Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 509/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 2 pkt 4,
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 216 ust.  2pkt 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S. R. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 ma 2021r., nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania S. R., reprezentowanego przez A. R. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] (Obr. [...], ark.[...]) oznaczonej dawniej jako działka nr [...], wchodzącej w obszar aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...].

Organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:

Aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] listopada 1992 r. S. R. zbył na rzecz Gminy L. nieruchomość położoną w L. przy ul. [...] (obecna ul. [...]), oznaczoną nr ewid. nr [...]. W treści umowy powołano się na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...] w sprawie nabywania nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli w związku z ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), dalej jako "u.g.g.w.n.".

Wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r. S. R. wystąpił do Prezydenta Miasta L. o zwrot tej działki podnosząc, że do chwili obecnej nie została ona zagospodarowana na cel publiczny.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania, wyznaczając jako organ właściwy Starostę L. (ze względu na przesłanki z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., art. 26 § 2 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997r., nr 117, poz. 741), dalej jako "u.g.n.".

W trakcie postępowania ustalono, że S. R. już wcześniej domagał się zwrotu spornej nieruchomości we wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. Podczas oględzin w dniu [...] lipca 2014 r. stwierdzono, że działka stanowi grunt użytkowany rolniczo przez nieznane osoby. Następnie skarżący ograniczył wniosek o zwrot do części dawnej działki nr ewid. [...] wykazanej w sporządzonej dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowane działki nr [...] i nr [...], wycofując żądanie co do pozostałej części spornej działki. W związku z koniecznością zwrotu Gminie L. kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, skarżący wskazał, że nie ma takiej możliwości i wycofał wniosek o zwrot w całości. W konsekwencji, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. organ umorzył postępowanie.

Rozpatrując obecnie ponowny wniosek skarżącego o zwrot spornej nieruchomości, organ zwrócił się w piśmie z [...] lipca 2020r. do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta L. z zapytaniem, czy nabycie przedmiotowej działki związane było z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości oraz o nadesłanie uwierzytelnionych kopii dokumentów poprzedzających zawarcie aktu notarialnego tj. oferty o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, czy wniosku właściciela o nabycie działki na rzecz Skarbu Państwa.

W odpowiedzi Wydział Geodezji Urzędu Miasta L. w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. wskazał, że Gmina L. w chwili powstawania samorządów terytorialnych oraz po zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tworzyła komunalny zasób gruntów w oparciu o art. 11 ust. 1 u.g.n. nabywając na zasadzie dobrowolności nieruchomości przeznaczone pod osiedla mieszkaniowe na terenie całego miasta L.. Dawna działka nr ewid. [...] wchodziła w obszar potencjalnego rozwoju wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego. W okresie nabycia obszar ten był nieuzbrojony, użytkowany rolniczo. Podstawę nabycia gruntów stanowiła uchwała Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., która obejmowała tereny przeznaczone pod osiedla: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]h. Z treści uzasadnienia projektu tej uchwały wynika, że uchwałę te podjęto w nawiązaniu do § 13 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] października 1991 r. w sprawie kierunków działania na rzecz rozwoju budownictwa mieszkaniowego w okresie perspektywistycznym. W przepisie tym uznano za celowe tworzenie komunalnych zasobów gruntowych na obszarach przewidzianych pod budownictwo mieszkaniowe i uznano za zasadne tworzenie infrastruktury technicznej np. pod budowę komunalnego ujęcia sieci magistralnych, czy rozbudowę systemu komunikacyjnego miasta. Jednocześnie w obu uchwałach nie było sugestii, by przy pozyskiwaniu gruntów na cele inwestycyjne stosować tryb wywłaszczenia, nie powołano się w nich także na decyzje lokalizacyjne, o których mowa w art. 51 ust. 2 u.g.g.w.n., które były niezbędne przy planowaniu wywłaszczenia. Wydział dodał, że nie wyklucza, że nabycia nieruchomości zrealizowane do 1990 r. mogły nastąpić pod presją wywłaszczenia, jednak nie dotyczy to transakcji kupna-sprzedaży, które miały miejsce po 1990 r., zwłaszcza zawartych w oparciu o uchwałę nr [...] Gmina nabywała wówczas tereny do zasobu gminnego o dużym potencjale inwestycyjnym, który to zasób miał być wykorzystany w latach późniejszych. Kierownictwo Wydziału Geodezji, realizując nabycia nieruchomości, z zasady nie stosowało, a nawet nie przewidywało, procesu wywłaszczenia jako procedury z definicji "złej" i niezasadnej w nowych warunkach ustrojowych. Nie ma zatem wątpliwości, że nabycia dokonane na podstawie uchwały Nr [...] następowały na zasadzie dobrowolności, za cenę uzgodnioną ze sprzedającym.

Wydział Geodezji Urzędu Miasta L. ponadto przekazał dokumenty zgromadzone przy wcześniejszym postępowaniu dot. zwrotu działki nr [...], tj.:

- pismo Z. L. z dnia [...] października 2014 r., w którym wskazano, że działka nr ewid. [...] - zgodnie z uchwałą [...] Rady Miasta L. z dnia [...] marca 2005r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część IV - jest częścią pasa drogowego drogi powiatowej - ul. [...] [...] (dawniej ul. [...]), zaś część działki [...] jest przewidziana pod pas drogowy przyszłej drogi gminnej (ul. [...]); działka nr [...] została ujęta w zakresie budowy dróg w umowie [...] zawartej z [...] zgodnie z art. 16 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych;

- pismo Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. z dnia [...] lipca 2014 r., w którym wskazano, że w dniu [...] listopada 1992 r. (tj. w dacie sporządzenia aktu notarialnego sprzedaży działki nr [...]) dla miasta L. obowiązywał Miejscowy Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] grudnia 1986 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 9 marca 1987 r., nr 2, poz. 25). Teren spornej działki nr ewid. [...] objęty był również ustaleniami Miejscowego szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dzielnicy [...] w L., zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej w Lublinie Nr XXII/125/87 z dnia 29 grudnia 1987 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 3/88, poz.49); z przekazanych wraz z tym pismem dokumentów planistycznych wynika, że sporna działka położona była w rejonie urbanistycznym VI-[...] w jednostce strukturalnej - VI B – [...], z ustaleń szczegółowych wynika, że znajdowała się w terenie położonym w obszarze projektowanego osiedla "B".

Mając na uwadze powyższe dokumenty i ustalenia, organ I instancji wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2020r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe uznając, że zawarta przez byłego właściciela umowa sprzedaży spornej nieruchomości nie nosiła cech wywłaszczenia, a zatem obecnie nie można domagać się jej zwrotu na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Przed sprzedażą S. R. nie otrzymał oferty o dobrowolne odstąpienie spornej nieruchomości jako niezbędnej na realizację celu publicznego, brak też dokumentów, z których wynikałoby, że organ przed jej nabyciem wyznaczył stronie na podstawie art. 49 ust. 3 u.g.g.w.n. termin zawarcia umowy pod rygorem wywłaszczenia, ponadto sporna działka nr ewid. [...] w chwili zawarcia umowy nie była objęta planem realizacyjnym zabudowy, a więc jej nabycie nie nastąpiło pod realną groźbą wywłaszczenia. Plany zagospodarowania przestrzennego (ogólny i szczegółowy) nie określały jaki konkretnie element osiedla mieszkaniowego miałby na tej działce powstać – przeznaczenie działki było ogólne - pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W konsekwencji organ uznał, że umowa sprzedaży była umową w pełni dobrowolną, a nie umową zawartą pod przymusem wywłaszczenia.

Po wydaniu decyzji przez organ I instancji, pełnomocnik skarżącego w piśmie z [...] sierpnia 2020 r. wniósł o przeprowadzenie dowodu z oświadczenia S. R. na okoliczności inicjatywy zawarcia umowy i braku dobrowolności podczas procedury przejęcia spornej działki przez Gminę L. oraz z zeznań świadka W. J., właściciela sąsiedniej działki, nabytej na rzecz Gminy L. w tym samym trybie, na okoliczność uwarunkowań pozbawienia własności gruntu S. R. przez Gminę.

Pismem z dnia [...] września 2020 r. organ I instancji poinformował, że ze względu na zakończenie postępowania i wydanie decyzji, wnioski dowodowe nie mogą być rozpatrzone przez ten organ.

Po rozpatrzeniu odwołania S. R., który kwestionował stanowisko organu, że umowa sprzedaży spornej działki nie nosi cech wywłaszczenia, Wojewoda zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając ustalenia i stanowisko tego organu.

W pierwszej kolejności Wojewoda przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie:

W myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 u.g.n. - nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.).

Następnie Wojewoda, mając na uwadze, że sporna działka nr ewid. [...], wchodząca w obszar aktualnych działek ewid. nr [...] i nr [...], nabyta została przez Gminę L. w drodze umowy, zawartej w formie aktu notarialnego (za cenę [...] zł) na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 1991 r. w sprawie nabywania na rzecz miasta nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli; wskazał na treść art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., który nakazuje odpowiednie stosowanie rozdziału 6 działu III u.g.n. (p.t. Zwrot wywłaszczonych nieruchomości) do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wyjaśnił, że "odpowiednie" stosowanie przepisów prawa to stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwzględnieniem cech właściwych dla sposobu regulacji materii w u.g.g.w.n., może ono prowadzić do stosowania normy prawnej wprost, bądź do stosowania normy prawnej z modyfikacją uwzględniającą przedmiot regulacji, bądź do wykluczenia zastosowania danej normy prawnej. Przy wykładni odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do nieruchomości nabytych na podstawie u.g.g.w.n., należy przyjąć jego proste zastosowanie do nabycia nieruchomości na podstawie przepisów tej ustawy. Przepis art. 216 ust. 2 u.g.n. stanowi, że: "Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie:

1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 172);

2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31);

3) ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), dalej jako "u.g.g.w.n.".

Art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie zawęża więc - tak jak ma to miejsce w art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 - podstaw prawnych nabycia nieruchomości do konkretnych norm wymienionych w nich ustaw. Oznacza to, że zakresem swym obejmuje całość tego aktu prawnego, a więc wszelkie sposoby nabycia nieruchomości w tej ustawie ujęte tj. zarówno decyzje o wywłaszczeniu, jak i umowy, pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wojewoda podkreślił, że przepisy u.g.g.w.n. przewidywały pierwszeństwo nabycia gruntu na cel publiczny w drodze umowy, zaś dopiero po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, wdrażany był tryb administracyjny, dlatego nie można analizować nabycia nieruchomości w formie cywilnoprawnej bez powiązania go z procedurą wywłaszczenia nieruchomości. Tylko umowy zawierane po wyznaczeniu przez organ terminu do zawarcia umowy, tj. umowy na warunkach wywłaszczenia objęte są dyspozycją art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Zamiar nabycia nieruchomości na cele publicznoprawne, będący podstawą stosowania procedury wywłaszczenia stawiał jednostkę w sytuacji przymusowej już na etapie rokowań. Bezskuteczny upływ wyznaczonego przez organ administracji terminu do zawarcia umowy sprzedaży skutkował przystąpieniem do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem. Zgodnie bowiem z obowiązującymi w dacie zawarcia spornej umowy sprzedaży przepisami art. 49 ust. 1 i 3 u.g.g.w.n. - wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego mogło nastąpić z urzędu lub na wniosek zarządu gminy tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy oraz po bezskutecznym upływie trzymiesięcznego terminu, który rejonowy organ rządowej administracji ogólnej wyznaczył na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do zawarcia umowy, o której mowa w ust. 1. Jednocześnie do wniosku o wywłaszczenie nieruchomości zarząd gminy był zobowiązany dołączyć wyniki rokowań przeprowadzonych z właścicielem o jej nabycie w drodze umowy (art. 49 ust. 2 u.g.g.w.n.).

W niniejszej sprawie nie odnaleziono dowodów świadczących, że nabycie spornej nieruchomości było poprzedzone rokowaniami, co by świadczyło, że umowa miała charakter wywłaszczenia.

Wojewoda nie podzielił ponadto stanowiska skarżącego, że jeśli nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa lub gminę w drodze umowy cywilnoprawnej w związku z realizacją celu publicznego, to spełnia cechy nabycia w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. O zakwalifikowaniu tej umowy jako "nabycie" w rozumieniu tego przepisu, nie przesądza - zdaniem Wojewody – także to, że w umowie powołano się na uchwałę Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 12 grudnia 1991 r. Nr XXIII/227/91 w związku z u.g.g.w.n. Wojewoda wyjaśnił, podobnie jak organ I instancji, że zgodnie z art. 11 ust. 1 i 2 u.g.g.w.n., gminy mogą tworzyć zasoby gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego rozumianego jako budownictwo wielorodzinnych domów mieszkalnych o charakterze osiedlowym, realizowane na gruntach przygotowywanych w formie zorganizowanej przestrzennie przez gminę oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń na obszarach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (ust. 1). W myśl art. 12 ustawy, zarządy gmin nabywają grunty do zasobów, przygotowują dla nich opracowania geodezyjne i projektowe oraz projekty podziałów nieruchomości, a także wyposażają grunty wchodzące do zasobów w urządzenia komunalne oraz niezbędne sieci uzbrojenia terenu. Z przepisów tych nie wynika, że nabywanie przez zarządy gmin nieruchomości do zasobów gruntów musiało odbywać się na podstawie czynności związanych z wywłaszczeniem w formie decyzji wywłaszczeniowej, czy umowy na warunkach wywłaszczenia. Dyrektor Wydziału Geodezji Urzędu Miasta L. w przedłożonym organowi I instancji piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. wyjaśnił, że nabywanie nieruchomości na podstawie uchwały Nr [...] następowało na zasadzie pełnej dobrowolności, za cenę uzgodnioną ze sprzedającym. Nabywanie nieruchomości miało na celu tworzenie zasobu komunalnego, który miał być wykorzystywany w latach późniejszych nie tylko na cele mieszkaniowe, ale także na inne cele, przy którym to procesie nie stosowano, a nawet nie przewidywano procedury wywłaszczenia. Zawieranie przez Gminę L. umów nabycia gruntów do zasobów Gminy na określony cel mogło więc nastąpić z zarówno z użyciem trybu wywłaszczenia, poprzez wydanie decyzji lub zawarcie umowy na warunkach wywłaszczenia, jak również na podstawie zwykłej umowy cywilnoprawnej. Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem mienia komunalnego, którego trzon stanowią nieruchomości komunalne, w tym nabywane przez gminę w ramach obrotu cywilnoprawnego, a nie administracyjnego.

W ocenie Wojewody, sporna nieruchomość została nabyta przez Gminę L. w ramach gospodarowania mieniem gminnym, a nie w warunkach wywłaszczenia.

Natomiast odnosząc się do złożonych przez pełnomocnika skarżącego kopii decyzji wydanych przez organ I instancji, orzekających zwrot nieruchomości nabywanych przez Gminę L. w takim samym trybie, jak sporna nieruchomość, Wojewoda wyjaśnił, że decyzje te nie były przedmiotem jego kontroli; nie jest przy tym przesądzone, że gdyby sprawy te były przez niego analizowane, decyzje organu I instancji zostałyby utrzymane w mocy.

W konsekwencji Wojewoda za prawidłowe uznał umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe z uwagi na to, że skarżącemu nie przysługuje roszczenie o zwrot.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. R., reprezentowany przez R. M., domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak zgromadzenia dowodów dotyczących okoliczności nabycia dawnej działki nr ewid. [...] na rzecz Gminy L.;

b) art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pominięcie dowodów zgłoszonych przez skarżącego w odwołaniu tj. dowodu z dokumentu w postaci oświadczenia S. R., poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości na okoliczność inicjatywy zawarcia umowy i braku dobrowolności po stronie skarżącego podczas procedury przejęcia własności gruntu przez Gminę L., złożonego do akt sprawy I instancji, dowodu z zeznań świadka W. J., poprzedniego właściciela sąsiedniej nieruchomości, dawnej działki nr ewid. [...], nabytej na rzecz Gminy L. w tym samym trybie oraz dowodu z dokumentu w postaci Wykazu powierzchni nieruchomości zawnioskowanych do wywłaszczenia na rzecz Państwa terenu położonego w L. przy ul. [...]/[...]/przeznaczonego do wywłaszczenia pod Osiedle "[...]", zarejestrowanego pod numerem [...]/74, na okoliczność uwarunkowań pozbawienia własności gruntu S. R. przez Gminę L. oraz istniejących planów wywłaszczeniowych co do przedmiotowej nieruchomości, czego konsekwencją było błędne przyjęcie, że nabycie spornej działki przez Gminę L. miało charakter dobrowolny;

c) art. 8 § 1 k.p.a., tj. zasady bezstronności i równego traktowania stron postępowania poprzez pominięcie wniosków dowodowych skarżącego przy jednoczesnym przeprowadzeniu dowodu z oświadczenia pracownika drugiej strony postępowania tj. zastępcy Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Miasta L. z dnia [...] lipca 2020 r.;

d) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, polegającej w szczególności na oparciu jej na niekompletnym materiale dowodowym, na pozbawionym podstaw przyznaniu mocy dowodu rozstrzygającego stanowisku strony postępowania tj. Gminy L. wyrażonemu w piśmie Wydziału Geodezji Urzędu Miasta L. z dnia [...] lipca 2020 r., do którego nie załączono jakichkolwiek dokumentów z czasów nabycia gruntu na rzecz Gminy oraz na pominięciu wynikającego wprost z przeprowadzonych dowodów faktu przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na cel publiczny w rozumieniu obowiązującego w dacie jej nabycia na rzecz Gminy L. art. 46 ust. 2 u.g.g.w.n.;

e) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom wskazywanym przez skarżącego w odwołaniu, niezajęcie stanowiska wobec tezy dowodowej zbudowanej w oparciu o dowód z dokumentu w postaci aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1992 r., Rep. A Nr [...] oraz brak ustosunkowania się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia usankcjonowanej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, poprzez niewyjaśnienie w sposób dostateczny zasadności przesłanek rozstrzygnięcia;

f) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, kiedy istnieje przedmiot postępowania oraz podstawa prawna do rozpatrzenia sprawy.

Uzasadniając powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego podkreślił, że jedynym dowodem, na jakim się oparł organ, jest pismo strony postępowania tj. Gminy L., sporządzone przez pracownika Urzędu Miasta L. w dniu [...] lipca 2020 r., które nie zostało poparte żadnymi dowodami w postaci dokumentów historycznych z czasów nabycia spornej działki na rzecz Gminy. Oświadczenie to jest wątpliwe także z tego powodu, że organ dokonał zwrotów nieruchomości, których stan faktyczny i prawny w dacie zwrotu odpowiadał stanowi faktycznemu i prawnemu spornej nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka nr ewid. [...] - pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. wnosił o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z trzech ostatecznych decyzji Starosty L.: z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], z dnia [...] listopada 2014 r" znak: [...] i z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] – wszystkie orzekały zwrot nieruchomości nabytych w formie umowy w związku z uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...] i u.g.g.w.n.

Organ odwoławczy nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, w szczególności z dokumentów dotyczących okoliczności poprzedzających nabycie spornej działki i w ogóle nie odniósł się do wniosków dowodowych skarżącego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy bezzasadnie nie uwzględnił, że sporna nieruchomość była przeznaczona na cel publiczny w rozumieniu obowiązującego w dacie jej nabycia na rzecz Gminy L. art. 46 ust. 2 u.g.g.w.n., uzasadniający wywłaszczenie. Powyższy przepis dopuszczał bowiem wywłaszczenie m. in. na cele zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego, budowy dróg, szkół podstawowych, urządzeń sanitarnych. Takie przeznaczenie miała sporna działka w świetle Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] grudnia 1986 r. i Miejscowego Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dzielnicy "[...]" w L., zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] grudnia 1987 r., nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. – była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną - budowę osiedla mieszkaniowego. Zdaniem skarżącego cel taki wprost odpowiada wyżej wymienionym, wynikającym z art. 46 ust. 2 u.g.g.w.n., celom uzasadniającym wywłaszczenie, co organ odwoławczy niezasadnie pominął. Przeznaczenie gruntu na realizację celu publicznego było natomiast podstawową przesłanką zakwalifikowania umowy nabycia gruntu na rzecz gminy jako umowy odpowiadającej kryteriom określonym w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.

Pełnomocnik skarżącego podniósł też, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu skarżącego dotyczącego niepobrania opłaty skarbowej przy zawieraniu umowy sprzedaży spornej nieruchomości. W § 10 aktu notarialnego wskazano na podstawę niepobrania przez notariusza opłaty skarbowej, a mianowicie art. 3 ustawy o opłacie skarbowej z dnia [...] stycznia 1989 r. (Dz. U. z 1989 r. Nr 4, poz. 23). Przepis ten w brzmieniu z daty sporządzenia aktu wymienia czynności, które zwolnione są z opłaty z uwagi na ich szczególny przedmiot. W niniejszej sprawie zastosowanie mogły mieć tylko punkty g lub h przepisu art. 3. Punkt g stanowił, że zwolnienie takie miało miejsce w sprawach załatwianych na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, natomiast punkt h odnosił się do sprzedaży nieruchomości na cele uzasadniające wywłaszczenie. Zastosowanie takiej podstawy zwolnienia od opłaty skarbowej wynikało z celu czynności tj. wywłaszczenia, co potwierdza, że sporna umowa była zawierana w warunkach wywłaszczenia w trybie u.g.g.w.n.

Pełnomocnik skarżącego podniósł również, że organ odwoławczy nie odniósł się do wskazanego w odwołaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt: II SA/Lu 1070/16, z uzasadnienia którego wynika, że w analogicznym do rozpatrywanego skarżoną decyzją stanie faktycznym i prawnym Starosta L. orzekł zwrot nieruchomości, nie mając wątpliwości co do zastosowania przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n., w sytuacji, gdy podstawą nabycia gruntu również była uchwała Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., a zwrócona nieruchomość jest położona w sąsiedztwie aktualnych działek nr [...] i [...], tj. w tym samym obrębie ewidencyjnym (11 - [...]) i na tym samym arkuszu mapy (6).

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, nabycie nastąpiło na cel uzasadniający wywłaszczenie, pod przymusem wynikającym z przeznaczenia w planie zagospodarowania, gdyż w tamtym okresie zorganizowane budownictwo wielorodzinne było zastrzeżone dla podmiotów instytucjonalnych o charakterze publicznoprawnym. Sporna działka przeznaczona była do wywłaszczenia już w latach 70 –tych, czego świadomość miał skarżący, i co wynika z Wykazu powierzchni nieruchomości zawnioskowanych do wywłaszczenia na rzecz Państwa terenu położonego w L. przy ul. [...] /[...]/ przeznaczonego do wywłaszczenia pod Osiedle "[...]", zarejestrowany pod numerem [...]/74, o którego dołączenie i przeprowadzenie z niego dowodu wnosił skarżący. Skarżący zmuszony był więc do zbycia nieruchomości, wobec wynikającej z powyższych nieuchronności wywłaszczenia i jednoczesnym braku możliwości jego samodzielnego zagospodarowania.

Pełnomocnik stwierdził też, że z treści art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 12 u.g.g.w.n., które powołuje Wojewoda, nie wynika, by nabywanie gruntów do zasobu gminy wykluczało przymusowy charakter nabycia. Przepis art. 11 ust. 2 u.g.g.w.n. odnosi się m.in. do "zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego" rozumianego jako budownictwo wielorodzinnych domów mieszkalnych o charakterze osiedlowym, realizowane na gruntach przygotowywanych w formie zorganizowanej przestrzennie przez gminę, a więc do celu publicznego uzasadniającego wywłaszczenie wymienionego wprost w art. 46 ust. 2 u.g.g.w.n.

W sprawie zachodziły zatem przesłanki do zastosowania art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., a zatem decyzja umarzająca postępowanie o zwrot jest wadliwa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Decyzja została wydana bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy wskazać na treść przepisu art. 216 ust.2 pkt.3 u.g.n. Zgodnie z nim - przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n., stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy, odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Dopuszczalny jest więc zwrot nieruchomości w trybie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n., nabytych na rzecz gminy. Słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 września 2016r., sygn. akt I OSK 2866/14, że przepis ten obejmuje również nabycie nieruchomości w formie cywilnoprawnej, gdy następuje ono w związku z realizacją celu publicznego. Obowiązujący w dniu 13 listopada 1992r. tj. w dniu zawarcia umowy zbycia spornej nieruchomości przez skarżącego S. R. na rzecz Gminy L., art. 46 ust. 2 pkt 4 u.g.g.w.n., wśród celów wywłaszczenia wymieniał zorganizowane budownictwo wielorodzinne. Nabycie przez Gminę L. spornej nieruchomości mieściło się więc w wyszczególnionych przez ustawodawcę celach, które uzasadniały wywłaszczenie na rzecz podmiotu publicznego. Nabycie przez gminę nieruchomości na cele publicznoprawne, także w trybie umowy, stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej. Zawierane tak umowy miały bowiem o tyle szczególny charakter, że stanowiły w zasadzie efekt negocjacji, poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe. Nie sposób zatem uznać – wbrew stanowisku organów obu instancji - że umowy takie były w pełni dobrowolne, bowiem ich alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. Nie budzi wątpliwości, że zbycie nieruchomości w drodze takich umów, było równoznaczne z wywłaszczeniem tych nieruchomości. Fakt, że sporna nieruchomość przeznaczona była w planach miejscowych - ogólnym i szczegółowym pod budownictwo wielorodzinne, które niewątpliwie było celem publicznym uzasadniającym wywłaszczenie, oznacza, że poprzedni właściciel (zbywca) nieruchomości nie mógł działać w sposób swobodny, a więc typowy dla rynku zupełnie wolnego od środków władztwa administracyjnego.

W świetle powyższego stanowisko organów, że sporna umowa miała charakter w pełni dobrowolny, nie zostało wystarczająco uargumentowane.

Rację ma pełnomocnik skarżącego, że konieczne było ustalenie, kto był inicjatorem zawarcia spornej umowy, jakie były okoliczności jej podpisania, czy były prowadzone negocjacje, zwłaszcza co do ceny sprzedaży, a więc istotnych elementów cywilnej umowy sprzedaży, co może potwierdzić lub wykluczyć przymusowy/dobrowolny charakter zawarcia umowy. Organ powinien podjąć próbę odnalezienia odpowiedniej dokumentacji, w tym m.in. Wykazu powierzchni nieruchomości zawnioskowanych do wywłaszczenia na rzecz Państwa terenu położonego w L. przy ul. [...] [...]) przeznaczonego pod Osiedle "[...]" (z miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej UM L.), na który wskazywał pełnomocnik skarżącego, a także powinien przesłuchać świadków oraz skarżącego, o co wnosił pełnomocnik skarżącego.

Chociaż organ I instancji zwrócił się [...] lipca 2020 r. do Wydziału geodezji UM L. (k.46 akt admin.) o przesłanie uwierzytelnionych kopii dokumentów poprzedzających zawarcie umowy tj. o ofertę o dobrowolne odstąpienie nieruchomości albo wniosek właściciela o nabycie działki na rzez Skarbu Państwa, a w odpowiedzi otrzymał pismo z [...] lipca 2020r. (k.89) wraz z wybranymi dokumentami z wyjaśnieniem, że "nie odnaleziono wnioskowanych dokumentów", to nie zwalniało to organów z obowiązku przeprowadzenia co najmniej tych dowodów, o które wnosił pełnomocnik skarżącego.

Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji nie można też pominąć, że pełnomocnik skarżącego załączył trzy inne decyzje, z których wynika, że organ dokonał zwrotu trzech innych nieruchomości, które - podobnie jak sporna nieruchomość – nabyte zostały przez gminę w podobnym okresie (1991-1992) na podstawie umów sprzedaży, w związku z tą samą uchwałą. Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...] w sprawie nabywania nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli oraz w związku z ustawą z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - w spornej umowie z 13 listopada 1992r. wskazano, że okazano skarżącemu uchwałę Rady Miejskiej w sprawie nabywania nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe w związku z ustawą u.g.g.w.n., co jednoznacznie potwierdza, że umowa zawierana była w związku z ustawą wywłaszczeniową i na cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie.

Należy także mieć na uwadze wyroki WSA w Lublinie w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 119/16 i w związanej z nią sprawie II SA/Lu 1070/16, które również dotyczyły nabycia (i wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania) przez Gminę L. w trybie umowy sprzedaży nieruchomości, położonej w tym samym regionie, co sporna nieruchomość, a "sprzedaż nastąpiła na cele określone w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 1991 r. w sprawie nabywania na rzecz Miasta nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli. Na podstawie § 1 tej uchwały Zarząd Miasta L. upoważniony został do nabywania nieruchomości na rzecz Miasta, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń, w granicach oznaczonych w załącznikach od nr [...] do nr [...], stanowiących integralną część tej uchwały. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości". W sprawach tych Sąd nie miał wątpliwości co do tego, że analogiczna umowa miała charakter wywłaszczenia. W tej sytuacji wyrok ten - z uwagi na treść art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz.2325), dalej jako "p.p.s.a." - nie może być pominięty w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten należy rozumieć jednak w ten sposób, że jeśli odnośnie istotnych, kluczowych zagadnień prawnych w określonej sprawie sąd administracyjny wypowiedział się już dokonując ich jednoznacznej kwalifikacji i oceny, to te same zagadnienia nie mogą być inaczej ocenione przez sąd w innej sprawie, w tym zwłaszcza ściśle powiązanej ze sprawą pierwotną, chyba że doszło do zmiany stanu prawnego. (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 25 września 2020r., sygn. akt II SA/Bk 416/20).

Mając zatem na uwadze, że we wskazanej sprawie II SA/Lu 119/16, w odniesieniu do nieruchomości o podobnym położeniu, nabytych w tym samym okresie przez Gminę L. w formie umowy sprzedaży, w związku z tą samą uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...] w sprawie nabywania nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe oraz urządzenia służące do funkcjonowania osiedli i w związku z u.g.g.w.n., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie miał wątpliwości co do tego, że umowa ta miała charakter wywłaszczenia, a także biorąc pod uwagą trzy decyzje wskazane przez skarżącego orzekające o zwrocie nieruchomości nabytych przez Gminę L. w podobny sposób i w podobnych okolicznościach oraz jednoczesny brak ustaleń co do tego, w jakich okolicznościach sporna w niniejszej sprawie umowa została zawarta, kto wystąpił z inicjatywą jej zawarcia, jak przebiegało ustalenie jej istotnych elementów (w tym ceny), czy poprzedni właściciel miał wpływ na kształtowanie się treści umowy (w tym ceny), należy uznać, że stwierdzenie przez organy obu instancji, że umowa ta miała charakter dobrowolny, było co najmniej przedwczesne.

W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym Sąd uwzględnił zarzuty skargi i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 p.p.s.a. (obejmują one wpis od skargi – [...] zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego -[...] zł i opłatę od pełnomocnictwa- [...] zł).

Rozpatrując sprawę ponownie, organy uwzględnią stanowisku Sądu i dokonają ustaleń we wskazanym zakresie.