Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 294/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części
Dalej idącą skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Strzelcach Opolskich na uchwałę Rady Miejskiej w Leśnicy z dnia 29 września 2014 r., Nr XLVIII/253/14 w przedmiocie regulaminu korzystania z geostanowiska 1) stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Leśnicy z dnia 29 września 2014 r., Nr XLVIII/253/14 w części obejmującej ust. 3 pkt 5, 11 – za wyjątkiem słowa "usług", pkt 12 – za wyjątkiem słów "umieszczania bez zgody administratora tablic", a także ust. 4, 5 i 8; 2) dalej idącą skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uzasadnianie

Pismem z 25 marca 2021 r. Prokurator Rejonowy w Strzelcach Opolskich (dalej także: "prokurator" lub "skarżący") – działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 740 ze zm.), dalej: P.pr. – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na Uchwałę nr XXXVIII/253/14 Rady Miejskiej w Leśnicy z dnia 29 września 2014 r. w sprawie Regulaminu korzystania z geostanowiska "Kamieniołomu nefelinitu" w Górze Św. Anny.

Przedmiotowej uchwale – w części jej zaskarżenia – zarzucił naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (zwanej dalej u.s.g.) z uwagi na niezgodne z prawem wykonanie delegacji ustawowej z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w regulaminach zakazów, które bądź to już zostały uregulowane wprost w przepisach rangi ustawowej, bądź też, które można wyinterpretować z przepisów o tej randze.

Formułując powyższy zarzut skarżący wskazał, że uchwałę zaskarża w części i wnosi o stwierdzenie nieważności uregulowań zawartych w ust. 3 pkt. 1, 3, 5 - 9, 11, 12, 20 oraz ust. 4, 5, 8 i 9 załącznika do niej.

W jej motywach – w pierwszej kolejności – podał, że uchwała ta niewątpliwie należy do aktów prawa miejscowego. Zaznaczył, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego to zawsze akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustawy, o czym stanowi art. 94 Konstytucji RP. W związku z tym, jak podniósł prokurator, podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o zależnej w stosunku do ustaw pozycji tych aktów w hierarchii źródeł prawa. Zaznaczył nadto, że akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o tę delegację normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. A contario, niedopuszczalne jest redagowanie aktów prawa miejscowego w taki sposób, by regulacje w nich zawarte stanowiły powtórzenie, czy modyfikowanie obowiązujących już norm rangi ustawowej. Przekonanie o słuszności ww. argumentacji utwierdzają ponadto uregulowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 1000, poz. 908, dalej: rozporządzenie). Zgodnie z § 135 tego rozporządzenia, w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w jego § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2 rozporządzenia. Równocześnie zaznaczył, że w § 136 rozporządzenia ustanowiono wyraźny zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś § 137 zawiera czytelnie sformułowany zapis, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 rozporządzenia wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt. III SA/Wr 413/19, CBOSA).

Mając to na względzie zauważył, że uchwalenie aktów prawa miejscowego z naruszeniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności tych przepisów prawa miejscowego, które zostały podjęte z przekroczeniem takiej delegacji. Przez przekroczenie delegacji ustawowej należy rozumieć także ich uchwalenie w sposób niezgodny z zasadami prawidłowej legislacji. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym.

W ocenie skarżącego na tle przedstawionej argumentacji zakwestionować należy wskazane w skardze uregulowania.

Następnie prokurator podniósł, że skarżona uchwała w pkt 3 załącznika – Regulaminu formułuje zakazy:

1) zachowań powodujących zagrożenie bezpieczeństwa osób, zwierząt i mienia,

2) poruszania się poza wyznaczonymi ścieżkami, gdyż zagraża to zdrowiu i życiu,

3) dewastacji i zaśmiecania terenu,

4) płoszenia ptactwa i zwierzyny,

5) uszkadzania roślinności, rozkopywania gruntu oraz niszczenia skał,

6) rozpalania ognisk i grillowania,

7) niszczenia oraz przestawiania ławek, koszy i innych urządzeń na terenie geostanowiska,

8) zachowań zakłócających spokój, odpoczynek i bezpieczeństwo innych użytkowników geostanowiska oraz sąsiedztwa,

9) spożywania alkoholu i środków odurzających oraz wchodzenia na teren geostanowiska i platform widokowych po ich spożyciu / użyciu,

10) wjazdu na ścieżki rowerów oraz wszelkich pojazdów mechanicznych, w tym quadów, z wyjątkiem wózków inwalidzkich i pojazdów uprzywilejowanych,

11) handlu i usług,

12) umieszczania bez zgody administratora tablic, napisów oraz ogłoszeń,

13) organizowania imprez oraz używania sprzętu nagłaśniającego bez zgody administratora,

14) wychylania się przez balustrady, opierania się o szklane balustrady,

15) uderzania, nacinania, dotykania twardymi i ostrymi przedmiotami balustrad szklanych,

16) korzystania z wyposażenia geostanowiska niezgodnie z przeznaczeniem,

17) przebywania dzieci do lat 12 bez bezpośredniej opieki rodziców lub pełnoletnich opiekunów,

18) przebywania dzieci oraz młodzieży do lat 16 po godzinie 2200bez rodziców lub pełnoletnich opiekunów,

19) wchodzenia osób cierpiących na zaburzenia równowagi,

20) wprowadzania psów i innych zwierząt domowych,

21) wejścia na teren geostanowiska oraz platforma widokowych w przypadku wystąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych:

a) w czasie gęstej mgły lub innych czynników ograniczających widoczność,

b) podczas opadów deszczu, śniegu, gołoledzi lub bezpośrednio po ich ustaniu,

c) podczas burzy i silnych wiatrów,

d) po meteorologicznym ostrzeżeniu o huraganach,

22) wejścia i przebywania na terenie platform widokowych podczas zalegającego na nich śniegu lub lodu.

Z kolei, jak dalej motywował, punkt 4 Regulaminu przewiduje, że za bezpieczeństwo dzieci i podopiecznych oraz szkody przez nich wyrządzone odpowiadają ich rodzice\opiekunowie. Natomiast punkt 5 stanowi, że osoby korzystające z geostanowiska ponoszą odpowiedzialność finansową za spowodowane umyślnie szkody lub wynikłe z nieprawidłowego korzystania z geostanowiska. Zgodnie z ustępem 8 naruszenie postanowień Regulaminu podlega karze przewidzianej art. 54 Kodeksu wykroczeń. Zgodnie zaś z punktem 9 obowiązki administratora terenu parku pełni Urząd Miejski w Leśnicy.

Mając to na uwadze stwierdził skarżący, że cześć wprowadzonych zaskarżoną uchwałą zakazów została już uregulowana wprost lub można je wyinterpretować z przepisów obowiązujących.

Argumentując postawiony zarzut Prokurator wskazał, że zakaz palenia ognisk można wyinterpretować z treści odpowiednio: art. 82 § 1 pkt 1 oraz art. 83 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 281 ze zm.), dalej także: Kw. Art. 82 § 1 pkt 1 Kodeksu wykroczeń stanowi, że: Kto dokonuje czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji, polegających na: niedozwolonym używaniu otwartego ognia, paleniu tytoniu i stosowaniu innych czynników mogących zainicjować zapłon materiałów palnych podlega karze aresztu, grzywny albo karze nagany.

Odnosząc się do zakazu niszczenia roślinności, urządzeń, czy powodowania opisanych w Regulaminie zakłóceń, czy hałasu - w tej kwestii właściwy będzie m.in. art. 143 § 1 Kodeksu wykroczeń, który stanowi o utrudnianiu lub uniemożliwianiu korzystania z urządzeń użytku publicznego oraz art. 288 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1950 ze zm.) dalej także: Kk, który określa odpowiedzialność za zniszczenie mienia ruchomego. Następnie zacytował art. 51 Kodeksu wykroczeń stanowiący, że: Kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym podlega (...), a także art. 144 Kodeksu wykroczeń stanowiąc, iż: Kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego niszczy lub uszkadza roślinność lub też dopuszcza do niszczenia roślinności przez zwierzęta znajdujące się pod jego nadzorem albo na terenach przeznaczonych do użytku publicznego depcze trawnik lub zieleniec w miejscach innych niż wyznaczone dla celów rekreacji przez właściwego zarządcę terenu podlega karze grzywny do 1000 złotych albo karze nagany.

Podobnie, jak zaznaczył prokurator, w kwestii umieszczania bez zgody administratora tablic, napisów oraz ogłoszeń - kwestie te reguluje art. 63a Kodeksu wykroczeń. Sformułowany w kwestionowanym regulaminie zakaz handlu i usług bez zezwolenia, jest już uregulowany odpowiednio w art. 603 § 1 Kw, z którego wynika, że: Kto prowadzi sprzedaż na terenie należącym do gminy lub będącym w jej zarządzie poza miejscem do tego wyznaczonym przez właściwe organy gminy, podlega karze grzywny oraz z art. 601 § 1 Kw, z którego wynika, że: Kto wykonuje działalność gospodarczą bez wymaganego zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej, wpisu do rejestru działalności regulowanej lub bez wymaganej koncesji albo zezwolenia, podlega karze graniczenia wolności albo grzywny.

Z kolei zakaz zaśmiecania terenu jest regulowany przez art. 145 Kw odnoszący się do odpowiedzialności za zaśmiecanie miejsc publicznych. Ponadto – na co zwrócił uwagę prokurator – art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zabrania spożywania napojów alkoholowych na ulicach, placach i w parkach, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożywania na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów, a art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii przewidziana jest sankcja karna za posiadanie wbrew przepisom ustawy środka odurzającego lub substancji psychotropowej.

Kwestie zaś, jak podniósł, dotyczące odpowiedzialności za czyny niedozwolone reguluje art. 415 i 427 Kodeksu cywilnego, natomiast art. 95 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego zawiera regulacje w zakresie władzy rodzicielskiej. Uregulowania zasad wyprowadzania na tereny wspólnego użytku zwierząt powinny być uregulowane na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W ocenie skarżącego wątpliwości budzi także ustęp 9 Regulaminu. Zgodnie z art. 30 ustęp 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym to wójt gospodaruje mieniem komunalnym i tylko wójt może określić podmiot pełniący funkcję administratora gminnego obiektu użyteczności publicznej. Rada gminy nie może więc przejmować zadań związanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym, bowiem wkracza w zakres kompetencji organu wykonawczego. Podobnie jego zdaniem wadliwy jest ustęp 8 Regulaminu informujący, że naruszenie postanowień Regulaminu podlega karze przewidzianej w art. 54 Kodeksu wykroczeń. Norma prawa powszechnie obowiązującego do którego odsyła pkt 8 Regulaminu stanowi, że: Kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany. Niewątpliwie, w opinii skarżącego, przewidziane w regulaminie zakazy i nakazy nie mogą być zagrożone sankcjami karnymi przewidzianymi w kodeksie wykroczeń, ponieważ nie są to przepisy porządkowe. Delegację ustawową do stanowienia przez radę gminy przepisów porządkowych zawiera art. 40 ust. 3 u.s.g., podczas gdy kontrolowana uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Miejskiej Leśnica uznał niezasadność stanowiska prokuratora i wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do sformułowanych w niej zarzutów i przytoczonych na ich poparcie twierdzeń podniósł, iż wskazany przez stronę skarżącą art. 7 Konstytucji stanowi jasno, iż wszystkie organy władzy publicznej, a zatem tak Gmina i jej organy, jak i prokurator, działają na podstawie i w granicach prawa, zaś art. 94 Konstytucji wskazuje jedynie, iż odpowiednie organy gminy ustanawiać mogą na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie akty prawa miejscowego. Takie upoważnienie zawiera art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, przy czym zastrzega, iż prawo to wynikać musi z upoważnień ustawowych. To generalne uprawnienie znajduje swoje uszczegółowienie w ustępie drugim tegoż artykułu, w którym to ustawodawca jasno i jednoznacznie zarazem zawarł delegację do wydawania aktów prawa miejscowego "na podstawie niniejszej ustawy", a zatem nie ma potrzeby dalszego poszukiwania konkretnego przepisu rangi ustawowej celem zbadania, czy Rada Miejska w Leśnicy miała podstawę do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej", albowiem taka delegacja wynika wprost z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zwrócił uwagę na fakt, iż art. 40 ust. 2 daje organom gminy podstawę do stanowienia niejednorodnych kategorii aktów prawa miejscowego regulujących kwestie ustrojowo - organizacyjne. W tej grupie mieszczą się akty prawne normujące wewnętrzny ustrój gminy i jej jednostek pomocniczych, kwestie organizacyjne urzędów i instytucji gminnych, zasady zarządu mieniem gminnym i w końcu także zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Przepisy te mają charakter powszechnie obowiązujący, ponieważ są adresowane nie tylko do podmiotów funkcjonujących wewnątrz struktury organu wydającego akt, ale także do podmiotów niepodlegających służbowo organowi, który ten akt wydał, w tym zwłaszcza do członków społeczności lokalnej. Skoro ustawodawca upoważnił organ gminy do określenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, to zakładając racjonalność ustawodawcy musiały istnieć jakieś przesłanki ku temu. Niezaprzeczalną przesłanką nadania radzie tej kompetencji jest założenie, że istnieje prawo obywateli, mieszkańców, do korzystania z takich obiektów. Sformułowanie "zasady i tryb korzystania" mieści w sobie kompetencje organu gminy do ustalenia norm i zasad prawidłowego postępowania i obowiązujących reguł zachowania w odniesieniu do obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Stanowione na tej podstawie przepisy organizacyjne gwarantować powinny właściwą eksploatację tychże obiektów i urządzeń. Rozpatrując przywołane argumenty w realiach konkretnego, zaskarżonego Regulaminu korzystania z Parku Miejskiego w Leśnicy nie sposób ustalić, iż doszło do przekroczenia kompetencji ustawowej przy jego uchwalaniu. Skoro zatem, jak zaakcentował organ wykonawczy, Rada Miejska w Leśnicy nie naruszyła żadnej normy prawnej wskazanej jako podstawa prawna skargi, a w uzasadnieniu skargi trudno doszukać się jakichkolwiek argumentów mogących wskazywać na potencjalne naruszenie tych konkretnych przepisów, skarga winna zostać oddalona.

Odnosząc się do uzasadnienia skargi, w jego ocenie, nie sposób oprzeć się wrażeniu, iż w istocie strona skarżąca wskazuje na inne uchybienia, polegające w głównej mierze na normowaniu postanowieniami regulaminu kwestii uregulowanych w innych źródłach prawa. Podnosi, że objęte zaskarżoną uchwałą regulacje można wyinterpretować z przepisów obowiązujących, bądź że są uregulowane wprost w przepisach. Jego zdaniem trudno podzielić przedstawioną przez stronę skarżącą argumentację opierającą się wyłącznie na negacji zawartej w regulaminie propozycji oraz wielokrotnym podnoszeniu okoliczności podjęcia uchwały w sposób nie czyniący zadość delegacji ustawowej. Brak zdefiniowania przez stronę skarżącą w sposób pozytywny rzekomego działania poza zakresem delegacji, a w szczególności w odniesieniu do zakresu normowania art. 40 ust.2 pkt 4 przywołanej wyżej ustawy, nie tylko nie daje możliwości podjęcia konstruktywnego dialogu, ale przede wszystkim sprawia, iż zaproponowana przez stronę skarżącą argumentacja pozbawiona jest wartości poznawczej, nie sposób bowiem dokonać jej rzetelnej weryfikacji. Inne – jak stwierdził – "podniesione przez organ nadzoru zarzuty sprowadzają się do wskazania zawartych w treści regulaminu powtórzeń zapisów innych aktów normatywnych tudzież rzekomej sprzeczności tych zapisów z treścią innych źródeł prawa. Nie wdając się w merytoryczny dyskurs co do trafności podniesionych zarzutów, zakwalifikowanych w treści uzasadnienia przez skarżącą, jako mające drugoplanowe znaczenie, można postawić tezę, iż nie stanowią one samodzielnej podstawy do żądania stwierdzenia nieważności uchwały".

W dalszych motywach wyjaśnił, że w przypadku wyeliminowania z treści regulaminu postanowień, które w jej ocenie można wyinterpretować z innych przepisów, regulamin byłby tworem wadliwym z uwagi na niekompletność regulacji. Paradoksalnie – jak uznał – "argumentacja taka przemawia za oddaleniem skargi".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, z późn. zm.) – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uwagi 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 79 ust. 1 zd. pierwsze u.s.p., zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 79 ust. 4 u.s.p., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Pojęcie to nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak w orzecznictwie sądowym za istotne uznaje się takie naruszenie, które związane jest z naruszeniem przepisów kompetencyjnych i podstaw prawnych podejmowania uchwał, przepisów regulujących procedurę podejmowania aktów, przepisów prawa materialnego i ustrojowego.

Równocześnie zauważenia wymaga, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej uchwały, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd uznał, że w części – określonej w pkt 1 sentencji – zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, w tym zakresie trafione są sformułowane w niej wnioski i zarzuty oraz motywy przytoczone na ich poparcie. Równocześnie wskazania wymaga, że w tej części skargi uznanej za zasadną, Sąd w pełni zaakceptował stanowisko wyrażone w ich przedmiocie przez prokuratora, stąd uznaje za nieuzasadnione powtarzanie go w tej części uzasadnienia. W pozostałej zaś części podzielił Sąd stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Przechodząc do meritum jawi się na wstępie uwaga, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała stanowi akt powszechnie obowiązujący na terenie podległym kompetencji prawotwórczej Rady Miejskiej w Leśnicy, a więc akt prawa miejscowego podlegający kontroli sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., i nie została ona objęta rozstrzygnięciem nadzorczym. W dalszej kolejności zaś zauważenia wymaga, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji RP każde działanie organu władzy, w tym organu stanowiącego gminy, musi mieć umocowanie w obowiązujących przepisach. Organy muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego podejmowane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a zasady i tryb wydawania tych aktów określa ustawa, którą w poddanym kontroli przypadku stanowi przytaczana wielokrotnie powyżej ustawa o samorządzie gminnym.

W doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd odnośnie do dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym, z którego wynika, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Natomiast samodzielność powiatu określona w art. 2 ust. 3 u.s.p. nie wyklucza jej podporządkowania prawu. Oznacza to, że wszelkie akty prawne i czynności organów powiatu muszą być zgodne z obowiązującym prawem (por. wyrok WSA w Opolu z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 114/19 przypominany w wyroku WSA w Opolu z 13 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 214/20). Jeżeli organ samorządu terytorialnego przy tworzeniu prawa wykracza poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności podjętego aktu.

Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych radzie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Oznacza to, że wykonując kompetencje prawodawcze zawarte w upoważnieniu ustawowym rada powiatu zobowiązana jest działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne i nie może wynikać z domniemania lub wykładni.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z który się utożsamia, że nie zawsze, i nie wszystkie powtórzenia przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenia prawa, tak chociażby: WSA we Wrocławiu w wyroku z 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, ten Sąd także w wyroku z 12 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 555/19, czy WSA w Gliwicach w wyroku z 14 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 1003/18, wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ("CBOSA").

Tym samym o ile powtarzanie przepisów ustawowych narusza prawo, to jednak nie zawsze, i nie każde, takie działanie prawodawcy lokalnego będzie istotnym, czy rażącym naruszeniem. Z takim właśnie, w ocenie składu orzekającego, nieistotnym, czy nierażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sprawie w części kwestionowanych przez prokuratora unormowań. Przede wszystkim wskazania wymaga, że przedmiotowy regulamin normuje zasady i tryb korzystania z obiektu, geostanowiska, jakim jest "Kamieniołom nefelinitu" na Górze Św. Anny. Miejsce to, tak jego charakterystyka położenia, budowy, co jest powszechnie znane wymaga od organów administracji publicznej odpowiedzialnych za zapewnienie tam porządku i bezpieczeństwa, podjęcie takich działań, w tym normotwórczych, które w największym możliwym zakresie zminimalizują wszelkie zagrożenie wynikłe z korzystanie z niego. Stąd też wskazanie, czy też przypomnienie, osobom przebywającym na tym terenie, że obowiązuje na nim ustanowiony w pkt 1 zakaz zachowań powodujących zagrożenia bezpieczeństwa osób, zwierząt i mienia nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, odnosi się wszak do wszelkich zachowań adresata tej normy zawinionych i niezawinionych, umyślnych i nieumyślnych, w tym nie tylko w stosunku do osób trzecich, ale także względem siebie. Zatem takie wskazanie nie stanowi, w ocenie Sądu, istotnego naruszenia prawa. Podobnie Sąd ocenił uregulowania zawarte w pkt 3, albowiem prawodawca lokalny wprowadził zakaz dewastacji i zaśmiecania terenu nie ograniczając go do formy własności czy władania, czy też dostępności do niego jako publicznego, bądź nie, czy przeznaczonych do użytku publicznego, bądź nie. Analogicznie postąpił ustanawiając w pkt 6 zakaz rozpalania ognisk oraz grillowania, które w dostępie technik stosowanych do urządzeń służących tym celom nie zawsze odbywają się w tradycyjnej formie z wykorzystaniem ognia – jak przy grillowaniu. Ustawodawca, na co zwrócił uwagę sam skarżący na stronie 5 skargi, w Kodeksie wykroczeń uregulował odpowiedzialność wykroczeniową za zachowania polegające na skonkretyzowanych czynnościach wykonawczych polegających na: niedozwolonym używaniu otwartego ognia, paleniu tytoniu i stosowaniu innych czynników mogących zainicjować zapłon materiałów palnych. W ocenie Sądu ustanowienie w objętej skargą uchwale zakazu rozpalania ognisk oraz grillowania nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu, z przyczyn podanych wyżej, takiego naruszenia nie wypełnia także ustanowienia zakazu płoszenia ptactwa i zwierzyny unormowany w pkt 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Nadto sformułowanie "płoszenia" dotyczy wszelkich zachowań w tych także nieumyślnych. Zauważenia wymaga, że obowiązujące do października 2014 r. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 października 2011 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2011 r., nr 237, poz. 1419) wprowadzało w paragrafie 7 pkt 14 zakaz umyślnego płoszenia i niepokojenia zdecydowanej większości ptaków spotykanych w Polsce. Był to przepis wykonawczy do art. 52 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627, z późn. zm.), w którym wymieniono zakazy, jakie mogą być wprowadzone w stosunku do dziko występujących zwierząt gatunków objętych ochroną gatunkową. Ustawa, w art. 56 ust. 2, przyznaje regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska prawo do wydawania, wobec gatunków objętych ochroną ścisłą i częściową, zezwoleń na odstępstwa od zakazów z art. 52, w tym od zakazu umyślnego płoszenia i niepokojenia. Po wprowadzeniu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2014 r., poz. 1348) sytuacja uległa zmianie, otóż bezwzględny zakaz umyślnego płoszenia i niepokojenia został wprowadzony wyłącznie wobec gatunków oznaczonych w załącznikach do rozporządzenia symbolem (1) (§ 6 ust. 2 obecnego rozporządzenia). W odniesieniu do ptaków dotyczy to 10 gatunków, spośród których 8 to jednocześnie gatunki wymagające ustalania stref ochrony: orzeł przedni, orlik grubodzioby, orzełek, gadożer, raróg, rybołów, cietrzew, głuszec). Dwa pozostałe to kulon i syczek. Pozostałe gatunki ptaków objętych ochroną zostały opatrzone symbolem (2). Wobec nich zakaz umyślnego płoszenia i niepokojenia obowiązuje: w miejscach noclegu, w okresie lęgowym w miejscach rozrodu lub wychowu młodych, w miejscach zgrupowań ptaków migrujących lub zimujących (§ 6, ust. 3). Ponadto w stosunku do kilkudziesięciu gatunków ptaków, oznaczonych symbolem (3), wprowadzono zakaz fotografowania, filmowania lub obserwacji, mogących powodować ich płoszenie lub niepokojenie (§ 6, ust. 4). Rozporządzenie wprowadziło również wyjątki: gołąb miejski – zakaz płoszenia dotyczy wyłącznie miejsc gniazdowania w trakcie obecności piskląt w gnieździe ( § 6 ust. 5) czapla siwa i kormoran – zakaz płoszenia nie dotyczy obrębów hodowlanych ustanowionych zgodnie z przepisami o rybactwie śródlądowym (przy czym odstępstwo to obowiązuje tylko w zakresie dotyczącym miejsc zgrupowań ptaków migrujących lub zimujących, a więc czapli i kormoranów w miejscach noclegu oraz w okresie lęgowym nie wolno płoszyć również w obrębach hodowlanych) (§ 6 ust. 6). Przedmiotowa uchwała, na co także należy zwrócić uwagę, podjęta została 29 września 2014 r.

Ponadto należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 131 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody, "kto (...) bez zezwolenia lub wbrew jego warunkom narusza zakazy w stosunku do roślin, zwierząt lub grzybów objętych ochroną gatunkową – podlega karze aresztu albo grzywny".

Z kolei regulacje zawarte w Rozdziale XVII Kodeksu wykroczeń stanowią zamknięty katalog zachowań w nim określonych. O odpowiedzialności za wykroczenia decydują te same elementy, które stanowią o istocie przestępstwa, czyli przede wszystkim wina i bezprawność czynu. Wykroczenie można popełnić zarówno umyślnie, jak i nieumyślnie – tak art. 1 § 1 i 2 Kodeksu wykroczeń. Z wykroczeniem popełnionym umyślnie mamy do czynienia wtedy, gdy sprawca ma zamiar popełnienia czynu zabronionego, a więc chce ten czyn popełnić albo przewidując taką możliwość, godzi się na to. Natomiast wykroczenie popełniane nieumyślnie będzie miało miejsce wtedy, gdy sprawca, nie mając zamiaru jego popełnienia, mimo to popełnia je, nie zachowując ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość popełnienia tego czynu przewidywał albo mógł przewidzieć. Czynem w prawie o wykroczeniach jest fragment zewnętrznego zachowania się człowieka, spójny wewnętrznie i społecznie doniosły w sensie ujemnym. Zależny od wolnej woli, tj. stanowiący wyraz wolnej woli człowieka. Czynem nie są: zachowanie odruchowe (refleksyjne), zachowanie podjęte na skutek przymusu fizycznego, zachowanie podjęte w stanie wyłączonej świadomości (napad epileptyczny, sen fizjologiczny), zachowanie podjęte w stanie fizjologicznej niemożności działania (paraliż, utrata przytomności), zachowania zautomatyzowane pierwotnie. Zgodnie z art. 47 § 1 Kodeksu wykroczeń czynem zabronionym jest zachowanie się człowieka o znamionach określonych w ustawie karnej. Ustawowymi znamionami nazywamy cechy abstrakcyjnego obrazu zachowania się zawartego w dyspozycji przepisu części szczególnej. Elementy treściowe tego wzorca zabronionego zachowania się tworzą typ czynu zabronionego. Natomiast, czego nie można pomijać w aspekcie oceny zakwestionowanych uregulowań na zasadach określonych w Kodeksie wykroczeń odpowiada ten, kto popełnia czyn zabroniony po ukończeniu 17 lat (art. 8 k.w.). Oznacza to, że nieletni nie ponoszą odpowiedzialności w trybie przewidzianym przez prawo wykroczeń. Wobec nich sądy rodzinne stosują środki wychowawcze, gdy jest to konieczne aby przeciwdziałać demoralizacji nieletniego oraz środki wychowawcze i poprawcze – w razie popełnienia przez nieletniego "czynu karalnego".

Z przyczyn jak wyżej uznano także za nie poddające się wyeliminowaniu z obrotu prawnego jako istotne, rażące naruszenie prawa, unormowania zawarte w ust. 3 pkt 7, 8 i 9 zaskarżonej uchwały. I tak zakaz niszczenia oraz przestawiania ławek, koszy i innych narzędzi na terenie geostanowiska to nie tylko zachowania umyśle czy nieumyślne, ale nade wszystko w sformułowaniu "przestawiania" mieszczą się wszelkie zachowania, które nie muszą polegać na niszczeniu czy uszkadzaniu, ale mają zapewnić ich stabilność, niezmienność posadowienia, (bez jakiegokolwiek ingerencji w cechy przeznaczenia i wyglądu tych urządzeń). W podobny sposób Sąd ocenił ustanowiony w pkt 9 zakaz spożywania środków odurzających połączony z zakazem wchodzenia na teren geostanowiska i platform widokowych po ich "spożyciu/użyciu". Dotyczy wszystkich niezależnie od wieku, a nadto wskazuje na zakaz bytności na wyznaczonych terenach osób, które spożyły wcześniej alkohol, zatem nawet w miejscu dozwolonym. Zarzut uczyniony natomiast do zakazów ustanowionych w pkt 11 i 12 ocenianego ust. 3 zaskarżonej uchwały w części Sąd uznał za zasady. Otóż Sąd nie podzielił co do pkt 11 stanowiska o jego wyeliminowaniu w całości uznając, że prawodawca lokalny ustanowił w sposób nieuprawniony zakaz handlu zaś w sposób uprawniony zakaz "usług". Stąd w ocenie składu orzekającego należy stwierdzić nieważność tego unormowania za wyjątkiem słowa "usług". Zdaniem Sądu prawodawca lokalny miał prawo do wprowadzenia na terenie poddanym jego prawotwórczej kompetencji zakazu usług. W ten sposób wprowadził zakaz świadczenia na terenie obowiązywania regulaminu wszelkich usług. Tych świadczonych w ramach działalności gospodarczej, ale i tych nie świadczonych w tej formie prawnej. Ustawodawca w art. 60 Kodeksu wykroczeń, wszystkich jego jednostkach redakcyjnych, wprowadził de facto odpowiedzialność za prowadzenie sprzedaży, nie usług, poza wyznaczonym terenem bądź wykonywanie działalności gospodarczej bez wymaganego zgłoszenia czy zezwolenia. Stąd Sąd podzielił stanowisko prokuratora, że brak było podstaw do uregulowania zakazu handlu w formie ustanowionej przez lokalnego prawodawcę, ale już nie podzielił tego stanowiska, z przyczyn wskazanych wyżej, co do ustanowienia zakazu usług. Równocześnie w części podzielił Sąd stanowisko skarżącego co do wprowadzenia zakazu w pkt 12 umieszczania bez zgody administratora tablic, napisów oraz ogłoszeń, uznając, że prawidłowym w tym punkcie jest wyłącznie ustanowienie zakazu umieszczania bez zgody administratora tablic, albowiem w pozostałej części zakaz ten, dotyczący napisów oraz ogłoszeń, ustanowiony jest przez ustawodawcę aktem wyższego rzędu w art. 63a § 1 - 2 Kodeksu wykroczeń. W regulacjach tych ustawodawca wskazał na odpowiedzialność za umieszczanie w miejscu publicznym: ogłoszeń, plakatów, afiszy, apeli, ulotek napisów lub rysunków. Nie zawarł zatem zakazu umieszczania tablic, których zakaz umieszczania wprowadził organ stanowiący w objętej skargą uchwale, do czego w ocenie Sądu był uprawniony.

Sąd w pełni za zasadne uznał stanowisko prokuratora i zaakceptował jego wywody, co do naruszenia przez prawodawcę lokalnego przynależnych mu kompetencji prawotwórczych w zakresie uregulowań zawartych w ust. 4, 5 i 8 zaskarżonej uchwały. Kwestie odpowiedzialności za czyny niedozwolone reguluje Kodeks cywilny zwłaszcza jego art. 415 i art. 427, zaś w zakresie władzy rodzicielskiej kompleksowe regulacje zawiera Kodeks rodzinny i opiekuńczy m.in. w art. 95. Zatem normy powszechnie obowiązujące kompleksowo, w sposób nie poddający w wątpliwość co do ich treści, regulują materię zawartą w ust. 4 i 5 zakażonej uchwały. Nadto norma prawa powszechnie obowiązującego, do którego odsyła pkt 8 Regulaminu stanowi, że "naruszenie postanowień regulaminu podlega karze przewidzianej w art. 54 Kodeksu wykroczeń". Zdaniem Sądu niewątpliwie, przewidziane w regulaminie zakazy i nakazy nie mogą być zagrożone sankcjami karnymi przewidzianymi w kodeksie wykroczeń, ponieważ nie są to przepisy porządkowe. Delegację ustawową do stanowienia przez radę gminy przepisów porządkowych zawiera art. 40 ust. 3 u.s.g., podczas gdy kontrolowana uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. Tym samym podkreślenia wymaga, że cechą wyróżniająca akty prawa miejscowego o charakterze porządkowym wśród innych aktów prawa miejscowego jest możliwość wprowadzenia kary grzywny za ich nieprzestrzeganie. Taką możliwość, jak wskazano powyżej, przewidują literalnie art. 40 ust. 4 u.s.g., ale także art. 41 ust. 2 u.s.p., zgodnie z treścią których przepisy porządkowe mogą przewidywać za ich naruszenie kary grzywny wymierzane w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Ponieważ ustawy ustrojowe w zakresie trybu i zasad wymierzania sankcji karnych odsyłają do ustawy – Kodeks wykroczeń, lokalny prawodawca w stanowionych przepisach ma możliwość określenia jedynie, że za dane naruszenie wprowadza się sankcję w postaci grzywny oraz wskazania przedziału kwotowego tej grzywny w granicach wskazanych w art. 24 § 1 ustawy – Kodeks wykroczeń, czyli od 20 do 5000 złotych. Natomiast cała procedura orzekania o konkretnej wysokości kary, a także jej wykonanie są kompetencją organów orzekających w sprawach o wykroczenia. Istotnym jest zatem, że w przedmiotowej sprawie organ stanowiący wprowadził karę grzywny nie w granicach przysługujących mu kompetencji prawotwórczych, co w pełni zasadnym czyni wykreowany w skardze zarzut i motywy przytoczone na jego poparcie.

Na zakończenie Sąd wskazuje, że nie podzielił zarzutu rażącego, istotnego naruszenia prawa w zakresie unormowania zawartego w ust. 9 Regulaminu, w którym określono, że "obowiązku administratora pełni Urząd Miejski w Leśnicy" albowiem analiza takiego zapisu nie prowadzi, jak widzi to skarżący, do naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., a tym samym do wkroczenia przez organ stanowiący gminy w zakres kompetencji organu wykonawczego i przejęcia zadań związanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym. Administrowanie nie jest – w tym ujęciu – po pierwsze "gospodarowaniem", a po drugie to właśnie przy pomocy urzędu gminy zadania swoje realizuje organ wykonawczy: wójt, burmistrz, prezydent miasta, co wynika wprost z art. 33 u.s.g.

Wskazania wymaga, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego istnieje w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, jak i z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102, a także wyrok WSA w Łodzi z 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 747/18).

Podsumowując Sąd odwoła się do poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 102/08, w którym zwrócono uwagę, że najważniejszą cechą odróżniającą przepisy prawa miejscowego od przepisów powszechnie obowiązujących jest lokalny charakter miejsca obowiązywania tych norm, gdyż nie obowiązują one poza obszarem na jakim zostały określone. Przepis art. 87 ust. 2 Konstytucji zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Art. 94 Konstytucji stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Dalej Sąd ten wyjaśnił, że "(...)Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Natomiast art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Zarówno przepisy Konstytucji jak i ustawy o samorządzie powiatowym nie wymagają, aby w upoważnieniach takich, jak np. do wydawania rozporządzeń, zawarty był zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu". Takie rozwiązanie, z czym zgadza się skład orzekający, świadczy o woli konstytucyjnego ustawodawcy do zapewnienia organom władzy lokalnej szerokich uprawnień do kształtowania, za pomocą przepisów prawa miejscowego, stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu. Podnieść należy również, że akty prawa miejscowego mogą zawierać regulacje uzupełniające i rozwijające treść postanowień ustawy.

W świetle powyższych uwag Sąd orzekł jak w sentencji.