Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1342/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 48, 50, 51, 83
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 104, 138
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś asesor WSA Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. P. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. P. (dalej: "skarżąca") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], nakazującą całkowitą rozbiórkę obiektu budowlanego.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") w dniu [...] lipca 2002 r. w związku z wnioskiem Urzędu Miejskiego w [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe, usytuowanego na działce nr ewid. [...] (po podziale [...]), położonego w miejscowości [...], w gminie [...].

W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 23 sierpnia 2002 r. ustalono, że na ww. działce znajduje się murowany, dwukondygnacyjny, niepodpiwniczony budynek mieszkalny o nieregularnym kształcie przypominającym literę "L". W dniu oględzin budynek był użytkowany. Skarżąca oświadczyła podczas oględzin, że budowa przedmiotowego obiektu rozpoczęła się w 1987 r., a w 1988 r. skarżąca zamieszkała w nim wraz z rodziną i sukcesywnie prowadziła dalsze roboty budowlane. W 1994 r. wykonano dokumentację inwentaryzacyjną budynku. Następnie w 1996 r. dokonano jego rozbudowy w kierunku południowym poprzez wykonanie słupów oraz podwyższenie dachu. W ocenie organu powiatowego budowa oraz rozbudowa ww. obiektu wymagały pozwoleń na budowę, których jednak nie przedstawiono.

W konsekwencji PINB decyzją nr [...] z [...] grudnia 2002 r. nałożył na skarżącą jako inwestora obowiązek przedłożenia dokumentacji inwentaryzacyjno-projektowej ww. budynku. Ze względu na niewywiązanie się przez skarżącą z powyższego obowiązku w wyznaczonym terminie, powiatowy organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej: "pr.bud."), wydał decyzję nr [...] z [...] lutego 2020 r., którą nakazał skarżącej dokonania całkowitej rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, [...] WINB decyzją nr [...] z [...] maja 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie organu wojewódzkiego, PINB przeprowadził postępowanie administracyjne w niewłaściwym trybie naruszając tym samym przepisy prawa materialnego. W przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej polegającej na realizacji budynku mieszkalnego, prawidłowy sposób prowadzenia postępowania jest przewidziany w art. 48 pr.bud., a nie w art. 50-51 pr.bud.

3. W ponownym postępowaniu PINB przeprowadził w dniu 6 października 2020 r. czynności kontrolne na przedmiotowej działce. Organ ustalił, że znajduje się na niej dwukondygnacyjny budynek mieszkalny, dający się wpisać w prostokąt o wymiarach rzutu 9,61 m x 11,22 m. Na parterze budynku wydzielono osiem pomieszczeń, a na poddaszu – cztery pomieszczenia oraz pomieszczenie gospodarcze nieużytkowe. Budynek został zlokalizowany ścianą z oknem w odległości zmiennej od 1,98 m do 2,31 m od północnego ogrodzenia działki (graniczącej z działką nr ewid. [...] należącą do A. M.), a od strony zachodniej ścianą z oknem w odległości zmiennej od 3,08 m do 4,00 m mierząc do ogrodzenia znajdującego się na sąsiedniej działce. Natomiast od strony wschodniej, tj. od strony ulicy, budynek usytuowany jest ścianą z oknami w odległości zmiennej od 3,72 m do 4,15 m mierząc od ogrodzenia działki. Na przedmiotowej działce znajduje się ponadto zbiornik na nieczystości ciekłe, który zlokalizowany jest w odległości ok. 2,30 m od ściany z oknem przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz w odległości 1,19 m od ogrodzenia znajdującego się na sąsiedniej działce od strony wschodniej.

Wobec konieczności przeprowadzenia całego postępowania we właściwym trybie PINB decyzją nr [...] z [...] grudnia 2020 r. stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji nr [...] z [...] grudnia 2002 r. Wskazane rozstrzygnięcie zostało wydana na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 19 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471, dalej: "ustawa zmieniająca").

4. Po zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie, PINB decyzją nr [...] z [...] grudnia 2020 r. nałożył na skarżącą jako inwestora obowiązek dokonania całkowitej rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe znajdującego się na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Organ pierwszej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 48 ust. 1, art. 52 oraz art. 83 ust. 1 pr.bud. w zw. z art. 25 ustawy zmieniającej, a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca nie legitymuje się wymaganym pozwoleniem na budowę, a w sprawie mamy do czynienia z ciągiem samowoli budowlanej rozpoczętym w 1987 r. i trwającym sukcesywnie (co potwierdziła skarżąca) aż do 1996 r., kiedy powstała obecna bryła obiektu. Organ nie znalazł przy tym podstaw do podzielenia ww. procesu inwestycyjnego na dwie fazy, tj. budowę oraz rozbudowę obiektu, gdyż całe zamierzenie budowlane stanowi samowolę budowlaną (zarówno część pierwotna, jak i część rozbudowana, integralnie z nią związana).

Dodatkowo, w ocenie PINB omawiany obiekt budowlany narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy techniczno-budowlane w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotowy budynek jest bowiem z dwóch stron zlokalizowany ścianami z oknami w odległości od ogrodzenia działek sąsiednich mniejszej niż przewidziana w przepisach techniczno-budowlanych. Organ uznał zatem, że sporny obiekt narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065; dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"), w zakresie lokalizacji budynku względem działek sąsiednich.

5. Pismem z 14 stycznia 2021 r. skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji PINB. W odwołaniu skarżąca zawarła również wniosek o wszczęcie procedury legalizacyjnej. Umożliwiłoby to doprowadzenie obiektu budowlanego do zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi, a więc doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

6. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] grudnia 2020 r.

Organ drugiej instancji wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud.

W ocenie organu odwoławczego, decyzja PINB powinna zostać utrzymana w mocy, ponieważ analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wykazała, że organ ten prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie oraz prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, nie naruszając przy tym przepisów prawa.

Materiał dowodowy sprawy potwierdza niezgodność usytuowania zrealizowanego budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] października 2001 r. (dalej: "miejscowy plan zagospodarowania"). Z postanowień ww. planu wynika, że działka o nr ewid. [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MR/MN, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową. Organ stwierdził jednak, że usytuowanie budynku objętego prowadzonym postępowaniem jest niezgodne z nieprzekraczalną linią zabudowy przyjętą dla działek położonych w miejscowości [...] wzdłuż ulicy (drogi), w tym dla działki nr ewid. [...].

Organ odwoławczy wskazał także na niezgodność usytuowania ww. budynku z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, co również wykluczało możliwość legalizacji obiektu.

7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca pismem z 4 czerwca 2021 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 oraz art. 8 § 1 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu interesu skarżącej przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Skutkowało to wydaniem nakazu rozbiórki budynku wzniesionego zgodnie ze sztuką budowlaną i narażeniem skarżącej na niewspółmiernie wysokie i bezcelowe koszty.

W ocenie skarżącej możliwe jest doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodności z prawem poprzez dokonanie w nim odpowiednich modyfikacji, bez konieczności przeprowadzania rozbiórki całego budynku. W odniesieniu do wymienionych ścian naruszających przepisy rozporządzenia, w każdym przypadku odległość między ścianami, a granicami działki jest większa niż 1,5 m, czyli minimalna odległość dla ścian bez okien określona w ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w przypadku budynków usytuowanych na działkach o szerokości 16 m lub mniejszej.

Z powyższego wynika, że jest możliwe doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami rozporządzenia poprzez zamurowanie okien w ścianie północnej, zachodniej i wschodniej. Podobnie, w ocenie skarżącej, możliwa jest legalizacja zbiornika na nieczystości ciekłe.

8. Odpowiadając w dniu 5 lipca 2021 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

9. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

10. Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Takie rozwiązanie zostało też przyjęte w niniejszej sprawie.

11. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponieważ uznał, że w trakcie postępowania odwoławczego doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, a także przepisów materialnoprawnych.

Organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie nie wzięły pod uwagę utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu o wyjątkowości i ostateczności nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Zdaniem sądów obowiązek taki można nałożyć na inwestora tylko wówczas, gdy nie pozostaje już żadna inna możliwość legalnego działania organu. Rozbiórka obiektu, zwłaszcza budynku mieszkalnego, stanowi zatem rozwiązanie o charakterze ultima ratio – ostatniego z możliwych faktycznie (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2340/15 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2408/16 oraz z 23 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2456/15, LEX nr 2138071).

Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów szeroko pojętego Prawa budowlanego i w związku z tym należy stosować ją jako ostateczność. Celem nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest bowiem przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. Dopiero ustalenie przez organ nadzoru, iż przywrócenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe uprawnia i zarazem obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Dlatego też w przypadku stwierdzenia, że wzniesienie obiektu budowlanego lub jego części nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej, na organie nadzoru budowlanego, zawsze, w pierwszej kolejności ciąży obowiązek zbadania, czy istnieje prawna i techniczna możliwość legalizacji danego obiektu. Dopiero wówczas, gdy postępowanie wykaże, że z określonych przyczyn legalizacja nie jest możliwa, organ orzeka rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego lub jego części. Z drugiej strony warunkiem koniecznym legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 pr.bud. jest zgodność budowy z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem w myśl art. 48 ust. 2 pkt 2 pr.bud. (patrz m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 356/21, LEX nr 3191566; a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 793/20, LEX nr 3197418).

W świetle przytoczonych orzeczeń sądów administracyjnych składających się na aktualną linię orzeczniczą, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest wszczęcie postępowania legalizacyjnego i dokonanie legalizacji obiektu, oczywiście pod określonymi warunkami. Po pierwsze powinno mieć to miejsce, gdy przepisy prawa dopuszczają legalizację, a więc określony obiekt na danym terenie może funkcjonować. Po drugie, inwestor powinien wyrazić taka wolę. Podkreślić należy, że po stronie organu prowadzenie postępowania legalizacyjnego jest obowiązkowe, jednakże nie można "zmusić" inwestora do legalizacji, ponieważ dla niego ma ona charakter dobrowolny. Jednak gdy inwestor chce dokonać legalizacji, organy musza prowadzić postępowanie do czasu albo zakończenia procesu legalizacji albo ewentualnej rezygnacji z dokończenia tego procesu przez inwestora.

Mając na względzie wskazane zasady postępowania w przedmiocie samowoli budowlanych, Sąd stwierdził, że rozpatrując odwołanie skarżącej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepisy wymagające przeprowadzenia postępowania dowodowego niezależnie od okoliczności ustalonych przez organ pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie doszło zatem do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a.

W szczególności organ odwoławczy przyjął bezrefleksyjnie opinię organu powiatowego, że doprowadzenie przedmiotowego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe. Organ drugiej instancji nie zbadał jednak istotnej okoliczności wskazywanej przez skarżącą w odwołaniu, a także wcześniejszych pismach (m.in. z 2 marca 2018 r.), a mianowicie gotowości skarżącej do wprowadzenia zmian technicznych lub organizacyjnych, które usuwałyby wcześniejsze naruszenia prawa. Skarżąca deklarowała między innymi gotowość zamurowania okien, których wykonanie zmieniało sposób obliczania minimalnej dopuszczalnej odległości budynku od granicy działek sąsiednich lub dokonania "innych modyfikacji" w strukturze budynku, aby uczynić możliwym doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem.

[...] WINB nie zbadał także, czy jest możliwa rozbiórka tylko części przedmiotowego budynku. Z akt sprawy wynika przecież, że w latach 1987-1996 budynek był stopniowo powiększany. Nie można zatem z góry wykluczyć sytuacji, że wystarczyłoby przesunąć jedną ze ścian, bądź rozebrać część ganku, albo zbudować wejście do budynku od strony południowej (gdzie odległość od granicy działki sąsiedniej jest dostatecznie duża), aby zmniejszenie powierzchni użytkowej budynku doprowadziło do odsunięcia całego obiektu od granic działek sąsiednich, w tym także dostosowania budynku do nieprzekraczalnej linii zabudowy wymaganej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Dodatkowym potwierdzeniem braku dokładnego i starannego działania organu odwoławczego jest fakt, że organ drugiej instancji nie dostrzegł istotnej sprzeczności w materiale dowodowym. Otóż, w postępowaniu prowadzonym w roku 2002 ustalono, że dwukondygnacyjny i niepodpiwniczony budynek mieszkalny ma konstrukcję murowaną. Tymczasem, protokół z kontroli obiektu przeprowadzonej 6 października 2020 r. stwierdza, że mamy do czynienia z budynkiem o konstrukcji drewnianej. Takie oczywiste niespójności prowadzą do wniosku, że organ odwoławczy nie zadał sobie trudu, aby sprawdzić, jakiego rodzaju budynek ma podlegać całkowitej rozbiórce. Nie zadano sobie również pytania, czy jest możliwa rozbiórka części budynku. Stanowiłoby to z pewnością istotne utrudnienie dla skarżącej i jej rodziny, ale być może – co nie jest przesądzone w rozpatrywanej sprawie – prowadziłoby do spełnienia prawnych wymogów legalności przedmiotowego budynku. Nie można przecież zapominać, że mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym, z którego korzysta osiem osób, w tym pięcioro dzieci.

Organ nie sprawdził również, jaką szerokość ma przedmiotowa działka nr ewid. [...]. Jest to istotna okoliczność, mogąca przesądzić o wyniku prowadzonego postępowania. Jeśli bowiem przedmiotowa działka ma szerokość mniejszą niż 16 m, wówczas zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia o warunkach technicznych budynków mają do niej zastosowanie odmienne wymogi, niż w przypadku szerszych działek. Powołany przepis przesądza, że w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, dopuszcza się (z zastrzeżeniem określonych wyjątków) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w § 12 ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej.

12. Zdaniem Sądu, oceniając postępowanie organów nadzoru budowlanego w rozpatrywanej sprawie, zwłaszcza organu odwoławczego, należy również odnieść się do zarzutu działania skarżącej niezgodnego z nieprzekraczalną linią zabudowy ustaloną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego działkę nr ewid. [...]. Z akt wynika, że uchwała Rady Gminy w [...] Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została przyjęta w dniu [...] października 2001 r. Tymczasem z akt sprawy wynika, że samowolne prace budowlane były prowadzone przez skarżącą w latach 1987-1996. Oczywiście w ewentualnym postępowaniu legalizacyjnym należy wziąć pod uwagę taką treść miejscowego planu, która wynika z aktualnie obowiązującego aktu prawa miejscowego. Oceniając wszakże niezgodność z prawem przedmiotowego budynku oraz zbiornika na nieczystości ciekłe nie powinno się pomijać treści planu zagospodarowania obowiązującego w okresie, w którym prowadzona była samowolna budowa budynku mieszkalnego. Skarżąca prowadząc roboty budowlane nie mogła znać treści planu zagospodarowania uchwalonego pięć lat później. Organ nie sprawdził jednak, czy w okresie prowadzenia robót budowlanych teren działki nr ewid. [...] był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też nie, i jeśli tak, jakie były postanowienia tego wcześniejszego planu.

Powyższa okoliczność niezgodności przedmiotowego budynku z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego ma znaczenie zarówno dla oceny dopuszczalności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, jak i rozważenia kwestii ograniczenia ewentualnej rozbiórki tylko do części budynku. Należy przy tym pamiętać o poglądzie wyrażanym niekiedy przez orzecznictwo sądów administracyjnych, że jeśli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przyjmowany w chwili, w której istniejące już obiekty stają się niezgodne z postanowieniami tego planu, to taką postać naruszenia prawa należy uznawać za dopuszczającą mniejszy formalizm organów administracji w procesie stosowania prawa. Skoro bowiem prawodawca lokalny ustalał zasady zagospodarowania przestrzennego wiedząc, że istniejące budynki nie spełniają wymogów nakładanych na właścicieli nieruchomości, to można uznawać takie przypadki za rodzaj dopuszczenia, swoistej prawnej absolucji, odstępstw od wymogów planu. Co do zasady przecież normy prawne, w tym również normy prawa miejscowego, mają działać prospektywnie, to znaczy na przyszłość, a nie retrospektywnie, czyli wstecz. Taka reguła rozumowania jest uznawana za jedną z fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawnego. Z tego też powodu stosowanie przepisów ustawowych, a także przepisów prawa miejscowego zgodnie z Konstytucją RP, powinno prowadzić do budowania równowagi między zasadą legalności działania organów władzy publicznej a zasadami praworządności i – co szczególnie ważne - proporcjonalności.

13. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne rozpatrywanej sprawy Sąd, który wydał niniejszy wyrok nie przesądza o ostatecznym wyniku ponownego postępowania, które będzie prowadził [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zdaniem Sądu w tym postępowaniu wojewódzki organ nadzoru budowlanego będzie zobowiązany uzupełnić materiał dowodowy mający istotne znaczenie dla prowadzonego postępowania. Postępowanie w tym zakresie powinno być prowadzone na podstawie art. 136 k.p.a. Ustalenia faktyczne powinny przy tym pozwalać na rozważenie różnych możliwych scenariuszy postępowania w sprawie, włącznie z oceną możliwości dokonania takich zmian konstrukcyjnych lub takich modyfikacji istniejącego budynku, które czyniłyby możliwym prowadzenie postępowania legalizacyjnego zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud.

Rozstrzygnięcie organu powinno znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

14. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy, czyli jak w pkt II wyroku.