Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 961/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 48 i 51
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 33 w zw. z art. 27
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 84/09 w sprawie ze skargi J. B. G. na postanowienie Ministra Środowiska z [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków realizacji inwestycji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 84/09, oddalił skargę J. G. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków realizacji inwestycji.

Z akt sprawy wynika, że w związku z wnioskiem inwestora J. G., Burmistrz Ińska pismem z dnia 19 września 2007 r., działając na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), dalej Prawo ochrony środowiska, zwrócił się do Wojewody Zachodniopomorskiego o wyrażenie opinii, czy realizacja inwestycji polegającej na budowie zbiornika retencyjnego o głębokości 2,40 m wraz z niezbędnym uzbrojeniem na działce nr [...] obręb [...] w gminie I., może znacząco oddziaływać na środowisko w szczególności na obszar Natura 2000.

W trakcie postępowania administracyjnego właściciel dokonał podziału geodezyjnego działki nr [...], w wyniku którego, przedmiotowy zbiornik zlokalizowany jest na działce nr geodezyjny [...] (informacja zawarta w piśmie Burmistrza Ińska do Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2008 r.).

Po przeanalizowaniu dokumentów, w tym wyników wizji lokalnej dokonanej w dniu 10 czerwca 2008 r. oraz przy uwzględnieniu opinii [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. ([...]) Wojewoda Zachodniopomorski odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, wskazując przy tym, że budowa zbiornika retencyjnego spowoduje przekształcenie istniejącego naturalnego zbiornika wodnego w zbiornik wykorzystywany do celów rekreacyjno-turystycznych, co będzie miało negatywny wpływ na siedliska ptaków będących przedmiotem ochrony w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]" ([...]). Organ I instancji zaznaczył, że inwestycja znajduje się także w granicach potencjalnego, specjalnego obszaru ochrony siedlisk – [...] ([...]). Realizacja inwestycji spowoduje wzmożoną obecność ludzi w rejonie zbiornika i rozerwanie integralności spójnego kompleksu siedlisk i ekosystemów. W opinii organu realizacja przedsięwzięcia naruszyłaby art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), dalej ustawa o ochronie przyrody, który zabrania podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000.

Wojewoda Zachodniopomorski podniósł również, że realizacja przedsięwzięcia naruszyłaby przepisy rozporządzenia Nr 14/2005 Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 27 lipca 2005 r. w sprawie Ińskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urzęd. Woj. Zach. Nr 64, poz. 1377), w tym zakazy określone w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, tj. zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej, a także zakaz likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych oraz obszarów wodno-błotnych.

Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. wniósł J. G. We wniesionym zażaleniu oraz uzupełniającym go piśmie procesowym podniósł m.in., że:

1) planowane przedsięwzięcie polega na oczyszczeniu istniejącego systemu melioracji na działce nr [...], a nie na budowie zbiornika rekreacyjno-turystycznego, jak twierdzi się w postanowieniu Wojewody;

2) przedmiotowa działka znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi, co sprawia, że realizacja przedsięwzięcia nie spowoduje zakłóceń spokoju w tym terenie, "którego w tym miejscu nie ma ze względu na ruch samochodowy";

3) wizja lokalna została przeprowadzona w okresie największego ożywienia w przyrodzie, przez co stwierdzono występowanie różnych gatunków;

4) postanowienie sugeruje, że teren inwestycji to "ewenement klasy zerowej", tymczasem jest to typowy teren w gminie Ińsko pod względem przyrodniczym;

5) zbiornik wodny w poprzednich latach był całkowicie wyschnięty, co oznacza, że zwierzęta "zapewne żyły w innych miejscach, które im to umożliwiały";

6) Zachodniopomorski Zarząd Melioracji, w piśmie z dnia 20 maja 2006 r. skierowanym do wszystkich gmin powiatu stargardzkiego, nakazuje działania podobne do zamierzeń inwestora, jako element programu rządowego;

7) przedsięwzięcie nie jest wymienione w rozporządzeniu Ministra Środowiska jako mogące pogorszyć stan środowiska, a tym bardziej znacząco go pogorszyć, co potwierdza Wojewoda Zachodniopomorski w swoim piśmie z dnia 13 listopada 2007 r.;

8) postępowanie toczy się w oparciu o art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i powinno mieć na celu ustalenie w oparciu o obowiązujące przepisy prawne, czy inwestycja może mieć negatywny wpływ na przyrodę Ińskiego Parku Krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000 "[...]";

9) samo stwierdzenie występowania lęgów określonych gatunków nie wypełnia dyspozycji art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, gdyż nie ustalono, że realizacja inwestycji "w istotny sposób" zagrażać będzie tym gatunkom. Postanowienie narusza zatem art. 107 § 3 k.p.a. oraz wszelkie administracyjne terminy załatwienia sprawy;

10) uzasadnienie prawne nie zawiera wskazania przepisów prawa, które stanowią podstawę do odmowy uzgodnienia realizacji planowanej inwestycji;

11) w tym samym czasie, ten sam urzędnik, wydał postanowienie uzgadniające dla podobnej inwestycji, realizowanej w tej samej gminie;

12) pod presją Dyrektyw Unii Europejskiej, narzucających termin opracowania planu [...], byle jak, w oparciu o często fikcyjne badania pracownicy szeroko pojętej ochrony przyrody sporządzają plany ochrony dla obszarów Natura 2000.

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r., odmawiające uzgodnienia budowy przedmiotowego zbiornika retencyjnego.

Przedmiotowe postępowanie wbrew stwierdzeniom zawartym w zażaleniu toczy się w trybie ustawy – Prawo ochrony środowiska, a nie w oparciu o art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak twierdzi skarżący. Organ odwoławczy wskazał, że mimo iż, przedsięwzięcie nie jest wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573), jednakże procedurze oceny oddziaływania na środowisko podlegają nie tylko przedsięwzięcia, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa ochrony środowiska – przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, ale także przedsięwzięcia z tzw. grupy III, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa ochrony środowiska.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zabrania się podejmowania działań mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000. Przy czym zgodnie z art. 34 tej ustawy dopuszcza się możliwość realizacji inwestycji, jeżeli za jej realizacją przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, brak jest rozwiązań alternatywnych oraz zapewnione zostanie wykonanie kompensacji przyrodniczej. W ocenie Ministra rolą Wojewody, jako organu uzgadniającego w trybie art. 48 ust. 2 pkt 3 lit. b/ Prawa ochrony środowiska, było ustalenie na podstawie zebranego materiału dowodowego, czy inwestycja będzie miała wpływ na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony utworzono wskazane obszary Natura 2000 i czy będzie on znaczący, a także zbadanie czy zaistniały przesłanki uzasadniające uzgodnienie tej inwestycji. Kwestie te powinny zostać zbadane w ramach przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na zasadach określonych w Prawie ochrony środowiska, o czym mówi art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.

Organ II instancji wskazał, że przedmiotowe przedsięwzięcie polega na budowie zbiornika wodnego o charakterze retencyjnym w miejscu istniejącego naturalnego zbiornika, który powstał w wyniku gromadzenia się wód opadowych i roztopowych w terenie bezodpływowym. Dla takiego przedsięwzięcia nałożono obowiązek sporządzenia raportu. Wynika z niego, że budowa zbiornika, ma polegać m.in. na pracach pogłębiających z użyciem sprzętu mechanicznego oraz budowie korony komunikacyjnej wokół zbiornika (s. 8 i 9 raportu). Stąd zarzut błędnej kwalifikacji inwestycji jest całkowicie bezzasadny. Bezzasadny jest również zarzut błędnego określenia przez Wojewodę celu inwestycji, gdyż organ I instancji określił cel inwestycji na podstawie informacji przekazanych w uzupełnieniu do raportu, gdzie wyraźnie wskazane jest, że zbiornik będzie pełnił funkcję rekreacyjno-turystyczną (s. 8 uzup. raportu).

Minister Środowiska zaznaczył także, że w wyniku realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia zniszczeniu ulegnie istniejący naturalny płytki zbiornik wodny, będący siedliskiem cennych gatunków roślin i zwierząt. Projekt przedsięwzięcia zakłada pogłębienie dna istniejącego zbiornika o ok. 0,5 m do rzędnej 122,60 m n.p.m. pasem o szerokości 20 m i długości ok. 200 m (ok. 4000 m2). Zgromadzony urobek zostanie wykorzystany do uformowania skarp wokół zbiornika.

Z ustaleń Wojewody wynika, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]" ([...]), wyznaczonego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. Nr 229, poz. 2313 ze zm.), a także w granicach potencjalnego specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 "[...]" ([...]), znajdującego się na wykazie obszarów potencjalnych, zgłoszonym w formie skargi do Komisji Europejskiej przez organizację pozarządowe (Propozycja optymalnej sieci obszarów Natura 2000 w Polsce – "Shadow List", Warszawa 2004). Teren inwestycji znajduje się również w granicach Ińskiego Parku Krajobrazowego.

Organ II instancji zaznaczył jednocześnie, że w rejonie przedmiotowej inwestycji obszary te nakładają się na siebie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. G. zarzucając naruszenie art. 48 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa ochrony środowiska, brak zastosowania art. 34 ustawy o ochronie przyrody, art. 8, art. 126 w związku z art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał w uzasadnieniu wyroku, że należy mieć na uwadze przepisy wspólnotowe, jak i art. 33 ustawy o ochronie przyrody implementujący dyrektywę 92/43 – siedliskową, a jednocześnie dyrektywę Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (określoną dalej dyrektywą 79/409) odnośnie ochrony obszarów Natura 2000 (zarówno wyznaczonych, jak i projektowanych /potencjalnych/). Sąd I instancji nie podzielił też stanowiska skarżącego, iż Polska, nie dokonała implementacji obu wskazanych dyrektyw w zakresie ochrony projektowanych obszarów Natura 2000, co uniemożliwia nakładanie wynikających z tych dyrektyw obowiązków na obywateli, a więc czerpanie przez Państwo korzyści z zaniedbań w stosowaniu prawa wspólnotowego, w rozumieniu stanowiska przyjętego w wyroku ETS w sprawie C-91/92.

W ocenie Sądu I instancji implementacja taka nastąpiła i w jej wyniku w art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania postanowień obu instancji, objęto ochroną poza wyznaczonymi, także projektowane (potencjalne) obszary Natura 2000. Nadto w ust. 3 tegoż art. 33 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania postanowień obu instancji przyjęto, że planowane przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynikają z tej ochrony, a które mogą na te obszary znacząco oddziaływać, o których mowa w ust. 2 (a więc zarówno odnośnie wyznaczonych, jak i projektowanych /potencjalnych/ obszarów Natura 2000) – wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w Prawie ochrony środowiska. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, iż do stosownej implementacji doszło, a wskazana ochrona objęła obszary Natura 2000 zarówno wyznaczone, jak i projektowane (potencjalne). Z tego względu nie można twierdzić, że taki obowiązek nałożony na inwestora może negatywnie oddziaływać na obywatela – przedsiębiorcę. Nadto przyjętego rozwiązania nie należy traktować w kategorii surowszych przepisów krajowych w myśl art. 176 TWE, co było już sygnalizowane, ale jako sposób realizacji wynikającego z art. 10 TWE w związku z art. 249 TWE zakazu podejmowania wszelkich działań, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów zarówno dyrektywy 92/43, jak i dyrektywy 85/337 oraz dyrektywy 79/409.

Sąd wskazał także, iż przedmiotowe zamierzenie zlokalizowane jest w granicach potencjalnego, specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 "[...]" ([...]), znajdującego się na wykazie obszarów potencjalnych, zgłoszonych w formie skargi do Komisji Europejskiej przez organizacje pozarządowe (Propozycja optymalnej sieci obszarów Natura 2000 w Polsce – "Shadow List", Warszawa 2004). Nie jest ono bezpośrednio związane z ochroną takiego obszaru i nie wynika z tej ochrony, a może, w ocenie organów obu instancji, znacząco oddziaływać na ten obszar projektowany Natura 2000.

W ocenie Sądu tak przeprowadzone postępowanie dowodowe spełnia wymogi wynikające z art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., przy zastrzeżeniu wynikającej z art. 77 § 4 k.p.a. zasady, że fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Na uwzględnienie zasługują natomiast zarzuty skargi, że przedmiotem sporządzonego raportu nie powinno stać się oddziaływanie zamierzonej inwestycji na Iński Park Krajobrazowy. W ocenie Ministra przepisy rozporządzenia Nr 14/2005 Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 27 lipca 2005 r. w sprawie Ińskiego Parku Krajobrazowego, w tym zakazy określone w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, tj. zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej, a także zakaz likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych oraz obszarów wodno-błotnych stoją w sprzeczności z realizacją tej inwestycji.

Sąd I instancji podkreślił, że sporządzenie raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko uznano za konieczne z tego względu, że przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w Prawie ochrony środowiska wymagają planowane przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynikają z tej ochrony, a które mogą na te obszary znacząco oddziaływać. Przy czym dotyczy to poza wyznaczonymi również projektowanych (potencjalnych) obszarów Natura 2000, do czasu zatwierdzenia ich lub odmowy zatwierdzenia przez Komisję Europejską.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2009 r. wniósł J. G. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 2a Prawa ochrony środowiska w związku z art. 48 ust. 2 pkt 3 lit. b/ poprzez błędne uznanie, że wskazane przepisy ustanawiają obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko względem projektowanych obszarów Natura 2000 – co stanowi niedozwoloną wykładnię rozszerzającą dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt i ust. 2a Prawa ochrony środowiska w związku z art. 48 ust. 2 pkt 3 lit. b/ Prawa ochrony środowiska;

2) art. 33 ust. 2 i 3 w związku z art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędne uznanie, iż sporządzenie przez organizację pozarządową listy potencjalnych obszarów Natura 2000 wypełnia dyspozycję przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i skutkuje, w związku z tym, obowiązkiem przeprowadzenia względem obszarów znajdujących się na takiej liście postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w przypadkach, o których mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody;

3) art. 87 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, iż sporządzenie przez organizacje pozarządowe listy potencjalnych obszarów Natura 2000 miałoby stanowić dla obywateli Państwa Polskiego źródło prawa powszechnie obowiązującego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy ustalić, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227), która weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r. z wyjątkiem art. 121 i art. 123 ust. 1 dotyczących utworzenia urzędów Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i regionalnych dyrektorów ochrony środowiska, które to przepisy weszły w życie z dniem ogłoszenia ustawy, tj. 7 listopada 2008 r.

Odnosząc się do zarzutu zamieszczonego w pkt 1 skargi kasacyjnej wskazującego naruszenie przepisów (prawa materialnego) art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 2a w związku z art. 48 ust. 2 pkt 3 lit. b/ Prawa ochrony środowiska poprzez błędną ich wykładnię, należy uznać zarzut ten za nieuzasadniony.

Jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej ochrona zasobów środowiska zgodnie z art. 81 Prawa ochrony środowiska realizowana jest na podstawie przepisów tej ustawy oraz przepisów szczególnych, zamieszczonych w innych ustawach, w tym również w ustawie o ochronie przyrody, w której zostały określone szczegółowe zasady w tym zakresie (ust. 4 pkt 1). Należy więc zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w tym przypadku ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ma charakter lex specialis w stosunku do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Tak więc zgodnie z zasadami wykładni prawa w przypadku konfliktu norm na tym samym poziomie hierarchicznym, będzie obowiązywała zasada lex specialis derogat legi generali, co należy rozumieć w tym przypadku, że w zakresie ochrony środowiska w odniesieniu do elementów przyrodniczych, pierwszeństwo będą miały przepisy ustawy o ochronie przyrody (J. Wróblewski, Lex generalis a lex specialis, "Zeszyty Naukowe UŁ" 1963/28).

Prawdą jest, że w przepisach art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 2a Prawa ochrony środowiska nie mówi się o projektowanych obszarach Natura 2000, jednak w kwestii rozumienia pojęcia "obszar Natura 2000" w art. 3 pkt 10c Prawa ochrony środowiska odsyła się do przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, które szczegółowo regulują te kwestie. "Obszar Natura 2000" jest jedną z form ochrony przyrody, obejmującą obszary specjalnej ochrony ptaków i specjalne obszary ochrony siedlisk (art. 6 ust. 1 pkt 5 i art. 25 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Ustawa – Prawo ochrony środowiska (Rozdział 2) zawiera przepisy regulujące postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć, w tym przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, natomiast pozostałe kwestie związane z tymi obszarami regulują szczegółowo przepisy ustawy o ochronie przyrody; jest to zgodne z wcześniej powołanym art. 81 Prawa ochrony środowiska. Pojęcie ochrony środowiska w rozumieniu omawianej ustawy, jest pojęciem szerszym niż pojęcie ochrony przyrody, które jest częścią ochrony środowiska co wynika z przepisów art. 3 pkt 13 i 39 Prawa ochrony środowiska a także można pośrednio wyprowadzić taką zależność z brzmienia art. 81 tej ustawy (Prawo ochrony środowiska, pod red. J. Stelmasiaka, Warszawa 2009, s. 21, 342-343). Nie można więc w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania, wyciągać wniosków wyłącznie w oparciu o wykładnię językową przepisów Prawa ochrony środowiska bez uwzględnienia postanowień ustawy o ochronie przyrody i nie jest to, jak powiedziano w skardze kasacyjnej "rozszerzenie zakresu przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska, czy też błędna wykładnia tych przepisów".

Skoro przepisy art. 81 Prawa ochrony środowiska nakazują realizować ochronę zasobów środowiska na podstawie tej ustawy oraz przepisów szczególnych wśród których wymieniono przepisy ustawy o ochronie przyrody (ust. 4 pkt 1), mając też na uwadze art. 3 pkt 10c i 11a Prawa ochrony środowiska, przy dokonywaniu wykładni przepisów regulujących postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 2a w związku z art. 48 ust. 2 pkt 3 lit. b/), należy uwzględnić przepisy art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody łącznie z jego ust. 2 rozszerzającym ochronę również na projektowane obszary Natura 2000.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej zamieszczonego w jej pkt 2, a sprowadzającego się do tego, że nie ma obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko względem "potencjalnych obszarów Natura 2000", co w tym przypadku odnosi się do specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 "[...]" ([...]), należy zauważyć, co następuje.

Polska zgodnie z traktatem akcesyjnym zawartym m.in. przez Rzeczpospolitą Polską z państwami członkowskimi Unii Europejskiej, podpisanym 16 kwietnia 2003 r. w Atenach (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 84) z dniem 1 maja 2004 r. stała się członkiem Unii Europejskiej i od tego dnia jest związana postanowieniami traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot Europejskich i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia Polski.

W związku z powyższym systemem prawa obowiązującego w RP składa się z prawa krajowego oraz prawa wspólnotowego, do którego należą akty prawa pierwotnego i akty prawa wtórnego. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, ratyfikowana umowa międzynarodowa po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy.

Do prawa pierwotnego zaliczane są: traktaty założycielskie, traktaty zmieniające traktaty założycielskie, traktaty akcesyjne, inne akty prawa, których ranga równa jest traktatom oraz zasady ogólne prawa i normy prawa zwyczajowego jako normy niepisane.

Pochodne prawo wspólnotowe, zwane także wtórnym, stanowią: rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie (art. 249 traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską z dnia 25 marca 1957 r., dalej TWE).

Odmowa uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia w niniejszej sprawie nastąpiła w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska i przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, które to ustawy wdrożyły (implementowały) między innymi następujące dyrektywy Wspólnot Europejskich:

– dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz. WE L 175 z 5.07.1985 r., s. 40 ze zm.),

– dyrektywę Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.Urz. WE L 103 z 25.04.1979 r., s. 1 ze zm.),

– dyrektywę Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.Urz. WE L 206 z 22.07.1992 r., s. 7 ze zm.).

Adresatami dyrektyw są państwa członkowskie Unii Europejskiej, które są obowiązane do wykonania dyrektyw w drodze ustanowienia przepisów prawa wewnętrznego powszechnie obowiązujących. Dyrektywa wiąże prawnie państwa członkowskie co do określonych w niej celów albo rezultatów (art. 249(3)TWE), które należy ustalić w drodze wykładni przepisów dyrektywy, w celu prawidłowej jej implementacji. Prawidłowa implementacja musi prowadzić do eliminacji z krajowego porządku prawnego wszystkich norm sprzecznych z dyrektywą. Implementacja prawa wspólnotowego (dyrektyw) do prawa krajowego, składa się z trzech elementów: transpozycji, stosowania oraz przestrzegania norm wspólnotowych.

Obowiązek prawidłowego wdrożenia dyrektywy a następnie zapewnienia jej należytego wykonania, ciąży na organach państwa członkowskiego stanowiących prawo (Sejm, Senat) oraz organach stosujących prawo (organy administracji publicznej, sądy). Rola organów administracji publicznej i sądów krajowych w zapewnieniu należytego wykonania dyrektywy, w istocie sprowadza się do dokonania wykładni prawa krajowego implementującego dyrektywę zgodnie z tą dyrektywą, w celu osiągnięcia określonych celów lub rezultatów. Obowiązek odpowiedniego stosowania i wykładni prawa wewnętrznego implementującego dyrektywę, wynika z doktryny effet utile i art. 10(5) w związku z art. 249(3) TWE. Przy dokonywaniu wykładni prawa wspólnotowego oraz wykładni przepisów prawa wewnętrznego krajów członkowskich, implementującego przepisy prawa wspólnotowego, zasady ogólne prawa wspólnotowego stanowią wskazówkę interpretacyjną. Ponadto zasady ogólne prawa wspólnotowego wiążą organy stanowiące prawo i stosujące prawo państw członkowskich (Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Zakamycze 2005, s. 40, 51-60). Państwa członkowskie mają obowiązek nie tylko implementować (wdrożyć) prawo wspólnotowe w sposób kompletny i prawidłowy do swojego krajowego porządku prawnego, ale także zapewnić, że implementowane przepisy będą rzeczywiście stosowane. Proces stosowania prawa wspólnotowego przez państwa członkowskie wymaga zatem uwzględnienia zasad stosowania i wykładni prawa wspólnotowego, wypracowanych w prawie wspólnotowym, jak również w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS). Państwa członkowskie, jak często się mówi, muszą przestrzegać nie tylko literę, ale i ducha prawa wspólnotowego, co winno się przejawiać w szczególności w uwzględnianiu orzecznictwa ETS. Przy wykładni prawa wspólnotowego, dominujące znaczenie ma wykładnia celowościowa, która pozwoliła w drodze orzecznictwa ETS ukształtować takie zasady, jak: zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego, zasada efektywności prawa wspólnotowego, zasada bezpośredniego skutku oraz zasada prowspólnotowej wykładni prawa krajowego.

Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed prawem wewnętrznym państwa członkowskiego, w razie konfliktu tych norm, nakazuje organom stosującym prawo, zastosować normę wspólnotową, pomijając w takim przypadku przepisy prawa krajowego (wyrok ETS z 9.03.1978 r., 106/77, Simmenthal, ECR 1978, s. 00629; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2004 r., III SA/Wa 492/05). Zgodnie z powyższym "dokonywanie oceny przepisów prawa krajowego w świetle postanowień prawa wspólnotowego przez organy administracyjne jest ich obowiązkiem, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi poważne naruszenie prawa wspólnotowego, traktowane jako działanie sprzeczne z zasadą lojalności wyrażoną w art. 10 TWE i może stanowić przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej państwa".

Zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed prawem krajowym można wywieść również z brzmienia art. 91 Konstytucji RP.

Z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego wiąże się obowiązek stosowania prowspólnotowej wykładni prawa krajowego, co oznacza, że organy stosujące prawo krajowe (organy administracji publicznej, sądy), mają obowiązek dokonywać wykładni prawa krajowego w taki sposób, aby uzyskać efekt jego zgodności z prawem wspólnotowym. Stosowanie prowspólnotowej wykładni prawa w odniesieniu do przepisów prawa krajowego, implementujących dyrektywy do naszego wewnętrznego porządku prawnego w praktyce oznacza, że nie mogą być interpretowane (przepisy prawa krajowego) w oderwaniu od dyrektywy, którą implementują – nawet gdyby ich dosłowne brzmienie wskazywało inną treść (Wspólnotowe prawo ochrony środowiska i jego implementacja w Polsce trzy lata po akcesji, pod red. J. Jendrośki i M. Bar, Wrocław 2008, s. 53-56).

Implementacja prawa wspólnotowego do prawa wewnętrznego państwa członkowskiego, jak w przypadku Polski, może się odbywać przez tworzenie nowych ustaw, nowelizację istniejących już ustaw bądź w drodze rozporządzeń. Z uwagi na bardzo szeroki zakres harmonizacji prawa polskiego z prawem unijnym, trudności legislacyjne związane z transpozycją norm prawa wspólnotowego w tym również różnice terminologiczne i pojęciowe wynikłe z tłumaczenia przepisów wspólnotowych na język polski, nie wszystkie z dyrektyw zostały terminowo i od razu prawidłowo implementowane, o czym mogą świadczyć częste zmiany Prawa ochrony środowiska, co prowadzi niekiedy do braku spójności tej ustawy z innymi jak np. z ustawą o ochronie przyrody, która została uchwalona i weszła w życie trzy lata później. Powyższe jest po części też odpowiedzią na zarzut zamieszczony w pkt 1 skargi kasacyjnej. Jednak brak spójności wymienionych tam przepisów Prawa ochrony środowiska z przepisami ustawy o ochronie przyrody, należy uzgodnić stosując prowspólnotową wykładnię prawa krajowego tak, aby normy naszego wewnętrznego porządku prawnego były zgodne z implementowanymi dyrektywami, co w przypadku Prawa ochrony środowiska, osiągnięto dopiero w drodze wielokrotnych nowelizacji tej ustawy i uchwalenia ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

Jak wynika z powyższych rozważań implementacja dyrektywy 85/337, dyrektywy 79/409 (ptasiej) i dyrektywy 92/43 (siedliskowej), mających znaczenie w niniejszej sprawie, w praktyce miała miejsce na przestrzeni kilku lat, etapami (J. Ciechanowicz-McLean, T. Bojar-Fijałkowski w: Wspólnotowe prawo ochrony środowiska..., s. 141).

W okresie tym, dochodzenia do pełnej i prawidłowej implementacji, należało i dalej należy w procesie stosowania prawa, odwołując się do art. 10 TWE (zasada lojalności), art. 174 pkt 2 TWE (zasada ostrożności), art. 6 dyrektywy 92/43 i art. 6 Prawa ochrony środowiska (zasada prewencji i ostrożności), interpretować przepisy prawa wewnętrznego w drodze prowspólnotowej wykładni, aby zapobiec sprzeczności ich z postanowieniami implementowanych dyrektyw.

Decyzje administracyjne, co do zasady wydawane są nie na podstawie dyrektyw ale na podstawie przepisów prawa krajowego, do których wcześniej transponowano postanowienia dyrektyw. Jednak obowiązek prowspólnotowej wykładni prawa krajowego przy jego stosowaniu, wymaga uwzględnienia norm prawa wspólnotowego, co nie jest problemem w przypadku terminowej i prawidłowej implementacji (Wspólnotowe prawo ochrony..., s. 110).

Zarzut zamieszczony w pkt 2 skargi kasacyjnej w istocie kwestionuje potraktowanie "potencjalnych" obszarów Natura 2000 na równi z obszarami projektowanymi Natura 2000, o których mowa w art. 33 ust. 2 w związku z art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Stanowisko przyjęte przez Sąd w tej sprawie jest słuszne, gdyż wynika ono z orzecznictwa ETS, który objęcie ochroną także potencjalnych obszarów Natura 2000 wywiódł odwołując się do zasady ostrożności wynikającej z art. 174 pkt 2 TWE (orzeczenia w sprawach: C-371/98 First Corporate Shipping, C-374/98 Basses Corbieres, C-355/90 Komisja Europejska przeciwko Hiszpanii oraz w sprawie C-392/96 Komisja Europejska przeciwko Irlandii). Pogląd, że obowiązkami ochronnymi są objęte również obszary, co do których procedura ich wyznaczania nie została jeszcze zakończona, wynika również z doktryny (A. Habuda w: Wspólnotowe prawo ochrony środowiska..., s. 130).

Powyższe wyjaśnienie powinno być również odpowiedzią na zarzut zamieszczony w pkt 3 skargi kasacyjnej, w którym listy projektowanych obszarów Natura 2000 i potencjalnych obszarów Natura 2000 kwalifikuje się pod względem zaliczania do źródeł powszechnie obowiązującego prawa, o których mowa w art. 87 Konstytucji. Tak sformułowany zarzut jest nieporozumieniem, gdyż przepis art. 87 ust. 1 należy rozumieć z uwzględnieniem brzmienia art. 91 Konstytucji RP, zgodnie z którym od dnia przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, prawo wspólnotowe stanowi część krajowego porządku prawnego z wszelkimi tego konsekwencjami, do których należy zaliczyć również orzecznictwo ETS, o czym była mowa wcześniej.

Tymczasem zarzuty skargi kasacyjnej zostały tak sformułowane, jakby autor jej zapomniał o konsekwencjach prawnych wynikających z podpisania przez Polskę w dniu 16 kwietnia 2003 r. w Atenach traktatu akcesyjnego.

Nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że "powoływanie się w zaskarżonych postanowieniach na naruszenie przepisów rozporządzenia Nr 14/2005 Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 27 lipca 2005 r. w sprawie Ińskiego Parku Krajobrazowego stanowi uchybienie", tym bardziej że pogląd ten nie został w żaden sposób uzasadniony przez Sąd.

Wojewoda Zachodniopomorski postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. określił zakres raportu z uwagi na oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na istniejący obszar Natura 2000 – [...] "[...]", co wynika z osnowy tego postanowienia. A w uzasadnieniu postanowienia jedynie wyjaśnił, "iż inwestycja zlokalizowana jest na terenie Ińskiego Parku Krajobrazowego, na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 – [...][...]oraz w granicach potencjalnego specjalnego obszaru ochrony siedlisk [...]". Skoro w rejonie przedmiotowej inwestycji ww. obszary nakładają się na siebie, Minister Środowiska w zaskarżonym postanowieniu (s. 9) uznał, że w tym przypadku zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, powinien również uwzględniać ochronę Ińskiego Parku Krajobrazowego, co jego zdaniem wynika z przepisów art. 47 i art. 5 Prawa ochrony środowiska. Trudno się z tym poglądem nie zgodzić, jeśli się zauważy, że parki krajobrazowe i obszary chronionego krajobrazu są zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, podobnie jak "obszar Natura 2000", formami ochrony przyrody, na terenie których mogą być również wprowadzone zakazy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 Prawa ochrony środowiska (art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody). Poza tym z akt sprawy nie wynika, aby w tym przypadku uwzględnienie ochrony Ińskiego Parku Krajobrazowego na podstawie przepisów prawa miejscowego naruszało postanowienia dyrektyw (ptasiej i siedliskowej), w oparciu o kryteria których wyznaczono obszar Natura 2000 "[...]"[...], gdyż to jedynie mogło wzmocnić stanowisko Wojewody Zachodniopomorskiego i Ministra Środowiska odmawiające uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia.

Należy ponadto zauważyć, że implementacja prawa wspólnotowego do porządku prawnego państwa członkowskiego, może odbywać się również w drodze przepisów prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego na danym terenie. Istnienie "obszarów Natura 2000", formy ochrony przyrody implementowanej z prawa wspólnotowego, nie wyklucza na terenie państw członkowskich istnienia innych, rodzimych form, jak np. parki narodowe, rezerwaty przyrody, czy parki krajobrazowe, jeżenie nie narusza to przepisów prawa wspólnotowego. W tym przypadku takich obaw chyba nie ma.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.