Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1712/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29,  30, 48
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 7, 8 par. 1, 77, 107, 138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania S. S.A. (dalej: "Spółka") od decyzji Nr [...] z [...] marca 2018 r., [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), nakazującej jej wykonanie rozbiórki nośnika reklamowego, usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] (poprzedni nr ew. dz.[ z obrębu [...]) w W., Al. J. (teren kolejowy zamknięty), zamontowanego na słupie stalowym, połączonego z konstrukcją wsporczą instalowaną na płycie parkingowej (posiadającego przyłącze energetyczne), zlokalizowanego w okolicach wejścia na parking, który usytuowany jest na stropie tunelu średnicowego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...]WINB.

Uzasadniając orzeczenie, GINB wyjaśnił, że przedmiotem postępowania jest rozbiórka wolnostojącego nośnika reklamowego (ekran LED) wraz z towarzyszącą mu instalacją elektryczną i telekomunikacyjną, na obszarze kolejowym.

Prawo budowlane stanowi o dwóch rodzajach urządzeń reklamowych: wolno stojących, trwale związanych z gruntem i urządzeniach reklamowych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. Pierwsze z nich, tj. urządzenia reklamowe wolno stojące, trwale związane z gruntem (art. 3 pkt 3) wymagają pozwolenia na budowę. Art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, zwalniający z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, ma zastosowanie do robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach budowlanych.

Inwestor nie wystąpił w tej sprawie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, czy zgłoszeniem budowy wolnostojącego nośnika reklamowego (ekran LED) wraz z towarzyszącą mu instalacją elektryczną i telekomunikacyjną, na obszarze kolejowym.

Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego zasadnie wszczęto procedurę wynikającą z przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, obszar kolejowy to określony działkami ewidencyjnymi obszar (a więc geodezyjnie wymierny i dający się określić), na którym usytuowane są linie kolejowe oraz inne budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowych, a także służące do obsługi przewozu osób i rzeczy. Jest to dający się wyodrębnić geodezyjnie obszar, na którym jest lub może być usytuowana infrastruktura kolejowa w rozumieniu art. 4 pkt 1 powołanej wyżej ustawy. W definicji ustawowej obszaru kolejowego określono w sposób pozytywny wszelkie obiekty, które mogą się na nim znajdować, co oznacza zakaz sytuowania tam obiektów niewymienionych w art. 4 pkt 8 powołanej ustawy.

Zakaz ten wzmacnia ustanowienie dalszego zakazu, chociażby zbliżenia się tych innych obiektów do granic obszaru kolejowego, a zatem tym bardziej zakazane jest sytuowanie innych obiektów wewnątrz obszaru kolejowego.

Ustawa o transporcie kolejowym, w przepisie art. 53 ust. 1, stanowi, że usytuowanie budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych może mieć miejsce w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa 'ruchu kolejowego. Natomiast art. 53 ust. 2 stanowi, że budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym, że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m, z zastrzeżeniem ust. 4. Wykładnia art. 57 ust. 1 w zw. z art. 53 ustawy o transporcie kolejowym winna prowadzić do wniosku, że każde odstępstwo od warunków określonych w art. 53 ustawy może dotyczyć wyłącznie terenu usytuowanego na zewnątrz od granic obszaru kolejowego, nie zaś do dopuszczenia możliwości realizacji inwestycji wewnątrz tego obszaru - na obszarze kolejowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1691/11).

Jak wynika ze zdjęć usytuowania nośnika reklamowego oraz ustaleń dokonanych przez [...]WINB, ekran LED jest zamocowany na słupie stalowym posadowionym na ruszcie stalowym zakotwionym śrubami do płyty żelbetowej stanowiącej zadaszenie tunelu Średnicowej Linii Kolejowej w W. oraz w części [...] Kolei Dojazdowej. Istotnym w sprawie jest, że linia kolejowa [...] Kolei Dojazdowej nie jest zadaszona w całości, a nośnik reklamowy jest posadowiony koło odkrytej trakcji energetycznej tej kolei, tj. nad tą linią kolejową.

Organ wyjaśnił, że rozdział 9 ustawy o transporcie kolejowym dotyczący usytuowania budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych pozwala na sytuowanie budowli niezwiązanych z ruchem kolejowym w odległości niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Posadowienie nośnika reklamowego nad linią kolejową (przy linii trakcyjnej) może powodować zagrożenia dla ruchu kolejowego, przykładowo wykonywanie robót konserwacyjnych tablicy reklamowej.

Zgodnie z art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu stanowi konkretne, uzasadnione potrzeby właściciela, które z kolei zależą zawsze od charakteru i przeznaczenia nieruchomości. W konsekwencji, należy respektować unormowania prawne regulujące sposób zagospodarowania nieruchomości - obszaru kolejowego nad jego powierzchnią (art. 53 ustawy o transporcie kolejowym).

Konsekwencją powyższych ustaleń jest brak możliwości legalizacji przedmiotowej budowy nośnika reklamowego, tym samym jedyną prawnie dopuszczalną reakcją organu nadzoru budowlanego było zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, czyli nakazanie rozbiórki nośnika reklamowego (GINB przywołał w tym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 994/12).

Ustanowienie, w trybie art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne działki o numerze ewidencyjnym [...]z obrębu [...] jako terenu zamkniętego (art. 2 pkt 9 tej ustawy) nie powoduje ograniczeń w sposobie zagospodarowania takiej nieruchomości. Należy wskazać, że brak możliwości legalizacji przedmiotowej budowli nośnika reklamowego wynika z faktu, że nieruchomość jest obszarem kolejowym, a nie z uwagi na ustanowienie terenu zamkniętego na tej nieruchomości.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, która pismem datowanym na 22 czerwca 2018 r. swej pełnomocnik r. pr. K. K. – P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji pełnomocnik Spółki zarzuciła naruszenie:

"A. art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego, poprzez niezasadne wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę urządzenia reklamowego, w sytuacji, w której organ winien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne,

B. art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez: niezasadne uznanie, że pojęciem obszaru kolejowego objęty jest również teren nad stropem tunelu kolejowego, na którym nie jest zlokalizowane żadne urządzenie, o którym mowa we wskazanym przepisie, błędne uznanie, że urządzenie reklamowe posadowiono na obszarze kolejowym, w sytuacji, w której urządzenie to posadowione jest na parkingu, który usytuowany jest na stropie tunelu średnicowego,

C. naruszenie przepisu art. 57 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez niezasadne uznanie, że posadowienie nośnika reklamowego na parkingu, który usytuowany jest na stropie tunelu średnicowego stanowi realizację inwestycji wewnątrz obszaru kolejowego,

D. art. 57 ust. 2 ustawy' o transporcie kolejowym, poprzez niezwrócenie się do organu, który nadał przedmiotowemu terenowi status terenu zamkniętego o wyrażenie stanowiska, czy planowana inwestycja da się pogodzić z celem ustanowienia terenu zamkniętego, związanego z realizacją potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa,

E. art. 6 oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady legalności działania organów oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej,

F. art. 7, art. 77 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie w sprawie postępowania dowodowego oraz oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowym stanie faktycznym, nieznajdującym odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji,

G. art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na jego błędnym zastosowaniu i wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji obarczoną ww. wadami, którą to decyzję organ II instancji z uwagi na wymienione powyżej okoliczności obowiązany był uchylić".

Pełnomocnik Spółki wniosła o "wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości" oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i "rozważenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zasadności uchylenia decyzji organu I instancji" oraz o zasądzenie kosztów.

Uzasadniając skargę, po opisaniu stanu faktycznego, pełnomocnik Spółki podkreśliła, że organ błędnie posiłkuje się pojęciem własności określonym w przepisie art. 143 k.c. do interpretacji obszaru kolejowego. Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym, obszarem kolejowym jest powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Z powyższego wprost wynika, że polski ustawodawca przy definiowaniu pojęcia obszaru kolejowego odniósł się do powierzchni gruntu, na którym są zlokalizowane dane urządzenia, a nie do kwestii własności gruntu.

W konsekwencji powyższego, w ocenie skarżącej należało poddać pod wątpliwość kwalifikację gruntu, na którym zrealizowano inwestycję, jako obszar kolejowy.

W ocenie pełnomocnik Spółki, organ błędnie przyjął, że posadowienie nośnika reklamowego przy linii trakcyjnej może powodować zagrożenie dla ruchu kolejowego, i z tej przyczyny nie jest możliwym legalizacja inwestycji. Organ nie uzasadnił swojego stanowiska, a jedynie zdawkowo wskazał, że położenie nad linią kolejową może powodować zagrożenie dla ruchu kolejowego.

Wbrew twierdzeniom organu, z prawa nie wynika wprost zakaz zabudowy obszaru kolejowego obiektami niezwiązanymi z infrastrukturą kolejową, pomimo tego, że zasadą z art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym jest, że obszar kolejowy jest to powierzchnia gruntu, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone przede wszystkim do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy.

Powołany wyżej przepis jednoznacznie określa przeznaczenie obszaru kolejowego a przepis art. 53 ustawy o transporcie kolejowym ustala warunki usytuowania budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych wskazując, że może mieć to miejsce w odległości, niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego.

W ocenie pełnomocnik skarżącej, art. 48 Pr. bud. przewiduje w szczególnych przypadkach, procedurę legalizacyjną również w odniesieniu do obszarów kolejowych wskazując w ust. 3 pkt 2 na obowiązek przedłożenie przez inwestora w postępowaniu legalizacyjnym dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 4 Pr. bud., tj. postanowienia o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno-budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 3 Pr. bud. projektowanych rozwiązań. Do takiego uzgodnienia nawiązuje również ustawa o transporcie kolejowym w art. 57 stanowiąc, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53 oraz wykonywania robót ziemnych określonych na podstawie art. 54. W tych właśnie szczególnie uzasadnionych przypadkach, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy obszaru kolejowego.

W konsekwencji, w ocenie skarżącej, organy nadzoru budowlanego powinny przeprowadzić postępowanie legalizacyjne z uwzględnieniem art. 57 ustawy o transporcie kolejowym

Działanie organu w niniejszej sprawie wskazuje też – w ocenie pełnomocnik Spółki - na naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Art. 7 k.p.a., statuujący zasadę prawy obiektywnej, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek stania na straży praworządności oraz stanowi, iż powinny one podejmować niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, biorąc pod uwagę m.in. interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta ma znaczący wpływ na ukształtowanie się całego postępowania. Z zasady tej wywodzi się bezwzględny obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w celu zastosowania przepisu prawa - czego organ w przedmiotowej sprawie nie dopełnił. Pomimo twierdzenia o rzekomym zagrożeniu dla ruchu kolejowego przez zrealizowaną inwestycję, w żaden sposób organ nie uzasadnia oraz nie udowadnia wystąpienia takowego zagrożenia.

Pełnomocnik skarżącej wyjaśniła też, że "kolejną istotną z punktu widzenia postępowania administracyjnego jest zasada praworządności, stanowiąca, iż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego", ale nie wskazała, na czym – jej zdaniem – polega naruszenie przez organ tej zasady. Podobnie, wskazując, że na organie spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego (art. 77 k.p.a.) pełnomocnik nie wyjaśniła, czym organ zasadę tą naruszył. Nie wyjaśniła tez, pomimo powołania się na art. 8 (bez wskazania jednostki redakcyjnej), na czym miałoby polegać naruszenie przez organ zaufania obywateli do organów.

W ocenie pełnomocnik, zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów formalnych z przepisu art. 107 k.p.a. "poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska organu administracji publicznej". W tym zakresie pełnomocnik Spółki zacytowała szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 11 września 2018 r., wydanym w sprawie niniejszej, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowień z dnia 14 listopada 2018 r., w sprawie sygn. akt II OZ 1107/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie pełnomocnik Spółki na ww. postanowienie WSA w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie ani narusza prawa materialnego, ani procesowego. Nie sposób też uznać, że dotknięta jest nieważnością, którą Sąd zawsze bierze z urzędu pod rozwagę. Skarga była niezasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarżąca wybudowała przedmiotowy nośnik reklamowy samowolnie. Nie wystąpiła ani o wydanie pozwolenia na budowę, ani nie zgłosiła zamiaru budowy tego nośnika. Wprawdzie do protokołu oględzin z dnia 20 października 2017 r. załączono kopię zgłoszenia zamiaru budowy (bez prezentaty organu administracji architektoniczno budowlanej), tym niemniej faktyczny brak złożenia takiego zgłoszenia potwierdza pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego z 13 grudnia 2017 r.

Bezspornym prawnie w sprawie jest ponadto fakt, że na wybudowanie nośnika reklamowego, usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w W., Al. J., zamontowanego na słupie stalowym, połączonego z konstrukcją wsporczą instalowaną na płycie parkingowej i posiadającego przyłącze energetyczne Spółka powinna była uzyskać pozwolenie na budowę (art. 29 ust. 2 pkt. 6 w zw. z art. 3 pkt. 3 Pr. bud.). Prawidłowo więc organ I instancji zinterpretował art. 48 ust. 2 Pr. bud., rozważając możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego przed wydaniem orzeczenia o nakazaniu jego rozbiórki. W zakresie zaś ustalenia, czy w tym konkretnym wypadku legalizacja jest dopuszczalna prawnie, zarówno organ I, jak i II instancji prawidłowo ustalił negatywne przesłanki legalizacyjne.

Zgodnie z art. 4 pkt. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t. jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2117), obszarem kolejowy jest powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Ustawodawca, w art. 53 ust. 2 i 4 cyt. ustawy wyraźnie przewidział, że jakiekolwiek budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m – z wyjątkiem budynków i budowli przeznaczonych do prowadzenia ruchu kolejowego i utrzymania linii kolejowej oraz do obsługi przewozu osób i rzeczy.

W art. 57 ust. 1 ww. ustawy przewidziane został wyjątek od zasady, wyrażonej w art. 53, polegający na tym, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli, ale takie, które po pierwsze nie powoduje zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz bezpieczeństwa i prawidłowego ruchu kolejowego, a także nie zakłóca działania urządzeń służących do prowadzenia tego ruchu, a po drugie wymaga zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, udzielonej po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy (art. 57 ust. 2 ustawy).

Dyspozycja ww. artykułu 53 i 57 cyt. ustawy jest jasna i precyzyjna, odczytywana zaś w powiązaniu z hipotezą art. 4 pkt. 8 ustawy o transporcie kolejowym prowadzi do jednoznacznego wniosku, że odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53 ust. 2 powołanej ustawy może prowadzić jedynie do usytuowania takich obiektów w odległości mniejszej niż 10 metrów od granicy obszaru kolejowego, a nawet bezpośrednio przy granicy z takim obszarem. Odstępstwo takie nie może jednak prowadzić do usytuowania budowli wewnątrz obszaru kolejowego. Odstępstwa od warunków usytuowania budynków i budowli jako wyjątki od ustanowionych reguł nie mogą być bowiem interpretowane rozszerzająco.

Stanowisko takie ma stanowcze potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1691/11 (CBOSA), w którym Sąd ten stwierdził ponadto, że "w definicji ustawowej obszaru kolejowego określono w sposób pozytywny wszelkie obiekty, które mogą się na nim znajdować, co oznacza zakaz sytuowania tam obiektów niewymienionych w art. 4 pkt 8 powołanej ustawy. Zakaz ten wzmacnia ustanowienie dalszego zakazu chociażby zbliżenia się tych innych obiektów do granic obszaru, a zatem tym bardziej zakazane jest sytuowanie innych obiektów wewnątrz obszaru kolejowego."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając w sprawie niniejszej, podziela ponadto słuszny pogląd NSA, wyrażony w ww. wyroku, że "prawidłowa wykładnia art. 57 ust. 1 ustawy w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym winna prowadzić do wniosku, iż każde odstępstwo od warunków określonych w art. 53 ust. 2 ustawy może dotyczyć wyłącznie terenu usytuowanego na zewnątrz od granic obszaru kolejowego, nie zaś do dopuszczenia możliwości realizacji inwestycji wewnątrz tego obszaru – na obszarze kolejowym. Taka wykładnia wynika nie tylko z wykładni literalnej wskazywanych przepisów ale również z wykładni celowościowej. Uwzględnić bowiem należy cel ustanawiania obszarów kolejowych i obszarów zamkniętych, mających służyć zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu kolejowym oraz obronności i bezpieczeństwa państwa".

Stanowisko pełnomocnik Spółki, kwestionujące prawidłowość uznania przez organa, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany na terenie kolejowym jest nie tylko niezasadne, ale i nieuzasadnione. Wbrew bowiem użytemu w zarzucie stwierdzeniu, że organ błędnie uznał, że "pojęciem obszaru kolejowego objęty jest również teren nad stropem tunelu kolejowego, na którym nie jest zlokalizowane żadne urządzenie, o którym mowa we wskazanym przepisie", a ponadto, że urządzenia reklamowego nie posadowiono na obszarze kolejowym, ale na parkingu na stropie tunelu średnicowego, organ prawidłowo przywołał w tym zakresie art. 143 k.c.

Hipoteza tego przepisu – co umknęło uwadze pełnomocnik skarżącej – nie dotyczy wyłącznie tego, jak dalece ponad grunt lub pod jego powierzchnię rozciąga się prawo własności. Ustawodawca bowiem wyraźnie wskazuje na to, że ustalając prawo do gruntu należy brać pod uwagę społeczno-gospodarcze przeznaczenie tego gruntu, jako zakreślające granice praw z gruntem związanych.

Jeżeli więc droga kolejowa, jako składnik obszaru kolejowego (a więc tor kolejowy albo tory kolejowe wraz z elementami wymienionymi w pkt 2-12 załącznika nr 1 do ustawy o transporcie kolejowym – art. 4 pkt. 1a tej ustawy), przebiega w tunelu – czego nie kwestionuje skarżąca – to bez żadnej wątpliwości obszar kolejowy rozciąga się przynajmniej ponad zwieńczenie tego elementu infrastruktury kolejowej (art. 4 pkt. 1 ustawy), jakim jest strop. To, co w rzeczywistości na owym stropie zostało wcześniej utworzone (np. parking) nie ma w sprawie znaczenia, gdyż przedmiotem postępowania organów nie była kwestia dopuszczalności utworzenia parkingu na stropie tunelu kolejowego, ale wybudowania nośnika reklamowego. Rozumowanie przeciwne nakazywałoby przyjęcie niedopuszczalnej tezy, że np. dach budynku wybudowanego na obszarze kolejowym już taki obszarem nie jest.

Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że przedmiotowy nośnik reklamowy wraz z tablicą wybudowany został więc na obszarze kolejowym, niezgodnie z zakazem prawnym, wynikającym z art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, zaś w takim wypadku nie ma w ogóle zastosowania art. 57 tej ustawy, dotyczący z natury rzeczy odstępstw odległościowych, ale poza obszarem kolejowym, zaś jakkolwiek legalizacja w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego nie jest dopuszczalna, gdyż byłaby z prawem sprzeczna.

Dlatego też niezasadny był zarzut naruszenia art. 4 pkt 8 oraz przepisu art. 57 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym.

Odnosząc się do zarzutu "D" skargi podkreślić należy, co następuje. Jak już wskazano powyżej, zgodnie z art. 57 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy. Po pierwsze więc organ zwraca się o taką opinię do zarządcy w sytuacji odstępstwa odległościowego inwestycji budowlanej od granic obszaru kolejowego, a nie wewnątrz tego obszaru, a po drugie – wbrew zarzutowi pełnomocnik skarżącej – dyspozycja tego przepisu wcale nie dotyczy obszarów zamkniętych, ale kolejowych. Art. 57 ust. 2 cyt. ustawy nie zobowiązuje organu do występowania o opinię zarządcy w wypadku budowy w obszarze zamkniętym. Stąd też zarzut ten był niezasadny.

Niezasadnym był też zarzut pełnomocnik skarżącej naruszenia art. 6 oraz art. 8 k.p.a. "poprzez naruszenie zasady legalności działania organów oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej". Po pierwsze, żaden ze wskazanych przepisów nie dotyczy "kultury prawnej". Jest to pojęcie pozaprawne (potoczne), dotyczące elegancji procesowej, nieweryfikowalnej w formie stanowczego orzekania. Jest to element ogólnie pojmowanej kultury, ale dotyczący raczej stosunku obywatela lub podmiotu wobec prawa. Po drugie, organa obu instancji działały na podstawie prawa, przywołanego w wydanych decyzjach. Działanie zaś zgodne z prawem i wynikające z hipotez lub dyspozycji wymienionych przez organa przepisów nie narusza w żadnej mierze zaufania obywateli do władzy publicznej.

W niniejszej sprawie nie został też naruszony przez organa obu instancji art. 7, art. 77 oraz 107 § 3 k.p.a., w szczególności "poprzez nieprzeprowadzenie w sprawie postępowania dowodowego oraz oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowym stanie faktycznym, nieznajdującym odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji". Otóż organ I instancji poprawnie i dokładnie przeprowadził postępowanie, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego. Dokonał oględzin nieruchomości, na której zabudowany został nośnik reklamowy, dokonał ustaleń w zakresie legalności tego nośnika i charakteru obszaru, na którym został wybudowany. Te ustalenia faktyczne pozwoliły organowi na prawidłowe ustalenie tego, czy w sprawie można przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, jaki jest charakter samowoli budowlanej, a w związku z tym, jakie ewentualne konsekwencje prawne należy brać pod uwagę. Zasadnie ustalając, że wobec ustawowego zakazu wznoszenia tego typu obiektów na obszarze kolejowym legalizacja nie jest prawnie dopuszczalna, organ I instancji zastosował się więc do stanowczej dyspozycji z art. 48 ust. 1 Pr. bud., gdyż był do tego prawnie zobligowany.

Z tych też przyczyn niezasadny okazał się zarzut pełnomocnik skarżącej naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

Uzasadnienie decyzji pierwszo- i drugoinstancyjnej odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. zarówno co do uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. Organa obu instancji wyczerpująco stan faktyczny opisały, zgodnie z dowodami zebranymi w sprawie. Uzasadnienie prawne zawiera zarówno prawidłowe wskazanie podstawy prawnej, jak i jej poprawne wyjaśnienie.

GINB natomiast nie naruszył art. 138 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Skoro bowiem decyzja organu I instancji była prawidłowa, to organ odwoławczy nie miał podstawy prawnej (i potrzeby) uchylania poprawnej decyzji. W taki wypadku zobowiązany był natomiast prawidłową decyzję utrzymać w mocy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.