Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 820/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17,  art. 55  ust. 1-3
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.
article: par. 38 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. we W. na decyzję D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 7 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu utrzymywania pasów przeciwpożarowych zlokalizowanych na terenach leśnych wzdłuż linii kolejowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 czerwca 2011 r. (Nr 178/2011), podjętą na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 26 ust. 1 pkt 1, art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, z późn. zm.) oraz § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, z późn. zm.) Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w B. nakazał w terminie do dnia 31 sierpnia 2011 r. - w związku ze stwierdzeniem podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej – A. S.A. – Zakład Linii Kolejowych we W. utrzymać pasy przeciwpożarowe zlokalizowane na terenach leśnych powiatu bolesławieckiego wzdłuż linii kolejowej nr [...] B.- W., zgodnie z wymogami określonymi w przepisach powołanych w podstawie prawnej decyzji .

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 3 i 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380) właściciel, zarządca obiektu jest odpowiedzialny za zapewnienie jego ochrony przeciwpożarowej. Organ I instancji wyjaśnił, że niewykonanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż torów kolejowych stwarza zagrożenie dla obszarów leśnych położonych w pobliżu tych szlaków, zwłaszcza podczas procesu hamowania pociągu, gdyż hamowanie taborem, którego masa sięga od kilkudziesięciu do kilkuset ton powoduje wytwarzanie snopów iskier mechanicznych, stanowiących rozżarzone cząstki stali. Dochodzi przy tym często do tak znacznego rozgrzania elementów jezdnych, że dalsza jazda jest niemożliwa, gdyż obrzeże koła i klocek hamulcowy, rozgrzane do czerwoności, przylegają do siebie ściśle dopasowane pod wpływem wysokiej temperatury, nawet jeśli hamulec jest wyłączony. Z tych samych powodów dochodzi do urwania rozgrzanych klocków hamulcowych i ich odrzucenia na znaczne odległości, co w lasach jest pewnym czynnikiem powstania pożaru.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły A. S.A. – Zakład Linii Kolejowych we W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania.

Kwestionowanej decyzji zarzucono, że wydana została z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 i 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. nr 16 poz. 94 z późń. zm.).

Uzasadniając powyższe zarzuty strona odwołująca się wskazała, że zarządca infrastruktury kolejowej, jakim jest A. S.A., miał obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej na podstawie przepisu § 34 ust. 3 uchylonego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. nr 80 poz. 563). Regulacja ta została zakwestionowana przez Ministerstwo Infrastruktury oraz Rządowe Centrum Legislacji podczas uzgadniania obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. z uwagi na to, że ponieważ określała podmioty zobowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w ustawie o ochronie przeciwpożarowej.

Zdaniem spółki odniesienie się obecnie w § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA do ustaw: o transporcie kolejowym, o lasach oraz o ochronie przeciwpożarowej jest informacją o regulacjach prawnych, które traktują o utrzymywaniu pasów przeciwpożarowych przy obiektach. Wskazała przy tym, że ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach w art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 pkt. 3 zobowiązuje właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów, a intencja ustawodawcy w tym zakresie jest jednoznaczna, co potwierdza w art. 29 tej ustawy, nie zezwalając nawet zarządcy infrastruktury kolejowej na ruch pojazdem silnikowym po lesie. Natomiast przywołana ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym nie reguluje swym zakresem podmiotów obowiązanych do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, bowiem art. 55 ustawy daje jedynie zarządcy infrastruktury kolejowej za odszkodowaniem prawo do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Zapis art. 55 koresponduje z zapisem art. 54 w/w ustawy stanowiącym, że rozporządzenia wydane na mocy delegacji ustawowej są wydawane w celu ochrony ruchu kolejowego. Tak więc – zdaniem odwołującego się - uzasadnieniem tego przepisu jest ochrona ruchu kolejowego przed zagrożeniem ze strony lasów, a nie odwrotnie.

Dalej odwołująca się spółka wskazała, że udostępnia trasy pociągów dla licencjonowanych przewoźników kolejowych i prowadzi ruch tych pociągów na zarządzanych liniach na podstawie umów zawartych z przewoźnikami. Podkreśliła także, że jako zarządca infrastruktury kolejowej nie stwarza żadnego zagrożenia pożarowego dla lasów wzdłuż linii kolejowych, tak samo jak nie stwarzają zagrożenia zarządcy dróg i autostrad, którzy nie są i nie byli zobowiązani do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż dróg. Zobowiązywanie A. S.A. do zabezpieczenia upraw leśnych, czyli do ochrony cudzego majątku i wykonywania prac na cudzym terenie, skutkuje natomiast finansowaniem przez zarządcę infrastruktury kolejowej działań należących do właścicieli lasów i stanowi próbę obciążania spółki prawa handlowego obowiązkami, które nie wchodzą w zakres jej działalności. Dalej podkreśliła, że w art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym ustawodawca określa uprawnienie zarządcy infrastruktury do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, użyte przez ustawodawcę określenie "ma prawo" zamiast "ma obowiązek" bezspornie prowadzi do wniosku, że art. 55 ustawy nie nakłada na A. S.A. obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Celem natomiast ustanowienia omawianej normy było wskazanie, że zarządca ma prawo wkroczyć i ingerować w dominium innego podmiotu prawa w celu urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych za odpowiednim odszkodowaniem. Odwołujący podniósł także, że zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawa nie można domniemywać obowiązków obywateli, a nakazy i zakazy mogą zostać nałożone na obywateli w ramach norm prawa powszechnie obowiązującego.

Odwołujący się podmiot wskazał, że zgodnie z ustawą o ochronie przeciwpożarowej, osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystająca ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu jest obowiązana zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem.

Właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa powyżej ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach. Dodatkowo wskazano, że właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając im ochronę przeciwpożarową jest obowiązany do: przestrzegania przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, wyposażania budynku, obiektu budowlanego lub terenu w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice, zapewnienia konserwacji oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie, zapewnienia osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwa i możliwości ewakuacji, przygotowania budynku, obiektu budowlanego lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej; zapoznania pracowników z przepisami przeciwpożarowymi oraz ustalania sposobów postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia.

W opinii odwołującej się spółki, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa powyżej, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przyjmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie zostanie zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Z powyższego więc, wynika możliwość przeniesienia obowiązku zabezpieczenia terenu przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem, jak również możliwość przeniesienia innych obowiązków ciążących na właścicielu lub podmiocie faktycznie władającym, czy też korzystającym z terenu możliwa jest jedynie na podstawie umowy cywilnoprawnej. W przypadku braku takiej umowy, obowiązki te spoczywają odpowiednio na podmiocie korzystającym z takiego terenu lub podmiocie faktycznie takim terenem władającym (zarządzającym).

Zdaniem spółki powyższe regulacje w zasadzie wyczerpują w obecnym stanie prawnym zakres obowiązków nałożonych na podmioty będące właścicielami, użytkownikami, czy też zarządcami terenów. Wydane na podstawie art. 13 ustawy o ochronie przeciwpożarowej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, a także wskazane w tym akcie rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych nie wskazuje podmiotów, które mogłyby być odpowiedzialne za ochronę przeciwpożarową lasów i na które nałożony byłby obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Zawarty w ww. rozporządzeniu § 38 stwierdza jedynie, iż podmioty właściwe do wykonywania pasów przeciwpożarowych oraz ich utrzymywania wskazane zostały w ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz ustawie o ochronie przeciwpożarowej.

Konkludując, odwołujący wskazał, że obowiązki ochrony przeciwpożarowej lasów, w tym także obowiązki związane z przygotowaniem i utrzymywaniem pasów przeciwpożarowych ciążą na właścicielu czy też zarządcy (korzystającym) z tychże lasów i mogą zostać przeniesione na inny podmiot (np. A.) jedynie w wyniku umowy cywilnoprawnej na podstawie, której ten podmiot zobowiąże się do wypełniania obowiązków wynikających z przedstawionych powyżej regulacji przeciwpożarowych.

Decyzją z dnia 7 września 2011 r. (Nr [...]) D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach podjętej decyzji organ II instancji wskazał, że zgodnie z przepisem § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. W przepisie § 38 ust. 2 wyżej powołanego rozporządzenia wskazano, iż podmioty właściwe do wykonania i utrzymywania pasów określono w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, z późn. zm.), ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, z późn. zm.), ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 oraz z 2010 r. Nr 57, poz. 353).

Zgodnie natomiast z przepisem art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o transporcie kolejowym, zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego oraz ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Przepis art. 17 ustawy o transporcie kolejowym nakłada na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W tym kontekście organ II instancji uznał, że niebudzące wątpliwości są uprawnienia zarządców szlaków kolejowych, opisane w art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym - zgodnie z którym, zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Zgodnie natomiast z przepisem art. 55 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, ustalenie odszkodowania za utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron. Jeżeli natomiast posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów, (przepis art. 55 ust 3 ustawy o transporcie kolejowym).

W ocenie organu II instancji, wyżej wymienione czynności, mają ścisły związek z możliwością prowadzenia ruchu kolejowego w bezpieczny sposób. Z cytowanych regulacji wynika natomiast, że odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych są należne właścicielom gruntów, w drodze umowy stron. Wyjątek opisany w przepisie art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, dotyczący wskazania, kto ponosi faktyczne koszty wykonywania pasów przeciwpożarowych, świadczy o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów jest - zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilnoprawnej może domagać się ich poniesienia przez właścicieli gruntów. Jego prawo, o którym mowa w pierwszej części zdania przepisu art. 55 ust. 1, dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych jest obowiązkiem zarządcy infrastruktury. Na powyższe wskazuje przepis art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym, w razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów. Decyzję wykonuje zarządca.

Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z przepisem art. 56 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym - ustalenie odszkodowania za drzewa i krzewy oraz za ich usunięcie następuje w drodze umowy stron. Odszkodowania, o których mowa w ust. 2 i art. 55 ust. 1 powołanej ustawy, ustala w przypadku braku umowy stron, starosta, z zastosowaniem zasad przewidzianych przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 56 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym). Zgodnie z przepisem art. 56 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o transporcie kolejowym, odszkodowanie nie przysługuje, jeżeli posadzenie drzew lub krzewów nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej z naruszeniem przepisów ustawy, a także gdy drzewa lub krzewy przy skrzyżowaniach z drogami w poziomie szyn utrudniają użytkownikom tych dróg dostrzeżenie nadjeżdżającego pociągu lub sygnałów dla nich przeznaczonych. Z powyższego wynika więc, że zarządca infrastruktury wykonuje decyzję innego organu (starosty) o usunięciu drzewa stanowiącego przeszkodę w ruchu pociągu, a rosnącego na gruncie, nie należącym do zarządcy infrastruktury. Jednocześnie, co do zasady zarządca infrastruktury płaci odszkodowanie za wycinane drzewa, chyba że są spełnione przesłanki, opisane w art. 56 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym.

Z uwagi na powyższe, organ II instancji nie zgodził się z argumentacją przyjętą przez stronę w odwołaniu, że na podstawie przepisu § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), w kontekście art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, zobowiązanie A. S.A. do zabezpieczania upraw lasów, czyli do ochrony cudzego majątku i wykonywania prac na cudzym terenie, skutkuje finansowaniem przez zarządcę infrastruktury kolejowej działań należących do właścicieli lasów i jest to próba obciążania spółki prawa handlowego obowiązkami, które nie wchodzą w zakres jej działalności, gdyż idąc w myśl tego wniosku - spółka ta powinna żądać odszkodowań od właścicieli gruntów za to, że jest konieczne ustawianie zasłon śnieżnych i żywopłotów, celem możliwości prowadzenia bezpiecznego ruchu kolejowego.

Mając na uwadze przepisy art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, organ II instancji wskazał, że stronami zobowiązanymi do wykonywania pasów przeciwpożarowych są zarządcy infrastruktury, w rozumieniu art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie kolejowym. Wyjaśnił przy tym, że pozostałe akty prawne wymienione w § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, to jest ustawa o lasach oraz ustawa o ochronie przeciwpożarowej, mają charakter dodatkowy i pomocniczy, dotyczący indywidualnych przypadków.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyły A. S.A. Zakład Linii Kolejowych Oddział Regionalny we W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości "przy ustaleniu braku obowiązku skarżącego do wykonania pasów przeciwpożarowych" oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 i 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca spółka wskazała, że A. S.A., jako zarządca infrastruktury kolejowej miał obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, ale pod rządami przepisu § 34 ust. 3 uchylonego obecnie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Powyższy przepis został zakwestionowany przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju oraz Rządowe Centrum Legislacji, gdyż określał podmioty zobowiązane do urządzania i wymywania pasów przeciwpożarowych co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej i zawartej w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Przepis § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów pkt. 1 stanowi, że lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu i oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie upewniającym im użyteczność przez cały rok. Ust. 1 powoływanego przepisu, odnosząc się do staw o transporcie kolejowym, o lasach oraz o ochronie przeciwpożarowej stanowi wyłącznie informację o regulacjach prawnych, dotyczących utrzymywania pasów przeciwpożarowych przy obiektach. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach to właśnie właściciele lasów są zobowiązani do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Skarżący wskazał, że przepisy przytoczonej powyżej ustawy o transporcie kolejowym, tj. art. 55 rzeczonej ustawy stanowią o przysługującym zarządcy infrastruktury uprawnieniu do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Tym samym użyte przez ustawodawcę określenie "ma prawo" zamiast ,,ma obowiązek" bezspornie prowadzi do uznania, iż przytoczony art. 55 nie nakłada na skarżącego obowiązku z zakresie urządzani i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Powołany przepis określa uprawnienie zarządcy do wkroczenia i ingerowania w dominium innego podmiotu prawa w celu urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych za odpowiednim odszkodowaniem. Zgodnie z wymogami ustawy o ochronie przeciwpożarowej osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystająca ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu zobowiązani są zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa w ust. 1 ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach. Autor skargi argumentował, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, wskazanych w art. 4 ustawy, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, a podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Zgodnie z powyższym możliwość przeniesienia obowiązku zabezpieczenia terenu przez zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem, jak również możliwość przeniesienia innych obowiązków ciążących na właścicielu lub podmiocie faktycznie władającym, czy też korzystającym z terenu możliwa jest jedynie na podstawie umowy cywilnoprawnej. Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, iż co do zasady obowiązek ochrony przeciwpożarowej pasów, w tym także obowiązki związane z przygotowaniem utrzymywaniem pas w pożarowych obciążają przede wszystkim właściciela czy też zarządcy (korzystającego) z tychże lasów i mogą zostać przeniesione na inny podmiot , np. skarżącego wyłącznie na podstawie umowy cywilnoprawnej, na mocy której podmiot ten zobowiąże się do wypełniania obowiązków wynikających z regulacji przeciwpożarowych.

W odpowiedzi na skargę D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 15 marca 2012 r. strony podtrzymały swoje stanowisko w sprawie. Ponadto skarżąca spółka dołączyła do akt sprawy pismo Podsekretarza stanu Ministerstwa Infrastruktury z dnia 9 listopada 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem decyzja z dnia 7 września 2011 r. (Nr [...]) D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji [art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Z uwagi na ogólnokrajowy charakter sporu stanowiącego istotę niniejszej sprawy, a dotyczącego ustalenie, na kim ciąży obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych usytuowanych wzdłuż torów kolejowych znajdujących się na terenie lasów państwowych, przede wszystkim należy wyjaśnić, że Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ugruntowane w tym względzie stanowisko wywiedzione przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne w wyrokach: II SA/Łd 1399/11 z 2012-02-17; II SA/Gl 729/11 z 2012-02-17; II SA/Rz 1168/11 z 2012-02-16 ; II SA/Łd 1391/11 z 2012-02-16 ;IV SA/Po 1051/11 z 2012-02-09; II SA/Gl 802/11 z 2012-02-09; IV SA/Po 1049/11 z 2012-02-08; IV SA/Po 1072/11 z 2012-02-08; IV SA/Po 1050/11 z 2012-02-02; II SA/Gl 787/11 z 2012-02-02; II SA/Gl 812/11 z 2012-01-30; II SA/Gl 645/11 z 2012-01-27; II SA/Gl 644/11 z 2012-01-26; II SA/Op 552/11 z 2012-01-26; II SA/Bd 1230/11 z 2012-01-25; II SA/Łd 1271/11 z 2012-01-24; II SA/Op 585/11 z 2012-01-24; II SA/Gl 633/11 z 2012-01-20; IV SA/Po 1191/11 z 2012-01-19; II SA/Op 587/11 z 2012-01-19; II SA/Łd 1263/11 z 2012-01-17; II SA/Gl 678/11 z 2012-01-12; II SA/Rz 890/11 z 2012-01-11; II SA/Gl 675/11 z 2012-01-11 ; II SA/Op 554/11 z 2012-01-10; II SA/Rz 1010/11 z 2011-12-15 ;IV SA/Po 1053/11 z 2011-12-15; II SA/Bd 1139/11z 2011-12-01; II SA/Go 647/11 z 2011-10-20 –publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

W przywołanych orzeczeniach sądy stanęły na stanowisku, że ustawodawca w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym nałożył na zarządcę infrastruktury, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych obowiązek spełniania warunków technicznych i organizacyjnych, zapewniających ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska.

W pełni podzielając prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, w ślad za nim należy podkreślić, że ochrona przeciwpożarowa polegająca m.in. na zapobieganiu powstawania i rozprzestrzeniania się pożarów regulowana jest w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.). Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy nakłada na osoby fizyczne, osoby prawne, organizacje lub instytucje korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu - obowiązek zabezpieczania ich przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. W zakresie ponoszenia przez wskazane podmioty oraz właścicieli, zarządców lub użytkowników budynku, obiektu lub terenu, odpowiedzialności za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w art. 3 ust. 2 ustawa ta wskazuje natomiast, że odpowiadają oni w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach. Jednocześnie w art. 13 ust. 1 ww. ustawy zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Określając zakres regulacji ustawodawca wskazuje przy tym na konieczność uwzględnienia w rozporządzeniu sposobu, w jaki właściciele, zarządcy lub użytkownicy obiektów budowlanych lub terenów powinni spełniać swoje obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej (art.13 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Wydane na podstawie art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719 – zwane dalej rozporządzeniem przeciwpożarowym), w § 38 ust. 1 stanowi, że lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. W odróżnieniu od poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów (Dz. U. 2006 r., nr 80, poz. 563), które z racji utraty swej mocy obowiązującej nie znajduje zastosowania do niniejszej sprawy, obowiązujące obecnie rozporządzenie nie określa jednoznacznie sposobu wykonywania takich pasów przeciwpożarowych oraz podmiotów właściwych i zobowiązanych do ich urządzania i utrzymywania. W tym zakresie przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach, ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym oraz ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej określają: rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz.405 i Nr 82, poz.573) i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. nr 153, poz.955). Mając na uwadze treść § 38 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów stwierdzić zatem należy, że w kwestii określenia podmiotów zobowiązanych do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych odsyła on do trzech ustaw tj. ustawy o lasach, o transporcie kolejowym oraz o ochronie przeciwpożarowej. Oznacza to, że przepisy tych ustaw określają podmioty obowiązane do wykonania pasów przeciwpożarowych. Ponadto, z rozporządzenia nie można wyprowadzić dla określonych podmiotów obowiązku w zakresie wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, gdyż te wynikają tylko z ustawy.

Przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach nakłada na właściciela lasu obowiązek ochrony przeciwpożarowej. Jednakże ochrona ta odbywa się na zasadach zarówno określonych w tej ustawie jak i w wydanych na jej podstawie rozporządzeniach (por. art. 9 ust. 3 ustawy). W § 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.) wskazano cztery kategorie pasów przeciwpożarowych, żaden z nich nie jest jednak pasem oddzielającym las od linii kolejowej. Stąd wniosek, że przepisy tego rozporządzenia nie odnoszą się do pasów przy szlakach kolejowych, a w konsekwencji przyjąć należy, że do urządzenia i utrzymania takich pasów nie jest zobowiązany podmiot władający lasem. Z tego też względu zastosowanie do tej kategorii pasów przeciwpożarowych znajdzie § 38 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). Przywołane rozporządzenie w § 9 określa sposób wykonywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch. Ponieważ w przywołanym akcie nie określono podmiotów zobowiązanych do zakładania oraz utrzymywania pasów przeciwpożarowych, niezbędne jest odwołanie się do regulacji ustawowej – ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 przywołanej ustawy zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: 1) bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego; 2) bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych; 3) ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Przepis powyższy nakłada na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Zarządcą infrastruktury kolejowej jest podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową, na zasadach określonych w ustawie (art. 4 pkt 7 ustawy). Infrastrukturę kolejową stanowią linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym (art. 4 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 15 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), liniami kolejowymi zarządza A. S.A. będące zarządem kolei w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym.

Przepis art. 55 ustawy o transporcie kolejowym określa sposoby realizacji obowiązków, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, stanowiąc m.in., że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem, urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (art. 55 ust. 1 pkt 3). Zgodnie z art. 55 ust. 2 ustawy, ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron. Odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych należne są zatem właścicielom gruntów, w drodze umowy stron. Jednocześnie, wyjątek opisany w art. 55 ust. 3 ustawy, dotyczący wskazania, kto ponosi faktyczne koszty wykonywania pasów przeciwpożarowych, świadczy o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów jest zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilnoprawnej może domagać się ich poniesienia przez właścicieli gruntów. Wbrew stanowisku strony skarżącej adresatem normy zawartej w art. 55 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie jest zarządca linii kolejowej lecz właściciel (użytkownik wieczysty lub zarządca) gruntu na którym będzie usytuowany pas przeciwpożarowy. Z przepisu tego wynika bowiem uprawnienie dla zarządcy linii kolejowej do zajęcia cudzego gruntu w celu wykonania takiego pasa oraz prac związanych z utrzymaniem go w należytym stanie. Regulacja ta dotyczy zatem wzajemnych relacji i zobowiązań przewoźnika zobowiązanego innymi przepisami ( m.in. art. 17 ustawy o transporcie kolejowym) do utrzymywania pasów przeciwpożarowych, i właściciela gruntu sąsiadującego z pasem kolejowym, w tym uprawnienia do wejścia na cudzy grunt, obowiązków odszkodowawczych. Obowiązki te obciążają właściciela gruntów przylegających do linii kolejowej, a nie przewoźnika, tylko wówczas, gdy posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej. Natomiast z regulacji tej nie wynika, że statuuje ona jedynie uprawnienie do urządzania pasów przeciwpożarowych. Użyte w art. 55 ust. 1 w/w ustawy sformułowanie "Zarządca ma prawo..." dotyczy uprawnień do wejścia na cudzy grunt w celu urządzenia pasów przeciwpożarowych. Powyższe oznacza, że stosownie do art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy, A. S.A. jest podmiotem obowiązanym do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie zarządzanych przez nią linii kolejowych. Korelatem tej powinności jest ciążący na właścicielu (użytkowniku wieczystym lub zarządcy) gruntu obowiązek jego udostępnienia oraz wstrzymania się od działań uniemożliwiających bądź też utrudniających wykonanie zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Reasumując, sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy obu instancji, jak podniesiono w skardze, zarówno § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej, jak i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. Analiza zapisów art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, do której odsyła § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r., prowadzi do wniosku, że podmiotem zobowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych jest zarządca infrastruktury kolejowej. W świetle poczynionych wyżej rozważań, nie do przyjęcia jest twierdzenie skarżącego, w myśl którego, to na właścicielach lasu miałby spoczywać obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych przy szlakach kolejowych. Zwrócić ponadto należy uwagę na istotne znaczenie ustalenia źródła zagrożenia pożarowego, na które wskazano w zaskarżonej decyzji. Źródłem tym dla obszarów leśnych, wzdłuż których położone są szlaki kolejowe, jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, przepisy art. 55 ustawy o transporcie kolejowym dają zarządcy linii kolejowej prawo wstępu na tereny leśne w celu wykonania działań zmierzających do uniemożliwienia przedostania się na obszary leśne pożaru wywołanego przez iskry powstałe w wyniku użytkowania infrastruktury kolejowej. Co za tym idzie jest on podmiotem zobowiązanym do dbania o należyty stan zabezpieczeń przeciwpożarowych. W razie stwierdzenia uchybień w tym zakresie staje się adresatem obowiązków wskazanych w decyzji wydanej przez właściwy organ, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.