Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2213/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 233 par. 1 pkt 1, art. 258 par. 1 pkt 2 i par. 2.
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
article: art. 8, art. 117 ust. 1, art. 144, art. 129 ust. 1, art. 48 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2014 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia w części zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej w [...] (dalej także: "DIC w [...]"), działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 258 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.) w związku z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm. - dalej także: "u.g.h."), po rozpatrzeniu wniosku spółki B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także: "skarżąca spółka", "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. stwierdzającą wygaśnięcie w części zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych - utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] lutego 2013 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dyrektor Izby Skarbowej w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. udzielił skarżącej spółce zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 120 punktach na terenie województwa [...]. W punkcie IV powyższego zezwolenia, Dyrektor Izby Skarbowej w [...], działając zgodnie z dyspozycją przepisu art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.), ustalił nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności, tj. dzień [...] października 2009 r.

Naczelnik Urzędu Celnego [...] w [...] pismem z dnia [...] lipca 2012 r. poinformował Dyrektora Izby Celnej w [...], że w punkcie gry na automatach i o niskich wygranych mieszczącym się w [...] przy ul. [...], skarżąca spółka nie rozpoczęła działalności objętej wskazanym wyżej zezwoleniem, co stwierdzono w toku urzędowych czynności sprawdzających.

W związku z powyższym zawiadomieniem Dyrektor Izby Celnej w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wygaśnięcia udzielonego stronie skarżącej zezwolenia w części dotyczącej przedmiotowego punktu gry na automatach o niskich wygranych.

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] stwierdził wygaśnięcie zezwolenia udzielonego skarżącej spółce decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa mazowieckiego, w części dotyczącej punktu gier na automatach o niskich wygranych zlokalizowanego w [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Izby Celnej w [...] stwierdził, że prowadzenie działalności w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych jest formą działalności gospodarczej, której prowadzenie wymaga uzyskania stosownego zezwolenia. Organ wskazał, że skarżąca spółka prowadzi działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 120 punktach na terenie województwa mazowieckiego, na podstawie zezwolenia udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Organ podkreślił, iż treścią zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych jest nie tylko prawo urządzania i prowadzenia przedmiotowej działalności, ale także warunki, jakie strona jest obowiązana dopełnić po uzyskaniu tego zezwolenia. Dyrektor Izby Celnej w [...] wyjaśnił, że treść zezwolenia określa m. in. termin, w którym działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych powinna być ostatecznie rozpoczęta. DIC w [...] wskazał, że w punkcie IV udzielonego stronie skarżącej zezwolenia z dnia [...] listopada 2008 r., zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, został ustalony warunek polegający na wyznaczeniu nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności, tj. dzień [...] października 2009 r. Ponadto organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż strona skarżąca w punkcie gry na automatach o niskich wygranych mieszczącym się w [...] przy ul. [...] nie rozpoczęła działalności objętej zezwoleniem Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] listopada 2008 r.

Mając na uwadze powyższe, Dyrektor Izby Celnej w [...] stwierdził, że skarżąca spółka nie dopełniła warunku określonego ww. zezwoleniu, tj. nie rozpoczęła działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w przedmiotowych punktach do dnia [...] października 2009 r., czyli w nieprzekraczalnym terminie do jej rozpoczęcia.

W ocenie organu, powyższe oznacza, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki określone art. 258 § 1 pkt 2 ustawy - Ordynacja podatkowa, skutkujące stwierdzeniem wygaśnięcia zezwolenia w części dotyczącej ww. punktu gier.

Reasumując organ stwierdził, że mając na uwadze fakt, iż strona skarżąca nie rozpoczęła działalności w nieprzekraczalnym terminie jej rozpoczęcia wyznaczonym w zezwoleniu, zachodzą podstawy do zastosowania przepisu art. 258 § 1 pkt 2 ustawy - Ordynacja podatkowa i w konsekwencji stwierdzenia wygaśnięcia udzielonego skarżącej spółce zezwolenia w części dotyczącej przedmiotowego punku gier na automatach o niskich wygranych.

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. skarżąca spółka zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej w [...] z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wskazaną powyżej decyzją z [...] lutego 2013 r.

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji w całości, skarżąca spółka zarzuciła organowi:

1) obrazę fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13 grudnia 2007 r., zwanym Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569);

2) obrazę przepisów art. 91 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, w takim jego zakresie, w jakim organ, wbrew wskazanym przepisom, udzielił prymatu i zastosowania art. 48 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, mimo iż stoi on w kolizji z postanowieniami wiążącej Polskę umowy międzynarodowej oraz aktu prawa ustanowionego przez organizację międzynarodową (dyrektywa nr 98/34/WE);

3) obrazę przepisu art. 2 Konstrukcji RP, poprzez naruszenie zasady ochrony praw podmiotowych słusznie nabytych, ochrony interesów w toku, zaufania obywateli do państwa prawa oraz zasady przyzwoitej legislacji, poprzez zastosowanie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych;

4) obrazę przepisu art. 7 Konstytucji RP i wyrażonej nim zasady legalizmu działania administracji publicznej, poprzez zastosowanie art. 48 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w przedmiotowej sprawie;

5) obrazę przepisu art. 48 ust. 2 ustawy o grach hazardowych poprzez jego bezzasadne zastosowanie w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy żaden przepis ustawy o grach hazardowych nie wskazuje na możliwość jego zastosowania, co w obliczu art. 129 ust. 1 powyższej ustawy nakazuje stosować przepisy dotychczasowe;

6) naruszenie art. 121 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor Izby Celnej w [...] - działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 258 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w związku z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. stwierdzającą wygaśnięcie w części zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Izby Celnej w [...] wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 u.g.h., obowiązującej od dnia 1 stycznia 2010 r., do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, chyba że stanowi ona inaczej. Organ wskazał ponadto, że na podstawie art. 129 ust. 1 u.g.h., działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Organ zauważył, że również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1262/11, potwierdził powyższe stanowisko.

Dyrektor Izby Celnej w [...] wskazał ponadto, że w dniu wydania decyzji przez Dyrektora Izby Skarbowej w [...], elementy zezwolenia na urządzanie i prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych określone były w ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Organ stwierdził, że z treści przepisu art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych wynika, iż zezwolenie to obejmuje, m.in. miejsce urządzania gier. Natomiast, jak dodał organ, przepis art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych stanowił, że zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności, m.in. w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, obejmuje nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności. Organ wskazał, że z treści przepisu art. 37 cyt. ustawy wynika, że jedno zezwolenie jest udzielane na prowadzenie, m.in. określonej w zezwoleniu liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych. Treść zezwolenia określa zatem zakres terytorialny prowadzenia, przedmiotowej działalności, a jednocześnie warunkuje termin, w którym działalność ta ostatecznie na tym terytorium (w punktach) powinna być prowadzona.

W ocenie Dyrektora Izby Celnej w [...], wyrażenie "nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności", użyte w art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, należy rozumieć jako określenie terminu, w którym podmiot legitymujący się tego rodzaju zezwoleniem zobowiązany jest rozpocząć działalność we wszystkich punktach objętych zezwoleniem.

Organ podkreślił, że termin rozpoczęcia działalności należy zatem odnieść do całego zezwolenia, a więc do wszystkich punktów urządzania gier na automatach o niskich wygranych, o których mowa w zezwoleniu, gdyż z upływem terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, wszystkie punkty wymienione w zezwoleniu winny już działać. Organ wskazał, że w świetle przepisu art. 36 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, zezwolenia, o których mowa w ust. 1 i 2, wygasają, jeżeli w terminie jednego roku od dnia ich udzielenia nie podjęto działalności objętej zezwoleniem.

Dyrektor Izby Celnej w [...], powołując się na stanowisko judykatury, - stwierdził, że wyrażenie "podjęcie działalności", o którym mowa w przepisie art. 36 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych - należy rozumieć, jako zainicjowanie działalności chociażby w jednym punkcie w terminie w tym przepisie określonym (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 480/08, LEX nr 505806). Organ wyjaśnił, że przepis ten miał zatem na celu zdyscyplinowanie przedsiębiorcy do podjęcia działalności, chociażby w jednym punkcie w przeciągu roku od dnia otrzymania zezwolenia. Tym samym, zdaniem organu, ma on zastosowanie jedynie w przypadku, gdy nie podjęto działalności w żadnym z punktów gier objętych zezwoleniem i daje podstawę do wygaśnięcia zezwolenia w całości, nie zaś jak w niniejszej sprawie w części. W ocenie Dyrektora Izby Celnej w [...], mając na uwadze, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte w dniu 28 sierpnia 2012 r., czyli pod rządami ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), która weszła w życie, co do zasady, w dniu 1 stycznia 2010 r. zastosowanie w sprawie ma przepis art. 258 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy - Ordynacja podatkowa w związku z art. 8 u.g.h.

W związku z powyższym, organ stwierdził, że w związku z powyższym w sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 258 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, który stanowi, że organ zezwalający, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli:

1) stała się bezprzedmiotowa;

2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku;

3) strona nie dopełniła przewidzianych w tej decyzji lub w przepisach prawa podatkowego warunków uprawniających do skorzystania ulg;

4) strona nie dopełniła określonych w przepisach prawa podatkowego warunków uprawniających do skorzystania z ryczałtowych form opodatkowania.

Zdaniem Dyrektora Izby Celnej w [...], w niniejszej sprawie bezspornie ustalono, że skarżąca spółka - we wskazanym punkcie gier na automatach o niskich wygranych - nie rozpoczęła działalności objętej zezwoleniem udzielonym w dniu [...] listopada 2008 r. przez Dyrektora Izby Skarbowej w [...].

W tej sytuacji, w ocenie organu, strona skarżąca nie dopełniła warunku określonego ww. zezwoleniu, tj. nie rozpoczęła działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych we wskazanym punkcie do dnia [...] października 2009 r., czyli w nieprzekraczalnym terminie rozpoczęcia działalności.

Według organu, w przedmiotowej sprawie zaistniały więc przesłanki określone w przepisie art. 258 § 1 pkt 2 ustawy - Ordynacja podatkowa.

Dyrektor Izby Celnej w [...], odpowiadając na zarzuty strony skarżącej przedstawione w odwołaniu dotyczące naruszenia prawa Unii Europejskiej, dodatkowo zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, odnośnie obowiązku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych. Ponadto organ wskazał, iż zapadły już na gruncie przepisów u.g.h. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r., wydany w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, będący następstwem pytań prejudycjalnych skierowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawach o sygn. akt III SA/Gd 261/10, III SA/Gd 262/10, III SA/Gd 352/10, nie ma znaczenia przy rozpatrywaniu spraw w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia w części. Organ wskazał bowiem, że przedmiotem wskazanego orzeczenia prejudycjalnego TSUE były normy prawne zawarte w art. 129, art. 135 i art. 138 u.g.h., regulujące procedurę wydawania, zmiany i przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, które nie miały związku z niniejszą sprawą. Ponadto, Dyrektor Izby Celnej w [...] wyjaśnia, że w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie uznał, że wyżej wskazane przepisy są przepisami technicznymi i należało je notyfikować, więc nadal obowiązują w polskim systemie prawnym. Zdaniem organu, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdził jedynie, że skarżone przepisy dotyczące automatów o niskich wygranych mogą być potencjalnie uznane za przepisy technicznymi, o czym rozstrzygać winien sąd krajowy. Organ podkreślił ponadto, że TSUE przyjął, iż za przepisy techniczne wymagające notyfikacji Komisji Europejskiej należy uznać jedynie te przepisy ustawy o grach hazardowych, które spełniają łącznie dwa warunki:

- mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry oraz

- wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów.

W ocenie Dyrektora Izby Celnej w [...], za taki potencjalny nawet przepis techniczny, w rozumieniu wspomnianego powyżej wyroku TSUE, nie można uznać przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż zagadnienie technicznego charakteru nie może dotyczyć przede wszystkim przepisu art. 258 § 1 pkt 2 ustawy - Ordynacja podatkowa.

Dodatkowo, odpowiadając na zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego, Dyrektor Izby Celnej w [...] zauważył, że przepis art. 258 § 1 pkt 2 ustawy - Ordynacja podatkowa jest przepisem materialnym niewymagającym wykładni i interpretacji.

Organ podkreślił jednocześnie, że ustawodawca nie wyłączył stosowania przepisu art. 258 § 1 pkt 2 ustawy - Ordynacja podatkowa na gruncie ustawy o grach hazardowych, a zatem - zdaniem DIC w [...] - przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie.

Dyrektor Izby Celnej w [...] podkreślił, że materiał dowodowy, zebrany w celu wykazania faktu nierozpoczęcia działalności w przedmiotowych punktach gier na automatach o niskich wygranych w terminie, należy uznać za kompletny oraz prawidłowo oceniony przez organ. Ponadto, organ uznał, że przesłanką do zastosowania art. 258 § 1 pkt 2 ustawy - Ordynacja podatkowa jest samo stwierdzenie stanu faktycznego, a nie ustalenie powodów jego zastosowania, a zatem zarzuty te należy uznać za nieuzasadnione.

Organ doszedł ponadto do przekonania, że bezzasadne są zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, gdyż już w momencie ubiegania się przez skarżącą spółkę o zezwolenie, miała ona świadomość tego, że nierozpoczęcie działalności w przedmiotowych punktach gier na automatach o niskich wygranych, czyli nie wypełnienie warunku wynikającego z decyzji zezwalającej, skutkuje stwierdzeniem wygaśnięcia zezwolenia w tej części.

Dyrektor Izby Celnej w [...] stwierdził, że z regulacji art. 121 u.g.h. wynika, że stwierdzenie wygaśnięcia działalności prowadzonej na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń wydanych przed dniem 1 stycznia 2010 r. może nastąpić tylko na podstawie art. 36 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, a więc wyłącznie przy zaistnieniu przesłanek określonych w tym przepisie. Organ zauważył jednocześnie, że ustawodawca w przepisach przejściowych wprost wskazał, że do wygaszenia działalności prowadzonej na podstawie zezwoleń udzielonych przed 1 stycznia 2010 r. należy stosować art. 36 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

Dyrektor Izby Celnej w [...], mając również na uwadze przepisy przejściowe zawarte w ustawie o grach hazardowych - wyjaśnił, że przepis art. 48 ust. 2 u.g.h. nie może stanowić podstawy do zastosowania w sprawie dlatego, że w przepisach przejściowych nowej ustawy ustawodawca nie odsyła wprost do stosowania przepisu art. 48 ust. 2 u.g.h. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że powodem przyjęcia takiego toku rozumowania są inne przepisy przejściowe u.g.h., w tym przykładowo art. 138 ust. 2 u.g.h., który stanowi, że do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1 ww. ustawy, stosuje się odpowiednio art. 58 i art. 59, z tym, że organem właściwym jest organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy. DIC w [...] zwrócił również uwagę, iż z przepisu art. 131 u.g.h. wynika, że do podmiotów prowadzących działalność, o której mowa w art. 129 ust. 1, przepisy art. 11 i art. 12 stosuje się odpowiednio. Zdaniem organu, z przytoczonych przepisów wynika, że gdyby ustawodawca chciał uregulować kwestie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia w części, to w przepisach przejściowych wprost odesłałby do stosowania art. 48 ust. 2 u.g.h. Dyrektor Izby Celnej w [...] wyjaśnił, że w przepisach intertempolarnych nie ma bezpośredniego odesłania do stosowania art. 48 ust. 2 u.g.h., a więc - w ocenie organu - zasadnie zastosowano w niniejszej sprawie przepis art. 258 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, choć sam przepis art. 48 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 u.g.h. ma zastosowanie.

Dyrektor Izby Celnej w [...] uznał ponadto za bezzasadne zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP. Organ zauważył, że na Dyrektora Izby Celnej w [...], jako organ administracji publicznej, nałożony jest obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, a więc opierania swoich rozstrzygnięć na ogólnie obowiązującym kanonie prawa zakreślonym przez ustawodawcę. Organ wskazał, że ocena spójności prawa krajowego z prawem unijnym, czy też jego konstytucyjność, a także interpretacja jego norm, może nastąpić jedynie przy udziale odpowiednich organów. A zatem, w ocenie DIC w [...], dopóki uprawniony organ nie orzeknie o niezgodności obowiązujących przepisów ustawy o grach hazardowych z Konstytucją RP lub ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, lub przepisy te nie zostaną zmienione lub uchylone, dopóty każdy ma konstytucyjny obowiązek ich przestrzegania, ponoszenia ciężarów i przystosowania urządzeń do przepisów określonych w ustawie o grach hazardowych.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. skarżąca spółka B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji DIC w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, skarżąca spółka zarzuciła organowi:

• obrazę fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13 grudnia 2007 r., zwanym Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569),

• obrazę przepisów art. 91 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, w takim jego zakresie, w jakim organ, wbrew wskazanym przepisom, udzielił prymatu i zastosował art. 48 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, mimo iż stoi on w kolizji z postanowieniami wiążącej Polskę umowy międzynarodowej oraz aktu prawa ustanowionego przez organizację międzynarodową (dyrektywa nr 98/34/WE);

• obrazę przepisu art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady ochrony praw podmiotowych słusznie nabytych, ochrony interesów w toku, zaufania obywateli do państwa prawa oraz zasady przyzwoitej legislacji, poprzez zastosowanie art. 48 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w przedmiotowej sprawie;

• obrazę przepisu art. 7 Konstytucji RP i wyrażonej w nim zasady legalizmu działania administracji publicznej, poprzez zastosowanie art. 48 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w przedmiotowej sprawie;

• obrazę przepisu art. 48 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, poprzez jego bezzasadne zastosowanie w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy żaden przepis ustawy o grach hazardowych nie wskazuje na możliwość jego zastosowania, co w obliczu art. 129 ust. 1 cyt. ustawy nakazuje stosować przepisy dotychczasowe;

• naruszenie art. 121 ustawy o grach hazardowych, poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że z uzasadnienia wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia z dnia 19 lipca 2012 r., wydanego w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11 wynika, że TSUE uznał, iż wskazane w pytaniach prawnych przepisy przejściowe mogą bezpośrednio wpływać na obrót automatami (pkt 36) i na tej podstawie zakwalifikował je do kategorii "inne wymagania" zdefiniowane w art. 1 pkt 4 dyrektywy, czyli uznał je za potencjalne "przepisy techniczne". Zdaniem strony skarżącej, z treści przywołanego wyroku TSUE wynika, że przedmiotem jego uwagi były nie tylko powołane wprost w pytaniach prejudycjalnych przepisy przejściowe oraz art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych uznany przez Trybunał za "przepis techniczny", lecz cały akt prawny. Według strony skarżącej, oznacza to, że wyrok ten i jego skutki należy odnosić do pozostałych przepisów ustawy o grach hazardowych, a zadaniem sądu krajowego jest skontrolowanie, czy zastosowany w danej sprawie przepis (przepisy) prawa stanowi potencjalnie "przepis techniczny", w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, przy czym ocena ta przebiegać ma wedle tych samych reguł, jakie zarysował Trybunał w odniesieniu do bezpośredniego przedmiotu pytań prejudycjalnych.

Dokonując wykładni spornych przepisów, to jest art. 129 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, skarżąca spółka stwierdziła, że to, czy dany przepis ma charakter potencjalnie techniczny, w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, wymaga stwierdzenia, że ten przepis istotnie ogranicza, albo stopniowo uniemożliwia prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry. Jednakże ocena taka ma charakter jurydyczny, na co zwrócono już uwagę w orzecznictwie podkreślając, że przedmiotem rozważań sądu krajowego jest to, czy obowiązkiem prawodawcy tworzącego nową ustawę - ustawę o grach hazardowych było notyfikowanie jej w całości lub w części Komisji Europejskiej, w trakcie prac legislacyjnych, nie zaś ocena ex post skutków prawa nowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 500/12).

Zdaniem skarżącej spółki, takie stanowisko znajduje również oparcie w krajowym modelu sądowej kontroli sfery publicznej. Przyjęcie jako wzorca takiej kontroli miernika "legalności" uniemożliwia sądowi krajowemu nie tylko samodzielne ustalenia faktyczne (tym bardziej ex post), lecz również powołanie się na inne, niż kryterium "zgodności albo niezgodności z prawem", przesłanki. Zadaniem sądu krajowego jest jednak zapewnienie prawu wspólnotowemu pełnej efektywności. Stąd też tylko na płaszczyźnie takiej kontroli należy poszukiwać właściwego rozwiązania.

Strona skarżąca uznała, że celem nowego prawa, w tym przepisów art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych jest stopniowe wygaszenie działalności prowadzonej w dotychczasowej formie gry na automatach o niskich wygranych. Przepisy te uniemożliwiają bowiem wydawanie nowych zezwoleń na prowadzenie tego rodzaju działalności, przedłużanie dotychczasowych oraz zmianę miejsca prowadzenia gry. Z kolei przepis art.36 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych pozwalał na przedłużenie wygasających zezwoleń na okres kolejnych sześciu lat, co pozwalało na utrzymanie automatów w eksploatacji. Art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych zakazuje zaś przedłużania zezwoleń uzyskanych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy.

W konsekwencji, strona skarżąca uznała, że dalsza eksploatacja automatów wymaga przeniesienia ich do kasyn albo "przeprogramowania" na urządzenia do gier zręcznościowych, niepodlegające ustawie o grach hazardowych. Taka zmiana, powodująca całkowitą utratę elementu losowości i możliwości zdobycia wygranych, stanowi – zdaniem skarżącej spółki - istotną zmianę właściwości produktu będącego uprzednio automatem do gier o niskich wygranych. Stąd też i popyt na rynku polskim na produkty o właściwościach charakterystycznych dla automatów o niskich wygranych musi ulec zmniejszeniu, skoro produkty te będą mogły znaleźć legalne zastosowanie w niewielkim lub marginalnym zakresie.

Zdaniem strony skarżącej, w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej brak jest jednak podstaw dla różnicowania oceny wpływu na właściwości i obrót produktem - automatami do gry o niskich wygranych w stosunku do każdej z omawianych regulacji odrębnie, skoro wszystkie razem tworzą one zwarty i logiczny kompleks przepisów mający na celu wygaszenie działalności prowadzonej w dotychczasowej formie.

W ocenie strony skarżącej, podobne funkcje, jak analizowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przepisy, spełnia art. 48 ust. 2 ustawy o grach hazardowych powiązany normatywnie z ust. 1 tego przepisu ograniczającym możliwość przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności i stosowany poprzez przepis art. 129 ust. 1 w zakresie odwołującym się do stosowania tych przepisów prawa nowego, których celem było ograniczenie działalności prowadzonej w dotychczasowej formie organizacyjnej i prawnej.

W konsekwencji, zdaniem skarżącej spółki, oznacza to, że przepisy te, jako istotnie ograniczające prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, podlegały obowiązkowi notyfikacji Komisji w trybie art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE. Naruszenie zaś tego obowiązku, według strony, prowadzi do wyłączenia ich zastosowania w danej sprawie.

Strona skarżąca stwierdziła, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa i praktyki sądowej, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej konsekwentnie prezentuje pogląd, że "naruszenie obowiązku notyfikacji powoduje, że odnośne regulacje techniczne nie mogą być stosowane a zatem nie można się na nie powoływać w stosunku do jednostek" (por. wyroki TSUE z dnia 30 kwietnia 1996 r., C 194/94; z dnia 21 kwietnia 2005 r., C 267/03; z dnia 8 września 2005 r., C 303/04 oraz z dnia 8 lipca 2007 r., C-20/05).

Tym samym, w ocenie skarżącej spółki, uznać należy, że zaskarżona decyzja DIC w [...], oparta na zakwestionowanych przepisach art. 48 ust. 2 w zw. z art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, obarczona jest wadą polegającą na naruszeniu prawa materialnego oraz procesowego w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Według strony, powyższe przepisy nie powinny być więc stosowane w przedmiotowej sprawie.

Skarżąca spółka zauważyła jednocześnie, że przedstawionych wyżej zastrzeżeń nie budzi natomiast treść przepisu art. 121 ustawy o grach hazardowych. Przepis ten nakazuje bowiem zastosowanie poprzednio obowiązującego prawa, to jest art. 36 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, który nie podlegał procedurze notyfikacyjnej. Według skarżącej spółki, przepis art. 36 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych korzysta również z domniemania konstytucyjności, a jego stosowanie było przedmiotem wielokrotnej kontroli sądów administracyjnych, które nie sygnalizowały w tym zakresie żadnych wątpliwości. Przepis ten ma jednak - według skarżącej - odmienną treść, która nie jest tożsama z zakresem zastosowania art. 48 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Mianowicie, przez zawarty w treści art. 36 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych zwrot "podjęcie działalności", rozumieć należy zainicjowanie działalności chociażby w jednym punkcie w terminie w tym przepisie określonym (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 480/08, publik. LEX nr 505806). Skarżąca spółka uznała zaś, że Poza sporem pozostaje natomiast to, iż spółka B. sp. z o.o. rozpoczęła działalność w przeważającej części punktów objętych ww. zezwoleniem.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, że od dnia wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864), na mocy którego Polska stała się państwem członkowskim Unii Europejskiej, kontrola sądu administracyjnego obejmuje również zgodność rozstrzygnięć organów administracji publicznej z prawem wspólnotowym (prawem Unii Europejskiej), rozumianym jako całokształt dorobku prawnego Wspólnoty Europejskiej (acquis communautaire), w tym zasad ogólnych prawa wspólnotowego (prawa Unii Europejskiej), interpretowanych oraz stosowanych w sposób jednolity na całym obszarze Unii Europejskiej.

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga spółki B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] lutego 2013 r. wydana w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia w części udzielonego stronie skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] - nie naruszają przepisów prawa w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, wydając obie sporne decyzje administracyjne, Dyrektora Izby Celnej w [...] nie naruszył przede wszystkim przepisów art. 258 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w związku z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych oraz art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, albowiem - prawidłowo interpretując wspomniane przepisy - zasadnie przyjął, że w świetle obowiązujących w dacie rozstrzygania unormowań zawartych w ustawie o grach hazardowych, zaistniały przesłanki dające podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia udzielonego skarżącej spółce decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], w części dotyczącej punktu gier na automatach o niskich wygranych zlokalizowanego w [...] przy ul. [...].

W konsekwencji przyjąć należy, iż organ administracji publicznej, rozstrzygając w niniejszej sprawie, nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 120 i art. 121 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych i wyrażonych w tych przepisach ogólnych zasad postępowania, tj. zasady legalizmu i praworządności oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów praworządnego Państwa.

Niniejsza sprawa dotyczy skargi spółki B. Sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. wydanej na podstawie przepisów art. 258 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy - Ordynacja podatkowa w związku z art. 8 u.g.h. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia udzielonego skarżącej spółce decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa mazowieckiego, w części dotyczącej punktu gier na automatach o niskich wygranych zlokalizowanego w [...] przy ul. [...].

Istota problemu prawnego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy, a jeżeli tak, to na jakich zasadach, dopuszczalne jest stwierdzenie wygaśnięcia w części zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, udzielonego na podstawie ustawy o grach i zakładach wzajemnych, w sytuacji, gdy podmiot nim dysponujący nie uruchomił w terminie wskazanym w zezwoleniu, działalności w punkcie wskazanym w tymże zezwoleniu.

Ponadto, fundamentalną kwestią, która niewątpliwie stanowi w rozstrzyganej sprawie zasadniczą podstawę sporu pomiędzy skarżącą spółką a Dyrektorem Izby Celnej w [...], jest problem ewentualnego naruszenia przez organ norm prawa Unii Europejskiej z uwagi na powołanie w podstawie prawej obu spornych decyzji administracyjnych przepisów ustawy o grach hazardowych przyjętych do krajowego porządku prawnego z naruszeniem obowiązku notyfikacji w trybie przepisu art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego - tzw. "dyrektywa notyfikacyjna" (Dz. U. UE. L 204 z dnia 21 lipca 1998 r., s.37 ze. zm.).

Zdaniem Sądu, z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika w sposób bezsporny, że skarżąca spółka w punkcie gry na automatach o niskich wygranych, mieszczącym się w [...] przy ul. [...], nie rozpoczęła działalności objętej zezwoleniem Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] listopada 2008 r., pomimo, że w punkcie IV udzielonego stronie skarżącej zezwolenia, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, organ ten ustalił warunek w postaci wyznaczenia nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia (nie później niż do dnia [...] października 2009 r.) działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

Mając na uwadze powyższe, Dyrektor Izby Celnej w [...] stwierdził, że skarżąca spółka nie dopełniła warunku określonego we wskazanym powyżej zezwoleniu, albowiem nie rozpoczęła w wyznaczonym nieprzekraczalnym terminie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w przedmiotowym punkcie przy ul. [...] w [...].

Należy podkreślić, że skarżąca spółka zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w złożonej do Sądu skardze, nie zakwestionowała ustaleń faktycznych poczynionych przez organ.

Na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że zgodnie z przepisem art. 117 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, udzielone przed dniem wejścia w życie tej ustawy zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia.

Ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, ze zm.), utraciła moc na podstawie przepisu art. 144 ustawy o grach hazardowych.

Stosownie do przepisu art. 8 u.g.h., obowiązującej od dnia 1 stycznia 2010 r., do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, chyba że stanowi ona inaczej.

W związku z powyższym, przepisami mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie są przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, albowiem postępowanie zostało wszczęte przez DIC w [...] w dniu [...] listopada 2012 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

W myśl art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej.

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że w dniu wydania przez Dyrektora Izby Skarbowej w [...] decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. Elementy, jakie powinno zawierać zezwolenie na urządzanie i prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, określone były w ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych.

Z treści przepisu art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych wynika, że zezwolenie to obejmuje, m. in. miejsce urządzania gier.

Natomiast przepis art. 35 ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy stanowił, że zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności m.in. w zakresie gier na automatach o niskich wygranych obejmuje nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności.

Przy czym, należy - zdaniem Sądu – zauważyć, że z treści przepisu art. 37 ustawy o grach i zakładach wzajemnych wynika, że jedno zezwolenie jest udzielane na prowadzenie, m. in. określonej w zezwoleniu liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych.

W tej sytuacji, treść zezwolenia określa zatem zarówno zakres terytorialny prowadzenia przedmiotowej działalności, jak i warunkuje termin, w którym działalność ta ostatecznie na tym terytorium (w punktach) powinna być prowadzona.

W ocenie Sądu, należy zauważyć, że już w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r., wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 480/08, interpretując przepis art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wyraźnie, że "nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności", jako element zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, należy rozumieć jako warunek zezwolenia.

W tym też znaczeniu, przepis art. 258 § 1 pkt 2 ustawy - Ordynacja podatkowa, stanowiąc, że decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku, należy odnieść do decyzji zezwalającej, a "nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności" z art. 35 ust. 1 pkt 7 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, do warunku zezwolenia, a więc do warunku podanego w pkt IV decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] listopada 2008 r. Zatem w pkt IV wspomnianej decyzji udzielającej zezwolenia, zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 7 o grach i zakładach wzajemnych został ustanowiony warunek - nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności ([...] października 2009 r.).

W tej sytuacji, wobec stwierdzenia przez Dyrektora Izby Celnej w [...], że skarżąca spółka w konkretnym punkcie gier na automatach o niskich wygranych (vide: ul. [...] w [...]) nie rozpoczęła działalności, zasadnym stało się stwierdzenie przez organ wygaśnięcia zezwolenia wydanego spółce w części dotyczącej tego punku.

Należy zauważyć jednocześnie, że ustawodawca nie wyłączył stosowania przepisu art. 258 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej na gruncie ustawy o grach hazardowych, co oznacza, że ma on zastosowanie w niniejszej sprawie.

Nie ulega wątpliwości, że tak naprawdę, podstawowym zarzutem, na którym strona skarżąca oparła swoją skargę, był zarzut naruszenia przez organ administracji fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej poprzez zastosowanie w sprawie ustawy, która - wbrew obowiązkom notyfikacji - nie przeszła stosownej procedury przed Komisją Europejską.

Strona skarżąca podnosiła niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 2 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h. w sytuacji, gdy zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., wydanym w sprawach połączonych C-213/11, C-124/11 i C-217/11, przepisy ustawy o grach hazardowych stanowią "przepisy techniczne", w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, przepisy te powinny podlegać notyfikacji, a skoro nie podlegały, nie mogły stanowić podstawy do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Strona skarżąca wskazała również, że - jej zdaniem - przepisy przejściowe wprowadzające ustawę o grach hazardowych mają również charakter techniczny.

Ustosunkowując się do powyższych zarzutów strony skarżącej, należy - w ocenie Sądu - stwierdzić, że przywołany w niniejszej sprawie wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., który zapadł w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, został wydany w trybie prejudycjalnym wobec zadanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku trzech pytań prejudycjalnych sprowadzających się do udzielenia odpowiedzi na wątpliwości Sądu, czy przepisy art. 129 ust. 2, a także art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych z 2009 r. wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a więc czy nie są przepisami o charakterze technicznym. W tej sytuacji, nie ulega wątpliwości, że żaden z powołanych przez WSA w Gdańsku przepisów nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Ponadto należy zauważyć, podzielając w tym zakresie stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że zastosowanych w niniejszej sprawie przepisów ustawy o grach hazardowych, a tym bardziej przepisu art. 258 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, nie można uznać za nawet potencjalny przepis techniczny, w rozumieniu wspomnianego wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r.

Warto również podnieść, że w poprzednim stanie prawnym Dyrektor Izby Skarbowej w [...] mógł również stwierdzić wygaśnięcie zezwolenia w części, na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w przypadku, gdy spółka nie dopełniła warunku wynikającego z decyzji zezwalającej.

Mając na względzie powyższe, należy uznać, że już w momencie ubiegania się przez skarżącą spółkę o zezwolenie, miała ona świadomość, że niepodjęcie działalności gospodarczej będzie skutkować wygaśnięciem zezwolenia. Nowa ustawa w stosunku do poprzednio obowiązujących regulacji prawnych nie wprowadza więc w omawianym zakresie żadnych nowych zasad, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia tego typu działalności poza kasynami i salonami gry, co zakwalifikowałoby ją do potencjalnych przepisów technicznych, w rozumieniu zacytowanego wyżej wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Warto również podkreślić, że TSUE nie zaliczył przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych do przepisów technicznych, w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy. Stwierdził natomiast, że przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania", w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy, jeżeli ustanawiają one "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Zakazy wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami bowiem - zdaniem TSUE - bezpośrednio wpływało na obrót tymi automatami. Z powyższego wynika, iż przedmiotem rozważań i rozstrzygnięcia TSUE była kwestia zakazów wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń z uwzględnieniem art. 129 ust. 2 ustawy, który w sprawach, w których WSA w Gdańsku zadał pytania prejudycjalne, stanowił podstawę orzekania.

W ocenie Sądu, należy zauważyć ponadto, że u podłoża wprowadzonych rozwiązań normatywnych legły względy pilnego zwiększenia ochrony społeczeństwa, zwłaszcza ludzi młodych, w tym niepełnoletnich, oraz praworządności (porządku i bezpieczeństwa publicznego) przed negatywnymi skutkami hazardu, a także konieczność ułatwienia walki z szarą strefą oraz przeciwdziałania "praniu brudnych pieniędzy" (zob. uzasadnienia projektów do ustawy nr VI.2481 i nr VI.2482). Kompleksowe zmiany ustawowe zostały zatem spowodowane naglącą potrzebą uporządkowania rynku gier hazardowych, a to wskutek ujawnienia niepokojącego radykalnego wzrostu i wysokiej liczby uzależnionych, którą to patologią została dotknięta szczególnie grupa osób niepełnoletnich w związku z praktycznie nieograniczonym dopuszczeniem w każdym, łatwo dostępnym dla tej kategorii osób, miejscu automatów do gier o niskich wygranych.

W kwestii wprowadzenia przez państwo członkowskie ograniczenia swobodnego przepływu towarów (automatów do gier o niskich wygranych), usprawiedliwionego względami interesu ogólnego (art. 36 TFUE) lub wymogami nadrzędnymi sformułowanymi w orzecznictwie Trybunału, wypowiedziała się także Komisja Europejska w punkcie 70 oraz w punktach 77-81 uwag pisemnych z dnia 5 września 2011 r. kierowanych do Prezesa i członków Trybunału Sprawiedliwości.

Przesłanki wprowadzenia przez polskiego ustawodawcę zmian legislacyjnych w zakresie gier na automatach o niskich wygranych znajdują zatem prawne usprawiedliwienie w ujętej w art. 36 TFUE normie traktatowej, dopuszczającej odstępstwo od swobody przepływu towarów z racji istnienia względów porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego oraz zdrowia publicznego, a nadto - jeśli chodzi o praktyki służące przeciwdziałaniu tzw. praniu brudnych pieniędzy - godzi się zauważyć, że w sprawach np. C-265/06 Komisja przeciwko Portugalii (punkt 38) oraz C-42/07 Liga Portuguesa de Futebol Profissional Liga i Bwin International Ltd. przeciwko Departamento de Jogos da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (punkt 63) Trybunał Sprawiedliwości uznał, że walka z przestępczością może stanowić nadrzędny powód leżący w interesie publicznym, który uzasadnia utrudnienie swobodnego przepływu towarów.

Trzeba przy tym zaakcentować, że zabieg legislacyjny stopniowego (przewidziano bowiem indywidualne, dla prowadzących taką działalność, terminy wygaśnięcia poszczególnych zezwoleń) eliminowania z obrotu gier urządzanych dotychczas na automatach o niskich wygranych w tak wielu miejscach, stanowi rezygnację z uczynionego przedtem wyjątku, co jest istotne, jako że ustawodawca nie ingerował w obowiązującą poprzednio i teraz zasadę urządzania gier hazardowych w kasynach i salonach gry, uzasadniając racjonalnie, z jakich względów należało odejść od przewidzianego wyjątku, którego stosowanie przyniosło tak niepożądane skutki społeczne. Specyficznej sfery urządzania gier hazardowych (obarczonej niejednokrotnie zjawiskami patologicznymi) nie można w żadnym razie porównywać z działalnością gospodarczą służącą zaspokajaniu elementarnych potrzeb społeczeństwa przez sprzedaż i świadczenie usług w tym zakresie.

Art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE stanowi, że uregulowania podjęte w wykonaniu dopuszczalnych klauzul bezpieczeństwa nie stanowią przepisów technicznych. Według bowiem wskazanego unormowania, "przepisy techniczne" to specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10 (podkreślenie Sądu), zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług.

Tym samym, jeśli uznać, że kwestionowane uregulowania ustawy o grach hazardowych zostały podjęte w ramach realizacji dopuszczalnych klauzul bezpieczeństwa, to nie mogą one stanowić przepisów technicznych, w rozumieniu art. 1 pkt 11 w związku z art. 10 dyrektywy 98/34/WE.

Oceniając jednak, czy sporne przepisy ustawy o grach hazardowych mają taki walor, Sąd powinien ustosunkować się także do treści sentencji wyroku Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11, w którym Trybunał dostarczył sądom krajowym wskazówek co do wykładni prawa unijnego, niezbędnych do rozstrzygnięcia rozpoznawanych przez nie sporów, w zakresie jego kompetencji.

Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że "Artykuł 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego".

W uzasadnieniu wyroku TSUE wskazał, że definicja przepisów technicznych zawarta jest w art. 1 dyrektywy 98/34/WE. Według Trybunału, obejmuje trzy kategorie przepisów: specyfikacje techniczne (art. 1 pkt 3 dyrektywy), inne wymagania (art. 1 pkt 4 dyrektywy), zakazy produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i użytkowania produktów wskazane w art. 1 pkt 11 dyrektywy. Trybunał wykluczył możliwość zakwalifikowania przepisów ustawy o grach hazardowych do pierwszej i trzeciej kategorii przepisów technicznych i w punkcie 35 wyroku stwierdził, że "przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34, jeżeli ustanawiają one warunki determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Natomiast w punktach 36 do 39 wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. Trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił:

• w punkcie 36, że "przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych nakładają warunki mogące wpływać na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych. Zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami może bowiem bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami";

• w punkcie 37, że "zadaniem sądu krajowego jest ustalić, czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów";

• w punkcie 38, że sąd krajowy "powinien uwzględnić między innymi okoliczność, iż ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane";

• w punkcie 39, że "Sąd krajowy powinien również ustalić, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy. Mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na właściwości tych automatów".

Należy zauważyć, że w punkcie 36 uzasadnienia wyroku Trybunał stwierdził, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, powołane w pytaniach prejudycjalnych, nakładają warunki mogące wpływać na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych. Nakazując natomiast ustalenie, czy zakazy przedłużania, wydawania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów, wskazał, że należy wziąć pod uwagę: po pierwsze - ograniczenie liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, po drugie - zmniejszenie ogólnej liczby kasyn, po trzecie - zmniejszenie liczby automatów, jakie mogą być użytkowane w kasynach (punkt 38 uzasadnienia). TSUE wskazał również, że ustalenia wymaga, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać przeprogramowane lub zaprogramowane w celu wykorzystania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych.

Określenie "inne wymagania" należy rozumieć jako wymagania inne, niż specyfikacje techniczne, nałożone na produkt w celu ochrony, w szczególności konsumentów i środowiska, które wpływają na jego cykl życiowy po wprowadzeniu go na rynek, takie jak warunki użytkowania, powtórne przetwarzanie, ponowne zastosowanie lub składowanie, gdy takie warunki mogą mieć istotny wpływ na skład, rodzaj produktu lub jego właściwość. W powyższym zakresie skład orzekający podziela ocenę prawną wyrażoną w wyrokach WSA we Wrocławiu z dnia 6 sierpnia, III SA/Wr 322/13 i z dnia 16 lipca 2013 r., III SA/Wr 263/13, przyjmując ją jako własną. Skład orzekający zgadza się w związku z tym, że w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie stwierdził, że kwestionowane uregulowania ustawy o grach hazardowych mają charakter przepisów technicznych. Uznał jedynie, że mogą one mieć potencjalnie (czyli hipotetycznie) taki walor, a ustalenie w tym zakresie powierzył sądowi krajowemu, zależnie od oceny istotnego wpływu warunków wynikających z tych przepisów na właściwości produktów (automatów do gier o niskich wygranych) lub na ich sprzedaż.

W ocenie Sądu, komentowane przepisy nie ustanawiają przeszkód do kontynuowania działalności gospodarczej z wykorzystaniem tych urządzeń, konieczność zaś spełnienia ku temu dodatkowych wymogów w formie np. złożenia wniosku w sprawie uzyskania koncesji na prowadzenie kasyna, dokonania rejestracji etc., nie mogą być za takie przeszkody uznawane, należą bowiem do przyjętych procedur. Sam fakt pewnej zmiany miejsca oraz modyfikacji sposobu użytkowania urządzenia, gdy nie idzie za tym zmiana zasadniczego celu, czy funkcji, oraz zasadniczej cechy danego produktu, nie może być uznany za wpływający istotnie na jego właściwości.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że organ, stosując ustawę o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010 r. - nie naruszył zasad konstytucyjnych, w tym przede wszystkim zasady demokratycznego państwa prawnego, albowiem organ w kontrolowanym postępowaniu działał w granicach i na podstawie prawa powszechnie obowiązującego, nie dopuszczając się przy tym jakiejkolwiek obrazy zasady wolności działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu, przyjęte w ustawie o grach hazardowych rozwiązania normatywne, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, są kompleksowe i bez wątpienia nie mogą być poczytane za dyskryminacyjny instrument prawny, albowiem w równym stopniu i na tych samych zasadach dotyczą wszystkich podmiotów operujących dotąd na rynku krajowym w sferze gier na automatach o niskich wygranych, ani też nie mają z oczywistych powodów charakteru ukrytego ograniczenia, a przy tym są także proporcjonalne do zamierzeń ustawodawcy w zakresie uzasadnionych, jak przedstawiono, celów ochrony interesu publicznego.

Zdaniem Sądu, brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia stanowiska, iż przepisy art. 8 oraz art. 129 ust. 1, czy też niemający zastosowania w sprawie art. 48 ust. 2 ustawy o grach hazardowych są przepisami technicznymi, w rozumieniu wspomnianej dyrektywy notyfikacyjnej, a więc - wbrew zarzutom strony skarżącej - nie podlegały one obowiązkowi stosownej notyfikacji.

Według Sądu, uznać należy w konsekwencji, że Dyrektor Izby Celnej w [...] dokonał wszechstronnej oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego i ustosunkował się do wszystkich zarzutów wskazanych przez skarżącą spółkę, prawidłowo przyjmując, iż nie są one zasadne.

Sad stwierdził ponadto, że uzasadnienia obu spornych decyzji administracyjnych spełniają wymogi prawne przewidziane przez przepis art. 107 § 3 k.p.a., albowiem Dyrektor Izby Celnej w [...] wyraźnie wskazał w nich, dlaczego - kierując się przesłankami zawartymi w przepisie art. 258 § 1 pkt 2 ustawy - Ordynacja podatkowa w zw. z art. 8 i art. 129 ust. 1 u.g.h. - stwierdził wygaśnięcie udzielonego skarżącej spółce zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa mazowieckiego w części dotyczącej punktu gier zlokalizowanego w [...] przy ul. [...].

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.