Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1860/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 88
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania złożonego przez M. W. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...], którą orzeczono o:

I. nakazaniu M. W. przywrócenie na własny koszt stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią na obszarze szczególnego zagrożenia powodziową rzeki [...] i [...] na działce nr [...], położonej w [...], gm. [...], poprzez usunięcie wykonanego nasypu w granicach działki nr [...] i obniżenie powierzchni terenu działki nr [...] minimum o 1,0 m, co najmniej do rzędnej 117,40 m n.p.m., ze spadkiem zapewniającym spływ wód w kierunku rzeki W. oraz przywrócenie pierwotnego rolnego zagospodarowania działki nr [...] (łąka) poprzez zahumusowanie powierzchni działki warstwą 10 cm humusu i obsiew trawą, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa;

II. określeniu terminu wykonania nakazu o jakim mowa w punkcie I. na 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna;

III. umorzeniu postępowanie w pozostałym zakresie jako bezprzedmiotowego

- Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylił pkt I. i pkt II. ww. decyzji i w ich miejsce:

I. nakazał M. W. przywrócenie na własny koszt stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...] i [...] na opisanej wyżej działce, poprzez usunięcie wykonanego nasypu w jej granicach i obniżenie powierzchni jej terenu do rzędnych w zakresie 117,00 - 117,70 m n.p.m., ze spadkiem zapewniającym spływ wód w kierunku rzeki [...];

II. ustalił realizację nakazu określonego w punkcie I. w terminie do 31 lipca 2018 r.

- a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:

W związku z otrzymaniem informacji o wynikach kontroli gospodarowania wodami na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, przeprowadzonej przez Zarząd Zlewni [...] z siedzibą we [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 88o ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Przedmiotem postępowania były działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...], położone w [...], gmina [...], zlokalizowane na lewym brzegu rzeki [...]. Po analizie zebranego materiału dowodowego organ I instancji ustalił między innymi, że nieruchomość o numerze ewidencyjnym [...] znajduje się w całości, natomiast nieruchomość o numerze ewidencyjnym [...] jedynie częściowo - na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, wyznaczonym na mapach zagrożenia powodziowego.

W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] , Dyrektor RZGW we [...] umorzył postępowanie prowadzone w zakresie działki nr [...] (pkt III. decyzji), natomiast na działce nr [...] nakazał jej właścicielowi – M. W. przywrócenie na własny koszt stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią, poprzez obniżenie rzędnej powierzchni terenu o co najmniej 1 metr, z uwzględnieniem spadku umożliwiającego spływ wód w kierunku rzeki, a także przywrócenie jej pierwotnego sposobu zagospodarowania (zagospodarowania rolniczego).

Od części ww. rozstrzygnięcia (w zakresie punktu I. dotyczącego nakazu i punktu II. dotyczącego określenia terminu wykonania tego nakazu) odwołanie złożył M. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej pkt I. i pkt II. oraz umorzenie postępowania prowadzonego przez organ I instancji jako bezprzedmiotowego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wydał w dniu [...] stycznia 2017 r. decyzję nr [...], utrzymującą w mocy kwestionowaną decyzję Dyrektora RZGW we [...] .

M. W. wniósł skargę na ww. decyzję Prezesa KZGW, w związku z czym wyrokiem z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 833/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ją.

Sąd nie zakwestionował prawidłowości stanowiska obu orzekających w sprawie organów co do spełnienia się w sprawie hipotezy art. 88o ust. 1 ustawy Prawo wodne, obligującego organy do nałożenia na skarżącego przewidzianego w ustawie nakazu przywrócenia stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią. Sąd uznał natomiast za trafną argumentację skarżącego, co do niedostatecznego zweryfikowania przez organ odwoławczy prawidłowości zakresu samego nakazu, nałożonego na skarżącego przez Dyrektora RZGW we [...]. Zastrzeżenia dotyczyły zatem objęcia nakazem również "przywrócenia pierwotnego rolnego zagospodarowania działki nr [...] (łąka) poprzez zahumusowanie powierzchni działki warstwą 10 cm humusu i obsiew trawą" (druga część nakazu wymieniona w punkcie I. decyzji Dyrektora RZGW we [...] ).

Bezspornym w sprawie było, że nieruchomość skarżącego nr [...] z obrębu [...] znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, zarówno w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia (tj. raz na 100 lat, p=1%), jak i w zasięgu zalewu wodą o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia (tj. raz na 10 lat, p=10%). Bezspornym było również to, że na przedmiotowej nieruchomości skarżący wykonał roboty, o których mowa w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, utrudniające ochronę przed powodzią lub zwiększające zagrożenie powodziowe, polegające na podwyższeniu rzędnych terenu, poprzez nawiezienie mas ziemnych. Wykonanie ww. robót nastąpiło bez wcześniejszego uzyskania stosownego zwolnienia, przewidzianego w art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne.

Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie w sposób wiarygodny ustaliły, że:

- działania wykonane w obrębie działki nr [...] w [...] stanowią potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa powodziowego terenów położonych wzdłuż rzeki [...], w tym obszarów zabudowanych;

- powyższe stanowi konsekwencję niekorzystnej zmiany, dotyczącej ukształtowania doliny cieku, a tym samym pogorszenia warunków przepływu wód powodziowych spływających z jego zlewni;

- prowadzone prace ziemne, polegające na podniesieniu o ponad 1 m poziomu całego lewobrzeżnego terenu stanowiącego obszar szczególnego zagrożenia powodzią, spowodują znaczną zmianę ukształtowania terenu, a tym samym przyczyniają się do zasadniczej zmiany warunków przepływów podczas wezbrań;

- z uwagi na trwającą na prawym brzegu rzeki [...] budowę wału przeciwpowodziowego, obszar lewobrzeżny (a zatem również działka nr [...]) stanowi główną strefę przepływu wód powodziowych występujących z koryta rzeki, natomiast jej całkowita zabudowa masami nawiezionego gruntu w skrajnym przypadku może doprowadzić do tak znacznego podniesienia poziomu lustra wody, że zagrozi to zalaniem części miejscowości [...] zlokalizowanej poza strefą chronioną przez wały przeciwpowodziowe.

Sąd w całości podzielił stanowisko organów, iż powstanie po stronie skarżącego obowiązku poszanowania zakazów ustanowionych w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego, tj. konieczność powstrzymania się - w sytuacji nieuzyskania zwolnienia, o którym mowa w art. 88l ust. 2 - od wykonywania na nieruchomości położonej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, nie było w żaden sposób uzależnione, czy to od wskazania takiego obowiązku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy to od uwzględnienia w mpzp map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego, sporządzonych przez Prezesa KZGW.

Sąd uznał za przekonujące stanowisko organów co do braku wpływu na wynik sprawy faktu zrealizowania obwałowań przeciwpowodziowych na prawym, tj. przeciwległym do tego, na którym położona jest nieruchomość skarżącego, brzegu rzeki [...] i planów podobnego obwałowania lewego brzegu rzeki, na którym nieruchomość ta jest położona.

W odniesieniu do kwestii planowanego obwałowania brzegu lewego, w ocenie Sądu, organy trafnie przyjęły, że:

- co do zasady zobowiązane są do oceny i usuwania utrudnień w zapewnieniu ochrony przeciwpowodziowej według stanu istniejącego, nie zaś według stanu uwzględniającego hipotetyczne zdarzenia przyszłe;

- teza skarżącego o braku konieczności usuwania przez niego ewentualnych utrudnień w ochronie przeciwpowodziowej w perspektywie zbiorczego usunięcia tego rodzaju utrudnień za pośrednictwem przyszłego obwałowania brzegu lewego stoi w sprzeczności z faktem, iż dokonane przez skarżącego podwyższenie terenu znajdzie się najprawdopodobniej w obszarze międzywala, co oznacza, że w dalszym ciągu będzie przylegało bezpośrednio do koryta rzeki, utrudniając tym samym przepływ wód powodziowych.

Sąd przyjął, że organy orzekające w sprawie przekonująco wykazały, iż co do zasady ocena kwestii, czy dokonane przez skarżącego zmiany na należącej do niego nieruchomości wywołały utrudnienia w zapewnieniu okolicznemu obszarowi właściwej ochrony przeciwpowodziowej, wymagające zastosowania instrumentu restytucyjnego, przewidzianego w art. 88o ust. 1 Prawa wodnego, jest możliwa wyłącznie w oparciu o wiadomości własne Dyrektora RZGW i Prezesa KZGW, posiadających status organów wyspecjalizowanych w zakresie gospodarowania wodami i nie wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

Sąd zgodził się ze skarżącym, że co do zasady nakazanie właścicielowi nieruchomości w trybie uregulowanym w art. 88o Prawa wodnego przywrócenia pierwotnego rolnego zagospodarowania działki, wykracza poza kompetencje organów działających w ramach ww. instytucji, albowiem nakaz ten pozostaje bez związku z celem, jaki przyświecał wdrożeniu postępowania, sprowadzającym się do wyegzekwowania od skarżącego usunięcia utrudnień w ochronie przed powodzią.

W ocenie Sądu, wyjaśniania przez organ odwoławczy wymagała podniesiona przez stronę skarżącą kwestia wadliwego oznaczenia rzędnej gruntu, którą skarżący miałby przywrócić.

Ponownie rozpatrując odwołanie M. W., w związku z wytycznymi zawartymi w powyższym wyroku z dnia 29 września 2017 r., organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566, z późn. zm.), zgodnie z którą utraciła moc ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, z późn. zm.) oraz zniesiony został Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. W myśl art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne (Dz. U. poz. 710), która weszła w życie z dniem 12 kwietnia 2018 r., z mocą od dnia 1 stycznia 2018 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3 (wśród których nie wymieniono spraw dotyczących nakazów przywrócenia stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią i niepowodującego zanieczyszczenia wód), stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów tego Kodeks był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, a organem właściwym do ponownego rozpatrzenia odwołania był Prezes Wód Polskich.

Zgodnie z art. 88l ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym zmiany ukształtowania terenu oraz składowania materiałów. Od powyższego zakazu, na podstawie art. 88i ust. 2 ww. ustawy, może zwolnić dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 88o ust. 1 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym w przypadku wykonania robót lub czynności wymienionych powyżej, organ właściwy do wydania ww. decyzji zwalniających może nakazać, w drodze decyzji, przywrócenie stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią, na koszt tego, kto wykonał te roboty lub czynności. W świetle art. 88o ust. 2 Prawa wodnego, w decyzji nakazowej, o której mowa w art. 88o ust. 1 tej ustawy, określa się termin przywrócenia stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią.

Na postawie sporządzonych przez Prezesa KZGW map zagrożenia powodziowego ustalono, że działka nr [...] znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...] i [...], zarówno w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia (tj. raz na 100 lat, Q1%), jak i w zasięgu zalewu wodą o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia (tj. raz na 10 lat, Q10%). Rzędne zwierciadła wody na wysokości ww. działki wynoszą przy przepływie Q1% - 118,59 m n.p.m., a przy przepływie Q10%-118,27 m n.p.m.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że rzędna terenu nieruchomości

nr [...] została podniesiona o ponad 1 metr w wyniku nawiezienia i rozplantowania mas ziemnych, przy czym obecne usytuowanie powierzchni terenu jest zbliżone do rzędnych wysokiej części terenu działki nr [...] oraz działki sąsiedniej nr [...]. Od strony ul. [...] nasyp ziemny został wyniesiony ponad niweletę istniejącej drogi. Prace wykonano w okresie luty-lipiec 2016 r. bez uzyskania wymaganej decyzji zwalniającej od właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

Dyrektor RZGW we [...] ocenił, iż wykonane roboty spowodowały utrudnienia w ochronie przed powodzią. Zostało to potwierdzone między innymi w piśmie Dolnośląskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...] z dnia [...] lipca 2016 r., w którym stwierdzono, iż "działania wykonywane w obrębie działki nr [...] w [...] stanowią potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa powodziowego terenów położonych wzdłuż rz. [...], w tym obszarów zabudowanych. Sytuacja ta wynika z diametralnie niekorzystnej zmiany dotyczącej ukształtowania doliny cieku, a tym samym pogorszenia warunków przepływu wód powodziowych spływających z jego zlewni. (...) Prowadzone prace ziemne realizowane na działce nr [...] w miejscowości [...], polegające na podniesieniu o ponad 1 m poziomu całego lewobrzeżnego terenu stanowiącego obszar szczególnego zagrożenia powodzią, spowodują znaczną zmianę ukształtowania terenu, a tym samym przyczynią się do zasadniczej zmiany warunków przepływów podczas wezbrań". Ponadto ówczesny administrator rzeki [...] wskazał, że z uwagi na trwającą na prawym brzegu rzeki [...] budowę wału przeciwpowodziowego, obszar lewobrzeżny (a zatem również działka nr [...]) stanowi główną strefę przepływu wód powodziowych występujących z koryta rzeki, natomiast jej całkowita zabudowa masami nawiezionego gruntu w skrajnym przypadku może doprowadzić do tak znacznego podniesienia poziomu lustra wody, że zagrozi to zalaniem części miejscowości W. zlokalizowanej poza strefą chronioną przez wały przeciwpowodziowe.

Po analizie całokształtu materiału dowodowego, Prezes Wód Polskich przychylił się do stanowiska Dyrektora RZGW we [...] wyrażonego w kwestionowanej decyzji, zgodnie z którym wykonany na działce nr [...] nasyp ziemny blokuje czynną strefę przepływu wód powodziowych rzeki [...] w lewostronnej części doliny zalewowej, a zatem utrudnia ochronę przed powodzią i zwiększa zagrożenie powodziowe dla terenów przyległych. W związku z powyższym, w ocenie Prezesa Wód Polskich uzasadnione było wydanie decyzji w trybie art. 88o ustawy Prawo wodne w stosunku do działki nr [...], bowiem organ I instancji wykazał zaistnienie obu przesłanek warunkujących podjęcie takiego rozstrzygnięcia, tj. spowodowanie wzrostu zagrożenia powodzią w wyniku wykonanych prac oraz nieuzyskanie stosownej decyzji zwalniającej na podstawie art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne. Jednocześnie z uwagi na fakt, iż druga nieruchomość, której dotyczy postępowanie, tj. działka nr [...], jedynie w niewielkiej części zlokalizowana jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a rzędne terenu tej działki są zbliżone do poziomu zwierciadła wody stuletniej (o prawdopodobieństwie wystąpienia p=1%), należało stwierdzić, że udział tej działki w przepuszczaniu wód powodziowych będzie niewielki. W związku z tym uzasadnione było umorzenie przez organ postępowania w tej części jako bezprzedmiotowego.

W kwestii oznaczenia rzędnych terenu działki nr [...], które skarżący miałby przywrócić, organ wyjaśnił, że zgodnie z mapami zasadniczymi, które zostały pobrane z powiatowego ośrodka geodezyjnego dla Powiatu [...] w 2012 r. do celów opracowania projektu budowlanego dla nowych obwałowań prawostronnej doliny rzeki [...] w rejonie [...], rzędne terenu działki nr [...] kształtowały się w zakresie od 117,0 do 117,7 m n.p.m. (powyższe przedstawione jest m.in. na projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącym rys. 2.6 z Projektu Budowlanego, na projekcie podziału nieruchomości położonych w [...], jak również rzędne te zostały uwidocznione na mapach stanowiących podstawę opracowania modelu hydraulicznego dla rzeki [...] ).

Aktualne rzędne terenu działki nr [...], bazujące na pomiarach wykonanych w 2017 r. na potrzeby opracowania koncepcji projektu budowlanego dla zadania "WWW [...] - przebudowa systemów zabezpieczenia przed powodzią gmin [...], [...], [...] i [...]" wskazują, że poziom terenu ww. działki kształtuje się na rzędnych od 117,34 do 118,89 m n.p.m., a więc teren tej nieruchomości został znacznie podniesiony, miejscami o ponad 1,0 m. W związku z powyższym, M. W. powinien przywrócić naturalne ukształtowanie doliny rzeki [...] w granicach nieruchomości, czyli doprowadzić ukształtowanie terenu działki nr [...] do rzędnych terenu sprzed wykonania nasypu (tj. obniżyć teren działki do rzędnych w zakresie od 117,0 do 117,7 m n.p.m.).

Zważywszy, że ochrona przed powodzią jest ustawowym zadaniem Wód Polskich, po rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego oraz przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy Prezes Wód Polskich uznał za konieczne, aby zmienić termin wykonania nakazu przywrócenia stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią i niepowodującego zanieczyszczenia wód z 6 miesięcy od dnia uzyskania przez decyzję waloru ostateczności (termin określony w punkcie II. decyzji organu I instancji) na termin zrealizowania nakazu do dnia 31 lipca 2018 r.. Określając taki termin organ miał w szczególności na uwadze następujące okoliczności:

- konieczność zapewnienia ochrony przeciwpowodziowej zabudowań oraz pól uprawnych znajdujących się na lewym brzegu rzeki [...],

- wskutek zakończonych w 2017 r. robót budowlanych związanych z modernizacją [...] Węzła Wodnego pojawiło się dodatkowe zagrożenie powodziowe dla ww. terenów w związku z cofką dynamiczną w trakcie przerzutu wód powodziowych z rzeki [...] do rzeki [...] kanałem ulgi,

- zbliżający się okres zagrożenia powodzią przypadający na miesiące czerwiec/lipiec,

- toczące się od 2016 r. postępowanie w niniejszej sprawie.

W ocenie organu odwoławczego, zmieniony termin wykonania nakazu jest realny do dotrzymania i możliwy do wykonania. Ponadto skrócenie tego terminu leży w interesie społecznym z uwagi na znacznie zwiększone zagrożenie powodziowe i potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa obywateli.

Odnosząc się do poruszonej w odwołaniu kwestii dotyczącej zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ zauważył, że decyzja na podstawie art. 88o ustawy Prawo wodne wydawana jest na podstawie dwóch spełnionych łącznie przesłanek:

1) wykonane zostały prace utrudniające ochronę przed powodzią lub powodujące zanieczyszczenie wód;

2) prace zostały wykonane bez wymaganej decyzji zwalniającej.

W świetle powyższego organ uznał, że dla wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 88o ustawy Prawo wodne nie mają znaczenia zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś organ w ramach swoich kompetencji ocenia wpływ wykonanych robót na stan zagrożenia powodziowego i ochrony przed powodzią. Skarżący był zobligowany do przestrzegania przepisów art. 88l ust. 1 Prawa wodnego niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko takie podzielił Sąd w wyroku z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 833/17.

W ocenie organu odwoławczego, chybione są argumenty dotyczące nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego hydrologa, gdyż ocena kwestii, czy dokonane przez skarżącego zmiany na należącej do niego nieruchomości wywołały utrudnienia w zapewnieniu okolicznemu obszarowi właściwej ochrony przeciwpowodziowej, wymagające zastosowania instrumentu restytucyjnego, przewidzianego w art. 88o ust. 1 Prawa wodnego, była możliwa wyłącznie w oparciu o wiadomości własne Dyrektora RZGW i Prezesa KZGW, posiadających status organów wyspecjalizowanych w zakresie gospodarowania wodami i nie wymagała przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Ponadto organ I instancji oparł swoje ustalenia m.in. na następujących dokumentach, sporządzonych przez osoby uprawnione i posiadające specjalistyczną wiedzę:

- projekcie budowlanym dla obiektu "Wały i obiekty przeciwpowodziowe na brzegu prawym [...]", sporządzonym w ramach inwestycji "Projekt ochrony przeciwpowodziowej dorzecza [...] – [...] - Modernizacja [...] Węzła Wodnego" (sporządzonym we współpracy przez [...], [...] oraz [...] w lipcu 2013 r.);

- "Ocenie stanu technicznego lewego wału przeciwpowodziowego rzeki [...] na odcinku [...]. Wał [...], kod:[...]", sporządzonej w sierpniu 2012 r. w [....] w ramach zadania "Ocena stanu technicznego wałów przeciwpowodziowych rzek: [...] i [...] na terenie m. [...], gm. [...], [...], [...], [...]" przez zespół [...] Spółka z o.o., w skład którego weszli m.in. prof. dr hab. inż. W. W., legitymujący się uprawnieniami budowlanymi i geologicznymi oraz dr inż. J. M. (uprawnienia geologiczne).

W związku z powyższym, mając przede wszystkim na uwadze bezpieczeństwo, zdrowie i życie mieszkańców, organ odwoławczy przychylił się do stanowiska Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] w zakresie konieczności przywrócenia działki nr [...] do stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią i dlatego orzekł jak w sentencji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję M. W., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył ją w części, w jakiej uchyliła ona pkt I. i pkt II. decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2016 r. i określiła nowy nakaz nałożony na skarżącego wraz z terminem jego wykonania ustalonym na dzień 31 lipca 2018 r..

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 88o ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nakazanie skarżącemu przywrócenia stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki [...] i [...] na działce nr [...], podczas gdy brak było przesłanek do nałożenia takiego nakazu, gdyż z akt sprawy wynika, że planowany wał lewostronny rzeki [...] przebiegać będzie także przez działkę nr [...] i działka ta częściowo będzie chroniona, wobec czego skarżący swoim działaniem nie spowodował stanu utrudniającego ochronę przed powodzią a ponadto decyzja w przedmiocie nałożenia takiego nakazu jest decyzją uznaniową a nie związaną;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w związku z art. 153 ppsa, poprzez brak wszechstronnej i wyczerpującej analizy całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nieustalenie przez organ istotnych okoliczności sprawy, błędne ustalenie rzędnych terenu działki [...], pomimo iż w tym zakresie organ otrzymał wskazania od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 833/17) co do okoliczności, które należy zbadać i ustalić;

b) art. 139 kpa, poprzez pogorszenie w oparciu o treść przedmiotowej decyzji sytuacji skarżącego (który wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] z dnia [...] października 2016 r.) - na skutek skrócenia przez organ II instancji w sentencji zaskarżonej decyzji terminu wykonania nałożonego na skarżącego obowiązku z 6 miesięcy na niewiele ponad 3 miesiące, co stanowi naruszenie zakazu reformationis in peius;

c) art. 138 § 1 pkt 1) kpa, poprzez utrzymanie w mocy częściowo decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania w sprawie w całości.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części i o zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ppsa.

Badając zaskarżoną decyzję w powyżej zakreślonych ramach, Sąd uznał, że odpowiada ona prawu i brak jest podstaw do uwzględnia skargi.

Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 88o ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.; dalej: prawo wodne lub ustawa), która utraciła moc w związku z wejściem w życie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566, ze zm.). Zaznaczyć należy, że organ przeprowadził prawidłowy wywód w odniesieniu do zastosowanej podstawy prawnej orzeczenia i swojej właściwości.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów przede wszystkim zwrócić należy uwagę na treść art. 170 ppsa, dotyczącego prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów, którymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe.

Powyższa okoliczność czyni chybionym wyartykułowany w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż w wyroku z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 833/17, Sąd przesądził kwestię planowanej budowy wału lewostronnego rzeki [...]. Sąd uznając mianowicie, że organy zobowiązane są do oceny i usuwania utrudnień w zapewnieniu ochrony przeciwpowodziowej według stanu istniejącego, nie zaś według stanu uwzględniającego hipotetyczne zdarzenia przyszłe. Ponadto teza skarżącego o braku konieczności usuwania przez niego ewentualnych utrudnień w ochronie przeciwpowodziowej w perspektywie zbiorczego usunięcia tego rodzaju utrudnień za pośrednictwem przyszłego obwałowania brzegu lewego, stoi w sprzeczności z faktem, iż dokonane przez skarżącego podwyższenie terenu znajdzie się najprawdopodobniej w obszarze międzywala, co oznacza, że w dalszym ciągu będzie przylegało bezpośrednio do koryta rzeki, utrudniając tym samym przepływ wód powodziowych.

Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie Sądu uznał więc, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń przepisów wskazanego wyżej prawa materialnego, tym samym skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd w całości przyłącza się do stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji i uznaje za własne poczynione tam (a przedstawione powyżej) ustalenia i rozważania, stąd też nie ma potrzeby ponownego ich przytaczania.

Zdaniem Sądu, nieuzasadniony jest również sformułowany w skardze zarzut, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w związku z art. 153 ppsa. Organ wziął pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 833/17, czym wypełnił dyspozycję art. 153 ppsa. Dokonał bowiem analizy całokształtu materiału dowodowego, na podstawie którego ustalił rzędne terenu działki nr [...] sprzed wykonania przez skarżącego podwyższenia tego terenu poprzez nawiezienie mas ziemnych. Ustalenia w tym zakresie zostały zawarte na str. 6 zaskarżonej decyzji. Ponadto, porównując rzędne terenu przedmiotowej działki ze znajdującej się w aktach administracyjnych mapy zasadniczej z rzędnymi widocznymi na dokumentach, na których opierał się organ, należy stwierdzić, że są one takie same i wynoszą 117,0 -117,7 m n.p.m.

Skoro okolicznością bezsporną w sprawie było, iż prace ziemne zostały wykonane przez skarżącego na przedmiotowej nieruchomości jedynie w okresie od lutego do lipca 2016 r., to wystarczające było oparcie się przez organ przy ustalaniu rzędnych terenu, które należy przywrócić - na mapach sprzed tego okresu, np. właśnie z 2012 r.. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że skarżący nie przedstawił w tym względzie żadnego dowodu, z którego wynikałyby inne wartości.

W kwestii zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ przepisu art. 139 kpa, poprzez pogorszenie w oparciu o treść przedmiotowej decyzji jego sytuacji na skutek skrócenia przez organ II instancji w sentencji zaskarżonej decyzji terminu wykonania nałożonego na skarżącego obowiązku z 6 miesięcy na niewiele ponad 3 miesiące. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Organ wyjaśnił na czym oparł rozstrzygnięcie w punkcie II. zaskarżonej decyzji. Sąd w pełni podziela ocenę, iż skrócenie tego terminu było konieczne, mając na uwadze konieczność zapewnienia ochrony przeciwpowodziowej zabudowań oraz pól uprawnych znajdujących się na lewym brzegu rzeki [...], fakt, że wskutek zakończonych w 2017 r. robót budowlanych związanych z modernizacją [...] Węzła Wodnego pojawiło się dodatkowe zagrożenie powodziowe dla ww. terenów w związku z cofką dynamiczną w trakcie przerzutu wód powodziowych z rzeki [...] do rzeki [...] kanałem ulgi, a także zbliżający się w dacie orzekania okres zagrożenia powodzią przypadający na miesiące czerwiec/lipiec oraz to, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się od 2016 r..

Organ zasadnie przyjął, że zmieniony termin wykonania nakazu był realny do dotrzymania i możliwy do wykonania. Ponadto skrócenie tego terminu leżało w interesie społecznym z uwagi na znacznie zwiększone zagrożenie powodziowe omawianego obszaru i potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa obywateli, które jest wartością nadrzędną.

Stąd też nawet przyjmując, że rozstrzygnięcie organu II instancji prowadziło do naruszenia zakazu reformationis in peius, to w okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę przedstawione wyżej kwestie – pierwotny termin wykonania realizacji nałożonego na skarżącego nakazu uznać należy za rażąco naruszający interes społeczny, co uzasadniało odejście od zasady wyrażonej w art. 139 kpa. Zdaniem Sądu, do naruszenia tego przepisu jednak nie doszło, bowiem kwestia określenia terminu z art. 88o ust. 2 prawa wodnego jest rozstrzygnięciem pobocznym i wtórnym w stosunku do meritum sprawy, jakim jest sam nakaz przywrócenia stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu i wskazał na przyczyny, ze względu na które argumenty formułowane przez skarżącego okazały się nietrafione.

W toku postępowania administracyjnego nie doszło ani do naruszenia przepisów proceduralnych, ani do naruszenia prawa materialnego, gdyż zostały dochowane wszystkie przewidziane prawem zasady. Zauważyć też należy, że rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wywód przeprowadzony przez organ co do ustaleń faktycznych, jak i kwalifikacji prawnej zaistniałych okoliczności jest dostatecznie szczegółowy i odnosi się do wszystkich kluczowych elementów sprawy.

Konsekwencją powyższych wywodów jest stwierdzenie niezasadności zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1) kpa, a więc utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy.

Jeszcze raz podkreślić należy, że ostatecznie organ II instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń, a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 kpa, zaskarżona decyzja została wyczerpująco uzasadniona, a jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania strona miała zapewnioną możliwość czynnego udziału.

Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi orzekającemu w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłej w sprawie decyzji, bowiem wydając ją w rozpoznawanej sprawie organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i dokonał prawidłowej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a ustalone okoliczności faktyczne sprawy znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji.