Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1261/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska- Jaroszewicz WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi L.M., H.W., M.W. i B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu [...] W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących L.M., H.W., M.W. i B.W. solidarnie kwotę 508 zł (pięćset osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

L.M., H.W., M.W. oraz B.W. wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], które po rozpatrzeniu odwołania H.W., M.W., B.W. oraz L.M. utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], odmawiającą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w W., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

HW., M.W., B.W. oraz L.M. wystąpili o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w W., przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 dla której prowadzona jest księga wieczysta nr KW [...].

W wyniku przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji postępowania ustalono, że przedmiotowa nieruchomość leży na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. ustanowione zostało na przedmiotowej nieruchomości użytkowanie wieczyste w trybie art. 7 dekretu na okres 99 lat na rzecz L.M., B.W., H.W., M.W. oraz Skarbu Państwa.

Następnie na podstawie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste z dnia [...] stycznia 2013 r., zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] przed A.S., notariuszem w W., przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste w trybie przepisów dekretu na rzecz L.M., B.W., H.W., M.W. oraz Skarbu Państwa.

Pismem z dnia 11 lipca 2013 r. Biuro Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa - działając z umocowania Prezydenta W., wykonującego uprawnienia właścicielskie wobec gruntów wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, zgłosiło sprzeciw do wniosku o przekształcenie prawa użytkowania ww. nieruchomości w prawo własności.

W konsekwencji wniesienia sprzeciwu przez Skarb Państwa, pozostałe strony niniejszego postępowania wystąpiły do Sądu Rejonowego dla W. w W. II Wydział Cywilny o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu zgodnie z dyspozycją art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny.

Sąd Rejonowy dla W. w W. II Wydział Cywilny prawomocnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. sygn. akt II [...] w sprawie z udziałem Skarbu Państwa - Prezydenta W., wykonującego uprawnienia właścicielskie wobec gruntów wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, w sprawie o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, wyraził zgodę na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości.

Następnie, z uwagi na ustąpienie przyczyn uzasadniających zawieszenie przedmiotowego postępowania, postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Zarząd W. na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. - podjął uprzednio zawieszone postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.

Zarząd [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości gruntowej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. z 2012 r., poz. 83), zwana dalej "u.p.u.w.", brak jest podstaw do uznania, by istniała możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności.

Od opisanej wyżej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie wnieśli H.W., M.W., B.W. oraz L.M. działający przez pełnomocnika adwokata D.D..

W uzasadnieniu swojego odwołania pełnomocnik odwołujących się zarzucił zaskarżonej decyzji błędną wykładnię art. 1 ust. 4 u.p.u.w. W uzasadnieniu odwołania zamieszczono obszerne rozważania, które zmierzają do wykazania, że istniała prawna możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności.

Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...],

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że wykładnia przepisów u.p.u.w. przeprowadzona przez organ pierwszej instancji, która wyklucza możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności, w sytuacji, gdy jednym ze współużytkowników wieczystych jest osoba prawna. Przepisy u.p.u.w. dają prawo do przekształcenia osobom będącym w dniu wejścia jej w życie tj. 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi. Wyjątek od zasady, że użytkowanie wieczyste musiało być ustanowione w dniu 13 października 2005 r. przewiduje art. 1 ust. 4 u.p.u.w. Przepis ust. 4 wyłącza cezurę czasową w odniesieniu do właścicieli lokali oraz nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste w trybie art. 7 dekretu.

Przepis art. 1 ust. 4 u.p.u.w. nie może być jednak odczytywany bez odniesienia się do treści art. 1 ust. 1 a pkt 2 u.p.u.w., który wyraźnie stanowi, że dotyczy on jedynie osób fizycznych. Wskazany w art. 1 ust. 1 a u.p.u.w. katalog sytuacji, w których możliwe jest przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności powstałe po dniu 13 października 2005 r. jest wyjątkiem od ogólnej zasady, że prawo do przekształcenia przysługuje jedynie tym użytkownikom wieczystym, których prawo istniało w dniu 13 października 2005 r. Zatem, jako wyjątek od generalnej zasady, przepisy określające przesłanki przekształcenia w zakresie terminu winny być interpretowane w sposób ścisły. W niniejszej sprawie Skarb Państwa uzyskał prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 7 dekretu, po dniu 13 października 2005 r. W związku z powyższym, nie można uznać, aby Skarb Państwa spełnił przesłankę wynikającą z art. 1 ust. 1 a pkt 2 u.p.u.w. w związku z art. 1 ust. 4 u.p.u.w.

Przedstawione wyżej stanowisko wynika, z wykładni gramatycznej przepisów u.p.u.w. Organ podkreślił, że skoro wykładnia gramatyczna jest wystarczająca dla zrekonstruowania treści normy prawnej, to nie ma potrzeby odwoływania się do wykładni funkcjonalnej - celowościowej, czego domagają się odwołujący się.

L.M., H.W., M.W. oraz B.W. wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W., z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], zarzucając zaskarżonej decyzji:

-naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012, poz. 83) (dalej jako "Ustawa") w związku z art. 1 ust. 1 a pkt 2 Ustawy, poprzez dokonanie błędnej wykładni i niezasadne przyjęcie, iż odesłanie zawarte w art. 1 ust. 4 Ustawy do art. 1 ust. 1 a pkt 2 Ustawy odnosi się wyłącznie do osób fizycznych podczas gdy wyżej powołany art. 1 ust. 4 Ustawy w sposób jednoznaczny i literalny wskazuje, iż przepis art. 1 ust. 1a pkt 2 Ustawy dający prawo do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego uzyskanego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (dalej jako "Dekret") stosuje się do osób (a zatem zarówno osób fizycznych jak i osób prawnych), jeżeli uzyskały one prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie w sposób opisany w art. 1 ust. 1 a pkt 2 Ustawy po dniu 13 października 2005 roku w wyniku czego doszło do niezasadnego utrzymania w mocy Decyzji Zarządu [...] odmawiającej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego Nieruchomości w prawo własności, pomimo spełnienia przez Skarżących i Skarb Państwa przesłanki do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego Nieruchomości w prawo własności (określonej w art. 1 ust. 1 a pkt 2 Ustawy);

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia decyzji SKO i poprzestaniu na lakonicznej konstatacji, że przeprowadzona przez organ I instancji wyłącznie literalna wykładnia przepisów, ustalony stan faktyczny oraz zastosowanie przepisów prawa było prawidłowe, co stanowi o braku wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji SKO;

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadnie utrzymanie w mocy decyzji Zarządu [...], pomimo zaistnienia przesłanek uzasadniających uchylenie jej w całości i orzeczenie przez organ II instancji odmiennie co do istoty sprawy.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając przedmiotową sprawę zgodnie ze wskazanymi kryteriami należało wskazać, że obie decyzje organu podlegały uchyleniu.

Problemem zasadniczym w sprawie jest prawidłowa wykładnia przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (t.j. z 2012r., poz.83) zwanej dalej "ustawą".

Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1a, pkt 2 ww. ustawy: Osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Artykuł 1 ust. 4 ustawy stanowi natomiast, że: Przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r.

Sąd przyznaje rację argumentacji skarżącego, wskazującego na potrzebę oparcia się na językowej wykładni przepisów prawa oraz koncepcji wykładni prawa stanowionego przez racjonalnego ustawodawcę. Przyjąć należy, że jeżeli intencją ustawodawcy miałoby być wykluczenie z kręgu osób uprawnionych do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tych użytkowników wieczystych, którzy prawo to lub udział w nim nabyli po dniu 13 października 2005 roku w wyniku rozpoznania tzw. wniosku dekretowego, a jednocześnie nie są osobami fizycznymi, to treść art. 1 ust. 4 powinna odnosić się wprost do osób fizycznych, a nie jak obecnie to czyni do szerokiego kręgu "osób" (a zatem zarówno do osób fizycznych, jak i prawnych). Ponadto ustawodawca w treści art. 1 ust. 4 ustawy posłużył się partykułą "również", która zgodnie z zasadami języka polskiego jest "partykułą włączającą do większego zbioru wyróżniony przez nią element i komunikującą, że można o nim powiedzieć to samo, co o pozostałych elementach danego zbioru" (por. Wielki słownik W. Doroszewskiego). Przekładając powyższe na treść art. 1 ust. 4, należy uznać, iż przepis art. 1 ust. 1a pkt. 2 przyznający uprawnienie do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom, które użytkowanie wieczyste nabyły na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) zwanego dalej "Dekretem", stosuje się do szerokiego kręgu osób (a zatem również osób prawnych), pod wyłącznym warunkiem, iż osoby te nabyły prawo użytkowania wieczystego na podstawie przepisów art. 7 Dekretu (a nie, iż są osobami fizycznymi).

Przeprowadzenie wykładni językowej przepisu art. 1 ust. 4 ustawy w związku z art. 1 ust. 1 a pkt 2 ustawy prowadzi zatem do wyciągnięcia wniosku, iż wyjątek od ogólnej zasady przewidziany w art. 1 ust. 4 Ustawy odnosi się jedynie do osób fizycznych, co jest równoznaczne z naruszeniem prawa materialnego przez organ II instancji.

Przyznać trzeba też rację skarżącemu, że istota odniesienia do art. 1 ust. 1a pkt2 ustawy, zawarta w art. 1 ust. 4 ustawy, powinna być interpretowana zgodnie z wykładnią funkcjonalną (celowościową) oraz w ujęciu historycznym przepisów art. 1 ustawy, które zmieniały się wielokrotnie od czasu wejścia jej w życie. Przepis art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy został wprowadzony po to, aby uregulować sytuację prawną osób, które nie były użytkownikami wieczystymi nieruchomości na datę wejścia w życie ustawy (tj. 13 października 2005 roku) wyłącznie z uwagi na to, iż postępowania administracyjne prowadzone na podstawie art. 7 Dekretu zakończyły się ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego już po dacie wejścia w życie ustawy bądź też, co miało miejsce w przeważającej liczbie przypadków, były one wciąż prowadzone. Wobec dotychczasowego brzmienia ustawy, osoby takie nie miałyby możliwości skorzystania nie tylko z przywileju bezpłatnego przekształcenia, ale w ogóle nie byłyby uprawnione do wystąpienia z żądaniem przekształcenia uzyskanego przez nie prawa użytkowania wieczystego (por. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 7 września 2007 roku o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2007, nr 191, poz. 1371). Podkreślić należy również, iż przepis art. 1 ust. 1a ustawy w dacie jego wejścia w życie, w przeciwieństwie do art. 1 ust. 1, w obowiązującym wówczas brzmieniu, nie przewidywał żadnych przesłanek dotyczących zabudowy nieruchomości (zabudowa na cele mieszkaniowe lub garażami), przeznaczenia nieruchomości (pod zabudowę mieszkaniową lub zabudowę garażami) lub statusu nieruchomości (nieruchomość rolna), które musiały zostać spełnione w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, aby móc żądać przekształcenia przysługującego do niej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Taka regulacja podkreślała szczególną sytuację prawną osób, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego w wyniku rozpoznania wniosku złożonego na podstawie art. 7 Dekretu, uwzględniając okoliczność, iż prawo użytkowania wieczystego, w tym konkretnym wypadku winno być formą "odszkodowania" za utracone prawo własności nieruchomości zgodnie z art. 1 Dekretu.

Powyższa argumentacja wskazuje na to, iż odniesienie do art. 1 ust. 1a ustawy zawarte w art. 1 ust. 4, powinno zostać dokonane z uwzględnieniem wykładni funkcjonalnej, uwzględniając cel regulacji zawartej w art. 1 ust. 1a, tj. potrzebę uregulowanie sytuacji prawnej osób dochodzących swoich zasadnych roszczeń w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 Dekretu, a nie poprzez ograniczenie kręgu uprawnionych do żądania przekształcenia wyłącznie do osób fizycznych.

Zdaniem Sądu, przepisy art. 1 ust.1a oraz art. 1 ust. 4 ustawy powinny być interpretowane łącznie, gdyż to gwarantuje osiągnięcie systemowych celów ustawy, którym m.in. jest przyznanie na rzecz osób fizycznych oraz prawnych prawa do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego uzyskanego na podstawie at. 7 Dekretu.

Przy rozważaniach tych warto wskazać, na treść art. 2 ust. 1 i 2 ustawy, który stanowi: W przypadku współużytkowania wieczystego z żądaniem przekształcenia występują wszyscy współużytkownicy wieczyści, z zastrzeżeniem. Kolejno, z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. Jeżeli co najmniej jeden współużytkownik wieczysty zgłosi sprzeciw wobec złożonego wniosku o przekształcenie, właściwy organ zawiesza postępowanie. W takim przypadku przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 20 listopada 2012r. w sprawie II SA/Bd 68/12 wskazał, że: Przy braku zgody jednego ze współużytkowników wieczystych na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego rozstrzygnięcie sądu powszechnego, wydane w oparciu o stosowany odpowiednio art.199 k.c. zastępuje ową "brakującą" zgodę, wskutek czego organ administracji jest zobowiązany przyjąć, że wniosek pochodzi od wszystkich współużytkowników wieczystych, w konsekwencji czego jest zobowiązany dokonać przekształcenia wobec wszystkich współużytkowników, także tych, których zgodę zastąpiło orzeczenie sądu powszechnego.

Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę zajmuje identyczne stanowisko.

Warto przy tym wskazać na pogląd wyrażony przez Sąd Rejonowy dla W. w W., który analizował wniosek o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd. Sąd ten stwierdził m.in. "W ocenie więc Sądu koniecznym jest stwierdzenie, ze z wnioskiem o przekształcenie mogą występować osoby fizyczne i prawne, w tym także osoby fizyczne, które nabyły to prawo na mocy tzw. dekretu Bieruta, co nie oznacza, że osoby prawne, które nabyły prawo użytkowania wieczystego na mocy tzw. dekretu Bieruta są z tej grupy wyeliminowane (..). Na wniosek o wyłączaniu osób prawnych od prawa do żądania przekształcenia nie pozwala również treść art. 1 ust. 4 Ustawy posługującego się szerokim pojęciem "osoby". Jak już wcześniej wskazano, zgodnie z zasadą wnioskowania a maiori ad minus pojęcie "osoby" zawiera w sobie pojęcia cząstkowe osób fizycznych i prawnych." ( uzasadnienie do postanowienia Sądu Rejonowego dla W. w W.z dnia 2 czerwca 2014 r., sygn. akt [...]- w aktach sprawy).

Należy jednocześnie wskazać, że decyzje organu odmawiające przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, z uwagi na fakt, iż jeden z jej współużytkowników jest osobą prawną godzi w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) oraz w konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności i praw majątkowych (art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP).

Zgodnie z poglądami prezentowanymi przez przedstawicieli doktryny: "Pojęcie równości w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie oznacza (...) równości w znaczeniu bezwzględnym - w myśl którego w stosunku do wszystkich i w takim samym stopniu obowiązywałyby i stosowałoby się te same przepisy prawne" (zob. J. Boć (red.). Konstytucje, s. 71). Konstytucyjna formuła równości wobec prawa mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznaje za istotną i nie jest tożsama z pojęciem identyczności. "Sprawa podstawowa dla oceny dochowania zasady równości jest tym samym ustalenie cechy istotnej, z uwagi na która przepisy prawa dokonały zróżnicowania sytuacji prawnej swoich adresatów. (...) zróżnicowanie sytuacji prawnej obywateli jest wtedy sprzeczne z konstytucją, jeżeli traktuje sie w sposób różny podmioty lub sytuacje podobne, a takie różnice traktowania nie znajdują należytego uzasadnienia konstytucyjnego. (...) W poszukiwaniu takiego uzasadnienia wskazywano kryteria racjonalności, proporcjonalności i sprawiedliwości dokonywania zróżnicowań. (...) Innymi słowy, wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących kryteriach." (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Wyd. 2, Legalis, Warszawa 2012).

Należy uznać, iż na gruncie art. 1 ust. 4 ustawy cecha istotna podmiotu występującego z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (jeśli prawo to nabył po dacie 13 października 2005 roku) jest nabycie tego prawa (bądź udziału w nim) na podstawie art. 7 Dekretu.

Taki sposób interpretacji wyżej przywołanych przepisów znajduje potwierdzenie w treści Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 125/09 "Art. 1 ust. 1a znowelizowanej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) w sytuacji, w której stosowany jest poprzez odesłanie zawarte w art. 5 powinien być stosowany do wszystkich podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia spełniających wyspecyfikowane w nim przesłanki, a nie tylko do osób fizycznych. Inne rozstrzygnięcie przedstawionej sprawy jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji) oraz zasadą równej dla wszystkich ochrony prawnej własności / innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 Konstytucji oraz art. 64 Konstytucji) i prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego, zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji).

Zważyć przy tym należy, że treść art. 5 Ustawy przyznająca wprost uprawnienie do żądania bezpłatnego przekształcenia na rzecz spółdzielni mieszkaniowych (obecny art. 5 pkt 2) obowiązuje dopiero od dnia 7 stycznia 2010 roku, a zatem nie obowiązywała ona w dacie wydania powyższego wyroku WSA.

Istotą nowelizacji ustawy, na mocy której wprowadzony został przepis art. 1 ust. 1a pkt 2, było zapewnienie jak najszerszej ochrony prawnej podmiotom, które nabyły prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 Dekretu. Dlatego też sposób wykładni art. 1 ust. 4 ustawy będący podstawą do wydania decyzji stoi w rażącej sprzeczności z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. "W art. 64 ust. 2 ustanowiono zasadę równej dla wszystkich ochrony prawnej własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia. Oznacza to również ochronę prawa do ograniczonych praw rzeczowych, które nie są własnością. Trybunał Konstytucyjny dokonując wykładni tego przepisu, podkreślił, że "nie tylko nawiązuje do zasady równości, ale też daje wyraz ogólnemu stwierdzeniu, że wszystkie prawa majątkowe muszą podlegać ochronie prawnej. Na ustawodawcy zwykłym spoczywa tym samym nie tylko obowiązek pozytywny ustanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym, ale także obowiązek negatywny powstrzymania się od przyjmowania regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawić ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczyć" (wyr. z 2.6.1999 r., K 34/98, OTK 1999, Nr 5, poz. 94)." (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Wyd. 2, Legalis, Warszawa 2012).

Istota uprawnień osób, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 Dekretu, do przekształcenie tego prawa w prawo własności nie tylko nie wymagała wykazania spełnienia przesłanek pozytywnych (jeszcze sprzed nowelizacji art. 1 ust. 1 ustawy) dotyczących nieruchomości będących przedmiotem użytkowania wieczystego (tj. istniejącej zabudowa, przeznaczenia, bądź charakteru rolnego takiej nieruchomości), ale przede wszystkim przyznawała to uprawnienie pomimo tego, iż prawo użytkowania wieczystego zostało nabyte po dacie wejścia w życie ustawy. Takie szczególne uprzywilejowanie tych osób zmierzało do zapewnienia im możliwości przywrócenia stanu prawnego nieruchomości sprzed wejścia w życie Dekretu, czyli do nabycia w sposób bezpłatny prawa własności wywłaszczonej nieruchomości.

Tym samym brak jest racjonalnych podstaw do przyjęcia, iż intencją ustawodawcy w art. 1 ust. 4 ustawy było wprowadzenie regulacji negatywnej, która miałaby pozbawić wskazane w nim osoby prawa do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (np. w sytuacji współużytkowania wieczystego z osobą prawną, które nabyła to prawo na podstawie przepisów Dekretu).

W ocenie Sądu powyższe rozważania wskazują jednoznacznie, że decyzje organów wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 1 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 Ustawy oraz z naruszeniem przepisów ustawy zasadniczej, w sytuacji, gdy organy administracji publicznej zgodnie z art. 7 k.p.a. winny stać na straży praworządności, co powodowało potrzebę uchylenia ww. decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie związany wytycznymi i oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku, o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.