Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 623/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skarg M. S. i Prokuratora Regionalnego w B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] maja 2018 r. znak [...];


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB) z dnia [...] maja 2018 r. znak [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo – usługowego na działce nr [...] przy ul. [...] w B.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

II. W lutym 2016 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania ww. budynku handlowo – usługowego. Organ ustalił, że inwestor S. W. dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2015 r. na budowę budynku handlowo – usługowego kategorii VIII i XVII oraz dysponuje ostatecznym pozwoleniem na jego użytkowanie (decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r.). Od października 2015 r. w budynku prowadzona jest działalność polegająca na świadczeniu usług kremacyjnych oraz sprzedaży urn i trumien. W budynku znajdują się m.in. pomieszczenie usługowe oznaczone w projekcie budowlanym jako 1.15, w którym bezpośrednio na posadzce przy ścianie wewnętrznej ustawiono połączony z wentylatorem wyciągowym piec kremacyjny, z którego wyprowadzony jest ponad połać dachu ocieplony komin spalinowy prefabrykowany ze stali nierdzewnej, o średnicy zewnętrznej około 70 cm; pomieszczenie oznaczone w projekcie jako 1.3 posiadające wspólną ścianę wewnętrzną z pomieszczeniem 1.15, w której to ścianie wewnętrznej znajduje się otwór o wymiarach 2,18 m x 1,54 m, a wzdłuż ściany wewnętrznej zamontowana jest prowadnica o długości 5 m, po której porusza się podajnik trumien; pomieszczenie magazynu oznaczone jako 1.8, w którym znajduje się dwupłaszczowy, o pojemności 1000 l, zbiornik na olej opałowy zasilający piec kremacyjny, pomieszczenie to jest wyposażone w okno i wentylację nawiewno-wywiewną (drzwi do pomieszczenia ze zbiornikiem oleju posiadają klasę odporności ogniowej EI 60, ściany wykonano z materiałów o klasie odporności ogniowej EI 120, sufit podwieszany ognioochronny wykonany jest w klasie odporności ogniowej REI 120); pomieszczenie oznaczone jako 1.2, w który umieszczono 5 rzędów sześcioosobowych ławek drewnianych. Ustaleń odnośnie instalacji nawiewno – wywiewnej, klasy odporności ogniowej drzwi, sufitu i ścian w pomieszczeniu magazynu dokonano na podstawie oświadczeń z dnia [...] kwietnia 2016 r. projektanta, kierownika budowy i robót w specjalności instalacyjno – inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji sanitarnych oraz z dnia [...] kwietnia 2016 r. rzeczoznawcy budowlanego i kierownika budowy w trakcie realizacji inwestycji (k. 173-179 akt adm. organu pierwszej instancji). PINB ustalił także, że "Wykonane prace nie naruszyły elementów konstrukcyjnych obiektu budowlanego". Także organ ustalił, m.in. na podstawie oświadczenia inwestora, że w budynku odbywa się wyłącznie spopielanie zwłok (trumna z ciałem jest dowożona do przygotowanego do działania pieca), zaś nie znajdują się w budynku urządzenia typu chłodnia, umywalka, prysznic ręczny, jak też preparaty mogące świadczyć o przygotowywaniu i przechowywaniu zwłok. Nie było również wszczynane postępowanie z zakresu ochrony przeciwpożarowej przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej (pismo z dnia [...] maja 2016 r. będące wynikiem kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2015 r.).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo – usługowego na działce nr [...] przy ulicy [...] w B. (k. 260 akt adm.).

Odwołania od powyższej decyzji zostały złożone przez:

- Prokuraturę Rejonową B. (postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. PWINB przywrócił termin do wniesienia tego odwołania, skarga inwestora na to postanowienie została odrzucona przez WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 558/16, zaś skarga kasacyjna od orzeczenia sądu pierwszej instancji została oddalona przez NSA w sprawie II OSK 306/17; następnie postępowanie odwoławcze z odwołania Prokuratury pozostawało zawieszone do czasu zakończenia postepowania sądowoadministracyjnego dotyczącego legalności umorzenia postępowania odwoławczego z odwołania M. S.);

- R. P. – na skutek tego odwołania PWINB decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na brak przymiotu strony u odwołującego się. Decyzja nie została zaskarżona do sądu administracyjnego;

- M. S. – na skutek tego odwołania PWINB decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na brak przymiotu strony u odwołującego się, zaś WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 557/16 wyrokiem z dnia 27 października 2016 r. oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r. w sprawie II OSK 282/17 uchylił zaskarżony wyrok i decyzję PWINB z dnia [...] lipca 2016 r. Sąd kasacyjny wskazał, że przedwcześnie odmówiono M. S. przymiotu strony postępowania, gdy tymczasem spopielarnia zwłok stanowi instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej: P.o.ś.), która to instalacja może powodować emisje w rozumieniu art. 3 pkt 4 lit. a, b P.o.ś., a w związku z tym należy zbadać, czy emisje te są zanieczyszczeniami w rozumieniu art. 3 pkt 49 P.o.ś. Jeśli, zdaniem NSA, możliwość emitowania przez budynek krematorium szkodliwych pyłów i gazów powodowałaby brak spełniania przez ten budynek warunków określonych w § 309 i §311 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), dalej: warunki techniczne, to należy to zbadać w kontekście wpływu na interes prawny właścicieli innych nieruchomości. NSA ocenił, że wystąpienie oddziaływania na nieruchomość sąsiednią, nawet oddziaływania nieponadnormatywnego, może mieć wpływ na użytkowanie sąsiedniej nieruchomości, a to uzasadniałoby udział jej właściciela w postępowaniu w charakterze strony, w celu weryfikacji w toku tego postępowania takiego wpływu. Także NSA wskazał, że "dla uznania za stronę nie jest konieczne wykazanie, że wpływ inwestycji na nieruchomość spowodowany jest przekroczeniem normy".

Przed przekazaniem do WSA w Białymstoku akt administracyjnych w związku ze skargą M. S. na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze, PWINB uzupełnił materiał dowodowy o następujące dokumenty:

- pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] o niezaliczeniu krematoriów do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), co skutkuje brakiem obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej, przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia karty informacyjnej przedsięwzięcia (k. 275 akt adm.);

- pismo P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...], który również poinformował organ o braku obowiązku sporządzenia oceny odziaływania na środowisko dla instalacji krematorium, co wykluczało obowiązek powiadomienia Inspektoratu o planowanym terminie oddania instalacji do użytkowania (k. 274 akt adm.);

- pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...], który wskazał, że prowadzona w obiekcie działalność jest niezgodna z pozwoleniem na budowę w zakresie kategorii obiektu budowlanego oraz o tym, że brak jest przepisów prawa bezpośrednio dotyczących spopielarni zwłok ludzkich i dlatego PPIS nie może jednoznacznie określić wymagań sanitarno – higienicznych dla tego typu zakładów (k. 276 akt adm.).

W wyniku wyroku NSA w sprawie II OSK 282/17, PWINB ponownie rozpoznał odwołanie M. S., decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. uchylił umarzającą postępowanie decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi celem zapewnienia M. S. udziału w postępowaniu.

III. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. PINB ponownie, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego budynku handlowo – usługowego. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym przyznano przymiot strony M. S. z uwagi na – jak wskazał PINB - wydanie przez PWINB decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. Zdanie PINB, krąg stron postępowania w sprawie o samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy ustalać na podstawie art. 28 K.p.a. i posiadają go wyłącznie właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, z uwagi na to, że brak jest konkretnego przepisu prawa materialnego, który mógłby zostać naruszony przez działalność kremacyjną, będącą działalnością nieuciążliwą według przepisów prawa i niemającą negatywnego wpływu na środowisko.

PINB ocenił, że inwestor nie dopuścił się samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego, na który uzyskał pozwolenie na budowę. Jak wskazał, samowolna zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. ma miejsce wówczas, gdy zmieniły się warunki stawiane obiektowi budowlanemu przez przepisy prawa. Wyłącznie konieczność zbadania czy warunki uległy zmianie nie oznacza, że do samowolnej zmiany sposobu użytkowania doszło. Stosując ten sposób rozumienia przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., PINB wskazał, że:

- obowiązujące przepisy nie zawierają żadnych szczegółowych uregulowań dotyczących obiektów budowlanych, w których wykonywane są usługi kremacji;

- krematoria nie należą w szczególności do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), w tym nie wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem pozwolenia na budowę;

- jako zwykłe środki dowodowe podlegające ocenie w kontekście pozostałego materiału dowodowego, a nie jako wiążące uzgodnienia w trybie art. 106 § 1 K.p.a., należało w sprawie potraktować uzyskane wypowiedzi Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B., Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. oraz P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B.;

- uzupełniono materiał dowodowy o ustalenie, że na działanie instalacji z piecem kremacyjnym o wydajności maksymalnej 193 kW (jako instalacji innej niż energetyczna) nie było konieczne uzyskanie ani pozwolenia, ani zgłoszenia na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów z instalacji (jak wskazał organ – pozwolenie jest wymagane dla instalacji o nominalnej mocy cieplnej przekraczającej 1 MW, co wynika z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie pyłów lub gazów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. nr 130, poz. 881), a zgłoszenie jest wymagane dla instalacji, której nominalna moc cieplna przekracza 0,5 MW, co wynika z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia (Dz. U. nr 130, poz. 880). Organ w powyższym zakresie uzyskał wyjaśnienie z dnia [...] marca 2018 r. z Departamentu Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w B.;

- nie zmieniły się wymagania stawiane obiektowi w zakresie odpadów oraz postępowania ze zwłokami.

Powołując się na powyższe ustalenia PINB wykluczył konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego (z raportu oddziaływania inwestycji na środowisko) zawnioskowanego przez M. S.. Zdaniem organu, powyższe przepisy w sposób specjalistyczny i całościowy odnoszą się do zagadnienia wpływu spornej inwestycji na środowisko naturalne. Nadto, jak wskazał PINB, przedmiotem postępowania jest samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego a nie prawidłowość użytkowania pieca kremacyjnego.

Także w pozostałym zakresie PINB ocenił sporne przedsięwzięcie jako niekwalifikujące się do ustalenia wystąpienia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wskazał, że:

- wskutek podjęcia usług kremacyjnych nie doszło do zmiany sposobu użytkowania w zakresie zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, bowiem nie uległa zmianie kategoria zagrożenia ludzi dla budynku (ZL III) oraz grupa wysokości obiektu budowlanego (niski – N) w rozumieniu § 209 ust. 1 i 2 oraz § 8 warunków technicznych, które to kategorie decydują o klasie odporności pożarowej budynku (§212 tych warunków), od której w dalszej kolejności zależą wymagania bezpieczeństwa pożarowego poszczególnych elementów budynku (§ 216). PINB ocenił, że pomieszczenie z piecem kremacyjnym nie może być uznane za kotłownię, zaś piec kremacyjny nie jest kotłem w potocznym rozumieniu tego słowa, bowiem nie jest on źródłem ciepła przekazującym to ciepło do odbiorników w instalacji grzewczej. Dlatego bezpodstawne jest żądanie aby pomieszczenie z piecem spełniało wymagania przeciwpożarowe jak dla kotłowni, włącznie z wymaganiami dotyczącymi przepustów instalacyjnych. Także z przedłożonej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych opinii z dnia [...] marca 2016 r. wynika, że aktualnie obowiązujące przepisy techniczno – budowlane nie wymagają wydzielenia pomieszczenia pieca od pozostałej części budynku. Zdaniem PINB, inwestycję kontrolowała również Straż Pożarna i choć zgłosiła uwagi, to w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. nie wskazała jednoznacznie na naruszenie § 220 warunków technicznych, zaś po przeprowadzeniu kontroli w dniu [...] grudnia 2015 r. nie wszczęła postępowania w trybie przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, do czego Komendant Miejski PSP jest uprawniony na podstawie art. 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych;

- poprzez rozpoczęcie działalności kremacyjnej nie zostały zmienione inne warunki związane z obiektem a mające wpływ na jego bezpieczne użytkowanie, w szczególności nie jest wymagane dostosowanie instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej czy elektrycznej do prowadzonej działalności ze względów higieniczno – sanitarnych; rodzaj świadczonych usług nie wymaga szczególnego przygotowania w zakresie warunków higieniczno – sanitarnych, nie doszło również do zintensyfikowania prowadzonej działalności uzasadniającego spełnienie dodatkowych wymagań;

- wskazanie w pozwoleniu na budowę kategorii obiektu budowlanego jako XVII miało na celu przede wszystkim określenie sposobu zakończenia inwestycji (zawiadomienie o zakończeniu budowy lub uzyskanie pozwolenia na użytkowanie – art. 36 ust. 1 pkt 5, art. 54 i art. 55 P.b.) oraz sprecyzowanie zasad wymierzania kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego oraz ustalania opłaty legalizacyjnej w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej lub użytkowej (art. 57 ust. 7, art. 49 ust. 2, art. 49b ust. 5, art. 71a ust. 3 P.b.). Zdaniem PINB, zmiana kategorii obiektu budowlanego nie prowadzi automatycznie do zmiany sposobu jego użytkowania;

- pomieszczenie oznaczone jako 1.8 zaprojektowane jako magazyn i użytkowane jako magazyn oleju opałowego spełnia wymagania przeciwpożarowe i użytkowe stawiane przez przepisy prawa budowanego, zaś pojemność zbiornika (1000l) nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

PINB ustalił również, że w dniu [...] listopada 2015 r. do Prezydenta Miasta B. został przez M. G. złożony wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu, który uznał wyjaśnienia wnioskodawczyni w tym zakresie za przekonujące, wniosek został złożony celem uzyskania potwierdzenia, że kremacja jest usługą w rozumieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która miała miejsce uchwałą z dnia [...] listopada 2015 r. i weszła w życie w dniu [...] grudnia 2015 r. wprowadzając na terenie oznaczonym symbolem 5.3P, U, UC (na którym znajduje się spopielarnia) zakaz prowadzenia usług kremacyjnych, PINB ocenił, że zmiana ta nie dotyczy działalności już prowadzonej, bowiem weszła w życie po dniu 19 listopada 2015 r., tj. po dniu dokonania pierwszej kremacji zwłok.

IV. Od decyzji PINB z dnia [...] maja 2018 r. wpłynęły dwa odwołania.

Prokuratura Regionalna w B. zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez rozważenie wymienionego w tym katalogu przesłanek zmiany sposobu użytkowania wyłącznie jako katalogu zamkniętego, podczas gdy jest to katalog otwarty i należało rozważyć inne przesłanki mogące świadczyć o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego;

2. prawa materialnego tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez przyjęcie, że podjęcie działalności kremacyjnej (kategoria obiektu budowlanego X) w budynku handlowo – usługowym kategorii VIII i XVII nie stanowi zmiany sposobu użytkowania obiektu;

3. prawa materialnego, tj. § 220 ust. 1 warunków technicznych poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania do pomieszczenia z piecem kremacyjnym;

4. prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. w związku z art. 6 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 850/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. dotyczącego trwałych zanieczyszczeń organicznych (Dz. Urz. L. 158 z dnia 30 kwietnia 2004 r.) w związku z art. 5 Konwencji Sztokholmskiej z dnia 22-23 maja 2001 r. w sprawie trwałych zanieczyszczeń organicznych (Dz. U. z 2009 nr 14, poz. 76) – załącznik C część III d oraz art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie rozważenia, że krematoria stanowią możliwe źródło uwalniania szkodliwych substancji: dioksyn i furanów, heksachlorobenzenu oraz polichlorowanych bifenyli, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że podjęcie w budynku handlowo – usługowym działalności kremacyjnej nie stanowi samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu odwołania Prokurator wskazał, że pominięto, iż sporny obiekt w istocie otrzymał nową funkcję nieprzewidzianą w udzielonym pozwoleniu na budowę, bowiem nie jest zwykłą funkcją zakładu pogrzebowego świadczenie usług spopielania zwłok. Spowodowało to zintensyfikowanie użytkowania obiektu, a nadto instalację urządzeń specjalistycznych, co zmieniło również warunki bezpieczeństwa i higieny pracy, gdyż pracownicy muszą obecnie pracować z urządzeniem wytwarzającym wysokie temperatury. Prokurator wskazał, że zgodnie z § 220 warunków technicznych podwyższone wymagania przeciwpożarowe przewidziano już dla kotłowni z kotłami na olej opałowy o mocy cieplnej powyżej 30 kW, podczas gdy zainstalowany piec kremacyjny posiada wydajność o mocy 193 kW. Także, w ocenie odwołującego się, nie dokonano zestawienia aktualnego sposobu użytkowania obiektu z użytkowaniem przewidzianym w pozwoleniu na budowę (mimo że projekt nie przewidywał takiej instalacji oraz że przyjęte zmiany nie naruszyły konstrukcji obiektu) oraz nie rozważono i nie przeanalizowano w jakiej wielkości w procesie dopalania powstaje emisja trwałych związków organicznych – w kontekście wystąpienia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wskazano na stanowisko Komisji Europejskiej w przedmiocie petycji 0219/2008 dotyczącej budowy krematorium w mieście Bilbao, które wskazują na konieczność zabezpieczenia interesu publicznego przed niekorzystnym oddziaływaniem krematorium na środowisko życia i zdrowia lub oraz przyrodę. Odnośnie zmiany planu miejscowego Prokurator wskazał, że sporna zmiana nie dotyczyłaby inwestora, gdyby przed datą jej wejścia w życie prowadzenie działalności kremacyjnej odbywało się zgodnie z przewidywanym dla tej kategorii obiektów budowlanych sposobem użytkowania.

M. S. w odwołaniu zarzucił następujące naruszenia:

1. naruszenie procedury administracyjnej poprzez niewykonanie zaleceń NSA z wyroku w sprawie II OSK 282/17; naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez nieustalenie z urzędu kręgu stron postępowania oraz naruszenie art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego odnośnie potencjalnej szkodliwości inwestycji dla ludzi i środowiska;

2. naruszenie prawa materialnego, w tym art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez uznanie, że inwestor nie dopuścił się samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo – usługowego poprzez zmianę warunków sanitarno – epidemiologicznych w stosunku do wskazanych w projekcie budowlanym; poprzez rozpoczęcie emisji zanieczyszczeń bez pozwolenia na emisję pyłów i gazów do atmosfery; poprzez zmianę warunków przeciwpożarowych w stosunku do wskazanych w projekcie budowlanym i ujętych w pozwoleniu na budowę.

Odwołujący sformułował wniosek na podstawie art. 84 K.p.a. o powołanie biegłego odpowiedniej specjalności celem stwierdzenia, jaki jest wpływ krematorium na nieruchomości sąsiednie.

V. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. PWINB utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy orzekając na podstawie stanu faktycznego, który ustalił identycznie jak organ pierwszej instancji i w sposób tożsamy ocenił. Organ odwoławczy wskazał przede wszystkim na wysoce restrykcyjny charakter przepisów P.b. oraz konieczność udowodnienia naruszenia tych przepisów i brak możliwości ingerencji organu nadzoru budowlanego w sytuacji niedającej się usunąć wątpliwości co do faktu naruszenia norm prawa budowlanego lub warunków technicznych. W jego ocenie, ciężar dowiedzenia takiego naruszenia spoczywa na organie a nie na inwestorze. Zdaniem PWINB, w sprawie nie sposób zarzucić inwestorowi użytkowania obiektu w sposób sprzeczny z jego przeznaczeniem. Odnośnie poszczególnych warunków podlegających badaniu z punktu widzenia przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. PWINB wyjaśnił, że: osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane oraz w zakresie zabezpieczeń przeciwpożarowych oceniły, iż budynek spełnia wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego; prowadzona w nim działalność nie wpływa na warunki bezpieczeństwa powodziowego; brak jest szczególnych regulacji dotyczących warunków pracy, zdrowotnych lub higieniczno – sanitarnych jakim powinno odpowiadać krematorium, dlatego należy przyjąć, że są to takie same warunki jak dla każdego budynku handlowo – usługowego; krematorium nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco ani potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; z uwagi na niską moc cieplną instalacji inwestycja nie wymagała pozwolenia ani zgłoszenia w zakresie wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza; wykonane prace nie naruszyły elementów konstrukcyjnych obiektu i nie doprowadziły do zmiany wielkości lub układu obciążeń.

Odnośnie zarzutów odwołań PWINB wskazał, że: organy nadzoru budowlanego nie są właściwe w sprawach emisji zanieczyszczeń do środowiska, zaś w sprawie wypowiedziały się właściwe organy ochrony środowiska i dokonywanie w tym zakresie ustaleń przez nadzór budowlany pozostawałoby poza granicami ich kompetencji; przymiot strony postępowania został przyznany M. S. wyłącznie z uwagi na wyrok w sprawie II OSK 282/17; sporny obiekt nie może zostać zaliczony do kategorii X jako obiekt kultu religijnego, bowiem nie jest domem pogrzebowym ani obiektem o charakterze sakralnym (nie odbywają się w nim żadne nabożeństwa ani obrzędy religijne); w sprawie nie ma zastosowania rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowanie ze zwłokami i szczątkami ludzkimi, bowiem dotyczy ono postępowania ze szczątkami ludzkimi a nie zawiera wymagań higieniczno-sanitarnych dla budynków takich jak krematorium; pomieszczenie z piecem kremacyjnym nie jest kotłownią, a piec nie jest kotłem, dlatego nie mają zastosowania przepisy przeciwpożarowe dotyczące takich pomieszczeń, nadto spełnione są wymagania przeciwpożarowe dla pomieszczenia pieca kremacyjnego oraz pomieszczenia magazynu oleju opałowego, co potwierdził rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Odnośnie wpływu zmiany planu miejscowego na funkcjonowanie krematorium PWINB wyjaśnił, że zakaz lokalizowania krematoriów obowiązuje na tym terenie od dnia 16 grudnia 2015 r., natomiast inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie w dniu 7 sierpnia 2015 r. Organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do podejmowania działań w stosunku do obiektu skutecznie zgłoszonego do użytkowania.

VI. Skargi na decyzję PWINB z dnia [...] lipca 2018 r. złożyli do sądu administracyjnego M. S. oraz Prokurator Regionalny w B.

Skarżący M. S. zarzucił naruszenie:

I. przepisów procesowych, tj. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: P.p.s.a., poprzez niedokonanie ustaleń w zakresie tego, czy sporny obiekt krematorium emituje zanieczyszczenia oddziałujące na nieruchomość skarżącego; art. 28 K.p.a. poprzez niedokonanie z urzędu ustaleń odnośnie kręgu stron postępowania i uczynienie stroną wyłącznie skarżącego ze względu na treść wyroku w sprawie II OSK 282/17, a pominięcie pozostałych stron postępowania znajdujących się w identycznej jak skarżący sytuacji (wszystkich współużytkowników wieczystych nieruchomości leżących w sąsiedztwie inwestycji); art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego odnośnie potencjalnej szkodliwości inwestycji dla zdrowia ludzi i środowiska oraz nierozpoznanie wniosku o powołanie biegłego dla oceny emisji dokonywanych przez krematorium (skarżący wskazał, że organ nadzoru budowlanego uchylił się od oceny w tym zakresie uchylając się tym samym od wypełniania swej ustawowej funkcji, a także mimo oceny prawnej NSA w sprawie II OSK 282/17, tymczasem do tej pory wpływ inwestycji w tym zakresie nie był badany z uwagi na nieujawnienie przez inwestora na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę jaką działalność ma faktycznie zamiar prowadzić, zaś wpływ inwestycji na otoczenie należy ocenić z uwagi na treść § 309 i § 311 warunków technicznych); art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie złożonych przez skarżącego opracowań dotyczących szkodliwości krematoriów oraz dokonanych zmian w zakresie warunków przeciwpożarowych oraz bezpieczeństwa sanitarnego; art. 9 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn nieuwzględnienia opracowań;

II. prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez uznanie, że inwestor nie dopuścił się samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo – usługowego i nie dokonał zmiany warunków sanitarno – epidemiologicznych wskazanych w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę, nie rozpoczął emisji zanieczyszczeń (bez pozwolenia na emisję pyłów i gazów do atmosfery), nie zmienił warunków przeciwpożarowych w stosunku do wskazanych w projekcie budowlanym i ujętych w pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu skargi M. S. wywodził w sposób następujący:

- ustalenie wystąpienia zmiany sposobu użytkowania nie wymaga ustalenia niekorzystnego oddziaływania wywołanego zmianą, ale konieczne jest ustalenie, że doszło do rozpoczęcia działalności, dla której zmieniły się warunki zdrowotne, higieniczno – sanitarne lub mające wpływ na stan środowiska. Okoliczność, że budynek przeznaczony jest pod działalność handlowo – usługową nie oznacza możliwości prowadzenia w nim działalności związanej z kremacją, która dodatkowo niesie ze sobą ryzyko emisji substancji szkodliwych dla zdrowia ludzi i stanu środowiska. Stąd też kryteria dla krematoriów powinny być bardziej surowe niż dla domów pogrzebowych;

- złożony przez inwestora projekt nie przewidywał możliwości wykorzystania go jako krematorium, o czym świadczą poszczególne części tego projektu (w części B projektu dotyczącej strefy oddziaływania nie uwzględniono emisji wydzielanych przez krematorium i wynikającego z tego możliwego, naukowo udowodnionego, negatywnego wpływu na środowisko); w części C projektu (opis do projektu architektoniczno – budowlanego) wskazano, że w budynku nie występują urządzenia i wyposażenie związane z jego przeznaczeniem i rozwiązaniami budowlanymi wykraczającymi poza niezbędne instalacje obiektu, który to opis nie odpowiada rzeczywistości, bowiem nie wykazano w nim urządzeń technologicznych funkcjonujących w krematorium (projekt nie przewiduje pomieszczenia z piecem krematoryjnym ani magazynu oleju opałowego, zaś rzeczoznawca ds. sanitarno-higienicznych podpisał projekt jak dla budynku bez urządzeń technologicznych i szczególnych wymagań sanitarno – higienicznych);

- odnośnie zmiany sposobu użytkowania w zakresie wymagań higieniczno – sanitarnych skarżący wskazał, że nie jest istotne, czy normy sanitarne zostały w budynku spełnione, ale czy zmieniły się one w stosunku do tego, co przewidywało pozwolenie na budowę. Zdaniem skarżącego, w sprawie pominięto przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi (Dz. U. nr 153, poz. 1783 ze zm.), który przewiduje konieczność postępowania z popiołami po spaleniu szczątków ludzkich jak ze zwłokami oraz przewiduje sposób postępowania i odkażania powierzchni mających kontakt ze zmarłymi chorymi zakaźnie, które to normy – wbrew stanowisku nadzoru budowlanego – nie dotyczą warunków sanitarnych dla budynków. Także, w ocenie skarżącego, nie zgłaszając przed uzyskaniem pozwolenia na budowę działalności krematoryjnej, nie oceniono zgodności inwestycji z przepisami mającymi zastosowanie do działalności krematoryjnej, takimi jak: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie sposobu przechowywania zwłok i szczątków ludzkich (Dz. U. nr 75, poz. 405 ze zm.) oraz części przepisów dotyczących spopielania ciał zwierząt; także nie wyjaśniono spełnienia warunków postępowania z odpadami z krematorium, które choć nie są uznawane za niebezpieczne, to mogą być kwalifikowane jako odpady z oczyszczania gazów odlotowych zawierające rtęć. W tym zakresie organ nadzoru budowlanego nie odniósł się do najważniejszej części stanowiska Inspektora Sanitarnego, w którym wskazano na niezgodność warunków sanitarnych z regulacjami pozwolenia na budowę oraz pominął konieczność dopuszczenia w tym zakresie dowodu z ekspertyzy;

- odnośnie zmiany sposobu użytkowania w zakresie emisji pyłów i gazów do atmosfery skarżący wskazał, że organ pominął milczeniem szczegółowy opis potencjalnych zagrożeń dla zdrowia i życia ludności przedstawiony w piśmie pracowników naukowych Uniwersytetu Medycznego w B. z dnia [...] maja 2015 r., nie przeprowadził w sprawie konkretnych badań na obiekcie odnośnie emisji z krematorium trwałych zanieczyszczeń organicznych powstających w procesie spalania, których ilość może być różna w zależności od rodzaju pieca, materiału opałowego, dostępu tlenu, czasu spalania, czasu schładzania spalin, materiałów współspalanych; nie ustalił, czy w procesie spalania w spornym krematorium następuje emisja do powietrza rtęci ze spalanych amalgamatów. Jak wskazał skarżący, niewystarczające jest oparcie się przez organy nadzoru budowlanego na wyjaśnieniach Departamentu Ochrony Środowiska UM w B. (pismo z dnia [...] marca 2018 r.), w których to wyjaśnieniach nie uwzględniono wszystkich warunków badanych przy ocenie konieczności uzyskania pozwolenia na wprowadzanie do atmosfery pyłów i gazów (uwzględniono wyłącznie moc pieca a nie uwzględniono czy pyły i gazy wprowadzane do powietrza pochodzą wyłącznie ze spalania paliwa gazowego lub oleju opałowego oraz czy nie powodują przekroczenia wartości wskazanych w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia, jak też warunków przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu – w kontekście treści § 309 i § 311 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Skarżący wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie odniósł się nawet do pisma inwestora z dnia [...] października 2015 r. kierowanego do Prezydenta Miasta B., w którym wskazano wprost na wydzielanie w procesie spalania lotnych związków organicznych, także trujących, a więc co sam przyznał inwestor;

- odnośnie zmiany sposobu użytkowania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego skarżący zarzucił organowi oparcie się wyłącznie na wykładni językowej pojęcia kocioł i kotłownia bez uwzględnienia wykładni celowościowej, podczas gdy pomieszczenie z piecem krematoryjnym nie różni się technologicznie i powodowanym zagrożeniem od pomieszczenia kotłowni z kotłami na olej opałowy, jak też w tym przedmiocie nie uwzględniono treści § 207 ust. 1 warunków technicznych. Zdaniem skarżącego, pomieszczenie przeznaczone na magazyn oleju opałowego powinno spełniać wymagania przeciwpożarowe jak dla magazynu oleju opałowego przewidziane w § 220 warunków technicznych. Skarżący wskazał, że potwierdza to opinia rzeczoznawcy przeciwpożarowego z dnia [...] marca 2016 r. złożona przez samego inwestora, z której to opinii wynika, że sporny magazyn oleju opałowego powinien spełniać ww. warunki, które to warunki nie były wymagane w projekcie budowlanym. Także skarżący wskazał na uwagi Straży Pożarnej zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. wskazujące, że nie zostały spełnione wymagania przeciwpożarowe dla pomieszczeń z piecem krematoryjnym oraz pomieszczeń magazynu oleju opałowego.

Skarżący Prokurator Regionalny w B. zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutu odwołania obrazy prawa materialnego tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. w związku z art. 6 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 850/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. dotyczącego trwałych zanieczyszczeń organicznych (Dz. Urz. L. 158 z dnia 30 kwietnia 2004 r.) w związku z art. 5 Konwencji Sztokholmskiej z dnia 22-23 maja 2001 r. w sprawie trwałych zanieczyszczeń organicznych (Dz. U. z 2009 nr 14, poz. 76) oraz art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie rozważenia, że krematoria stanowią możliwe źródło uwalniania szkodliwych substancji: dioksyn i furanów, heklachlorobenzenu oraz polichlorowanych bifenyli;

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 91 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji, art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. w związku z art. 6 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 850/2004 w związku z art. 5 Konwencji Sztokholmskiej oraz art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie rozważenia, że krematoria stanowią możliwe źródło uwalniania szkodliwych substancji: dioksyn i furanów, heklachlorobenzenu oraz polichlorowanych bifenyli, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego;

3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez faktyczne przyjęcie, że informacje uzyskane z organów ochrony środowiska (Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska oraz P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B.) stanowią formalne stanowisko tych organów, podczas gdy stanowią one zwykłe środki dowodowe podlegające ocenie;

4. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 220 ust. 1 warunków technicznych poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania do pomieszczenia, w którym znajduje się piec kremacyjny;

5. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez błędne przyjęcie, że nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę dotyczyło budynku handlowo – usługowego kategorii VIII i XVII, a prowadzona jest w nim działalność jak dla budynku kategorii X (krematorium), do którego działalności stosuje się odmienne wymagania sanitarne i która stanowi źródło uwalniania szkodliwych substancji, a nadto niezbędne jest aby spełniała ona wymagania § 220 warunków technicznych.

Uzasadnienie skargi Prokuratora pozostaje w znacznej części identyczne z uzasadnieniem złożonego przez ten podmiot odwołania. Dodatkowo sformułowano następujące zarzuty: przemilczenia przez organ nadzoru budowlanego wyższej instancji zarzutu dotyczącego naruszenia regulacji europejskich (rozporządzenie nr 850/2004) oraz międzynarodowych (Konwencja Sztokholmska) w zakresie traktowania krematoriów jako możliwego źródła uwalniania szkodliwych substancji; nieuzasadnionego twierdzenia, że wypowiedzi organów ochrony środowiska uzyskane przez organ nadzoru budowlanego mogą spowodować wyłączenie stosowania przepisów europejskich i międzynarodowych, podczas gdy nie są to wypowiedzi o charakterze wiążących uzgodnień (art. 106 § 1 K.p.a.), a powinny stanowić podlegający ocenie środek dowodowy, zaś przyjęcie przez nadzór budowlany, iż negatywne wypowiedzi tych organów stanowią rodzaj wiążącego stanowiska - stanowi nadinterpretację; nieprzeanalizowania, że nieujęcie przedsięwzięcia w rozporządzeniu o przedsięwzięciach mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie wyklucza wystąpienia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego; przemilczenie związania organów prawem unijnym, niezbadanie jakie konkretnie substancje (wymienione w przepisach unijnych i międzynarodowych) wydzielane są przez instalację spornego krematorium i niezbadanie wpływu tej instalacji na środowisko, także przy uwzględnieniu sąsiadującej z instalacją zabudowy mieszkalnej; niezbadanie różnic w wymaganiach sanitarnych dla obiektów kategorii VII i kategorii X (krematorium); nieustosunkowanie się do wymagań jakim powinny odpowiadać domy pogrzebowe i cmentarze posiadające pomieszczenia do przechowywania zwłok, podczas gdy krematorium takie pomieszczenie powinno posiadać niezależnie od czasu przechowywania zwłok przed kremacją (§ 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2011 r. w sprawie sposobu przechowywania zwłok i szczątków). Zdaniem Prokuratora, brak wszczęcia postępowania przez Komendanta Miejskiego PSP nie stanowi argumentu za niewystąpieniem zmiany sposobu użytkowania, ta bowiem zachodzi gdy ma miejsce jakakolwiek zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego (z uwagi na moc cieplną pieca instalacja powinna spełniać wymagania wynikające z § 220 warunków technicznych, zwłaszcza że ustawienie kotła w budynku i podłączenie go do komina oraz do instalacji grzewczej w budynku stanowi rodzaj robót budowlanych zgodnie z art. 3 pkt 7 P.b.). Jak wskazał skarżący, pomieszczenie, w którym umieszczono piec krematoryjny zmienia całkowicie swoją dotychczasową funkcję i powoduje rozpoczęcie świadczenia usług dodatkowych, innych niż wyłącznie funkcje zakładu pogrzebowego, nadto wymaga od pracowników takiego zakładu wykonywania pracy z urządzeniami wytwarzającymi wysokie temperatury.

Odnośnie wpływu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na legalność funkcjonowania krematorium Prokurator wywiódł, że w jego ocenie zmiana planistyczna nie dotyczyłaby sytuacji inwestora, gdyby przed jej wejściem w życie prowadzenie działalności kremacyjnej odbywało się zgodnie z przewidywanym dla tej kategorii obiektów budowlanych sposobem użytkowania.

VII. W odpowiedziach na obydwie skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

VIII. W piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. stanowisko w sprawie sformułował uczestnik postępowania S. W. Wskazał w sposób następujący:

- oceny w zakresie warunków ochrony środowiska jako mających znaczenie dla ustalenia wystąpienia zmiany sposobu użytkowania obiektu nie dokonują organy nadzoru budowlanego we własnym zakresie, ale poprzez zasięgnięcie opinii właściwych organów ochrony środowiska (art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska), które to organy dokonują niezbędnych pomiarów lub badań. W sprawie uzyskano dwie wypowiedzi organów ochrony środowiska (Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska), które to organy potwierdziły brak znaczącego lub potencjalnego negatywnego wpływu inwestycji na środowisko, co powoduje, że ta inwestycja nie może być również źródłem szkodliwych emisji;

- nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania jest zarzutem, który może być podnoszony wyłącznie przez stronę pominiętą i wyłącznie na wniosek tej strony, co ma znaczenie przy stosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" P.p.s.a.;

- ustawodawca nie wprowadził obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, gdy do rozstrzygnięcia sprawy niezbędne są wiadomości specjalne szersze niż przeciętne w danej dziedzinie, nadto w sprawie wypowiedziały się organy specjalistyczne w dziedzinie ochrony środowiska;

- w sprawie nie ma zastosowania rozporządzenie w sprawie sposobu przechowywania zwłok, bowiem w budynku nie przechowuje się ciał przeznaczonych do kremacji, zaś bezpośrednio po kremacji prochy przekazywane są rodzinie w celu złożenia w grobie lub kolumbarium, nadto rozporządzenie to nie dotyczy wymagań dla budynków krematorium, zaś w przypadku każdego budynku ogólnodostępnego istnieje ryzyko kontaktu z osobą chorą na choroby zakaźne;

- nie występuje zagrożenie w zakresie emisji zanieczyszczeń, bowiem krematorium zostało wyposażone w atestowany piec krematoryjny spełniający wszelkie wymagania dotyczące emisji szkodliwych substancji, zaś przez blisko trzy lata funkcjonowania kontrola nie wykazała jakiegokolwiek zagrożenia dla mieszkańców nieruchomości sąsiednich. Z ostrożności procesowej inwestor w dniu [...] listopada 2015 r. dokonał zgłoszenia wprowadzania pyłów i gazów do atmosfery, mimo braku takiej konieczności;

- piec krematoryjny nie pełni funkcji grzewczej, a tylko dla urządzeń o takiej funkcji niezbędne jest spełnienie wymagań § 136 w związku z § 220 ust. 1 warunków technicznych;

- na etapie ustalania wystąpienia samowolnej zmiany sposobu użytkowania organy nadzoru budowlanego mają obowiązek dokonywać ustaleń faktycznych w zakresie parametrów wskazanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., nie są zaś obowiązane kierować się przepisami dotyczącymi ograniczania emisji szkodliwych substancji, które kierowane się do organów krajów członkowskich bądź krajów sygnatariuszy.

IX. Podczas rozprawy w dniu 11 grudnia 2018 r. strony wyjaśniły:

- pełnomocnik uczestnika postępowania wskazał, że sporny budynek jest ogrzewany osobną instalacją gazową, nie posiada wiedzy jakie przeznaczenie ma ciepło odzyskiwane z pracy pieca - domyśla się, iż jest ono wykorzystywane na potrzeby pieca. Wyjaśnił, że zastosowanie materiałów o wyższej klasie odporności ogniowej nie było istotnym odstępstwem od projektu budowlanego;

- pełnomocnik organu wskazał, że kwestia wykorzystywania odzysku ciepła nie była badana, a projekt budowlany nie obejmował wyposażenia budynku, w tym instalacji; także wskazał, że organ nie badał odstępstw w zakresie klasy odporności pożarowej ścian, sufitów i drzwi, bowiem odstępstwa te nie są równoznaczne ze zmianą sposobu użytkowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

X. Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów procesowych, a naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

XI. Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, wydanej po ustaleniu przez organ nadzoru budowlanego, że do samowolnej zmiany sposobu użytkowania nie doszło. Zdaniem sądu, powyższa konkluzja jest co najmniej przedwczesna, bowiem wyprowadzona z niepełnego materiału dowodowego. Nadto, z uwagi na wydany w sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2017 r. w sprawie II OSK 282/17, uchylający zarówno wyrok tutejszego sądu z dnia 27 października 2016 r. w sprawie II SA/Bk 557/16 jak i decyzję PWINB z dnia [...] lipca 2016 r., organ i sąd pozostawały związane oceną prawną i wskazaniami sformułowanymi w wyroku NSA. Wynika to z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie to nie zostało zrealizowane przez organy i nie przełożyło się na konkretne ustalenia wymagane przez NSA, co nie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

XII. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej: P.b., przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Sposób rozumienia tego przepisu wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 282/17. Wyjaśnił, że "ocena zmiany sposobu użytkowania obiektu sprowadzać się powinna do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie w obiekcie budowlanym działalności powoduje zmianę stawianych obiektowi wymagań odnoszących się do jego uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania, co może mieć wpływ na nieruchomości skarżącego. Zachowanie nawet tej samej funkcji budynku nie przesądza o tożsamości prowadzonych w nim działalności". Wyjaśnienie przez NSA pojęcia "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego" pozostaje zbieżne z rozumieniem art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w sprawie niniejszej podziela, a które trafnie zostało wskazane przez obydwa podmioty skarżące. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumieć zatem należy wszelkie działania lub zaniechania zmieniające dotychczasowy sposób korzystania z obiektu oraz wpływające na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie. Chodzi zatem o działalność, która – niezależnie od zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego – prowadzi do zmiany wewnętrznych lub zewnętrznych warunków korzystania z tego obiektu (vide np. wyrok w sprawie II OSK 1532/13 z dnia 25 września 2018 r., dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA).

Ocena, czy podjęto działalność powodującą zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, powinna nadto uwzględniać:

- rozróżnienie między spełnianiem przez obiekt budowlany warunków reglamentacji administracyjnej w momencie aktualnego jego użytkowania a zmianą sposobu użytkowania, która doprowadziła do aktualnego sposobu użytkowania. Okoliczność, że aktualny sposób użytkowania obiektu budowlanego nie wymaga pozwoleń i uzgodnień (lub je posiada) nie oznacza, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.;

- należyte wyważenie z jednej strony ograniczenia prawa własności przez przyjęcie, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdy zmiana ta nie stwarza żadnego zagrożenia wartości chronionych przepisami P.b. (wymienionych m.in. w art. 5 ust. 1 i art. 71 ust. 5 pkt 3 tej ustawy), a z drugiej strony, zapewnienie właściwej ochrony tym wartościom przez uniemożliwienie niekontrolowanej zmiany sposobu użytkowania (vide np. wyroki w sprawach II OSK 1449/15 oraz II OSK 1532/13, dostępne w CBOSA).

XIII. Nie ulega wątpliwości, że dla obiektu budowlanego zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę pierwszym i podstawowym punktem odniesienia dla oceny, czy doszło do zmiany "w szczególności" warunków wskazanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. jest treść pozwolenia na budowę i zatwierdzonych tym pozwoleniem rozwiązań projektu budowlanego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, ustalenie, czy miała miejsce zmiana sposobu użytkowania obiektu możliwe jest poprzez skonfrontowanie pierwotnego przeznaczenia obiektu z jego obecnym sposobem wykorzystywania, zaś zmianę tę trzeba oceniać przede wszystkim w porównaniu ze sposobem użytkowania obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanym w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania. Tylko w takim przypadku punktem odniesienia będzie pewny, legalny stan użytkowania (vide np. wyrok w sprawie II OSK 1449/15 z dnia 17 lutego 2017 r., CBOSA). A zatem w sprawie o samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego kluczowym materiałem dowodowym jest pozwolenie na budowę, projekt budowlany oraz wydane pozwolenie na użytkowanie.

Zdaniem sądu, powyższe dowody nie mogą zostać przeprowadzone w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd administracyjny jest uprawniony z urzędu lub na wniosek do przeprowadzenia dowodów z dokumentów, ale wyłącznie uzupełniających i tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Dowód z pozwolenia na budowę i projektu budowlanego w sprawie o samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zwłaszcza gdy organ nie odnosi się do pełnej treści tych dokumentów tak jak ma to miejsce w rozpoznawanym przypadku, nie jest dowodem uzupełniającym ale kluczowym. Stąd jego przeprowadzenie w sprawie niniejszej na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a. było niedopuszczalne.

XIV. Przedstawiony sądowi w sprawie niniejszej materiał dowodowy dokumentów w postaci pozwolenia na budowę, projektu budowlanego oraz pozwolenia na użytkowanie nie zawierał, mimo że organy nadzoru budowlanego obydwu instancji do treści pozwolenia częściowo się odnosiły, tj. w zakresie kategorii obiektu budowlanego oraz kwalifikacji zagrożenia pożarowego obiektu. Te akurat kwestie nie były sporne (żadna ze stron nie kwestionowała, że udzielono pozwolenia na kategorię obiektu VIII i XVII, że obiekt zalicza się do kategorii zagrożenia ludzi ZL III oraz jest zaliczany do budynków niskich (N). Brak jednakże ww. kluczowych dowodów uniemożliwiał kontrolę decyzji w pozostałym zakresie, w tym zwłaszcza warunków przeciwpożarowych oraz dotyczących ochrony środowiska. Organ nadzoru budowlanego poczynił wyjaśnienia odnośnie tego, czy prowadzenie obecnie w spornym obiekcie działalności kremacyjnej wymagało decyzji środowiskowej (postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko), czy wymagało pozwolenia lub zgłoszenia na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów, czy należało zgłosić właściwemu inspektorowi ochrony środowiska zamiar oddania inwestycji do użytku. Wszystkie te ustalenia były negatywne (o braku obowiązków inwestora w tym zakresie). Uszło jednak uwadze organu, że powyższe wyjaśnienia dotyczą aktualnie prowadzonej w obiekcie działalności, natomiast w sprawie o zmianę sposobu użytkowania należy ocenić, czy ta aktualna działalność uległa zmianie w stosunku do tej, jaką mógł prowadzić inwestor na podstawie pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu budowlanego. Ustalenia i ocena organów powinna zatem dotyczyć etapu wcześniejszego, tj. ewentualnej zmiany warunków i wymagań dla obiektu między wydaniem pozwolenia na budowę a rozpoczęciem działalności kremacyjnej. Inny zatem powinien być "moment" oceny działalności inwestora niż ten, na którym skoncentrował się organ.

XV. W kwestii kategorii obiektu budowlanego wskazać zaś należy na dwie okoliczności. Po pierwsze, jeśli pozwolenie na budowę dotyczyło kategorii obiektu budowalnego VIII (inne budowle) i XVII (budynki handlu, gastronomii i usług), to prowadzenie działalności w tym obiekcie, zaliczanym obecnie do kategorii X (obiekty kultu religijnego, jak kościoły, kaplice, klasztory, cerkwie, zbory, synagogi, meczety oraz domy pogrzebowe i krematoria) stanowi w istocie zmianę funkcji obiektu. Zwrócił na to uwagę Prokurator wywodząc, że "nie jest zwykłą funkcją zakładu pogrzebowego spopielanie zwłok". Dodać jedynie można, że kategoria uzyskana w pozwoleniu na budowę (VIII i XVII) nie obejmowała domu (zakładu) pogrzebowego. Ten bowiem jest ujęty w kategorii X.

Po drugie, przypisanie obiektom budowlanym kategorii według załącznika nr 1 do ustawy P.b. nie jest ustaleniem o charakterze faktycznym, ale jest oceną organu w zakresie stosowania prawa.

Powyższe wskazuje, że w istocie doszło do prawnej zmiany kategorii obiektu w stosunku do treści pozwolenia na budowę, która to zmiana stanowi zmianę funkcji obiektu. Tego zaś w kontekście wystąpienia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.) nie oceniono należycie, łącząc błędnie zmianę kategorii wyłącznie z przepisami o sposobie zakończenia inwestycji, przepisami o karze za nielegalne użytkowanie obiektu i przepisami o opłacie legalizacyjnej.

XVI. Z powyższym koresponduje ocena prawna sformułowana przez NSA w sprawie II OSK 282/17. Sąd kasacyjny zaliczył spopielarnie zwłok do instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: P.o.ś.), do której eksploatacji ma zastosowanie art. 141, art. 142 i art. 144 ust. 1 i 2 P.o.ś. Instalacje zaś, jak wynika z definicji zawartej w art. 3 pkt 6 P.o.ś., mogą powodować emisje w rozumieniu art. 3 pkt 4 lit. "a" i "b" P.o.ś., a emisja może być zanieczyszczeniem (art. 3 pkt 49 P.o.ś.), jeśli może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, jeśli może powodować szkodę w dobrach materialnych, jeśli może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska.

Kluczowe było zatem wyjaśnienie przez organ, z uwzględnieniem i odniesieniem do konkretnych rozwiązań projektu budowlanego, czy zmiana wykorzystywania obiektu budowlanego z kategorii budynku handlowo – usługowego na kategorię krematorium stanowiła zmianę powodującą wprowadzanie do środowiska zanieczyszczeń. Jeśli bowiem instalacja (w tym instalacja kremacyjna) to stacjonarne urządzenie techniczne lub zespół takich urządzeń powiązanych technologicznie, lub też budowla niebędąca urządzeniem technicznym lub ich zespołem, jeśli mogą powodować emisję będącą zanieczyszczeniem (art. 3 pkt 6 P.o.ś.), to bez wskazania jakie urządzenia lub ich zespół przewidziano w projekcie budowlanym oraz jakie urządzenia nie przewidziane w projekcie a zamontowane w obiekcie powodują emisje, nie jest możliwe ustalenie czy doszło do zmiany sposobu użytkowania.

Tymczasem organ wyjaśnił, że obecnie inwestycja nie wpływa negatywnie na środowisko, a pełnomocnik inwestora wskazał, że na obiekcie znajdują się "filtry zapobiegające hipotetycznym zagrożeniom" (k. 83). Nie wyjaśniono jednak, czy obiekt, na który wydano pozwolenie na budowę, przewidywał montaż w nim instalacji, jak wyglądały rozwiązania projektu dotyczące emisji do powietrza i czy projekt w ogóle przewidywał możliwość emisji i jakich pod względem intensywności, charakteru emitowanych substancji w odniesieniu do ilości i rodzaju realizowanych kremacji (charakteru przedmiotu spalania) oraz czy działalność obiektu wynikająca z pozwolenia na budowę przewidywała montaż filtrów i jakich oraz jakie substancje mających unieszkodliwiać.

Konieczność ustaleń w powyższym zakresie, nie dokonanych przez organ, wykazali obydwaj skarżący.

M. S. najpierw w odwołaniu a następnie w skardze wskazał fragmenty projektu budowlanego, które – według jego ustaleń i sposobu odczytania projektu – nie zawierały treści dotyczącej instalacji do spopielania zwłok, w tym urządzeń technologicznych i innego wyposażenia mogącego powodować emisję, ewentualnie emisję będącą zanieczyszczeniem w rozumieniu P.o.ś. Prokurator również zwracał uwagę na tę okoliczność. Z kolei pełnomocnik organu na rozprawie wyjaśnił, że "Projekt nie obejmował wyposażenia budynku, w tym instalacji". W takiej sytuacji brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesienia do tego, czy wyposażenie budynku w instalację po uzyskaniu pozwolenia na budowę stanowi zmianę sposobu użytkowania poprzez rozpoczęcie emisji mogących stanowić zanieczyszczenie – jest wadą prawną dyskwalifikującą decyzję jako przedwcześnie umarzającą postępowanie.

Także skarżący dowiedli, że emisje kremacyjne stanowią źródło zanieczyszczeń oraz że podlegają reglamentacji prawnej. W tym zakresie obydwie skargi wzajemnie się dopełniają, zaś sąd przedstawione w nich wywody i twierdzenia podziela jako trafne.

Skarżący M. S. wskazał na pismo z dnia [...] maja 2015 r. kierowane do Prezydenta Miasta B., a podpisane przez kilkudziesięciu lekarzy specjalistów w zakresie chemii, biochemii, onkologii, otolaryngologii itp., którzy wyjaśnili na czym polega szkodliwość działalności kremacyjnej z uwagi na rodzaj emitowanych przez taką instalację konkretnych substancji szkodliwych (k. 142 – 148 akt adm.). Prokurator zaś wywodził, że działalność kremacyjna jest traktowana na gruncie prawa unijnego i międzynarodowego jako źródło uwalniania szkodliwych substancji (tzw. trwałych zanieczyszczeń organicznych). Stanowisko obydwu skarżących znajduje potwierdzenie również w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy II SA/Bk 205/16 ze skargi S. W. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tamtej sprawie organ planistyczny przedstawił dwie publikacje naukowe ("Dioksyny", dr hab. Inż. A. Grochowskiego oraz "Trwałe zanieczyszczenia organiczne w środowisku. Niska emisja" Warszawa 2009, Instytut Ochrony Środowiska, Ministerstwo Środowiska) oraz stanowisko Komisji Europejskiej w przedmiocie petycji 0219/2008 dotyczącej budowy krematorium w mieście Bilbao. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko składu orzekającego w sprawie II SA/Bk 205/16. Powyższe dokumenty i publikacje dowodzą bowiem konieczności zabezpieczenia interesu publicznego przed niekorzystnym oddziaływaniem krematorium na środowisko życia i zdrowia ludzi oraz przyrodę.

Zdaniem sądu, organ nadzoru budowlanego umarzając postępowanie i dystansując się od konieczności oceny powyższego materiału dowodowego niewłaściwie odczytał intencje obydwu skarżących. Nie chodzi bowiem w sprawie o to, czy organ nadzoru budowlanego jest czy nie jest bezpośrednim adresatem aktów prawnych międzynarodowych i unijnych wymienionych w skardze Prokuratora. Nie chodzi również o to, aby oceniać przedłożone publikacje naukowe (do czego organ ani sąd nie posiadają wystarczającej wiedzy specjalistycznej). Istotne jest, że wskazane dokumenty, a w szczególności wymienione akty prawne nadają waloru prawnego obowiązkowi zabezpieczenia interesu publicznego przed niekorzystnym oddziaływaniem krematorium na środowisko życia i zdrowia ludzi oraz przyrodę. Innymi słowy, prawnie usankcjonowany został fakt konieczności ochrony przed emisją trwałych zanieczyszczeń organicznych przez działalność kremacyjną.

Wskazać przy tym należy, że Konwencja Sztokholmska stanowi część polskiego porządku prawnego (art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Została ratyfikowana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej i obowiązuje w Polsce od dnia 21 stycznia 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. nr 14, poz. 76). W art. 5 Konwencji zobowiązano jej sygnatariuszy do podjęcia określonych działań (jako minimum) na rzecz zmniejszania całkowitych uwolnień ze źródeł antropogenicznych wszystkich substancji chemicznych wymienionych w załączniku C w celu ich ciągłej minimalizacji oraz, tam gdzie jest to wykonalne, ostatecznego ich wyeliminowania. Załącznik C do Konwencji (część III. Kategorie źródeł, punkt "g") wymienia krematoria jako potencjalne źródło niezamierzonego uwalniania polichlorowanych dibenzo-p-dioksyn, dibenzofuranów, heksachlorobenzenu oraz polichlorowanych bifenyli (trwałe zanieczyszczenia organiczne ze źródeł antropogenicznych). Z kolei, jak trafnie wskazał Prokurator, w art. 6 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 850/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. dotyczącego trwałych zanieczyszczeń organicznych i zmieniającego dyrektywę 79/117/EWG (Dz. U.UE.L.2004.158.7) wskazano, że "Przy rozpatrywaniu propozycji dotyczących budowy nowych zakładów lub dokonania znacznych zmian w już istniejących zakładach, które stosują procesy wiążące się z uwalnianiem substancji chemicznych wymienionych w załączniku III, Państwa Członkowskie biorą pod uwagę w pierwszym rzędzie, bez uszczerbku dla przepisów dyrektywy Rady 1996/61/WE(14), alternatywne procesy, techniki i praktyki, które cechują się podobną użytecznością, lecz nie powodują powstawania i uwalniania substancji wymienionych w załączniku III". Załącznik nr III do rozporządzenia 850/2004 wymienia zaś identyczne substancje jak trwałe zanieczyszczenia organiczne podlegające wymaganiom art. 5 Konwencji.

Dodać należy, że rozporządzenie wspólnotowe stanowi część krajowego porządku prawnego od dnia akcesji, tj. od dnia 1 maja 2004 r. Zgodnie z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (tekst skonsolidowany Dz. Urz. UE 2016 C 202, s. 1), rozporządzenie stanowi ogólny akt prawny organów Wspólnoty obowiązujący bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich. A zatem rozporządzenie adresowane jest zarówno do organów państwa członkowskiego jak i obywateli, a jego stosowanie, w przypadku braku zastrzeżeń co do prawidłowej publikacji, nie może być kwestionowane. Nawet zatem brak przeniesienia do regulacji krajowych przepisów ustanowionych rozporządzeniem właściwego organu Wspólnoty nie oznacza, że przepisy te nie obowiązują.

W świetle powyższego, okoliczność nieujęcia krematoriów w rozporządzeniu o przedsięwzięciach znacząco oddziałujących na środowisko nie wyklucza przyjęcia, że ich działalność emituje zanieczyszczenia. Bezspornie zaś sformułowano prawny obowiązek kontroli i eliminacji takich zanieczyszczeń na poziomie międzynarodowym i unijnym. Istnieje zatem prawny charakter czuwania nad szkodliwą emisją powodowaną przez krematoria, który to obowiązek spoczywa na organach nadzoru budowlanego m.in. z powodu treści rozporządzenia 850/2004 stosowanego bezpośrednio. A jeśli tak, to nie sposób zaakceptować braku oceny organu odnośnie tego, czy podjęcie działalności kremacyjnej mogącej emitować zanieczyszczenia w budynku, co do którego projekt budowlany instancji kremacyjnej nie przewidywał, stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jeszcze raz powtórzyć należy, że okoliczność zamontowania filtrów (co nie wynika niewątpliwie z materiału dowodowego, ale wyłącznie z twierdzeń pełnomocnika inwestora) nie jest wystarczające dla ustalenia o braku wystąpienia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Należy bowiem rozważyć, czy projekt budowlany przewidywał dla budynku taką działalność, która uwzględniała emisje mogące zawierać trwałe związki organiczne, a więc która wymagała montażu filtrów, czy też tego nie przewidywał. Tej okoliczności organ nie rozważył w kontekście zmiany sposobu użytkowania, błędnie koncentrując swoją uwagę na tym, czy aktualny sposób użytkowania budynku spełnia wymagania reglamentacji administracyjnej, a nie poświęcając należytej uwagi treści projektu budowlanego i różnicy, jaka w stosunku do treści tego projektu występuje w użytkowaniu i wyposażeniu budynku obecnie oraz sposobu, w jaki zmieniło się jego oddziaływanie na środowisko.

Wskazać należy, że trafnie argumentują wszystkie strony postępowania, iż podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej w szczególności warunki wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. powinno się wiązać ze zmianą warunków prawnych (tzn. określonych prawnie standardów bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń). Zdaniem sądu, wyżej wykazano, że te standardy prawne wynikające z prawa międzynarodowego i unijnego są inne dla działalności kremacyjnej a inne dla obiektu takiej działalności nieprowadzącego. Jeśli zaś chodzi o warunki prawne krajowe, to zauważyć należy, że:

- Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 282/17 wyraźnie wskazał, że do eksploatacji instalacji spopielania zwłok stosuje się przepisy art. 141, art. 142, art. 144 ust. 1 i 2 P.o.ś., tzn. nie powinna ona powodować przekroczenia standardów emisyjnych oraz standardów jakości środowiska. Nadto, jak również wskazał NSA, możliwość emitowania przez budynek krematorium szkodliwych pyłów i gazów powodowałaby brak spełniania przez ten budynek warunków określonych w § 309, §311 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2015 r., poz. 1422). Istotnie, NSA powyższe oceny sformułował w kontekście zbadania interesu prawnego skarżącego M. S. i nie wypowiadał się bezpośrednio odnośnie zmiany sposobu użytkowania obiektu. Jednak wypowiedź NSA jest w sprawie niniejszej o tyle istotna, że zwraca uwagę na konieczność zastosowania do spornego obiektu norm krajowego porządku prawnego, które nie miałyby zastosowania do obiektu projektowanego w sposób zatwierdzony pozwoleniem na budowę z dnia [...] marca 2015 r. Oceny jednak w tym zakresie i w kontekście zmiany sposobu użytkowania zabrakło na etapie administracyjnym, mimo że okoliczności te mają kluczowe znaczenie w sprawie. Nie jest taką oceną, co jeszcze raz należy powtórzyć, wskazanie na to, że aktualnie prowadzona w obiekcie działalność spełnia wymagania reglamentacji administracyjnej;

- rację ma skarżący M. S., że wypowiedź Zastępcy Dyrektora Departamentu Ochrony Środowiska zawarta w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] nie odnosi się do pełnej regulacji rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzenie pyłów lub gazów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. nr 130, poz. 881). W ustępie 2 punkty 1 i 2 załącznika do rozporządzenia wyraźnie wskazano, że "instalacje inne niż energetyczne - o nominalnej mocy cieplnej do 1 MW, opalane węglem kamiennym, koksem, biomasą, olejem napędowym, olejem opałowym, benzyną, biopaliwami ciekłymi, paliwem gazowym, z których: 1) wprowadzane do powietrza gazy lub pyły pochodzą wyłącznie ze spalania tych paliw lub 2) wprowadzane do powietrza gazy lub pyły pochodzące z prowadzonych w tych instalacjach procesów innych niż spalanie paliw nie powodują przekroczenia 10 % dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu albo 10 % wartości odniesienia, uśrednionych dla 1 godziny". Istotnie, organ odniósł się wyłącznie do pierwszej części tego przepisu dotyczącej mocy cieplnej pieca kremacyjnego, pomijając jego pozostałą część. Należy zatem wyjaśnienia uzupełniające w tym zakresie uzyskać.

Należy nadto zwrócić uwagę, że w piśmie powyższym z dnia [...] marca 2018 r. sprawdzenie wymagań ochrony środowiska zalecono z uwzględnieniem rozwiązań projektu budowlanego, który - jak wskazano - "w opisie technicznym powinien zawierać dane techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie, stosownie do § 11 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego". Jak wynika z wypowiedzi stron postępowania, projekt instalacji nie uwzględniał, zatem prawdopodobnie też nie mógł zawierać "danych technicznych obiektu budowlanego charakteryzujących wpływ na środowisko" z punktu widzenia zamierzonych emisji. W kontekście art. 71 ust. 1 P.b. nie zostało to uwzględnione.

Sprawa o zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. jest sprawą o to, czy standardy oceny działalności aktualnie prowadzonej w obiekcie w stosunku do tej wynikającej z pozwolenia na budowę uległy zmianie i czy są one inne. Organy zaś tego nie oceniły koncentrując się na spełnianiu standardów obecnej działalności, bez odniesienia do tego, jaką działalność w zakresie jej wpływu na środowisko usankcjonowano pozwoleniem na budowę. Powoduje to, że umorzenie postępowania już tylko z tego powodu należy uznać za przedwczesne i nieuprawnione.

XVII. Brakuje również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej należytego rozważenia czy w stosunku do treści projektu budowlanego uległy zmianie prawnie określone warunki przeciwpożarowe. Nie sposób na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy ustalić, jakie szczegółowe wymagania przeciwpożarowe były w projekcie budowlanym przewidziane dla pomieszczeń z piecem kremacyjnym (nr 1.15) oraz ze zbiornikiem oleju opałowego (nr 1.8). W tym zakresie w aktach sprawy znajdują się następujące dowody przedłożone przez inwestora:

- odnośnie pomieszczenia nr 1.8 – oświadczenie rzeczoznawcy budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. (k. 179 akt adm.), zgodnie z którym ściany w tym pomieszczeniu zostały wykonane "zgodnie z projektem dla budynku handlowo usługowego [...] z tych samych materiałów jak ściany kotłowni o odporności ogniowej co najmniej EI 120"; opinia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. uprawnionego projektanta oraz kierownika budowy i robót w specjalności instalacyjno – inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji sanitarnych (k. 178 akt adm.), zgodnie z którą wentylacja w pomieszczeniu została wykonana prawidłowo, zgodnie z wiedzą techniczną, jest drożna i spełnia założone zadania; oświadczenie wykonawcy robót ppoż z dnia [...] lutego 2016 r., zgodnie z którym wykonanie sufitu podwieszanego ognioochronnego nastąpiło zgodnie z obowiązującymi normami zawartymi w załączonej karcie technicznej (k. 176-177); opinię rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń ppoż z dnia [...] marca 2016 r., sporządzoną "na podstawie zamówienia internetowego" zawierającego przesłane elektronicznie dokumenty, w tym projekt budowlany, w której wskazano jakie wymagania przeciwpożarowe wynikające z przepisów o warunkach technicznych obowiązują dla pomieszczenia magazynu oleju opałowego (wskazano w opinii na §220 warunków technicznych odnośnie ścian, stropu i drzwi oraz § 234 ust. 3 odnośnie przepustów instalacyjnych, k. 173-175 akt adm.);

- odnośnie pomieszczenia nr 1.15 – w ww. opinii z dnia [...] marca 2016 r. znajduje się następujące stwierdzenie: "Na podstawie dokumentów i informacji otrzymanych od Zamawiającego oraz od autora projektu analizowanego obiektu ustalono, że obiekt stanowi jedną strefę pożarową i w całości został zakwalifikowany do kategorii zagrożenia ludzi ZL III, a pomieszczenie, w którym znajduje się piec krematoryjny jest funkcjonalnie powiązane z pozostałą częścią budynku. Tak więc w ocenie autora niniejszej opinii – aktualnie obowiązujące przepisy techniczno – budowlane nie wymagają wydzielenia pomieszczenia pieca od pozostałej części budynku", co – jak wskazał autor opinii – jest wymagane na podstawie § 212 ust. 8 warunków technicznych w przypadku niepowiązania funkcjonalnego pomieszczeń produkcyjnych, magazynowych i technicznych z częścią budynku zaliczoną do ZL.

Organ nadzoru budowlanego, powołując się na powyższe dokumenty, wskazał że "warunki bezpieczeństwa pożarowego nie uległy zmianie", nadto Straż Pożarna nie wszczęła odrębnego postępowania, zaś z pisma Komendanta PSP z dnia [...] stycznia 2016 r. nie wynika, aby przepis § 220 warunków technicznych został naruszony odnośnie pomieszczenia pieca kremacyjnego. Zdaniem sądu, powyższa ocena jest niewystarczająca i nie odnosi się do wszystkich wynikających z akt sprawy okoliczności dotyczących warunków bezpieczeństwa pożarowego.

Zauważyć należy odnośnie pomieszczenia nr 1.8 (magazyn oleju opałowego), że czynności kontrolno – rozpoznawcze wykonane przez Straż Pożarną miały miejsce w grudniu 2015 r. Odnośnie ww. pomieszczenia w piśmie Komendanta PSP z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] wskazano, że "pomieszczenie zamknięte drzwiami w klasie EI 30 odporności ogniowej – zgodnie z projektem budowlanym oraz stwierdzonym stanem faktycznym sufit w pomieszczeniu bez określonej klasy odporności ogniowej", podczas gdy pomieszczenie to – zdaniem Komendanta PSP - powinno spełniać wymagania § 220 warunków technicznych, a więc klasa odporności ogniowej nie mniejsza niż EI 120 dla ścian wewnętrznych, REI 120 dla stropów oraz EI 60 dla drzwi lub innych zamknięć. Z kolei w protokole oględzin przeprowadzonych przez organ w dniu [...] marca 2016 r. wskazano, że drzwi w tym pomieszczeniu spełniają klasę odporności ogniowej EI 60 (tabliczka znamionowa). Porównując treść dotyczących pomieszczenia 1.8 dokumentów przedłożonych przez inwestora, treść pisma Komendanta PSP oraz ustalenia w trakcie oględzin nie sposób jednoznacznie wskazać, jakie wymagania przeciwpożarowe dla drzwi, stropu i ścian były przewidziane w projekcie budowlanym uwzględniającym budynek jako handlowo – usługowy kategorii VIII i XVII. W szczególności nie sposób ustalić, czy między wydaniem pozwolenia na budowę zatwierdzającego ten projekt a sporządzeniem opinii przez rzeczoznawców (co nastąpiło kilka miesięcy po uzyskaniu pozwolenia na budowę oraz po przeprowadzeni kontroli przez Straż Pożarną) wymagania te zmieniono, podwyższono lub w inny sposób zmodyfikowano dostosowując pomieszczenie do warunków użytkowania jako magazyn oleju opałowego (np. Komendant wskazuje na drzwi w klasie EI 30, a organ w trakcie oględzin na EI 60; Komendant wskazuje na brak przewidzenia w projekcie określonej klasy odporności ogniowej sufitu, zaś nie wiadomo jaki wykonano przy wymaganym EI 120). Niewątpliwie zaś pomieszczenie 1.8 powinno obecnie spełniać wymagania z § 220 i §234 ust. 3 warunków technicznych, co wprost wynika również z opinii z dnia 21 marca 2016 r. przedłożonej przez inwestora. Sąd nie jest jednak w stanie skontrolować, czy takie warunki przewidziano w projekcie budowlanym, a zatem czy po jego zatwierdzeniu podjęcie działalności kremacyjnej wymusiło na inwestorze podwyższenie warunków ochrony przeciwpożarowej, co stanowi zmianę w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. W kontekście art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. nie zostało to ocenione przez organ.

Odnośnie pomieszczenia 1.15 (z piecem krematoryjnym) z pisma Komendanta PSP wynika, że jest ono zamknięte drzwiami o klasie odporności ogniowej EI 30, a co do sufitu brak jest określenia klasy tej odporności, co nie spełnia wymagań § 220 warunków technicznych z uwagi na moc pieca (powyżej 100 kW) i brak zabezpieczenia przepustów pomiędzy tym pomieszczeniem a pozostałą częścią budynku. Ta wypowiedź pozostaje rozbieżna z treścią opinii z dnia [...] marca 2016 r. wskazującą na regulację § 212 ust. 8 warunków technicznych i akcentującą element funkcjonalnego powiązania między pomieszczeniami, eliminującego konieczność wydzielenia pomieszczenia pieca od pozostałej części budynku. A jeśli tak, to należało te rozbieżności wyjaśnić konfrontując obydwa podmioty między sobą oraz z treścią projektu budowlanego i aktualnym sposobem użytkowania obiektu. Jeśli bowiem dwa wyspecjalizowane podmioty wypowiadają się rozbieżnie, to nie sposób dać wiary jednej wypowiedzi nie dając możliwości odniesienia się do niej drugiemu z podmiotów, tym bardziej, że przytaczany przez rzeczoznawcę przepis § 212 ust. 8 zastrzega uwzględnienie treści § 220 warunków technicznych. To też umożliwi odpowiedź na pytanie, czy warunki przeciwpożarowe dla tego pomieszczenia nie podlegają zmianie w stosunku do tego, co przewidywał projekt budowlany.

Trafne jest również stanowisko obydwu skarżących, że wymagania przeciwpożarowe przewidziane w § 220 warunków technicznych jak dla kotłowni znajdują zastosowanie do pomieszczenia nr 1.15, w którym znajduje się piec kremacyjny. Wymagania te należy odczytywać nie przez pryzmat terminu "kotłownia" rozumianego potocznie, ale przez pryzmat sposobu działania urządzenia, mocy cieplnej i funkcji. Oczywiste jest, że "kotłownia" w potocznym rozumieniu służy produkcji rozprowadzanego następnie ciepła, jednakże istotą § 220 warunków technicznych jest zabezpieczenie otoczenia w warunkach funkcjonowania w określonym pomieszczeniu (kotłowni) urządzenia pracującego jak kocioł, wytwarzającego ciepło niezależnie od tego, czemu to ciepło służy (czy ogrzaniu, czy też nie służy ogrzaniu). Inna interpretacja powodowałaby, że jakiekolwiek urządzenie o określonej mocy cieplnej, nawet znacznej, którego praca jest do kotła podobna, wytwarzającego nadto ciepło, nie podlegałoby reglamentacji § 220 warunków technicznych tylko dlatego, że wytwarzane ciepło nie służy ogrzaniu.

Zauważyć również należy, że ze strony internetowej krematorium ([...]) wynika, iż jest ono wyposażone w "najnowocześniejszy, sterowany komputerowo piec kremacyjny z ekologiczną instalacją odzysku ciepła". Niezależnie zatem od tego, czy wytwarzane przez piec kremacyjny ciepło służy ogrzewaniu budynku krematorium czy jest wykorzystywane na potrzeby pieca (zdaniem pełnomocnika inwestora z rozprawy z dnia 11 grudnia 2018 r.), jest to instalacja o określonej mocy cieplnej produkująca ciepło jak kotłownia, o której mowa w § 220 warunków technicznych. Ma do niej zatem zastosowanie ten przepis.

Trafnie przy tym zwrócił uwagę Prokurator, że jeśli montaż kotła (urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b.) o znacznie mniejszej mocy polegający na jego ustawieniu w budynku, podłączeniu do komina oraz do instalacji grzewczej jest zaliczane do robót budowalnych jako montaż urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym, zapewniającego możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 7 P.b.), to tym bardziej montaż pieca kremacyjnego o mocy cieplnej nominalnej 193 kW stanowi takie roboty budowlane. Organ nadzoru budowlanego powinien zatem co najmniej rozważyć, czy montaż takiego urządzenia (de facto instalacji, co przesądził NSA) zapewniającego możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (jako krematorium), stanowi rodzaj robót budowlanych zmieniających przewidziany w projekcie budowlanym sposób użytkowania obiektu z budynku handlowo – usługowego na budynek krematorium.

XVIII. Odnośnie warunków sanitarnych wskazać należy, że o ile istotnie Inspektor Sanitarny w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. wskazał na brak możliwości jednoznacznego ich określenia, to wskazał również na konieczność rozważenia sporządzenia ekspertyzy technicznej w kontekście art. 71 ust. 2 pkt 5 P.b.

Nie ocenił należycie tej wypowiedzi organ w kontekście treści pozwolenia na budowę i projektu budowlanego. Nie wypowiedział się organ, jak należy rozumieć – wobec treści art. 71 ust. 1 P.b. - sygnalizowaną przez Inspekcję Sanitarną konieczność sporządzenia ekspertyzy technicznej w sytuacji, gdy taka nie była wymagana dla budynku handlowo – usługowego. Czy wpływa to na ocenę zmiany warunków sanitarnych obiektu czy też nie, w jakim zakresie, w tym z uwzględnieniem treści rozporządzeń Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi (Dz. U. nr 153, poz. 1783 ze zm.) oraz Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie sposobu przechowywania zwłok i szczątków (Dz. U. nr 75, poz. 405). Organ wskazał, że przepisy te nie dotyczą budynków ale sposobu postępowania ze szczątkami ludzkimi, zaś w obiekcie szczątki ludzkie nie są przechowywane, a bezpośrednio dostarczane do pieca. Nie ustalił i nie wyjaśnił jednak organ, jak fakt podjęcia działalności spopielania zwłok oraz zagospodarowania popiołów ma się do faktu, że takiej działalności w obiekcie, na który uzyskano pozwolenie na budowę, nie przewidziano. Czy stanowi to zmianę sposobu użytkowania czy też nie.

XIX. Reasumując wskazać należy, że umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego było przedwczesne, bowiem nie zostało poprzedzone kluczową analizą w sprawie, tj. analizą treści pozwolenia na budowę i projektu budowlanego w kontekście tego, jak obecne użytkowanie obiektu (instalacji krematoryjnej) odnosi się do użytkowania przewidzianego w projekcie budowlanym w kontekście przepisów o ochronie środowiska i warunków przeciwpożarowych przede wszystkim, a w dalszej kolejności warunków sanitarnych i innych wymienionych przykładowo w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. (katalog otwarty). Stanowi to naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które – jak trafnie wywiedziono w obydwu skargach – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzupełni postępowanie wyjaśniające w tym zakresie organ ponownie rozpoznając sprawę na skutek niniejszego wyroku. Przede wszystkim dopuści organ dowód z pozwolenia na budowę, projektu budowlanego, pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo – usługowego. Dokona organ analizy konkretnych, poszczególnych rozwiązań projektu budowlanego w odniesieniu do obecnego sposobu użytkowania obiektu. Wypowie się przede wszystkim jeszcze raz odnośnie tego, czy przez zmianę kategorii obiektu budowlanego doszło do zmiany jego funkcji, a także czy projekt budowlany przewidywał jakąkolwiek instalację kremacyjną, instalację do odzysku ciepła, komin spalinowy prefabrykowany obecnie w obiekcie działający, filtry kominowe (wskazane przez pełnomocnika inwestora), a więc czy przewidywał emisję, w tym trwałych zanieczyszczeń organicznych, a także czy przewidywał inne warunki przeciwpożarowe niż obiekt obecnie spełnia i które są dla niego obecnie wymagane. Uwzględni organ ocenę prawną sądu, w tym znaczenie prawnych wymagań dotyczących wprost instalacji kremacyjnych wynikających z przepisów prawa międzynarodowego i unijnego, jak też to, jak zmienił się wpływ nowej funkcji obiektu na dotrzymanie standardów jakości powietrza i standardów ochrony środowiska (regulacje P.o.ś.). Uwzględni również organ, w kontekście art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., że sprawa o zmianę sposobu użytkowania dotyczy nie tego, czy obiekt obecnie spełnia wymagania prawne, ale czy takie same wymagania i standardy prawne istniały wobec poprzedniej funkcji. Wyjaśni organ, jak wyglądała w projekcie budowlanym kwestia wymagań higieniczno – sanitarnych (zagadnienie czyszczenia i mycia instalacji, warunków pracy osób obsługujących piec kremacyjny), a także czy przewidziano sposób usuwania i zagospodarowania pozostałości po spaleniu, czy przewidziano sposób postępowania w przypadku awarii pieca. Będzie miał przy tym organ na uwadze, że przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. przewiduje zmianę sposobu użytkowania nie tylko wówczas, gdy nastąpi pogorszenie czy przekroczenie obowiązujących norm, ale i wówczas, gdy zmienią się współczynniki użytkowe obiektu w stosunku do pierwotnych wartości związanych z funkcją obiektu przewidzianą w pozwoleniu na budowę. Należy mieć to na uwadze, bowiem ewentualne wyposażenie obiektu w skuteczne filtry kominowe zapobiegające wprowadzaniu do atmosfery trwałych zanieczyszczeń organicznych, przy ustaleniu, że obiekt pierwotnie (według projektu budowlanego) nie powodował emisji wymagających filtrów, powinno być ocenione – co jeszcze raz należy podkreślić - w kontekście zmiany sposobu użytkowania a nie przede wszystkim w kontekście tego, czy obecnie wymaga pozwoleń lub zgłoszeń na emisję. Rozważy również organ, jeśli uzna to za konieczne, dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność rodzaju substancji emitowanych przy spalaniu zwłok ludzkich w tym konkretnym krematorium oraz opinii eksperta w zakresie warunków higieniczno – sanitarnych, które to opinie (jeśli zostaną przeprowadzone) oceni zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 i art. 81 K.p.a.). Także ustosunkuje się organ w kontekście zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. do wszystkich okoliczności podniesionych w złożonych w sprawie niniejszej skargach, jeśli uzna to za niezbędne do wydania ponownego rozstrzygnięcia.

XX. Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżącego M. S., przychylając się w tym zakresie do argumentów pełnomocnika uczestnika postępowania zawartych w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r., odnośnie wpływu na wynik sprawy kwestii ustalenia przez organ katalogu stron postępowania nieuwzględniającego innych osób niż ww. skarżący. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" P.p.s.a., sąd uwzględnia skargę jeśli stwierdzi wystąpienie podstawy do wznowienia postępowania. Jednakże zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wznowienie postępowania z tej przyczyny, że strona bez swojej winy została pozbawiona udziału w postępowaniu, następuje na jej wniosek. Zatem na brak udziału w postępowaniu administracyjnym może powoływać się wyłącznie strona, której tego udziału nie zapewniono.

Natomiast nie podlega kwestionowaniu na obecnym etapie rozpoznania sprawy interes prawny skarżącego M. S.. Jak wskazał NSA w sprawie II OSK 282/17, "wystąpienie oddziaływania na nieruchomość sąsiednią, nawet oddziaływania nieponadnormatywnego może mieć wpływ na użytkowanie nieruchomości sąsiedniej, a to uzasadniałoby udział jej właściciela w postępowaniu w charakterze strony, w celu możliwości weryfikacji w toku postępowania charakteru tego wpływu". Jednak skoro organ nadzoru budowlanego de facto nie zajął się kwestią emitowania przez sporną instalację trwałych zanieczyszczeń organicznych, o których mowa w przepisach prawa unijnego i międzynarodowego, to nie wykluczył wpływu instalacji na użytkowanie nieruchomości skarżącego przy wykazanym w sprawie wysokim prawdopodobieństwie takich emisji. To zaś uzasadnia przyznanie temu podmiotowi statusu strony postępowania.

XXI. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a., bowiem wniosku w tym zakresie nie zawierała skarga M. S., zaś na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. ten skarżący nie był obecny.