Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2516/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
law: Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.
article: art. 35, 36
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 167/16 w sprawie ze skargi H. M., L. M. i E. R. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) odstępuje od zasądzenia na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 lipca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 167/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi H. M., L. M. i E. R. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, zobowiązał Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia [...] listopada 2009 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z [...] listopada 1950 r., nr [...], o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej przy ul. Ś. [...] w Gdyni, w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności i ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 1.000 (tysiąc) złotych oraz zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz skarżących kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] listopada 2009 r. H. M., L. M. i E. R. wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z [...] listopada 1950 r., nr [...], o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położnej przy ul. Ś. [...] w Gdyni o ogólnej pow. 1404 m2.

Minister Infrastruktury, decyzją z [...] maja 2011 r., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] listopada 1950 r.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 sierpnia 2012 r. I SA/Wa 859/12 uchylił tę decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji z 25 maja 2011 r., wywodząc w uzasadnieniu, że organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny, czy cała nieruchomość została zajęta na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej z 25 listopada 1950 r.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 461/13, oddalił skargę kasacyjną Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Pismem z 23 marca 2016 r. skarżący H. M., L. M. i E. R. wnieśli skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania ich wniosku z dnia 23 listopada 2009 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z [...] listopada 1950 r. Skarżący podnieśli, że organ w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. nie rozpoznał ich wniosku, nie uczynił tego również mimo złożenia przez skarżących w dniu 19 lutego 2016 r. (24 lutego 2016 r. – data wpływu do organu) wezwania do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Przedstawił działania podejmowane przez organ po zwrocie akt w dniu 6 sierpnia 2014 r. Organ stwierdził, że rozpoznawana sprawa jest skomplikowana ze względu na trudności w pozyskaniu akt archiwalnych, a także ze względu na konieczność ustalenia pełnego kręgu stron postępowania. Niemożność zakończenia sprawy w terminie wynika także z trudnej sytuacji kadrowej w organie spowodowaną nagłą chorobą pracownika i związaną z tą koniecznością przypisania sprawy do innego referenta. Dodał, ze sprawy rewindykacyjne ze swojej natury maja charakter długotrwały, co wiąże się z trudnościami w ustaleniu stanu faktycznego. Do wydania prawidłowej decyzji niezbędne jest poza pozyskaniem materiałów archiwalnych, ustalenie kręgu stron, przeanalizowanie orzecznictwa sądów administracyjnych. Nadto, takie czynności jak analiza akt sprawy, badanie treści ksiąg wieczystych, ewidencji gruntów, poszukiwania w aktach innych spraw w celu odnalezienia właściwej dokumentacji przedmiotowego wywłaszczenia są czasochłonne i nie sposób pomijać ich przy rozważaniu zasadności skargi na bezczynność. W sprawie wydanie rozstrzygnięcia uległo przesunięciu także ze względu na zmiany organizacyjne w urzędzie, tj. wydzielenie Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa ze struktury organizacyjnej Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji. Wywołało to m.in. konieczność wydania nowych upoważnień dla pracowników, co było możliwe dopiero po wydaniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2015 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa. Wreszcie, przy ograniczeniach kadrowych, organ zmuszony jest rozpatrywać sprawy według kolejności wpływu, co jest praktykowane także w sądach administracyjnych.

W dniu 27 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał powołany na wstępie wyrok. Sąd stwierdził, że od dnia przekazania akt sprawy przez WSA w Warszawie tj. 6 sierpnia 2014 r. wraz z prawomocnym wyrokiem z 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 859/12, organ nie rozpoznał wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z [...] listopada 1950 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości i do dnia orzekania przez Sąd decyzja nie została wydana. Oznacza to, że Minister Infrastruktury i Budownictwa pozostaje w tej sprawie bezczynny.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana przyczynami zawinionymi lub niezawinionymi przez organ. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu, a także jego opieszałe działanie w toku rozpoznawania sprawy, w tym znaczące przekraczanie terminów, mają znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a.

W ocenie Sądu, postępowanie Ministra pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 K.p.a. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 25 listopada 1950 r. Sąd uznał za uzasadniony.

Sad uznał, że organ odwoławczy rażąco naruszył art. 35 § 3 K.p.a. Ocenił, ze z charakteru i okoliczności sprawy nie wynika, aby organ był zmuszony podejmować jakiekolwiek skomplikowane czynności procesowe, umożliwiające mu rozpoznanie wniosku skarżących. Od 23 czerwca 2015 r. organ nie podejmował w zasadzie żadnych czynności procesowych w tej sprawie, nie dochowywał kolejnych terminów załatwienia tej sprawy (30 kwietnia 2015 r., 31 sierpnia 2015 r., 31 grudnia 2015 r.), nie załatwił również sprawy mimo złożenia przez skarżących w dniu 19 lutego 2016 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji. Z akt sprawy wynika ponadto, że w dniu 3 czerwca 2016 r. organ dysponował już pełnym materiałem dowodowym, niemniej jednak do dnia wyrokowania nie wydal decyzji w tej sprawie.

Sąd ocenił całkowite milczenie organu jako nieusprawiedliwione. Od chwili złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu (23 listopada 2009 r.) do dnia wyrokowania w zakresie bezczynności organu w tej sprawie upłynęło niespełna 7 lat, a od chwili wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny (13 marca 2014 r.) i zwrotu akt do organu administracji (6 sierpnia 2014 r.) niespełna dwa lata. Tak długi okres niezałatwienia sprawy w sposób oczywisty świadczy, w ocenie Sądu, o rażącym naruszeniu prawa skarżących do załatwienia sprawy administracyjnej w terminach określonych w przepisach K.p.a.

Sąd stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do oddalenia zarzutu rażącej bezczynności organu odwoławczego w tej sprawie. Z tego powodu Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.000 zł. podstawie art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a.

Na zakończenie Sąd stwierdził, że argumenty podniesione przez Ministra w odpowiedzi na skargę, o skomplikowanym charakterze sprawy i problemach kadrowych, nie mogą stanowić usprawiedliwienia i uzasadniać zwłokę organu w wydaniu decyzji. Niepodejmowanie przez organ czynności mających na celu załatwienie sprawy, zdaniem Sądu, należy uznać za bierność, która przesądza o bezczynności organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. przez błędne uznanie, że organ dopuścił się bezczynności noszącej znamiona rażącego naruszenia prawa na skutek nieuwzględnienia:

- stopnia skomplikowania sprawy,

- podjętych przez organ od dnia wpłynięcia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 859/12, tj. od dnia 6 sierpnia 2014 r., licznych czynności zmierzających do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy oraz faktu, że organ na bieżąco rzetelnie informował strony o przyczynach opóźnienia w załatwieniu sprawy,

- argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, a w szczególności okoliczności, że pod koniec 2015 r. rozpoczął się okres nagłej, usprawiedliwionej i przedłużającej się (trwającej do chwili obecnej) nieobecności referenta prowadzącego sprawę;

2. art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez nieuzasadnione wymierzenie organowi grzywny z urzędu pomimo, że w rozważanym przypadku wystarczającym środkiem przymuszającym organ do wydania decyzji w sprawie jest zobowiązanie organu do wydania decyzji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.;

3. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. przez wymierzenie organowi rażąco zawyżonej grzywny, nieadekwatnej do okoliczności sprawy a zarazem zbędnej do zdyscyplinowania organu i przymuszenia go do wydania decyzji;

4. art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1a P.p.s.a. przez lakoniczne i niespójne uzasadnienie wyroku w zakresie oceny stopnia naruszenia prawa przez organ (tj. rażącego charakteru bezczynności), a także przez zaniechanie konkretnego odniesienia się do okoliczności wskazanych przez organ w odpowiedzi na skargę, które zdaniem organu usprawiedliwiały zaistniałe opóźnienie w załatwieniu sprawy;

5. art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. przez nieuzasadnione, automatyczne wymierzenie organowi grzywny bez sformułowania dodatkowego szczegółowego uzasadnienia dla takiego orzeczenia;

Minister wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2. zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 2 i 3 przez:

- stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz

- uchylenie pkt 3, orzekającego o wymierzeniu grzywny, względnie zmianę tego punktu przez zmniejszenie wysokości grzywny

(w razie nieuwzględnienia żądania określonego w pkt 1);

3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych,

4. rozpoznanie sprawy na rozprawie (art. 176 § 2 P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą, należało zatem odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Zasadne są te zarzuty skargi kasacyjnej, które związane są z ustaleniem stanu faktycznego, a te wiążą się z wadami uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W odniesieniu do skarg na akty administracyjne, kwestionowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez sąd nie może polegać na powołaniu się na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyjątkiem od tej reguły jest sytuacja w której uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). W sprawach ze skarg na bezczynność nie obowiązuje natomiast zasada orzekania według stanu z daty wydania zaskarżonego aktu. W tym zakresie art. 149 § 1 P.p.s.a. zawiera unormowanie oryginalne i odmienne od zasady wynikającej z art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. W sprawach ze skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (patrz: postanowienie NSA z dnia 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, ONSA 1986/2/50; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i wsa 2009/4/63; Jan P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 344). Nadto, po noweli przepisów art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a., dokonanej na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), w odniesieniu do dyspozycji zawartych w art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz części dyspozycji art. 149 § 2 P.p.s.a., istotny jest stan z daty wniesienia skargi. Stan ten podlega więc ustaleniu nie tylko na podstawie akt sprawy, jak stanowi art. 133 P.p.s.a., ale także na podstawie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez sąd. W sprawach ze skarg na bezczynność możliwe jest zatem zgłoszenie w podstawie kasacji zarzutu odnoszącego się do ustaleń faktycznych z powołaniem się na przepis art. 141 § 4 P.p.s.a.

Objęcie tych zagadnień kontrolą kasacyjną umożliwiają zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. oraz naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 1a P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1673/16). Od razu zauważyć należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nawiązuje głównie do tych rozstrzygnięć zawartych w zaskarżonym wyroku, które orzekają o rażącym naruszeniu prawa oraz wymierzeniu grzywny. Jednak wyrok został zaskarżony w całości, a we wnioskach skargi kasacyjnej zażądano w pierwszej kolejności uchylenia zaskarżonego wyroku w całości. Powołanie zaś przepisu art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. wyraźnie wskazuje na intencję podważenia także oceny o zaistnieniu bezczynności w ogóle. Można odnotować, że przepis ten ma zastosowanie do sytuacji, w której nie ma już podstaw faktycznych i procesowych do zobowiązania organu do wydania aktu, które to zobowiązanie następuje na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (patrz m.in. Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz", WK 2016, pkt 2 do art. 149). Sąd pierwszej instancji stwierdził w punkcie 2 wyroku, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności (niezależnie od dalszego stwierdzenia, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa). Powołanie w omawianej podstawie kasacji przepisu art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. było więc uzasadnione. Konieczność zbadania bezczynności w ogóle wynika także z podniesienia w zarzucie czwartym "zaniechania odniesienia się do okoliczności wskazanych przez organ w odpowiedzi na skargę, które zdaniem organu usprawiedliwiały zaistniałe opóźnienie w załatwieniu sprawy".

Wadliwe ustalenie stanu faktycznego może stać się podstawą podważenia wyroku w przedmiocie bezczynności, gdy wadliwość ta dotyczy okoliczności istotnej, a zatem gdy ma wpływ na ocenę o zaistnieniu bezczynności. Stan bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., jest rezultatem niedokonania przez organ czynności w wymaganym terminie. W przypadku decyzji administracyjnej terminowość jest oceniana z uwzględnieniem przesłanek wskazanych w art. 35 § 1-5 K.p.a. Co do zasady zatem, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później, niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Rozpoznając skargę na bezczynność organu nie można pomijać dyspozycji art. 35 § 5 K.p.a., według której, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

To zatem, czy do przekroczenia terminu doszło z przyczyn niezależnych od organu, ma istotne znaczenie dla stwierdzenia bezczynności. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, okoliczności te mają znaczenie nie tylko dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany.

Okoliczności dotyczące realnej możliwości działań organu, w tym także kwestia braku odpowiedniej obsady etatowej i znaczna ilość spraw podlegających rozpoznaniu, podlegają ocenie w każdej indywidualnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Podobnie, indywidualnej ocenie podlega zaangażowanie organu polegające na zapoznaniu się z zebranym materiałem wyjaśniającym, analizie tego materiału, rozważeniu twierdzeń stron, pojawiającej się w określonej fazie postępowania ewentualnej potrzebie uzupełniania materiału dowodowego. Należy także brać pod uwagę to, jaki jest stopień skomplikowania występującej w sprawie problematyki prawnej. Z tych powodów przewidziana została, poprzez unormowanie art. 36 § 1 K.p.a., instytucja przedłużenia terminu załatwienia sprawy.

W niniejszej sprawie teza Sądu pierwszej instancji o braku znaczenia tych okoliczności dla oceny bezczynności skutkowała pominięciem indywidualnych okoliczności związanych z trwającym postępowaniem, na które powołał się organ w odpowiedzi na skargę, a które w znacznej części miały potwierdzenie w aktach sprawy. Potrzeba przeprowadzenia określonych czynności, w postępowaniu wyjaśniającym w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 25 listopada 1950 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Gdyni, przy ulicy Świętojańskiej nr 9, nie może być oderwana od oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 859/12. Zaskarżona wówczas decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności została, wyrokiem Sądu, uznana za naruszającą przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w zakresie istotnych okoliczności związanych z postępowaniem wywłaszczeniowym. Według tamtego wyroku, dokonana przez organ ocena wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w art. 2 pkt 1) dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.), w dniu wydania orzeczenia o wywłaszczeniu ("nadal") naruszała art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, jak dalej wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2012 r., organ niewłaściwie ocenił, bo praktycznie bez żadnej analizy, dlaczego uznał wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania orzeczenia za zgodne z celami wymienionymi w art. 2 pkt 1) dekretu i na jakiej podstawie oparł taką ocenę. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ wyjaśni na czym polegało "ugodowe załatwienie sprawy w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. Świętojańskiej 9", co wynika z pisma skarżących – cofnięcie pozwu - z dnia 5 grudnia 1991 r., kierowanego do Sądu Wojewódzkiego I Wydział Cywilny.

Jest oczywiste, że wykonanie czynności wynikających z wiążącej oceny zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skorygowanej oceną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 461/13 (co do skutków istnienia sklepów, zakresu zajęcia nieruchomości przez okupanta), nie może być w postępowaniu ze skargi na bezczynność uważane za okoliczność bez znaczenia. Uwzględniając zasadę szybkości postępowania należy jednocześnie działać tak, aby nie doszło do uszczerbku w wykonaniu obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie podjął próby oceny szeregu wskazanych w odpowiedzi na skargę czynności wyjaśniających. Co prawda Sąd nie zakwestionował prowadzenia postępowania wyjaśniającego w okresie do czerwca 2015 r., ale ten brak jakiejkolwiek oceny postępowania w okresie od sierpnia 2014 r. do czerwca 2015 r. ma znaczenie dla oceny zasadności skargi kasacyjnej.

Nawiązując do odpowiedzi na skargę kasacyjną, Sąd przypomniał tylko twierdzenie organu o skomplikowanym charakterze sprawy ze względu na trudności w pozyskaniu akt archiwalnych i o trudnej sytuacji kadrowej spowodowanej nagłą choroba pracownika.

Ten brak szczegółowości skutkował błędnym ustaleniem, według którego, zdaniem Sądu, "od 23 czerwca 2015 r. organ nie podejmował w zasadzie żadnych czynności procesowych w sprawie", a nadto "w dniu 3 czerwca 2016 r. organ dysponował już pełnym materiałem dowodowym". Tymczasem pamiętać trzeba, że niezależnie od szeregu pism kierowanych do różnych organów, instytucji i osób, w dniu 18 maja 2015 r. organ zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawców o nadesłanie kopii dokumentów dotyczących ugodowego załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości, z następcami prawnymi właścicieli, tj. R. B., M. M. i L. M. Odpowiedź na to pismo została wystosowana w dniu 18 sierpnia 2015 r. Co istotne, w piśmie z tej daty pełnomocnik wnioskodawców poinformował o tym, ze w dniu 12 maja 2015 r. zmarł R. B. i w jego miejsce wstępują następcy prawni. Sąd nie odnotował również, że jeszcze w dniu 13 kwietnia 2016 r. zwróciło się z kolejnym pismem do Urzędu Miasta w Gdyni oraz Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.

Także ustalając stopień skomplikowania czynności procesowych podejmowanych przez organ, Sąd nie skonstruował swojej wypowiedzi w odniesieniu do wielu czynności opisanych w odpowiedzi na skargę a utrwalonych w aktach postępowania administracyjnego oraz do wskazań co do dalszego postępowania wynikających z wyroku WSA z dnia 2 sierpnia 2012 r. W tej sytuacji przedwczesne było ustalenie Sądu, według którego, "z charakteru i okoliczności sprawy nie wynika, aby organ zmuszony był podejmować jakiekolwiek skomplikowane czynności procesowe".

W konsekwencji przedwczesna była także ocena Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą, "problemy kadrowe, podniesione przez Ministra w odpowiedzi na skargę, nie mogą stanowić usprawiedliwienia i uzasadniać zwłoki w wydaniu decyzji". Co do zasady potwierdzić należy utrwalone stanowisko, że organy powinny tak organizować pracę aby wykonywać swoje zadania w terminach przewidzianych w przepisach powszechnie obowiązujących. Dotyczy to także obsady kadrowej urzędu stanowiącego aparat pomocniczy organu. Nie można jednak wykluczyć sytuacji kadrowej, w której załatwienie sprawy w terminie, z przyczyn niezależnych od organu, nie jest możliwe. Problem kadrowy powinien więc także być przedmiotem indywidualnej oceny. Tylko odniesienie się Sądu pierwszej instancji, rozpoznającego skargę na bezczynność, do szeregu czynności podejmowanych przez organ po zwrocie akt do organu w sierpniu 2014 r., oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wynikających z uzasadnień wydanych już w sprawie przez sądy administracyjne, pozwolą na ocenę, czy choroba pracownika referenta w 2016 r. była okolicznością, która miała wpływ na niezałatwienie sprawy w terminie, a co za tym idzie, czy do przekroczenia terminu doszło z przyczyn zależnych od organu.

Ponownie rozpoznając skargę, Sąd pierwszej instancji powinien dokonać wskazanych wyżej ustaleń i rozważań. Jest to konieczne zarówno w odniesieniu do przesłanek bezczynności, jak i ewentualnego orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa, czy też wymierzeniu grzywny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rodzaj stwierdzonych uchybień odnoszących się do zaskarżonego wyroku oraz brak przyczynienia się skarżących do powstania kosztów postępowania kasacyjnego wyczerpuje przesłankę przypadku szczególnie uzasadnionego.