Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1353/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 764/16 w sprawie ze skargi C.I. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 764/16 oddalił skargę C.I. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Prezydent Wrocławia decyzją z dnia 14 kwietnia 2016 r., nr 1599/2016 zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. sp.k. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym, budynkiem kotłowni, terenowymi miejscami postojowymi i zagospodarowaniem terenu (z wyłączeniem infrastruktury podziemnej) przy ul. K. [...] (działki nr [...], obręb [...]).

Wojewoda Dolnośląski, po rozpatrzeniu od powyższej decyzji odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. K. [...] [...], decyzją z dnia z [...] września 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422, dalej: "rozporządzenie"), zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne (§ 18 ust. 2 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie inwestor planuje wykonać 105 miejsc postojowych, stosownie do wymaganych przez uchwałę Nr XVII/495/03 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 29 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru rozwoju [...]-Południe oraz zespołu urbanistycznego Toru Wyścigów Konnych, w obrębie [...] [...] - część B (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2004 r. Nr 57, poz. 1091) 99 miejsc. Część miejsc postojowych naziemnych zostanie wykonana na działce nr [...], na co wyraził zgodę podmiot gospodarujący nieruchomością - Zarząd Zieleni Miejskiej [...]. Analizowana część zamierzenia zostanie poprzedzona zarurowaniem rowu S-28 (zrealizowanie miejsc postojowych jest bowiem uzależnione od wcześniejszego zarurowania rowu), a zatem spełniony został warunek z § 18 ust. 1 rozporządzenia.

Organ podkreślił, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Prezydent Wrocławia udzielił inwestorowi zgody na odstępstwo od § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 6 m w przypadku od 5 do 60 stanowisk włącznie i umożliwił mu usytuowanie 54 miejsc postojowych na dz. nr [...] i [...]/3 w odległości 3 m od granicy z sąsiednią dz. nr [...].

Organ odwoławczy uznał, że szczególnie uzasadniony przypadek udzielenia zgody na odstępstwo, o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) polega w przedmiotowej sprawie na zoptymalizowaniu, w zgodzie z ustaleniami MPZP, możliwości zagospodarowania, w tym zabudowy, obszaru zainwestowania, zwłaszcza ze względu na jego ukształtowanie (kształt działki nr [...]) i położenie (projektowany budynek będzie usytuowany niejako w trzeciej linii zabudowy). Ponadto realizacja badanych miejsc postojowych nie uniemożliwi zabudowy dz. nr [...], czy nie przesunie linii zabudowy. Po zezwoleniu na realizację projektowanego zamierzenia, ewentualny budynek mieszkalny na dz. nr [...] będzie musiał zostać jedynie usytuowany w taki sposób, aby zapewnić co najmniej 10 m odległości okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi od projektowanych miejsc postojowych na działce nr [...]. Mając na uwadze odległość miejsc postojowych od granicy działki nr [...] (wynoszącą 3 m), a także określoną w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia odległość ścian z otworami okiennymi lub drzwiowymi od granicy z sąsiednią działką budowlaną (wynoszącą 4 m) tak usytuowany budynek na dz. nr [...] (oknami pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w stronę granicy z działką nr [...]) będzie musiał zostać odsunięty dodatkowo jedynie o 3 m.

C.I. (dalej "skarżący") wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...], domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił m. in. naruszenie art. 9 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane przez jego niezastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu wszechstronnej analizy celowości odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych i niewyjaśnienie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, warunkujący udzielenie zgody na wnioskowane odstępstwo.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") oddalił ją.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ odwoławczy, wbrew zarzutom skargi, w przekonujący sposób wykazał zasadność zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w tym zakresie uwzględnia to, że odstępstwo umożliwiające modyfikację szczegółowych, bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych może być udzielone jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych, a więc mających w sobie element wyjątkowości. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy wziął pod uwagę charakter przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, a także ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej. Organ należycie uwzględnił powyższe okoliczności i zasadnie w tym zakresie przyjął, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w powołanym przepisie jest okoliczność, iż odstępstwo ma być udzielone w związku z koniecznością lokalizacji miejsc postojowych w ilości wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odległości mniejszej niż wynikająca z § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący.

Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazał na naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

- art. 9 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane przez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek dopuszczający odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych, pomimo nieprzeprowadzenia wszechstronnej analizy celowości odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych oraz niewskazania okoliczności uzasadniających odstępstwo od tych przepisów, a ponadto bez należytego rozważenia zastosowania odstępstwa jako instytucji wyjątkowej w okolicznościach niniejszej sprawy;

- art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego przez błędne niezastosowanie i brak uwzględnienia przy wydawaniu decyzji prawnie chronionych i uzasadnionych interesów skarżącego, a w szczególności nieuwzględnienie negatywnego wpływu planowanej inwestycji na możliwość zabudowy działki skarżącego, co świadczy o naruszeniu słusznego interesu skarżącego;

2. przepisów postępowania w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., bowiem wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy z uwagi na oddalenie przez Sąd skargi, mimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów K.p.a., tj. z uwagi na błędne uznanie przez Sąd, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego odpowiada wymogom ustawy, w sytuacji, gdy organ naruszył:

- art. 77 i art. 80 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji, wskutek czego doszło do wydania rozstrzygnięcia bez oceny całokształtu materiału dowodowego oraz w oparciu o ustalenia nieznajdujące potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, co przejawiało się w szczególności przyjęciem, że w zaistniałym stanie faktycznym sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek dopuszczający zgodę na odstępstwo oraz brakiem uwzględnienia przy wydawaniu rozstrzygnięcia istnienia szeregu istotnych ograniczeń w zabudowie działki skarżącego związanych z istniejącą infrastrukturą, a także ustaleniami planu miejscowego, co z kolei skutkowało nieprawidłowym i dowolnym uznaniem organu odwoławczego, że w zaistniałym stanie faktycznym sprawy udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie ograniczy uprawnień skarżącego do zabudowy działki, w sytuacji gdy należyta i wszechstronna ocena zgromadzonego materiału dowodowego prowadzić powinna do wniosku, że wobec istniejących już ograniczeń w zabudowie działki skarżącego, udzielenie inwestorowi zgody na odstępstwo będzie prowadziło tylko do dalszych ograniczeń, czy nawet do uniemożliwienia skarżącemu realizacji planów zabudowy działki;

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez niewystarczające uzasadnienie pod względem faktycznym i prawnym zaskarżonej decyzji, co przejawia się m. in. brakiem należytego wyjaśnienia skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ drugiej instancji, wydając rozstrzygnięcie w sprawie, uznając, że w zaistniałym stanie faktycznym sprawy spełnione są przesłanki warunkujące zgodę na odstępstwo oraz realizacja inwestycji zgodnie z wnioskiem o pozwolenie na budowę nie narusza słusznych interesów skarżącego, a także przeprowadzeniu postępowania wbrew zasadzie pogłębiania zaufania do organów administracji;

- art. 15 K.p.a. przez brak dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pod względem merytorycznym i prawnym.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a.. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługuje na uwzględnienie podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 oraz art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 140 i art. 144 K.c. przez ich niewłaściwe zastosowanie, bowiem Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej subsumpcji powołanych przepisów prawa materialnego do przyjętego stanu faktycznego.

Zgodnie z przytoczonym w podstawie kasacyjnej art. 9 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Celem tego przepisu jest umożliwienie modyfikacji szczegółowych i bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w wyjątkowych stanach faktycznych, w których nie jest możliwe zastosowanie się do nich, z uwagi na różnego rodzaju okoliczności. Ocena, czy w danej sytuacji ma miejsce taki "szczególnie uzasadniony przypadek" należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej, które powinny dokonać tego w oparciu o analizę materiału sprawy, w tym treści przepisu, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle wiedzy technicznej, itp. okoliczności. Organy muszą przy tym mieć na uwadze, że zgodnie z art. 4 ustawy - Prawo budowlane każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, do której wykaże swoje prawo do dysponowania nią na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zgodność ta polega m.in. na poszanowaniu występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 896/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, to nie interesy prywatne, będące pod ochroną prawa prywatnego (cywilnego), lecz publiczno-prywatne, leżące również w sferze prawa publicznego. Organ administracji publicznej nie rozstrzyga zatem w tym zakresie kwestii o charakterze cywilnoprawnym należących do właściwości sądów powszechnych. Poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim samym zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Należy dokonać w tym zakresie wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Oznacza ono uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1090/05; 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). To, czy wykonanie określonych robót budowlanych narusza występujący w obszarze oddziaływania obiektu interes osoby trzeciej, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym problem ten podlega wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W przedmiotowej sprawie Prezydent Wrocławia postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. udzielił inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, tj. § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia i umożliwił mu usytuowanie 54 miejsc postojowych na dz. nr [...] i [...]/3 w odległości 3 m od granicy z sąsiednią działką skarżącego nr [...]. Powyższa zgoda organu była niezbędna w celu realizacji przez inwestora zamierzonej inwestycji w postaci budowy budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym, budynkiem kotłowni, terenowymi miejscami postojowymi i zagospodarowaniem terenu przy ul. K. [...], tak aby inwestycja ta była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ słusznie w tym zakresie uznał, że w sprawie ma zastosowanie szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, polegający na konieczności lokalizacji miejsc postojowych w odległości 3 m od granicy, co w konsekwencji pozwoli na zoptymalizowanie, zgodnie z ustaleniami tego planu, możliwości zagospodarowania, w tym zabudowy, obszaru inwestycji.

Mając na uwadze uzasadnione interesy skarżącego, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, należy wskazać, że realizacja opisanej wyżej inwestycji nie zmienia i nie ingeruje w sposób istotny w warunki zabudowy działki skarżącego nr [...], jak również nie uniemożliwia mu prawa jej zagospodarowania. Wbrew ogólnikowym zarzutom skarżącego kasacyjnie, planowana inwestycja nie ma negatywnego wpływu na możliwość zabudowy jego działki, jak też nie powoduje istotnego pogorszenia warunków jej użytkowania, gdyż po zezwoleniu na realizację projektowanego zamierzenia, ewentualnie realizowany budynek mieszkalny na działce skarżącego, w razie sytuowania go ścianą z oknami w stronę działki nr [...] (gdzie znajdą się ww. miejsca parkingowe), będzie musiał być oddalony od granicy działki o 4 m oraz dodatkowo 3 m, a więc łącznie o 7 m od granicy tej działki. Słusznie zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że okoliczność ta nie mogła być uznana za przeszkodę w udzieleniu inwestorowi omawianego odstępstwa, biorąc także pod uwagę powierzchnię działki skarżącego i obowiązujące go wskaźniki intensywności zabudowy. Z tych przyczyn brak jest podstaw do uznania, że w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji zostanie naruszony słuszny interes skarżącego. Istotne jest także, że inwestor z uwagi na ukształtowanie działki, na której planuje realizację inwestycji, nie miał innej możliwości usytuowania przedmiotowych miejsc parkingowych.

Bezzasadne są także podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., bowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ odwoławczy rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy sprawy niezbędny do jej wyjaśnienia, na podstawie którego następnie wydał decyzję.

Przede wszystkim organ ten, realizując zasady ogólne prawa administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 K.p.a., zebrał w sposób wnikliwy materiał dowodowy sprawy niezbędny do jej wyjaśnienia (art. 77 § 1 K.p.a.), w tym dokumentację projektową dostarczoną przez inwestora. Następnie w tzw. postępowaniu wyjaśniającym zbadał wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla danej sprawy, omówił zgodność złożonego przez inwestora projektu budowlanego z zastosowanymi w sprawie przepisami prawa materialnego, jak również odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] [...] [...] oraz pisma skarżącego C.I. z dnia 25 sierpnia 2016 r. Wszystkie te czynności znalazły w konsekwencji wyraz w obszernym uzasadnieniu decyzji, w której organ wskazał dowody, na których się oparł (art. 107 § 3 K.p.a.) oraz w sposób prawidłowy wyjaśnił, dlaczego w sprawie miał zastosowanie szczególnie uzasadniony przypadek dopuszczający odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, co zostało już omówione w ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Odnośnie natomiast co do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. należy wskazać, że sens dwuinstancyjności postępowania sprowadza się do tego, iż w rezultacie wniesienia zwykłego środka zaskarżenia od decyzji, sprawa jest rozpatrywana ponownie, w jej pełnym zakresie przedmiotowym, zwykle przez organ wyższego stopnia. Sposób ponownego rozpoznania sprawy w następstwie wniesienia środka nazwanego odwołaniem odbiega jednak od schematu zachowania przyjętego na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Działanie to obejmuje zawsze element kontroli zapadłego rozstrzygnięcia, stanowiącej na ogół punkt wyjścia dla dokonywanej w ramach administracyjnego toku instancji analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzona w formie pisemnej decyzja, tak jak zgromadzona w aktach sprawy w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego dokumentacja, staje się składnikiem materiału dowodowego podlegającego ocenie właściwego organu. Może on zostać zweryfikowany pozytywnie w sensie stwierdzenia braku konieczności zbierania dalszego materiału bądź uznany za niewystarczający do celów dalszego postępowania (Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2019). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy taką właśnie kontrolę przeprowadził i słusznie uznał, że mimo braku dokonania przez organ pierwszej instancji oceny, dlaczego analizowane odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych zostało potraktowane jako szczególnie uzasadniony przypadek, to całość akt przedmiotowej sprawy pozwala tę kwestię w sposób wyczerpujący wyjaśnić. Stanowisko to zostało słusznie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, który uznał, że organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, należycie wyjaśnił powody zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 9 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, przez co nie naruszył zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a..

Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.