Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1251/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 291
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę


UZASADNIENIE

W. G. złożył skargę na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2020r. w przedmiocie odmowy świadczenia specjalnego.

W. G., ur. [...] października 1953 r., zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów z prośbą o przyznanie mu emerytury specjalnej na warunkach określonych w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Wniosek swój motywował niemal 30-letnią pracą naukową i doświadczeniem. Podał, że na początku lat 90-tych zainicjował możliwość wdrażania najbardziej zaawansowanych technologii strategicznych w Polsce, a dzięki jego zaangażowaniu podjęto działania mające na celu usunięcie istniejących restrykcji eksportowych. W 1997 r., będąc Prezesem Zarządu I. Ltd., stworzył, przy współudziale firmy G., autorski projekt [...]. Jednak, jak podał, jego praca i doświadczenie "nie znalazły żadnego przełożenia na dalsze działania IMGW". Podniósł, że IMGW (Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej) "bagatelizowało i bagatelizuje nadal zagrożenia związane z huraganami, trąbami powietrznymi". Zwrócił uwagę, że przedstawiona przez niego koncepcja ISWO jest "unikatowa i niepowtarzalna do dziś". Wnioskodawca nadesłał pozytywną opinię z dnia [...] października 1998 r. o tym projekcie, sporządzoną przez prof. P. S., [...] Departamentu [...] w Agencji Mienia Wojskowego w latach 1996-1999 i [...] Akademii Obrony Narodowej w latach 1999-2004. W ocenie prof. P. S. "[...] jest najbardziej rozwiniętym technologicznie systemem typu "[...]" i zasługuje na b. wysoką oceną z technologicznego jak i aplikacyjnego punku widzenia. W pełni zasługuje na uwagę w kontekście prowadzonych i planowanych prac badawczo-rozwojowych dotyczących międzynarodowego systemu wspomagania decyzji w sytuacjach kryzysowych".

Wnioskodawca nadesłał również:

- Memorandum z dnia [...] grudnia 1999 r. w sprawie zapobiegania i właściwego przeciwdziałania zagrożeniom związanym z klęskami żywiołowymi oraz innymi sytuacjami kryzysowymi, zaadresowane do ówczesnego Prezesa Rady Ministrów, J. B.,

-opracowania pt.: "[...]", "[...]", "[...]",

- swoje pisma z 2017 r. zaadresowane do ówczesnej Prezes Rady Ministrów, Beaty Szydło i jedno zaadresowane do Wydziału [...] w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji,

-podziękowanie z dnia [...] października 2017 r. z Rządowego Centrum Bezpieczeństwa za zaangażowanie, uwagi i spostrzeżenia w toku prac zespołu nad opracowaniem raportu pt. "Analiza i ocena funkcjonowania systemu ratownictwa i zarządzania kryzysowego" (przyjęty przez Radę Ministrów 17 października 2017 r.),

- podziękowanie z dnia 28 maja 2019 r. z Wydziału [...] w [...] Urzędzie Wojewódzkim za przedstawione informacje i uwagi "w sprawie szeroko rozumianych rozwiązań technicznych, wspierających proces zarządzania kryzysowego".

Podał, że od 2014 r. żyje "w sytuacji skrajnego ubóstwa".

Organ pouczył W. G. o przesłankach przyznawania świadczeń specjalnych, o czynnościach podejmowanych w trakcie postępowań o takie świadczenia i poproszony o nadesłanie dokumentów wypełniających cel ustanowienia art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Społecznych. Przede wszystkim poproszony został o wskazanie i udokumentowanie takich swoich osiągnięć, które znalazły zastosowanie, o nadesłanie wszelkich posiadanych opinii na temat, tych osiągnięć, a także o wskazanie i udokumentowanie cech wyróżniających go z grona innych badaczy i naukowców. Natomiast w przypadku powoływania się na szczególne zdarzenie losowe poproszony został o jego opisanie i udokumentowanie, w tym wykazanie wymaganego elementu wyjątkowości.

W odpowiedzi W. G. wyraził pogląd, że całokształt jego osiągnięć zawodowych dotyczy "problemów o najwyższym, priorytetowym znaczeniu dla Rzeczypospolitej" i zwrócił uwagę, że "wybiegały one generalnie co najmniej 20 lat w stosunku do istniejących w Polsce propozycji czy projektów rozwiązań". Nadesłał również swoją analizę "[...]" i podał, że w Polsce "tak obszerny przegląd do tej pory nie był przeprowadzony". Podał również, że pracę tę pisał w okresie, gdy wymagał operacji obojga oczu. Następnie zwrócił uwagę na swój udział w konsultacjach społecznych projektu "Polityki Rozwoju Sztucznej Inteligencji w Polsce na lata 2019-2027", w tym przesłanie 3 pism i 60 wniosków oraz uwag merytorycznych do tego projektu pomimo wyznaczenia 19 dni na konsultacje. Jednocześnie wyraził pogląd, że treści zawarte w dokumencie "wykazują brak zrozumienia czym faktycznie jest Sztuczna inteligencja". W. G. podał, że z tego względu przedstawił swoją analizę na ten temat Prezydentowi RP i prowadził niezależną korespondencję z Kancelarią Prezydenta RP i z Kancelarią Prezesa Rady Ministrów, wnioskując o powołanie zespołu ekspertów (roboczo nazwanego przez wnioskodawcę Zespołem ds. Rozwoju Technologii Strategicznych) oraz gotowość udziału w jego pracach. W tym zakresie korespondencja wnioskodawcy przekazana została do Departamentu [...] w KPRM, wg właściwości.

Dodatkowo, jako przykłady swoich ostatnich rozwiązań, W. G. wymienił: "[...]" i "[...]". Nadesłane przez niego dokumenty w tym zakresie to np. podziękowanie Dyrektora Zarządzającego ds. lotniska za zainteresowanie spółką CPK i informacja o zapisaniu danych kontaktowych w bazie danych firm i osób chętnych do współpracy, a także pismo zaadresowane do Prezydenta RP prezentujące system [...],

Na prośbę organu o udokumentowanie posiadanego wykształcenia i opis aktywności zawodowej wnioskodawca nadesłał kopie dokumentów, potwierdzających ukończenie przez niego w 1978 r. 5-letnich studiów w ZSRR i uzyskanie tytułu zawodowego [...], który zgodnie z zaświadczeniem polskiego Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 1986 r. jest równorzędny z tytułem "[...] w zakresie: [...]". Nadesłał również skan dyplomu o nadaniu mu w 1985 r. stopnia naukowego "[...]", który to dyplom jest równorzędny z dyplomem o nadaniu stopnia naukowego "[...]" wydawanego w PRL. Dodatkowo wnioskodawca udokumentował ustanowienie go w 1987 r, tłumaczem przysięgłym języka rosyjskiego w okręgu Sądu Wojewódzkiego w Krakowie. W zakresie aktywności zawodowej wnioskodawca wymienił pracę:

1) [...] – [...], [...],[...] w WSK "[...]" w [...]; stosunek pracy rozwiązany na zasadzie porozumienia między zakładami;

2) [...] - [...] w Zakładach Remontowych Energetyki w K.;

3) [...] - [...] w Wyższej Szkole Pedagogicznej im. [...] w K.; stosunek pracy ustał w wyniku porozumienia stron;

4) [...] -Prezesa Zarządu w Spółce I.; stosunek pracy ustał w wyniku porozumienia stron;

5) [...]- pobyt z rodziną we [...] i opieka nad adoptowaną córką;

6) [...] -pracownika obsługi graficznych programów komputerowych w [...]; rozwiązanie umowy o pracę za wypowiedzeniem z przyczyn leżących po stronie zakładu pracy; działalność gospodarcza;

7) [...] -pracownika biurowego w P.; umowa okresowa (zatrudniony jako osoba niepełnosprawna).

W. G. zarzucił, że problem jego niepełnosprawności "został spowodowany działaniami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na początku 2014 r.". Podał, że na skutek bardzo silnego stresu wywołanego działaniami ZUS utracił częściowo zdolność rozumienia mowy. Podał, że aktualnie, w związku z odnalezieniem dodatkowych dokumentów, są prowadzone postępowania w sprawie ustalenia niepełnosprawności i niezdolności do pracy począwszy od kwietnia 2014 r. W. G. nadesłał m.in. opinię sądowo-lekarską biegłego [...] z dnia [...] lutego 2019 r. stwierdzającą [...],[...] i [...], co powoduje częściową niezdolność do pracy na stałe. Uzupełniając swoje wyjaśnienia W. G. zarzucił, że w dokumentach ZUS zatajono faktyczną datę powstania jego niezdolności do pracy, co wpłynęło na pozbawienie go prawa do renty z tego tytułu. W. G. odwołał się od odmownej decyzji ZUS w tym zakresie i postępowanie sądowe jest w toku.

W zakresie sytuacji rodzinnej W. G. podał, że jego adoptowana córka we wrześniu 2019 r. ukończyła [...] lat, jest mężatką i matką [...] córeczki. Aktualnie rodzina córki nie ma stałego miejsca pobytu, jej mąż szuka pracy i nie są w stanie pomagać wnioskodawcy. Okresowo mieszkają bądź z wnioskodawcą (w jednym dużym pokoju), bądź u rodziny męża (ok. 100 km od K.).

Zgodnie z informacjami nadesłanymi z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., W. G. korzystał z pomocy Ośrodka od maja 2014 r. do lipca 2018 r. Ostatnia przyznana mu pomoc to zasiłek okresowy w wysokości 418 zł, zasiłek celowy na zakup żywności w wysokości 195 zł i zasiłek celowy na leki w wysokości 100 zł. W okresie od czerwca 2014 r. do lutego 2015 r. W. G. prowadził wspólne gospodarstwo domowe z córką A. G. Żona, K. G., przebywała wówczas poza granicami kraju.

Natomiast od lutego 2016 r. W. G. składał pisemne oświadczenia, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą, którą zawiesił w styczniu 2018 r. W zakresie jego niepełnosprawności, to zarówno Powiatowy jak i Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności nie zaliczyli jej do żadnego ze stopni niepełnosprawności. Dopiero w postępowaniu sądowym ustalono na stałe lekki stopień niepełnosprawności. Następnie ZUS orzeczeniem z dnia [...] września 2017 r. ustalił okresowo (do końca października 2018 r.) częściową niezdolność wnioskodawcy do pracy i odmówił mu prawa do renty z tego tytułu. Niezdolność ta powstała bowiem później niż 18 miesięcy od ustania ubezpieczenia. Podano, że wnioskodawca nie opłacał składek z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od kwietnia 2014 r. Aktualnie źródłem utrzymania W. G. jest emerytura wypłacana zaliczkowo w wysokości 854 zł. W. G. podał, że jego ojciec zmarł w 1978 r., zaś matka mieszka w G., ma ok. 90 lat, jest schorowana i nie wspiera go finansowo. W oświadczeniu napisał, że sama potrzebuje pomocy. Oświadczył także, że od ponad 10 lat jest w separacji z żoną. Zgodnie z oświadczeniem o stanie majątkowym wnioskodawca posiada prawo do lokalu o powierzchni 97,7 m2 (rozdzielność majątkowa z żoną).

Zakład Ubezpieczeń Społecznych przekazał, że aktualna wysokość emerytury wnioskodawcy wynosi 1763,33 zł brutto, tj. 1485,63 zł netto. Podano, że W. G. udowodnił 18 lat, 8 miesięcy, 11 dni okresów składkowych w Polsce, 3 miesiące okresów składkowych we [...] oraz 5 lat, 2 miesiące i 8 dni okresów nieskładkowych. Jednocześnie ZUS potwierdził, że akta rentowe W. G. znajdują się w sądzie w związku z jego odwołaniem od decyzji ZUS w sprawie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy.

Prezes Rady Ministrów decyzją z [...] stycznia 2020 r. odmówił przyznania W. G. emerytury specjalnej. W. G., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponownie powołał się na swój autorski projekt [...] dokumenty dotyczące tego projektu w kontekście opracowanego i wdrożonego przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej "Systemu Monitoringu i Osłony Kraju". Zarzucił organowi "nierozpatrzenie" opinii prof. P. S. oraz brak wnikliwej analizy i oceny nadesłanego przez niego materiału dowodowego. Zwrócił uwagę, że Rządowe Centrum Bezpieczeństwa podjęło działalność w zakresie ostrzegania w drugiej połowie 2008 r., podczas gdy on konieczność powstania takiej jednostki przedstawiał już w 1999 r. Podniósł, że wdrożony "System Monitoringu i Osłony Kraju" rożni się od jego projektu i zawiera błędy oraz zarzucił, że organ nie przeprowadził "porównania w zakresie unikalnych cech" jego projektu i wartości tego projektu dla kraju. Wnioskodawca podniósł również, że wyjaśnienia ZUS przekazane do organu oparte zostały na "nieprawdziwych danych dotyczących ilości okresów składkowych i nieskładkowych" (niezaliczenie okresu studiów doktoranckich).

Organ przychylił się do prośby w zakresie uzupełnienia na tym etapie materiału dowodowego. Wnioskodawca w swoich kolejnych pismach nadesłał analizę prognoz IMGW w związku z nawałnicą z 11 na 12 sierpnia 2017 r, i analizę stanu prawnego dotyczącego OC. Ponadto ponownie powołał się na opinię prof. P. S. i unikatowość swojego projektu oraz wskazał na podobieństwo pomiędzy jego projektem a "systemem antykryzysowym MON z elementami wczesnego ostrzegania". Zwrócił uwagę, że projekt MON dotyczy zagrożeń o charakterze wyłącznie militarnym, zaś jego projekt dotyczy wszystkich możliwych zagrożeń.

Ponownie wskazał na nieskuteczność istniejącego zarządzania kryzysowego, a także na problemy systemowe i legislacyjne. Wnioskodawca nadesłał również przygotowaną przez siebie propozycję prezentacji dotyczącej Centralnego Portu Komunikacyjnego oraz dodatkową informację na temat dronów. Natomiast w swoim ostatnim piśmie, z 15 kwietnia 2020 r., odniósł się do obecnej sytuacji na świecie związanej z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 i po raz kolejny podniósł: "konieczne jest wdrożenie Systemu Zarządzania Kryzysowego na bazie technologii strategicznych, jak zostało to przedstawione w moim autorskim projekcie [...]".

W ocenie organu zgromadzone w sprawie dokumenty oraz dodatkowa argumentacja W. G. nie dowodzą istnienia szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Ustawodawca pozostawił wyłącznemu uznaniu Prezesa Rady Ministrów, jakie okoliczności uprawniające do nabycia świadczenia specjalnego należy uznać za szczególne.

Organ wskazał, iż omawiane uprawnienie Prezesa Rady Ministrów historycznie zostało ukształtowane i oparte na założeniu wyróżniania świadczeniami renty lub emerytury ze względu, co do zasady, na szczególne zasługi osób, którym świadczenie takie jest przyznawane oraz chęć szczególnego ich uhonorowania. Zatem brzmienie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych należy odczytywać i wywodzić normę z niego wynikającą w tym właśnie przywołanym historycznym kontekście.

Organ wskazał, iż wnioskodawca w toku całego postępowania przede wszystkim skupił się na porównywaniu swojego projektu autorskiego, noszącego nazwę "[...]", z opracowanym i wdrożonym przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej "Systemem Monitoringu i Osłony Kraju", a także z projektem prowadzonym w Ministerstwie Obrony Narodowej. Nie deprecjonując wartości projektu wnioskodawcy i proponowanych w nim możliwości wdrażania najbardziej zaawansowanych technologii strategicznych z końcem lat 90-tych XX wieku, organ zwrócił uwagę, że oferta firmy I. Ltd., w której wnioskodawca był Prezesem Zarządu, nigdy nie została przyjęta, a następnie wdrożona i nie jest znana ani faktyczna skuteczność zaproponowanego systemu, ani też jego efektywność, w tym koszt całego przedsięwzięcia. Tym samym przywołana przez wnioskodawcę opinia prof. P. S. o projekcie [...] została wzięta pod uwagę, niemniej jednak odnosi się ona do projektu, który nie został przyjęty do realizacji.

Organ podniósł, iż okoliczności dla których to "System Monitoringu i Osłony Kraju" został wdrożony a nie "[...]" nie mają znaczenia w niniejszym postępowaniu i w ocenie Prezesa Rady Ministrów sam fakt, że W. G. jest autorem projektu, który w ocenie prof. P. S. byłby doskonalszy od wdrożonego przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej jest niewystarczający do uhonorowania go w formie emerytury specjalnej. W. G. nie nadesłał żadnych innych, istotnych w sprawie opinii eksperckich o swojej pracy. Powołał się natomiast na gotowość współpracy i zaangażowanie w tworzenie koncepcji rozwoju technologii strategicznych w Polsce oraz możliwość wykorzystywania dronów w rożnych dziedzinach życia. Aktywność ta, zdaniem Prezesa Rady Ministrów, nie jest wybitna i nie wypełnia celu ustanowienia art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Podkreślenia wymaga fakt, że W. G. jest jednym z ekspertów, którzy pracują nad tego typu koncepcjami. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, by W. G. kiedykolwiek otrzymał jakieś nagrody przyznawane pracownikom naukowym, ordery i odznaczenia (chociażby odznakę "Za Zasługi dla Wynalazczości") bądź inne wyróżnienia za wybitne osiągnięcia w podnoszonej dziedzinie aktywności. Samo powoływanie się przez niego na wieloletnią pracę naukową, podziękowania za współpracę, sumienność i doświadczenie jest istotne w ewentualnych staraniach o nowe oferty pracy, jednak w postępowaniach o świadczenia specjalne jest zdecydowanie niewystarczające. Konkludując, dotychczasowa działalność wnioskodawcy, w ocenie Prezesa Rady Ministrów, nie stanowi o wyjątkowości i wybitności na gruncie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Organ wskazał, iż drugą przesłanką mogącą mieć wpływ na przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia specjalnego jest wystąpienie szczególnego zdarzenia losowego, czyli takiego, które można uznać za nadzwyczajne, tzn. posiadające element wyjątkowości w skali kraju.

Z akt nie wynika, aby przesłanka ta została spełniona. Objęcie pojęciem "szczególnie uzasadnionych przypadków", takich okoliczności, jak zubożenie, wiek, stan zdrowia, rozpad rodziny spowodowałoby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń w wyjątkowych, niepowtarzalnych przypadkach. Organ podkreślił, że świadczenia specjalne nie mają charakteru socjalnego i ich przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osób wnoszących o takie świadczenia, nawet w sytuacji, gdy potrzeby te byłyby w pełni uzasadnione. Prezes Rady Ministrów z uwagi na swoją ustrojową i systemową funkcję w konstytucyjnym systemie organów państwa nie jest predestynowany ani uprawniony do przyznawania świadczeń osobom znajdującym się w trudnym położeniu - nie ma do tego ani podstaw, ani instrumentów. Zabezpieczanie potrzeb socjalno-bytowych osób znajdujących się w trudnych sytuacjach pozostaje w gestii instytucjonalnej pomocy społecznej. Podobnie rozgoryczenie i odczucie pokrzywdzenia podnoszone przez wnioskodawcę, jak wskazano powyżej, nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Świadczenia specjalne nie mają bowiem charakteru odszkodowawczego. O ich charakterze przesądza zamieszczenie regulujących je przepisów w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co jednoznacznie wskazuje, że nie mają one charakteru roszczeniowego.

Organ stwierdził, że wykazane w toku postępowania okoliczności wraz ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie wypełniają celu ustanowienia art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a tym samym nie dają podstaw do przyznania W. G. emerytury specjalnej.

W. G. złożył skargę na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 2020r. w przedmiocie odmowy świadczenia specjalnego.

Skarżący zarzucał naruszenie przez organ art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art.82 Ustawy emerytalnej wskazując, iż ustawa nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. W związku z tym każdy wniosek winien być wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. W ocenie skarżącego wniosek został rozpatrzony i oceniony w sposób sprzeczny z wykładnią oraz orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wniosek został rozpatrzony i oceniony w sposób "negatywny" pod kątem niewystępowania wspomnianych okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Skarżący podnosił, iż nie ma żadnej przesłanki, a tym bardziej dowodu, aby twierdzić, że organ rozpatrzył wniosek pod kątem występowania okoliczności mogących uzasadnić potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Jest to zasadnicza różnica wynikająca z tzw. dużej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wskazuje, iż rozstrzygnięcie nie zostało poprzedzone wnikliwą analizą i oceną całości materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania.

Skarżący wskazuje, iż całość "oceny" organu – dotycząca kilkuset stron dokumentów - sprowadza się do jednego akapitu na str. 6 i 7 decyzji, w której stwierdza się już na początku: "nie deprecjonując wartości projektu wnioskodawcy..." - co dowodzi, że wartość mojego projektu została wprawdzie dostrzeżona ale nie została poddana wnikliwej (de facto nie poddana żadnej) analizie i ocenie całości materiału dowodowego. ".. .oferta nigdy nie została przyjęta, a następni wdrożona i nie jest znana ani faktyczna skuteczność zaproponowanego systemu, ani też jego efektywność, w tym koszt całego przedsięwzięcia".

Skarżący zwraca uwagę, że art. 82 ust. 1 Ustawy o emeryturach i rentach, jak również orzecznictwo, nie daje żadnych podstaw, aby przedmiotem pozytywnego rozstrzygnięcia i przyznania emerytury specjalnej było "przyjęcie a następnie wdrożenie rozwiązania". Przyjęcie i wdrożenie "oferty" (pomijając fakt, iż przedmiotem nie jest oferta a projekt systemu) stanowiłoby już wystarczające uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych co wykluczałoby przyznanie świadczenia specjalnego. Zdaniem wnioskodawcy istnieje wiele możliwości takiego uhonorowania, nie tylko "ofertę", poprzez-tu na przykład - konsultacje, doradztwo. Przedstawiona teza, zdaniem skarżącego, świadczy o totalnym niezrozumieniu istoty samego projektu. Projekt ponadresortowy na szczeblu Państwa, projekt który integruje szereg Ministerstw nie jest - i nie może być - tworzony jako gotowa oferta typu "samochód elektryczny", "samolot F-35" czy nawet "elektrownia jądrowa", które stanowią samodzielne rozwiązania (produkty) oferty.

Prezes Rady Ministrów wnosił o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga oceniana według powyższych kryteriów nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 82 ust. 1 ustawy za dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018r., poz. 1270 ze zm.) Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Uprawnienie z art. 82 ust. 1 ustawy Prezesa Rady Ministrów do przyznawania emerytur i rent dotyczy sytuacji życiowych obywateli określanych przez ustawodawcę jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Ratio legis art. 82 ust. 1 ustawy, to przede wszystkim stworzenie możliwości uhonorowania osób zasłużonych dla społeczeństwa. Zadaniem Prezesa Rady Ministrów nie jest udzielanie wsparcia osobom ciężko poszkodowanym przez los, tym bardziej że nie dysponuje on odpowiednimi instrumentami oceny sytuacji faktycznej. Rola art. 82, to zatem nadanie Prezesowi Rady Ministrów kompetencji do przyznania prawa do emerytury lub renty w szczególnie uzasadnionych przypadkach, przez co należy rozumieć sytuacje życiowe obywateli, które nie mogą zostać rozwiązane przy zastosowaniu obowiązujących przepisów, z powodu braku odpowiedniej regulacji albo ze względu na osobę beneficjenta, którego sytuacja życiowa znacznie odbiega od jego zasług dla społeczeństwa.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 października 2006 r., P 38/05, stwierdził, że art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Trybunał odniósł się przy tym do normy generalnej zawartej w kontrolowanym przepisie stwierdzając, że świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest instytucja emerytury/renty wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym. Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych itd. Chodzi bowiem o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Z uwagi na różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność tego typu zasług użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest w pełni uzasadnione. Nie może być ono traktowane jako naruszenie zasad prawidłowej legislacji.

Zatem "szczególnie uzasadniony przypadek" należy wiązać z uhonorowaniem wyjątkowych osiągnięć indywidualnych w określonej dziedzinie aktywności, również w znaczeniu niepowtarzalnych. Świadczenie w drodze wyjątku nie może dotyczyć sytuacji wyłącznie trudnych pod względem bytowym i materialnym, ale które nie wyróżniają się owym szczególnym charakterem. Celem tego rodzaju świadczenia nie jest bowiem jedynie poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób, które zasłużyły się dla kraju w sposób szczególny, przez co należy rozumieć oddanie w sposób niepowtarzalny, wybitnych zasług w sferze artystycznej, zawodowej czy społecznej. Zatem, samo powoływanie się na trudną sytuację materialną oraz związaną ze złym stanem zdrowia nie jest dostatecznym powodem do przyznania świadczenia specjalnego. Świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów są świadczeniami przyznawanymi w sytuacjach nadzwyczajnych (z uwagi na ściśle określone w art. 82 ust. 1 wypracowane w orzecznictwie okoliczności) a nie powszechnych. Świadczenia te nie mają charakteru roszczeniowego. Świadczenia te nie mogą stanowić formy odszkodowania, rekompensaty, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje lub skazanie. O ich charakterze przesądza bowiem zamieszczenie regulujących je przepisów w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co jednoznacznie wskazuje, że nie mają one charakteru roszczeniowego (wyrok NSA z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 898/12).

Jednakże, zauważyć należy, że to do kompetencji Prezesa Rady Ministrów należy określenie w sposób zindywidualizowany czy konkretny przypadek należy uznać za szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy. Konstrukcja art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oznacza, że po pierwsze do wyłącznego uznania uprawnionego organu administracji publicznej należy kwalifikacja przypadku jako szczególnie uzasadniającego przyznanie świadczenia, a po drugie - nawet, gdy przypadek wnioskującego o świadczenie może być uznany za "szczególnie uzasadniony", to w gestii organu leży wybór rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 434/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja wydana na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy ma bowiem charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zakres uznania administracyjnego wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a jego ramy określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem prawa, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Z kolei, sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Kontrolując decyzję uznaniową, sąd nie jest natomiast uprawniony do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa.

W ocenie Sądu nie można zarzucić organowi w niniejszej sprawie dowolności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Organ dokonał analizy, w zakresie właściwym dla przedmiotowego postępowania, projektu autorskiego, noszącego nazwę "[...]. Organ zwrócił uwagę, że oferta firmy I. Ltd., w której wnioskodawca był Prezesem Zarządu, nigdy nie została przyjęta, a następnie wdrożona i nie jest znana ani faktyczna skuteczność zaproponowanego systemu, ani też jego efektywność, w tym koszt całego przedsięwzięcia. Tym samym przywołana przez wnioskodawcę opinia prof. P. S. o projekcie [...] została wzięta pod uwagę, niemniej jednak odnosi się ona do projektu, który nie został przyjęty do realizacji. Organ w niniejszym postępowaniu nie miał możliwości dokonania oceny i porównania programu "System Monitoringu i Osłony Kraju" z "[...]". Aby podjać tego typu działania organ musiałby (podobnie jak sąd) zasięgnąć opinii szeregu specjalistów z danych dziedzin. Tryb postępowania w sprawach świadczeń przyznawanych w trybie art. 82 ust. 1 ustawy wyklucza tego typu działanie. Konstrukcja przepisu odnosi się bowiem do uhonorowanej działalności wnioskodawcy a nie do oceny tej działalności od podstaw. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, by W. G. kiedykolwiek otrzymał nagrody przyznawane pracownikom naukowym, ordery i odznaczenia (chociażby odznakę "Za Zasługi dla Wynalazczości") bądź inne wyróżnienia za wybitne osiągnięcia w podnoszonej dziedzinie aktywności. Natomiast, jak słusznie podniósł organ, powoływanie się przez niego na wieloletnią pracę naukową, podziękowania za współpracę, sumienność i doświadczenie jest istotne w ewentualnych staraniach o nowe oferty pracy, jednak w postępowaniach o świadczenia specjalne jest zdecydowanie niewystarczające.

Należy przyznać rację organowi, bowiem sposobem oceny organu, tego czy w wnioskodawca jest osobą, która dokonała szczególnych osiągnieć na określonym polu są takie czynniki jak wyróżnienia, odznaczenia, czy też wdrożenie pomysłu, odkrycia, systemy. Organ nie ma uprawnie do powoływania np. grupy ekspertów, którzy oceniliby dorobek naukowy wnioskodawcy. Musi się zatem oprzeć na obiektywnie zauważalnych wyróżnikach tych osiągnieć.

Organ wskazał, iż drugą przesłanką mogącą mieć wpływ na przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia specjalnego jest wystąpienie szczególnego zdarzenia losowego, czyli takiego, które można uznać za nadzwyczajne, tzn. posiadające element wyjątkowości w skali kraju. Podkreślił jednocześnie, iż z akt nie wynika, aby przesłanka ta została spełniona. Objęcie pojęciem "szczególnie uzasadnionych przypadków", takich okoliczności, jak zubożenie, wiek, stan zdrowia, rozpad rodziny spowodowałoby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń w wyjątkowych, niepowtarzalnych przypadkach. Organ wskazał, że świadczenia specjalne nie mają charakteru socjalnego i ich przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osób wnoszących o takie świadczenia, nawet w sytuacji, gdy potrzeby te byłyby w pełni uzasadnione.

Powyższe stanowisko również należy uznać za słuszne. Organ dokładnie zbadał sytuację materialną i życiową skarżącego, niewątpliwie jest ona bardzo trudna z uwagi na chorobę i niewielkie dochody. Tym nie mniej konstrukcja art. 82 ust. 1 ustawy oznacza, że po pierwsze do wyłącznego uznania uprawnionego organu administracji publicznej należy kwalifikacja przypadku jako szczególnie uzasadniającego przyznanie świadczenia, a po drugie - nawet, gdy przypadek wnioskującego o świadczenie może być uznany za "szczególnie uzasadniony", to w gestii organu leży wybór rozstrzygnięcia (tak m.in. NSA w wyroku z dnia z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2988/19).

W konsekwencji - zdaniem Sądu - doszło do zgromadzenia obszernego materiału dowodowego, stosownie do zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a., który został należcie rozpatrzony z uwzględnieniem zasady wskazanej w art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 i art. 81 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. Również oceny wyrażone przez Prezesa RM w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o tym, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie potwierdza istnienia szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania skarżącemu emerytury specjalnej, o której mowa w art. 82 ust. 1 ustawy, były spójne i logiczne oraz miały oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Podzielić należy też stanowisko organu administracji, że ustawodawca na mocy ww. przepisu pozostawił uznaniu Prezesa RM, jakie okoliczności uprawniające do nabycia świadczenia specjalnego należy uznać za szczególne. Uprawnienie to zostało ukształtowane historycznie i oparto je na założeniu wyróżniania świadczeniami renty lub emerytury, ze względu - co do zasady - na szczególne zasługi osób, którym świadczenie takie jest przyznawane oraz chęć szczególnego ich uhonorowania. Warunkiem uzyskania prawa do świadczenia specjalnego, przyznawanego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy, są jasno i dokładnie udokumentowane okoliczności, które wskazują, że wnioskodawca na niwie swojej działalności, np. politycznej, naukowej, społecznej czy gospodarczej posiada wybitne i niepowtarzalne zasługi. Skarżący nie udokumentował zasług o takim charakterze.

Sąd nie kwestionuje, że obecna sytuacja życiowa skarżącego jest trudna. Należy jednak zwrócić uwagę, że sama sytuacja nie przesądza jeszcze o konieczności przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. Szczególnie uzasadniony przypadek wiązać się winien bowiem nie tylko z ekstremalnie nawet trudną sytuacją bytową, lecz także ze szczególnymi właściwościami osoby ubiegającej się o przyznanie tego świadczenia, wskazującymi na wyjątkowość danego przypadku w aspekcie społecznym (vide: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 894/06).

Sąd stwierdził, że w toku postępowania ustalono wszystkie istotne okoliczności sprawy, co powoduje, iż skarżący nie mógł skutecznie zarzucić organowi administracji naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy przez wydanie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia. Ocena bowiem okoliczności zaistnienia przesłanek przyznania świadczenia specjalnego należy do organu, przy czym nie wystarczy subiektywne odczucie osoby zainteresowanej o zaistnieniu szczególnego przypadku, gdyż organ jest obowiązany kierować się kryteriami obiektywnymi.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.