Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4117/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4, 154, 157
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. i T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 441/18 w sprawie ze skargi E. P. i T. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 24 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 441/18 oddalił skargę E. P. i T. P. na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. P. i T. P., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w związku z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz w związku z art. 157 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", polegające na braku należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu administracji przez Sąd i niezasadnym oddaleniu skargi przy zastosowaniu przez Sąd art. 151 P.p.s.a. na skutek dokonania nieprawidłowej oceny, że organ administracyjny nie był zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich praw, tj. w zakresie braku poinformowania skarżących o możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego sporządzonego [...] lutego 2018 r. przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego A. O., co skutkowało tym, że skarżący, nie mając wiedzy o uprawnieniu przewidzianym w art. 157 ust. 1 u.g.n., z tego uprawnienia nie skorzystali,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 oraz 175 ust. 1 u.g.n., polegające na braku należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu administracji przez Sąd i niezasadnym oddaleniem skargi przy zastosowaniu przez sąd art. 151 P.p.s.a., przyjmując, że organy administracji dokonały w sposób prawidłowy oceny operatu szacunkowego pod względem jego zgodności z przepisami prawa oraz powszechnych krajowych zasad wyceny (nota interpretacyjna nr 1 – zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości), co skutkowało uznaniem, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", polegające na braku należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu administracji przez Sąd i niezasadnym oddaleniu skargi przy zastosowaniu przez Sąd art. 151 P.p.s.a. na skutek przyznania racji stanowisku organu administracji, że dysponowanie przez rzeczoznawcę majątkowego trzema transakcjami drogowymi z rynku regionalnego jest wystarczające dla ustalenia cech charakterystycznych dla tego rodzaju rynku i w konsekwencji uprawnia rzeczoznawcę majątkowego do sporządzenia operatu szacunkowego w oparciu jedynie o trzy transakcje porównawcze z pominięciem procedury wynikającej z noty interpretacyjnej nr 1 – zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości, co skutkowało uznaniem operatu szacunkowego opartego zdaniem skarżących na błędnych założeniach metodologicznych za prawidłowy,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 154 ust. 1 u.g.n. w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia a contrario polegające na braku należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu administracji przez Sąd i niezasadnym oddaleniem skargi przy zastosowaniu przez Sąd art. 151 P.p.s.a. polegające na pełnej aprobacie stanowiska organu administracji, że możliwe jest przyjęcie do porównań transakcji, których ceny w sposób rażący odbiegają od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości, podczas gdy zupełna i prawidłowa analiza akt sprawy, w szczególności rzeczowego operatu szacunkowego, powinna doprowadzić do wniosku, że nie jest prawidłowe przyjęcie do porównań transakcji różniących się pomiędzy sobą cenami o ponad 40%.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie Sądowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od Wojewody [...] na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z [...] grudnia 2020 r. wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

E. P. i T. P. w piśmie z [...] lutego 2021 r. przedstawili dodatkowe stanowisko w sprawie. Podtrzymali w całości zarzuty oraz wnioski podniesione w skardze kasacyjnej i wnieśli o jej uwzględnienie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pomimo żądania skarżących kasacyjnie przeprowadzenia rozprawy w sprawie istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 powołanego przepisu. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń i oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Na wstępie wymaga jednak przypomnienia, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem E. P. i T. P. z [...] listopada 2017 r. o ustalenie, na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n., odszkodowania za działki gruntu przejęte decyzją Wójta Gminy D. z [...] lipca 2016 r. nr [...] zatwierdzającą podział nieruchomości nr [...] z mapy 2 o pow. 2,1604 ha obręb [...], gmina D., na wniosek skarżących. Na skutek podziału zostały wydzielone m.in. działki przeznaczone na drogi i ulice dojazdowe, oznaczone w ewidencji gruntów numerami: [...] o pow. 0,0313 ha, [...] o pow. 0,1605 ha oraz działka przeznaczona na drogi lokalne i ulice w ciągach dróg lokalnych, oznaczona nr [...] o pow. 0,2282 ha, które na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. przeszły na własność Gminy D. [...] sierpnia 2016 r., tj. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Obecnie działki figurują w księdze wieczystej [...], w której jako właściciel wpisana jest Gmina D. Pomimo prowadzonych negocjacji nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania.

Starosta D. decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] ustalił na rzecz E. i T. P. odszkodowanie w wysokości 57 876 zł za prawo własności nieruchomości, oznaczonych w ewidencji gruntów obrębu [...], gmina D., jako działki nr [...] o pow. 0,0313 ha, nr [...] o pow. 0,2282 ha i nr [...] o pow. 0,1605 ha, przejętych z mocy prawa na własność Gminy D. [...] sierpnia 2016 r. na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. z [...] lipca 2016 r. zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. 2,1604 ha. Wysokość odszkodowania organ ustalił w oparciu o operat szacunkowy z [...] lutego 2018 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego według stanu i przeznaczenia nieruchomości z [...] lipca 2016 r., tj. z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i cen z dnia wyceny. Rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Jako nieruchomości porównawcze przyjęte zostały nieruchomości drogowe o znanych cenach transakcyjnych. Rzeczoznawca majątkowy w pierwszej kolejności zbadał rynek lokalny obejmujący Gminę D. i powiat d. Na terenie Gminy D., w szczególności na obszarze obrębu [...], nie odnotowano w badanym okresie, obejmującym dwa lata poprzedzające datę sporządzenia wyceny, żadnej transakcji nieruchomościami podobnymi, przeznaczonymi na cele drogowe. Na obszarze powiatu d. wystąpiła jedna transakcja dotycząca podobnej nieruchomości przeznaczonej na cele drogowe, dlatego obszar badania rynku rzeczoznawca rozszerzył o sąsiednie powiaty, n. oraz n., które charakteryzują się podobnym stopniem zurbanizowania oraz warunkami przyrodniczymi. W powiecie n. nie wystąpiły transakcje nieruchomościami drogowymi, natomiast w powiecie n. miały miejsce dwie transakcje w miejscowości L. i P. Rzeczoznawca wyjaśnił, że miejscowości te położone są w bezpośrednim sąsiedztwie miasta N., podobnie jak K. położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie miasta D. W procesie szacowania rzeczoznawca majątkowy określił trend czasowy na poziomie zerowym, opierając się, ze względu na zbyt małą liczbę transakcji nieruchomościami drogowymi, na instytucjach monitorujących rynek nieruchomości. Wagi cech ustalone zostały na podstawie ankiety przeprowadzonej wśród specjalistów, rzeczoznawców majątkowych i pośredników w obrocie nieruchomościami.

Organ I instancji w dniu [...] marca 2018 r. przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania oraz biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Skarżący domagali się przeprowadzenia powtórnej wyceny z uwzględnieniem transakcji działek budowlanych z terenu K., natomiast rzeczoznawca majątkowy podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewoda [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania T. P. i E. P., decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda uznał zarzuty odwołania za wyłącznie polemiczne i wyjaśnił, że wybór metody szacowania, dobór nieruchomości podobnych czy ustalenie wielkości wskaźników korygujących pozostają w zakresie odpowiedzialności rzeczoznawcy i należą do sfery jego wiedzy fachowej. Zdaniem Wojewody zastrzeżenia skarżących nie są poparte takim dowodem, który mógłby wzbudzić wątpliwości co do prawidłowości spornego operatu. W sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu, to na poparcie zarzutów powinna, zgodnie z art. 157 u.g.n., przedstawić ocenę prawidłowości operatu dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Organ nie ocenia merytorycznie operatu szacunkowego w zakresie wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, a kontroluje jedynie, czy zachowane zostały wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Zdaniem Wojewody, skoro w materiale dowodowym znajduje się operat szacunkowy z [...] lutego 2018 r., mogący stanowić podstawę ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki, zlecanie nowej wyceny bądź uzupełnienie dotychczasowej opinii nie znajdowało uzasadnionych podstaw.

T. P. i E. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższą decyzję, którą Sąd powołanym na wstępie wyrokiem oddalił. Sąd odnosząc się do kwestii spornej w sprawie, tj. wysokości przyznanego odszkodowania, wskazał, że kluczowy dowód w kontrolowanym postępowaniu - operat szacunkowy wiąże organy administracji publicznej co do ustalonej przez biegłego wartości wycenianej nieruchomości, ale nie stanowi jedynego dowodu w oparciu o który organ może dokonywać ustaleń faktycznych czy prawnych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Dowodem są także pisemne wyjaśnienia samych stron. Organ administracji ostatecznie rozstrzygając sprawę powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. O kwestiach merytorycznych operatu decyduje natomiast rzeczoznawca, co oznacza, że ani organ ani sąd prowadzący postępowanie nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi. Sąd uznał, że w operacie szacunkowym biegły prawidłowo ustalił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości według stanu i przeznaczenia nieruchomości z dnia wydania decyzji podziałowej oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Nie ma też podstaw do kwestionowania prawidłowości doboru nieruchomości porównawczych. To rzeczoznawca majątkowy według swej wiedzy specjalistycznej decyduje o doborze obiektów porównawczych. Organy administracji mogą natomiast oceniać, czy przyjęte do wyceny nieruchomości były adekwatne do przedmiotu wyceny i można je było uznać za podobne. Biegły ustalił trzy transakcje nieruchomościami drogowymi, wyodrębnił trzy cechy rynkowe i ich wagę dla ostatecznej ceny nieruchomości, na podstawie wyniku analizy preferencji uczestników rynku nieruchomości, którą, jak wyjaśnił, wykonał na podstawie ankiety przeprowadzonej wśród specjalistów: rzeczoznawców majątkowych i pośredników obrotu nieruchomościami. Porównał następnie te cechy z transakcjami przyjętymi do wyceny, skorygował ceny i ustalił wartość 1 m2 z uwzględnieniem poprawek.

Sąd Wojewódzki wskazał, że skarżący nie wystąpili ani do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości spornego operatu w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. ani też nie przedłożyli alternatywnego operatu szacunkowego, do ustaleń którego musiałby odnieść się organ administracji. Dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi organ miałby podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie.

Sposób sformułowania podstaw kasacyjnych wymaga poczynienia w pierwszej kolejności kilku uwag dotyczących wymogów formalnych, jakim powinno odpowiadać kwalifikowane pismo w postępowaniu, jakim jest skarga kasacyjna. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. obligatoryjnym elementem tego środka odwoławczego jest wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu przepisów, jakie w ocenie strony składającej skargę kasacyjną zostały naruszone. Wnoszący skargę kasacyjną powinien przyporządkować każdy z zarzutów do konkretnej podstawy kasacyjnej, wskazanej w art. 174 P.p.s.a. Ma to istotne znaczenie dla spełnienia wymogów formalnych środka odwoławczego. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie wskazuje wyłącznie na naruszenie przepisów postępowania, pomimo że w zarzutach wymienia również naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami czy rozporządzenia. W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 174 P.p.s.a. statuuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21 lutego 2005 r., GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 672, nb 5, 6) bądź zbędne dublowanie, gdy prawidłowe było zgłoszenie zarzutów w ramach jednej z podstaw kasacyjnych. Przypomnieć też trzeba, że w przypadku zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. niezbędne jest wskazanie formy naruszenia. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. są to błędna wykładnia i (lub) niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku naruszenia przepisów postępowania nie ma obowiązku wskazania formy ich naruszenia, jednakże konieczne jest określenie, w jaki sposób zostały one naruszone i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O charakterze danego przepisu nie decyduje charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (wyroki NSA z 10 maja 2006 r., II OSK 1356/05 i 16 marca 2007 r., I OSK 733/06). Za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r., II OPS 5/09, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r., II FSK 1603/06). Błędne przypisanie zarzutu do niewłaściwej podstawy kasacyjnej co do zasady nie dezawuuje całkowicie takiego zarzutu, jeśli sposób jego sformułowania pozwala na merytoryczną ocenę w ramach właściwej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z 2 września 2010 r., II FSK 636/09 i 13 marca 2008 r., II OSK 223/07). Rzutuje to jednak w bezpośredni sposób na możliwość i zakres dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku w ramach sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny.

Odnosząc się kolejno do zarzutów skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 9 K.p.a. w związku z art. 157 ust. 1 u.g.n. na skutek niepoinformowania skarżących przez organ prowadzący sprawę o możliwości weryfikacji operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 8 lutego 2018 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1963/17, przywołanym zarówno przez Sąd I instancji, jak i skarżących kasacyjnie. Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgadzając się z tym poglądem wskazali, że stoi on w opozycji do utrwalonej linii orzeczniczej, z której wynika jednoznacznie, że organ administracyjny jest zobligowany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W tym zakresie powołali się na pogląd tego Sądu wyrażony w wyroku z 16 maja 2012 r. w sprawie I OSK 699/11. Przepis art. 9 K.p.a. istotnie nakłada na organy administracji państwowej obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w toku całego postępowania, tj. od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Jednakże obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z udzielaniem pouczeń prawnych uczestnikom postępowań administracyjnych oraz poszukiwanie optymalnych i adekwatnych dla tych uczestników rozwiązań prawnych. Ponadto autor skargi kasacyjnej odwołując się do utrwalonej linii orzeczniczej odnośnie do stosowania art. 9 K.p.a. pomija specyfikę spraw, których przedmiotem jest wycena nieruchomości i na którą zwrócił uwagę NSA w cytowanym wyroku z 8 lutego 2018 r., I OSK 1963/17. NSA wskazał tam, że dokumentacja związana z wyceną nieruchomości, a w szczególności operat szacunkowy jest elementem szerzej rozumianego postępowania dowodowego w sprawie. Od operatu szacunkowego nie służy odwołanie rozumiane jako odwołanie się od orzeczenia zapadłego w toku instancji, a zatem ani biegły rzeczoznawca ani organ prowadzący postępowanie dowodowe nie są zobligowani do pouczania uczestników postępowania o możliwości weryfikacji tego dowodu, jaką daje im przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. Skoro tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych władna jest dokonać merytorycznej oceny zwartości operatu szacunkowego, to strona kwestionująca dany operat powinna przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Kwestia, czy strony postępowania zechcą skorzystać z takiej możliwości należy tylko do nich, a dopuszczalność uznania operatu za prawidłowy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym nie zależy od tego, czy strony zechciały skorzystać lub nie skorzystały z takiej drogi weryfikacji operatu. Zasady informowania stron o ich uprawnieniach procesowych, wynikającej z art. 9 K.p.a. nie można interpretować tak szeroko, jak chce tego autor skargi kasacyjnej, a w szczególności by obejmowała ona wszelkie sugestie co do kierunków postępowania dowodowego, które ewentualnie mogą być korzystne dla strony. Obowiązek informowania o treści art. 157 ust. 1 u.g.n. nie wynika przy tym ani z przepisów tej ustawy ani z przepisów rozporządzenia, odnoszących się do treści operatu. Przy czym należy podkreślić, że art. 157 u.g.n. nie jest normą mającą gwarantować uprawnienia procesowe strony, lecz normą ogólną, regulującą dopuszczalny tryb merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych.

Niezasadne także pozostają zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. powiązane z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i w związku z art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i art. 175 ust. 1 u.g.n., a także w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia. W sprawie niniejszej z uzasadnienia skargi kasacyjnej wywieść można, że naruszenie wskazanych przepisów polega na tym, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że organy obu instancji naruszyły powyższe normy przez uznanie opinii rzeczoznawcy za prawidłową podstawę ustaleń faktycznych w sprawie przez wskazanie, że jest ona prawidłowa, pomimo że w ocenie skarżącego kasacyjnie rzeczoznawca nieprawidłowo zastosował podejście porównawcze w wycenie nieruchomości wobec małej liczby transakcji porównawczych i nieprawidłowo uznał porównywane nieruchomości za podobne do nieruchomości szacowanych. Autor skargi kasacyjnej wskazał dalej, że organy nie dokonały własnych rozstrzygnięć w tym zakresie, nie oceniły operatu pod względem materialnym, ale również formalnym i w rezultacie przyjęły, że sporny operat dotyczący gruntu skarżących jest prawidłowy.

Odnosząc się do powyższego wskazać trzeba, że organ orzekający ocenił operat jako dowód w sprawie (art. 80 K.p.a.), czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, organ przeanalizował konkretne fragmenty operatu, jego założenia, przyjętą metodykę oraz wnioski w ramach własnych kompetencji, nie wymagających posiadania specjalistycznej wiedzy, którą ma rzeczoznawca. Nie można uznać, że organy jedynie ogólnie wskazały, że opinia jest prawidłowa. Organy orzekające nie mogły bowiem dokonywać własnych rozstrzygnięć co do przedmiotu sprawy, jak tego żądają skarżący kasacyjnie i wskazywać na merytoryczne okoliczności przemawiające za uznaniem niesłuszności operatu rzeczoznawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny w szczególności pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Operat, który jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnoszących się do szacowania wartości nieruchomości jest dowodem w sprawie administracyjnej i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód. Ani sąd, ani też organ prowadzący postępowanie nie mogą jednak wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Innym zagadnieniem jest możliwość oceny przez organy i sądy administracyjne operatów szacunkowych w zakresie ich wartości dowodowej. W tej kwestii należy mieć na uwadze, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n.). Sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracji, ani też sądu. Jednak operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu, ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Dlatego uznać należy, że organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Zatem ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. W takiej sytuacji prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat budzący uzasadnione wątpliwości wymaga wyjaśnienia.

W sprawie niniejszej, organ po dokonaniu oceny operatu nie powziął takich wątpliwości, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, zaś strona - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie podważyła skutecznie przyjętego za podstawę orzeczenia dokumentu. Sąd I instancji w sposób szczegółowy odniósł się do kwestii doboru przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości podobnych do wycenianych, zakresem tego doboru z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości, zastosowanego podejścia porównawczego i metody porównywania parami, a w rezultacie prawidłowością zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, że ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji zatwierdzającej podział (tak jak w analizowanym przypadku), wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania powinna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - a więc nabytych pod inwestycje drogowe. W szczególności Sąd prawidłowo zaaprobował dobór przez rzeczoznawcę majątkowego trzech transakcji nieruchomościami drogowymi: w miejscowości R. - powiat d., L. - powiat n. i P. – powiat n. Rzeczoznawca opisał te nieruchomości, podał ich numery w ewidencji gruntów, obręb, gminę i powiat, a także powierzchnię, ocenił lokalizację i wskazał cenę za 1 m2. Wskazane przez biegłego dane były wystarczające do ustalenia lokalizacji przyjętych do wyceny działek. Prawidłowo też Sąd Wojewódzki uznał, że rzeczoznawca majątkowy nie był ograniczony doborem transakcji porównawczych tylko z terenu powiatu d. W myśl § 36 ust. 2 rozporządzenia ustalenie wartości rynkowej następuje w oparciu o dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości. Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero bowiem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Tak rozumiany przepis aktu wykonawczego umożliwia realizację ustawowego obowiązku dokonania wyceny nieruchomości wywłaszczonych na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania czyniąc przepisy te spójnymi, pozwalając jednocześnie na dostosowanie podejścia do zaistniałych w konkretnej sprawie warunków (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r., I OSK 184/19).

Odnośnie zaś do zarzucanej zbyt małej liczby transakcji porównawczych, co w konsekwencji - zdaniem skarżących kasacyjnie - niweczyło możliwość określenia cech rynkowych i określenia ich wag procentowych, a w rezultacie stosowanie w okolicznościach sprawy przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia, to przypomnieć należy, że zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przy tej metodzie prawodawca nie precyzuje zatem liczby nieruchomości koniecznych do porównania z wycenianą i w praktyce rzeczoznawcy majątkowi przyjmują, że wymagane jest porównanie z kilkoma nieruchomościami podobnymi, w odróżnieniu od metody korygowania ceny średniej, która wymaga przyjęcia do porównań co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). W Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny – nocie interpretacyjnej pod pozycją 4.2.6. wskazano zaś, że przy metodzie porównywania parami dokonuje się wyboru do porównań z utworzonego zbioru nieruchomości, co najmniej trzech nieruchomości najbardziej podobnych pod względem cech rynkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, z ich niezbędną charakterystyką. Nie można zatem uznać, że dobór w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania szacowanych działek trzech nieruchomości podobnych nie spełnia wymogu porównania z kilkoma (co najmniej trzema) nieruchomościami podobnymi. Kolejno należy wskazać, że porównywalność w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza identyczności parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości (wyrok NSA z 4 sierpnia 2020 r., I OSK 3563/18). Ponadto, co najistotniejsze to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Oznacza to, że w sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń. Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenia wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 154 ust. 1 u.g.n. w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia nie jest zasadny. W myśl tego ostatniego przepisu ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20 % od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Tak jak zauważył sam autor skargi kasacyjnej przepis ten nie był stosowany w niniejszej sprawie. W odniesieniu do wskazanych przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji nieruchomościami nie wystąpiły szczególne warunki zawierania transakcji, a mianowicie nie była to sprzedaż w drodze przetargu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można zatem za pomocą tego przepisu kwestionować przyjęcia do porównań transakcji różniących się pomiędzy sobą cenami o ponad 40%.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a.