Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 874/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2; art. 60 pkt 7; art. 61; art. 67;
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 115 ust. 1;
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art. 77 ust. 3, ust. 4 pkt 2 i ust. 5;
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 3 § 2 pkt 4; art. 187 § 2; art. 269 § 1;
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 1 ust. 1 i 2;
journal: Dz.U. 2006 nr 59 poz 421
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.
article: art. 2; art. 87 ust. 1; art. 89 ust. 1 pkt 3; art. 91;  art.92 ust. 1; art. 178; art. 217;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 maja 2013 r. sprawy ze skargi G. Z. na akt Starosty z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżony akt Starosty ; II. uznaje obowiązek Starosty dokonania na rzecz G. Z. zwrotu kwoty 425 zł (czterystu dwudziestu pięciu złotych), stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu seria [...], dotyczącej samochodu osobowego marki Opel Omega o numerze rejestracyjnym [...]; III. zasądza od Starosty na rzecz G. Z. kwotę 273,38 zł (dwieście siedemdziesiąt trzy złote i trzydzieści osiem groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 31 sierpnia 2012 r. G. Z. wystąpił do Starosty (...) z wnioskiem o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część wniesionej w dniu 6 listopada 2003 r. opłaty za wydanie karty pojazdu seria (...), dotyczącej samochodu osobowego marki Opel (...) o numerze rejestracyjnym (...).

W odpowiedzi na powyższe wystąpienie organ pismem z dnia 12 września 2012 r. odmówił zwrotu określonej przez wnioskującego części opłaty za wydanie karty pojazdu.

Wobec powyższego pismem z dnia 19 września 2012 r., doręczonym Staroście (..) w dniu 24 września 2012 r., G. Z. wezwał organ do usunięcia naruszenia polegającego na odmowie zwrotu części opłaty.

Z uwagi na to, że Starosta (..) nie zareagował na wezwanie G. Z. wniósł do sądu, za pośrednictwem organu skargę na czynność Starosty (..) w przedmiocie odmowy zwrotu nienależnie pobranej przez organ części opłaty za wydanie karty pojazdu (skargę nadano w placówce pocztowej w dniu 16 listopada 2012 r.)

W skardze zawarty został wniosek o uchylenie zaskarżonej czynności Starosty (..) oraz wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej czynności skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest art. art. 6, 7, 8 oraz 77 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej wymienianej jako K.p.a.). Ponadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, ze zm., dalej wymienianej jako u.p.r.d.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zarzucono również naruszenie art. 67 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. – dalej powoływanej także jako u.f.p.) poprzez zastosowanie przez Starostę (..) formy czynności materialno-technicznej w odpowiedzi na wniosek z 31 sierpnia 2012 r. o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu.

W odpowiedzi na skargę Starosta (..) wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania.

Organ podniósł, że zaskarżona czynność ma oparcie w przepisie rozporządzenia, który utracił moc obowiązującą dopiero z dniem 1 maja 2006 r. (pkt II Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. U 6/04). Starosta wskazał, że akt normatywny uznany za niekonstytucyjny traci moc obowiązującą jedynie na przyszłość. Odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu do dnia 1 maja 2006 r. celem umożliwienia wprowadzenia do tego czasu nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji, powinno być rozumiane w ten sposób, że do czasu utraty mocy obowiązującej przepisu możliwe było pobieranie opłaty w wysokości 500 zł. Rozporządzenie, w świetle art. 87 Konstytucji RP, stanowiło źródło prawa i w przeciwieństwie do sądów wiąże organ administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem odmowa zwrotu skarżącemu części opłaty za wydanie karty pojazdu nastąpiła z naruszeniem prawa.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej jest sprawowana przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, wymienianej dalej jako P.p.s.a.), kontrola, o której mowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei, zgodnie z art. 146 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1). W sprawach, o których mowa wyżej, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2).

W niniejszej sprawie skarga dotyczy aktu Starosty (..) polegającego na odmowie zwrotu kwoty 425 zł, która to kwota stanowi część opłaty, jaką skarżący uiścił za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie § 1 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, Opłata w wysokości 500 zł została przez skarżącego uiszczona w dniu 6 listopada 2003 r.

Z uwagi na tak określony przedmiot zaskarżenia, a także zarzut skargi, przedstawiony z powołaniem się na orzecznictwo niektórych sądów administracyjnych, dotyczący formy załatwienia sprawy, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga charakter opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również forma (decyzja czy inny akt lub czynność) w jakiej powinien wypowiedzieć się organ administracji publicznej.

W związku z tym należy przywołać uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. w sprawie I OPS 3/07, publ. ONSAiWSA 2008/2/21), w której wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów K.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 K.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 187 § 2 P.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą odnosi się również do innych spraw sądowoadministracyjnych, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w powołanym orzeczeniu, uznając, że zaprezentowany pogląd jest nadal aktualny i znajduje zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie.

Te ostatnie stwierdzenie jest o tyle konieczne, że oceny obecnego stanu prawnego należy dokonać w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w której między innymi uporządkowano zagadnienia związane z pojęciem środków publicznych. W art. 60 pkt 7 tej ustawy zawarto otwarty katalog środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, do których zaliczono wymienione w tym katalogu dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Do tej kategorii należy zaliczyć także opłaty za wydanie karty pojazdu pobierane przez starostów na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart. Pogląd ten znajduje oparcie w treści art. 5 u.f.p. Do środków publicznych ustawa zalicza między innymi dochody publiczne (art. 5 ust. 1 pkt 1), wśród tych zaś wymienia między innymi daniny publiczne oraz inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych (art. 5 ust. 2 pkt 1 i 2). Do danin publicznych ustawa zalicza także opłaty, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw (art. 5 ust. 2 pkt 1).

Zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., nieuregulowanych w ustawie o finansach publicznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej "Zobowiązania podatkowe", regulującego między innymi zagadnienia nadpłaty (rozdział 9). Odesłanie do przepisów K.p.a. oraz odpowiednio stosowanych przepisów dotyczących nadpłaty podatku oznacza, że w przypadku złożenia wniosku o zwrot nadpłaconej opłaty, stanowiącej niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu art. 60 u.f.p., właściwy organ powinien załatwić sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej. Podkreślić jednak trzeba wyraźnie, że takie postępowanie jest prawidłowe tylko w przypadku opłat pobranych od dnia 1 stycznia 2010 r., a więc po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych.

Należy zauważyć, że opłaty za wydanie karty pojazdu w wadliwej wysokości były pobierane w okresie znacznie poprzedzającym wejście w życie tej ustawy. W niniejszej sprawie opłatę pobrano w 2003 r. W związku z powyższym rozstrzygnięcia wymaga zagadnienie intertemporalne – jakie przepisy są właściwe do spraw, w których nienależna opłata za wydanie karty pojazdu została pobrana przed 1 stycznia 2010 r., a wniosek o zwrot tej nadpłaconej kwoty został złożony już po tym dniu.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, sprawy zwrotu kwoty nadpłaconej przed dniem 1 stycznia 2010 r. z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, powoływane przez organ w odpowiedzi na skargę, wymuszające przez odesłanie do przepisów K.p.a. oraz Ordynacji podatkowej decyzyjną formę rozstrzygania w zakresie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jako niepodatkowej należności budżetowej, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.

Podkreślić należy, że pobranie opłaty, której częściowego zwrotu domaga się skarżący, nastąpiło bez wydania decyzji administracyjnej dotyczącej ustalenia jej wysokości. Jak wcześniej wspomniano obowiązek wniesienia opłaty za wydanie karty pojazdu nie stanowi odrębnej sprawy i nie może być egzekwowany poza sprawą o zarejestrowanie pojazdu (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. w sprawie I OPS 3/07, publ. ONSAiWSA 2008/2/21), a rejestracja dokonywana jest w drodze decyzji administracyjnej. Jest to konsekwentne następstwo tego, że obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały i wynikają wprost z przepisów prawa, to jest z art. 77 ust. 3 u.p.r.d., stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty precyzyjnie określało rozporządzenie wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. W związku z tym do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy nie może odnosić się przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), w którym zawarto normę intertemporalną, według której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanów faktycznych takich jak w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw będących w toku w dniu wejścia ustawy w życie, a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał przed dniem wejścia w życie ustawy decyzyjnego trybu załatwienia. Oznacza to brak jednoznacznej wypowiedzi ustawodawcy w tej konkretnej ustawie jakie przepisy należy stosować w innych sprawach. Jednak jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż owa pozorna luka powinna zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. Przy tym regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. w sprawie I OPS 1/06, publ. ONSAiWSA 2006/3/71; SIP Lex nr 182508, uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 20 października 1997 r. w sprawie FPK 11/97, publ. ONSA 1998/1/10). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz, sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Gdyby do zwrotu należności pobranej - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III Ordynacji podatkowej i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak wskazano już wyżej - nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. Prowadziłoby to do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Takie stanowisko co do braku podstaw do stosowania nowych reguł do spraw zwrotu opłat za wydanie karty pojazdu nadpłaconych przed 1 stycznia 2010 r. prezentowane jest w licznych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (na przykład wyroki: z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie I OSK 2105/12, z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie I OSK 2091/12, z dnia 12 lutego 2012 r. w sprawie I OSK 818/12, z dnia 21 marca 2012 r. w sprawie I OSK 1282/12 - zamieszczone w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (dalej wymienianej jako CBOSA) pod adresem internetowym - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sztuczne i nie mające wystarczającej podstawy normatywnej byłoby natomiast stanowisko nakazujące stosowanie do omawianych stanów faktycznych przepisów nowych, z takim zastrzeżeniem, że ze względu na wskazane wyżej skutki niekorzystne dla strony, bieg terminu przedawnienia rozpoczynałby się dopiero z dniem 1 stycznia 2010 r.

Konsekwencją przyjętego przez Sąd stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie - jak odmiennie przyjmuje się w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych, na które powoływał się Starosta (..) w odpowiedzi na skargę - w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych (por. wyroki: WSA w Gorzowie z dnia 2 lutego 2012 r. w sprawie II SA/Go 913/11, WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2012 r. w sprawie I SA/Po 777/11, WSA w Bydgoszczy z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie I SA/Bd 828/11, WSA w Lublinie z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawie III SA/L 674/12 publ. w CBOSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oceniając wypełnienie przez skarżącego formalnych przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., należy stwierdzić, że zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (tak, jak w rozpoznawanym przypadku), skargę na akty lub czynności można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący spełnił powyższe wymogi formalne wniesienia skargi, gdyż pismo organu zawierające negatywną odpowiedź w zakresie zwrotu opłaty za kartę pojazdu z dnia 12 września 2012 r. doręczono pełnomocnikowi skarżącego w dniu 17 września 2012 r., natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa datowane na dzień 19 września 2012 r., przesłane zostało organowi w dniu 20 września 2012 r. (art. 52 § 3 P.p.s.a.) i doręczone Staroście (..) w dniu 24 września 2012 r. Następnie – wobec braku odpowiedzi organu na wezwanie z dnia 19 września 2012 r., G. Z. wniósł skargę za pośrednictwem organu w dniu 16 listopada 2012 r. (data nadania przesyłki pocztowej), czyli przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 § 2 P.p.s.a.)

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności żądania skarżącego zwrotu nadpłaconej - jego zdaniem - opłaty za kartę pojazdu, wskazać trzeba w pierwszej kolejności, że ustawową podstawą pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu był przepis art. 77 ust. 3 u.p.r.d. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy, zawierającej upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącego przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu w określonej wysokości. Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04 orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; równocześnie odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym.

Odnosząc się do przedstawionego w odpowiedzi na skargę stanowiska Starosty (..) co do skutków powołanego orzeczenia w związku z odroczeniem przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, Sąd nie podzielił poglądu, że skutkiem odroczenia wyroku była możliwość zgodnego z prawem pobierania opłaty w pełnej wysokości 500 zł wynikającej z § 1 ust. 1 rozporządzenia i swoiste zalegalizowanie wysokości tej opłaty także w okresie przed wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Stwierdzić bowiem należy, że przepis był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Wskazując na kompetencje sądów trzeba zauważyć, że z art. 178 Konstytucji wywodzi się samodzielność sądów, w tym sądownictwa administracyjnego, w ocenie konstytucyjności aktów wykonawczych, bowiem zgodnie z tym przepisem sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów o uprawnieniu do takiej kontroli stosowania prawa (por. uchwała NSA z dnia 30 października 2000 r. w sprawie OPK 13/00, publ. ONSA z 2001/2/63 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. w sprawie l OPS 4/05, publ. ONSAiWSA 2006/2/ 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r. w sprawie l OSK 418/08, publ. SIP Lex nr 518241). Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z podstawowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego nie wiąże sądu administracyjnego (patrz: J. Trzciński, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r. w sprawie P 10/07, ZNSA 2008/ 1; także J. Trzciński, R. Hauser: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 70 i 85; wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r. w sprawie II OSK 290/09, publ. SIP Lex nr 505239; wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie II OSK 179/09, publ. SIP Lex nr 507638, wyrok NSA z dnia 5 maja 2009 r. w sprawie II OSK 71/09, publ. SIP LEX nr 507812; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r. w sprawie II OSK 1745/07, publ. SIP LEX nr 357511).

Z tych względów orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje, iż czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako wydana bez podstawy prawnej (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie l OSK 52/07; z dnia 17 września 2008 r. w sprawie I OSK 1340/07, z dnia 24 lutego 2009 r. w sprawie l OSK 418/08; z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie I OSK 939/08; z dnia 25 sierpnia 2009 r. w sprawie I OSK 1238/08; z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie I OSK 773/09; z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie I OSK 842/09; z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie I OSK 590/09 publikowane w CBOSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takiej oceny sądy administracyjne mogą dokonać samodzielnie, także w sytuacji kiedy utrata mocy obowiązującej przepisów rozporządzenia została odroczona przez Trybunał Konstytucyjny.

Odnosząc się do argumentu Starosty (..), że przyczyną odroczenia w czasie utraty mocy obowiązującej rozporządzenia było uwzględnienie skutków finansowych dla powiatów, należy wskazać, że chodziło tutaj przede wszystkim o nie pozbawianie powiatów odpłatności za ich czynności w wysokości zgodnej z prawem, to jest w wysokości nie zawyżonej ponad uznaną za legalną przez Trybunał Konstytucyjny. Nastąpiło to przez utrzymanie w mocy podstawy prawnej do pobierania opłaty – do czasu wprowadzenia nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji, nie dłużej jednak niż do daty określonej przez Trybunał Konstytucyjny.

Biorąc pod uwagę omówione okoliczności stwierdzić należy, że naruszenie prawa przez organ administracji publicznej polegało w niniejszej sprawie na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w oparciu o przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, obowiązujących w dacie pobrania opłaty. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy sprawia, że skargę należało uwzględnić. Skutkiem tego jest uchylenie zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a.

Starosta (..) odmawiając zwrotu części opłaty za kartę pojazdu uczynił to pismem z dnia 12 września 2012 r., w którym uzasadnił odmowę, a więc nadał sformalizowany charakter uzewnętrznieniu swojej woli. W ten sposób Starosta dokonał odmowy w formie innego aktu niż decyzja lub postanowienie, a nie w formie czynności. W przeciwieństwie do aktów – czynności stanowią działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują skutki w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do tej kategorii zalicza się tzw. czynności materialno-techniczne jak: czynność rejestracji, wniesienie opłaty, wypłata świadczeń w przypadku gdy prawo nie przewiduje wydania decyzji, wpis do ewidencji, udostępnienie dokumentacji medycznej, udostępnienie informacji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie I OSK 2091/12 publ. w CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast sformalizowana odmowa zwrotu opłaty jest aktem organu administracji publicznej, podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to w sytuacji uchylenia aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. możliwe jest uznanie tego obowiązku w wyroku. W związku z tym, że uprawnienie skarżącego do zwrotu opłaty ponad kwoty wynikające z przepisów prawa ma charakter bezpośredni, a nie podlegało ono konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, zachodziła potrzeba uznania go w treści orzeczenia (art. 146 § 2 P.p.s.a.). Podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że konkretyzacja ta przyjmuje postać uznania obowiązku organu do dokonania zwrotu skarżącemu, pobranej bez podstawy prawnej, części opłaty w kwocie 425 zł za wydanie karty pojazdu (por. uzasadnienia wymienianych wcześniej wyroków z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie l OSK 773/09; z dnia 15 lutego 2010 r., w sprawie l OSK 842/09 oraz z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie l OSK 590/09 zamieszczonych w CBOSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).) Sąd uznając obowiązek organu do zwrotu skarżącemu części opłaty za kartę pojazdu i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi w kwocie 425 zł, kierował się treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., o którym mowa była wcześniej. Sąd uznał, że niewątpliwie uiszczona przez skarżącego kwota 500 zł za wydanie karty pojazdu była zawyżona w stosunku do pobranej, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 u.p.r.d. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał przedmiotową opłatę do zwrotu skarżącemu różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w powołanym przepisie. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi jest przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy kwotą 500 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego) a kwotą 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi 425 zł. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, że w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. opłata przewidziana za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. (por. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie l OSK 773/09, z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie l OSK 842/09, wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2010 r. w sprawie III SA/Lu 46/10, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie II SA/Bk 699/09, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 kwietnia 2008 r. w sprawie II SA/Rz 109/08 zamieszczone w CBOSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę omówione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony akt Starosty (..) na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. oraz uznał obowiązek organu dokonania na rzecz skarżącego zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu – na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit.a w zw. z § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).