Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1150/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 183 par 1 i 2, art 174 pkt 1i2, art 188, art 200 w zw. z art 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 81 c ust 2 w zw z art 66 ust 1 pkt 1, art 66 ust 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par 18 ust 1 pkt 2 lit b
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 852/10 w sprawie ze skargi M. F. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Krosna z dnia [...] czerwca 2010 znak: [...], 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz M. F. kwotę 600 ( słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 852/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M.F. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego budynku.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu zażalenia M.F. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Krosna z dnia [...] czerwca 2010 r. nr PINB.7356-93/10 w sprawie nałożenia na M.F. obowiązku dostarczenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2010 r. ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. P. w Krośnie, uwzględniającej geotechniczne warunki posadowienia budynku i pobliskiej skarpy, wraz z określeniem niezbędnych robót, jakie należy wykonać celem zabezpieczenia budynku przed jego uszkodzeniem lub zniszczeniem, postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że w związku z powiadomieniem o obsunięciu się ziemi w rejonie budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. P. w Krośnie, w dniu 24 czerwca 2010 r. dokonano kontroli stanu technicznego tego budynku. Ustalono, że został on wykonany w części jako murowany i w tej części pełni funkcję mieszkalną, natomiast w części drewnianej istnieje zaplecze inwentarsko-gospodarskie. Posiada stropy drewniane, jest przykryty dachem dwuspadowym, krytym dachówką. Stwierdzono, że na zewnętrznej ścianie tego budynku od strony ul. Prusa występuje skośna rysa, biegnąca od połaci dachowej, poprzez nadproże okienne do poziomu piwnicy. Szerokość rozwarstwienia wynosi ok. 1,50 – 2,00 cm. Nadto stwierdzono, że od strony ul. R. wystąpiła płaszczyzna ścięcia gruntu w odległości ok. 6,5 m od budynku, przemieszczenie mas ziemnych nastąpiło na głębokości ok. 60-80 cm. W trakcie kontroli M.F. nie przedłożył protokołów badań i sprawdzeń z zakresu utrzymania budynku, budynek jest niezamieszkały, a wg oświadczenia M.F. w budynku nikt nie jest zameldowany. Na podstawie art. 66 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nakazano M.F. wyłączyć z użytkowania budynek mieszkalny nr [...] przy ul. P. w Krośnie i decyzja ta została ogłoszona ustnie z pouczeniem, że podlega natychmiastowemu wykonaniu. Przywołując art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, wyjaśniono, że zarówno osuwanie się zbocza, jak i brak protokołów badań i sprawdzeń, pozwalających na określenie stanu technicznego budynku, powoduje uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego. Wskazuje to na konieczność sporządzenia ekspertyzy technicznej budynku oraz pobliskiej skarpy, uwzględniającej geotechniczne warunki jego posadowienia i określającej szczegółowo zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania, w celu eliminacji ewentualnego zagrożenia życia lub zdrowia osób zamieszkujących w budynku oraz zapewnienia bezpieczeństwa mienia. Ekspertyza pozwoli również na ocenę, czy w związku z występującymi zjawiskami osuwiskowymi możliwe jest skuteczne zabezpieczenie budynku przed jego ewentualnym uszkodzeniem, w przypadku dalszego osuwania się zbocza. Będzie to stanowić podstawę do dalszych niezbędnych rozstrzygnięć przez organ nadzoru budowlanego.

W złożonym zażaleniu M.F. wniósł o "zniesienie " obowiązku wykonania ekspertyzy i o to, aby Urząd Miasta, który jest zarządcą drogi i współwłaścicielem skarpy dokonał jej zabezpieczenia przed dalszym osuwaniem. Stwierdził, że osuwanie się skarpy jest wynikiem jej podcinania od 2008 r., posiadane zdjęcia ilustrują, jaki kształt miała skarpa. Zakwestionował obciążenie go kosztami zbędnej ekspertyzy i podniósł, iż powołanie się w uzasadnieniu postanowienia na eliminację ewentualnego zagrożenia życia lub zdrowia osób zamieszkałych w budynku oraz zapewnienie bezpieczeństwa mienia nie jest zgodne ze stanem rzeczywistym. W ocenie M.F. pęknięcie budynku nie jest wynikiem osunięcia skarpy, które jest w zupełnie innym miejscu, na przeciwnym końcu działki. Wyjaśniał również, że od nabycia nieruchomości w 2006 r. nie prowadził remontów, żadnych badań technicznych, z powodu braku środków finansowych. Opisane w protokole rozwarstwienie istniało przed 1974 r., czego dowodem jest odnalezione pismo byłej właścicielki budynku.

Organ II instancji stwierdził, że kwestionowane w zażaleniu postanowienie nie narusza prawa i należy je utrzymać w mocy. Podkreślił, że nałożenie obowiązków wynikających z art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane wymaga dokładnego ustalenia i wskazania okoliczności powodujących powstanie wątpliwości w zakreślonych w nim aspektach. Uzasadnieniem wątpliwości co do stanu technicznego być może np. stwierdzenie odmiennego niż naturalne zachowanie się układu konstrukcji obiektu budowlanego, jak np. nagięcia, zarysowania, pęknięcia, ubytki elementów konstrukcyjnych, nierównomierne osiadanie, widoczne oznaki korozji, uszkodzenia powłok izolacyjnych i zabezpieczających. W istniejącym stanie faktycznym organ I instancji nie miał jednak podstaw prawnych do żądania od właściciela budynku protokołów z kontroli dokonanej w myśl art. 62 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż przedmiotowy budynek nie jest użytkowany. Bezsporny jest jednakże fakt istnienia uszkodzeń przedmiotowego budynku. Jednym z podstawowych elementów mających wpływ na bezpieczeństwo konstrukcji obiektu budowlanego – budynku jest nośność (wytrzymałość) gruntu i stabilność podłoża, na którym budynek jest posadowiony. Na tle informacji zawartych w uzasadnieniu postanowienia odnośnie stanu skarpy w bezpośrednim sąsiedztwie budynku, nakaz przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego tegoż budynku mieszkalnego, uwzględniającej geotechniczne warunku posadowienia budynku i pobliskiej skarpy, wraz z określeniem zakresu niezbędnych robót, jakie należy wykonać celem zabezpieczenia budynku przed jego uszkodzeniem lub zniszczeniem, należy uznać za konieczny. Podkreślono, że postanowienie wydane w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane ma charakter dowodowy, zaś wskazania ekspertyzy umożliwią organowi właściwe ukierunkowanie prowadzonego postępowania i w razie potrzeby podjęcie stosownej decyzji. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu stwierdzono, że nie mają one wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W rozpatrywanym przypadku organ I instancji powziął uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego i wobec dokonanych ustaleń zobowiązany był zająć stanowisko w zakresie określonym przepisami ustawy – Prawo budowlane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.F. wniósł o uchylenie opisanego postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r., a także poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy rozpatrzył jego zażalenie na podstawie niekompletnych ustaleń faktycznych i nie uwzględnił argumentów zawartych w zażaleniu. Organ I instancji w nieuzasadniony sposób skorzystał z kompetencji przewidzianych w art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, bowiem nie wykazał, że budynek jest w jakikolwiek sposób zagrożony ze względu na niestabilność podłoża, na którym stoi. Bezspornym jest, że z uwagi na deszcze i podcinanie skarpy daleko od budynku, skarpa ta "nieco się obsunęła", ale odległość ta nie jest powodem by konieczna była ekspertyza, której kosztami chce się go obciążyć. O bezzasadności stanowiska organu I instancji świadczy też to, że w 2008 r. otrzymał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...], położonej przy ul. P. [...] w Krośnie dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części gospodarczej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na część mieszkalną wraz z rozbudową o garaż, przebudową dachu z przeznaczeniem poddasza na cele mieszkalne; dotychczas z powodów finansowych inwestycja ta nie została rozpoczęta. Inspektor nadzoru budowlanego powziął zatem nieuzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku, skoro Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Krosna wydał stosowną decyzję o warunkach zabudowy. Skarżący wskazał ponadto, że opisane w protokole rozwarstwienie – ok. 1,5 do 2 cm pod połacią dachu zanikowe ku dołowi istniało przed 1974 r., na co przedstawił pismo znalezione w budynku byłej właścicielki P. S., jednak inspektor nadzoru fakt ten w protokole opisał, ale nie zaznaczył, że pęknięcie muru jest stałe i nie napisał czym i kiedy zostało spowodowane. W miejscu faktycznego obsunięcia się ziemi na drogę właścicielem terenu jest Urząd Miasta, będący zarządcą drogi i współwłaścicielm skarpy, a zatem jest zobowiązany dokonywać jej zabezpieczenia przed dalszym usuwaniem. Zdaniem skarżącego inspektor nadzoru chce przenieść ciężar wykonania ekspertyzy pobliskiej skarpy "na zakupiony przez niego budynek", twierdząc, że jest to podyktowane zabezpieczeniem budynku przed ewentualnym uszkodzeniem. Zastosowanie przepisu art. 81 c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane było przedwczesne, niezgodne ze stanem faktycznym, a bezprawne wydanie przez organ I instancji decyzji o wyłączeniu z użytkowania budynku przy ul. P. [...] potwierdził organ odwoławczy w wydanej decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Skarżący stwierdził również, że ukaranie go kosztami wydania ekspertyzy uderzyłoby poważnie w jego możliwości finansowe i w sytuację życiową jego rodziny, wniósł o "zniesienie" obowiązku wykonania ekspertyzy".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany dotychczasowego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r., uznał, iż skarga nie jest zasadna. Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego koniecznością usunięcia tego postanowienia z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.").

Sąd I instancji wyjaśnił, iż spór na tle sprawy załatwionej postanowieniem nakazującym M.F. dostarczenie w terminie do dnia 31 sierpnia 2010 r. ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. P. w Krośnie, uwzględniającej geotechniczne warunki posadowienia budynku i pobliskiej skarpy, wraz z określeniem zakresu niezbędnych robót, jakie należy wykonać celem zabezpieczenia budynku przed jego uszkodzeniem lub zniszczeniem dotyczy prawidłowości obowiązku wynikającego z tego rozstrzygnięcia. Przywołując treść art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Sąd I instancji stwierdził, iż podstawą zastosowania wspomnianego przepisu jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych bądź też stanu technicznego obiektu budowlanego. Nie jest przy tym istotna kwestia zawinienia ani też związek przyczynowy pomiędzy działaniami osób, na które ten obowiązek jest nakładany – są to uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (ust. 1 art. 81 c) – a wystąpieniem stanów faktycznych stanowiących przesłankę wydania postanowienia przez organ administracji. Sąd I instancji podkreślił, że takie stany faktyczne mogą nastąpić z przyczyn leżących po stronie osób trzecich lub z powodu siły wyższej. Dla orzekających w sprawie organów nadzoru budowlanego przesłanka nałożenia obowiązku dostarczenia wspomnianej ekspertyzy spełnia się dlatego, że powstały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. P. w Krośnie, którego właścicielem jest skarżący. W ich ocenie niesporne stwierdzenie na zewnętrznej ścianie przedmiotowego budynku od strony ul. P. skośnej rysy biegnącej od połaci dachowej poprzez nadproże okienne do poziomu piwnicy, z szerokością rozwarstwienia ok. 1,5 – 2 cm w powiązaniu z faktem, iż od strony u. R. w odległości 6,5 m od w/w budynku nastąpiła płaszczyzna ścięcia gruntu z przemieszczeniem mas ziemnych na głębokości ok. 60-80 cm (str. 2 protokołu z kontroli w dniu 24 czerwca 2010 r.), spowodowało powstanie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego budynku. W ocenie Sądu I instancji trafnie przy tym jest akcentowane, że na bezpieczeństwo konstrukcji obiektu budowlanego wpływają takie elementy, jak wytrzymałość (nośność) gruntu, stabilność podłoża, na którym został on posadowiony. W ocenie Sądu I instancji, ustalony stan faktyczny, znajdując odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, bez wątpienia obligował organ nadzoru budowlanego do nałożenia obowiązku określonego w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, korespondującego z wystąpieniem uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego budynku. Sąd I instancji wskazał, iż nie można zgodzić się ze skarżącym, iż organ nadzoru budowlanego powziął "nieuzasadnione" wątpliwości co do stanu technicznego budynku, skoro Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Krosna wydał mu w 2008 r. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części gospodarczej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na część mieszkalną wraz z rozbudową o garaż i ganek, przebudową dachu z przeznaczeniem poddasza na cele mieszkalne, na działce nr [...], położonej przy ul. P. [...] w Krośnie. Sąd I instancji wyjaśnił, iż decyzja taka, wydawana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), w przypadku braku planu miejscowego, dotyczy zupełnie innych kwestii i stąd też fakt jej otrzymania przez skarżącego nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, iż organ nadzoru budowlanego w sposób nieuprawniony skorzystał z kompetencji przewidzianych w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu I instancji zarzut skarżącego, sprowadzający się do wywodów, iż pęknięcie na budynku powstało wiele lat wcześniej zanim nabył on ten budynek i nie jest ono wynikiem osunięcia się skarpy, które nastąpiło na przeciwnym krańcu działki, także nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący bowiem na poparcie swych twierdzeń nie przedstawił żadnej fachowej opinii, tj. sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności, ani też jakichkolwiek innych w tym względzie dowodów (poza pismem z 1974 r. byłej właścicielki budynku) i jedynie do protokołu z kontroli podał, że od znajomego architekta dowiedział się, iż "istniejące pęknięcie jest wynikiem ciężaru dachówki i starego typu konstrukcji dachu". Sąd I instancji uznał, iż nie jest to jednak wystarczający argument do kwestionowania prawidłowości nałożonego obowiązku, skoro nie przybiera postaci dowodu (nie daje się tak sklasyfikować ta informacja uzyskana przez skarżącego). Nadto Sąd I instancji zaznaczył, że zaskarżone postanowienie nie zawiera oceny, jakoby pęknięcie na budynku było wynikiem osunięcia się skarpy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M.F. reprezentowany przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez niewłaściwe jego zastosowanie w sytuacji, gdy:

- w niniejszej sprawie nie istniały uzasadnione wątpliwości co do jakości obiektu budowlanego, a w konsekwencji nie istniały podstawy do nałożenia na skarżącego obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej obiektu i ekspertyzy geotechnicznej

gruntu,

- żądanie od skarżącego dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku i ekspertyzy geotechnicznej gruntu było dopuszczalne tylko wtedy, gdy w sprawie tej toczyłoby się

inne postępowanie administracyjne i miałby zastosowanie jakikolwiek inny przepis szczególny ustawy Prawo budowlane.

Na podstawie art. 176 i art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz na podstawie art. 61 § 2 p.p.s.a. wniesiono o wstrzymanie wykonalności decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krośnie w całości. Wniesiono również o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż organ nadzoru budowlanego nie podjął czynności celem ustalenia, czy rzeczywiście istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynku mieszkalnego należącego do skarżącego. Zdaniem skarżącego powyższą okoliczność (zły stan techniczny budynku) musi wykazać organ nakładający obowiązek dostarczenia ekspertyzy. Natomiast organ nadzoru budowlanego nakładając powyższy obowiązek na skarżącego oparł się jedynie na dwóch okolicznościach - usunięciu się mas ziemnych ze skarpy od strony ul. R. oraz rysie na ścianie domu mieszkalnego od strony ul. P. Brak jest jednak związku przyczynowego między pęknięciem ściany budynku a usunięciem się niewielkiej części mas ziemnych ze skarpy. Podniesiono, iż pęknięcie to nie mogło powstać w związku z przesuwaniem się mas ziemnych podłoża, gdyż zaczyna się ono od połaci dachowej i biegnie w kierunku podłoża, którego jednak nie dosięga. Zdaniem skarżącego, gdyby pęknięcie powstało w związku z ruchami ziemi, to z pewnością rozpoczynałoby się od podłoża i biegłoby w kierunku połaci dachowej. Ponadto, skoro rysa ta występuje w niezmienionej postaci od co najmniej 1974 r., to z pewnością brak związku między jej powstaniem a usunięciem się części skarpy w ostatnim czasie. Nadto zwrócono uwagę na nieprecyzyjne ustalenia organów nadzoru budowlanego i Sądu I instancji, stwierdzające, że ścięcie gruntu wystąpiło w odległości 6,5 m od w/w budynku. Zaznaczono, że rysa na ścianie budynku znajduje się od strony ul. P., a część ziemi przy skarpie, która uległa usunięciu - od strony ul. R. Odległość między miejscem usunięcia mas ziemi a rysą na ścianie wynosi więc ok. 15-18 m a nie 6,5 m, jak zdają się sugerować organy nadzoru budowlanego. Podniesiono, że przed wydaniem postanowienia nakładającego na skarżącego obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku nie zostało dokładnie zbadane, co było przyczyną usunięcia się części mas ziemnych ze skarpy. Zdaniem skarżącego, skarpa była podkopywana przez osoby trzecie, co skutkowało jej usunięciem. Usunięcie nie nastąpiło więc na skutek samoistnego ruchu ziemi i nie jest na tyle duże, aby mogło mieć wpływ na stan budynku. W ocenie skarżącego wydana przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Krosna w 2008r. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części gospodarczej budynku na część mieszkalną wraz z rozbudową o garaż i ganek, przebudową dachu z przeznaczeniem poddasza na cele mieszkalne ma wpływ na ustalenie stanu technicznego budynku. Mimo, iż decyzja ta dotyczy innych kwestii, to w ramach wydawania powyższej decyzji organ ją wydający musiał badać stan techniczny budynku. Organ wydający decyzję musiał uznać, że stan ten jest dobry i zgodny z wymogami prawa, skoro wydał zgodę na przebudowę domu, remont dachu oraz adaptację poddasza. Zdaniem skarżącego przed wydaniem postanowienia organ nadzoru budowlanego zobligowany był przeprowadzić wstępne badania w celu potwierdzenia jakości technicznej budynku i ewentualnego związku między pęknięciem na ścianie budynku, a usunięciem się mas ziemi na skarpie. Zdaniem skarżącego umiejscowienie przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w rozdziale zawierającym regulacje ustrojowe, pozwala przyjąć, że powołany przepis ma charakter ogólny i znajduje zastosowanie jedynie w przypadku, gdy na podstawie przepisu szczególnego organ nadzoru budowlanego żąda dostarczenia określonych dokumentów. Przepis ten powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczególnymi. Powinien on być stosowany jedynie, w przypadku, gdy toczy się określone postępowanie administracyjne, np. dotyczące kontroli procesu budowlanego, kontroli przyczyn katastrofy budowlanej, itp. Podniesiono, iż powyższe okoliczności uzasadniają również wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną zauważyć należy, że strona skarżąca oparła skargę na jednej podstawie to jest naruszeniu prawa materialnego a mianowicie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie.

Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje na uwzględnienie.

Postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 przez organ nadzoru budowlanego ma charakter dowodowy, nie kończy postępowania administracyjnego i nie przesądza kierunku rozstrzygnięcia w konkretnym postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie zostało ono wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż organ nadzoru budowlanego powziął "uzasadnione wątpliwości" co do stanu technicznego budynku skarżącego kasacyjnie. Wyjaśnienie właśnie w/w zwrotu stanowi istotę postępowania w niniejszej sprawie.

Przesłanką zastosowania przez właściwy organ art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest powstanie "uzasadnionych wątpliwości" co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych bądź też stanu technicznego obiektu budowlanego. Z uwagi na to, że w powyższym przepisie ustawodawca posłużył się zwrotem " może nałożyć" obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego pozostawione zostało uznaniu organu administracyjnego.

Uznanie administracyjne oznacza, że organ może, choć nie jest do tego zobowiązany, nałożyć na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek sporządzenia i dostarczenia odpowiedniej dokumentacji. Nakładać w drodze postanowienia obowiązek sporządzenia i dostarczenia w odpowiednim terminie ocen i ekspertyz organ winien jednak szczegółowo wykazać w jego motywach, że w danej sprawie zaistniała właśnie taka sytuacja, która wskazuje na powstanie "uzasadnionych wątpliwości", co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Jednocześnie jego stanowisko powinno mieć dostateczne potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym. Zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie art. 81c ust. 2, musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia.

W przedmiotowej sprawie powyższe przesłanki nie zostały przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji spełnione, podjęte w tej sprawie działania oraz czynności nie usprawiedliwiają w żaden sposób wydania postanowienia z dnia 24 czerwca 2010 r. Przede wszystkim należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, iż w przedmiotowym postępowaniu nie zostały podjęte żadne czynności zmierzające do ustalenia, czy faktycznie istnieją "uzasadnione wątpliwości" co do stanu technicznego budynku położonego w Krośnie przy ul. P. [...]. Wszystkie czynności organu zostały podjęte jednego dnia – łącznie z ustną decyzją wydaną na podstawie art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego – tak jakby istniało faktycznie zagrożenie życia i zdrowia ludzi, gdy tymczasem budynek nie jest użytkowany. Mając na uwadze informację jaką uzyskały organy nadzoru budowlanego o usunięciu się ziemi w pobliżu nieruchomości skarżącego kasacyjnie, należało wyjaśnić, czy było to zdarzenie nagłe, czym zostało spowodowane (działaniem człowieka, czy też siły wyższej), zawiadomić zarządcę drogi przy której nastąpiło osunięcie ziemi i przeprowadzić dokładne oględziny. Działania organu nadzoru budowlanego były chaotyczne i zbyt pochopne, czemu dał wyraz Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając ustną decyzję wydaną w dniu kontroli na podstawie art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji obciążenie kosztowną ekspertyzą bez dokładnego wyjaśnienia sprawy skarżącego kasacyjnie było nieuprawnione i przedwczesne. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego ma przeprowadzić szczegółowe postępowanie wyjaśniające w kierunku podstawy prawnej, którą wskazał w zaskarżonym postępowaniu a mianowicie, czy istnieje faktycznie zagrożenie życia i zdrowia użytkowników niezamieszkałego budynku położonego w Krośnie przy ul. P. [...] w związku z osunięciem się ziemi przy ul. R. i stwierdzeniem rysy w zewnętrznej ścianie budynku od strony ul. P. Dopiero szczegółowe wyjaśnienie powyższych kwestii pozwoli na podjęcie decyzji, czy zachodzą "uzasadnione wątpliwości" co do stanu technicznego budynku a tym samym czy konieczne jest sporządzenie ekspertyzy. Należy zauważyć, iż kryterium "uzasadnionych wątpliwości" co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych czy do stanu technicznego obiektu budowlanego jest jedynym kryterium, którym właściwy organ winien kierować się przy nakładaniu obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 ustawy. Nadto to organ a nie strona ma wykazać, czy istnieją "uzasadnione wątpliwości" co do stanu technicznego obiektu budowlanego, a więc muszą one znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materialne dowodowym. W przypadku, gdy nie ma wątpliwości co do jakości robót budowlanych lub stanu technicznego budynku organy nadzoru budowlanego nie mogą domagać się dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W związku z tym muszą jakość robót budowlanych i stan techniczny obiektów budowlanych oceniać samodzielnie.

Natomiast błędne jest stanowisko zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jaką otrzymał skarżący przesądza o stanie technicznym budynku, taka decyzja tylko daje uprawnienia do wystąpienia o następną decyzje w procesie inwestycyjnym a mianowicie o decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego i dopiero otrzymanie takiej decyzji mogłoby mieć istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy.

Ponieważ jedynym zarzutem skargi kasacyjnej było niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz obydwa postanowienia organów nadzoru budowlanego.

O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a., na zasądzone koszty składają się:

100,00 zł – wpis od skargi kasacyjnej,

100,00 zł – wpis od skargi

100,00 zł – opłata za wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku,

300,00 zł – zwrot kosztów zastępstwa procesowego na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).