Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1003/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 , 10 , 77 , 107 par 3 , 138 par 2 , 156 par 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2015 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją nr [...] z dnia 20 listopada 2014 r. znak [...] nakazał właścicielom działki ewid. nr [...] obr. [...] B.J. i A.R. rozbiórkę pięciu tymczasowych obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce ewid. nr [...] obr. [...] w miejscowości Z. - wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 48 ust.1 w związku z ust.1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), dalej "P.b." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 18.01.2000 r. do organu wpłynęło pismo Urzędu Miasta Z. - Wydział Urbanistyki i Architektury, informujące, że w sprawie parkingu lub innej inwestycji oraz budowy ogrodzenia na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z. (właściciel A.F. i B.J.), nie była wydawana decyzja o pozwoleniu na budowę jak również inwestor nie zgłaszał ww. robót budowlanych. W załączeniu do przedmiotowego pisma Wydział przesłał akta sprawy dotyczące przedmiotowej działki.

W aktach sprawy znajduje się protokół z oględzin z dnia 16.07.1997 r. znak [...] przeprowadzonej przez przedstawicieli Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w Z. , podczas których ustalono, że:

na działce ewid. nr [...] obr. [...] zlokalizowane są obiekty budowlane:

dwa baraki konstrukcji drewnianej oszalowane płytami paździerzowymi z dachami pokrytymi blachą,

obiekt w kształcie beczki z desek z dachem drewnianym pokrytym papą,

budynek drewniany z werandą pokryty dranicami i papą, od strony ul. [...] wykonana z werandy konstrukcja stalowa pod zadaszenie,

budynek drewniany z dachem pokrytym dranicami i papą,

• barak z płyt paździerzowych o konstrukcji stalowej pokryty blachą ocynkowaną,

- wymiary obiektów podano na szkicu będącym załącznikiem do protokołu z oględzin,

- z budynku oznaczonego nr 3 wykonany jest przyłącz kanalizacyjny do sieci miejskiej.

Właściciele działki ewid. nr [...] obr. [...] w Z. A.F. i B.J. zwrócili się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. pismem z dnia 20.01.2000 r., w którym wyjaśnili, że przedmiotową nieruchomość nabyli ok. 20 lat wcześniej i już w tamtych latach na tej działce istniał parking, a teren był ogrodzony.

W dniu 1.08.2007 r. Inspektor dokonał czynności kontrolnych na działce ewid. nr [...] obr. [...] położonej w Z. , podczas których ustalono, iż:

na przedmiotowej działce znajduje się sześć obiektów budowlanych nietrwale związanych z gruntem, są to obiekty (wg oznaczenia na szkicu):

barak o konstrukcji stalowej, ściany obłożone płytami, pokryty blachą stalową – posadowienie na kostce brukowej,

dwa budynki drewniane, z dachem stromym pokrytym dranicami, z oszklonymi podcieniami, częściowo obłożone płytami drewnopodobnymi,

• obiekt w kształcie beczki wykonany z drewna, z dachem pokrytym papą,

• dwa obiekty typu barak o konstrukcji drewnianej, ściany obłożone płytami pilśniowymi, dach pokryty papą.

W dniu 3.10.2013 r. przeprowadzono kolejne czynności kontrolne, podczas których ustalono, iż:

- właścicielami działki ewid. nr [...] obr. [...] położonej w Z. są B.J. A.F. , (syn E. ), A.F. (syn A. ),

- na przedmiotowej działce od strony zachodniej znajdują się:

1. barakowóz o konstrukcji stalowej, ściany obłożone płytą paździerzową pokryty blachą , ustawiony częściowo na kamieniach, częściowo bezpośrednio na gruncie - obiekt nietrwale związany z gruntem o wymiarach: 6,26m x 2,45m,

2. budynek drewniany, z dachem pokrytym blachą gontopodobną - obiekt nietrwale związany z gruntem o wymiarach: 7,03m x 2,90m, obiekt wykorzystywany jako punkt usługowy i handlowy,

3. budynek drewniany, z dachem pokrytym blachą gontopodobną - obiekt nietrwale związany z gruntem o wymiarach: 9,04m x 4,10m, obiekt wykorzystywany jako punkt usługowy i handlowy,

4. obiekt w kształcie beczki, drewniany pokryty papą - nietrwale związany z gruntem o wymiarach: r=2,5m,

5. obiekt o konstrukcji stalowej obity blachą ocynkowaną z dachem jednospadowym krytym blachą - obiekt nietrwale związany z gruntem o wymiarach: 5,99m x 8,54m, obiekt ten pełni funkcję tzw. "blaszaka na samochody",

- wg. oświadczenia B.K. przedmiotowe budynki były wykonane na początku lat 90-tych, przez A.F. (syna E. ),

- od oględzin dokonanych w dniu 16.07.1997 r. przeprowadzonej przez przedstawicieli Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w Z. wykonane zostały roboty budowlane polegające na zmianie pokrycia dachowego budynków nr [...] i [...] oraz zespoleniu w jedną całość budynku nr [...] , który składał się z dwóch odrębnych elementów,

- zmiana pokrycia dachu na obiekcie nr [...] i [...] nastąpiła w latach 2011 i 2012,

- w 2008 r. w obiektach nr [...] i [...] dokonano zabudowania werandy z elementami stolarki, oraz płyty OSB.

W wyniku analizy dokumentów zebranych w aktach przedmiotowej sprawy organ l instancji ustalił, iż wszystkie obiekty budowlane zlokalizowane na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z. zostały wybudowane w latach 90-tych, przez A.F. (syna E ). Do dnia dzisiejszego stan obiektów uległ zmianie, a przy przedmiotowych obiektach zostały wykonane roboty budowlane (ostatnie w 2013 r.). Wobec powyższego organ stwierdził, iż na przedmiotowe roboty budowlane inwestorzy winni legitymować się pozwoleniem na budowę.

Organ przywołał art. 28 ust. 1 P.b. Wskazał, że wykonany zakres robót wymagał uzyskania wcześniejszego pozwolenia na budowę i nie zachodzą tu okoliczności zawarte w art. 29 i 30 P.b.

Do zadań organu nadzoru budowlanego należy ocena w zakresie, o jakim mowa w art. 48 ust 2 i ustalenie, czy zachodzą okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania legalizacyjnego. W przeciwnym wypadku organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę.

W wyniku analizy dokumentów zebranych w aktach przedmiotowej sprawy organ l instancji ustalił, iż działka ewid. nr [...] obr. [...] objęta jest Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...] " i zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 22.03.2012 r. przedmiotowa działka znajduje się w terenach oznaczonych symbolem 2U - tereny zabudowy usługowej. Z zapisów w MPZP miasta Z. wynika, iż nie dopuszcza się lokalizacji przedmiotowych obiektów na działce ewid. nr [...] obr [...] .

Czynności postępowania administracyjnego oparto na treści art. 48 P.b.

Odwołania od ww. decyzji wnieśli A.F. s.E. , A.F. s. A. oraz L.C. – pełnomocnik B.J. .

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 26 czerwca 2015 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 P.b., po rozpatrzeniu odwołań B.J. , A.F. s. E. i A. F. s. A. , uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że ustalił następujący stan faktyczny.

W dniu 21 grudnia 1993 r. pracownicy Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Gminy T. w Z. (dalej: "[...] ") dokonali kontroli, podczas której stwierdzono, iż na działce nr [...] obr [...] w Z. przy ul. [...] stoją obiekty budowlane, których usytuowanie oraz wymiary zostały podane na szkicu stanowiącym załącznik do tego protokołu. A.F. i B.J. opuścili działkę z powodu zapisu w protokole słowa "stoją", chcąc je zastąpić określeniem "są składowane". Ww. zostali poinformowani, że zapis ten wynika ze stanu stwierdzonego przez inspektorów, a ich uwagi będą spisane w opisie stanu istniejącego jako uwagi stron biorących udział w wizji na ww. działce.

W dniu 27 stycznia 1994 r. Burmistrz Gminy T. w Z. wydał decyzję, którą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane nakazano rozbiórkę przedmiotowych obiektów. Jak wynika z późniejszego pisma Burmistrza Gminy T. w Z. z dnia 2 marca 1994 r. znak: [...] od powyższej decyzji odwołanie wnieśli B.J., i T.F.

W dniu 16 lipca 1997 r. [...] przeprowadził kontrolę na przedmiotowej działce stwierdzając obecność 6 obiektów budowlanych, których opis oraz wymiary zostały wskazane w protokole kontroli.

W odpowiedzi na pismo WUAiN z dnia 20 sierpnia 1997 r. znak: [...] , Sąd Rejonowy w Z. Wydział I Cywilny pismem z dnia 27 listopada 1997 r. sygn. akt [...] wskazał, iż akta [...] zostały odebrane osobiście przez E.D. w dniu 31.05. 1994 r.

W dniu 1 sierpnia 2007 r. PINB przeprowadził na przedmiotowej nieruchomości kontrolę. W dniu 3 października 2013 r. PINB przeprowadził oględziny na działce nr ewid. [...] obr. [...] w Z. , podczas której stwierdzono, iż na ww. działce od strony zachodniej znajdują się następujące obiekty: obiekt oznaczony na szkicu cyfrą 1 tzw. barakowóz o konstrukcji stalowej, ściany obłożone płytą paździerzową, pokryty blachą, ustawiony częściowo na kamieniach, częściowi bezpośrednio na gruncie — obiekt nietrwale związany z gruntem. Obiekty nr 2 i 3 to budynki drewniane z dachem dwuspadowym krytym blachą gontopodobną — obiekty nietrwale związane z gruntem wykorzystywane jako punkty usługowe i handlowe. Obiekt nr 4 w kształcie beczki, drewniany, pokryty papą - nietrwale związany z gruntem. Obiekt nr 5 to obiekt o konstrukcji stalowej, obity blachą ocynkowaną z dachem jednospadowym krytym blachą, nietrwale związany z gruntem, tzw. blaszek, samochody. B.K. oświadczyła, że budynki były wykonywane na początku lat 90-tych i były wykonane przez A.F. s. E . Od ostatnich oględzin z 1997 r. wykonane zostały roboty polegające m.in. na zmianie pokrycia dachu budynków nr 2 i 3 oraz zespolenia w jedną całość obiektu nr 5, który składał się z dwóch odrębnych elementów - wybudowanie nowego obiektu. Zmiana pokrycia dachu na obiekcie nr 2 i 3 nastąpiła w latach 2008 a połączenie w jedną całość obiektu nr 5 nastąpiła ok. roku 2011/2012. W obiektach nr 2 i 3 zmieniono pokrycie dachowe z desek na blachę oraz rozbudowano werandy z elementów stolarki oraz płyty OSB - roboty wykonano w 2008r.

Począwszy od kontroli PINB z dnia 20 maja 2014 r. PINB posługiwał się w sprawie znakiem [...] .

Organ odwoławczy dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana nieprawidłowo.

W pierwszej kolejności WINB zbadał krąg stron postępowania. W postępowaniu dotyczącym legalności obiektów budowlanych krąg stron ustala się na podstawie art. 28 P.b., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na tej podstawie PINB prawidłowo przyznał przymiot strony A.F. s. E. i B.J. jako współinwestorom przedmiotowych obiektów. Niewątpliwie interes prawny można wywodzić z prawa własności, zatem stronami postępowania winny być osoby będące współwłaścicielami działki, na której położone są obiekty.

Przedmiotowe obiekty budowlane położone są na działce nr [...] obr, [...] w Z. Jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] współwłaścicielami działki nr [...] obr. [...] w Z. są B.J. i A.F. s. A. . Osoby te PINB prawidłowo uznał za strony postępowania.

Lokalizacja przedmiotowych obiektów budowlanych wpływa także na interes prawny właścicieli gruntów sąsiednich, stąd też PINB prawidłowo uwzględnił w postępowaniu osoby B.K. (jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] właścicielki działki nr [...] obr. [...] w Z. ) oraz E.H. i J.H. (figurujących w księdze wieczystej nr [...] jako współwłaścicielki działki nr [...] w Z. Jak wynika z wydruków wypisu skróconego z rejestru gruntów i wydruku mapy (k. [...] ) Gminą Miasto Z. jest właścicielem działki stanowiącej ul. [...] , która działka przylega do działki nr [...] obr. [...] w Z. , zatem Gminie przysługuje również status strony w tym postępowaniu. W zakresie przytoczonym powyżej krąg stron jest, wbrew zarzutom odwołania, prawidłowy.

Materiał dowody zgromadzony w sprawie wskazuje, iż osobom tym przysługuje interes prawny podlegający ochronie w niniejszej sprawie. Organ wskazał, że powoływana przez B.J. w piśmie z dnia 21 stycznia 2015 r. okoliczność pominięcia osoby M.J. który pełni funkcję administratora budynku położonego przy ul. [...] w Z. nie zasługuje na uwzględnienie w sytuacji w której brak jest w aktach administracyjnych dokumentu pełnomocnictwa udzielonego M.J. (zgodnie z art. 33 § 3 K.p.a.)

Jednocześnie w sprawie występują osoby, które są współwłaścicielami budynku przy ul. [...] w Z. , zatem ich interes prawny jest prawnie chroniony. Ponadto na podkreślenie zasługuje, iż przekazana za ww. pismem kserokopia dokumentu pn. "pełnomocnictwo" dotyczy tylko i wyłączenie zlecenie wykonania wszelkich prac remontowo budowlanych na przedmiotowej nieruchomości.

Natomiast w aktach administracyjnych, jakimi dysponuje organ odwoławczy, brak jest dokumentu, na podstawie którego status strony przysługiwałby Dyrektorowi Muzeum T. oraz Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K . Z uwagi na kasatoryjny charakter tego rozstrzygnięcia oraz mając na uwadze zasadę szybkości postępowania, organ odwoławczy poprzestał na wskazaniu obowiązku doprecyzowania i udokumentowania przez PINB interesu prawnego ww. stron.

W nawiązaniu do kręgu stron postępowania WINB wskazał, że w aktach PINB (k. [...] ) znajduje się pełnomocnictwo udzielone LC. przez B.J. do występowania w jej imieniu w sprawie o sygnaturze: [...] prowadzonej przed PINB w Z. , a w związku z tym do występowania przed wszelkimi organami władzy samorządowej i państwowej, urzędami, sądami, do składania wszelkich wniosków, oświadczeń, odwołań od niekorzystnych decyzji oraz innych czynności niezbędnych do wykonania tego pełnomocnictwa.

Począwszy od kontroli PINB z dnia 20 maja 2014 r. PINB posługiwał się w sprawie znakiem [...] jednak sprawa dotyczyła tego samego postępowania. Zatem udzielone przez B.J. pełnomocnictwo należy uznać za pełnomocnictwo w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze PINB nieprawidłowo pominął ustanowionego w sprawie pełnomocnika L.C. i nie doręczał mu pism i zaskarżonego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że w judykaturze pominięcie pełnomocnika strony traktuje się jak pominięcie strony postępowania. Następstwem pominięcia pełnomocnika strony jest uchylenie zaskarżonej decyzji bowiem organ naruszył art. 40 § 2 w związku z art. 10 § 1 K.p.a. co jest uchybieniem mającym wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie.

Przedmiotem postępowania jest legalność pięciu tymczasowych obiektów zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] obr. [...] w miejscowości Z. .

Z akt sprawy PINB wynika, iż w stosunku do obiektów na przedmiotowej działce prowadzone było już postępowanie administracyjne przez Burmistrza Gminy T. , które zakończyło się w dniu 27 stycznia 1994 r. wydaniem na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm.) decyzją znak: [...] , która nakazano B.J. i T.F. (obecnie A.F. s. A. wykonać rozbiórkę dwóch baraków o konstr. drewnianej krytych papą o wym. 2.45m x 7.0m /oznaczonych na zał. do protokołu nr 5 i 6/, baraku o konstr. drewnianej krytego blachą o wym. 2.45m x 6.0m /oznacz. na zał. do protokołu nr 1/ oraz beczki handlowej o konstr. drewnianej krytej papą o średnicy ok. 2.65m /oznacz. na zał. do protokołu nr 4/ zlokalizowanych na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Z. w terminie do dnia 30.03.1994 r.

Jak wynika z późniejszego pisma Burmistrza Gminy T. w Z. z dnia 2 marca 1994 r. znak: [...] od powyższej decyzji odwołanie wnieśli B.J. i T.F. . Nie ma natomiast informacji na temat rozstrzygnięcia postępowania odwoławczego z odwołania B.J. i T.F. . W aktach sprawy znajduje się ponadto pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. Wydział Infrastruktury Oddział Zamiejscowy w N. (dalej: MUW) z dnia 12 grudnia 2013 r. znak: [...] , w którym wskazano, iż Urząd Wojewódzki w N. , pismem z 18-03-1994 r., znak: [...] , działając na podstawie art. 136 K.p.a., zwrócił do Urzędu Gminy T. w Z. o całość akt sprawy z kserokopią odwołania B.J. i T.F. celem przeprowadzenia postępowania uzupełniającego. Ww. pismo Urzędu Wojewódzkiego zakończyło postępowanie w sprawie.

Do pisma dołączono uwierzytelnioną za zgodność z oryginałem kserokopię ww. pisma Urzędu Wojewódzkiego z dnia 18 marca 1994 r. potwierdzającego przekazanie w trybie art. 136 K.p.a. akt administracyjnych 25 kart oraz odwołanie) do Urzędu Gminy T. w Z. , celem przeprowadzenia postępowania uzupełniającego. Zatem MUW w swoim piśmie wskazał, iż postępowanie w sprawie odwołania B.J,. i T.F. od decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia 27 stycznia 1994 r. znak: [...] nie zakończyło się wydaniem decyzji przez Wojewodę.

Jednocześnie brak jest informacji, czy WUAiN uzupełnił materiał dowodowy i czy Burmistrz Gminy T. przekazał je do organu odwoławczego. W aktach PINB znajduje się kserokopia pisma Urzędu Miasta Z. Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia 18 stycznia 2000 r., zgodnie z którego treścią przekazano do PINB m.in. akta sprawy znak: [...] (15 kart). W przekazanych aktach znajduje się natomiast pismo Sądu Rejonowego w Z. Wydział I Cywilny z dnia 27 listopada 1997 r. sygn. akt [...] iż akta [...] zostały odebrane osobiście przez E.D. w dniu 31.05.1994 r.

Organ odwoławczy wskazał, że w związku z powyższym w okresie wskazanym w tych pismach WUAiN dysponował aktami administracyjnymi związanymi z wydaniem przez Burmistrza Gminy T. decyzji z dnia 27 stycznia 1994 r. znak: [...] . Tym samym oraz wobec informacji zawartych w piśmie MUW z dnia 12 grudnia 2013 r. wskazał, że do dnia wydania zaskarżonej decyzji prawdopodobnie nie zakończyło się postępowanie z odwołania B.J. i T.F. od decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia 27 stycznia 1994 r. znak: [...]

Zatem prowadzący postępowanie organ I instancji wydał decyzję, którą objął obiekty, co do których została wcześniej wydana decyzja Burmistrza Gminy T. z dnia 27 stycznia 1994 r. znak: [...] ..

Co prawda co do tej decyzji nie można w świetle zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzić waloru ostateczności, jednak rozstrzyga ona w tym samym przedmiocie, co zaskarżona decyzja PINB. Zatem w tej sytuacji mamy w obrocie prawnym dwie decyzje dotyczące tych samych obiektów - nieostateczną zaskarżoną decyzję PINB oraz prawdopodobnie nieostateczną decyzję Burmistrza Gminy T. z dnia 27 stycznia 1994 r. znak: [...] .

W ocenie WINB brak jednoznacznego określenia sposobu występowania w obrocie prawnym decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia 27 stycznia 1994 r. znak:[...] powoduje, że PINB nie mógł wydać zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem istnieje prawdopodobieństwo, że orzekał po raz drugi w odniesieniu do tych samych obiektów. Bez znaczenia przy tym jest okoliczność wykonywania robót budowlanych przy tych obiektach, bowiem jeżeli ówcześnie zostałaby wydana decyzja, która okazałaby się ostateczna, to rozstrzygnięcie to winno być poddane egzekucji administracyjnej.

Jednocześnie ww. ustalenia organu odwoławczego wpływają na brak możliwości wypowiedzenia się co do przedmiotowych robót budowlanych, bowiem w sytuacji pozostawania w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej kwestię legalności obiektów objętych niniejszym postępowaniem, dokonałby ponownych ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie, w której zapadło już orzeczenie administracyjne.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że brak dokonania stosownych ustaleń przez PINB nie stanowi przesłanki do wyłączenia pracowników organu, ani samego organu od prowadzenia sprawy, bowiem brak jest takich regulacji w przepisie zawartym w art. 24-25 K.p.a. dotyczącym wyłączenia pracownika lub organu od udziału w postępowaniu.

W odpowiedzi na treść odwołań oraz pism stron postępowania organ wskazał, że pozostają one w większości poza przedmiotem niniejszego rozpoznania i wskazują okoliczności pozostające bez znaczenia dla niniejszego postępowania. Organ I instancji prowadził swoje postępowanie co do pięciu obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr [...] obr. [...] w Z . Zatem nie jest to postępowanie dotyczące legalności innych obiektów budowlanych i tylko w tym zakresie wypowiadał się PINB. Tym samym nie jest możliwe połączenie spraw do wspólnego rozpoznania zgodnie z wnioskiem A.F. s. E. z dnia 30 kwietnia 2015 r. ze sprawami dotyczącymi rewitalizacji parku, jak i wybudowania obiektów z 1900 roku.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na to, iż prowadzi on postępowanie odwoławcze, możliwe jest orzekanie tylko w granicach przewidzianych dla postępowania odwoławczego (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2014 r. sygn. II OSK 537/14), zgodnie z którym gdy decyzja podlega kontroli organu odwoławczego, zbędne jest prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wskazanie to powoduje, że organ odwoławczy nie orzeka w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem granice rozpatrzenia postępowania odwoławczego wyznacza art. 138 K.p.a.

W sprawie skarg na pracownika PINB P.B. , składanych przez strony postępowania, a dotyczących błędnego ustalenia kręgu stron postępowania, WINB wypowiedział się we wcześniejszej części uzasadnienia decyzji, odnosząc się co do prawidłowości kręgu stron postępowania.

Ponadto powoływana w piśmie L.C. z dnia 27 grudnia 2014 r. decyzja PINB nakazująca rozbiórkę ogrodzenia wybudowanego nielegalnie wzdłuż drogi przebiegającej po dz. ewid. nr [...] oraz [...] obr. [...] w Z. nie znajduje się w przedmiotowych aktach PINB.

Jednocześnie w aktach organu I instancji brak jest wzmianki o kontroli PINB z dnia 6 września 2014 r., jak również z dnia 3 października 2014 r., na której ustalenia powołują się strony w pismach wskazanych w aktach sprawy. Nie są one zatem aktami niniejszej sprawy i organ odwoławczy nie może się co do tych ustaleń wypowiedzieć.

Organ I instancji, prowadząc ponownie postępowanie, winien w pierwszej kolejności ustalić wszelkimi możliwymi środkami dowodowymi, kto jest dysponentem kompletnych akt administracyjnych Burmistrza Gminy T. znak: [...] , a następnie ustalić, czy decyzja Burmistrza Gminy T. z dnia 27 stycznia 1994 r. znak: [...] jest decyzją ostateczną oraz czy zakończyło się postępowanie odwoławcze od tej decyzji, zainicjowane przez B.J. i T.F. . Dopiero na tej podstawie PINB wyda odpowiednie, przewidziane przepisami K.p.a., rozstrzygnięcie.

A.F. syn E. , wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Żądał uchylenia skarżonej decyzji w całości jako naruszającej art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zarzutów wskazał, że sprawa dotyczy zabytków - dóbr o szczególnej wartości kulturowej.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił przede wszystkim błędne ustalenie stron postępowania. Jak sam organ II instancji stwierdził, sprawa dotyczy decyzji o pozwoleniu na budowę z 7 maja 1900 r. Skarżący urodził się 22 grudnia 1949 r., a więc nie mógł być stroną postępowania zakończonego decyzją budowlaną naczelnika Gminy Z. inż. S.S. z dnia maja 1900 r. l. 1512, a więc i w niniejszym postępowaniu nie przysługuje mu status strony. Świadczy to o prowadzeniu postępowania z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Ponadto organ winien z urzędu zakwalifikować jako stronę postępowania Republikę Austrii oraz Republikę Węgier - jako następców prawnych po inwestorze Cesarstwie Austro-Węgierskim, na którego terenie w 1900 r. leżało Z

Jeżeli organ prowadzący postępowanie administracyjne nie dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę z 7 maja 1900 r. naczelnika Gminy Z. inż. S.S. to powinien odnaleźć ją w odpowiednich archiwach państwowych, ewentualnie ją odtworzyć.

Skarżący podniósł, że stroną postępowania powinna być także poprzedniczka prawna właścicieli dz. ewid. nr [...] obr. [...] w Z. i wzniesionych na niej obiektów zgodnie z decyzją budowlaną z 7 maja 1900 r., jej właścicielka i inwestorka w 1900 r. – H.R. .

W związku z powyższym zaskarżona decyzja powinna być uchylona na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 jako skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, a obecne postępowanie powinno zostać umorzone.

Na potwierdzenie wyżej opisanych okoliczności skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań powołanych w skardze świadków.

Ponadto stwierdził, że zaskarżona decyzja jest nieważna na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. - res iudicata, jako że dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją Burmistrza Gminy T. z dnia 27 stycznia 1994 r., znak: [...] . W związku z art. 156 § 2 K.p.a. obowiązująca od 7 maja 1900 r. decyzja jest wiążąca dla stron.

Podniósł również, że skala nieprawidłowości i zaniedbań w niniejszej sprawie przemawia za tym, że nie można do sprawy z 1900 r. stosować późniejszych przepisów budowlanych, uchwalonych ponad 50 lat po wydaniu przedmiotowej decyzji, zgodnie z intertemporalnymi zasadami stosowania przepisów, wypracowanymi przez doktrynę prawa.

Na zakończenie skarżący podniósł, że w postępowaniu jako strony biorą udział B.K. E.H. i J.H którzy nie mają w tym żadnego interesu prawnego.

Skarżący zarzucił, że organ nie zgromadził operatu podziału p.gr.1.kat. [...] i [...] , z których powstało osiedle [...] , a zostało to zatwierdzone decyzją Burmistrza Miasta Z.

Osoby trzecie wskazane powyżej, a także ich nieruchomości od dz. ewid. nr [...] obr. [...] oddziela droga gminna, a więc nie znajdują się one w rejonie oddziaływania dz. nr [...] .

Zdaniem skarżącego decyzja nie zasługuje na skierowanie do ponownego rozpatrzenia, lecz do odrzucenia.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Podkreślił, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ma na celu wyjaśnienie i rozważenie całokształtu okoliczności sprawy rozpatrywanej przez organy administracyjne, obowiązek ten wynika z art. 7 K.p.a. i znajduje szczegółowe uzupełnienie w treści art. 77 K.p.a.

W piśmie procesowym z dnia 3 października 2015 r., stanowiącego uzupełnienie skargi, A.F. podniósł, że organy w sprawie pogwałciły art. 45 Konstytucji i art. 9 oraz art. 73 § 1 K.p.a. przez odmowę realizacji wniosków dowodowych stron. Zarzucił również naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. przez uznanie za zbędne dowodów z operatów podziału przedmiotowych działek. Wniósł o nakazanie organom uzupełnienia materiału dowodowego.

B.J. - uczestniczka postepowania - w piśmie z dnia 5 października 2015 r. podniosła, że B.K. i E.H. bezzasadnie uznane zostały za strony postępowania. Ponadto zarzuciła jak skarżący w piśmie z dnia 3 października 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku i podlegała ona oddaleniu.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji, którą na podstawie art. 48 P.b. nakazano rozbiórkę pięciu tymczasowych obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce ewid. nr [...] obr. [...] w miejscowości Z. przy ul. [...] w Z. (właściciel A.F. i B.J. ) - wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ drugiej instancji wydając decyzję kasacyjną nie naruszył przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do treści przepisu art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone musi zatem zostać oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego, dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy trafnie wskazał, że w stosunku do obiektów na przedmiotowej działce prowadzone było już postępowanie administracyjne przez Burmistrza Gminy T. , które zakończyło się w dniu 27 stycznia 1994 r. wydaniem na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane decyzji znak: [...] , którą nakazano B.J. i T.F. (obecnie A.F. s. A. ) wykonać rozbiórkę dwóch baraków o konstr. drewnianej krytych papą o wym. 2.45m x 7.0m /oznaczonych na zał. do protokołu nr 5 i 6/, baraku o konstr. drewnianej krytego blachą o wym. 2.45m x 6.0m /oznacz. na zał. do protokołu nr 1/ oraz beczki handlowej o konstr. drewnianej krytej papą o średnicy ok. 2.65m /oznacz. na zał. do protokołu nr 4/ zlokalizowanych na działce nr 2 obr. 11 przy ul. [...] w Z. w terminie do dnia 30.03.1994 r.

Słusznie organ odwoławczy stwierdził, że z pisma Burmistrza Gminy T. w Z. z dnia 2 marca 1994 r. znak: [...] wynika, iż od powyższej decyzji odwołanie wnieśli B.J. i T.F. Nie ma natomiast informacji na temat rozstrzygnięcia postępowania odwoławczego z odwołania B.J. i T.F. W aktach sprawy znajduje się ponadto pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. Wydział Infrastruktury Oddział Zamiejscowy w N. z dnia 12 grudnia 2013 r. znak: [...] , w którym wskazano, iż Urząd Wojewódzki w N. , pismem z 18-03-1994 r., znak: [...] działając na podstawie art. 136 K.p.a., zwrócił do Urzędu Gminy T. w Z. całość akt sprawy z kserokopią odwołania B.J. i T.F,. celem przeprowadzenia postępowania uzupełniającego. Ww. pismo Urzędu Wojewódzkiego zakończyło postępowanie w sprawie.

Z akt administracyjnych wynika, że według MUW postępowanie w sprawie odwołania B.J. i T.F. od decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia 27 stycznia 1994 r. znak: [...] nie zakończyło się wydaniem decyzji przez Wojewodę N.

Jednocześnie brak jest informacji, czy WUAiN uzupełnił materiał dowodowy i czy Burmistrz Gminy T. przekazał je do organu odwoławczego. W aktach PINB znajduje się kserokopia pisma Urzędu Miasta Z. Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia 18 stycznia 2000 r., zgodnie z którego treścią przekazano do PINB m.in. akta sprawy znak: [...] W przekazanych aktach znajduje się natomiast pismo Sądu Rejonowego w Z. Wydział I Cywilny z dnia 27 listopada 1997 r. sygn. akt [...] wskazujące, iż akta [...] zostały odebrane osobiście przez E.D. w dniu 31.05.1994 r.

Tym samym do dnia wydania decyzji organu I instancji prawdopodobnie nie zakończyło się postępowanie z odwołania B.J. i T.F. od decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia 27 stycznia 1994 r. znak: [...]

Zatem prawidłowo organ odwoławczy uznał, że organ I instancji wydał decyzję, którą objął obiekty, co do których została wcześniej wydana decyzja Burmistrza Gminy T. z dnia 27 stycznia 1994 r. znak: [...]

Trafnie organ odwoławczy nakazał organowi I instancji ustalić, czy ww. decyzja jest ostateczna, bowiem rozstrzyga ona w tym samym przedmiocie, co opisana na wstępie decyzja PINB nr [...] z dnia 20 listopada 2014 r. znak [...] Słusznie organ odwoławczy uznał, że w obrocie prawnym występowały dwie decyzje dotyczące tych samych obiektów - nieostateczna zaskarżona decyzja PINB-u oraz prawdopodobnie nieostateczna decyzja Burmistrza Gminy T. z dnia 27 stycznia 1994 r. znak: [...] Sąd podzielił stwierdzenie WINB, że wskutek zaniechania wyjaśnienia powyższej kwestii, istniało w sprawie prawdopodobieństwo, że organ I instancji orzekał po raz drugi w odniesieniu do tych samych obiektów. Bez znaczenia przy tym jest okoliczność wykonywania robót budowlanych przy tych obiektach, bowiem jeżeli ówcześnie zostałaby wydana decyzja, która okazałaby się ostateczna, to rozstrzygnięcie to winno być poddane egzekucji administracyjnej.

Wobec powyższego słusznie organ odwoławczy nakazał organowi I instancji w prowadzonym ponownie postępowaniu w pierwszej kolejności ustalenie wszelkimi możliwymi środkami dowodowymi, kto jest dysponentem kompletnych akt administracyjnych Burmistrza Gminy T. znak: [...] , a następnie ustalenie, czy decyzja Burmistrza Gminy T. z dnia 27 stycznia 1994 r. znak: [...] jest decyzją ostateczną oraz czy zakończyło się postępowanie odwoławcze od tej decyzji, zainicjowane przez B.J. i T.F., . Dopiero na tej podstawie PINB może wydać rozstrzygnięcie w nin. sprawie.

Sąd uznał za prawidłowe również stanowisko organu odwoławczego w kwestii kręgu stron postępowania oraz ich interesu prawnego.

Prawidłowo organ odwoławczy wytknął PINB naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., przez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.

W postępowaniu dotyczącym legalności obiektów budowlanych krąg stron ustala się na podstawie art. 28 P.b., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Ponieważ interes prawny można wywodzić z prawa własności, zatem stronami postępowania winny być osoby będące współwłaścicielami działki, na której położone są obiekty, a także właściciele działek położonych w sąsiedztwie - w obszarze oddziaływania.

Sąd orzekający w sprawie podziela prezentowane w literaturze oraz orzecznictwie stanowisko, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia, niż organ stosujący art. 156 § 1 K.p.a. Dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 K.p.a. i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. (J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, s. 614, M. Jaśkowska [w:] M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Lex, Wyd. 4, s. 940 i powołane tam orzecznictwo).

Dlatego też zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy przepisów K.p.a., w szczególności art. 156 § 1 pkt 3 i 4 K.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Organ I instancji naruszył bowiem w istotny sposób przepisy postępowania, co prawidłowo dostrzegł i opisał organ odwoławczy. W zaskarżonej do Sądu decyzji kasatoryjnej wskazano również wytyczne do dalszego postępowania.

Organ I instancji zaniedbał należyte zebranie materiału dowodowego, co miało wpływ na istotę postępowania administracyjnego, czym został naruszony art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Zatem organ odwoławczy w pełni zasadnie zastosował w tej sprawie art. 138 § 2 K.p.a.

Na marginesie należy wskazać, że podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące powagi rzeczy osądzonej, a także uchybienia w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zostały wzięte pod uwagę przez organ odwoławczy. W tym zakresie udzielono organowi I instancji stosownych wytycznych co do dalszego postępowania.

Pozostałe zarzuty skarżącego, jak szczególna wartości kulturowa zabytków, czy pominięcie jako stron postępowania Republiki Austrii oraz Republiki Węgier, nie są zasadne i nie mają wpływu na przedmiot postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na rozprawie w dniu 30 października 2015 r. oddalił, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., wnioski dowodowe zawarte w skardze, gdzie skarżący wnosił o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków. Należy wskazać, że zgodnie z powołanym przepisem art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. To zaś oznacza, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego niedopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka, czego żądał skarżący.

Konkludując należy stwierdzić, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zatem organ odwoławczy słusznie uchylił, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, co skutkuje jej oddaleniem, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a..