Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 37/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6312 Odmowa   wydania       pozwolenia    na       broń
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 21 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1028/14 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji zezwalającej na posiadanie broni palnej sportowej w celu kolekcjonerskim oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1028/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. M. uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji na posiadanie 30 egzemplarzy broni palnej sportowej w celu kolekcjonerskim.

Jak wynika z akt sprawy, Komendant Stołeczny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], zezwolił P. M. na posiadanie 30 egzemplarzy broni palnej sportowej w celu kolekcjonerskim.

Pismem z dnia 20 stycznia 2014 r. P. M. złożył do Komendanta Stołecznego Policji podanie o zmianę decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. w związku z "chęcią zakupu także innej broni palnej np. kombinowanej do celów kolekcjonerskich".

Komendant Stołeczny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 155 i art. 268a k.p.a. zmienił własną decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. i zezwolił P. M. na posiadanie 30 jednostek broni palnej w celu kolekcjonerskim (z wyłączeniem samoczynnej broni palnej, zdolnej do rażenia celów na odległość). Na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. organ odstąpił od faktycznego i prawnego uzasadnienia decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. złożył P. M., kwestionując, że organ zamieścił w osnowie decyzji "z wyłączeniem samoczynnej broni palnej, zdolnej do rażenia celów na odległość", co wykracza poza żądanie strony.

Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 155 i art. 268a utrzymał w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lutego 2014 r.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że art. 10 ust. 5 pkt 1 ustawy o broni i amunicji stanowi, że pozwolenie na broń nie może być wydane, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 2, na broń szczególnie niebezpieczną w postaci samoczynnej broni palnej, zdolnej do rażenia celów na odległość. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 tej ustawy, świadectwo broni na broń szczególnie niebezpieczną, o której mowa w art. 10 ust. 5 pkt 1, może być wydane wyłącznie przedsiębiorcom i jednostkom organizacyjnym, którzy na podstawie odrębnych przepisów powołali wewnętrzne służby ochrony, jeżeli broń jest niezbędna do wykonywania przez te służby zadań wynikających z planu ochrony; przedsiębiorcom, którzy uzyskali koncesje na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, jeżeli broń jest im niezbędna w zakresie i formach określonych w koncesji oraz organizatorom kursów, kształcącym się w zawodzie pracownika ochrony. Zdaniem Komendanta Głównego Policji strona niewątpliwie do tych osób nie należy, więc umieszczenie kwestionowanego przez nią zapisu w decyzji nie narusza prawa, a stanowi jego realizację, skoro istnieje konkretny jego przepis, wyłączający możliwość posiadania broni szczególnie niebezpiecznej w jakimkolwiek celu przez osoby fizyczne.

Skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1028/14 na podstawie art. 145 § 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że art. 63 § 1 i 2 k.p.a. stanowi, iż podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu (...). Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z przepisu tego wynika, że jednym z obowiązków strony jest obowiązek określenia żądania, a to nie musi być tożsame ze wskazaniem normy prawa, która winna zdaniem strony być zastosowana.

W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdyż skarżący zgłosił żądanie w podaniu z dnia 20 stycznia 2014 r., ale jego zakres wymagał sprecyzowania, a w szczególności jaki jest jego zakres i w jakim trybie żąda zmiany decyzji ostatecznej. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowania żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji publicznej. Jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie lub niezrozumiale, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego sprecyzowania treści żądania. Działanie takie mogłoby doprowadzić do zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. Wątpliwości co do sensu podania i intencji jego autora powinny być usunięte przez żądanie przez organ od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień (art. 64 § 2 k.p.a.).

Zdaniem Sądu żądanie skarżącego określone w podaniu z dnia 20 stycznia 2014 r., a w szczególności w zakresie trybu prowadzenia postępowania zmierzającego do zmiany decyzji ostatecznej, zostało przez organ potraktowane jako wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 155 k.p.a. i na jego podstawie organ pierwszej instancji wydał decyzję, która następnie została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Wbrew twierdzeniu skarżącego zawartemu w odwołaniu należy stwierdzić, że w podaniu wszczynającym postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej nie określił w jakim trybie organ powinien je prowadzić. Z powyższego nie wynika jednak, że uchybienia skarżącego w tym zakresie zwalniało organu z działania przewidzianego w przepisach postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu było bowiem wyjaśnienia zakresu żądania skarżącego i zastosowanie właściwego trybu przewidzianego w k.p.a. Organ pierwszej instancji zastosował tryb przewidziany w k.p.a., ale uczynił to bez wiedzy skarżącego, który zmiany decyzji ostatecznej być może oczekiwał w innym trybie. W sytuacji wszczęcia postępowania na zasadzie skargowości (na żądanie strony), rodzaj sprawy i jego przedmiot określa treść zgłoszonego żądania. W uzasadnieniu wyroku Sąd też poddał wątpliwość, czy w sprawie tej mogła nastąpić zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a., gdyż zgodnie z orzecznictwem sądowym przy zmianie decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu wymagana jest tożsamość przedmiotu sprawy i decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków. Zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, nie może rozszerzać zakresu praw i obowiązków.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 września 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, iż organy Policji dopuściły się naruszenia prawa strony poprzez nieuprawnione samodzielne sprecyzowanie treści żądania co mogło doprowadzić do żądania wbrew intencji wnoszącego podanie.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż dotyczy tylko jednej z przyczyn i to nie najważniejszej, uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wydał wyrok uchylający zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, uznając, że wadliwie zostało przez organ wszczęte postępowanie administracyjne z naruszeniem art. 61 § 1 i art. 64 § 2 k.p.a., gdyż organ wszczął postępowanie na podstawie art. 155 k.p.a., nie wzywając wcześniej strony do sprecyzowania swojego żądania i określenia w jakim trybie chce zmiany decyzji.

I do tej kwestii odnoszą się wyłącznie zarzuty skargi kasacyjnej.

Analizując treść podania skarżącego z dnia 20.01.2014 r. należy stwierdzić, że jest ono rzeczywiście bardzo enigmatyczne i niezawierające właściwie żadnego uzasadnienia oraz wskazania trybu zmiany posiadanej decyzji. Tymczasem jak podkreśla się w orzecznictwie, zgoda strony na wzruszenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. nie może być ani dorozumiana, ani domniemana (wyrok SN z 14 marca 1991 r., III ARN 32/90, OSNCAP 1992, nr 6, poz. 112).

Komendant Stołecznej Policji wydaje w dniu 25 lutego 2014 r. w zasadzie decyzję pozytywną bez żadnej próby uściślenia, sprecyzowania wniosku przez P. M., co wymagało niewątpliwie ingerencji organu w oparciu o przepis art. 64 § 2 k.p.a., zważywszy na charakter sprawy – rozszerzenie prawa do posiadania broni palnej w ilości 30 jednostek, w celu kolekcjonerskim.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna odnosząca się do powyżej omówionych kwestii, nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na powagę i charakter podejmowanego w tej sprawie rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że decyzja zmieniona z dnia [...] lipca 2011 r. nie posiadała również żadnego uzasadnienia faktycznego ani prawnego, podobnie jak decyzja zmieniająca z dnia [...] lutego 2014 r., co musi wzbudzać uzasadnione wątpliwości na tle innych podobnych spraw prowadzonych przez organy Policji. Względy podmiotowe, miejsce zatrudnia skarżącego, nie powinny mieć wpływu na tok postępowania administracyjnego w sprawach pozwolenia na broń.

Drugą, a właściwie ważniejszą przyczyną uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, było to, że decyzja ta została wydana na podstawie art. 155 k.p.a., na co w skardze kasacyjnej w ogóle nie zwrócono uwagi i nie objęto zarzutami tam zamieszczonymi.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odwołał się do uchwały NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 4 oraz do wyroku NSA z 29 czerwca 2012 r., II OSK 569/11, Lex nr 1252109, tym samym poddając w wątpliwość, czy wniosek P. M. z dnia 20 stycznia 2014 r. mógł być rozpatrzony w trybie art. 155 k.p.a.

Sąd odwołując się do ww. orzeczeń wyraźnie wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Bowiem postępowanie na podstawie art. 155 k.p.a. toczy się w tej samej, z materialnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne. Tak więc rozważając możliwość zastosowania trybu z art. 154 czy art. 155 k.p.a., niezbędne jest ustalenie, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym.

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu pierwszej instancji istnieje poważna wątpliwość w tym zakresie, biorąc pod uwagę zakres praw i obowiązków wynikających z decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lipca 2011 r. i z decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2014 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z poglądem tym należy się zgodzić, porównując zakres uprawnień jakie skarżący uzyskał na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. (patrz przepisy tam powołane w podstawie prawnej wydania decyzji) i zakres uprawnień jakie uzyskał na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., w której nie powołano żadnych przepisów prawa materialnego, a jedynie przepis art. 155 k.p.a. i decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia faktycznego ani prawnego.

Na podstawie pozwolenia na broń z dnia [...] lipca 2011 r. P. M. miał prawo posiadania 30 jednostek broni palnej sportowej w celu kolekcjonerskim, natomiast zmieniona decyzja z [...] lutego 2014 r. w celu kolekcjonerskim pozwalała skarżącemu na posiadanie 30 jednostek broni palnej, jednak praktycznie bez żadnych ograniczeń co do rodzajów broni, z wyjątkiem broni szczególnie niebezpiecznej w postaci samoczynnej broni palnej, zdolnej do rażenia celów na odległość. W takim przypadku jak ten, trudno mówić o tożsamości sprawy, gdyż tożsamy pozostaje tylko cel – kolekcjonerski, a zmianie ulega zakres tego uprawnienia z uwagi na rozszerzenie rodzajów broni palnej, którą można kolekcjonować.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie było możliwe rozpatrzenie wniosku P. M. z dnia 20 stycznia 2014 r., w drodze zmiany decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. w trybie art. 155 k.p.a. z przyczyn omówionych powyżej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.