Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 237/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody z dnia 9 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 12 września 2011r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 25 czerwca 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 2, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w S. G. obręb [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 0,3346 ha, na działki o numerach: [...] o powierzchni 0,0857 ha, [...] o powierzchni 0,0861 ha, [...] o powierzchni 0,0370 ha oraz [...] o powierzchni 0,1258 ha. Stwierdzono, że w wyniku podziału powstała działka oznaczona geodezyjnie nr [...] o powierzchni 0,0370 ha przeznaczona pod drogi publiczne, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miejskiej S. G. Przedmiotowy podział został dokonany na wniosek właściciela nieruchomości – A. B.

Przeprowadzone między Prezydentem Miastaa A. B. negocjacje dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej S. G. działkę nr [...] przeznaczoną pod drogę publiczną okazały się nieskuteczne. Nie osiągnięto porozumienia co do wysokości odszkodowania, wobec czego Prezydent Miasta zwrócił się do Starosty o ustalenie odszkodowania, w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za przejętą z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej S. G. działkę nr [...]. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia 24 stycznia 2011 r. nr [...] rozstrzygnął o ustaleniu odszkodowania w wysokości 27 972,00 zł oraz orzekł, że do wypłaty odszkodowania zobowiązana jest Gmina Miejska S. G. Odwołanie od decyzji tej wniósł Prezydent Miasta, który zarzucił Staroście, że ustalone odszkodowanie jest zbyt wysokie. Rozpatrujący odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 22 marca 2011 r. nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji nie ustalił spełnienia przesłanek warunkujących powstanie prawa do odszkodowania, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda zwrócił uwagę na konieczność zbadania, czy w trakcie dokonywania podziału działki nr [...] nastąpiło wydzielenie działki nr [...] pod drogę publiczną. Wojewoda wyjaśnił, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, na podstawie których można by zweryfikować przeznaczenie działki gruntu pod drogę publiczną. Wskazał, że przebieg przyszłej drogi winien wynikać albo z planu miejscowego, albo w przypadku jego braku z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Badając charakter działki wziąć należy również pod uwagę treść ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ponadto Wojewoda wskazał, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] nie jest Gmina Miejska S. G. oraz uznał, że organ pierwszej instancji nie ocenił najbardziej istotnego dla postępowania odszkodowawczego dowodu, jakim jest operat szacunkowy.

W toku ponownie prowadzonego postępowania Starosta zwrócił się do Prezydenta Miasta pismami z dnia 18 maja 2011 r. i z dnia 14 czerwca 2011 r. o wyjaśnienie, jaki był zapis w planie zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] na dzień 25 czerwca 2008 r., albo czy była wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tej działki. Prezydent Miasta wyjaśnił, że dla działki nr [...], która na podstawie prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 25 czerwca 2008 r. przeszła na własność Gminy Miejskiej z przeznaczeniem pod drogi publiczne - na dzień wydania decyzji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i nie była wydana dla tego terenu decyzja o inwestycji celu publicznego.

Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia 12 września 2011 r. nr [...] orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz A. B. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0370 ha, położoną w S. G., obręb 20. Organ uznał po dokonaniu opisanych ustaleń, że nie zaszła jedna z przesłanek warunkujących powstanie prawa do odszkodowania, ponieważ wydzielenie działki nr [...] pod drogę publiczną nastąpiło przy braku planu zagospodarowania przestrzennego i braku decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Od decyzji Starosty odwołanie wniósł A. B., domagając się jej uchylenia. Jego zdaniem decyzja wydana została z naruszeniem art. 21 ust. 2 Konstytucji RP; art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami; art. 35 § 1 i 2 kpa. Odwołujący się wyjaśnił, że obowiązujący do dnia 31 grudnia 2003 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miasta S. G. przewidywał prowadzenie drogi publicznej między innymi przez część jego nieruchomości działkę - nr [...]. W trakcie obowiązywania tego planu i stosownie do jego ustaleń zostały przez uprawnionego geodetę wytyczone m.in. działki: budowlana nr [...] oraz część działki [...], przeznaczonej pod drogę publiczną. Przedmiotowa droga, która została zaplanowana w poprzedniej edycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, już częściowo wytyczona, znalazła swoją kontynuację w nowo opracowywanym planie. Brak obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w chwili wydawania decyzji o podziale i ponowne jego uchwalenie jest dla tej sprawy jedynie kwestią techniczną. Odwołujący powołał się na pismo Przedsiębiorstwa Projektowo Realizacyjnego "A" z dnia 9 czerwca 2008 r., także na pozytywna opinię Prezydenta Miasta z dnia 13 czerwca 2008 r. oraz na punkt trzeci decyzji Prezydenta Miasta z dnia 25 czerwca 2008 r., w którym stwierdza się, że w wyniku podziału powstała działka nr [...] przeznaczona pod drogi publiczne, która z mocy prawa przechodzi na własność Gminy Miejskiej S. G., po uprawomocnieniu się decyzji.

Wojewoda decyzją z dnia 9 marca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewoda powtórzył ustalenia dokonane uprzednio w decyzji pierwszej instancji i wskazał, że postępowanie Starosty o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] prowadzone było na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), zgodnie z którym za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis 98 ust. 3 tej ustawy stosuje się, zgodnie z ust. 1, do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, których podział został dokonany na wniosek właściciela, a które to nieruchomości przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z poglądem wyrażonym w doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, iż przebieg przyszłej drogi, o której mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, winien wynikać z planu miejscowego, a w przypadku jego braku ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Treść planu zagospodarowania przestrzennego wraz z wydaną decyzją administracyjną jest podstawą skutków prawnych przewidzianych w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według organu odwoławczego nie treść ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 25 czerwca 2008 r. zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przesądza o tym, czy wydzielona nieruchomość przeszła na własność Gminy Miejskiej S. G., lecz dokumenty planistyczne istniejące w dniu wydania decyzji podziałowej.

Wojewoda stwierdził, że nabycie przez podmioty publicznoprawne działek wydzielonych pod drogi nie następuje, jeżeli wydzielona w wyniku wydania decyzji podziałowej działka nie jest przeznaczona w dniu dokonywania podziału pod drogę publiczną. Przeznaczenie to nie może opierać się jednak na jakichkolwiek domniemaniach i musi wynikać wprost z zapisów planu miejscowego bądź decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w art. 94 dopuszczają możliwość dokonania podziału nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego, co nie jest równoznaczne z tym, iż w stosunku do jakiejkolwiek działki powstałej w rezultacie wydania takiego rozstrzygnięcia zajdzie skutek przewidziany w art. 98 ust. 1 ustawy.

Wobec tego, że w dniu wydania przez Prezydenta Miasta, decyzji podziałowej w stosunku do działki nr [...] nie obowiązywał plan miejscowy ani nie została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydzielona w wyniku podziału działka nie była przeznaczona pod drogę publiczną, w rozumieniu powołanego przepisu, tym samym nie nastąpiło przejście z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości na własność Gminy Miejskiej S. G., a jedynie jej wydzielenie z działki nr [...], co nie zrodziło obowiązku wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia fakt, że projekt podziału działki nr [...] został pozytywnie zaopiniowany w postanowieniu z dnia 13 czerwca 2008 r., ponieważ przedmiotowe orzeczenie nie jest dokumentem planistycznym. Nieistotne z punktu widzenia oceny, czy wydzielona w decyzji podziałowej działka przeznaczona jest pod drogę publiczną są również ustalenia projektu planu miejscowego albowiem taki dokument nie ma wiążącej mocy. Podobne zastrzeżenie wyraził Wojewoda wobec treści pisma Prezydenta z dnia 30 maja 2011 r. Powyższej oceny nie zmienia według organu odwoławczego również fakt, iż uchwałą z dnia 28 października 2010 r. nr [...] Rada Miasta uchwaliła plan miejscowy, z którego wynika, że działka nr [...] znajduje się na terenie komunikacji, dróg publicznych i dojazdowych, bowiem przedmiotowy dokument planistyczny nie obowiązywał w dniu wydania decyzji podziałowej.

Na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł A. B., domagając się uchylenia decyzji obu instancji.

Skarżący zarzuca naruszenie: art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 35 § 3 kpa. Wskazuje, że pomiędzy nim a Gminą Miejską S. G. nie ma sporu co do tego, czy w dniu wydawania decyzji podziałowej obowiązywał plan przestrzennego zagospodarowania czy nie. Sporu nie było nawet o to, czy gmina powinna wypłacić odszkodowanie. Spór jest wyłącznie o wysokość tego odszkodowania. Droga, której częścią jest działka [...] została nie tylko zaplanowana, ale także częściowo wytyczona w poprzedniej edycji planu zagospodarowania przestrzennego, a obecnie obowiązujący plan nie wprowadził dla tej drogi żadnych zmian. Po dokonaniu podziału, zgodnie z art. 98 ust. 2 zdanie 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do księgi wieczystej dokonano wpisu prawa własności Gminy Miejskiej S. G. Ponadto skarżący wskazuje na przekroczenie dopuszczalnych prawem terminów załatwiania spraw.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 135 tej ostatniej ustawy, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie skarga jest zasadna, bowiem decyzje obu instancji nie są zgodne z prawem.

Kontroli Sądu poddana została decyzja Wojewody z dnia 9 marca 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 12 września 2011 r., orzekającą o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz A. B. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0370 ha, położoną w S. G., obręb [...].

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, ze zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym: działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzieleniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeśli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości (ust. 3).

Odjęcie własności lub prawa wieczystego użytkowania na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może nastąpić, zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy, jedynie za odszkodowaniem, co jest zgodne z wyrażoną w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadą dokonywania wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem. Odszkodowanie to jest ściśle związane z utratą prawa własności, stanowiąc za nią rekompensatę.

Dla ustalenia zakresu sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi, trzeba powołać także przepis prawa międzynarodowego - art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz. U. nr 36 poz.175). Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z przepisu tego wynikają trzy zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia. Dokonując wykładni powołanego przepisu prawa międzynarodowego w kontekście art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinno się mieć także na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę (w sytuacji braku odjęcia jej własności) istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji.

Do prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu należnym za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezbędne jest zatem: istnienie decyzji podziałowej, wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki, w trybie art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki po drogę publiczną – gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową (zob. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Po 1052/06, Lex nr 423855). Przesłankami ustalenia odszkodowania jest istnienie w obrocie prawnym decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego oraz wydzielenie na jej podstawie działek gruntu pod drogę publiczną (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 87/12, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Badanie przesłanek warunkujących ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania za utracone prawo własności następuje na podstawie analizy treści decyzji podziałowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Po 1052/06, Lex nr 423855; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 87/12, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że podziału nieruchomości można dokonać w trybie art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 oraz w trybie art. 95 ust. 1. w związku z art. 96 ust. 1 ustawy. Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 ustawy podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Stosownie zaś do treści art. 94 ust. 1 ustawy w przypadku braku planu miejscowego – jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nie objętym obowiązkiem sporządzania tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1. nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2. jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Art. 95 ustawy stanowi z kolei, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić jedynie w celach wskazanych w punkcie od 1 do 8 tego artykułu. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział.

Pojęcie drogi publicznej zawiera natomiast art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. nr 71 poz. 838 ze zm.), zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Art. 2 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Zgodnie z art. 2a ustawy drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przebieg przyszłej drogi, o której mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, winien wynikać z planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 413/08, Lex nr 602032; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 781/08, Lex nr 523879). Przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy zaś odczytywać w tym znaczeniu, że chodzi o działki, które w przyszłości mają być przeznaczone pod drogi publiczne (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 413/08, Lex 602032).

Podzielając przedstawione poglądy oraz przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba zauważyć, że wprawdzie w decyzji podziałowej z dnia 25 czerwca 2008 r. brak jako podstawy prawnej art. 98 ust. 1 ustawy, to jednak nie może stanowić o tym, że podziału nie dokonano z przeznaczeniem spornej działki pod drogę publiczną, stanowisko takie byłoby zresztą sprzeczne z treścią samej decyzji. Sąd zaznacza przy tym, że postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji z art. 98 ust. 1 ustawy, gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa (zob. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 276/05, Lex nr 299525; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 707/09, Lex 606740; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 728/07, Lex nr 355435).

W świetle przywołanych okoliczności sprawy organy obu instancji dokonały błędnej interpretacji art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co miało wpływ na wynik sprawy. Orzekające organy administracji skupiły się na badaniu prawidłowości decyzji o podziale z dnia 25 czerwca 2008 r., w istocie oceniając, czy dopuszczalne było wydzielenie na jej podstawie działki nr [...] z przeznaczeniem pod drogę publiczną, skoro nie obowiązywał w dniu jej wydania miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz nie została wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tymczasem zadaniem organu orzekającego w sprawie o odszkodowanie nie jest kontrolowanie decyzji podziałowej, a jedynie jej skutków. Organ odszkodowawczy nie ma jakichkolwiek uprawnień, aby oceniać legalność dokonanego podziału (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1289/11, Lex nr 1109156). Jak to już wyżej zostało wyjaśnione, zadaniem organu orzekającego w trybie art. 98 ust. 3 ustawy jest jedynie zbadanie, na podstawie treści wydanej na wniosek właściciela działki decyzji o podziale, czy w wyniku podziału doszło do wydzielenia drogi publicznej, która przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że spełnione zostały przesłanki warunkujące wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta z dnia 25 czerwca 2008 r. nr [...], mocą której zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w S. G. obr. [...] oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 0, 03346 ha stanowiącej własność A. B. W punkcie 3 decyzji rozstrzygnięto, że: "w wyniku podziału powstała działka oznaczona geodezyjnie nr [...] o pow. 0.03.70 ha przeznaczona pod drogi publiczne, która z mocy prawa przechodzi na własność Gminy Miejskiej S. G. po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji". Decyzja podziałowa wydana została na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pozostająca w obrocie prawnym na dzień zaskarżonego rozstrzygnięcia ostateczna decyzja podziałowa z dnia 25 czerwca 2008 r. stanowi podstawę do dochodzenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż jej skutkiem było odjęcie skarżącemu własności działki nr [...], przejętej przez Gminę Miejską S. G. pod drogi publiczne. Przejście prawa własności nastąpiło z mocy prawa.

Na marginesie trzeba też zaznaczyć, że jak wynika z treści pisma Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lutego 2009 r., skierowanego do Prezydenta Miasta, Kolegium nie widzi podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości nr [...]. Natomiast Sąd kontrolujący niniejszą sprawę administracyjną nie zajmuje się kontrolą legalności decyzji wydanej w sprawie podziału nieruchomości, gdyż nie pozostaje ona w granicach sprawy w rozumieniu art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tak więc zarówno ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu badania księgi wieczystej jak i wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielem działki nr [...] położonej w S. G. jest obecnie oraz była na dzień zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji Gmina Miejska S. G. Podstawą ujawnienia stanu własności w księdze wieczystej była ostateczna decyzja o podziale z dnia 25 czerwca 2008 r. Ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gminy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1676/09, Lex nr 554064). Poza jednoznacznym przeznaczeniem w decyzji o podziale działki nr [...] "pod drogi publiczne" podkreślić trzeba z całą mocą, że przeznaczenie to jest zgodne z postanowieniami obecnie obowiązującej uchwały Rady Miasta z dnia 28 października 2010 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. G., ustalającymi, że działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem KDD (tereny komunikacji, drogi publiczne, dojazdowe). Przebieg drogi publicznej gminnej przez nieruchomość skarżącego przewidywał również, co jest niesporne, poprzedni plan, który wygasł z dniem 31 grudnia 2003 r. Nie może zatem umknąć w niniejszej sprawie okoliczność, iż procedura planistyczna w gminie S. G., podjęta po wygaśnięciu poprzedniego planu, toczyła się od 2004 do 2010, a skutkami jej długotrwałości obciążony został skarżący, co wprost wynika z treści zaskarżonej decyzji. W świetle przedstawionych okoliczności mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której były właściciel nieruchomości pozbawiony został zarówno prawa własności jak i prawa do odszkodowania. Stan taki nie może podlegać aprobacie w państwie prawa. Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd uznał, że decyzje organów administracji obu instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co miało wpływ na wynik sprawy i musi skutkować wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego.

Sąd podzielił również zarzut skargi naruszenia art. 35 kpa, poprzez przekroczenie terminu załatwienia sprawy, niemniej naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro przedmiotem kontroli sądowej są wydane w sprawie wniosku o odszkodowanie decyzje obu instancji.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ pierwszej instancji, który winien dostosować się do przedstawionej oceny prawnej zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przeprowadzić postępowanie na podstawie przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 152 tej ustawy, z uwagi na charakter kontrolowanej decyzji, nienadającej się do wykonania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustalając, że na zasądzone na rzecz A. B. od Wojewody koszty składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 200 zł.