Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1384/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 i 9, art. 151 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie del. sędzia SO Beata Grzybek sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi D. Z. i Z. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]"r. Starosta udzielił D. i Z. Z. (dalej jako: "skarżący") pozwolenia na budowę budynku letniskowego według projektu gotowego, przyłączy wodociągowego, kanalizacyjnego, gazowego i elektrycznego oraz ogrodzenia działki nr "[...]" w T., gm. S.

Aktem notarialnym z dnia 17 marca 2006r., nr "[...]" skarżący zakupili od Gminy udział w sąsiedniej działce nr "[...]"o powierzchni 416m2 (220/5000) w części przyległej do nieruchomości, składającej się z działek gruntu, oznaczonych numerami ewidencyjnymi: "[...]" (§ 4 aktu notarialnego). W § 1 pkt 3 umowy zapisane zostało, że działka gruntu nr 116/8 nie jest zabudowana i zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego położona jest na terenie zieleni naturalnej – istniejąca zieleń łęgowa w pasie ochronnym jezior.

Pismem z dnia 31 lipca 2009r. Wójt Gminy zarzucił skarżącym samowolne zagospodarowanie części działki nr "[...]" i wyznaczył skarżącym termin do usunięcia z działki nr "[...]" wszelkich budowli, w tym: podmurówki i przeniesienie ogrodzenia w granice własnej działki, usuniecie tarasu, schodów, obiektu do składowania odpadów, murów oporowych i innych urządzeń.

Pismem z dnia 1 czerwca 2010r. Wójt Gminy wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB" lub "organ I instancji") z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnej zabudowy przez skarżących części działki gruntowej nr "[...]". Podał, że skarżący samowolnie zabudowali teren przylegający do ich działki nr "[...]": ogrodzeniem posadowionym na podmurówce, tarasem o powierzchni ok. 50m2 połączonym z budynkiem letniskowym, zjazdami do garaży obłożonymi kamieniami, zejściem do jeziora obudowanym kamieniami oraz obniżono grunt dla potrzeb wjazdu do garażu. Do pisma Wójt załączył mapkę obrazującą, z której części działki nr "[...]" skarżący mogli umownie korzystać, a którą zajęli faktycznie, niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S. obręb T. – jednostka G, zatwierdzonym uchwałą nr X/59/03 Rady Gminy z dnia 30 czerwca 2003r. (dalej jako: "plan z 2003r."). Wskazał, że w dacie wydania pozwolenia na budowę działka nr "[...]" objęta była symbolem 2ZN – "teren zieleni naturalnej – istniejąca zieleń łęgowa w pasie ochronnym jeziora – obowiązuje na całym terenie zakaz wznoszenia obiektów budowlanych".

PINB wszczął postępowanie legalizacyjne w sprawie budowy budynku letniskowego. Organ ustalił, że zgodnie z uchwałą nr VIII/49/07 Rady Gminy z dnia 6 września 2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu T. (Dz. Urzędowy Woj. Warm.-Mazur nr 148, poz. 1933 z dnia 05 października 2007r.; dalej jako: "plan z 2007r.") działka nr "[...]"objęta jest całkowitym zakazem zabudowy i grodzenia.

W toku postepowania skarżący argumentowali, że zabudowy działki nr "[...]" dokonali w okresie obowiązywania planu z 2003r. o czym świadczy inwentaryzacja powykonawcza i zapisy w dzienniku budowy. Podnosili, ze Wójt Gminy nie zastrzegał prawa grodzenia nabytego udziału i nie zakazywał budowy urządzeń małej architektury na tym obszarze, co było zgodne z zapisami planu, który dopuszczał wówczas możliwość grodzenia. Zdaniem skarżących zawarty w planie z 2003r. zapis "zakaz wznoszenia obiektów budowlanych" nie oznaczał całkowitego zakazu zabudowy obszaru ZN -zieleni naturalnej. Twierdzili, że urządzenie działki nr "[...]" nastąpiło na obszarze oddanym im przez Gminę do wyłącznego korzystania i prawa osiągania korzyści. Nie można więc uznawać na tym obszarze Gminy jako współwłaściciela. Poinformowali organ o toczącym się postepowaniu cywilnym o zniesienie współwłasności działki nr "[...]", które zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego.

PINB prowadził początkowo jedno postępowanie co do samowolnej zabudowy działki nr "[...]" oraz dostrzeżonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku letniskowego na działce nr "[...]". Następnie, na zlecenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, postępowanie to zostało rozdzielone na trzy odrębne postępowania, zakończone odrębnymi decyzjami administracyjnymi. Najpierw PINB orzekł w dniu "[...]"r., decyzją znak: "[...]", o nakazie rozbiórki części tarasu wraz ze schodkami, zlokalizowanymi na działce nr "[...]". Następnie w dniu "[...]"r. PINB wydał decyzję znak: "[...]" zatwierdzającą projekt zamienny budynku letniskowego. W jej treści wskazano, iż dotyczy wyłącznie działki nr "[...]" (tylko ta działka była objęta pozwoleniem na budowę). Trzecie postępowanie zakończone zostało wydaniem decyzji z dnia "[...]" r., znak: "[...]" nakazującej rozbiórkę: chodnika, ogrodzenia, murków oraz kompostownika znajdujących się na działce nr "[...]".

Przedmiotem niniejszego postępowania była decyzja organu I instancji z dnia "[...]" r. zobowiązująca skarżących do natychmiastowej rozbiórki obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr "[...]", tj.: chodnika z kostki brukowej przed tarasem o szerokości 75 cm, ogrodzenia z siatki z cokolikiem betonowym o wysokości 25 cm, murków wykonanych z bloczków betonowych wysokości 25 cm na fundamencie 20 cm (obłożonych dachówką) oraz kompostownika z bloczków betonowych na płycie betonowej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.). PINB stwierdził, że w/w obiekty zostały wykonane samowolnie i niezgodnie z planem miejscowym z 2007r. W uzasadnieniu PINB wskazał, że wymienione obiekty budowlane, prócz kompostownika, należy zaliczyć jako roboty budowlane (nie będące budową) wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Kompostownik z bloczków betonowych na płycie betonowej to obiekt małej architektury, który nie wymaga pozwolenia na budowę. Jednakże PINB uwzględnił, że zgodnie z planem z 2007r. nie jest możliwa jakakolwiek zabudowa działki nr "[...]" z uwagi na zapis o całkowitym zakazie zabudowy tego terenu. Zauważył, że także plan z 2003r. zawierał zakaz wznoszenia obiektów budowlanych na terenie tej działki.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Wójt Gminy, zarzucając organowi pominięcie rozbiórki tarasu wraz ze schodkami przylegającymi do niego oraz rozbiórkę schodków zejściowych do jeziora.

Skarżący zaś we wniesionym odwołaniu zarzucili organowi I instancji naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz art. 7 Konstytucji RP i art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. Podnieśli, że zgodnie z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymagają obiekty małej architektury i ogrodzenia. Obowiązek zgłoszenia zaś takich robót budowlanych dotyczy tylko przypadków określonych w art. 30 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego. Podnieśli, że obiekt małej architektury ogrodowej w postaci murków ozdobnych i tarasu nie jest położony w miejscu publicznym, lecz na sprzedanym im udziale w działce nr "[...]". Zdaniem skarżących nie doszło więc do samowoli budowlanej, gdyż w/w obiekty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę i zgłoszenia. Podkreślili, że sporne obiekty wykonane zostały przed wejściem w życie planu z 2007r., w czasie obowiązywania planu z 2003r., który dopuszczał budowę ogrodzenia i innych obiektów. Dostrzegli, że organ I instancji nie wykonał zalecenia organu II instancji o rozdzieleniu akt postępowania i dokumentacji do obiektów położonych na działce nr "[...]". Wskazali też na brak podstawy prawnej do wydania nakazu rozbiórki, w sytuacji gdy art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż decyzję można wydać przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy, tj. o wstrzymaniu robót budowlanych. Zauważyli, że takie postanowienie PINB wydał 11 kwietnia 2011r., przy czym postanowienie to miało jedynie sens co do działki nr "[...]", a nie "[...]", gdzie roboty były już dawno zakończone.

W wyniku rozpatrzenia obu odwołań Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji zgodził się ze stroną, iż organ I instancji nie zastosował się do zaleceń wskazanych w decyzji kasacyjnej i nie podzielił oraz nie uporządkował akt sprawy, jednak uchybienie to nie ma wpływu na samo rozstrzygnięcie. Istotne jest bowiem, aby decyzja była oparta na dowodach, które znajdują się w aktach spraw przekazanych wraz z odwołaniem, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Mimo, iż analiza akt sprawy wykazała pewne uchybienia w toku postępowania, takie jak brak zawiadomienia wskazującego przedmiot postępowania (po podziale postępowania) czy niepowtórzenie oględzin wbrew zaleceniom decyzji kasacyjnej, stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości a samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Strony zostały również pouczone o swoich uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. przed wydaniem niniejszej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób wystarczający, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, gdy roboty budowlane nie są już prowadzone a wykonane, to nie wstrzymuje się ich postanowieniem, tylko wydaje się jedną z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących błędnej podstawy prawnej, wskazał, iż organ I instancji w sposób prawidłowy zakwalifikował wykonanie wymienionych w sentencji decyzji elementów do trybu naprawczego, o którym mowa w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Zaznaczył przy tym, iż w/w elementy nie stanowią samodzielnych obiektów budowlanych a jedynie elementy zagospodarowania działki, które służą budynkowi letniskowemu i które zostały wykonane w ramach jednej inwestycji budowy budynku letniskowego. Niemożliwe było jednak zakończenie wspólnego postępowania administracyjnego dotyczącego istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego również w stosunku do elementów znajdujących się na działce nr "[...]", ponieważ pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę, jak również zatwierdzony projekt zamienny obejmuje swoim zakresem wyłącznie działkę nr "[...]". Wszelkiego rodzaju ogrodzenia, murki, oraz chodniki czy inne elementy związane funkcjonalnie z budynkiem należy zatem zakwalifikować jako urządzenia techniczne służące budynkowi, a nie samodzielne obiekty budowlane. Jak słusznie wskazał organ I instancji urządzenia takie powstają w wyniku wykonania robót budowlanych nie stanowiących budowy, stąd też procedura naprawcza, o której mowa w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Podkreślił, że według planu z 2003r. na terenie działki nr "[...]" obowiązywał zakaz wznoszenia obiektów budowlanych. Natomiast zgodnie

z obowiązującym planem z 2007r. działka nr "[...]" objęta jest symbolem 4ZN, na którym obowiązuje całkowity zakaz zabudowy i zakaz grodzenia. Uwzględniając powyższe, organ II instancji stwierdził, że jedynie samowole wybudowane pod rządami ustawy Prawa budowlanego z 1974 r. podlegają ocenie w zakresie zgodności

z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na dzień ich zrealizowania. W pozostałych przypadkach ocena taka winna zostać dokonana

w oparciu o obowiązujące przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez względu na to jakie przepisy obowiązywały w dacie rozpoczęcia robót budowlanych. Ocenił, iż ze względu na zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niemożliwa jest legalizacja jakichkolwiek robót budowlanych na działce nr "[...]". Jedynie rozbiórka wymienionych urządzeń skutecznie doprowadzi wykonane przez skarżących roboty budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wójta Gminy, organ odwoławczy wskazał, że legalność tarasu i schodów zejściowych do jeziora nie jest objęta przedmiotem niniejszego postępowania. Zagadnienie rozbiórki części tarasu

znajdującego się na działce nr "[...]" został rozstrzygnięta decyzją z dnia "[...]" r. oraz zmieniającą ją decyzją ostateczną "[...]" z dnia "[...]" r. Kwestia legalności schodów zejściowych do jeziora powinna natomiast zostać wyjaśniona przez PINB w ramach czynności kontrolnych i może skutkować wszczęciem nowego postępowania administracyjnego w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie D. i Z. Z. powtórzyli argumenty podniesione w odwołaniu, domagając się uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach i umorzenia postępowania w sprawie w całości. Dodatkowo zarzucili organom nadzoru budowlanego brak analizy wybudowanych obiektów pod kątem konieczności uzyskania pozwolenia na ich budowę lub zgłoszenia ich budowy. Podnieśli, że brak przypisania wybudowanym obiektom tej cechy powoduje, że w decyzjach pojawiają się nieuprawnione oskarżenia o dokonanie samowoli budowlanej i konieczności legalizacji obiektów budowlanych. W szczególności wykonane ogrodzenie nie graniczy z ulicą, placem i innym miejscem publicznym. Jego wysokość nie przekracza 2,20 m. Ogrodzenie jest postawione w odległości większej niż 3 m od linii brzegowej jeziora, co jest zgodne z Prawem Wodnym. Wskazali, że w czasie wykonania spornych obiektów działka nr "[...]" nie była objęta całkowitym zakazem zabudowy. Ówczesny plan przewidywał możliwość ogrodzenia terenu 2 ZN do wysokości 1,5 m od poziomu terenu, z zachowaniem odległości większej niż 1,5 m od linii brzegowej jeziora. W ocenie skarżących znajdujący się w planie z 2003r. zapis "zakaz wznoszenia obiektów budowlanych" należy odnosić do obiektów kubaturowych i nie można zastosować go do budowy dróg, chodników, placów, czy tarasów. Słowo "wznieść" oznacza bowiem unieść coś wyżej. Zakwestionowane obiekty budowlane, taki jak: murki ozdobne, które nie wystają ponad przyległy teren; schody, które są schodami terenowymi, położonymi na gruncie; taras z desek, który jest rodzajem podłogi leżącej tuż nad gruntem – nie są obiektami kubaturowymi, które się wznosi. Obiekty te zostały zbudowane bezpośrednio na gruncie, nie przewyższając poziomu terenu obok. Są więc zrealizowane zgodnie z prawem miejscowym i są legalne. Zdaniem skarżących skoro plan z 2003r. dopuszczał budowę pomostu, ogrodzenia, plaży oraz możliwość uzupełniania funkcji nie kolidującej z funkcją podstawową, to oznacza, że dopuszczał możliwość realizacji obiektów małej architektury nie kolidującej z funkcją letniskową domu. Za bezpodstawne i godzące w porządek demokratycznego państwa prawa uznali stanowisko organu II instancji o konieczności uwzględnienia zapisów planu z 2007r., który jest bardziej restrykcyjny. Stwierdzili, że stanowisko takie byłoby trafne

w stosunku do obiektów wznoszonych w okresie obowiązywania planu z 2007r., dla budowy których potrzebne byłoby pozwolenie budowlane, a które wzniesiono samowolnie. Podali, że obecnie toczy się przed Sądem Rejonowym w Olsztynie postępowanie o określenie dokładnych granic wykupionego przez nich udziału

w działce nr "[...]" i wydzielenia nowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że ujęty

w planie z 2003r. zwrot "zakaz wznoszenia obiektów budowlanych" na obszarze zieleni naturalnej dotyczył, w myśl art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, także obiektów małej architektury. Stwierdził, że jeżeli organ uchwalający plan chciałby, aby zakaz ten dotyczył wyłącznie obiektów kubaturowych, to z pewnością użyłby takiego zapisu. Zauważył też, że w niniejszej sprawie kwestia sporu właścicielskiego nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego, jednak sam fakt wykonania robót budowlanych (związanych z realizacją budynku) z naruszeniem przepisów

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym spowodował, iż organy nadzoru budowlanego zobowiązane były naprawić istniejący stan niezgodności inwestycji z przepisami prawa. Jedynym zaś sposobem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych na działce nr "[...]" do stanu zgodnego z prawem, było wydanie rozstrzygnięcia rozbiórki.

Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016r. skarżący Z. Z. podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte. Wyjaśnił, że z zapisu § 4 aktu notarialnego, przenoszącego na skarżących współwłasność nieruchomości oznaczonej nr "[...]", wywodzili swoje prawo do dysponowania tą działką na cele budowlane. Podniósł, że postepowanie legalizacyjne nie powinno być przeprowadzone, gdyż roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z planem. W opinii skarżącego, korzystał ze swojego prawa do zabudowy działki.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r. poz. 1647.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"r., nr "[...]", utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" o nakazie rozbiórki wskazanych urządzeń budowlanych.

Na podstawie dokumentów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący w przedstawionym zakresie dopuścili się naruszenia prawa, gdyż roboty budowlane wykonali bez wiedzy i zgody właściwego organu architektoniczno-budowlanego, który wydał im tylko pozwolenie na zabudowę działki nr "[...]". Zabudowując jednocześnie część sąsiedniej działki nr "[...]" skarżący

w sposób istotny odstąpili od udzielonego im pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 36 a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Zatem zmiana zakresu zagospodarowania terenu stanowi istotne odstępstwo, które wymaga legalizacji. Ponadto o popełnionej samowoli przekonuje fakt działania skarżących bez zgody współwłaściciela i sprzecznie z obowiązującym ówcześnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2003r. Dlatego konieczne było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w tym zakresie.

Postępowanie w przedmiocie usunięcia skutków spowodowanych wykonaniem robót budowlanych z naruszeniem prawa, dotyczy określonych robót budowlanych i te roboty wyznaczają przedmiot sprawy. Ocena tych robót i rodzaj naruszenia prawa wyznaczają zaś to, jakie przepisy Prawa budowlanego powinny mieć zastosowanie do usunięcia skutków naruszenia. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego dokonuje ustaleń jakie roboty budowlane zostały wykonane i w zależności od tych ustaleń stosuje w odniesieniu do tych robót przepis art. 48 i 49 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia albo przepis art. 49b Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, albo też przepis art. 50 i 51, jeżeli roboty budowlane stanowią inny przypadek niż określony w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Przepisy art. 50 i 51 odnosić należy do wykonania z naruszeniem prawa urządzeń budowlanych, albo robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, nie polegających na wykonaniu samoistnego obiektu budowlanego lub jego części. Tryb ten naprawczy w szczególności określa postepowanie w przypadku istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4). W takim przypadku możliwe jest zastosowanie od razu nakazu rozbiórki (art. 51 ust. 1 pkt 1), jeżeli organ stwierdzi, że wykonanych robót budowlanych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Natomiast, gdy organ dostrzeże możliwość legalizacji, wówczas powinien wdrożyć tryb z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W rozpatrywanym przypadku organ I instancji do odrębnego postępowania wyłączył zakres robót, co do których uznał konieczność zastosowania nakazu rozbiórki bez możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Takie działanie miało sens i oparcie we wskazanych przepisach. Wbrew przekonaniu skarżących, mimo wszczęcia postępowania naprawczego po zakończeniu już zabudowy spornej działki, mógł mieć zastosowania tryb naprawczy z art. 51 ust. 1 pkt 1, gdyż ma on zastosowanie zarówno do robót będących w toku, w myśl art. 51 ust. 1 pkt 1-3, ust. 3 i 4, jak i robót już ukończonych na zasadzie art. 51 ust. 4 i ust. 7. W obu przypadkach ma zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1-3, który zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania naprawczego i jego zakończenia wydaniem decyzji (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 września 2011r, sygn. akt , II SA/Ol 558/11, publ. na stronie orzeczenia nsa.gov.pl). W sytuacji zakończenia już robót budowlanych nie ma podstaw do wydawania postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych. Istota postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydawanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane sprowadza się do przerwania robót wykonywanych, a więc robót w toku. Jak wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach - przedmiotem dyspozycji tego przepisu jest prowadzenie robót budowlanych, które nie mają jeszcze cech ukształtowanego obiektu budowlanego, a więc są robotami budowlanymi w toku (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2001r. sygn. akt SA/Bk 1521/00, wyrok NSA z dnia 12 października 2007r.). Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone w sensie techniczno-budowlanym nie zachodzi podstawa do orzeczenia na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy, a w sytuacji spełnienia przesłanek tego przepisu zastosowanie znajduje od razu art. 51 ust. 7 tej ustawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 4 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Ol 354/11, publ. na stronie orzeczenia nsa.gov.pl) .

Zgodzić należy się z ustaleniami organu II instancji, który zasadnie dostrzegł, że wyszczególnione elementy zagospodarowania działki: chodnik z kostki brukowej przed tarasem o szerokości 75 cm, ogrodzenie z siatki z cokolikiem betonowym o wysokości 25 cm, oporowe murki wykonane z bloczków betonowych wysokości 25 cm (obłożone dachówką) na fundamencie 20 cm oraz kompostownik z bloczków betonowych na płycie betonowej służą budynkowi letniskowemu i są z nim funkcjonalnie związane. Roboty te budowlane wykonane zostały bezspornie w czasie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2003r. w ramach jednej inwestycji budowy budynku letniskowego. Przy czym nie powinno budzić wątpliwości, że wykonane roboty budowlane doprowadziły do powstania obiektów budowlanych. Urządzenia budowlane, których definicję określa art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane - jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki, należy również kwalifikować jako obiekty budowlane. Stosownie bowiem do definicji tego pojęcia, unormowanej w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane obiekty budowlane to m.in. budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Zgodnie z tym przepisem nie tylko sam budynek stanowi obiekt budowlany, charakter taki mają również związane z nim instalacje i urządzenia techniczne, a więc urządzenia budowlane. Nie zasadnym bowiem byłoby odczytywanie tego zapisu w ten sposób, że obiektem budowlanym jest dopiero zespół tych elementów. Poza tym zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. b i c tej ustawy przez obiekt budowlany należy rozumieć także budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, oraz obiekt małej architektury. Z treści tych przepisów wynika, że obiekt budowlany jest pojęciem zbiorczym obejmującym definicje "budynku", "budowli" z towarzyszącymi im urządzeniami i "obiektu małej architektury". Zatem Prawo budowlane zawiera pojęcie i klasyfikację obiektów budowlanych (pojęcie to służy do wyznaczenia zakresu przedmiotowego tej ustawy), która może służyć do kwalifikowania obiektów budowlanych, które nie zostały zdefiniowane. Każdy obiekt budowlany możemy zaliczyć do którejś z trzech wymienionych kategorii (por. Z. Niewiadomski, Prawo Budowlane. Komentarz C.H.Beck 2009, s. 39-40, także wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012r. sygn. akt II OSK 728/11 publ. na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym możliwe jest wyróżnianie obiektów budowlanych samoistnych, czy też niesamoistnych, jak to wskazał organ II instancji. Jednak i jedne i drugie podlegają rygorom ustawy Prawo budowlane, która w art. 4 statuuje generalną zasadę prawa każdego do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Dlatego przedmiot postępowania należy niewątpliwie do właściwości organów nadzoru budowlanego, zobowiązanych do czuwania nad przestrzeganiem ustawy Prawo budowlane, w tym i poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 81 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Stosownie do art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach określonych tą ustawą. Jak już natomiast wskazano podstawę prawną wydania orzeczonego nakazu rozbiórki stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wobec stwierdzonego naruszenia prawa.

Wyznacznikiem dla oceny charakteru wykonanych obiektów nie może być okoliczność czy wznoszą się nad poziom istniejącego gruntu, jak to czynią skarżący. Prawo budowlane nie zastrzega takiego kryterium. Znaczenie natomiast powinno mieć czy wymagały przedsięwzięcia robót budowlanych. Przez roboty budowlane, zgodnie z art. 3 ust.7 cytowanej ustawy rozumieć należy budowę (art. 3 ust.6 ustawy definiuje budowę jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego) oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 28 ust.1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, przy czym wyjątki zawarte w art. 29, 30 i 31 ustawy Prawo budowlane dotyczą taksatywnie wyliczonych, a więc stanowiących listę zamkniętą, przypadków wykonywania obiektów budowlanych lub robót budowlanych na podstawie zgłoszenia oraz rozbiórki obiektów. Zatem każdorazowo przed rozpoczęciem robót budowlanych inwestor obowiązany jest uzyskać ostateczną decyzję właściwego organu o pozwoleniu na budowę, chyba, że ustawodawca w art. 29 - 31 ustawy wyłączył ten wymóg

w stosunku do wyraźnie wskazanych robót budowlanych. W przypadku natomiast istotnego odstąpienia od warunków udzielonego już pozwolenia na budowę inwestor powinien uzyskać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 ustawy). Odnosząc się do argumentów skarżących zauważyć można, że w myśl art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W takim przypadku inwestor obowiązany jest przed wykonaniem takich robót budowlanych zgłosić ich zamiar właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Przepisy te odnoszą się wprost tylko do działek budowlanych. Czyli w myśl ogólnej zasady z art. 28 ust. 1, jakiekolwiek utwardzenie terenu na działkach o innym przeznaczeniu niż budowlane wymaga pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie natomiast oczywistym jest, że sporna działka nr "[...]" stanowiła w momencie jej zabudowy przez skarżących teren zieleni naturalnej - istniejąca zieleń łęgowa w pasie ochronnym jezior. Ówcześnie obowiązujący plan miejscowy z 2003r. dopuszczał możliwość grodzenia tego terenu, ale bez możliwości "wznoszenia obiektów budowlanych". Skarżący błędnie odczytali z tego sformułowania możliwość zabudowy, która nie wznosi się nad przyległy teren. Użyte przez lokalnego prawodawcę wyrażenie "zakaz wznoszenia obiektów budowlanych" nie mogło być interpretowane w oderwaniu od podstawowego przeznaczenia terenu, obejmującego zieleń naturalną w pasie ochronnym jeziora, jak i rozumienia pojęcia obiektów budowlanych, które jak wyjaśniono powyżej jest bardzo szerokie i nie ogranicza się tylko do obiektów kubaturowych. Z zawartego w planie miejscowym opisu tego terenu oraz wyszczególnionych w nim dopuszczonych sposobów zagospodarowania tego terenu poprzez urządzenie plaży czy realizację pomostu, wnioskować należy, że intencją lokalnego prawodawcy było zakazanie jakiejkolwiek zabudowy tego terenu, prócz wyraźnie dopuszczonej. Dlatego prawidłowo zapis "zakaz wznoszenia" powinien być odczytywany jako zakaz sytuowania jakichkolwiek obiektów budowlanych, w tym cokołów betonowych stanowiących część ogrodzenia, murków oporowych, czy kompostownika z bloczków betonowych na płycie betonowej, które skarżący kwalifikują jako obiekt małej architektury. Takie rozumienie przeznaczenia działki nr "[...]" potwierdził organ wykonawczy Gminy, będącej współwłaścicielem przedmiotowej działki, do której skarżący nawet nie występowali o zgodę na wykonanie przedmiotowych robót. Skarżący nabyli od Gminy jedynie udział w działce nr "[...]" na prawie współwłasności, bez wyodrębnienia tego udziału. Nie dysponowali więc wyłącznym prawem do konkretnej części tej działki. Z treści § 4 aktu notarialnego wynika jedynie, że udział ten miałby dotyczyć części przyległej do nieruchomości, składającej się z działek gruntu, oznaczonych numerami ewidencyjnymi: "[...]". Z wyjaśnień skarżących złożonych w piśmie z dnia 4 stycznia 2016r., w sprawie sygn. akt II SA/Ol 1383/15, stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę organu, wynika, że Gmina sprzedała im część działki nr "[...]" w celu zapewnienia dojścia i dojazdu do ich działki nr "[...]". Natomiast sporna zabudowa ma zupełnie inny charakter i została zlokalizowana w zupełnie innej części działki, od strony jeziora. Brak zgody współwłaściciela na realizację wykonanych robót budowlanych na wspólnej działce, która to okoliczność nie została podniesiona przez organy nadzoru budowlanego wprost, jednak nie budzi wątpliwości w stanie faktycznym sprawy, skoro to właśnie współwłaściciel działki domagał się wszczęcia postępowania legalizacyjnego co do zabudowy działki nr "[...]", dodatkowo potwierdzała popełnienie samowoli budowlanej przez skarżących. Organy nadzoru budowlanego niezasadnie pominęły tę okoliczność dla wykazania dopuszczenia się przez skarżących naruszenia prawa, jak również pominęły ocenę zapisów planu z 2003r. w kontekście zgłaszanych przez strony twierdzeń. Samowola budowlana nie oznacza bowiem tylko działania bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale również na wykonaniu robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Pod określeniem " przepisy" użytym przez ustawodawcę w tym unormowaniu należy rozumieć przepisy powszechnie obowiązujące, w tym inne przepisy ustawy Prawo budowlane i akty prawa miejscowego obowiązujące na terenie nimi objętym. W takim ujęciu ma znaczenie interpretacja przepisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie wykonania kwestionowanych robót budowlanych, w celu ustalenia czy i w jakim zakresie doszło do naruszenia prawa uzasadniającego wszczęcie procedury naprawczej. Temu też powinno służyć ustalenie prawa skarżących do dysponowania działką nr "[...]" na cele budowlane. Wbrew przekonaniu organu II instancji, wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, zarysowany na kanwie niniejszej sprawy spór właścicielski powinien skłonić organy do zbadania uprawnienia skarżących do dysponowania działką nr "[...]" na cele budowlane. Okoliczność ta jest bowiem podstawową przesłanką rozpoczęcia robót budowlanych. Zgodnie z art. 4 ustawy Prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Definicja prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane została sformułowana w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane tylko temu kto wykazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym przypadku ustawodawca ułatwił inwestorowi wykazanie, że posiada to prawo, gdyż nie musi przedkładać dokumentów, z których wynika jeden z tytułów prawnych wskazanych w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Wystarczy, że złoży, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie według urzędowego wzoru, że takie prawo posiada. W podobny sposób prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi wykazać m.in. ten, kto zamierza realizować roboty budowlane, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego), ten kto chce uzyskać decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę lub decyzję o przeniesieniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 40 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego), ten kto zamierza zalegalizować samowolnie wybudowany obiekt budowlany (art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego), ten kto zamierza zmienić sposób użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). Natomiast w toku postepowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 i 51 tej ustawy organ nadzoru budowlanego nie może poprzestać na oświadczeniu inwestora, ale powinien zbadać tę kwestię. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie II OPS 2/10 ( https://cbois.nsa.gov.pl) wskazano, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak uchwały tej nie można interpretować w taki sposób, że zwalnia ona organy z konieczności badania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym bowiem jest sama możliwość skorzystania przez inwestora z uproszczonej formy wykazania swojego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez złożenie stosownego oświadczenia, a czym innym posiadanie przez inwestora tytułu prawnego dającego mu takie uprawnienie. Naczelny Sąd Administracyjny podejmując tę uchwałę uznał i wyraził to w jej uzasadnieniu, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku, jak wskazał skład 7 sędziów NSA, podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa (tak też wskazano w wyroku NSA z 3 lipca 2012 r. II OSK 755/11 dostępnym na https://cbois.nsa.gov.pl). Zatem zbadanie, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor realizuje prawo zabudowy, o którym mowa w art. 4 Prawa budowlanego, na nieruchomości do której ma tytuł prawny uprawniający do wykonywania robót budowlanych. (tak: WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 23 września 2015r., sygn. akt II SA/Gd 322/15). W realiach niniejszej sprawy, skoro skarżący byli współwłaścicielami jedynie udziału we współwłasności nie mogli działać bez zgody Gminy. Tym samym popełnienie samowoli budowlanej przez skarżących na działce nr "[...]" jest oczywiste.

Wobec powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, że spełnione zostały przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego, którego zakończenie musiało uwzględniać, jak to prawidłowo przyjęły organy, przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2007r., wprowadzającego kategoryczny zakaz zabudowy i grodzenia spornej działki.

Trafnie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 (opubl. ONSAiWSA z 2014 r., z. 6, poz. 89). Zgodnie z treścią tej uchwały: "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". Uchwała ta wyjaśnia wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu II instancji nawiązujące do ustawy Prawo budowlane z 1974r. Celem podjęcia tej uchwały było ujednolicenie poglądów orzecznictwa powstałych na tle art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 obecnej ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, czyli przed dniem 1 stycznia 1995 . Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli ustawy z 1974r.. NSA wyjaśnił, że w Prawie budowlanym z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o te przepisy i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. Oznacza to, że w odniesieniu do niektórych samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę. W odniesieniu do takich obiektów brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzą warunki nakazania przymusowej rozbiórki z tego powodu, że na terenie, na którym znajduje się dany obiekt budowlany wprowadzono po wielu latach zakaz zabudowy lub zabudowy określonego rodzaju. Również w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce. Wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, lecz w przedstawionych wyżej sytuacjach nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli podczas, gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. Należy bowiem mieć na uwadze, że przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. ma nadal zastosowanie nie tylko do obiektów samowolnie wybudowanych w okresie obowiązywania tej ustawy, lecz również do obiektów wybudowanych w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1961 r. i 1928 r.

Jednocześnie w ww. uchwale NSA w odniesieniu do Prawa budowlanego

z 1994r. oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 37/06 potwierdzono istnienie generalnej zasady, że podstawową przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania

i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli,

a więc w dacie orzekania przez organ administracji. Istotą ustalenia zgodności

z przepisami planowania przestrzennego jest bowiem wykazanie takiej zgodności

w trakcie wszczętego postępowania dotyczącego samowoli budowlanej. Tak też kształtuje się aktualne orzecznictwo NSA, zgodnie z którym zgodność samowoli budowlanej z prawem należy oceniać na czas jej legalizacji, skoro celem regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc (por. wyroki NSA: z 12 maja 2010 r.,

II OSK 812/09; z 17 maja 2010 r., II OSK 878/09). Co prawda, dotyczy to postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, jednak niezależnie od trybu postępowania legalizacyjnego, tj. z art. 48, art. 49b i art. 50-51, chodzi

o zgodność z tymi samymi przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. W wyroku z dnia 24 listopada 2011r., sygn. akt II OSK 706/14 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że brak jest normy prawnej, która dawałyby podstawę w świetle tej samej ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. do różnicowania stanu prawnego w zakresie prawa do zabudowy w zależności od zastosowanego trybu legalizacyjnego. Dlatego uprawniony jest pogląd, zgodnie z którym z istoty legalizacja zmierza do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie orzekania, a nie z przepisami prawa miejscowego, które zostały uchylone. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, jako prawidłowe uznał stanowisko, zgodnie z którym brak zgodności inwestycji z planem miejscowym stanowi samoistną, wystarczającą podstawę do nakazania rozbiórki. Oceny tej nie może zmienić weryfikacja pod względem zgodności z innymi przepisami prawa i ewentualne wyniki takiej weryfikacji.

Reasumując, w przedmiotowej sprawie uzyskanie stanu zgodnego z prawem wymagało przede wszystkim ustalenia, co też uczyniły organy orzekające, czy przedmiotowe ogrodzenie, chodnik, murki oporowe, kompostownik z bloczków betonowych są zgodne z miejscowy planem obowiązującym w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Tylko jeżeli nie można stanowczo wykluczyć, iż budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów we wskazanym zakresie, to należy inwestorowi umożliwić zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jeżeli organ dysponuje danymi, wskazującymi, że zabudowa jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to legalizacja nie jest możliwa. Wówczas organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę wykonanych robót budowlanych, stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.