Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 934/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Bochnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. nr XXXVI/349/09 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Bochnia skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 27 sierpnia 2009 r. Rada Miasta Bochnia podjęła uchwałę Nr XXXVI/349/09 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Bochnia.

Skargą z dnia 7 lipca 2010 r. Wojewoda Małopolski zaskarżył powołaną wyżej uchwalę w całości wnosząc o stwierdzenie nieważności części graficznej-rysunku studium w zakresie terenu działki o nr "1" lub o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podała, iż w wyniku dokonanej oceny nadzorczej uchwały Rady Miasta Bochni Nr XXXVI/349/09 z dnia 27 sierpnia 2009 r. stwierdzono, że przedmiotowa uchwała w sposób rażący narusza obowiązujący porządek prawny, a to wskutek podjęcia jej z istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda Małopolski podał, iż w toku uchwalania studium Burmistrz Miasta Bochnia wyłożył projekt studium do publicznego wglądu (dwukrotnie). Podczas drugiego wyłożenia do projektu studium zostały złożone następujące uwagi: K. K. oraz K. B..

Pierwsza uwaga, zgodnie z rozstrzygnięciem Burmistrza Miasta Bochnia z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Bochnia" (nr 42), dotyczyła żądania wprowadzenia odpowiedniego zapisu w Studium umożliwiającego utrzymanie - kontynuację dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania oraz uzbrojenia terenu. Uwaga głównie odnosiła się do zapisu terenu budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego z możliwością dogęszczenia i uzupełnienia zabudowy, obowiązująca zabudowa parterowa z poddaszem. Uwaga ta odnosiła się do rejonu ul. [...] i [...] w B. (dawny obrys o symbolu G39MN w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) i została w części uwzględniona przez Burmistrza Miasta Bochnia.

Druga z kolei uwaga, złożona przez K. B., dotyczyła działki o nr "1" i dotyczyła ujęcia w tekście studium zapisu akceptującego istniejącą zabudowę mieszkaniową na działce wraz z garażem typu [...] oraz pozostałymi elementami zagospodarowania. Uwaga ta została uwzględniona w całości przez Burmistrza Miasta Bochnia.

W ocenie strony skarżącej w zaistniałym stanie faktycznym mogło mieć miejsce naruszenie procedury sporządzania studium, a to w zakresie zaniechania ponowienia czynności planistycznych po uwzględnieniu uwagi złożonej przez K. B.. W ocenie skarżącego wskutek takiego działania organu gminy pozostali mieszkańcy tego obszaru, m. in. również L. K., mogli dojść do wniosku, iż w wyniku uwzględnienia tej uwagi realne stanie się zagrożenie związane z istniejącą na działce K. B. zabudową zrealizowaną niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, która to zabudowa może zostać zalegalizowana w sytuacji, jeżeli gmina uchwali dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodny z kwestionowanym studium. Biorąc pod uwagę także toczące się przed organami nadzoru budowlanego postępowania o przywrócenie zabudowy na działce nr "1" do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru wskazał, iż w jego ocenie ponowienie procedury planistycznej w wyżej przedstawionym zakresie dałoby tak L. K., jak i innym zainteresowanym możliwość obrony swoich interesów przed Radą Miasta Bochnia. Uwzględnienie przez Burmistrza Miasta Bochnia uwagi K. B. i akceptacja w studium dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej na działce będącej jej własnością spowodowało, iż pozostali mieszkańcy tego obszaru zostali pozbawieni możliwości przedstawienia swoich racji Radzie Miasta Bochnia, a zatem zostali pozbawieni możliwości dalszych działań zmierzających do usunięcia ww. samowoli budowlanej.

W ocenie strony skarżącej opisane wyżej działanie Burmistrza Miasta Bochnia, polegające na uwzględnieniu uwagi K. B. i zaniechaniu ponowienia w tym zakresie procedury planistycznej, jest rzeczywiście istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium skutkującym koniecznością stwierdzenia jego nieważności.

Wojewoda wywodził, iż stosownie do normy ujętej przepisem art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, podejmuje kolejno czynności określone w punktach od 1 do 12 tego przepisu, m. in. wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium, nie krótszy niż 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium (pkt 11) oraz przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11 (pkt 12). Z kolei, zgodnie z przepisem § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wykonanie czynności, o których mowa w art. 11 ustawy, dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych, składającej się m. in z wykazu uwag zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium (pkt 13), rozstrzygnięcia organu sporządzającego projekt studium w sprawie rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 13 (pkt 14), dowodów potwierdzających czynności ponawiane w związku z uwzględnieniem uwag, o których mowa w pkt 13 (pkt 15).

W ocenie skarżącego Burmistrz Miasta Bochnia uwzględniając wyżej opisaną złożoną do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium uwagę dokonał w istocie zmiany postanowień wyłożonego projektu i nie ponowił procedury planistycznej, a zatem uniemożliwił wszystkim tym podmiotom, które akceptowały pierwotne rozwiązania planistyczne odniesienie się do rozwiązań zmienionych. Powyższe działanie organu planistycznego doprowadziło w konsekwencji do tego, iż część adresatów przedmiotowego studium nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zmienionych ustaleń i skorzystania tym samym z przysługujących jej uprawnień przyznanych ustawą w zakresie zapewnienia im udziału w tworzeniu studium. Działanie to stanowi zatem naruszenie przepisu § 9 pkt 15 powołanego rozporządzenia w sprawie zakresu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, który to przepis nakłada na organ uchwalający studium obowiązek dołączenia do dokumentacji planistycznej dowodów potwierdzających czynności ponawiane w związku z uwzględnieniem uwag, o których mowa w pkt 13 tego przepisu.

W ocenie skarżącego, z zapisu § 9 pkt 15 należy wywieść po stronie organu uchwalającego akt planistyczny obowiązek ponowienia czynności planistycznych w sytuacji, kiedy w wyniku uwzględnienia złożonej do projektu studium uwagi jego postanowienia ulegną znaczącej zmianie, która to zmiana nie zostanie przekazana do wiadomości zainteresowanych podmiotów przed uchwaleniem studium. Przepis ten, w ocenie skarżącego, należy odczytywać przy zastosowaniu reguł wykładni celowościowej i systemowej, a zatem - w ocenie skarżącego - w myśl tego przepisu w sytuacji uwzględnienia przez organ planistyczny wniesionych do projektu studium uwag winno się powtórzyć etap wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu wówczas, kiedy projekt ten ulegnie zmianie w wyniku uwzględnienia uwagi.

Strona skarżąca podniosła, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest istotnym i znaczącym dokumentem z punktu widzenia całości polityki przestrzennej i kierunków zagospodarowania gminy. Wskazano, iż obowiązujący porządek prawny, w szczególności przepis art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, statuuje obowiązek tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zgodnie ze studium. Zatem podkreślenia wymaga fakt istnienia znaczącego wpływu ustaleń studium na ustalenia planów miejscowych, będących już - odmiennie od studium - przepisami prawa miejscowego. Dlatego też, odnosząc powyższe do omawianej sytuacji, podkreślono, iż uchwalane miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego Miasta Bochnia będą musiały zachować zgodność ustaleń z określonymi w studium warunkami i parametrami. Potencjalny plan miejscowy dla terenu obejmującego działkę nr "1" w Bochni jako zgodny ze studium prawdopodobnie będzie dopuszczał ową wyższą aniżeli dopuszczalna na chwilę obecną zabudowę na tej działce, co z kolei znacznie uprawdopodabnia legalizację istniejącej samowoli budowlanej i tym samym legalizację istniejącej w chwili obecnej uciążliwości w postaci znacznie wyższej zabudowy niż dopuszczalna.

Organ podał, iż w sytuacji, gdyby Sąd uznał, iż nie ma możliwości stwierdzenia nieważności studium w części odnoszącej się jedynie do fragmentu obszaru studium, strona skarżąca formułuje wniosek alternatywny o stwierdzenie nieważności całego studium. Uzasadnieniem powyższego jest przede wszystkim brzmienie przepisu art. 9 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym studium sporządza się dla obszarów w granicach administracyjnych gminy. Ponadto należy wziąć również pod uwagę charakter studium, jako dokumentu formułującego ogólne kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, które to kierunki będą doprecyzowane dopiero w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, który to charakter może rzeczywiście determinować zakres zaskarżenia tego dokumentu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Bochnia wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ planistyczny trybu sporządzania studium, organ wyjaśnił, iż rejon ulicy [...] i [...], zamieszkiwany przez L. K. oraz K. B. znalazł się na rysunku studium, wyłożonym ponownie do publicznego wglądu w okresie od 18 czerwca do 17 lipca 2009 r, w obrysie oznaczonym kolorem brązowym i literą "M", co w świetle części tekstowej studium (tom II.: Kierunki zagospodarowania przestrzennego) oznaczało jego położenie kolejno: w obszarze urbanizacji, w strefie miejskiej, w terenach przeznaczonych dla rozwoju funkcji mieszkaniowej, a dokładniej w terenach zabudowy o przeważającej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej pozostawionych do utrzymania i kontynuacji.

W rejestrze uwag zgłoszonych do projektu studium pod pozycją 74 figuruje uwaga K. B., właścicielki działki nr "1", która wnosi o umieszczenie w tekście Studium zapisu "akceptującego istniejącą zabudową mieszkaniową na działce wraz z garażem typu [...] oraz pozostałymi elementami zagospodarowania". Uwaga ta - jak wynika z umieszczonej obok niej adnotacji (+) została załatwiona pozytywnie.

Organ zwrócił uwagę, iż w dziale "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów" (tom II str. 19 od dołu wyłożonego projektu Studium) jako ogólny kierunek zmian przyjęto zasadę: "Ukształtowaną w latach poprzednich zabudowę o różnym charakterze (mieszkaniowym, usługowym, wytwórczym lub funkcji łączonej) pozostawia się do utrzymania - adaptacji. Dopuszcza się jej rozbudową nadbudową lub zmianą sposobu użytkowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Parametry budynków i wskaźniki zagospodarowana po dokonaniu zmian nie mogą przekroczyć tych, które ustala obecna zmiana studium." Ten ogólny zapis spełnia postulat K. B. "o pozostawieniu dotychczasowej zabudowy mieszkaniowej na działce". Stąd też jej uwaga musiała zostać uznana za uwzględnioną i to bez potrzeby wprowadzania jakichkolwiek zmian, tak do części tekstowej jak i graficznej wyłożonego projektu. Porównując wyłożony projekt studium z tekstem uchwalonego studium (tom. II str. 20 od góry) stwierdzić należy, że zapisy te rzeczywiście są identyczne. Podobnie sytuacja wygląda z rysunkami studium.

Podzielając zatem pogląd strony skarżącej, wywodzącej - z zapisu § 9 pkt 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - po stronie organu procedującego akt planistyczny "obowiązek ponowienia czynności planistycznych w sytuacji, kiedy w wyniku uwzględnienia złożonej do projektu studium uwagi jego postanowienia ulegną znaczącej zmianie", w żaden sposób nie można doszukać się zapisu rodzącego taki obowiązek w przypadku, gdy w wyniku uznania złożonej uwagi za już uwzględnioną w wyłożonym projekcie, żadne zmiany do tego projektu nie są wprowadzane, a więc jego ponowne wyłożenie do publicznego wglądu nie miałoby najmniejszego uzasadnienia.

Nie sposób również nie zauważyć, że uchwalenie studium zawierającego zapis o pozostawieniu do utrzymania dotychczasowej zabudowy a z drugiej strony zezwalającego na zabudowę jednorodzinną i willową o wysokości do 12 m od poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku do najwyższego punktu dachu, nie ma wpływu na legalizację samowoli budowlanej zarzucanej właścicielce działki nr "1". Dopiero uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przejmowałby zalecane przez studium parametry i wskaźniki urbanistyczne, bez ich dopuszczalnej korekty pod kątem dostosowania do potrzeb i uwarunkowań występujących na danym terenie, mogło by mieć wpływ na legalizację samowoli budowlanej. Legalizacja bowiem samowoli budowlanej polegającej na istotnych odstępstwach od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane), dokonywana poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust, 4 Prawa budowlanego ), wymaga rozstrzygnięcia o zgodności tegoż projektu z planem miejscowym. W świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego należy to jednak do organu architektoniczno-budowlanego a nie do organów gminy.

W świetle powyższego za chybiony uznano zarzut strony skarżącej, że uwzględnienie uwagi K. B. i zaniechanie ponowienia w tym zakresie procedury planistycznej jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium. Bezzasadny zatem jest i wniosek, tak o stwierdzenie nieważności części graficznej - rysunku studium w zakresie działki o nr "1" (i to niezależnie od faktu, że część graficzna studium sporządzana jest na kopii mapy topograficznej, której skala nie pozwala na operowanie działkami ewidencyjnymi), jak i o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, póz. 717 z późn. zm.).

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwałą NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, póz. 104). W orzecznictwie zasadnie podkreślono, że jeżeli organ nadzoru nad działalnością komunalną zaskarżył w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tylko część uchwały, to sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (wyrok NSA z dnia 11 maja 1993 r., SA/Wr 258/93, publ.: OSP z 1995 r., nr 3, póz. 52).

Z treści skargi wynika, że w przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała Rady Miasta Bochnia z dnia 27 sierpnia 2009 r., Nr XXXVI/349/09 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Bochnia, co do której organ nadzoru wnosił o stwierdzenie jej nieważności w części bądź w całości. Wiążącego charakteru nie mają natomiast wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów.

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, póz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, póz. 7).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie studium gminnego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad sporządzania zaskarżonego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

Wobec powyższego konieczne stało się szczegółowe przeanalizowanie stanowiska strony skarżącej koncentrującego się na zarzucie istotnego naruszenia trybu sporządzania przedmiotowego studium.

W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253).

Podstawową kwestią mającą znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały jest rozstrzygnięcie, czy niewyłożenie projektu studium do publicznego wglądu po rozpatrzeniu uwag do tego projektu złożonych w terminie wyznaczonym prze organ, tj. do dnia 7 sierpnia 2009 r. ma charakter istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy wskazuje, że powyższy termin składania uwag do projektu studium został wyznaczony zgodnie z art. 11 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w terminie tym złożono kilkadziesiąt uwag do projektu studium, które zostały rozpatrzone przez Burmistrza Miasta Bochni, a następnie nieuwzględnione uwagi przedstawiono Radzie Miasta Bochnia.

Aby można było mówić o istotnym naruszeniu trybu konieczne jest uprzednie ustalenie, czy w ogóle doszło do naruszenia trybu sporządzania studium. W kontekście podnoszonych zarzutów rozważenia wymaga kwestia konieczności ponawiania określonych czynności planistycznych w procedurze uchwalania studium gminnego, zwłaszcza w sytuacji zmiany treści projektu studium w trakcie tej procedury.

Kwestię konieczności ponowienia czynności planistycznych w stosunku do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustawodawca uregulował w art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Regulacji takiej nie przewidziano w stosunku do procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie studium gminnego. Procedura ta jest procedurą sformalizowaną, wyznaczającą zakres i kolejność czynności proceduralnych wymaganych przy sporządzaniu studium i obejmuje: ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, etap składania wniosków do studium i ich rozpatrzenia przez organ sporządzający plan, wystąpienie o opinie do wskazanych w ustawie podmiotów, uzgodnienie projektu planu z organami wymienionymi w ustawie, wprowadzenie ewentualnych zmian wynikłych z uzyskanych uzgodnień i opinii w sporządzonym projekcie studium, wyłożenie projektu studium do publicznego wglądu, dyskusję publiczną, etap zgłaszania uwag do projektu studium, rozstrzygnięcie rady gminy w przedmiocie uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy. Sformalizowane - również w zakresie chronologii podejmowanych działań - uregulowanie tej procedury z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalania studium prowadzi do wniosku, że kształt uchwalanego studium powinien być wcześniej znany właściwym organom, a także osobom prawnym i fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, skoro podmioty te są uprawnione do wyrażenia swojego stanowiska przed uchwaleniem studium, tj. na jednym z ostatnich etapów procedury poprzedzającym uchwalenie planu.

Ustawodawca jednak - w przeciwieństwie do procedury poprzedzającej uchwalenie planu miejscowego - nie wprowadził obowiązku rady gminy ponawiania czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie studium, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu studium. Rozwiązanie takie koresponduje z charakterem prawnym studium, które jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a zatem procedura jego uchwalania nie wymaga wprowadzania takich gwarancji, jakie są uzasadnione w procedurze uchwalania aktu prawa miejscowego. Celem sformalizowanej procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie planu miejscowego jest m.in. zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść normatywna jako aktu prawa powszechnie obowiązującego będzie kształtowała sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a także zagwarantowanie możliwości wpływu na treść przyszłego planu. Z kolei istotą studium jest jedynie określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 ustawy), a nie tworzenie norm prawnych powszechnie obowiązujących. Jak wynika z samej nazwy tego aktu planistycznego, jak również art. 10 ustawy regulującego treść tego aktu, studium gminne określa uwarunkowania (art. 10 ust. 1) oraz kierunki (art. 10 ust. 2) zagospodarowania przestrzennego gminy. Nawet wskazanie terenów wyłączonych spod zabudowy jest elementem kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów (art. 10 ust. 2 pkt 2) a nie regułą bezwzględnie obowiązującą. W konsekwencji należy przyjąć, że ze względu na wewnętrzny charakter studium wystarczającą gwarancją zapewnienia w procedurze planistycznej czynnika społecznego jest umożliwienie składania wniosków i uwag do projektu studium oraz udział w dyskusji publicznej bez konieczności ponawiania czynności planistycznych. Wprawdzie potrzeby ponowienia czynności planistycznych wykluczyć nie można, jednakże braku takiego ponowienia nie można traktować jako naruszenia trybu postępowania w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym bardziej istotnego naruszenia trybu postępowania. Brak ustawowego obowiązku powtarzania czynności proceduralnych określonych w art. 11 ustawy w razie zmiany projektu studium w wyniku uwzględnienia uwag akcentowany jest również w piśmiennictwie (zob. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 123).

Wbrew twierdzeniom skargi obowiązek taki nie wynika również z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2004 r., nr 118, póz. 1233). W pierwszej kolejności należy podkreślić, że rozporządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym "minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określi, w drodze rozporządzenia, wymagany zakres projektu studium w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych". § 9 tego rozporządzenia wskazuje właśnie na sposób dokumentowania czynności, o których mowa w art. 11 przewidując w punkcie 15 obowiązek sporządzania dokumentacji składającej się z dowodów potwierdzających czynności ponawiane w związku z uwzględnieniem uwag, o których mowa w pkt 13. Ewentualne wątpliwości tej regulacji należałoby eliminować w drodze wykładni uwzględniającej zakres upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu § 9 rozporządzenia nie budzi wątpliwości w zakresie jego zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zawartym w niej upoważnieniem. Z § 9 pkt 15 rozporządzenia nie może wynikać i nie wynika obowiązek powtarzania czynności proceduralnych określonych w art. 11 ustawy w razie zmiany projektu studium w wyniku uwzględnienia uwag, a jedynie sposób dokumentowania czynności, gdy organ planistyczny zdecyduje się na ponowienie czynności proceduralnych, co - jak wyżej wskazano - może okazać się zasadne i co z pewnością nie wypełniałoby znamion istotnego naruszenia trybu postępowania. W świetle powyższych regulacji ponowienie czynności procesowych nie dyskwalifikuje planu, podobnie jak i brak ich powtórzenia nie może być traktowany jako istotne naruszenie trybu sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niezależnie od powyższych uwag należy stwierdzić, że nawet gdyby przyjąć -jak chce tego organ nadzoru - konieczność ponawiania czynności proceduralnych w procesie uchwalania studium w związku z uwzględnieniem uwag złożonych do projektu studium, to również z tego punktu widzenia podniesiony w skardze zarzut istotnego naruszenia trybu postępowania jest nieuzasadniony. Podkreślić przy tym należy, że nawet w świetle treści art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnoszącego się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, skutki braku ponowienia określonych czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego (a tym bardziej w przypadku dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego), w tym uwzględnienia przez organ planistyczny uwag dotyczących projektu, podlegają ocenie na gruncie konkretnego przypadku. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych na etapie uchwalania planu miejscowego może mieć różne skutki prawne - może nie mieć wpływu na prawidłowość podjętej uchwały, może jednakże w określonych sytuacjach skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Kryterium jest tu stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian.

Jak wynika z akt planistycznych uwaga K. B. (oznaczona nr 74 w wykazie uwag) została w całości uwzględniona przez Burmistrza Miasta Bochni. W tym stanie rzeczy uwaga ta nie podlegała przekazaniu Radzie Miasta Bochni, gdyż zgodnie z art. 11 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedstawieniu radzie gminy przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podlegają jedynie uwagi nieuwzględnione przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Dokumentacja planistyczna wykazuje również, że uwzględnienie tej uwagi nie miało wpływu na treść studium. Z porównania treści zaskarżonego studium z jego projektem sprzed uwzględnienia uwagi K. B. wynika, że w zaskarżonym studium zarówno na rysunku obejmującym obszar, na którym znajduje się działka nr "1" oraz w tekście dotyczącym przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem "M" nie doszło do zmian w porównaniu z projektem studium wyłożonym do publicznego wglądu w dniach od 18 czerwca 2009 r. do dnia 17 lipca 2009 r. Dostrzega to również organ nadzoru, którego pełnomocnik na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. stwierdził, że "wydaje się, że naruszenie procedury planistycznej w zakresie opisanym w skardze nie wpłynęło na treść studium w stosunku do treści projektu tego aktu wyłożonego do publicznego wglądu". W takiej sytuacji tym bardziej nie można podzielić stanowiska organu nadzoru o istotnym naruszeniu trybu sporządzania przedmiotowego studium ze względu na nie wyłożenie projektu studium do publicznego wglądu po uwzględnieniu uwagi K. B., skoro na skutek rozpatrzenia tej uwagi nie doszło do merytorycznej zmiany treści studium.

W tym stanie rzeczy, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).