Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 78/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art.  24 ust. 2, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego A. H. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. H. (zwanego dalej również skarżącym lub wnioskodawcą) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej w skrócie: SKO lub Kolegium) z dnia [...], nr [...], którą uchylono decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...], nr [...], odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę, oraz orzeczono o odmowie przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 maja 2021 r. do dnia 31 sierpnia 2021 r. i jednocześnie przyznano to świadczenie bezterminowo w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. w wysokości 1.971 zł miesięcznie, a od 1 stycznia 2022 r. w wysokości 2.119 zł miesięcznie.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 31 maja 2021 r. (data wpływu) skarżący złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w S. (dalej w skrócie: GOPS) wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – J. H. Do wniosku załączył m.in. oświadczenie z dnia 17 maja 2021 r., w którym wskazał, że na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego na matkę od miesiąca złożenia przedmiotowego wniosku. Skarżący przedłożył też orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w N. z dnia 23 maja 2012 r. zaliczające matkę do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, z którego wynika, że niepełnosprawność istnieje od 2003 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 13 kwietnia 2012 r. We wniosku dowodził m.in., że art. 17 ust. 5 pkt 1b ww. ustawy nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, "przymuszając" osobę do uzyskania świadczenia mniej korzystnego, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podał też, że w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, z dniem jej wydania wnosi o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy.

W toku postępowania (po wcześniejszym uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z dnia [...]. o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego - decyzją SKO z dnia [...] skarżący w dniu 22 września 2021 r. złożył kolejne oświadczenie, że zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz w związku ze złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego decyzją z dnia [...] nr [...], od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z dnia [...], nr [...], organ pierwszej instancji uchylił własną decyzję z dnia [...] nr [...], przyznającą wnioskodawcy prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, wyjaśniając, że decyzja ta została uchylona od września 2021 r.

Następnie decyzją z dnia [...] Kierownik GOPS, działając z upoważnienia Wójta Gminy S., odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę. Rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 17, art. 23 ust. 1, art. 24 oraz art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji opisał stan faktyczny sprawy i przytoczył treść art. 17 ustawy. Następnie stwierdził, że powodem odmowy przyznania świadczenia jest niespełnienie kryterium wieku powstania niepełnosprawności, wynikającego z art. 17 ust. 1b ustawy. Dalej, analizując treść uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, organ uznał, że zalecenia w nim zawarte należy traktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązującego prawa.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy poprzez jego zastosowanie bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym uznano niekonstytucyjność części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] i orzekło o:

1) odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką od dnia 1 maja 2021 r. do dnia 31 sierpnia 2021 r.;

2) przyznaniu skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką od dnia 1 września 2021 r. bezterminowo, przy czym:

a) w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. w wysokości 1.971 zł miesięcznie;

b) w okresie od dnia 1 stycznia 2022 r. w wysokości 2.119 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium zrelacjonowało przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy, w tym art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5, art. 24 ust. 2 i ust. 4. Odnotowało również, że wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2021 wynosi 1.971 zł, a w roku 2022 r. - 2.119 zł. Natomiast kwota świadczenia pielęgnacyjnego podlega corocznej waloryzacji od 1 stycznia, stosownie do treści art. 17 ust. 3a ustawy. Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy, w pierwszej kolejności Kolegium nie podzieliło poglądu organu pierwszej instancji dotyczącego konieczności zastosowania przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy. W tym zakresie powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym stwierdzono niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wywodziło dalej, że art. 17 ust. 1b ustawy nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, tj. od 23 października 2014 r. Nie jest więc dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał uznał dany przepis za niezgodny z Konstytucją RP. Powyższe oznacza, że niezasadna jest odmowa organu pierwszej instancji przyznania wnioskowanego świadczenia ze wskazaniem, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką i miał przyznane na mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie SKO w przypadku skarżącego nie zaistniały inne przesłanki negatywne wymienione w art. 17 ust. 5 ustawy, co potwierdza oświadczenie strony znajdujące się w części II złożonego wniosku. Z tego względu organ uznał, że zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 17 ust. 1 ustawy do przyznania wnioskowanego świadczenia. Odnosząc się natomiast do oświadczeń skarżącego o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, stwierdziło SKO, że uwzględniając treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 ustawy nie było możliwe w pierwszej kolejności przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia konkurencyjnego. Dopiero bowiem po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] odpadła negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro jednak decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy została uchylona z dniem [...], to prawo do świadczenia pielęgnacyjnego mogło zostać przyznane skarżącemu od dnia 1 września 2021 r., czyli od momentu, kiedy decyzja przyznająca stronie specjalny zasiłek opiekuńczy została wyeliminowana z obrotu prawnego. Z tego względu Kolegium uznało, że należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec o przyznaniu skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką od dnia 1 września 2021 r. bezterminowo. Natomiast początkowy termin przyznania świadczenia pielęgnacyjnego został ustalony na dzień 1 września 2021 r., tj. od dnia, w którym zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ustawy, ponieważ w tym dniu strona nie była już uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednocześnie Kolegium orzekło o przyznaniu skarżącemu świadczenia bezterminowo, ponieważ orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane zostało na stałe.

W skardze na powyższą decyzję skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie następujących przepisów ustawy:

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b przez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego,

- art. 27 ust. 5 przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 maja 2021 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium co do ustalenia okresu, za jaki wnioskodawcy przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W tej kwestii dowodził, że we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniósł o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym dokonał wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy, a więc nie może zostać pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku, co wynika z treści art. 24 ust. 2 ustawy. Zarzucił też, że organ odwoławczy nie uwzględnił okoliczności, iż nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, mimo iż skarżący mógł dokonać wyboru i wyraźnie oświadczył, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Jeszcze raz podkreślił, że wybór świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia korzystniejszego był przez niego wyrażony już w dniu złożenia wniosku do organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko oraz wywody zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dodać jeszcze trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie, uwzględniając stanowisko skarżącego w zakresie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym i organu, który nie zgłosił żądania rozpoznania sprawy na rozprawie, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na zgodny wniosek stron. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd w przedmiotowej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten wydano z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nadal zwanej ustawą. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei po myśli art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W przepisie art. 17 ust. 5 ustawy określono natomiast przesłanki wykluczające możliwość uzyskania powyższego świadczenia, w tym w pkt 1 lit. b, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką – J. H., która orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w N. z dnia 23 maja 2012 r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Z orzeczenia tego wynika również, że niepełnosprawność istnieje od 2003 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 13 kwietnia 2012 r. W stanie faktycznym sprawy jest również bezsporne, że skarżący nie jest zatrudniony ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, co potwierdza materiał dokumentacyjny sprawy. Skarżący spełnia zatem przesłanki warunkujące prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy.

W ocenie Sądu za prawidłowe należy uznać stanowisko Kolegium, że w przypadku skarżącego spełniony został warunek ustalony w art. 17 ust. 1b ustawy. Trafnie w tym zakresie przyjęto - stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 - że art. 17 ust. 1b ustawy należy wykładać w ten sposób, iż w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać z pominięciem tego kryterium. Uwzględniając ww. wyrok Trybunału, Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia kwestii, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istniały uzasadnione podstawy do orzeczenia o odmowie przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia za okres od dnia 1 maja 2021 r. do dnia 31 sierpnia 2021 r. Podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez Kolegium za powyższy okres stanowił zbieg uprawnień do świadczenia wnioskowanego ze świadczeniem wówczas pobieranym, tj. specjalnym zasiłkiem opiekuńczym. Organ uznał, że dopiero od dnia 1 września 2021 r., tj. od dnia uchylenia decyzji z dnia [...] przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy, ustała przeszkoda, która uniemożliwiała przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Zdaniem Sądu, dokonując oceny w powyższym zakresie, zgodzić należy się ze skarżącym, że wnioskowane świadczenie powinno być przyznane począwszy od miesiąca, w którym złożył on wniosek inicjujący postępowanie w sprawie. Podkreślenia wymaga, że do wniosku z dnia 31 maja 2021 r. skarżący dołączył, na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy, oświadczenie, iż rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że w piśmie przewodnim do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżący akcentował, odwołując się do treści art. 27 ust. 5 ustawy, że ma prawo wyboru świadczenia bardziej korzystnego, dlatego wybrał świadczenie pielęgnacyjne. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że wprawdzie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednak powyższy przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku nie może być przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. Taka wykładnia uwzględnia aspekty celowościowe i wartości chronione konstytucyjnie, a także funkcję tych świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Przyjęcie stanowiska, według którego w przypadku, gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń, ustalenie prawa do innego świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia - w razie zbiegu uprawnień do świadczeń - byłaby praktycznie niemożliwa do realizacji, a zatem uprawnienie to miałoby charakter czysto iluzoryczny (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia jeszcze wymaga, że na tle wykładni omawianych przepisów w znacznej części orzecznictwa również przyjmuje się, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy należy wykładać w ten sposób, iż wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Trafnie też akcentuje się, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a., organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy prawo wyboru świadczenia. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza bowiem stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Dlatego dopuszcza się jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 200/19; wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 712/18).

Stosownie do powyższego Sąd uznał, że skarżący składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o jego wyborze w miejsce pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego, miał prawo oczekiwać od organów, że podejmą działania zmierzające do rozważenia przyznania mu korzystniejszego świadczenia, zamiast prezentowania stanowiska, że do momentu pozostawania w obrocie prawnym decyzji przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Niewątpliwie celem omawianych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, a to uzależnione jest od wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego. W niniejszej sprawie prawu temu skarżący dał wyraz już w momencie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez złożenie oświadczenia, że rezygnuje z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz korzystniejszego dla niego świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu z powyższego oświadczenia wynika zamiar zachowania przez stronę ciągłości pobierania świadczenia i uniknięcia sytuacji, w której nie doszłoby do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie skarżącego, oparte o art. 27 ust. 5 ustawy, wskazuje na świadomość strony co do konieczności zaprzestania pobierania dotychczasowego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W świetle oświadczenia skarżącego trudno przyjąć, że nie dokonał on wyboru świadczenia i oczekiwał od organu, że świadczenie zostanie przyznane dopiero z chwilą uchylenia decyzji o zasiłku. Tymczasem Kolegium pominęło okoliczność, że skarżący dokonał wyboru świadczenia już we wniosku. W przekonaniu Sądu pierwszego oświadczenia skarżącego złożonego wraz z wnioskiem z dnia 31 maja 2021 r. i kolejnego z dnia 22 września 2021 r. nie można odczytywać jako przyzwolenia na przyznanie wnioskowanego świadczenia z opóźnieniem, zwłaszcza że z winy organów postępowanie było prowadzone długo, a strona w tym czasie zmuszona była do korzystania z niższego świadczenia. Poza tym dostrzec trzeba, że skarżący, będąc reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zapewne znał treść art. 24 ust. 2 ustawy, dlatego jego oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikało z woli zachowania ciągłości pobieranych świadczeń i obawy przed utratą dochodu nawet przez krótki czas.

Skoro zatem skarżący dokonał już w dniu 31 maja 2021 r. wyboru świadczenia, to z uwagi na treść art. 24 ust. 2 ustawy nie mógł zostać pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął kompletny wniosek. W świetle dokonanego przez stronę wyboru świadczenia - wbrew stanowisku Kolegium - pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie powinno stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od tego terminu. Jak trafnie argumentował NSA w powołanym już wyżej wyroku o sygn. akt I OSK 2508/20, w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia wykluczającego możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie art. 24 ust. 2 ustawy, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Bez wpływu na przytoczoną wykładnię przepisów pozostaje fakt, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych, tj. kreujących określone uprawnienie, a nie tylko je potwierdzających. Zauważyć bowiem należy, że decyzje konstytutywne mają co do zasady moc na przyszłość, co nie wyklucza, że mogą one również mieć moc wsteczną. Każdy akt stosowania prawa odnosi się bowiem do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Oznacza to, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 ustawy - od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

W kontrolowanej sprawie Kolegium nie uwzględniło oświadczenia skarżącego o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego, biorąc pod uwagę wyłącznie fakt uchylenia z dniem [...] decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Takie działanie organu spowodowało, że naruszone zostało prawo skarżącego do przyznania korzystniejszego świadczenia, począwszy od miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie. Podkreślić trzeba, że w państwie prawa nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, zwłaszcza gdy tak jak w niniejszej sprawie strona mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne.

W konsekwencji powyższego uznać należy, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, z pominięciem treści przepisu art. 27 ust. 5 ustawy, przyjmując, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego uzasadnia przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia dopiero od momentu, kiedy uchylona została decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy, a więc w rozważanym przypadku od 1 września 2021 r.

Sąd uznał również, że organ naruszył art. 24 ust. 2 ustawy, z którego jednoznacznie wynika, iż decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostaje ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ma data złożenia kompletnego wniosku. Natomiast - jak już wcześniej powiedziano - żaden z przepisów ustawy nie przewiduje wyjątków od zasady wynikającej z art. 24 ust. 2 ustawy. Skoro kompletny wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został w przedmiotowej sprawie złożony przez skarżącego w dniu 31 maja 2021 r., to organ winien - mając na uwadze treść przepisu art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 ustawy - rozważyć przyznanie wnioskowanego świadczenia od maja 2021 r., uwzględniając dla zachowania ciągłości świadczeń doprowadzenie do "wygaszenia" decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Tymczasem z uwagi na długotrwałość postępowania (uchylenie przez Kolegium wcześniejszej decyzji organu pierwszej instancji) skarżący został pozbawiony prawa do korzystniejszego dla niego świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o jego przyznanie, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, określonej w art. 8 § 1 K.p.a., które to przepisy Sąd uznał za naruszone.

Reasumując, stwierdzić przyjdzie, że fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego, w świetle jego oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić w niespornych okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od momentu złożenia wniosku, tj. od maja 2021 r.

Z tych wszystkich przyczyn, wobec stwierdzonego naruszenia przez Kolegium przepisów prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c - uchylił zaskarżoną decyzję, o czym rzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.).

Końcowo w związku z żądaniem skargi wyjaśnić jeszcze trzeba, że nie jest możliwe uchylenie zaskarżonej decyzji tylko co do terminu początkowego przyznania wnioskowanego przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego. Termin początkowy przyznania świadczenia nie może być bowiem uznany za orzeczenie częściowe, bowiem wyeliminowanie tylko daty początkowej powoduje, że nie jest możliwe określenie okresu, w jakim świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawcy przysługuje, a tym samym, w jakim zakresie zaskarżona decyzja podlega wykonaniu (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 739/21).

Natomiast wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej przez Sąd wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 ustawy i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.