Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3016/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1 pkt 1 art. 49 ust. 2, art. 75 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 217
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 5, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 94 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: § 2 pkt 2, § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 182
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w  podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą
article: art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 184, art. 185 § 1, art. 187 § 1, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1 § 1, art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 226/19 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta Poznania z dnia 11 kwietnia 2014 r., nr 206/2014/P w przedmiocie powołania Komisji konkursowej ds. wyboru kandydata na stanowisko dyrektora Szpitala [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza na rzecz Wojewody Wielkopolskiego od Miasta Poznania kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 226/19, po rozpoznaniu skargi Wojewody Wielkopolskiego, stwierdził, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Poznania (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie powołania Komisji konkursowej ds. wyboru kandydata na stanowisko dyrektora Szpitala Miejskiego im. [...] w Poznaniu zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające w szczególności na naruszeniu:

a. art. 49 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 217, z późn. zm.; zwanej dalej "u.d.l.") w związku z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.; zwanej dalej "u.s.g.") poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie powołania komisji konkursowej w konkursie na kierownika podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą jest właściwy jej organ stanowiący, podczas gdy do zadań Prezydenta Miasta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, Prezydent Miasta jako kierownik urzędu wykonywać ma uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, co za tym idzie wyrok Sądu I instancji zmierza do niewłaściwego wskazania, że kompetencje przyznane Prezydentowi Miasta na podstawie ustawy mogą zostać przyjęte oraz wykonywane przez inny organ jednostki samorządu terytorialnego, co w okolicznościach przedmiotowej sprawy prowadzi do twierdzenia, że rola Prezydenta Miasta ma sprowadzać się jedynie do podpisania umowy;

b. § 3 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 lutego 2012 r. Ministra Zdrowia w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. poz. 182, dalej "r.MZ") poprzez błędną wykładnię i w jej następstwie ustalenie, że w rozumieniu cytowanych przepisów "właściwym podmiotem" do powołania komisji konkursowej w konkursie na kierownika podmiotu leczniczego jest Rada Miasta Poznania;

c. art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 94 ust. 4 u.s.g. poprzez niewłaściwe uznanie, że w sprawie konieczne jest ustalenie, że zarządzenie Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2014 r. zostało wydane z naruszeniem prawa, podczas gdy jest ono zgodne z prawem.

II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu:

a. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę wyroku i skargi kasacyjnej tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia [powinno być zapewne "poprzez stwierdzenie wydania zaskarżonego zarządzenia z naruszeniem prawa" – uw. NSA] zamiast nieuwzględnienia skargi Wojewody Wielkopolskiego;

b. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu "I i II instancji" [powinno być zapewne "Prezydenta" – uw. NSA], co skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z naruszeniem prawa;

c. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, albowiem w ocenie skarżącego nie zawiera ono dostatecznego odniesienia się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę organu, a nadto brak jest wskazania, co do odmiennej linii orzeczniczej w zakresie ustalenia kompetencji Prezydenta Miasta w przedmiotowej sprawie oraz brak elementów koniecznych, w szczególności, lakoniczne, fragmentaryczne i znacznie ograniczone ustalenie stanu faktycznego sprawy, nieprzywołanie w sposób szczegółowy dowodów, na jakich Sąd oparł się wydając rozstrzygnięcie w sprawie, jak również niewyjaśnienie w sposób wystarczający podstawy prawnej rozstrzygnięcia i przytoczenia mających zastosowanie przepisów prawa.

Mając na względzie podniesione zarzuty Prezydent wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i wydanie wyroku reformatoryjnego oddalającego skargę Wojewody Wielkopolskiego w całości, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że zachodzą ku temu przesłanki na podstawie art. 188 P.p.s.a., względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Prezydent zwrócił się także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Wskazał też, że jeżeli przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości – to w takim przypadku wnosi o odroczenie rozpoznania sprawy i przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów, zgodnie z art. 187 P.p.s.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda Wielkopolski, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Zawiadomieniem z dnia 25 stycznia 2022 r. poinformowano strony między innymi, że wobec ograniczeń w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), skarżący kasacyjnie może zrzec się rozprawy i jeżeli pozostałe strony w terminie określonym w art. 182 § 2 P.p.s.a. nie zażądają rozprawy, to sąd taką skargę kasacyjną rozpozna na posiedzeniu niejawnym w składzie 3-osobowym.

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie, pismem z dnia [...] maja 2022 r. skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było zarządzenie Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] , którym organ ten na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., art. 49 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.d.l. powołał Komisję konkursową ds. wyboru kandydata na stanowisko dyrektora Szpitala Miejskiego im. [...] w Poznaniu.

Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Prezydent ma kompetencję do wydania zarządzenia w sprawie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, czy też taka kompetencja przysługuje Radzie Miasta.

Zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 1 u.d.l., w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą przeprowadza się konkurs na stanowisko kierownika. Stosownie do art. 49 ust. 2 u.d.l., konkurs na stanowisko kierownika ogłasza podmiot tworzący, a na pozostałe stanowiska – kierownik. Takie określenie podmiotu właściwego do ogłoszenia konkursu na stanowisko kierownika przez przyznanie kompetencji podmiotowi tworzącemu nie wskazuje expressis verbis, który z organów jednostki samorządu gminnego jest właściwy. W orzecznictwie podkreśla się, że u.d.l. posługuje się terminem "podmiot tworzący", dla wykonywania szeregu czynności na jakie składa się procedura wyłaniania kandydatów na stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym. Również rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. posługuje się terminem "właściwy podmiot", pod którym to pojęciem, zgodnie z § 2 pkt 2 tego rozporządzenia rozumie się "podmiot tworzący albo kierownika podmiotu leczniczego, o których mowa w art. 49 ust. 2 ustawy". Nie daje też podstaw do wyprowadzenia, który z organów samorządu gminy ma przypisaną kompetencję, przepis art. 2 ust. 1 pkt 6 u.d.l., który definiuje podmiot tworzący jako "podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jednostki budżetowej albo jednostki wojskowej". Takiej regulacji nie zawiera też art. 4 ust. 1 u.d.l., który określa rodzaje podmiotów leczniczych, a nie właściwość do ich tworzenia. W takim stanie normatywnym do wyprowadzenia kompetencji organów samorządu gminnego konieczne staje się uwzględnienie wykładni systemowej, w tym regulacji przyjętej w u.s.g., a zwłaszcza w art. 18 ust. 1, art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 tej ustawy. Rozwiązania przyjęte w ustawie ustrojowej wypełniają regulację w ustawach materialnoprawnych w przedmiocie ustalenia kompetencji. Takie znaczenie ma art. 18 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z tego domniemania kompetencji przyznanego radzie gminy należy wyprowadzić następstwa dla ustalenia kompetencji, gdy przepis prawa nie normuje jej expressis verbis. Do takiej regulacji należy na przykład ta zawarta w art. 75 pkt 2 u.d.l., który stanowi, że organem dokonującym przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego – w przypadku samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których podmiotem tworzącym jest jednostka samorządu terytorialnego. W przypadku braku takiej regulacji nie można pominąć regulacji przyjętej w ustawie ustrojowej. Jest to jedna z podstawowych reguł wykładni, która nakazuje oparcie wykładni przepisu prawa na systemie przyjętych rozwiązań prawnych, wyłączając dokonanie wykładni z pominięciem regulacji prawnej przyjętej w innych ustawach pozostających w związku z regulacją poddanego wykładni przepisu prawa. Tam zatem gdzie przepis prawa reguluje właściwość organów samorządu gminnego nie można przyjąć wykładni wbrew regulacji ustrojowej zawartej w ustawie o samorządzie gminnym (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2017 r., 484/16 oraz z dnia 13 września 2016 r., II OSK 1673/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W oparciu o przyjęte w u.s.g. rozwiązania należy wyodrębnić kompetencje do tworzenia podmiotu leczniczego oraz kompetencje w zakresie czynności wykonawczych związanych z zatrudnieniem, wyłonionego w drodze konkursu, kandydata. W ramach tego podziału kompetencji powołanie komisji konkursowej należy do rady gminy, a nie organu wykonawczego. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g., wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Należy podkreślić, że katalog zadań wójta określony w art. 30 ust. 2 u.s.g. ma jedynie charakter przykładowy. Użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" należy rozumieć w ten sposób, że organ wykonawczy może wykonywać również inne zadania niż określone w tym przepisie, jednakże tylko wtedy, gdy taką kompetencję przewidują przepisy szczególne. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia tego przepisu, jako obejmującego wszelkie czynności prowadzące do nawiązania stosunku pracy (bądź zawarcia umowy cywilnoprawnej). Ani u.d.l., ani r.MZ, nie wskazują expressis verbis, że właściwym organem do powołania komisji konkursowej i ogłoszenia konkursu jest organ wykonawczy. Posługują się jedynie określeniem "podmiotu tworzącego". Zgodnie z art. 49 ust. 4 i 6 u.d.l., z kierownikiem nawiązuje się stosunek pracy lub zawiera umowę cywilnoprawną. Wykładając ściśle tę normę należy stwierdzić, że w ramach tej kompetencji nie mieszczą się czynności związane z wyłonieniem kandydata na stanowisko kierownika, w tym czynności inicjujące postępowanie konkursowe. Powołanie komisji konkursowej stanowi etap wstępny w całym procesie zmierzającym do wyboru kandydata na stanowisko kierownika podmiotu leczniczego, zasadniczo różniący się charakterem od końcowego aktu zawarcia umowy. Nie są to zatem działania wykonawcze, ale stanowiące, gdyż powołanie komisji konkursowej, inicjujące całe postępowanie konkursowe, należy uznać za rozstrzygnięcie o stworzeniu podstaw normatywnych do obsadzenia stanowiska kierownika poprzez nawiązanie z nim stosunku pracy albo zawarcie umowy cywilnoprawnej. Innymi słowy, samo nawiązanie stosunku pracy jest rezultatem przeprowadzenia konkursu i stanowi wykonanie rozstrzygnięć o powołaniu komisji konkursowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2018 r., II OSK 2927/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., II OSK 56/14, w świetle § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r., postępowanie konkursowe wszczyna powołanie komisji konkursowej, które stanowi etap wstępny w procesie zmierzającym do powierzenia stanowiska kierowniczego podmiotu leczniczego. Czynność ta zasadniczo różni się od pozostałych elementów ściśle określonej procedury. Nie są to bowiem działania wykonawcze, ile stanowiące o ukonstytuowaniu się komisji w określonym składzie, która następnie w toku prowadzonych działań wyłoni kandydata na dane stanowisko. Akt ten stwarza zatem podstawy do prowadzenia postępowania, którego celem jest zatrudnienie kierownika podmiotu leczniczego. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że powołanie komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko kierownika w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Tak podjęta uchwała o powołaniu komisji konkursowej podlegać będzie następnie wykonaniu, które – tak jak w przypadku innych uchwał – należeć będzie do właściwości organu wykonawczego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyższe stanowisko, które jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznając przy tym, że nie ma potrzeby przedstawiania zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu, na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a.

Wydanie zarządzenia przez organ niewłaściwy stanowiło istotne naruszenie prawa, będące podstawą do wydania wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., o czym prawidłowo orzekł Sąd pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. Brak szczegółowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko sądu co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślenia wymaga, że z art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wynika obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w pismach w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2008 r., II FSK 1801/06, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (zob. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, orzeczenia.nsa.gov.pl) w wysokości 240 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).