie uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające, choć w części błędnie uzasadnił względy, dla których to uczynił.

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji pominęły wykładnię systemową. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 49 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1387), normodawca zaliczył trasy narciarskie, tory bobslejowe, wyciągi narciarskie, w tym wyciągi do narciarstwa wodnego, skocznie narciarskie, oraz urządzenia im towarzyszące, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014 r., s. 223, nb 2; K. Gruszecki, Udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko. Komentarz, LEX/el 2013, uw. I.1, 3, II, IV.2, V.1).

Także w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, normodawca wskazał, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać następujące rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:... 49) trasy narciarskie, bobslejowe, wyciągi narciarskie oraz urządzenia im towarzyszące (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm., dalej rozporządzenie z 2004 r.).

Za tym, że Stowarzyszenie [...] jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 44 ust. 1 udiś i spełnia przesłanki z art. 31 § 1 kpa przemawia to, że Stowarzyszenie uczestniczyło w szeregu postępowań na prawach strony, a jego prawo udziału tych postępowaniach respektowały zarówno organy administracji publicznej, jak i Sądy administracyjne. W szczególności: prawomocnym postanowieniem z 14 grudnia 2010 r. II SA/Kr 1012/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę A. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2010 r. nr [...] o uchyleniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie legalności robót budowlanych polegających na wybudowaniu instalacji sztucznego zaśnieżania stoku narciarskiego ze zbiornikiem retencyjnym na potoku [....], w miejscowości [...], stanowiących własność A. R. i S. R.; w sprawie ze skargi Stowarzyszenia na postanowienie z [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla zrealizowanego przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie prowadzonej stacji narciarskiej o wyciąg krzesełkowy, system sztucznego zaśnieżania i oświetlenie (przedmiotowa stacja narciarska [...] znajduje się w miejscowości [...]), Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 sierpnia 2014 r. II OSK 1721/14, oddalił skargę kasacyjną S. R. od wyroku z 30 stycznia 2014 r. II SA/Kr 1332/13 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie; nieprawomocnym wyrokiem z 5 czerwca 2014 r. II SAB/Kr 83/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania w terminie 2 miesięcy aktu w sprawie legalności robót budowlanych dotyczących instalacji sztucznego zaśnieżania stoku narciarskiego, położonego w [...] w miejscowości [...], ze zbiornikiem retencyjnym na potoku [...]; nieprawomocnym wyrokiem z 10 lutego 2015 r. II SA/Kr 1796/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, oddalił skargę; prawomocnym wyrokiem z 30 stycznia 2015 r. IV SA/Wa 2032/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie wydania nakazu natychmiastowego wstrzymania działań i podjęcia niezbędnych czynności w celu przywrócenia stanu poprzedniego obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...] (...), jego części lub chronionych na nim gatunków w sprawie nielegalnego przedsięwzięcia powstałego w wyniku samowoli budowlanej, polegającej na budowie wyciągu narciarskiego krzesełkowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na zboczach góry [...] w miejscowości [...], gmina [...], przy czym przedsięwzięcie będące przedmiotem postępowania obejmuje 6 osobowy wyciąg krzesełkowym instalację do zaśnieżania, ujęcie wody na potoku [...] wraz z urządzeniami do piętrzenia wody, zbiornik służący do magazynowania wody i oświetlenie stoku, które to postępowanie toczyło się na wniosek Stowarzyszenia i w którym Stowarzyszenie skutecznie wniosło odwołanie od decyzji Regionalnego Dyrektora ochrony Środowiska w [...].

Zarówno cele statutowe Stowarzyszenia, jak i merytoryczna aktywność Stowarzyszenia we wskazanych postępowaniach, nakazują przyjąć, że wzgląd na interes społeczny przemawia za uczestniczeniem Stowarzyszenia w kontrolowanym postępowaniu na prawach strony. Stowarzyszenie przedstawiło szczegółową argumentację w zakresie wykazania przesłanek przewidzianych w art. 31 § 1 pkt 2 kpa (wyrok NSA z 11.4.2012 r., II OSK 122/11, akceptowany przez P. Gołaszewskiego i K. Gąsowskiego w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s.151, nb 4; k. 1, 3, 23, 29, 24 akt Starosty i załączony doń statut Stowarzyszenia). Kontrolowana sprawa dotyczy bowiem szeroko rozumianego środowiska i jako taka podlega art. 9 ust. 3 i punktowi 20 załącznika nr I Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. nr 78, poz. 706; J. Szuma, Prawo organizacji ekologicznych do zaskarżenia aktów administracyjnych zakresu ochrony środowiska, Toruń 2013, s. 190, 230).

Zarzut art. 151 ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe. Skoro Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające, to nie mógł zastosować przeciwstawnej normy z art. 151 ppsa.

Adresatem normy z art. 174 pkt 2 ppsa nie jest Sąd I instancji lecz skarżący kasacyjnie. Tym samym zaskarżony wyrok nie mógł naruszyć art. 174 pkt 2 ppsa. Zarzut podniesiony w punkcie II petitum skargi kasacyjnej, wskazujący jako normę odniesienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, a jako normę dopełnienia art. 127 ust. 8 pw, stanowi w istocie powtórzenie zarzutu z punktu I.1 tejże skargi kasacyjnej. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do szczegółowo przedstawionych przez Sąd kasacyjny argumentów przy analizie zarzutu z punktu I.1.

Skoro zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine ppsa, skargę kasacyjną oddalił.