Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2438/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Przywrócenie terminu
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 39, art. 58 par 2, art. 104 par 1, art 109 par 1, art. 111, art. 112
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3 i 5, art. 134, art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 233
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Ewa Ibrom Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2025/05 w sprawie ze skargi H. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

II OSK 2438 / 10

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2005 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia i stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2005r. na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. odmówiło H. P. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i na mocy art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołana od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Błonie z dnia [...] grudnia 2004 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr [...], przy ul. [...] oraz ul. [...] w B. Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji została doręczona stronie odwołującej się w dniu 20 stycznia 2005 r., zaś termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 3 lutego 2005 r. H. P. odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu wniosła w dniu 21 marca 2005 r. Organ odwoławczy, wskazując na art. 58 § 1 k.p.a. stwierdził, że przyczyna niedochowania terminu, jaką była choroba odwołującej się, nie była okolicznością uzasadniającą brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła H. P., wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego i zarzucając mu naruszenie art. 58 § 1 k.p.a., art. 134 k.p.a. i art. 111 k.p.a. Skarżąca stwierdziła, iż decyzja organu I instancji została jej doręczona w dniu 20 stycznia 2005 r. w sposób nieprawidłowy, a doręczenie załącznika decyzji nastąpiło w dniu 25 lutego 2005 r., wobec czego termin do wniesienia odwołania upłynął dopiero w dniu 10 marca 2005 r. Strona zaś przebywała na zwolnieniu lekarskim, o czym informowała organ.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając wniesioną skargę zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, iż skuteczne (prawidłowe) doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło w dniu, w którym otrzymała ona załącznik graficzny, stanowiący integralną część decyzji ustalającej warunki zabudowy, czyli 25 lutego 2005 r., a w konsekwencji ostatnim dniem terminu do wniesienia środka zaskarżenia był 11 marca 2005 r.

Zdaniem jednak Sądu błędne ustalenia faktyczne organu w tej kwestii nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Fakt, iż środek zaskarżenia- zarówno przy przyjęciu jako daty doręczenia ww. decyzji dnia 20 stycznia 2005 r., jak to uczynił organ, jak i 25 lutego 2005 r., jak to dowodziła skarżąca, został złożony 21 marca 2005 r., stanowi o upływie czternastu dni przewidzianych do jego wniesienia stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. Oznaczało to w ocenie Sądu, iż w obu sytuacjach wniosek o przywrócenie terminu byłby czynnością niezbędną, a do rozważenia pozostawało spełnienie przesłanek o przywrócenie terminu z art. 58 § 1 k.p.a.

Wskazując na treść ostatniego ze wskazanych przepisów, Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, niezależnie od błędnych ustaleń faktycznych, niemających istotnego wpływu na wynik sprawy, rozpoznało wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w aspekcie spełnienia warunków wynikających z art. 58 § 1 k.p.a. i słusznie uznało, iż sama choroba, z którą wiąże się uzyskanie zwolnienia lekarskiego, nie jest okolicznością uzasadniającą brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Zwolnienie lekarskie od pracy nie wyklucza, bowiem możliwości dokonania czynności procesowej przez stronę i nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez domownika. Zdaniem Sądu potwierdzeniem słuszności twierdzeń organu są zwolnienia lekarskie, przedłożone przez skarżącą dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Z zaświadczeń tych wynika, iż H. P. była niezdolna do pracy od 19 lutego do 12 marca 2005 r., ze wskazaniem lekarskim "chory może chodzić" i od 13 do 21 marca 2005 r., ze wskazaniem lekarskim "chory powinien leżeć". Oznacza to, iż skarżąca od momentu prawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji, tj. 25 lutego 2006. do upływu ostatniego dnia terminu do wniesienia odwołania, czyli 11 marca 2005r., przebywała na zwolnieniu lekarskim, a choroba na którą cierpiała (według twierdzeń skarżącej: zapalenie zatok, ucha środkowego i stawów) nie uniemożliwiała jej poruszanie się. Zatem istotnie nie miała ona znamion zdarzenia nagłego, nie do przezwyciężenia, przy zachowaniu należytej staranności.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej w kwestii naruszenia przez organ art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. wskazując, że według art. 58 § 1 k.p.a. obowiązkiem zainteresowanego jest uprawdopodobnienie, iż uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Stąd też zdaniem Sądu nie mogą mieć tu zastosowania zasady wynikające z art. 75 § 1 k.p.a. dotyczące dowodów. Za bezzasadny uznał również Sąd pierwszej instancji zarzut odnośnie naruszenia art. 134 k.p.a., poprzez stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, zanim doszło do uprawomocnienia się postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu, a to z tego względu, iż oba wymienione postanowienia nie podlegają weryfikacji na drodze administracyjnej.

Wskazując na przedstawione wyżej względy Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił wniesioną skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a. art. 134 p.p.s.a. poprzez orzekanie wyłącznie w granicach zarzutów i wniosków podniesionych przez skarżącą, co skutkowało pozostawieniem w obrocie prawnym niezgodnego z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2005 r., mimo wydania tego postanowienia z naruszeniem art. 111 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 104 § 1 k.p.a. z naruszeniem art. 112 k.p.a. z naruszeniem art. 39 k.p.a. oraz art. 109 § 1 k.p.a.,

b. art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego i niepodjęcie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa, co skutkowało pozostawieniem w obrocie prawnym postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanego z naruszeniem art. 111 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 104 § 1 k.p.a. z naruszeniem art. 112 k.p.a. z naruszeniem art. 39 k.p.a. oraz art. 109 § 1 k.p.a.,

c. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy niezgodnego z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanego z naruszeniem art. 111 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 104 §1 k.p.a. z naruszeniem art. 112 k.p.a. z naruszeniem art. 39 k.p.a. oraz art. 109 § 1 k.p.a.,

d. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nie uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego pomimo wydania go z naruszeniem przepisów:

I) art. 58 §1 k.p.a. oraz 59 § 2 k.p.a.,

II) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 §1 k.p.a.,

III) art. 111 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 104 §1 k.p.a.,

IV) art. 112 k.p.a.,

V) art. 39 oraz 109 §1 k.p.a.,

VI) art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy nie było podstaw do uznania, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania,

e. art. 145 § 1 pkt 2. p.p.s.a. poprzez nie stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego pomimo wydania go przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego, w sytuacji gdy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Błonie jak również decyzja uzupełniająca Burmistrza Miasta i Gminy Błonie, jaka powinna zostać wydana w trybie art. 111 k.p.a., nie zostały w prawidłowy sposób doręczone skarżącej, co skutkowało koniecznością umorzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania w sprawie o przywrócenie terminu jako bezprzedmiotowego, a zatem nakładało na Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązek stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego,

f. art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nie uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławcze, pomimo wydania go z naruszeniem przepisów prawa materialnego,

g. art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c. poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny dowodów w postaci przedstawionych w toku postępowania sądowoadministracyjnego zaświadczeń lekarskich o niezdolności do pracy, co doprowadziło do uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że uchybienie terminowi do złożenia odwołania od decyzji nastąpiło z winy skarżącej i skutkowało uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego,

2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 58 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Błonie.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W piśmie z dnia 28 lutego 2008 r. skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne.

I tak, systematyzując wskazane w kasacji podstawy, wiążąc je ze zdarzeniami tego postępowania w kolejności ich występowania, w pierwszej kwestii rozważyć należało wątpliwości skarżącej, czy w okolicznościach niniejszej sprawy w ogóle doszło do skutecznego doręczenia decyzji, a więc czy wywołała ona skutek prawny względem skarżącej. Dopiero, bowiem wyjaśnienie powyższej kwestii pozwoli na ustalenia, czy złożony środek zaskarżenia w postaci odwołania w ogóle był dopuszczalny.

Ustosunkowując się do tak przedstawionego zagadnienia, wskazać należało, iż skarżąca kwestionuje fakt skutecznego doręczenia jej decyzji organu I instancji w tym, że samo doręczenie zostało niejako podzielone na dwa etapy, najpierw w dniu 20 stycznia 2005 r. została jej doręczona decyzja Burmistrza Błonie ustalająca warunki zabudowy, a następnie w dniu 25 lutego 2005 r. został jej doręczony załącznik graficzny do tej decyzji, stanowiący jej integralną część. Przyznać w tym zakresie należało rację skarżącej, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują doręczania decyzji niejako "na raty", jednakże z drugiej strony nie można upatrywać, iż takie doręczenie decyzji, czyni ją wadliwą w taki sposób, że wymagałoby to jej uchylenia. O ile, bowiem słusznie autorka skargi kasacyjnej, nawiązując do normy art. 104 § 1 k.p.a. wywodzi, że załącznik graficzny decyzji o warunkach zabudowy jest jej integralną częścią i jako takie oba te elementy stanowią jedno, to nie można już jej przyznać racji, że doręczenie tych elementów w odrębnych pismach stanowiło naruszenie tej normy oraz normy art. 109 § 1 k.p.a., czy też art. 39 k.p.a. i to w taki sposób, jaki jest wymagany z punktu widzenia wymogów skargi kasacyjnej, tj. że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Nie można, bowiem było uznać, iż organ nie załatwił sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji, ani że uchybił obowiązkowi doręczenia decyzji na piśmie, czy też sposobowi jego doręczenia. Pomimo bowiem takiego sposobu doręczenia, skarżąca mogła się zapoznać z treścią całej decyzji, a następnie realizować swoje prawo do procesu, żądając udzielenia ochrony swojego interesu prawnego poprzez uruchomienie środków zaskarżenia. Trafnie wskazał przy tym Sąd pierwszej instancji, że termin, od którego należało liczyć bieg terminu do wniesienia odwołania, jest to moment doręczenia drugiej przesyłki. W konsekwencji w okolicznościach niniejszej sprawy dzień 11 marca 2005 r. był ostatnim dniem do wniesiona odwołania. Powyższy termin nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Niezasadne były przy tym wywody kasacji podważające skuteczność w ogóle doręczenia decyzji skarżącej.

Odnosząc się z kolei do kwestii naruszenia art. 111 k.p.a., to przede wszystkim wskazać należało, iż przewidziany w tym przepisie tryb rektyfikacyjny aktu administracyjnego odnosi się do uzupełnienia lub sprostowania pouczeń zawartych w decyzji. O ile, wystąpienie drugiego sposobu nie było przez skarżącą poruszane, o tyle nie można przyjąć, że doręczenie niejako "drugiej części decyzji" stanowiło jej "uzupełnienie", co do jej rozstrzygnięcia. Decyzja ta, bowiem przy jej wydaniu zawierała załącznik graficzny. Zatem strona nie miała podstaw do wystąpienia o uzupełnienie istniejącego już rozstrzygnięcia, które chociaż zostało jej doręczone i nie wywoływało względem niej skutku prawnego w tym zakresie, to pozostawało w obrocie prawnym. Nie miał, więc zastosowania w sprawie ani § 1 art. 111 k.p.a., ani § 2 tego przepisu.

W konsekwencji powyższych rozważań i braku zasadności argumentacji skarżącej we wskazanym wyżej zakresie za chybione należało uznać zarzuty kasacji naruszenia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 134 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 111 §1 i 2 k.p.a. oraz z art. 104 § 1, art. 112, art. 39 i art. 109 § 1 k.p.a.

Kolejna kwestią wymagającą rozważania była ocena wyrażona przez Sąd pierwszej instancji, iż w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania ze względu na nie uprawdopodobnienie braku winy skarżącej w dochowaniu terminu. Należy podzielić twierdzenia Sądu pierwszej instancji, że o braku winy zainteresowanego można mówić w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie czynności stało się niemożliwe z powodu przeszkody nagłej i nie do przezwyciężenia, czyli takiej, której strona nie mogła przewidzieć i przezwyciężyć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Istotne przy tym pozostaje zachowanie strony i ocena, czy można jej zarzucić winę w jakiejkolwiek postaci, a więc również niedbalstwo. Nie można jednak z powyższych twierdzeń wnioskować, iż każda choroba, która wiąże się z uzyskaniem zwolnienia lekarskiego, nie jest okolicznością uzasadniającą brak winy w uchybieniu terminu, jak to czyni Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Taka ocena jest, bowiem zbytnim uproszczeniem i generalizacją każdej sytuacji, w której przedstawienie przez skarżącego zwolnienia lekarskiego nakazuje je dezawuować, jako nie uprawdopodabniające brak winy skarżącej. Ocena ta, bowiem zawsze wymaga indywidualnego podejścia do sytuacji faktycznej strony ze wszystkimi jej uwarunkowaniami dotyczącymi stanu zdrowia, w szczególności zdolności skutecznego pokierowania własnymi działaniami, wpływu przechodzonych schorzeń, czy chorób na jej aktywność psychofizyczną, a także możliwością posłużenia się innymi osobami w wykonywaniu określonych zadań. Dopiero tak określona indywidualna sytuacja strony porównana z obiektywnym, hipotecznym wzorcem, jaki można stworzyć dla osoby znajdującej w takiej samej sytuacji pozwali na określenie, czy zaniechania strony w zakresie uchybienia terminowi są zawinione z przyczyn zależnych od strony, czy też od niej niezależne.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, Sąd pierwszej instancji, analizując przedstawione na etapie postępowania sądowoadministraycjnego zaświadczenia lekarskie strony oraz twierdzenia skarżącej co do jej chorób, doszedł do wniosku, że zdarzenia te nie miały charakteru nagłego, a w konsekwencji możliwe było przezwyciężenie takiej sytuacji przy zachowaniu należytej staranności. Stwierdzić trzeba, iż przy uwzględnieniu zaistniałych w sprawie okoliczności, takie stanowisko nie jest uprawnione, bowiem prowadziłoby do niedopuszczalnego twierdzenia, że strona winna poczynić określone przygotowania przed tą chorobą. Ponadto słusznie podnosi skarżąca w kasacji, iż fakt, że w zaświadczeniu lekarskim (niezdolna do pracy od dnia 19 lutego do 12 marca 2005 r.) stwierdzono "chora może chodzić" w zestawieniu w następnym zaświadczeniem (niezdolna do pracy w dniach 13- 21 marca 2005 r.), w którym wskazano, że powinna leżeć, może stanowić podstawę do stwierdzenia, że w dniu upływu terminu do wniesienia odwołania jej stan zdrowotny się pogarszał. Zważywszy na powyższe okoliczności za trafny należało zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c. Powyższe uchybienie wpływa na ocenę stanowiska zaprezentowanego w skarżonym wyroku, dotyczącego oceny zaistnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymogów przepisu art. 58 § 2 k.p.a. O zasadności lub bezzasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 58 § 2 k.p.a. nie można było jednak przesądzić bez uprzedniego przeprowadzenia wyjaśnień i dokonania analizy opartej na art. 7- 12 k.p.a., a co było obowiązkiem organu w toku postępowania administracyjnego. Te kwestie winien mieć na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił punkt 1 – wszy zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 -261 p.p.s.a.