Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 924/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 16 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 835/12 w sprawie ze skargi T.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 835/12 oddalił skargę T.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych (pkt I) oraz przyznał adwokatowi [...] od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł należnego podatku od towarów i usług (pkt II).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

T.W. w okresie od 1 dnia stycznia 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2012 r. przyznano usługi opiekuńcze w wymiarze 3 godzin dziennie. W dniu 10 kwietnia 2012 r. wystąpiła ona o przedłużenie okresu przyznanych usług i zwiększenie ich zakresu do 6 godzin dziennie. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Wójta Gminy [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmówił przyznania wnioskowanej pomocy od dnia 1 maja 2012 r. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie, które na dzień wydania decyzji nie zostało rozpatrzone.

T.W. dniu 14 maja 2012 r. złożyła kolejny wniosek o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych.

Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Wójta Gminy [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. odmówił T.W. przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. W uzasadnieniu decyzji podał, że pracownicy organu przeprowadzili w domu wnioskodawczyni wywiad środowiskowy, na początku którego stwierdziła ona, że nie przedłoży zaświadczenia lekarskiego dotyczącego usług opiekuńczych, gdyż lekarz na pewno nie zechce go wypełnić. Dodała, że organ sam może wystąpić do lekarza o wydanie takiego zaświadczenia. Jednocześnie pracownicy wyjaśnili, że z uwagi na napastliwe zachowanie męża wnioskodawczyni – Z.W., dalsze przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie było możliwe. W związku z powyższym organ wskazał, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy uwzględnił ustalenia ostatniego wywiadu środowiskowego z dnia 18 kwietnia 2012 r., na podstawie którego przyjął, że źródło utrzymania strony stanowi emerytura w wysokości 691,25 zł, z której potrącana jest kwota 199,79 zł z tytułu zajęć komorniczych. Ustalił, że T.W. zamieszkuje w domu jednorodzinnym wraz z mężem Z.W., z którym pozostaje w separacji. Wnioskodawczyni podała, iż nie pomaga jej on w żadnych pracach domowych. Na okres całego 2012 r. został jej przyznany zasiłek w wysokości 200 zł miesięcznie z przeznaczeniem na zakup żywności. Organ ustalił również, iż strona legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu z orzeczenia tego nie wynika, aby T.W. wymagała stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W świetle treści orzeczenia nie jest ona osobą wymagającą stałej pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych i opieki higienicznej. W ostatnim wywiadzie odnotowano, że porusza się po mieszkaniu samodzielnie, wykonuje skłony sięgając po dokumenty, przygotowuje sobie gorące posiłki, robi zakupy oraz korzysta z pomocy medycznej, w związku z czym brak jest wskazań co do potrzeby korzystania przez nią z usług opiekuńczych. Ponadto organ dodał, że T.W. korzysta ze wsparcia męża w zaspokajaniu potrzeb życia codziennego (pisanie i składanie pism w organach oraz jej reprezentowanie jako pełnomocnik). Stwierdził także, iż wnioskodawczyni nie przejawia woli nawiązania współpracy z pracownikiem socjalnym, celem przezwyciężenia trudności życiowych, nastawiając się wyłącznie na otrzymywanie żądanych świadczeń. W ocenie organu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do przyznania jej wnioskowanej pomocy.

Od powyższej decyzji T.W. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], żądając przyznania wnioskowanej pomocy. Wskazała, że usługi opiekuńcze są obowiązkowe, a odmawiając ich przyznania organ narusza prawo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w całości podzielając jego argumentację. W uzasadnieniu decyzji podało, iż T.W. nie dostarczyła aktualnego zaświadczenia o stanie zdrowia, które wskazywałoby na konieczność przyznania usług opiekuńczych i niezbędny ich zakres. Trudno w tym względzie opierać się na zaświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. Z przedstawionej obserwacji zachowań odwołującej i jej męża wynika, że nie potrzebuje ona usług opiekuńczych, gdyż sama jest zdolna do samoobsługi, przygotowuje sobie posiłki, nie jest osobą obłożnie chorą i otrzymuje pomoc męża w robieniu zakupów i załatwianiu spraw urzędowych. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaskarżona decyzja znajduje oparcie w przepisie art. 50 ustawy o pomocy społecznej.

Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] podało, że organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. odmówił wyłączenia wskazanych we wniosku z dnia 14 maja 2012 r. pracowników socjalnych organu.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której zarzuciła rażące naruszenie prawa oraz wrogość organów i działanie na jej szkodę. W ocenie skarżącej organy fałszują jej stan zdrowia, który wynika z dowodów medycznych i rzeczywistości. Wyjaśniła, że mąż nie pomaga jej w robieniu zakupów, a pomoc w sprawach pisania oraz składania skarg i odwołań wynika z bezprawia organów orzekających w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie może być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, są zgodne zarówno z przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), jak i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.).

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z ogólną zasadą pomocy społecznej zawartą w art. 2 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei stosownie do treści art. 3 ust. 1 cyt. ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W świetle art. 3 ust. 3 tej ustawy, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie w postaci usług opiekuńczych.

Z art. 50 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych przysługuje osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. Zgodnie z art. 50 ust. 2 powołanej ustawy, usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Z kolei art. 50 ust. 3 tej ustawy stanowi, że usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, iż z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, że usługi opiekuńcze są kierowane przede wszystkim do osób samotnych, gdyż nie mogą one liczyć na pomoc najbliższych. Z tego względu dokonując wykładni tego przepisu należy również uwzględnić treść art. 6 pkt 9 cyt. ustawy, definiującego pojęcie osoby samotnej. Przepis ten stanowi, że osoba samotna to osoba samotnie gospodarująca, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych. Omawianą pomoc mogą również otrzymać osoby mające rodziny, niemniej w tych przypadkach ustawodawca odwołuje się do zasady pomocniczości, zwracając uwagę na obowiązki opiekuńcze wynikające z więzi rodzinnych. Osobie wymagającej opieki można przyznać usługi opiekuńcze dopiero wówczas, gdy opieki nie mogą jej zapewnić najbliżsi członkowie rodziny. Z treści przywołanych przepisów wynika zatem, że oprócz ustalenia, czy wnioskodawca wymaga pomocy innych osób konieczne jest również wyjaśnienie, czy osoba taka posiada rodzinę (o której mowa w przywołanych przepisach) mogącą taką pomoc zapewnić. Organ pomocy społecznej może zatem odmówić przyznania usług opiekuńczych, zarówno w przypadku, gdy ustali, że wnioskujący o przyznanie usług opiekuńczych nie wymaga pomocy innych osób, jak również w przypadku gdy ustali, że osoba pomocy takiej wymaga, lecz ma ją zapewnioną np. ze strony małżonka lub krewnych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżąca nie spełnia warunków pozwalających by uznać ją za osobę samotną w rozumieniu art. 6 pkt 9 powołanej ustawy. Wprawdzie prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe, to jednak pozostaje w związku małżeńskim. Orzeczona sądownie separacja nie powoduje bowiem ustania małżeństwa, jak dzieje się to w przypadku orzeczenia rozwodu. Z art. 614 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 788) wynika, że jeżeli wymagają tego względy słuszności, małżonkowie pozostający w separacji obowiązani są do wzajemnej pomocy. Powyższa okoliczność w jednoznaczny sposób wykluczała możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 50 ust. 1 ustawy. W tej sytuacji wniosek skarżącej mógł być rozpatrzony jedynie na podstawie art. 50 ust. 2 ustawy. Przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych na podstawie tego przepisu – w odróżnieniu od przyznawania takiej pomocy osobom samotnym na podstawie ust. 1 powołanego unormowania – jest jednak pozostawione uznaniu organu administracji. Uznanie administracyjne pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. Wskazać należy, iż kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 r. sygn. akt SA/Sz 2548/00).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i zasadnie uznały, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia w postaci usług opiekuńczych. Z dowodów znajdujących się w aktach sprawy wprawdzie wynika, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i musi stale przyjmować leki oraz prowadzić oszczędny tryb życia (zaświadczenie lekarskie z dnia [...] sierpnia 2011 r.). To jednak w orzeczeniu Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2010 r. (wydanym na okres do 31 października 2013 r.) u skarżącej stwierdzono naruszenie sprawności organizmu powodujące konieczność częściowej pomocy osób drugich w pełnieniu ról społecznych oraz niezdolność do pracy, ale schorzenie nie powoduje konieczności zapewnienia jej opieki i pomocy (pielęgnacji) w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Tym samym skarżąca nie wymaga całkowitej opieki w wykonywaniu higieny osobistej, przygotowywaniu i spożywaniu posiłków, poruszaniu się w domu, co kwalifikuje ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności (orzeczenie Komisji k. 3 akt sprawy). Przywołany dowód, mający charakter dokumentu urzędowego, nie mógł być przez organy pominięty w toku dokonywanych przez nie ustaleń co do sytuacji skarżącej, tym bardziej, że dokonane w toku postępowania ustalenia pracowników organu oceny tej nie podważają. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby stan zdrowia skarżącej powodował konieczność zapewnienia jej opieki i pomocy (pielęgnacji) w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych, co oznacza, że nie wymaga ona całkowitej opieki w zakresie wskazanym w art. 50 ust. 3 ustawy, tj. w wykonywaniu higieny osobistej, przygotowaniu i spożywaniu posiłków, czy poruszaniu się w domu.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że w toku postępowania skarżąca była wzywana do przedłożenia aktualnego zaświadczenia lekarskiego wskazującego na konieczność pomocy osób drugich, lecz powyższego nie wykonała, nie podjęła nawet próby uzyskania takiego dokumentu. W tych okolicznościach brak jest zatem podstaw, aby kwestionować powyższe wnioski, tym bardziej, że z treści przeprowadzonego w dniu 18 kwietnia 2012 r. wywiadu środowiskowego bezsprzecznie wynika, iż T.W. nie jest osobą obłożnie chorą, a przede wszystkim nie ma problemów z wykonywaniem czynności niezbędnych do samodzielnej egzystencji.

Dodatkowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w kontekście powyższych ustaleń przyznania skarżącej usług opiekuńczych nie uzasadnia również konieczność korzystania przez nią ze wsparcia przy paleniu w piecu centralnego ogrzewania, co stanowiło podstawę przyznania jej usług opiekuńczych w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 30 kwietnia 2012 r. Organy zasadnie uznały, że w tym zakresie skarżąca w pierwszej kolejności winna oczekiwać pomocy od swojego męża. Jak wcześniej wskazano, Z.W. – pomimo orzeczonej separacji – nie jest zwolniony z obowiązku wspomagania swej żony. Zamieszkuje on w tym samym budynku, także korzysta ze wspólnego pieca, co świadczy o tym, że oczekiwanie od niego pomocy podczas czynności związanych z obsługą pieca jest jak najbardziej słuszne. Dla oceny żądania skarżącej, nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia zwróciła się w ona w miesiącu maju, a zatem w razie pozytywnego rozpatrzenia tego wniosku przyznane usługi opiekuńcze byłyby wykonywane w okresie letnim, w którym konieczność palenia w piecu c.o. zachodzi jedynie sporadycznie, więc tym bardziej nie uzasadnia przyznania jej wnioskowanego wsparcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zauważył również, iż wprawdzie w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie uzyskała wnioskowanego świadczenia, to jednak nie jest ona pozbawiona wsparcia ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Od lat jest ona bowiem objęta systematyczną pomocą tego Ośrodka. W celu zaspokojenia potrzeb bytowych powinna zatem wykorzystywać także własne możliwości. Wsparcie ze strony organu pomocy społecznej ma charakter ograniczony i uzależniony w dużej mierze od jego możliwości finansowych.

Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zasadnie wśród zastosowanych przepisów prawa materialnego jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał również art. 11 ust. 2 cyt. ustawy. Z przepisu tego bowiem wynika, że podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej może stanowić brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Odmowę przedłożenia na potrzeby niniejszej sprawy aktualnego zaświadczenia lekarskiego określającego niezbędny dla skarżącej zakres usług opiekuńczych niewątpliwie należy odczytywać jako brak współpracy skarżącej z pracownikiem socjalnym. Okoliczność ta zatem sama przez się stanowiła podstawę do odmowy przyznania T.W. usług opiekuńczych, niezależnie od poczynionych w toku postępowania ustaleń co do jej sytuacji życiowej. Osoby, które wnoszą o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, mają bowiem obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji, wynikający z art. 4 ustawy. Dlatego też nie mogą one bez żadnych konsekwencji odmówić żądanych w trakcie wywiadu środowiskowego informacji, czy też przedstawienia stosownych dokumentów (tym bardziej dokumentu o podstawowym znaczeniu dla sprawy, jakim w postępowaniu w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych jest aktualne zaświadczenie lekarskie określające niezbędny zakres tych usług).

Konkludując Sąd pierwszej instancji uznał, że orzekające w sprawie organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Materiał dowodowy został przez organy zgromadzony, rozpatrzony i oceniony w sposób prawidłowy i wyczerpujący. Poczynione przez organ ustalenia faktyczne znajdują w nim uzasadnienie. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organy zastosowały właściwe normy prawa materialnego. Nie budzi też wątpliwości Sądu dokonana przez organy ich interpretacja. Orzeczona odmowa przyznania T.W. usług opiekuńczych mieści się w granicach uznania administracyjnego, a ponadto znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła T.W., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę (pkt I) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej w skrócie p.u.s.a.) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 K.p.a., z powodu nienależytej kontroli organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem – poprzez błędne zaaprobowanie instytucji uznania administracyjnego, przez wyrażenie poglądu, że materiał dowodowy został przez organy zgromadzony, rozpatrzony i oceniony w sposób prawidłowy i wyczerpujący oraz że nie budzi wątpliwości dokonana przez organy interpretacja prawa materialnego.

Kwestionując przyjęte przez Sąd pierwszej instancji ustalenia autor skargi kasacyjnej wskazał, że:

a) skarżąca nie miała prawnego obowiązku przedkładania aktualnego zaświadczenia lekarskiego określającego niezbędny dla niej zakres usług opiekuńczych według wzoru ustalonego przez organ, ponieważ formularz ten nie ma oparcia w prawie, jest nielegalny i nielogiczny, o wskazaniach do usług opiekuńczych orzekają zespoły do spraw niepełnosprawności, a nie lekarze rodzinni, poza tym w aktach było takie orzeczenie, natomiast zakres usług opiekuńczych określa w świetle prawa organ, a nie lekarze;

b) z treści aktualizacji wywiadu z dnia 18 kwietnia 2012 r. (część IV pkt I i II) oraz z treści orzeczenia Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia [...] października 2010 r. wynika niepełnosprawność stopnia umiarkowanego i konieczność częściowej pomocy osób drugich i istnieją wskazania do korzystania z usług opiekuńczych;

c) skarżąca nie może liczyć na pomoc swojego męża Z.W., który z powodów [...] ma orzeczoną znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji na stałe, zaś usług opiekuńczych nie można sprowadzać tylko do palenia w piecu c.o.;

d) pominięto najbardziej istotny dowód urzędowy w sprawie, tj. orzeczenie Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia [...] października 2010 r., zaliczające T.W. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i stwierdzające, że wymaga ona korzystania z systemu środowiskowego wsparcia, to jest m.in. usług opiekuńczych, które zostało utrzymane w mocy orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została sporządzona w sposób nieprawidłowy. Przypomnieć należy, iż art. 176 p.p.s.a. nakłada na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i ich uzasadnienie. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej jako jej podstawę powołał art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), to jednak wskazał, że zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, lecz wymieniając naruszone przepisy podał zarówno przepisy postępowania, jak i przepisy prawa materialnego. Także uzasadnienie skargi kasacyjnej w sposób wystarczający kwestii tej nie wyjaśnia. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o wysokim stopniu sformalizowania, a jej sporządzenie zostało objęte ustanowionym w art. 175 § 1 p.p.s.a. przymusem adwokacko-radcowskim. Od profesjonalnego pełnomocnika należy zatem oczekiwać w szczególności jasnego i zgodnego z wymaganiami stawianymi przez przepisy ustawy sporządzenia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegając nieprawidłowości popełnione przy sporządzaniu skargi kasacyjnej, uwzględniając treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09,ONSA i WSA 2010/1/1 odniósł się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych przepisów zarówno postępowania, jak i prawa materialnego, nie mogły one odnieść zamierzonego skutku.

Przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. stanowią, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i rozstrzyganie określonych sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość oraz, że powyższa kontrola jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Powołane przepisy zawierają normy o charakterze ustrojowym, a nie procesowym. Sąd pierwszej instancji skontrolował działalność organu administracji publicznej, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] pod względem zgodności z prawem, bowiem rozstrzygnął skargę na decyzję administracyjną tego organu z dnia [...] sierpnia 2012 r. i tym samym wywiązał się z obowiązku sprawowania kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnić należy, iż do naruszenia art. 3 p.p.s.a. mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych, aniżeli zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie, lub gdyby sąd odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, a tego skarga kasacyjna nie zarzuca. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonał oceny, czy organy administracji w toku postępowania nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i zastosował środek przewidziany w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wydał wyrok oddalający skargę.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej naruszenia m.in. tych przepisów upatruje w nienależytej kontroli organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, poprzez błędne zaaprobowanie instytucji uznania administracyjnego, przez wyrażenie poglądu, że materiał dowodowy został przez organy zgromadzony, rozpatrzony i oceniony w sposób prawidłowy i wyczerpujący oraz że nie budzi wątpliwości dokonana przez organy interpretacja prawa materialnego.

Wskazać należy, iż uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi jednak mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przyznany organowi luz decyzyjny może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Ocena, czy przy załatwieniu sprawy administracyjnej doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego jaki słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola sądowa obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy on zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10).

Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż organy orzekające w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i zasadnie odmówiły T.W. przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. Zgodnie z art. 50 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem.

Wbrew zarzutowi autora skargi kasacyjnej dotyczącego pominięcia "dowodu urzędowego w sprawie", Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odwołując się do treści orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] o stopniu niepełnosprawności T.W. z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymującego w mocy orzeczenie Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia [...] października 2010 r. (wydane na okres do 31 października 2013 r.) wskazał, że u skarżącej stwierdzono wprawdzie naruszenie sprawności organizmu powodujące konieczność częściowej pomocy osób drugich w pełnieniu ról społecznych oraz niezdolność do pracy, ale schorzenie nie powoduje konieczności zapewnienia jej opieki i pomocy (pielęgnacji) w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Oznacza to, że skarżąca nie wymaga całkowitej opieki w wykonywaniu higieny osobistej, przygotowywaniu i spożywaniu posiłków, poruszaniu się w domu, co kwalifikuje ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności.

Nietrafne jest również twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że jedynym dokumentem, na podstawie którego obowiązkiem organu było przyznanie skarżącej pomocy w formie usług opiekuńczych, było orzeczenie Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia [...] października 2010 r. zawierające wskazanie m.in. dotyczące korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych (...) świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej (...) – zgodnie z ustawą o pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 6b ust. 3 tej ustawy i § 13 ust. 2 pkt 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328 ze zm.), wskazania powinny być zawarte w każdym orzeczeniu powiatowego zespołu. Nie przynależą one jednak do poszczególnych standardów w zakresie kwalifikowania do stopnia niepełnosprawności; są od tych stopni niezależne i pozostają poza przedmiotem orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, dlatego w każdym czasie mogą być ponawiane w orzeczeniu zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt I UZP 4/11, OSNP 2012/9-10/121, LEX nr 1070579). W związku z powyższym, w rozpoznawanej sprawie organ był nie tylko uprawniony, ale również zobowiązany do dokonania aktualizacji wywiadu środowiskowego i zażądania od T.W. wypełnienia przez lekarza rodzinnego otrzymanego przez nią od pracownika organu formularza zaświadczenia lekarskiego, które wskazywałoby niezbędny zakres usług opiekuńczych. W wywiadzie środowiskowym z dnia 18 kwietnia 2012 r. stwierdzono, że brak jest wskazań co do potrzeby korzystania przez skarżącą z usług opiekuńczych. Ponadto zauważyć należy, iż T.W. korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej znany był niewątpliwie wynikający z art. 4 cyt. ustawy obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej oraz to, że niewypełnienie przez nią tego obowiązku może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej art. 11 ust. 2 powołanej ustawy. Tymczasem skarżąca odmówiła przedstawienia w/w zaświadczenia lekarskiego i nie podjęła nawet próby jego uzyskania.

Niezasadny jest argument autora skargi kasacyjnej dotyczący nielegalności i nielogiczności wydawania w tym zakresie zaświadczenia lekarskiego. To bowiem lekarz ma prawo ocenić, w jakim stopniu posiadane przez badaną schorzenia mogą powodować, że będzie ona wymagała usług opiekuńczych w określonym zakresie.

Rolą organów orzekających o udzieleniu jednej z form pomocy społecznej jest przede wszystkim zidentyfikowanie sytuacji życiowej i bytowej osoby ubiegającej się o taką pomoc, aby na tej podstawie dokonać oceny, jaka forma tej pomocy i w jakim rozmiarze będzie wystarczająca do zrealizowania ustawowego celu tej pomocy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo oceniono działania podjęte przez organy w celu dokładnego wyjaśnienia sytuacji życiowej i zdrowotnej skarżącej dla ustalenia zasadności przyznania jej usług opiekuńczych.

Wobec powyższego niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji prawidłowo skargę oddalił.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, stwierdzić należy, że sposób sformułowania tego zarzutu bez określenia formy naruszenia (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie) oraz w istocie brak jego uzasadnienia nie pozwalają na dokonanie przez Sąd drugiej instancji jego merytorycznej oceny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.