Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1828/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
Hasła tematyczne: Ochrona danych osobowych
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 3, art. 7 ust. 1, art. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.) Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy W. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wyeliminowania nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej: kpa, art. 12 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 6 i art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie skargi S. U. na przetwarzanie przez Wójta Gminy W. z siedzibą w miejscowości W. jego danych osobowych w uchwale nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2010 r., nakazał Wójtowi Gminy W. wyeliminowanie nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych S. U., poprzez usunięcie ze strony internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy W. danych osobowych S. U. w zakresie imienia i nazwiska z uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2010 r.

Pismem z dnia [...] marca 2011 r. Wójt Gminy W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 12 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 6 i art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu ww. decyzji Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wyjaśnił, że S. U. w dniu [...] marca 2010 r. wniósł skargę na działalność Wójta Gminy W. Następnie Rada Gminy W. w dniu [...] marca 2010 r. wydała uchwałę Nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi S. U., w której zawarte zostały dane osobowe skarżącego w zakresie imienia i nazwiska. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w BIP Wójta Gminy W. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie skargi S. U. na przetwarzanie przez Wójta Gminy W. jego danych osobowych w uchwale nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2010 r., decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nakazał Wójtowi Gminy W. wyeliminowanie nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych ww., poprzez usunięcie ze strony internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy W. jego danych osobowych w zakresie imienia i nazwiska z uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2010 r. Następnie Wójt Gminy W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją.

Po powtórnym rozpatrzeniu sprawy organu II instancji podniósł, iż w świetle art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, udostępnienie imienia i nazwiska skarżącego na stronie internetowej BIP Urzędu Gminy W. jest przetwarzaniem danych osobowych w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Z kolei organy władzy publicznej pochodzące z powszechnych wyborów uprawnione są do udostępnienia informacji publicznej, jaką jest uchwała rady gminy, w publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej. Prawo to jednak nie jest nieograniczone. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. GIODO zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie wyłączenie wymienionego ograniczenia nie występuje, bowiem dane osobowe skarżącego, ujawnione w uchwale, nie dotyczą osoby pełniącej funkcję publiczną, jak również skarżący nie zrezygnował z przysługującego mu prawa do prywatności. W tej sytuacji, zdaniem GIODO, prywatność skarżącego, jako dobro chronione prawem, powinno mieć pierwszeństwo przed innym dobrem prawem chronionym - dostępnością do informacji publicznej.

W ocenie GIODO, w przedmiotowej sprawie przy realizacji obowiązku ogłoszenia na stronie BIP Urzędu Gminy W. informacji publicznej w postaci uchwały Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2010 r., w treści której udostępniono imię i nazwisko skarżącego, nie uwzględniono jego prawa do prywatności. Zdaniem organu II instancji, przy upublicznieniu uchwały jedynie w celu informacyjnym zbędne było (nieadekwatne do celu) ujawnienie imienia i nazwiska skarżącego. Publikacja dokumentu, który zawiera dane osobowe w zakresie, który może powodować naruszenie prawa do prywatności, powinna nastąpić po odpowiednim przetworzeniu danych osobowych w nim zawartych, co oznacza, że przedmiotowa uchwała powinna zostać upubliczniona po uprzednim usunięciu danych osobowych skarżącego w zakresie jego imienia i nazwiska.

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych podkreślił, że uchwały rady gminy, będące sposobem załatwienia skarg na działalność wójta, nie stanowią aktów prawa powszechnie obowiązującego. Wójt publikując takie uchwały w BIP powinien przed ich udostępnieniem poddać je w niezbędnym zakresie anonimizacji. W związku z powyższym, zdaniem GIODO, zasadnym było nakazanie Wójtowi Gminy W. wyeliminowanie nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych skarżącego, poprzez usunięcie ze strony internetowej BIP jego danych osobowych w zakresie imienia i nazwiska zawartych w uchwale [...] Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2010 r.

Pismem z dnia 05 lipca 2011 r. Wójt Gminy W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję GIODO z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] lutego 2011 r.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania odwoławczego z zaniechaniem zastosowania przepisów w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego, w szczególności zaniechaniu rozpoznania odwołania od decyzji I instancji i poprzestanie na przepisaniu praktycznie uzasadnienia rozstrzygnięcia zapadłego w I instancji oraz zaniechaniu merytorycznego rozpoznania sprawy, jak i zarzutów, co doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego - ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w szczególności art. 5, poprzez jego niewłaściwą wykładnię oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy Wójt Gminy W., realizując obowiązek udostępnienia informacji publicznej, a będąc jednocześnie administratorem danych osobowych osoby wnoszącej skargę na działalność Wójta, nie naruszył prawa do prywatności tej osoby.

Na omawiany problem należy spojrzeć w dwojaki sposób – przez pryzmat ustawy o ochronie danych osobowych i przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Okolicznością niesporną było to, iż treść uchwał Rady Gminy stanowi informację publiczną, która zgodnie z treścią art. 8 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej organu. Przedmiotowe udostępnienie powinno zaś nastąpić w taki sposób, aby tematyka, której dotyczy uchwała, została ujawniona w sposób czytelny i zrozumiały. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bowiem zagwarantowanie transparentności działań m. in. organów samorządowych.

Koniecznym jawi się również rozważenie tego, czy ujawnienie danych personalnych osoby, która złożyła skargę na działalność Wójta i zainicjowała tym samym wydanie uchwały przez Radę Gminy, jest niezbędne dla zapewnienia zrozumiałości i czytelności danej uchwały.

W ocenie tutejszego Sądu brak powyższych danych personalnych nie zniekształci przekazu omawianej informacji publicznej. Istotą tej informacji jest przecież stanowisko, jakie zaprezentowała Rada Gminy. Ten podmiot wytworzył bowiem omawianą informację. Bez wpływu na treść uchwały pozostaje zaś informacja o danych osobowych inicjatora postępowania, które zakończyło się wydaniem uchwały. Pogląd zbieżny z powyższym zaprezentował też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 listopada 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1177/08, stwierdzając, iż: "usunięcie personaliów osób prywatnych, czy też ich zanonimizowanie w ogłoszonej w BIP uchwale organu gminnego, nie wpływa na czytelność dokonanego w ten sposób przekazu. W tym przypadku treść aktu administracyjnego nie traci waloru informacyjnego, albowiem wynika z niej kto, kiedy i w jakiej sprawie publicznej, zajął określone stanowisko".

W świetle powyższego uznać należało, iż skarżący nie może z ustawy o dostępie do informacji publicznej wywodzić skutecznie obowiązku ujawnienia w BIP danych personalnych osoby, której skarga spowodowała wydanie uchwały przez Radę Gminy. Brak przedmiotowych danych nie pozbawi bowiem ujawnianej uchwały waloru pełności informacji publicznej. Nie wpłynie także na czytelność przekazu zawartego w spornej uchwale. Podkreślić również należy, że sam ustawodawca, konstruując przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokonał gradacji dóbr chronionych, tj. prawa do dostępu do informacji publicznej i prawa do ochrony prywatności osoby fizycznej. Treść art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, w sposób jednoznaczny, iż dobrem wyżej chronionym przez ustawodawcę, dobrem nadrzędnym nad prawem do dostępu do informacji publicznej, jest prywatność osoby fizycznej. To dobro też, co prawda, podlega ograniczeniom (patrz ust. 2 art. 5 ww. ustawy), lecz na potrzeby realiów niniejszego postępowania nie zachodzi konieczność rozwijania tej problematyki. Poza sporem pozostaje bowiem to, iż osoba, na skutek której skargi zapadła sporna uchwała Rady Gminy, nie pełni funkcji publicznych, funkcji mających związek z ich pełnieniem, ani też nie zrezygnowała z prawa do prywatności.

Wbrew wywodom skargi, za koniecznością ujawnienia w BIP danych osoby, która zainicjowała postępowanie zakończone wydaniem spornej uchwały Rady Gminy, nie przemawia norma art. 18 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten reguluje bowiem jedynie kwestię jawności posiedzeń m. in. Rady Gminy. Ta problematyka pozostaje zaś w oderwaniu od stanu faktycznego niniejszego postępowania, którego istotą jest ujawnienie spornych danych w BIP.

W myśl art. 7 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawodawca odróżnia udostępnienie informacji publicznej w drodze ogłoszenia w BIP (pkt 1 ww. przepisu) od udostępnienia jej poprzez wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (pkt 3 ww. przepisu). Brak jest zaś unormowania w ustawie o dostępie do informacji publicznej, z którego wynikałaby norma, iż udostępnienie informacji publicznej w jeden ze sposobów wskazanych w art. 7 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obliguje organ do ujawnienia jej w takim samym zakresie, w sposób oznaczony w pozostałych punktach ww. przepisu. Stąd uznać należy, iż fakt, że dane osobowe wnoszącego skargę na działalność Wójta, zostały ujawnione na posiedzeniu Rady Gminy, na którym podejmowano sporną uchwałę, nie przesądza o tym, iż winny one też być ujawnione w BIP, wbrew wyłączeniu, o jakim mowa w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na przedmiotową problematykę należy także spojrzeć przez pryzmat ustawy o ochronie danych osobowych, która reguluje zasady postępowania przy przetwarzaniu danych osobowych. Okolicznością niesporną było to, że imię i nazwisko osoby fizycznej zawiera się w kategorii danych osobowych, gdyż dane te identyfikują osobę (art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych). Poza sporem był też fakt, że udostępnienie przez Wójta na stronie internetowej BIP Urzędu Gminy W., imienia i nazwiska osoby, która wywołała postępowanie zakończone wydaniem omawianej uchwały przez Radę Gminy, stanowi przetwarzanie danych osobowych (art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych). Czynność polegająca na przetwarzaniu danych osobowych podlega zaś ściśle określonym regułom (art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych). Najważniejszą z nich jest reguła przyznająca uprawnienie osobie fizycznej, której dane podlegają przetwarzaniu, do decydowania o tym, czy dane te mogą być przetwarzane. Brak wyrażenia takiej zgody sprawia, iż przetwarzanie danych tej osoby narusza jej prawo do ochrony tych danych (art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych). Jeśli zaś administrator danych chce je nadal przetwarzać, musi wykazać istnienie jednej z przesłanek wskazanych w art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych.

W realiach niniejszej sprawy należy przyjąć, iż skarżący nie podołał ww. obowiązkowi. Nie udowodnił skutecznie, aby przetwarzanie spornych danych osobowych było niezbędne dla wykonania obowiązku wynikającego z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak już bowiem wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia, dla zrealizowania przez skarżącego obowiązku ujawnienia informacji publicznej w BIP nie było konieczne przetwarzanie spornych danych osobowych. Ich przetwarzanie nie wpływało bowiem na czytelność omawianej informacji publicznej, a w konsekwencji nie pozbawiało działań Gminy przymiotu transparentności. Stąd w sytuacji braku wyrażenia zgody przez osobę, której dane osobowe zawierały się w treści uchwały Rady Gminy, na przetwarzanie tych danych skarżący winien zrealizować zalecenia sformułowane w skarżonej decyzji.

W świetle powyższego, skarżona decyzja jawi się jako prawidłowa i zgodna z obowiązującym prawem.

Na marginesie podkreślenia wymaga to, iż tutejszy Sąd nie zgadza się z wywodem skargi, iż złożenie przez stronę skargi na działanie Wójta Gminy jest tożsame z rezygnacją z prawa do prywatności. Taka konkluzja nie znajduje oparcia w żadnych przepisach prawa. Zainicjowanie przez stronę postępowania skargowego stanowi realizację uprawnień obywatelskich. Korzystanie zaś z praw obywatelskich nie wyklucza automatycznie ochrony prawa do prywatności. Na tym bowiem polega idea demokratycznego państwa prawnego, aby obywatele korzystający ze swych przywilejów konstytucyjnych zachowywali również pełnię swych przywilejów osobistych, a więc w konsekwencji, aby nie musieli obawiać się korzystania z uprawnień obywatelskich. Stąd pogląd wyrażony w skardze, iż osoba składająca skargę na działalność organów publicznych, staje się osobą publiczną, nie zasługuje na akceptację, jako niewynikający z przepisów obowiązującego prawa.

Co się tyczy argumentów skargi, odnoszących się do możliwości rejestrowania przebiegu posiedzenia Rady Gminy przez osoby w nim uczestniczące, a następnie do rozpowszechniania tych nagrań, tutejszy Sąd nie odnosił się do nich, jako pozostających w oderwaniu od istoty niniejszej sprawy. Przedmiotem ocenianego postępowania nie były bowiem kwestie związane z naruszeniem prywatności osoby fizycznej przez innych administratorów danych, lecz wyłącznie kwestie wiążące się z naruszeniem prywatności osoby fizycznej przez skarżącego przetwarzającego dane osobowe w BIP.

Za chybiony uznać należało także zarzut dotyczący naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sam skarżący przyznał przecież (karta 46 akt sprawy), że ustawodawca nie określa, w jaki sposób ma następować ograniczenie dostępności informacji publicznej, oraz że anonimizacja danych jest jednym ze sposobów tego ograniczenia. Jako niekonsekwentne jawi się więc dalsze stanowisko skarżącego, iż organ nie mógł nakazać anonimizacji danych zawartych w BIP. W sytuacji, gdy anonimizacja danych jest jednym ze sposobów realizacji przez organ normy art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można czynić organowi skutecznego zarzutu z tego, iż skorzystał z takiej możliwości ograniczenia dostępności informacji. W ocenie tutejszego Sądu takie działanie organu było uprawnione. Przyjęty zaś przez organ sposób ograniczenia dostępności informacji publicznej uznać należało jako adekwatny do potrzeb niniejszej sprawy oraz, jako najmniej rzutujący na pełność przekazu udzielanej informacji publicznej.

Za pozostający bez wpływu na rozstrzygnięcie potraktować należało zarzut, iż inne dane, oprócz imienia i nazwiska osoby fizycznej, ujawnione w spornej uchwale, mogą umożliwić pewnej grupie ludzi identyfikację tej osoby. Taki argument mogłaby ewentualnie podnosić dana osoba fizyczna. Skoro jednak nie skarżyła spornej decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, uznać należało, iż rozstrzygnięcie organu w pełni ją satysfakcjonuje i uważa je za wystarczające dla ochrony jej prywatności. Jeśli zaś skarżący uważa, że w spornej uchwale, ujawnionej w BIP, znajdują się inne dane umożliwiające identyfikację osoby fizycznej, może zwrócić się do tej osoby, w celu wyjaśnienia, czy ich udostępnienie narusza jej prawo do prywatności i czy wyraża zgodę na ich przetwarzanie.

W ocenie tutejszego Sądu, na trafność rozstrzygnięcia nie rzutuje także fakt, iż organ w skarżonej decyzji, nie odniósł się w pełny sposób do wszystkich argumentów zawartych w odwołaniu.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przesłanką do uchylenia decyzji jest takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie omawiane uchybienie pozostawało zaś bez wpływu na wynik sprawy, a tym bardziej Sąd nie dopatrzył się wpływu, który mógłby mieć istotny wpływ na ten wynik. Nie zaistniała więc przesłanka niezbędna dla możliwości uchylenia skarżonej decyzji.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz, uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

-----------------------

7