Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2223/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2022 r. znak DON.7100.79.2022.MB w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ" lub "GINB") decyzją z 12 sierpnia 2022 r. znak DON.7100.79.2022.MB, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB") z 14 lutego 2022 r. nr 42/2022 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - [...] (dalej jako "PINB") z 24 kwietnia 2003 r. nr 124/03, zmienionej decyzjami PINB z 30 kwietnia 2008 r. nr 90/08, z 12 lutego 2016 r. nr 44/2016 i z 30 czerwca 2017 r. nr 883/2017.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta Krakowa (dalej jako "Prezydent") decyzją z 23 sierpnia 2000 r. nr 480/2A/00 udzielił pozwolenia na budowę i zatwierdził projekt budowlany II etapu budowy kompleksu sportowo-rekreacyjnego na dz. nr [...] i nr [...] obręb 10 Kraków-[...] (decyzja ta została za zgodą stron przeniesiona na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. decyzją Prezydenta z 8 października 2000 r. nr 616/2A/00). W sentencji tej decyzji zawarto warunek, by "przed przystąpieniem do użytkowania kompleksu" inwestor zrealizował "prawidłowy pod względem technicznym dojazd, na podstawie odrębnej decyzji zezwalającej na budowę". Organ zastrzegł, że niezrealizowanie powyższego warunku spowoduje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm.).

W związku z wykonaniem prac z odstępstwami od zatwierdzonego pozwolenia (w uzasadnieniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z 10 grudnia 2002 r. wskazano na powiększenie powierzchni hali nr 2 poprzez dobudowanie do niej od strony północno-zachodniej dwóch parterowych części oraz podniesienie wysokości budynku "D"), PINB decyzją z 17 grudnia 2002 r. nr 396/02 nałożył na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.b.", obowiązek przedstawienia w terminie do 20 lutego 2003 r. dokumentów koniecznych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W związku z wydaniem ww. decyzji, Prezydent na podstawie art. 36a ust. 2 P.b. decyzją z 6 lutego 2003 r. nr AU-1/531/56/03 uchylił własną decyzję o pozwoleniu na budowę z 23 sierpnia 2000 r.

PINB decyzją z 24 kwietnia 2003 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1a P.b., udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych "obejmujących dokończenie Kompleksu sportowo-rekreacyjnego [...], usytuowanego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...]", zgodnie z projektem zamiennym architektoniczno-budowlanym opracowanym przez arch. M. D. oraz projektami branżowymi. Decyzja ta była następnie zmieniana za zgodą wszystkich stron, na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), kolejno decyzjami PINB z 30 kwietnia 2008 r., z 12 lutego 2016 r. i z 30 czerwca 2017 r. Każda z decyzji zatwierdzała następny projekt zamienny inwestycji.

I tak, decyzją z 30 kwietnia 2008 r. PINB udzielił inwestorowi [...] Sp. z o.o. w K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych obejmujących dokończenie Kompleksu sportowo-rekreacyjnego w K. zgodnie m.in. z projektem architektoniczno-budowlanym zamiennym opracowanym przez arch. M. P. Decyzją z 12 lutego 2016 r. zmienił decyzję z 30 kwietnia 2008 r. - zamiast zatwierdzenia projektów budowlanych zatwierdzonych decyzją z 30 kwietnia 2008 r., zatwierdził wielobranżowy projekt zamienny p.n. "Przebudowa kompleksu sportowo-rekreacyjnego "[...]", opracowany w lipcu 2015 r. przez mgr. inż. arch. M. P. i mgr. inż. arch. D. R. i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w zakresie robót budowlanych pozostałych do wykonania, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym; decyzją z 30 czerwca 2017 r. zmienił decyzję z 30 kwietnia 2008 r. zmienioną decyzją z 12 lutego 2016 r. orzekając o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego p.n. "Przebudowa kompleksu sportowo-rekreacyjnego "W." ul. [...]" opracowanego w okresie od listopada 2016 r. do marca 2017 r. przez mgr. inż. arch. Ł. J. oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót w zakresie robót pozostałych do wykonania, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym, jak również zobowiązał inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (zmiany w projekcie dotyczyły głównie zmiany w układzie funkcjonalnym oraz aranżacji wnętrza).

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. (dalej jako "skarżący") pismem z 4 października 2018 r., wniosło o "podjęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 24 kwietnia 2003 r. oraz decyzji ją zmieniających.

WINB postanowieniem z 8 lipca 2021 r. nr 622/2021 wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a postanowieniem z 7 grudnia 2021 r. nr 1066/2021 odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji, jak też decyzji ją zmieniających.

Następnie WINB decyzją z 14 lutego 2022 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z 24 kwietnia 2003 r. zmienionej decyzjami z 30 kwietnia 2008 r., z 12 lutego 2016 r. i z 30 czerwca 2017 r.

GINB decyzją z 12 sierpnia 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję WINB z 14 lutego 2022 r. i wskazał, że prowadzone postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji z 24 kwietnia 2003 r. zmienionej decyzjami z 30 kwietnia 2008 r., z 12 lutego 2016 r. i z 30 czerwca 2017 r. Decyzja z 24 kwietnia 2003 r. posiadała dwa elementy: wydawała pozwolenie na wznowienie robót budowlanych oraz zatwierdzała projekt zamienny. Dalsze decyzje w miejsce zatwierdzonego projektu zatwierdzały inne projekty zamienne. Tym samym w niniejszym postępowaniu podstawowe znaczenie ma decyzja z 24 kwietnia 2003 r. (w zakresie pozwolenia na wznowienie robót) oraz decyzja z 30 czerwca 2017 r. (w zakresie zatwierdzenia projektu zamiennego). Decyzje z 30 kwietnia 2008 r. i z 12 lutego 2016 r. zatwierdzały zamienne projekty budowlane, które następnie zostały zastąpione projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z 30 czerwca 2017 r. Postępowanie zwykłe prowadzone było w ramach postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50-51 P.b. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., organ nadzoru budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, w drodze decyzji: nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Na mocy art. 51 ust. 1a P.b. organ nadzoru budowlanego po wykonaniu tego obowiązku wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W tej sprawie organ poprawnie zastosował powyższe przepisy. Decyzją z 17 grudnia 2002 r. nakazał bowiem inwestorowi przedłożenie m.in. inwentaryzacji wykonanych robót, orzeczenia o stanie technicznym obiektu i projektu dokończenia pozostałych robót. Inwestor dostarczył wymagane dokumenty, z których wynikało, że będący w budowie obiekt, mimo odstępstw od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, spełnia wymogi określone w przepisach. Co szczególnie ważne w tej sprawie, projekt zamienny był zgodny z warunkami decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W takim stanie sprawy PINB zobligowany był do wydania decyzji zezwalającej na wznowienie robót i zatwierdzającej projekt zamienny. Organ w poprawny sposób zastosował jasny przepis prawa, nie doszło więc do rażącego jego naruszenia. Dalej decyzje PINB zatwierdzające kolejne projekty zamienne zostały zmienione na mocy art. 155 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, że decyzja z 24 kwietnia 2003 r. jest decyzją ostateczną. Inwestor – [...] sp. z o.o. Sp. k., w toku postępowań prowadzących do wydania decyzji zamiennych przedłożył zgody pozostałych stron postępowania na zmianę decyzji i nowe projekty zamienne. W ocenie GINB, nie doszło więc także do rażącego naruszenia art. 155 K.p.a. skoro procedura zmiany decyzji została poprawnie zastosowana. Odnosząc się do kwestii podnoszonej przez skarżącego, a mianowicie kwestii realizacji dojazdu do przedmiotowego kompleksu, GINB zauważył, że od frontu działki znajduje się duża ulica [...], od której po obu stronach działki odchodzą równoległe do siebie ulice [...] i [...]. Według Stowarzyszenia wjazd na teren kompleksu powinien znajdować się wyłącznie od strony ul. [...], a inwestor powinien dokonać jej modernizacji. Wynikać ma to z warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i z uzgodnień dokonywanych w toku wydawania tego pozwolenia. Odnosząc się do powyższego zarzutu, GINB zauważył, że postępowanie naprawcze nie było prowadzone w związku z odstępstwem w zakresie wjazdów, ale na skutek innego rodzaju odstępstw, tj. powiększenia hali nr 2 i podwyższenia budynku "D". Okoliczność, że kompleks ma mieć niewłaściwe połączenie z drogą publiczną została podniesiona dopiero we wniosku o stwierdzenie nieważności. Po drugie, w warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu będących załącznikiem do decyzji Prezydenta z 24 lutego 1999 r. nr 61/2U/99, w punkcie 6.2. zatytułowanym "warunki komunikacyjne" określono, że: "Dojazd do terenu inwestycji można rozwiązać w oparciu o ulicę [...] i [...] poprzez istniejące wjazdy". Porównując to wyrażenie z innymi punktami warunków zabudowy, gdzie używa się określeń takich jak "wymagane jest" czy "zachodzi konieczność", uznać należy, że określenia "można rozwiązać" nie należy, jak chce tego Stowarzyszenie, rozumieć w ten sposób, że inwestor musi wykonać wjazdy wyłącznie od ulicy [...] i ulicy [...]. Co więcej, warunkiem ustalenia warunków zabudowy jest posiadanie przez teren dostępu do drogi publicznej, natomiast organ właściwy w tej sprawie nie ma kompetencji do nakazania inwestorowi zapewnienia dojazdu do nieruchomości w ściśle określony sposób. Nie sposób też zgodzić się ze skarżącym, że w toku zmieniania decyzji "ewoluujące sposoby obsługi komunikacyjnej zaczęły przewidywać dojazd przez ul. [...] wprost niezgodnie z decyzją warunkach zabudowy". Analiza kolejnych planów zagospodarowania terenu wykazuje, że już na pierwotnym planie zagospodarowania terenu będącym częścią projektu budowlanego, zatwierdzonego w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, wjazd na teren inwestycji przewidziany był zarówno z ulicy [...] jak i z ulicy [...], z tym że pierwszy z nich oznaczony był jako "wjazd/wyjazd" a drugi jako "wjazd rezerwowy". W pierwotnym projekcie technicznym z marca 2000 r. określono, że "Dojazd do obiektu zorganizowano od ulicy [...]. Zapewniają go dwie równoległe drogi biegnące po wschodniej i zachodniej granicy posesji. Główny wjazd projektuje się od strony zachodniej po zmodernizowaniu ul. [...]." Jest o tyle ważne, że Stowarzyszenie przedstawia decyzję z 6 października 2000 r. jako tę, która w sposób prawidłowy regulowała kwestię dojazdu do kompleksu. Zarówno na planach jak i w treści projektu wskazuje się, że dojazd będzie realizowany zarówno z ulicy [...] jak i z ulicy [...]. W obecnie obowiązującym projekcie budowlanym zamiennym, zatwierdzonym decyzją z 30 czerwca 2017 r. przewidziano, że "Obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji prowadzona będzie od strony ulicy [...] w oparciu o istniejący układ dróg dojazdowych". Na planie zagospodarowania terenu, załączonym do tego projektu wjazdy od strony ulicy [...] i od ulicy [...] oznaczono jednakowo jako "wjazdy na działkę - istniejące". Znajdują się one w miejscach przewidzianych na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W aktach znajduje się także opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z 21 kwietnia 2017 r. znak: IW.460.3.1639.2016, pozytywnie opiniująca przewidzianą w projekcie zamiennym "koncepcję obsługi komunikacyjnej". Wbrew więc twierdzeniom skarżącej, obsługa komunikacyjna przedmiotowej inwestycji nie uległa zmianie, a jeśli tak, to zmiany te zostały dokonane za zgodą odpowiedniego organu. Jedyną różnicą jest brak w decyzjach zatwierdzających kolejne projekty budowlane warunku wykonania modernizacji ul. [...] przed przystąpieniem do użytkowania kompleksu. Tymczasem w ocenie skarżącego, o rażącym naruszeniu prawa ma świadczyć brak określenia w decyzjach zatwierdzających projekt zamienny warunku podobnego do tego zawartego w decyzji wydającej pozwolenie na budowę, tj. że decyzja ta wygaśnie w przypadku braku wykonania prawidłowego pod względem technicznym dojazdu na podstawie odrębnej decyzji zezwalającej na budowę. Nie sposób zgodzić się taką argumentacją. Choć jednak decyzja wydana w postępowaniu naprawczym zastępuje w przypadku danej inwestycji pozwolenie na budowę wydane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie oznacza to, że decyzja o pozwoleniu na budowę wiąże organ nadzoru budowalnego. Organ nie miał zatem obowiązku zawierania w swojej decyzji takiego warunku tylko dlatego, że znajdował się on w pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. GINB nie dostrzegł natomiast podstaw prawnych ani merytorycznych, które uzasadniałyby nałożenie takiego warunku. Inwestycja do dnia dzisiejszego nie została bowiem ukończona, a kwestia oceny prawidłowości dojazdu do drogi publicznej będzie badana przy okazji postępowania w sprawie udzielenia zgody na użytkowanie obiektu. GINB zauważył, że obowiązek wykonania dojazdu wyłącznie z ul. [...] nie wynika ani z decyzji o warunkach zabudowy ani z decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została uchylona decyzją Prezydenta z 6 lutego 2003 r. Obowiązek ten nie wynika także z oświadczenia o warunkach przyłączenia do dróg lądowych z 10 sierpnia 1999 r. znak: GO 02-1-1.7020-3/611/1171818/99, wydanego przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Krakowa i pisma Zarządu Gospodarki Komunalnej z 7 lipca 2000 r. znak: ZGK/RP/545-U/3601/00, na które to dokumenty powołuje się skarżący. Są to przy tym dokumenty złożone w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z 23 sierpnia 2000 r. Jednocześnie przed zatwierdzeniem obecnego projektu zamiennego inwestor uzyskał aktualną opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z 21 kwietnia 2017 r. Nie ma podstaw, by uznać, że uzgodnienia dokonane wiele lat wcześniej, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (które następnie zostało uchylone ze względu na odstępstwa) było dla organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie naprawcze wiążące w takie sposób, że zatwierdzenie projektu zamiennego w zakresie komunikacji uzgodnionego na nowo, stanowiłoby rażące naruszenie prawa. GINB nie podzielił również zarzutu, że WINB orzekając w postępowaniu nadzorczym nie dysponował kompletem akt sprawy. Choć bowiem w uzasadnieniu decyzji z 14 lutego 2022 r. znajduje się informacja o tym, że w kopiowanych aktach PINB brak było kart nr 351-653, to jednak pismem z 16 maja 2022 r. znak: DON.7100.79.2022.MB, GINB zwrócił się do organu powiatowego o przekazanie brakującego fragmentu akt. Akta te zostały przekazane przy piśmie z 29 czerwca 2022 r. znak: ROIK 1.5160.157.2018.MGE. Karty nr 351-653 zawierają zamienny projekt budowalny zatwierdzony decyzją z 24 kwietnia 2003 r. W postępowaniu nieważnościowym WINB dysponował kopiami tego projektu, a więc zawartość brakujących kart była mu znana i brak kart nr 351-653 w żaden sposób nie wypłynął na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Przeprowadzone postępowanie nieważnościowe nie wykazało więc, by decyzja PINB z 24 kwietnia 2003 r. ani decyzje ją zmieniające były obarczone którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżący wniósł o jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji pierwszej instancji, zarzucając organom naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 5 ust 1 pkt 9 P.b. w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2003 r. Nr 33, poz. 270 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", w zw. z art. 51 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1-3 i art. 34 ust. 1 pkt 3 P.b. w zw. z art. 155 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, w której decyzje stanowiące przedmiot postępowania nieważnościowego zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa ze względu na nieuwzględnienie w ich treści warunków odpowiedniego dostępu do drogi publicznej wyznaczonych przez decyzję o ustaleniu warunków zabudowy oraz przez oświadczenie o warunkach przyłączenia do dróg lądowych, które powinny stać u podstaw decyzji w ramach postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę oraz postępowania naprawczego będącego jego konsekwencją;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 15 w zw. z art. 77 w z art. 7 w zw. z art. 8 K.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności i rozpatrzenie materiału dowodowego w odniesieniu do ponad 300 stron akt obejmujących projekt techniczny zamienny stojący u podstaw decyzji stanowiącej przedmiot zaskarżenia wyłącznie przez GINB, przy jednoczesnym uznaniu, że materiał ten został uprzednio rozpoznany przez WINB, mimo przeciwnych wyjaśnień tego organu w tym zakresie powoływanych w uzasadnieniu jego decyzji;

b) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji WINB, mimo istniejących przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji stanowiących przedmiot postępowania, lub ewentualnie do uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ze względu na nierozpoznanie istotnej części materiału dowodowego przez ten organ.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wady popełnione przez organy przy wydawaniu decyzji stanowiących przedmiot postępowania powinny stanowić o ich unieważnieniu ze względu na rażące naruszenie prawa polegające na pominięciu zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz szeregu decyzji, uzgodnień oraz oświadczeń, zaleceń technicznych dotyczących drogi dojazdowej, przygotowanych dla zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa, w tym bezpieczeństwa przeciwpożarowego, a w konsekwencji niezapewnienia inwestycji należytego dojazdu. GINB utrzymując w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 24 kwietnia 2003 r. wraz z decyzjami zmieniającymi powinien zwrócić uwagę, że decyzja ta wprost wymija temat dojazdu z ul. [...], mimo bardzo wyraźnego postawienia problemu obsługi komunikacyjnej w ramach postępowania prowadzącego do wydania decyzji z 23 sierpnia 2000 r. Prezydent decyzją tą zatwierdził natomiast projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Kompleksu sportowo-rekreacyjnego [...] - II etap inwestycji, pod warunkiem zrealizowania przed przystąpieniem do użytkowania prawidłowego pod względem technicznym dojazdu na podstawie odrębnej decyzji zezwalającej na budowę, a niedopełnienie tego warunku miało spowodować wygaśnięcie decyzji zgodnie z art. 162 § 1 pkt. 2 K.p.a. Precyzując warunki decyzji w jej dalszej części, w wykonaniu art. 36 ust. 1 i ust. 2 P.b. wskazano, że inwestycja musi m.in. zachowywać warunki pisma Zarządu Gospodarki Komunalnej z 7 lipca 2000 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że "ze względu na brak prawidłowego pod względem technicznym dojazdu docelowego, celem umożliwienia prawidłowego funkcjonowania kompleksu sportowo-rekreacyjnego koniecznym jest opracowanie i wykonanie takiego rozwiązania komunikacyjnego, które umożliwiłoby prawidłowe włączenie drogi wewnętrznej do miejskiego układu komunikacyjnego". Konieczność zamieszczenia warunku zapewnienia odpowiedniego dojazdu w treści decyzji wynikała również z: 1) decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z 24 lutego 1999 r., w której wskazano, że "Dojazd do terenu inwestycji można rozwiązać w oparciu o ulicę [...] i [...] poprzez istniejące wjazdy"; 2) oświadczenia UMK o warunkach przyłączenia do dróg lądowych z 10 sierpnia 1999 r., w którym wskazano "bezpośrednio dojazd zapewni układ ulic wewnętrznych: - dopuszcza się możliwość etapowej realizacji docelowego układu drogowego: Etap I - hale z trzema kortami tenisowymi bez widoczności - dojazd istniejącą ul. [...]; Etap II - Centrum Sportowe wg rozwiązania docelowego; dojazd zmodernizowaną do 4,5 m ul. [...]; - zrealizowanie pełnego układu drogowego warunkuje oddanie do użytku proj. Centrum Sportowego; szczegóły techniczne wjazdu uzgodnić w MZD Kraków"; 3) uzgodnień MZD Kraków z 12 sierpnia 1999 r. w zakresie drogi dojazdowej i włączenia do istniejącej ulicy [...], z warunkami dla I i II etapu inwestycji, które względem II etapu inwestycji wskazywały: "Dla II etapu Centrum Sportowego należy zapewnić dojazd poprzez zmodernizowaną ul. [...] zgodnie z warunkami "Oświadczenia o warunkach przyłączenia do dróg lądowych" oraz przy uwzględnieniu warunków pisma ZGK-1/TD/5029/99"; 4) oświadczenia Zarządu Gospodarki Komunalnej z 7 lipca 2000 r., które nie wnosiło zastrzeżeń do wydania pozwolenia na budowę II etapu budowy Hal Sportowych [...] pod następującymi warunkami: 1. Dotrzymania przez inwestora warunków zawartych w oświadczeniu o warunkach przyłączenia do dróg lądowych (o którym mowa w pkt 2 powyżej); 2. Dotrzymania uzgodnień zawartych w piśmie MZD z 12 sierpnia 1999 r. (o którym mowa w pkt 3 powyżej). W związku z tym, że inwestor prowadził inwestycję z istotnymi odstępstwami od warunków ustalonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzja z 23 sierpnia 2000 r. została uchylona decyzją z 6 lutego 2003 r. (stała się ostateczna w dniu 15 kwietnia 2003 r.) i zostało wszczęte postępowanie naprawcze zakończone decyzją z 24 kwietnia 2003 r., która wraz z późniejszymi decyzjami zmieniającymi stoi u podstaw postępowania stanowiącego przedmiot odwołania. Z analizy projektu budowlanego zamiennego stanowiącego załącznik do decyzji z 24 kwietnia 2003 r. wynika, że dodatkowo uzyskane zostały warunki dostawy mediów oraz decyzja Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków z 25 lipca 2002 zmieniająca zezwolenie z 7 lipca 2000 r. na prowadzenie II etapu inwestycji w ten sposób, że zezwolenie dotyczyło wykonywania prac według projektu budowalnego zamiennego z maja 2002 r. Najprawdopodobniej przy wydawaniu decyzji z 24 kwietnia 2003 r. wykorzystano uzgodnienie ZGK z pisma z 7 lipca 2000 r., których podstawą było oświadczenie UMK o warunkach przyłączenia do dróg lądowych z 10 sierpnia 1999 r., pismo Miejskiego Zarządu Dróg z 12 sierpnia 1999 r. oraz pismo ZGK z 4 sierpnia 1999 r. wraz z projektem budowlanym wykonawczym branży drogowej dla modernizacji ul. [...]. W decyzji z 24 kwietnia 2003 r. nie został jednak zawarty warunek wykonania drogi dojazdowej ul. [...], który to warunek był zawarty w uchylonej decyzji o pozwoleniu na budowę, a sankcją za niedopełnienie tego warunku było stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a. Również w późniejszych decyzjach zmieniających tę decyzję, brak jest analogicznego warunku uzależniającego uzyskanie pozwolenia na użytkowanie od uprzedniego zrealizowania drogi dojazdowej. W projektach budowlanych zatwierdzanych decyzjami PINB, dochodzi do zmiany sposobu obsługi komunikacyjnej inwestycji wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy i uchylonej decyzji o pozwoleniu na budowę i stopniowo zaczyna się pojawiać obsługa komunikacyjna inwestycji z ul. [...] (co jest wprost niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy oraz uzgodnieniami technicznymi do decyzji), a w opisach do projektów budowlanych nie ma już obowiązku wykonania drogi dojazdowej z ul. [...] w sposób określony w uzgodnieniu ZGK z pisma z 7 lipca 2000 r. Ewoluujące sposoby obsługi komunikacyjnej, przewidujące dojazd przez ul. [...], a więc niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy oraz uzgodnieniami zarządu dróg wydanymi na potrzeby decyzji o pozwoleniu na budowę, nie spełniały wymagań zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej przewidzianego w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w związku z § 14 rozporządzenia oraz przewidzianego w uzgodnieniach zarządcy drogi. W konsekwencji decyzja z 24 kwietnia 2003 r. powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Co więcej, zaskarżona decyzja narusza również przepisy postępowania, bowiem na str. 12 uzasadnienia decyzji WINB wskazywano wprost, że w aktach PINB brak było części dokumentacji, tj. kart od nr 351-653, ponadto projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z 23 sierpnia 2000 r. był w formie kopii. W aktach brak było również projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 30 sierpnia 1999 r. obejmującą I etap inwestycji. W ocenie skarżącego, brak zbadania tak poważnej części akt przez WINB ze względu na wskazywaną przez niego niedostępność stanowi rażące naruszenie wymogów postępowania dowodowego. GINB w ramach własnego postępowania wprawdzie uzyskał brakujące karty, to jednak w ocenie skarżącego, nie był uprawniony do samodzielnej ich oceny. Mógł bowiem jedynie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Z kolei stwierdzenie przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli jest decyzja GINB z 12 sierpnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję WINB odmawiająca stwierdzająca nieważności decyzji PINB z 24 kwietnia 2003 r., zmienionej decyzjami z 30 kwietnia 2008 r., z 12 lutego 2016 r. i z 30 czerwca 2017 r.

Wyjaśnić przede wszystkim należy, że procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo lub nakładających obowiązek prawny.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Zaznaczyć jednak należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w jego efekcie decyzji administracyjnej, w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy od tej jaką przeprowadzono pierwotnie, chyba że chodzi o kwalifikowane naruszenie przepisów procesowych, których wadliwa subsumcja doprowadziła do rażąco błędnych ustaleń.

W kontekście powyższego przypomnieć należy, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. można mówić jedynie i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie trzy podstawowe przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i niejako warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są bowiem skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje w obrocie prawnym, czyniąc dalsze trwanie decyzji niemożliwym do zaakceptowania.

W niniejszej sprawie postępowanie zwykłe prowadzone było w ramach postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50-51 P.b. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., organ nadzoru budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, w drodze decyzji: nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Na mocy art. 51 ust. 1a P.b. organ nadzoru budowlanego po wykonaniu tego obowiązku wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie organ poprawnie zastosował powyższe przepisy. Decyzją z 17 grudnia 2002 r. nakazał bowiem inwestorowi przedłożenie m.in. inwentaryzacji wykonanych robót, orzeczenia o stanie technicznym obiektu i projektu dokończenia pozostałych robót. Inwestor dostarczył wymagane dokumenty, z których wynikało, że będący w budowie obiekt, pomimo odstępstw od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, spełnia wymogi określone w przepisach. W konsekwencji decyzją z 24 kwietnia 2003 r. PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 a P.b., udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych "obejmujących dokończenie Kompleksu sportowo-rekreacyjnego "[...]" Etap II ul. [...] (...)" - zgodnie z projektem zamiennym architektoniczno-budowlanym opracowanym przez arch. M. D. oraz projektami branżowymi. Nie można więc uznać, aby decyzja ta rażąco naruszała art. 51 ust. 1a P.b.

Następne decyzje PINB, kwestionowane przez skarżącego, zatwierdzały kolejne projekty zamienne i wydane zostały na podstawie art. 155 K.p.a., zgodnie z którym: "Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". Nie ulega wątpliwości, że decyzja z 24 kwietnia 2003 r. jest decyzją ostateczną. Inwestor w toku postępowań prowadzących do wydania decyzji zamiennych przedłożył zgody pozostałych stron postępowania na zmianę decyzji i nowe projekty zamienne. W tej sytuacji prawidłowo uznały organy orzekające w sprawie, że nie doszło także do rażącego naruszenia art. 155 K.p.a., skoro procedura zmiany decyzji została poprawnie zastosowana (co ważne, zmiany dotyczyły głównie zmiany w układzie funkcjonalnym oraz aranżacji wnętrza).

Mając na uwadze tak ukształtowany stan faktyczny i prawny sprawy, prawidłowo zauważył GINB, że dla oceny dalszych zarzutów skarżącego (związanych głównie z niezgodnością ww. decyzji z zapisami decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz z opiniami i uzgodnieniami innych organów w zakresie dostępu do drogi publicznej), kluczowe było dokonanie oceny zgodności z prawem decyzji z 24 kwietnia 2003 r. (w zakresie pozwolenia na wznowienie robót) oraz decyzji z 30 czerwca 2017 r., tj. ostatniej decyzji zmieniającej tę pierwszą decyzję (w zakresie zatwierdzenia projektu zamiennego).

Niemniej jednak w ocenie Sądu, mając na uwadze zarzuty skargi, nie można uznać, że projekt zamienny zatwierdzony decyzją z 24 kwietnia 2003 r. (jak też i kolejnymi decyzjami zmieniającymi) był niezgodny z warunkami decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak bowiem wskazano w decyzji o warunkach zabudowy z 24 lutego 1999 r. "dojazd do terenu inwestycji można rozwiązać w oparciu o ul. [...] i [...] poprzez istniejące wjazdy". Z powyższego wynika, że w decyzji tej wskazano jedynie na istniejącą możliwość skomunikowania inwestycji z drogami publicznymi, chociażby za pośrednictwem ww. ulic. Powyższy zapis nie jest zapisem kategorycznym, a w konsekwencji inne zlokalizowanie wjazdów na przedmiotową nieruchomość nie może być oceniane w charakterze rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podkreślić w tym miejscu należy, że inne są wymogi przy ocenie prawidłowości decyzji w postępowaniu nieważnościowym, gdzie naruszenie prawa musi być kwalifikowane, a inne w postępowaniu zwyczajnym, gdzie uwzględnia się wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro zatem w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano jedynie na możliwą komunikację nieruchomości poprzez już istniejące wjazdy, to nie sposób uznać, że ustalono dojazd do nieruchomości w ściśle określony sposób.

Co więcej, nie można uznać, jak twierdzi skarżący, że decyzja z 24 kwietnia 2003 r. wprowadziła możliwość dojazdu z ul. [...], podczas gdy zarówno decyzja o warunkach zabudowy, jak i decyzja o pozwoleniu na budowę wjazdu takiego nie przewidywała. Już bowiem w projekcie technicznym z marca 2000 r. wskazano, że dojazd do obiektu zorganizowano od ul. [...]. Zapewniają go dwie równoległe drogi biegnące po wschodniej i zachodniej granicy posesji. Główny wjazd projektuje się od strony zachodniej po zmodernizowaniu ul. [...]. Z kolei na pierwotnym planie zagospodarowania terenu będącym częścią projektu budowlanego, zatwierdzonego w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, wjazd na teren inwestycji przewidziany był zarówno z ul. [...] jak i z ul. [...], z tym że pierwszy z nich oznaczony był jako "wjazd/wyjazd" a drugi jako "wjazd rezerwowy". W konsekwencji projekt ten zatwierdzono decyzją o pozwoleniu na budowę II etapu z 23 sierpnia 2000 r. pod warunkiem zrealizowania przed przystąpieniem do użytkowania kompleksu sportowo-rekreacyjnego prawidłowego pod względem technicznym dojazdu, na podstawie odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Również następne projekty zamienne wskazują na dwie drogi dojazdowe od wschodu i zachodu działki. I tak, dokumentacja techniczna zamienna z maja z 2002 r., stanowiąca załącznik do decyzji o wznowieniu robót budowlanych z 24 marca 2003 r., wskazuje na dojazd przez zmodernizowaną ul. [...] i projektowaną drogę wewnętrzną. Droga wewnętrzna od strony wschodniej podłączona jest do drogi gruntowej, jednak ten wjazd jest rezerwowy i będzie używany tylko w sytuacjach awaryjnych. W projekcie technicznym z 2008 r. zatwierdzonym decyzją z 30 kwietnia 2008 r. wskazano, że dojazd do obiektu od strony ul. [...], w oparciu o istniejące prostopadłe do ul. [...] drogi dojazdowe usytuowane po wschodniej i zachodniej stronie terenu dawnej strzelnicy. Główny wjazd zaprojektowano od ul. [...], od strony zachodniej i pozostaje bez zmian. Tak samo określono dojazd i wjazdy na nieruchomość w projekcie technicznym z 2016 r. zatwierdzonym decyzją z 12 lutego 2016 r., w którym podano, że dojazd do obiektu został zaprojektowany w pierwotnie obowiązującym projekcie od strony ul. [...], w oparciu o istniejące prostopadłe do ul. [...] drogi dojazdowe usytuowane po wschodniej i zachodniej stronie terenu dawnej strzelnicy. Główny wjazd zaprojektowano od ul. [...], od strony zachodniej i pozostaje bez zmian. Z kolei w projekcie technicznym z marca 2017 r. zatwierdzonym decyzją z 30 czerwca 2017 r. wskazano, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji prowadzona będzie od strony ul. [...] w oparciu o istniejący układ dróg dojazdowych. Przy tym w projekcie zagospodarowania działki z listopada 2016 r. oznaczono główny dojazd od ul. [...] drogą nr [...] szerokość min. 3,5 m. Wjazdy zaplanowano przy tym od strony ul. [...] i od ul. [...] i oznaczono je jednakowo jako "wjazdy na działkę - istniejące". Znajdują się one w miejscach przewidzianych na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając na uwadze zapisy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji kwestionowanych w trybie stwierdzenia nieważności, nie można uznać, że w sprawie miała miejsce oczywista, rażąca sprzeczność wydanych decyzji zatwierdzających projekty zamienne z zapisami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji.

W aktach znajduje się ponadto opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z 21 kwietnia 2017 r. znak: IW.460.3.1639.2016, pozytywnie opiniująca przewidzianą w projekcie zamiennym (zatwierdzonym decyzją z 30 czerwca 2017 r.) "koncepcję obsługi komunikacyjnej". Wskazuje ona jednocześnie, że "Dla prawidłowego funkcjonowania całości inwestycji przed końcowym odbiorem do użytkowania konieczna jest realizacja dojazdu zgodnie z uzgodnioną niniejszym pismem koncepcją, wraz z jednoczesnym zamknięciem istniejących obecnie połączeń na teren działek, w tym poprzez odbudowę wału w miejscach, które obecnie są przerwane od strony ul. [...] i ul. [...]". Do akt przedłożono też opinię Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z 15 marca 2017 r., która akceptuje wstępnie korektę układu komunikacyjnego, jak też pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków z 17 maja 2017 r. na prowadzenie robót budowlanych z wyłączeniem zagospodarowania terenu.

Wbrew twierdzeniom skarżącego uznać więc należy, że obsługa komunikacyjna przedmiotowej inwestycji nie uległa zmianie, a jeśli częściowo tak się stało, to zmiany te zostały dokonane za zgodą odpowiednich organów. Niezasadne jest przy tym, w sytuacji istnienia uzgodnień właściwych organów z 2017 r., żądanie skarżącego uwzględniania obecnie oświadczenia Urzędu Miasta Krakowa o warunkach przyłączenia do dróg lądowych z 10 sierpnia 1999 r., uzgodnień Miejskiego Zarządu Dróg w Krakowie z 12 sierpnia 1999 r. w zakresie drogi dojazdowej i włączenia do istniejącej ul. [...], z warunkami dla I i II etapu inwestycji, czy też oświadczenia Zarządu Gospodarki Komunalnej z 7 lipca 2000 r., które to wydane zostały jeszcze przed wydanym pozwoleniem na budowę, tj. ponad 20 lat temu.

O rażącym naruszeniu prawa nie świadczy również to, że w decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych i zatwierdzającej projekt zamienny nie znalazł się warunek zrealizowania przez inwestora "prawidłowego pod względem technicznym dojazdu", który był wymieniony w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Wydana w sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę (następnie uchylona), jak słusznie wskazał GINB, nie wiązała PINB w postępowaniu naprawczym. Co więcej, PINB nie miał obowiązku zawierania w decyzji takiego warunku. Kwestia oceny prawidłowości parametrów technicznych dojazdu do drogi publicznej będzie bowiem badana przy okazji postępowania w sprawie udzielenia zgody na użytkowanie obiektu.

Z przywołanych powyżej przyczyn, organom orzekającym w sprawie nie sposób zarzucić naruszenia wskazywanych w skardze przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 5 ust 1 pkt 9 P.b. w zw. z § 14 rozporządzenia w zw. z art. 51 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1-3 i art. 34 ust. 1 pkt 3 P.b. w zw. z art. 155 K.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji, mimo nieuwzględnienia w nich warunku odpowiedniego dostępu do drogi publicznej wyznaczonego przez decyzję o ustaleniu warunków zabudowy oraz oświadczeń i uzgodnień uzyskanych jeszcze przed wydaniem pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 24 lutego 2023 r., pełnomocnik skarżącego podniósł dodatkowo, nie przywoływany przed organami orzekającymi w sprawie, zarzut niewykonalności decyzji zmieniającej z 30 czerwca 2017 r., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., z uwagi na to, że zatwierdzone nią warunki obsługi komunikacyjnej inwestycji przewidują tę komunikację poprzez drogę wewnętrzną, podczas gdy w miejscu tej drogi stoi budynek, który uniemożliwia jej realizację. Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że po pierwsze, zatwierdzony tą decyzją projekt techniczny z marca 2017 r. wprost wskazuje, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji prowadzona będzie od strony ul. [...] w oparciu o istniejący układ dróg dojazdowych. Po drugie zaś, wskazywane w motywach skargi okoliczności poddające w wątpliwość możliwość zrealizowania na etapie procesu inwestycyjnego ww. decyzji nie stanowią argumentu przemawiającego za uznaniem, że w sprawie zaistniała wskazywana niemożność wykonania kwestionowanej decyzji. Co do zasady niewykonalność powinna mieć charakter obiektywny, a więc niezależny od subiektywnej oceny podmiotu zobowiązanego do jej wykonania (co więcej podmiotem tym nie jest skarżący, ale inwestor, który na niewykonalność decyzji w toku postępowania nie wskazywał). W szczególności nie mają tutaj znaczenia przeszkody o charakterze technicznym, finansowym, organizacyjnym itp., które mogą być usunięte działaniem tego podmiotu. Niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały, to znaczy, że jej adresat jest trwale pozbawiony możliwości wykonania nałożonych decyzją obowiązków. Ocena niewykonalności decyzji nie może wynikać tylko ze stanu rzeczy istniejącego w dacie jej wydania, lecz musi uwzględniać faktyczny brak możliwości jej wykonania, również po jej wydaniu. Ponadto niewykonalność decyzji musi być następstwem przeszkód o charakterze obiektywnie i trwale nieusuwalnym. Przeszkody powodujące niewykonalność decyzji powinny być oczywiste (niewątpliwe). Natomiast z takim przeszkodami nie mamy do czynienia w tej sprawie. Nie istnieją bowiem w szczególności przeszkody prawne wykonania decyzji a więc nakazy lub zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji. O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wtedy, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W sprawie w żaden sposób nie wykazano by ww. decyzja była niemożliwa do wykonania przez inwestora.

Na wynik sprawy i dokonaną przez organy obu instancji ocenę, że kontrolowane decyzje nie naruszają prawa w sposób rażący nie ma wpływu również fakt, że WINB rozpatrując sprawę stwierdzenia nieważności nie dysponował wszystkimi aktami sprawy. Po pierwsze, jak słusznie zauważył GINB, organ ten posiadał te akta na płycie CD. Po drugie natomiast, organ drugiej instancji jest organem merytorycznym, który rozpatruje sprawę ponownie w jej całokształcie. W tej sytuacji, skoro na skutek zawartej w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji informacji, że w kopiowanych aktach PINB brak było kart nr 351-653, GINB uzyskał te akta od PINB i zapoznał się z nimi, nie sposób zarzucić organom naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Co więcej, karty nr 351-653 zawierają zamienny projekt budowlany zatwierdzony decyzją z 24 kwietnia 2003 r., który następnie trzykrotnie był zmieniany. Powyższe nie miało więc wpływu na wynik sprawy.

Na koniec zauważyć należy, a na co nie zwróciły uwagi organy orzekające w niniejszej sprawie, że zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Treść cytowanego przepisu wprowadzona została od 16 września 2021 r. na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 tej ustawy zastosowanie znalazł do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem. W konsekwencji również z powyższej przyczyny nie można było stwierdzić nieważności decyzji z 24 kwietnia 2003 r. oraz zmieniającej ją decyzji z 30 kwietnia 2008 r.

W ocenie Sądu, powyższe okoliczności potwierdzają, że organy zbadały wszechstronnie sprawę, zgodnie z regułami postępowania określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które to okoliczności, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), orzekł jak w sentencji wyroku.