Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 823/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81 c ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 13 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wykonania oceny technicznej robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem z "[...]" r. nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB"), działając na podstawie art. 81 c ust. 1 pkt 1, ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej jako: "P.b."), nałożył na spółkę A (dalej jako: "skarżąca", "inwestor") obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, oceny technicznej dotyczącej posadowienia pięciu słupów na dz. nr geod. "[...]" w obrębie S., gm. O., opracowanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w zakresie konstrukcyjno-budowlanym.

W uzasadnieniu PINB wskazał, że w toku postępowania administracyjnego dotyczącego robót budowlanych polegających na wymianie pięciu słupów, likwidacji dwóch słupów, wymianie przewodów linii napowietrznej średniego napięcia SN na wskazanej działce, postanowieniem z "[...]" r. nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia pomiaru geodezyjnego, protokołu odbioru i sprawdzenia robót budowlanych, oraz oceny technicznej dotyczącej posadowienia słupów. W dniu 11 kwietnia 2019 r. przesłane zostały dokumenty w postaci: protokołu odbioru, pomiaru geodezyjnego, aktualnej karty oceny stanu technicznego całej linii 15 kV O. G. w tym karty oględzin jej fragmentu dotyczącego miejscowości S. W ocenie organu nadzoru budowlanego przedłożone dokumenty nie usuwają w sposób jednoznaczny wątpliwości co do bezpieczeństwa wymienionych słupów, tym bardziej, że zawierają zapis zalecający wykonanie pionowania jednego ze słupów.

W zażaleniu na powyższe postanowienie, skarżąca powołała się na dostarczone przez siebie dokumenty. Podkreśliła, że w przedłożonej karcie oceny stanu technicznego stwierdzono wychylenie słupa nr "[...]" do 5° bez zagrożeń dla pracy linii. Oświadczyła, że jest profesjonalnym podmiotem sprawującym funkcję operatora systemu dystrybucji i jako właściciel i podmiot zobowiązany do utrzymania sprawności sieci posiada wiedzę i kompetencje do oceny własnej infrastruktury. Zgłosiła gotowość korekty posadowienia (wyprostowania) słupa w przypadku uzyskania zgody właścicieli nieruchomości, co w obecnej sytuacji sporu administracyjnego nie jest możliwe.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB") wydał "[...]" r. postanowienie, nr "[...]", którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu WINB podniósł, że zgodnie z art. 81 c ust. 2 P.b. nałożenie

w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz może być dokonane wówczas, jeżeli istnieje uzasadniona wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Dla ustalenia spełnienia przesłanki "uzasadnionych wątpliwości organu" istotne znaczenie ma sam rodzaj, charakter robót budowlanych, które zostały wykonane. Wskazał, że w rozpatrywanym przypadku uzasadnione wątpliwości przy realizacji samowolnych robót budowlanych (tj. naruszających art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), polegających na wymianie pięciu słupów linii średniego napięcia, wraz z likwidacją dwóch słupów oraz wymianie linii napowietrznej (na niepełno izolowaną o długości ok. 10207 m), dotyczą odchylenia słupa nr 136 (brak możliwości weryfikacji czy jest to słup o nr 130-NOK-12120/Em) oraz posadowienia jednego ze słupów w granicy z rowem melioracyjnym na podmokłym podłożu. Wyjaśniono, że PINB nie może przy użyciu własnej wiedzy i doświadczenia (życiowego i zawodowego) ocenić prawidłowości wykonanych samowolnie robót budowlanych (m.in. w zakresie wymogów bezpieczeństwa). Inspektorzy organu I instancji nie pełnią samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. WINB stwierdził, że dokumenty złożone przez inwestora samowolnych robót budowlanych odnoszą się do całej linii 15kV O.-G., a nie przedmiotu postępowania (odcinka tej linii na działce 57/10) i są datowane na czas przed potwierdzeniem odchylenia słupa 136 (2016 r. i marzec 2018 r.). Nie można na ich podstawie wykluczyć zagrożenia bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi (brak odniesienia w sposób weryfikowany do prawidłowości posadowienia tych słupów tj. ich stabilności konstrukcji). Wskazał, że karta oceny stanu technicznego całej linii 15 kV O.-G. z 23 marca 2018 r. zawiera zapis w pkt 2: "Na podstawie dokonanych oględzin i analizy awaryjności poleca się: wychylenie słupa nr 130-NOK-12/20/Em do 5° bez zagrożeń dla pracy linii. " Punkt 3 ww. karty wskazuje: "Proponowane zadanie remontowe i/lub modernizacyjne: pionowanie słupa w ramach gwarancji ". Zdaniem WINB zapis ten nie dowodzi odchylenia tego słupa jedynie do 5° (jako stan istniejący), ale jako stan zalecany (aby wykluczyć zagrożenie dla pracy linii). Odmienna interpretacja tego zapisu czyniłaby zalecenia w zakresie pionowania słupa (w pkt 3 ww. karty) jako bezpodstawne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego - poprzez zastosowanie i zobowiązanie skarżącej do przedłożenia stosownej dokumentacji, podczas gdy brak jest przesłanek w postaci uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych czy stanu technicznego obiektu;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia PINB;

- art. 80 k.p.a. - poprzez niewłaściwą i błędną ocenę materiału dowodowego sprawy polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, iż dokumenty złożone przez skarżącą nie potwierdzają braku zagrożenia bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi oraz załączona karta oceny stanu technicznego linii w pkt 2 stanowi o wychyleniu ponad normę, podczas gdy w pełni ukazują one prawidłowo wykonane prace przez skarżącą oraz brak wątpliwości co do stanu technicznego całej linii;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo jej wadliwości.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie postanowień wydanych

w obu instancjach. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu:

- z zeznań świadka – pracownika skarżącej - inż. ds. zarządzania usługami sieciowymi na okoliczność prawidłowości wykonanych w 2016 r. prac jak i prawidłowości obecnego stanu faktycznego linii na działce nr "[...]",

- z mapy KOMIT – na okoliczność oznaczenia i usytuowania spornego słupa na działce.

W uzasadnieniu skargi skarżąca akcentowała, że 9 maja 2018 r. PINB przeprowadził kontrolę, w trakcie której miano ustalić, iż słup nr 136 jest wychylony,

a jeden z pozostałych słupów usytuowany jest w granicy z rowem melioracyjnym na podmokłym terenie, co w ocenie PINB może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa. Dnia 15 marca 2019 r. PINB nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia dokumentacji w celu ustalenia prawidłowości posadowionej na działce infrastruktury przesyłowej.

W odpowiedzi skarżąca przedłożyła wymienione dokumenty. Skarżąca stwierdziła, że WINB skupił się na zapisie z karty oceny stanu technicznego z 23 marca 2018 r., gdzie jego zdaniem w pkt 2 znalazło się polecenie wychylenia słupa nr 130-NOK- 12/20/Em do 5 promili. Skarżąca podniosła, że prawidłowa wykładnia przytoczonej karty oceny powinna prowadzić do tezy, iż brak jest zagrożeń dla pracy linii i bezpieczeństwa. Karta oceny stanu technicznego jest dokumentem wewnętrznym inwestora i ma postać szablonową. W punkcie 2 karty znalazł się zapis, iż słup jest rzeczywiście wychylony do 5 promili, ale nie stanowi to żadnego zagrożenia co zostało potwierdzone w pkt 7 karty. Przy ogólnej ocenie stanu technicznego stwierdzono, że linia nadaje się do dalszej eksploatacji. Zwrot "poleca się" z pkt 2 karty jest zwrotem szablonowym i w niniejszej sprawie stwierdzenie wychylenia słupa zostało wpisane w tę rubrykę, co

w rzeczywistości nie oznacza odstępstw grożących bezpieczeństwu. Skarżąca podkreśliła, że jest profesjonalnym podmiotem sprawującym funkcję operatora systemu dystrybucji. W związku z tym, jako właściciel infrastruktury oraz podmiot zobowiązany do utrzymania sieci w stanie użytkowym, posiada wiedzę i kompetencje do oceny własnej infrastruktury.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje :

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Rozpoznając skargę na akt z zakresu administracji publicznej Sąd dokonuje zatem oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego. Przy czym zaskarżony akt podlega uchyleniu w przypadku, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a."). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu

I instancji odpowiadają prawu.

W świetle zarzutów skargi rozstrzygnięcia Sądu wymaga, czy w stanie faktycznym sprawy organ nadzoru budowlanego zasadnie nałożył obowiązek przedłożenia oceny technicznej samowolnego posadowienia pięciu słupów na działce nr "[...]" w obrębie S., zamiast uznać za wystarczające do wykluczenia zagrożeń przedłożone przez inwestora dokumenty w postaci: protokołu odbioru, pomiaru geodezyjnego, aktualnej karty oceny stanu technicznego całej linii 15 kV O. G. , w tym karty oględzin jej fragmentu dotyczącego miejscowości S., w których pracownicy skarżącej posiadający uprawnienia do dozoru eksploatacji urządzeń, instalacji i sieci, udzielone przez skarżącą, poświadczyli, że linia 15 kV O.-G. nadaje się do eksploatacji, a wychylenie słupa do 5o jest bez zagrożeń dla pracy linii. Cytowana przez obie strony karta oceny stanu technicznego przedmiotowej linii, sporządzona 23 marca 2018 r., rzeczywiście zawiera zapisy, które mogą nasuwać wątpliwości czy stwierdzono wychylenie słupa do 5o, czy zaleca się takie wychylenie. W toku oględzin przeprowadzonych przez PINB 19 marca 2018 r. przedstawiciel inwestora wyjaśnił, że kontrolowane roboty budowlane zostały zakończone protokołem odbioru końcowego 22 marca 2016 r. W efekcie oględzin powykonawczych 27 listopada 2017 r. stwierdzono pochylenie jednego słupa na działce nr "[...]". Wykonawca zobowiązał się do usunięcia usterki, ale właściciele działki nie wyrazili zgody. Przy czym okoliczność, że wychylenie słupa stwierdzono w 2017 r. nie ma odzwierciedlenia w żadnym dokumencie źródłowym. Nie jest w związku z tym oczywiste, kiedy powstało wychylenie słupa i czy nie zagraża to bezpieczeństwu konstrukcji linii napowietrznej będącej w stanie ciągłym pod napięciem. Uzasadnione wątpliwości budzi także, czy posadowienie jednego ze słupów na przedmiotowej działce w granicy z rowem melioracyjnym nie wpływa na stabilność konstrukcji słupów i bezpieczne użytkowanie linii, której zerwanie na skutek zawalenia słupów wsporczych stworzy zagrożenie pożaru lub porażenia prądem użytkowników terenów sąsiadujących z inwestycją. Powyższe okoliczności przekonują

o zasadności nałożonego obowiązku.

Uwzględnić należy, że art. 81c ust. 2 P.b, jednoznacznie zezwala organom nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, nałożyć w drodze postanowienia na osoby,

o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych. Zgodnie z ust. 1 art. 81 c P.b. wykonania obowiązku można żądać odpowiednio od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Z brzmienia ust. 1 wynika, co nie jest kwestionowane w orzecznictwie, że nakaz przedłożenia oceny technicznej powinien być skierowany przede wszystkim do tego, kto spowodował nieprawidłowości. Art. 81c P.b. ma charakter ogólny i procesowy, i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy Prawo budowlane. Przyjmuje się, że może być stosowany w ramach prowadzonego postępowania naprawczego (art. 50, art. 51 P.b. - por. komentarzu do art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane pod redakcją Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck).

Zakres obowiązków organów nadzoru budowlanego wyznacza art. 81 ustawy Prawo budowlane W myśl ust. 1 pkt 1 lit. "b" i "c" art. 81 do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych oraz zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Stosownie do art. 81 ust. 2 u.p.b. organy nadzoru budowlanego wydają decyzje administracyjne w sprawach określonych ustawą. Oznacza to, że ustawa Prawo budowlane określa zakres właściwości organów nadzoru budowlanego, poza który nie powinni wykraczać.

W związku z powyższym, mając na uwadze stan i lokalizację wykonanych robót budowlanych przy wymianie słupów i wymianie przewodów linii napowietrznej średniego napięcia SN na wskazanej działce, które budzą uzasadnione wątpliwości co do bezpieczeństwa posadowienia konstrukcji, PINB prawidłowo wykorzystał możliwość procedowania w oparciu o zleconą ocenę, która ma charakter dowodowy. Mimo posiadanej wiedzy, w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i zachowania obiektywizmu, PINB może się wspomóc oceną techniczną niezależnego, fachowego podmiotu, tym bardziej gdy, tak jak w niniejszej sprawie, zakres wykonanych robót budowlanych wymaga pogłębionej analizy i wiedzy na temat geotechnicznych warunków posadowienia słupów.

Dlatego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego.

W szczególności z podanych powodów, podnoszone przez skarżącą okoliczności, że jest podmiotem sprawującym funkcję operatora systemu dystrybucji, że zatrudnia wykwalifikowanych pracowników, posiadających wiedzę i kompetencje do oceny własnej infrastruktury, nie uzasadniały odstąpienia od żądania oceny technicznej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.