Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3805/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 30/16 w sprawie ze skargi C. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 30/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. K., uchylił zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. (dalej: Zakład, ZUS, organ) decyzją z dnia [...] października 2015 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2015 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm.; dalej: usus), którą odmówił C. K. umorzenia należności, w łącznej kwocie 42.697,72 zł:

1. z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od kwietnia 2002 r. do kwietnia 2003 r.: z tytułu składek 9.825,25 zł, oraz z tytułu odsetek 15.116,00 zł (na dzień 21 kwietnia 2015 r.),

2. z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od maja 2002 r. do grudnia 2003 r., od lutego do kwietnia, za czerwiec, lipiec, wrzesień 2004 r.: z tytułu składek 2.517,62 zł, oraz z tytułu odsetek 3.638,00 zł (na dzień 21 kwietnia 2015 r.),

3. z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od kwietnia 2002 do maja 2003: z tytułu składek 1.036,85 zł, oraz z tytułu odsetek 1.583,00 zł (na dzień 21 kwietnia 2015 r.),

4. z tytułu odsetek na ubezpieczenia społeczne finansowane przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek 6.628 zł (na dzień 21 kwietnia 2015r.),

5. z tytułu odsetek na ubezpieczenie zdrowotne finansowane przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek 2.353 zł (na dzień 21 kwietnia 2015r.).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 usus. Dodatkowo Zakład wyraził pogląd, że postępowanie w przedmiocie umorzenia nieopłaconych należności z tytułu składek nie jest postępowaniem w przedmiocie ustalenia istnienia czy określenia nałożonego obowiązku. W tym zakresie są to bowiem postępowania odrębne, prowadzone w odrębnych trybach i nie mogą stanowić przesłanki czy instrumentu umorzenia. Umorzenie należności z ustalonego obowiązku jest prowadzone bowiem wyłącznie w oparciu o przesłanki całkowitej nieściągalności, a pomimo jej braku o - tak zwane - uzasadnione przypadki. Zakład podkreślił, że należności istnieją i są wymagalne. Przytoczył treść art. 24 ust. 4 i ust. 5b usus i stwierdził, że w związku z podejmowaniem czynności zmierzających do dochodzenia należności składkowej, czyli prowadzeniem działań egzekucyjnych, zawnioskowane należności nie wygasły wskutek przedawnienia. Poza tym należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem nie ulegają przedawnieniu (ust. 5).

Skargę na powyższą decyzję wniosła C. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa), wskazał, że uwzględnia skargę jednakże z przyczyn innych niż w niej podniesiono. Zdaniem Sądu I instancji zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwia bowiem dokonanie pełnej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tego, czy przynajmniej część spornych należności w dacie wydawania aktu administracyjnego nie uległa przedawnieniu.

Sąd zarzucił Zakładowi, że odnosząc się do zarzutu przedawnienia stwierdził jedynie, że kwestię przedawnienia zobowiązania z tytułu składek bada z urzędu, nie na wniosek, a należności istnieją i są wymagalne. WSA zwrócił uwagę, że organ nie wskazał, kiedy i jakie czynności zostały podjęte i nie wyjaśnił, kiedy oraz na jakiej podstawie doszło do ewentualnego przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia tych należności. Obowiązkiem organu administracyjnego było natomiast wyjaśnienie treści podstawy prawnej, w oparciu o którą zakład przyjął, że nie doszło do przedawnienia należności. W okolicznościach analizowanej sprawy konieczność ta była tym bardziej uzasadniona, że najstarsze składki dotyczą kwietnia 2002 r.

Dalej, WSA podkreślił, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wtedy, gdy należności których umorzenia domaga się zobowiązany, nie uległy przedawnieniu, zaś od dokonania przez Zakład ustaleń, czy nie doszło do przedawnienia należności z tytułu składek, nie zwalnia treść art. 24 ust. 5 usus. Istotnym jest bowiem, że organ w prowadzonym postępowaniu powinien przede wszystkim zwrócić uwagę na regulację ww. przepisu przez pryzmat jej zgodności ze standardami konstytucyjnymi. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12 (OTK-A 2013, Nr 7, poz. 97, Lex nr 1385861), stwierdził, że art. 70 § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dale: Op) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, zaś w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że wykładnia obecnie obowiązującego przepisu art. 70 § 8 Op powinna być dokonywana w kontekście zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r. zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących bezpośrednio art. 70 § 6 Op w jego brzmieniu do 31 grudnia 2002 r. Zdaniem Sądu powyższe uwagi mogą być istotne dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy z uwagi na zbieżność regulacji art. 24 ust. 5 usus z przepisami, których dotyczą wskazane przez Trybunał Konstytucyjny zastrzeżenia pod względem konstytucyjności. Przepis art. 70 § 8 Op (analogicznie art. 70 § 6 Op w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r.) przewiduje, że "nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu". Zarówno art. 24 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak i powołane przepisy ordynacji podatkowej są zbieżne w zakresie problemów, które doprowadziły do stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu ustawy ze standardami konstytucyjnymi, tj. całkowitego wyłączenia przedawnienia należności publicznoprawnej i równocześnie uczynienie tego na podstawie nieuzasadnionego i arbitralnego kryterium.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu I instancji, w przypadku złożenia przez zobowiązanego wniosku o umorzenie zaległych składek niezbędne jest ustalenie przez Zakład ich wymagalności na dzień wydania decyzji. Nie może toczyć się bowiem postępowanie o przyznanie ulgi w stosunku do należności z tytułu składek, które już wygasły.

W tym stanie rzeczy WSA nakazał organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonanie niezbędnych ustaleń faktycznych i wyjaśnienie, czy nie doszło do przedawnienia części składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a następnie ocenę aktualnej sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącej i rozstrzygnięcie w przedmiocie jej wniosku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł ZUS, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego - art. 174 pkt 1 ppsa w zw. z art. 1 i art. 2, art. 134 § 1 ppsa i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, dalej: pusa) oraz art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, art. 83 ust. 1 i 2 usus, poprzez przekroczenie granic właściwości sądu administracyjnego poprzez objęcie kontrolą zakresu działalności administracji publicznej (ZUS), który jest zastrzeżony dla właściwości sądów powszechnych i nie dotyczy sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 i 2 ppsa, lecz sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego w znaczeniu materialnoprawnym,

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 w zw. z art. 134 § 1 ppsa, polegające na przekroczeniu granic danej sprawy i objęciu kontrolą tej części działania Zakładu, która nie podlega kontroli sądownictwa administracyjnego lecz kompetencji sądu powszechnego, jako sprawa mająca charakter sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego. Sąd nieprawidłowo dokonał wykładni art. 134 § 1 ppsa, zbyt szeroko zakreślając granice sprawy i przekraczając granice sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 ppsa,

3) naruszenie prawa materialnego - art. 174 pkt 1 ppsa - art. 24 ust. 5 usus w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 usus poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (będące następstwem nieprawidłowej wykładni prawa materialnego) polegające na tym, że Sąd stosując normę prawną będącą podstawą prawną uznania przez ZUS istnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie, błędnie odczytał dyspozycję tej normy i uznał, wbrew wyraźnemu brzmieniu art. 24 ust. 5 usus, że składki zabezpieczone hipoteką nie ulegają przedawnieniu, a w okolicznościach niniejszej sprawy istnieje możliwość wydania przez organ decyzji sprzecznej z przepisem bezwzględnie obowiązującym,

4) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2, art. 135, art. 141 § 4, art. 7, art. 153, art. 125 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 34 ust 2 usus polegające na naruszeniu przepisów postępowania przez sąd administracyjny poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku podstaw uchylenia decyzji Zakładu niemających związku z umorzeniem składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, przy zupełnym braku oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez ZUS pod względem ich zgodności z prawem i uchylenie decyzji z jednoczesnym wskazaniem w uzasadnieniu wyroku takiego trybu dalszego postępowania, który nie doprowadzi do załatwienia sprawy, gdyż dla załatwienia sprawy konieczne jest wszczęcie odrębnego postępowania, które będzie toczone w innym trybie, z innym trybem odwoławczym, w którym sądem oceniającym działalność Zakładu będzie sąd powszechny, a nie sąd administracyjny. Dlatego uchylenie decyzji Zakładu nie doprowadzi załatwienia sprawy, jeżeli jedynym powodem uchylenia jest wątpliwość dotycząca istnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, która to wątpliwość może zostać rozstrzygnięta jedynie w odrębnym postępowaniu, zainicjowanym wnioskiem płatnika składek.

Wskazując na powyższe uchybienia, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. W myśl bowiem art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną zarówno wówczas, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, jak i wtedy gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, skład orzekający uznał, że w rozpoznawanej sprawie - mimo częściowo wadliwego stanowiska Sądu I instancji, zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - uchylenie zaskarżonej decyzji odpowiada prawu.

Jak wynika z pisemnych motywów rozstrzygnięcia, Sąd I instancji - uwzględniając skargę z przyczyn innych niż w niej podniesiono - uznał, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwia dokonanie pełnej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tego, czy przynajmniej część spornych należności w dacie wydawania aktu administracyjnego nie uległa przedawnieniu, w szczególności organ nie wskazał, kiedy i jakie czynności zostały podjęte i nie wyjaśnił kiedy oraz na jakiej podstawie doszło do ewentualnego przerwania lub zawieszenia biegu terminu przedawnienia.

W ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie podważa tego stanowiska.

Należy wskazać, że kwestia dokonywania ustaleń co do przedawnienia należności z tytułu składek w postępowaniach toczących się z wniosku o umorzenie tych należności na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie wyrażany jest trafny pogląd, że przedawnienie nie jest przesłanką, zaistnienie której uzasadnia wniosek o umorzenie zaległych składek. Fakt przedawnienia może być przedmiotem zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W postępowaniu prowadzonym z wniosku o umorzenie przedawnienie jest okolicznością istotną z tego względu, że wniosek o umorzenie przedawnionych zaległości uznać należy za bezprzedmiotowy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może bowiem zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu. Stwierdzenie przedawnienia skutkowałoby tym samym koniecznością umorzenia takiego postępowania – jako bezprzedmiotowego. Zgodzić należy się też poglądem, że skoro organ - wydając decyzję w przedmiocie umorzenia zaległości – bada, czy wnioskodawca jest w stanie spłacić istniejące zaległości, to prawidłowa ocena tej kwestii wymaga odniesienia potencjalnych możliwości wnioskodawcy do kwoty istniejących zaległości. Także z tych względów badanie, czy zobowiązanie z tytułu niezapłaconych składek nie uległo przedawnieniu, mieści się w granicach sprawy w przedmiocie umorzenia należności składkowych.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przychyla się zatem do stanowiska, że organ orzekając w zakresie wniosku o umorzenie składek, powinien dokonać ustaleń faktycznych i powinno to znaleźć wyraz w zaskarżonej decyzji odnośnie do tego, czy nie doszło do przedawnienia części składek (por. np. wyroki: z dnia 30 stycznia 2013 r. II GSK 2013/11, z dnia 3 kwietnia 2014 r. II GSK 236/13, z dnia 8 grudnia 2016 r. II GSK 3945/16 – i powołane tam orzecznictwo).

W konsekwencji nie mają usprawiedliwienia zarzuty naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej - zmierzające do podważenia stanowiska Sądu I instancji co do konieczności czynienia ustaleń odnośnie przedawnienia należności z tytułu składek.

Przepis art. 134 § 1 ppsa stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie tego przepisu może nastąpić w przypadku, gdy sąd I instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (A. Kabat, Komentarz do art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013). W świetle wcześniejszych rozważań nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że rozpoznał sprawę z naruszeniem powyższego przepisu, skoro - jak wskazano - kwestia przedawnienia mieści się w granicach sprawy, w której organ bada przesłanki ewentualnego umorzenia należności.

W konsekwencji Sąd I instancji nie naruszył też art. 125 § 1 pkt 1 ppsa - ustalenie, czy zaległości składkowe uległy przedawnieniu, nie zależało bowiem od wyniku innego postępowania i takie odrębne postępowanie nie toczyło się.

Z przedstawianych wyżej powodów - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - nie zostały też naruszone przepisy art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 ppsa. Sąd I instancji nie objął bowiem swoją kontrolą kwestii, które nie podlegają kognicji sądów administracyjnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa.

Przepis ten może również stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 ppsa), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 ppsa także wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednakże uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone prawidłowo, w tym znaczeniu, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, Sąd prawidłowo przytoczył i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, czyli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, wskazując z jakich powodów uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję.

Zgodnie z art. 141 § 4 ppsa - zdanie drugie - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z kolei w myśl art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Wobec zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa w tym zakresie zgodzić należy się z wnoszącym skargę kasacyjną organem, że wadliwie jest związanie go przy ponownym rozpoznaniu sprawy koniecznością oceny regulacji zawartej w art. 24 ust. 5 usus, jako zbieżnej z art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej, z uwagi na wyrok TK z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12.

Nie ulega kwestii, że nie jest rzeczą organu administracji publicznej - przy rozważaniu możliwości zastosowania w sprawie przepisów ustaw - ocena konstytucyjności tych przepisów, nawet przez pryzmat rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego dotyczących innych, także "analogicznych" unormowań.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają bowiem na podstawie i w granicach prawa. Analogiczną regulację zawiera art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego ("Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa"). Prawo - w kontekście konstytucyjnej zasady legalizmu - rozumiane jest szeroko, jako całokształt normotwórczych aktów uznawanych za prawo w obrocie prawnym dokonywanym na zasadach określonych w Konstytucji RP. Za takim podejściem przemawia również ujęcie w konstytucji źródeł prawa w koherentny pod względem formalnym (hierarchia źródeł prawa) i materialnym (spójność aksjologiczna) system źródeł prawa.

Wobec powyższego - odnosząc się do poglądu Sądu I instancji wyrażonego w omawianym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - trzeba wskazać, że w myśl art. 178 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W razie zatem wątpliwości sądu co do konstytucyjności przepisów ustawy - na mocy art. 193 Konstytucji RP – co do zasady każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.

Trzeba natomiast mieć na względzie, że uprawnienia do dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni prawa - skutkującej w istocie modyfikacją treści przepisu w granicach prawotwórczego działania sądów - oraz orzekanie z bezpośrednim stosowaniem Konstytucji z pominięciem przepisów ustaw w orzecznictwie i doktrynie przypisywane jest sądom a nie organom administracji publicznej (por. 1/"Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", wydanie 2.; rozdział 2 - Dopuszczalne granice kontroli konstytucyjności prawa przez sądy - R.Hauser, J. Trzciński; LexisNexis Warszawa 2010 - oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo; 2/ "Sądowa kontrola konstytucyjności prawa. Kilka uwag o kompetencjach sądów powszechnych do bezpośredniego stosowania Konstytucji" Maciej Gutowski, adwokat, prof. dr hab., UAM (Poznań), Piotr Kardas, adwokat, prof. dr hab., UJ (Kraków); Palestra 4/2016, str. 5 i nast. oraz powołane tam piśmiennictwo).

Mając na uwadze całokształt rozważań skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.