Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1577/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 133 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 , art. 5 ust. 1 i  2 , art. 16
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 11 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Agnieszka Nawara- Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi "I" Spółki z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 września 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz "I" Spółki z o.o. z siedzibą w B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy i Miasta D. decyzją z dnia 22.07.2015r. (znak: [...] z wniosku M.H. , A. sp. z o.o. odmówił udostępnienia wniosku materiałowego złożonego przez wykonawcę firmę Przedsiębiorstwo Instalacji Sanitarnych [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. przy ul. [...] , na pompownie domowe dostarczone przez firmę [...] z siedzibą w K. przy ul. [...] które zastosowane zostały na inwestycji "Budowa kanalizacji sanitarnej w miejscowości [...] " (dalej "Inwestycja"). Burmistrz Gminy i Miasta D. stwierdził, że dane zawarte we wniosku materiałowym uznać należy za informację publiczną podlegającą ograniczeniom w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ stanowią one tajemnicę przedsiębiorcy.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał przebieg postępowania.

W dniu 11 czerwca 2015 roku za pośrednictwem skrzynki e-mail Urzędu Gminy i Miasta D. wpłynął wniosek M.H. Prezesa zarządu A. sp. z o.o. w trybie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. póz. 907) i art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. Nr 153, póz. 1503) oraz art. 2, 10 i 11 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2014 r. póz. 782) w przedmiocie udostępnienia wniosku materiałowego złożonego przez wykonawcę firmę Przedsiębiorstwo Instalacji Sanitarnych [...] sp z o.o. z siedzibą w T. przy ul. [...] na pompownie domowe dostarczone przez firmę [...] z siedzibą w K. przy ul. [...] , które zastosowane zostały na Inwestycji.

W dniu 2 lipca 2015 roku do Urzędu Gminy i Miasta D. wpłynęło wezwanie o udostępnienie informacji publicznej wniesione przez pełnomocnika A. sp. z o.o. w przedmiocie wykonania wezwania z pisma z dnia 11.06.2015 r. w terminie 7 dni.

Inwestycja realizowana jest w oparciu o umowę Nr [...] zawartą w dniu 10 kwietnia 2014r., której wykonawcą jest Przedsiębiorstwo Instalacji Sanitarnych [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T. Dostawcą pompowni przydomowych i pompowni pośrednich jest [...] A.K. Sp. j. z siedzibą przy ul. [...] .

Do Wystąpienia Wykonawcy nr [...] załączone zostały dokumenty: Deklaracja zgodności nr [...], Dokumentacja techniczno-ruchowa [...], Dokumentacja techniczno-ruchowa [...] . Analiza doprowadziła do wniosku, że dokumenty te zawierają szczegółowy opis techniczny i technologiczny zainstalowanych pompowni. Z tego względu pismem z dnia 6.07.2015 r. znak [...] zwrócił się do Spółki [...] z prośbą o wyjaśnienie, czy dokumenty będące załącznikami do Wystąpienia Wykonawcy nr 9, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. póz. 782), w zakresie określonym w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U z 2003 r., Nr 153, póz. 1503 ze zm.), a w szczególności czy i jakie działania zostały podjęte w celu zachowania poufności tych dokumentów.

W dniu 16 lipca 2015 roku do Urzędu Gminy i Miasta D. wpłynęła odpowiedź [...] K.T. s.j., ul. [...] w której spółka określiła, że w/w dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. W uzasadnieniu podano, że dokumenty te zawierają informacje techniczne, a także technologiczne, posiadające znaczną wartość gospodarczą, a które to informacje nie zostały ujawnione do publicznej wiadomości i zawierają informacje poufne, których ujawnienie naraziłoby Spółkę na szkodę.

W piśmie wskazano również, że Spółka podjęła szereg działań mających na celu zachowanie poufności w/w dokumentów, zobowiązując do ich nieujawniania zarówno swoich pracowników, jak i kontrahentów. Wyrazem tego są zawarte w Umowie dostawy nr [...] na dostawę urządzeń dla zadania "Budowa kanalizacji sanitarnej w Gminie D. ", zawartej pomiędzy Spółką [...] (Dostawcą) a Przedsiębiorstwem Instalacji Sanitarnych [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T. (Zamawiającym) postanowienia zobowiązujące strony do zachowania poufności informacji technicznych. Wskazana umowa obejmowała dostarczone przez Spółkę [...] pompownie domowe dla Inwestycji i zawierała postanowienia zobowiązujące strony do nieujawniania informacji w niej zawartych (również w załącznikach) podmiotom trzecim. Zgodnie z §10 ust. 2 wskazanej umowy "strony uzgadniają, ze warunki niniejszej umowy powinny zostać utrzymane w poufności i nie powinny być udostępniane osobom trzecim bez wcześniejszej pisemnej zgody każdej ze stron (...). W szczególności Zamawiający zachowa w tajemnicy informacje dotyczące konstrukcji i funkcjonowania urządzeń Dostawcy. " Spółka [...] nie wyraża zgody na udostępnienie informacji zawartych w deklaracji zgodności nr [...], dokumentacji techniczno-ruchowej [...] oraz [...] podmiotom trzecim.

Prawdziwość brzmienia § 10 umowy została zweryfikowana na podstawie telefonicznej rozmowy w dniu 16.07.2015r. z przedstawicielem Spółki A. , na co sporządzono stosowną notatkę służbową. W dniu 17 lipca 2015 roku na adres e-mail pracownika Urzędu została przesłana kopia czwartej strony w/w umowy potwierdzona za zgodność z oryginałem. Treść §10 tej umowy jest zgodna z cytowaną w piśmie Spółki [...] .

Równocześnie pismem z dnia 8 lipca 2015 r. znak [...] Burmistrz Gminy i Miasta D. poinformował Prezesa Zarządu Spółki A. sp. z o. o., że sprawa zostanie załatwiona w terminie do 24 lipca 2015 r. Powodem opóźnienia był brak informacji zwrotnej od wykonawcy czy podjął on działania w celu zachowania poufności informacji objętych wnioskiem, z uwagi na to, że mogą one stanowić tajemnicę przedsiębiorcy.

Rozpatrując wniosek Burmistrz Gminy i Miasta D. rozważył, czy podstawą udzielenia żądanej informacji może być wymieniony we wniosku art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. póz. 907). Organ stwierdził, że wspomniany przepis odnosi się tylko do jawności postępowania o udzielenie zamówienia. Postępowanie rozpoczyna się w dniu jego wszczęcia poprzez publiczne ogłoszenie lub przesłanie zaproszenia, a kończy się wyborem oferty lub wynegocjowaniem postanowień umowy. Wszystkie czynności podejmowane przez zamawiającego w tym czasie powinny być jawne. Umowa i jej podpisanie nie jest częścią postępowania, dlatego jawność umowy o zamówienie publiczne uregulowana została odrębnie w przepisie art. 139 ust. 3 wymienionej ustawy prawo zamówień publicznych.

Zdaniem Burmistrza Gminy i Miasta D. zasada jawności postępowania wynikająca z 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych nie dotyczy dokumentów wytworzonych w czasie realizacji umowy zawartej pomiędzy zamawiającym Gminą D. a Wykonawcą Przedsiębiorstwem Instalacji Sanitarnych [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T. , w tym dostarczonych przez Spółkę [...] pompowni domowych zastosowanych na Inwestycji.

Burmistrz Gminy i Miasta D. rozpatrzył złożony wniosek na podstawie przepisów ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Według przepisów tej ustawy informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez Burmistrza Gminy i Miasta D. , która używana jest do realizacji powierzonych zadań publicznych. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie wniosku materiałowego może podlegać ograniczeniom ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy jest traktowane jak tajemnica przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U z 2003 r., Nr 153, póz. 1503 ze zm.) Z powyższego przepisu wynika, że aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa musi spełniać warunki: poufności, braku ujawnienia, zabezpieczenia informacji. Przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są konsekwencją przesłanki poufności. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności, przy czym nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Burmistrz Gminy i Miasta D. sprawdził, że posiadana przez niego deklaracja zgodności nr [...] dokumentacja techniczno-ruchowa [...] oraz [...] nie są dostępne w publicznej sieci Internet, w tym na stronie www Spółki [...]. Spółka [...] podjęła działania mające na celu zachowanie poufności, poprzez zawarcie odpowiednich postanowień we wspomnianej wyżej umowie, w postaci tzw. klauzuli poufności, mających na celu utrzymanie w poufności informacji zawartych w załącznikach do umowy oraz nie udostępniając tych dokumentów w sposób łatwo dostępny na stronach www Spółki. Istotne jest również, że Spółka nie wyraziła zgody na udostępnienie posiadanych przez Urząd informacji podmiotom trzecim.

W odniesieniu do elementu materialnego wskazania wymaga, że w orzecznictwie przyjmuje się za doktryną, iż do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa zalicza się wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje dotyczące struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokość wynagrodzeń pracowników. Do tajemnicy przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know-how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i handlowe.

Analizując dostępne w Urzędzie dokumenty Burmistrz Gminy i Miasta D. stwierdził, że Dokumentacja ta skierowana jest zasadniczo do wykonawców i eksploatatorów sieci kanalizacyjnych. Ujawnienie tych informacji w całości lub w jakiejkolwiek części mogłoby wpłynąć na wartość Spółki [...] lub narazić ją na szkodę. W przedmiotowej sprawie tajemnica przedsiębiorcy, Spółki [...], wymaga odmowy udostępnienia wniosku materiałowego, w skład którego wchodzą w/w dokumenty. W przeciwnym bowiem razie Spółka narażona może zostać na szkodę spowodowaną ujawnieniem jej tajemnicy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. sp. z o.o., działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, póz. 1198 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, iż żądanie strony w pełnym zakresie dotyczy informacji o charakterze informacji publicznych. Nie neguje tego również organ I instancji.

Jednakże w zakresie żądania związanego z wystąpieniem nr 9 dotyczącym akceptacji materiałów do w/w zadania wraz z dokumentami: deklaracją zgodności nr [...] dokumentacją techniczno - ruchową [...] , dokumentacją techniczno - ruchową [...] organ stanął na stanowisku, iż jakkolwiek są one informacjami o charakterze publicznym, to podlegają ochronie. Powołano się na wynikające z art. 5 ustawy ograniczenia w dostępie do informacji publicznych - ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Celem ustalenia czy żądane informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy organ wystąpił do spółki [...] sp. z o.o. o wyjaśnienie, czy załączniki do wystąpienia nr 9 stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi otrzymano informację, iż informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorcy ponieważ zawierają informacje techniczne, a także technologiczne posiadające znaczną wartość gospodarczą, a które to informacje nie zostały ujawnione do publicznej wiadomości i zawierają informacje poufne, których ujawnienie naraziłoby spółkę na szkodę.

Organ dokonał szczegółowej analizy pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy". Wskazano na dwa aspekty tegoż pojęcia - materialny i formalny. Odniesiono powyższe do stanu faktycznego - czyli do kwestii możliwości ujawnienia żądanych informacji. Podkreślono, iż jeśli chodzi o tajemnicę przedsiębiorcy, to wobec braku definicji tego pojęcia w ustawie o dostępie do informacji publicznej należy odnieść się do definicji z ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. 2003, nr 153, póz. 1503 ze zm.). Przepis powyższy jest analogicznie stosowany w przypadku tajemnicy przedsiębiorcy. W przypadku uznania, iż właśnie z tajemnicą przedsiębiorcy mamy tu do czynienia konieczne jest wykazanie, iż zachowano warunki zawarte w przepisie art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W zaskarżonej decyzji wbrew twierdzeniu odwołania dano wyraz rozważaniom jakie były prowadzone celem ustalenia, czy żądana informacja winna być objęta ochroną jako tajemnicą przedsiębiorcy. Wskazano, iż w przedmiotowych dokumentach zawarte są szczegółowe opisy i dane techniczne urządzeń dostarczanych przez producenta Spółkę [...] oraz rysunki i schematy budowy urządzeń wraz z dokładnym opisem montażu, rozruchu i eksploatacji urządzeń. Ujawnienie tych informacji naraziłoby powyższą spółkę na szkodę. W ocenie Kolegium wyjaśnienie powyższe zasługuje na uwzględnienie. Brak jest możliwości zanegowania powyższych wyjaśnień organu i podzielenia w tym zakresie argumentacji odwołującego. Nie jest zasadne twierdzenie odwołującego, iż organ nie dokonał analizy pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, jak również, że naruszył zasady kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przeczy temu uzasadnienie decyzji, jak również dokumentacja zebrana w aktach sprawy.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. A. sp. z o.o., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a. zaniechanie przez organ obowiązku stania na straży praworządności, nie

podjęcie czy to z urzędu czy na wniosek strony wszelkich czynności w celu

dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

b. brak wszechstronnej oceny i analizy materiału dowodowego, a w konsekwencji błędną ocenę zebranych dowodów - zwłaszcza poprzez:

wadliwe przyjęcie, iż Spółka [...] podjęła szereg działań mających na celu zachowanie poufności dokumentów tj. deklaracja zgodności nr [...] dokumentacja techniczno-ruchowa [...] oraz [...] podczas gdy ustalenie to oparto jedynie na dwóch budzących wątpliwości środkach dowodowych nieznanych procedurze administracyjnej tj. "rozmowa telefoniczna z przedstawicielem Spółki [...] " oraz "kopii czwartej strony umowy przesłanej na adres e-mail pracownika Urzędu potwierdzona za zgodność z oryginałem" - co wyklucza dokonanie pewnego ustalenia faktycznego w tym zakresie [pierwsze spóźnione i budzące wątpliwości zastrzeżenie poufności firmy [...] odnoszące się do żądanych przez skarżącą spółkę dokumentów pojawiło się dopiero na etapie złożenia przez organ zapytania o ową tajemnicę],

wadliwe przyjęcie, że dokument "deklaracja zgodności nr [...] " jest objęta tajemnicą przedsiębiorstwa [czyli tym samym, że zawiera ona zastrzeżone dane techniczne o wartości gospodarczej], podczas gdy deklaracja zgodności stanowi jedynie potwierdzenie producenta, że wyrób spełnia wymogi określonych norm lub dyrektyw, stąd też posiłkując się podstawowymi zasadami doświadczenia życiowego oraz logiki, należy wskazać, że brak podstaw do przyjęcia, że w/w informacje mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa co konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego odmówienia udostępnienia informacji publicznej.

2. art. 7 k.p.a., 11 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. polegające na naruszeniu obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również nie dokonanie wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej co do wniosku - wystąpienia wykonawcy nr 9 (organ w treści uzasadnienia decyzji ustala, że załączniki do w/w wystąpienia objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, natomiast nie ustala, że taką tajemnicą objęty jest wniosek wykonawcy, a pomimo tego, oprócz spornych załączników, nie udostępnia skarżącej spółce także samego wniosku)

3. art. 5 ust. 2 u. d. i. p poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że informacje objęte wnioskiem skarżącej spółki są objęte tajemnicą przedsiębiorcy.

Na tej podstawie wniosła o uchylenie decyzji obydwóch organów w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w całości i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu II Instancji podlegała uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Z przepisem tym koresponduje treść art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2014 r. póz. 782), zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.(ust.1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki posiadają także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2164) umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Zasady określone w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, to także zasady określone w przywołanym wyżej art. 5 ustawy, znajdujące odzwierciedlenie w art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Poza sporem jest zatem, że żądane przez skarżącą spółkę dokumenty są informacją publiczną i nie są dokumentami związanymi z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego. Inną kwestią jest ewentualne ograniczenie dostępu do niektórych z nich, ze względu na dobra chronione prawem. Kwestia ta pozostaje sporna.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Pod pojęciem "stosowania przepisów Kpa do decyzji" nie należy rozumieć tylko i wyłącznie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 i 3 Kpa), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji. Są to w szczególności przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji, a więc możliwości jej weryfikacji w toku instancji. zwyczajnym. Oznacza to przede wszystkim, iż postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest sformalizowanym, jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. To z kolei oznacza, że w tego rodzaju postępowaniu nie jest wyłączona zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa), która polega na tym, że strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji publicznej. Tym samym organ II Instancji przeprowadza postępowanie po raz drugi, dokonując samodzielnej oceny dowodów. W niniejszej sprawie zachowanie tej zasady polegałoby również na zbadaniu przez organ II Instancji dokumentów, na podstawie których organ I Instancji podjął decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

W niniejszej sprawie zasada ta nie została zachowana.

Burmistrz Miasta i Gminy D. przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy do organu II instancji tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. za pismem z dnia 17 sierpnia 2015r. Pismo to zawiera spis przekazanych akt, w których brak jest informacji o przekazaniu spornych dokumentów. (k. [...] akt adm.). Oznacza to, że organ II instancji nie przeprowadził ponownie postępowania, a jedynie skontrolował decyzję organu I Instancji, i to tylko w ograniczonym zakresie tj. jedynie takim, na jaki pozwalały przedłożone akta.

Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika obowiązek sądu wydania wyroku "na podstawie akt sprawy", co oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach (tak NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. I GSK 1377/13). Zawartość przekazanych Sądowi akt sprawy wskazuje na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania przez SKO w K. , jako że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dysponował żądanymi przez Skarżącą dokumentami, co w konsekwencji doprowadziło do braku realnej możliwości rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II Instancji.

Nadto organ II instancji nie dostrzegł, że na k. [...] przedłożonych akt adm. znajduje się kserokopia wystąpienia wykonawcy nr [...] , dotycząca akceptacji materiałów dla zadania "Budowa kanalizacji w miejscowości [...] ", czyli ten dokument którego udostępnienia literalnie w swoim wniosku domagała się skarżąca. Zarówno organ I jak i II Instancji przyjął, że wniosek o udzielnie informacji publicznej obejmuje także załączniki do "wniosku materiałowego", jednak uzasadnienie obu decyzji odmownych koncentruje się wyłącznie na załącznikach, pomijając przy tym sam wniosek. Tymczasem lektura "wystąpienia wykonawcy nr [...] " znajdująca się na k. [...] akt nie pozostawia wątpliwości, że dokument ten nie zawiera żadnych danych, które naruszyłyby prawnie chronione tajemnice przedsiębiorcy.

Rację ma zatem skarżąca, że organy bez uzasadnionego powodu odmówiły udostępnienie tego dokumentu.

Wskazując na powyższe Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podkreśla, że dostrzega niebezpieczeństwo przekazywania tego rodzaju dokumentacji, a w szczególności włączania jej do akt sprawy, do których łatwy dostęp może mieć składający wniosek – strona postępowania (w tym wypadku Skarżąca spółka), co w konsekwencji w prosty sposób doprowadzić może do ich ujawnienia przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy zarówno przez organy jak i sądy administracyjne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje bowiem w żaden sposób trybu lub zasad przekazywania takich dokumentów w postępowaniu toczącym się na skutek wydania decyzji odmownej. Jednakże ustawa ta nie nakazuje również stosować do tego postępowania wszystkich przepisów Kpa (ani wprost ani odpowiednio), ale tylko te, które dotyczą decyzji administracyjnych. Oznacza to zdaniem Sądu, że usprawiedliwione i uzasadnione będzie takie działanie, które polegać będzie na wyłączeniu żądanej dokumentacji z akt administracyjnych ogólnie dostępnych i przekazanie ich organowi II Instancji (czy też później ewentualnie sądowi), z zachowaniem zasad poufności tj. np. doręczając je osobiście, w zabezpieczonej oddzielnej kopercie.

Jednocześnie Sąd podkreśla, że nie przesądza niniejszym wyrokiem o tym, czy żądana dokumentacja ma zostać udostępniona czy też nie i w jakim zakresie, ale wskazuje jedynie na to, że oceny tej we własnym zakresie musi dokonać również organ II Instancji. Dokonując tej oceny organ weźmie pod uwagę, że definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z powyższego przepisu wynika, że aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji.

Informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, podkreślenia wymaga, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. A. Michalak, Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło, M. Wyrwiński, "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. I CKN 89/01, (publ. LEX nr 583717). Co do pojęcia informacji posiadającej wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ww. ustawy w doktrynie i orzecznictwie obowiązuje jego liberalna wykładnia, zgodnie z którą za całkowicie wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że nie jest usprawiedliwiony zarzut, że organy wadliwie przyjęły, "iż Spółka [...] podjęła szereg działań mających na celu zachowanie poufności dokumentów". Rzeczywiście w aktach sprawy znajduje się jedynie kserokopia jednej strony umowy, z której wynika, że spółka [...] zastrzegła poufność informacji dotyczących konstrukcji i funkcjonowania swoich urządzeń. Nie jest to w żaden sposób zastrzeżenie spóźnione, jak twierdzi skarżąca. Wcześniej nie było bowiem powodów, aby spółka ujawniała zawarte przez siebie umowy. Natomiast jeżeli wątpliwość budzi fakt, że okoliczność ta ustalona została na podstawie kopii dokumentu (fragmentu umowy), to wyjaśnienie tej okoliczności należeć będzie do organu II Instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu. Zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u. d. i. p poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że informacje objęte wnioskiem skarżącej spółki są objęte tajemnicą przedsiębiorcy jak już wyżej obszernie wskazano, nie jest możliwy do zweryfikowania.

Z wszystkich wyżej wymienionych względów orzeczono jak w pkt. I wyroku, na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit.c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.