Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2168/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1 pkt. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 90 ust. 2b, ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Bk 1807/17 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. zasądza solidarnie od (...) na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku kwotę 779 (siedemset siedemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Bk 1807/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi (....) i(...)– wspólników "(...)" s.c. w (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia (...)r. nr (...)w przedmiocie zwrotu części dotacji pobranej na rok 2015 w nadmiernej wysokości w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Wasilkowa z (..)r. nr(...) , w punkcie 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia (...)r. znak: (..), Burmistrz Wasilkowa orzekł w stosunku do (...)i(...), prowadzących działalność gospodarczą jako wspólnicy spółki cywilnej "(...)s.c." w (..), o zwrocie części dotacji pobranej za rok 2015 w nadmiernej wysokości w kwocie 77.885,34 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał m.in. art. 252 ust. 1 pkt 2, 3, 5 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm. – dalej: "u.f.p.") oraz art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm. – dalej: "u.s.o."). Organ pierwszej instancji wskazał, że ustalił wysokość stawki dotacji dla 1 ucznia w przedszkolu niepublicznym w roku 2015 i co miesiąc wypłacał dotację. Wysokość wypłacanej dotacji, w poszczególnych miesiącach była uzależniona od liczby uczniów: pełnosprawnych, niepełnosprawnych, objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju i uczniów którzy przybyli/ubyli do/z przedszkola po pierwszym dniu miesiąca, wykazywanych przez organ prowadzący w informacjach miesięcznych do gminy. Przeprowadzona kontrola Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku w zakresie gospodarki finansowej Gminy Wasilków za rok 2015 wykazała nieprawidłowości w sposobie naliczania wysokości dotacji dla przedszkoli niepublicznych. RIO stwierdziła, że miesięczna kwota dotacji na jednego ucznia pełnosprawnego przedszkola niepublicznego została ustalona w kwocie zawyżonej o 230,43 zł (powinna wynosić 630,26 zł, a gmina przekazywała w wysokości 860,69 zł). Tym samym, w ocenie organu pierwszej instancji, dotacja została przekazana w kwocie zawyżonej o 77.885,34 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, decyzją z dnia (...)r. nr (...), utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Burmistrza Wasilkowa. W ocenie Kolegium, tylko kwota ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowić może podstawę do obliczenia kwoty dotacji dla przedszkola niepublicznego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie kwota ta to 2.482.424,20 zł (2.832.613,50 zł – 350.189,30 zł). Zdaniem Kolegium, zasadnie organ pierwszej instancji, obliczając jednostkową stawkę dotacji na jednego ucznia, bierze pod uwag liczbę uczniów zapisanych do przedszkola publicznego (czyli takich, które z przedszkolem wiąże odpowiedni węzeł prawny w postaci umowy). Przy przyznawaniu zaś dotacji na poszczególne przedszkola niepubliczne, uwzględnia się liczbę dzieci faktycznie uczęszczających do przedszkola.

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia roszczenia, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 6 ust. 6 uchwały Nr VII/40/15 Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych i publicznych szkół, przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2015 r. poz. 1017), rozliczenie dotacji przekazanej w poprzednim roku budżetowym dokonywane jest przez gminę w terminie do dnia 31 stycznia roku następnego, co Gmina Wasilków zrobiła i nie jest to kwestionowane przez Skarżące. W ocenie Kolegium wykładnia treści Uchwały Nr VII/40/15 prowadzi do wniosku, że wobec § 6 ust. 6 przepis szczególny stanowi § 6 ust. 8, zgodnie z którym dotacja pobrana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi na zasadach określonych w u.f.p.

Odnośnie do zarzutu błędnego uwzględnienia opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie przy obliczaniu stawki dotacji, Kolegium wskazało, że ustawodawca wyraźnie wskazał, jakiego rodzaju opłaty należy wziąć pod uwagę przy wyliczaniu stawki dotacji. Sumę wydatków na przedszkole publiczne należy pomniejszyć o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, a zatem o kwotę dochodów faktycznie wykonanych z tego tytułu, odprowadzonych do budżetu gminy. W ocenie Kolegium kwota dotacji ustalona została w oparciu o uchwałę budżetową, a obliczona wysokość dotacji na jednego ucznia zgodnie z treścią 90 ust. 2b u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2016 r., czyli również w dniu przyznania dotacji). Liczbę dzieci zapisanych do przedszkola publicznego ustalono na podstawie danych posiadanych przez organ pierwszej instancji.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziły się Skarżące. Działający w ich imieniu pełnomocnik wywiódł skargę do WSA. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dniu 12 lutego 2018 r. pełnomocnik podniósł dodatkowo zarzuty naruszenia art. 252 ust. 3 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 2b oraz art. 90 ust. 4 u.s.o. i w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 6 i art. 10 k.p.a., wskazując na wyrok WSA w Białymstoku w sprawie I SA/Bk 1648/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając stanowisko organu za niezasadne, w pełni podtrzymał stanowisko wyrażone analogicznej sprawie w wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 1648/17.

Sąd I instancji wskazał, że Burmistrz Wasilkowa ustalił wysokość dotacji dla jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym w roku 2015 i co miesiąc wypłacał Skarżącym dotację. Następnie w terminie do 31 stycznia 2016 r. gmina dokonała ostatecznego rozliczenia dotacji przekazanej w 2015 r. i ustaliła wysokość ostatecznej stawki dotacji na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym. Skarżące jako prowadzące Domowe Przedszkole Bis, prawidłowo wywiązały się ze wszystkich nałożonych na nie obowiązków, w tym wydatkowały dotację zgodnie z przeznaczeniem w wymaganym terminie. Następnie, już po ostatecznym rozliczeniu dotacji, organ dokonując odmiennej interpretacji przepisów regulujących sposób obliczenia wysokości dotacji stwierdził, że wypłacił Skarżącym dotację za 2015 rok w nadmiernej wysokości. Zdaniem Sądu postępowanie takie jest niedopuszczalne, prowadzi bowiem do nieuzasadnionego przerzucania skutków ewentualnego błędu organu na podmiot, który w żaden sposób nie przyczynił się do jego powstania. Podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne, nie ma możliwości tworzenia rezerwy finansowej, która pozwalałaby na dokonywanie zwrotu udzielonej dotacji na wypadek, gdyby organ zmienił zasady jej wyliczania po zakończeniu roku kalendarzowego, na który została przyznana (i po rozliczeniu dotacji). Podmiot ten działając w zaufaniu do organu dotującego, może i powinien wykorzystać przyznane środki na działalność przedszkola niepublicznego. Po dokonaniu ostatecznego rozliczenia dotacji za dany rok kalendarzowy, jeżeli sam nie dopuści się nieprawidłowości, ma w pełni usprawiedliwione oczekiwanie, że nie zostanie zaskoczony przez organ gminy żądaniem zwrotu udzielonej dotacji (którą już wydatkował). W przeciwnym wypadku podmioty te działałyby w permanentnym stanie niepewności odnośnie do zapewnienia finansowania prowadzonych przedszkoli niepublicznych, nie mając jednocześnie żadnego wpływu na prawidłowość działania organu.

WSA uznał, że w niniejszej sprawie, decyzja dotycząca zwrotu pobranej dotacji naruszyła art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przez dokonanie przez organ administracji wykładni sprzecznej z wyżej omówionymi zasadami ogólnymi i została oceniona przez Sąd I instancji, jako naruszająca konstytucyjne wartości. Omówione powyżej naruszenie przepisów miało wpływ na wynik sprawy i w równym stopniu dotyczyło decyzji organu pierwszej instancji, jak i drugiej, które musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego przez Sąd.

W ocenie Sądu I instancji, przedmiotowa dotacja nie była pobrana przez Skarżące w wysokości nadmiernej, gdyż została wypłacona w wysokości ustalonej przez organ wykonawczy kierujący się możliwą wykładnią przepisów prawa w wysokości dopuszczanej przez ustawę o systemie oświaty. Fakt obniżenia stawki dotacji wyłącznie wskutek późniejszej zmiany interpretacji przepisów i zastosowania innej metody jej wyliczania przez organ wykonawczy nie może mieć zastosowania do dotacji wypłaconej, wykorzystanej i rozliczonej za dany rok kalendarzowy.

Zdaniem Sądu I instancji uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia w pełni na czym polegała rozbieżność pomiędzy pierwotnie zastosowaną metodą wyliczenia dotacji, a przyjętą w decyzji dotyczącej zwrotu dotacji. Wnioski w tym zakresie można wyciągnąć dopiero po analizie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organy obu instancji nie wyjaśniły również, w jakim zakresie w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy uchwał Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 29 października 2009 r. i z dnia 26 marca 2015 r., które jak wskazano powyżej nie są tożsame. Pierwsza uchwała była podstawą planowania przy ustaleniu wysokości dotacji, druga obowiązywała w okresie, kiedy doszło do jej ostatecznego rozliczenia. Jako przykład można wskazać, że w uchwale z dnia 29 października 2009 r. jako jeden z elementów wyliczenia stawki dotacji na jedno dziecko uwzględniono liczbę dzieci wykazanych w informacji z Systemu Informacji Oświatowej sporządzonej na dzień 10 września danego roku, organy zaś w decyzjach nie odniosły się do tego zapisu. Powyższe daje podstawę do stwierdzenia naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a., wydając decyzję bez zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, nie wykazał również, że zachodziły przesłanki do odstąpienia od jego realizacji. WSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien uwzględnić wykładnię przepisów przedstawioną w uzasadnieniu wyroku i ocenić, czy zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania w zakresie zwrotu dotacji.

Od przedmiotowego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:

naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz zastosowanie, a mianowicie:

1) art. 90 ust. 2b u.s.o., przez błędne uznanie, że możliwa jest interpretacja znajdujących się w tym przepisie pojęć "przedszkola prowadzone przez gminę", "w przeliczeniu na jednego ucznia" oraz "każdy uczeń" w sposób odmienny niż dokonało tego Kolegium w przedmiotowej decyzji i odmienny niż wynika to z wykładni językowej tych pojęć;

2) art. 90 ust. 2b u.s.o., w zw. z art. 252 ust. 1 pkt. 2 i ust. 3 u.f.p., przez błędne przyjęcie, że stawka dotacji została przez organ obniżona, gdy tym czasem - zgodnie z brzmieniem art. 90 ust. 2b u.s.o. – stawka dotacji wynosić ma nie mniej niż 75% ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, co z kolei oznacza, że stawka dotacji wynikać ma z uchwały budżetowej i tylko w takiej wysokości może być przyznana podmiotowi prowadzącemu przedszkole niepubliczne, przyznanie zaś dotacji przy zastosowaniu wyższej stawki niż określona w uchwale budżetowej, należy kwalifikować, jako dotację otrzymaną z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach (art. 252 ust. 1 pkt. 2, ust. 3 u.f.p.), a obniżenie stawki dotacji mogłoby mieć miejsce np. w przypadku obniżenia kwoty dotacji w wyniku nowelizacji uchwały budżetowej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca;

3) art. 90 ust. 2b w zw. z ust. 4 u.s.o., przez błędne przyjęcie, że dotacja przyznana skarżącym mieściła się w granicach wyznaczonych przez ustawę, gdy tymczasem rada gminy określiła poziom dotacji w wysokości równej 75 % ustalonych w budżecie gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia (zgodnie z treścią § 2 ust. 3 uchwały Nr VII/40/15 Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania dla niepublicznych i publicznych szkół, przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego, dalej jako: "Uchwała Nr VII/40/15"), tylko w takiej wysokość dotacja mogła być pobrana;

4) art. 252 ust 1 pkt. 2, ust. 3 u.f.p., przez błędne przyjęcie, iż przedmiotowa dotacja nie była pobrana przez skarżące w nadmiernej wysokości, gdyż wypłacona została w wysokości ustalonej przez organ wykonawczy, ponieważ - w ocenie skarżącego

- zastosowanie prawidłowo zinterpretowanej normy wynikającej z tych przepisów prowadzi do wniosku, że dotacją pobraną w nadmiernej wysokości jest właśnie dotacja udzielona z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż wynikająca z przepisu art. 90 ust. 2b u.s.o., a w konsekwencji

- dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości jest ta część dotacji otrzymanej przez skarżące z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, która przewyższała kwotę określoną w odrębnych przepisach;

5) art. 252 ust. 1 pkt. 2 u.f.p., przez uznanie, że organy administracji publicznej nie mogły domagać się zwrotu dotacji po dniu 31 stycznia, gdy tymczasem przepisy te nakazują zwrot nienależne pobranej dotacji w ciągu 14 dni od stwierdzenia okoliczności stanowiących podstawę zwrotu dotacji wypłaconej w nadmiernej wysokości, a stwierdzenie takich okoliczności, np. wyniku kontroli, możliwe jest także po rozliczeniu dotacji przez beneficjenta, do których to zasad odsyła również § 6 ust. 8 Uchwały Nr VII/40/15;

6) art. 107 § 3 i art. 10 k.p.a., przez stwierdzenie w zaskarżonym wyroku, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia w pełni na czym polegała rozbieżność pomiędzy pierwotnie zastosowaną metodą wyliczenia dotacji a przyjętą w decyzji dotyczącej zwrotu dotacji, przez co miałoby dojść do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., jak też przez niezasadną ocenę, że w toku postępowania przed Kolegium nie powiadomiono strony o zebranym materialne dowodowym, w wyniku czego nie zapewniono stronie możliwości udziału w postępowaniu, podczas gdy przedmiotowa decyzja zawiera szczegółowe uzasadnienie w zakresie zaistniałej rozbieżności w przedmiocie wyliczenia stawki opłaty, zaś zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., w stosunku do Kolegium jest nieuzasadniony ze względu na fakt oparcia się przez Kolegium na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji; a w trakcie postępowania administracyjnego strony miały zapewniony dostęp do dowodów, zaś w toku postępowania przed organem odwoławczym nie przedstawiono żadnych innych okoliczności, mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez stwierdzenie w zaskarżonym wyroku, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy uwzględnić wykładnię przepisów przedstawioną w uzasadnieniu wyroku i ocenić, czy zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania w zakresie zwrotu dotacji, przy jednoczesnym kwestionowaniu sposobu dokonanej przez organ interpretacji wyrażeń ustawowych, a nie - jak wymaga tego ww. przepis - wypowiedzenie konkretnych wskazań, co do dalszego postępowania, przez co Sąd uniemożliwia dokonanie pełnej kontroli instancyjnej wydanego wyroku w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz istotnie utrudnia możliwość załatwienia sprawy zgodnie z oceną prawną zawartą w swoim wyroku;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z art. 134 § 1, art. 145 § 3 p.p.s.a., przez ograniczenie się wyłącznie do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji w całości w sytuacji, gdy - zdaniem tego Sądu - materiał dowodowy był kompletny, nie wymagał uzupełnienia, a skarżący nie pobrali (wg. Sądu) dotacji w nadmiernej wysokości, co - w takim przypadku (uznając pogląd Sądu za poprawny) – powinno prowadzić do wniosku, że postępowanie prowadzone przez organy administracji powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe;

3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., przez zarzucenie, przedmiotowej decyzji braku odniesienia do wzajemnej relacji uchwał Nr XXXVII/199/09 Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia 29 października 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz szkół podstawowych i gimnazjów o uprawnieniach szkół publicznych prowadzonych przez osoby prawne i fizyczne na terenie Gminy Wasilków (dalej jako: "Uchwała Nr XXXVII/199/09") i Uchwały Nr VII/40/15, gdy tymczasem obie uchwały stanowią powszechnie obowiązujące akty prawa miejscowego, obowiązywanie uchwał nie było kwestionowane przez żądną ze stron, a Sąd posiadając dostęp do tych aktów, i nie będąc związany zarzutami skargi, mógł samodzielnie dokonać wykładni zamieszczonych tam norm prawnych.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik strony wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach, której działa Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Dokonując oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy wskazać, że zagadnienie dotyczące zwrotu części dotacji udzielonej przez Gminę Wasilków pobranej na rok 2015 w nadmiernej wysokości było przedmiotem rozważań (przy identycznych zarzutach skargi kasacyjnej) Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 18 sierpnia 2018 r., I GSK 2093/18. Pogląd wyrażony we wskazanym wyroku podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Korzystając z zawartej w nim argumentacji przypomnieć należy, że przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji była skarga na decyzję nakazującą zwrot w części dotacji za 2015 r., pobranej w nadmiernej wysokości przez niepubliczne przedszkole. Jako materialnoprawną podstawę wydania tej decyzji organ wskazał przepisy u.s.o. i u.f.p.

Z przepisów tych m.in. wynika, że dotacja dla niepublicznych przedszkoli przysługuje na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy (art. 90 ust. 1a, 2b u.s.o.). Dotacja pobrana w nadmiernej wysokości, a więc w wyższej niż dopuszczają to przepisy u.s.o., podlega zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Ma ona charakter niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym, a w związku z tym, w zakresie nieuregulowanym u.f.p., mają do niej zastosowanie przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III O.p. (art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, 5 i 6 pkt 2 w zw. z art. 60 pkt 1 i art. 67 ust. 1 u.f.p.).

Mając na względzie powołaną regulację należy więc podzielić stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd I instancji nadał niektórym pojęciom (przedszkole prowadzone przez gminę, w przeliczeniu na jednego ucznia, uczeń) odmienne znaczenie niż wynika to z literalnego brzmienia art. 90 ust. 2b u.f.p. i jak przyjmuje się w orzecznictwie, w wyniku czego Sąd ten nieprawidłowo też przyjął, że obliczona pierwotnie podstawowa stawka dotacji mieści się w granicach wyznaczonych prawem.

Analizując przepisy u.s.o., u.f.p. oraz ustawy o samorządzie gminnym należy dojść do wniosku, że w obrębie danej gminy organem uprawnionym/zobowiązanym do wyliczania faktycznej wysokości dotacji (stawki dotacji przypadającej na jednego ucznia w przedszkolu) jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który w ten sposób realizuje zadania publiczne w zakresie edukacji. Stawkę dotacji na jednego ucznia w niepublicznym przedszkolu wylicza się w oparciu o wydatki ponoszone w przedszkolu publicznym. Wprowadzone do art. 90 ust. 2b u.f.p. pojęcie "wydatki bieżące" sprawia, że z jednej strony należy odwołać się do wydatków ustalonych w budżecie, a z drugiej strony – do wydatków ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, a więc wydatków rzeczywiście ponoszonych w danym roku budżetowym przez gminę na działalność przedszkola publicznego (z pomięciem wydatków przeznaczonych na finansowanie innych form wychowania przedszkolnego oraz opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego i za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy). Oznacza to, że stawka dotacji na dany rok kalendarzowy może być poddawana weryfikacji nie tylko w ciągu roku kalendarzowego, ale również po jego zakończeniu, jeśli została wyliczona w oparciu o elementy kosztowe, które zgodnie z ustawą należało pominąć. Uwzględnienie przy ustalaniu kwoty dotacji wartości wyłączonych przez ustawodawcę prowadzi w konsekwencji do pobrania (otrzymania) przez beneficjenta dotacji w nadmiernej wysokości i powstania z mocy prawa obowiązku zwrotu dotacji w tej części. Okoliczność ta ma charakter obiektywny i w związku z tym nie mogą być brane pod uwagę inne względy, pozwalające na odstąpienie od dochodzenia nadmiernie pobranej dotacji. Tym samym samo spełnienie warunku, aby ustalona stawka dotacji nie była niższa od wprowadzonego w art. 90 ust. 2b u.s.o. dolnego progu dotacji dla niepublicznych przedszkoli (75% ustalonych w budżecie wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia), na który powołuje się Sąd I instancji w swoich rozważaniach, nie jest wystarczającą przesłanką do uznania dotacji za prawidłowo pobraną, musi jeszcze dojść do właściwego zidentyfikowania bieżących wydatków stanowiących podstawę do obliczenia podstawowej stawki dotacji. Wypada też zauważyć, iż w stanie sprawy, zgodnie z § 2 ust. 3 uchwały RM w Wasilkowie z 26 marca 2015 r. rada gminy określiła poziom dotacji w wysokości równiej 75%. W tej sytuacji nie można więc twierdzić, jak to czyni Sąd I instancji, że na skutek weryfikacji rozliczenia dotacji za 2015 r. doszło do zmniejszenia podstawowej stawki dotacji za ten rok. Wręcz przeciwnie materiał dowodowy wskazuje, że doszło do jej nieuzasadnionego zawyżenia ze względu na uwzględnienie w wydatkach bieżących, wydatków, które nie mieszczą się w ustawowym pojęciu wydatków bieżących (tu: obejmujących finansowanie innych form wychowania przedszkolnego). Dlatego też organ prawidłowo przyjął, że prowadzące niepubliczne przedszkole pobrały w 2015 r. dotację w nadmiernej wysokości, co skutkowało powstaniem zobowiązania do zwrotu w części dotacji, zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 zw. z ust. 3 u.f.p. Nie można bowiem zgodzić się z Sądem I instancji, że organ ustalając podstawową stawkę dotacji, w wysokości zakwestionowanej następnie podczas kontroli RIO, poruszał się w granicach możliwej wykładni obowiązujących przepisów, a tym samym, że dotacja przyznana skarżącym mieściła się w granicach wyznaczonych przez ustawę. Zajęte przez Sąd I instancji stanowisko narusza wskazane wcześniej przepisy oraz zawarte w nich wytyczne do obliczenia podstawowej stawki dotacji. W tych okolicznościach Sąd I instancji bezpodstawnie odmówił organowi prawa do skorygowania wysokości dotacji po upływie roku kalendarzowego, w którym została ona przekazana. Jak wcześniej zostało wskazane, w postępowaniu o zwrot nadmiernie pobranej dotacji mają odpowiednie zastosowanie przepisy działu III O.p., co oznacza, że do obliczenia terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji stosuje się przepisy rozdziału 8 działu III O.p., a konkretnie art. 70 O.p. Decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter decyzji deklaratoryjnej, ponieważ nie kształtuje ona nowej sytuacji beneficjenta, a jedynie potwierdza powstały wcześniej stan faktyczny.

W związku z powyższym, za zasadne należało uznać zarzuty materialne ujęte w pkt II.1)-5) petitum skargi kasacyjnej. W konsekwencji za zasadne należało również uznać zarzuty natury procesowej.

Jak się okazało zaskarżone orzeczenie zostało oparte na błędnych założeniach co do znaczenia zastosowanego w sprawie prawa materialnego. Przypomnieć też wypada, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podstawowym kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej jest więc kryterium zgodności z prawem (a nie, np. kryterium słusznościowe, sprawiedliwości społecznej, itd.). Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego, nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Stosownie do art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co należy rozumieć jako oparcie rozstrzygnięcia na faktach udokumentowanych w aktach administracyjnych, a więc materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania wyjaśniającego.

W ponownym postępowaniu Sąd I instancji będzie zobowiązany rozpoznać sprawę z uwzględnieniem wcześniejszych rozważań oraz wynikających z nich wniosków.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego zostało natomiast wydane na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.