Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 454/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 772/20 w sprawie ze skargi I. P. i T. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 772/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. P. i T. P. na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa publicznej drogi gminnej klasy lokalnej" w ramach zadania inwestycyjnego "Rozbudowa ul. [...] na odcinku od posesji [...] do ul. [...]": I. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie budowy lub przebudowy zjazdu na działkę [...] położoną w R. obręb [...].; II. w pozostałej części skargę oddalił; III. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 600 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 11 a ust. 1, ust. 2a, art. 11 f ust. 1, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474; dalej: "specustawa" drogowa") oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa publicznej drogi gminnej klasy lokalnej" w ramach zadania inwestycyjnego "Rozbudowa ul [...] na odcinku od posesji [...] do ul. [...]". Odwołanie od decyzji wnieśli I. i T. P. (dalej: "skarżący"). W odwołaniu podnieśli, że decyzja nie przewiduje zjazdu do ich działki, linia ogrodzenia po podziale nie uwzględnia usytuowania istniejącej bramy wjazdowej i nie określono wysokości terenu dz. nr [...] po podziale w stosunku do poziomu jezdni, przez co istnieje obawa zalewania działki wodami opadowymi. Według nich rozbudowa przez poszerzenie istniejącego ciągu ul. [...] na odcinku od posesji nr [...] do ul. [...] byłaby bardziej rozsądna i oszczędna.

Wojewoda [...] nie podzielił tych zarzutów i zaskarżoną do sądu decyzją utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzja została wydana na podstawie przepisów specustawy drogowej. Przedmiotem rozpoznania była budowa drogi gminnej, która zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych stanowi jedną z kategorii dróg publicznych, co uzasadnia prowadzenie postępowania w trybie przepisów specustawy drogowej. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek właściwego zarządcy drogi gminnej klasy lokalnej na terenie miasta R., decyzję wydał Prezydent Miasta R. działający jako starosta miasta na prawach powiatu. Inwestor spełnił wszystkie nałożone ustawą wymogi. Zgodnie z art 11 b specustawy uzyskał pozytywne opinie właściwych miejscowo: zarządu województwa, zarządu powiatu oraz prezydenta miasta – pisma Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] i nr [...], milcząca zgoda Zarządu Województwa [...]. Do wniosku dołączono mapę zasadniczą w skali 1:1000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, a także mapę zawierającą projekt podziału nieruchomości, załącznik, w którym określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. We wniosku określono nieruchomości lub ich części, planowane do przejęcia na rzecz Gminy Miasto R. i nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone. Do wniosku dołączono cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 prawa budowlanego. Ponadto, w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania, w ramach uzupełnienia, do wniosku dołączono pozytywną opinię [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie realizacji planowanej inwestycji (pismo z dnia [...].03.2019 r., znak: [...]). Stwierdzono również, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z art. 34 ust. 1 i ust. 2 prawa budowlanego oraz rozporządzeniem Ministra infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W związku z tym, że przez teren planowanej inwestycji przebiegają dwa gazociągi wysokiego ciśnienia (DN 700 i DN 400), do projektu dołączono uzgodnienie z ich zarządcą - [...] S.A., z dnia [...].04.2019 r. znak: [...] (str. 83 i 84 projektu budowlanego). Projekt został również uzgodniony na naradzie koordynacyjnej (odpis protokołu narady koordynacyjnej z dnia [...].03.2019 r., nr [...]). O wszczęciu postępowania zainteresowane strony, zgodnie z treścią art. 11 d ust. 5 ww. ustawy zostały powiadomione w drodze obwieszczenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Działka powstała z podziału działki nr [...] w obr. [...] posiada dotychczasowe połączenie z drogami publicznymi poprzez istniejący zjazd zlokalizowany po północnej stronie działki, od strony ul. [...]. Zlokalizowanie dodatkowego zjazdu od strony projektowanej drogi jest niemożliwe ze względu na usytuowanie tej części działki nr [...] w obszarze pasów eksploatacyjnych gazociągów wysokiego ciśnienia DN400 i DN700 oznaczonych na mapie [...] i [...]. W warunkach technicznych z dn. [...]-01-2019 znak [...] wydanych przez [...] S.A. znajduje się zastrzeżenie "wszelkie wjazdy na tereny działek oraz zjazdy na inne drogi należy lokalizować, tak aby zewnętrzna krawędź tych obiektów terenowych znajdowała się poza pasem eksploatacyjnym gazociągów wysokiego ciśnienia", co wynika z § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. 2013 poz. 640). Dalej stwierdzono, że budowa (odtworzenie) likwidowanego ogrodzenia i bramy nie jest przedmiotem postępowania w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Za przejętą nieruchomość, łącznie z ogrodzeniem i bramą, strona uprawniona jest do uzyskania stosownego odszkodowania na mocy art. 12 ust. 4a i 5 i art. 18 specustawy. Wysokość terenu w pobliżu działki powstałej z podziału działki nr [...] w obr. [...] w stosunku do projektowanego poziomu jezdni określona została na rysunku nr 3 "Podłużny profil drogowy" zatwierdzonego projektu budowlanego. Z profilu wynika, iż w sąsiedztwie działki na odcinku w km od 0+032 do 0+049 jezdnia przebiega na wysokości zbliżonej do rzędnych terenu. Ponadto jezdnia ograniczona zostanie krawężnikami kierującymi spływ wód opadowych do kanalizacji deszczowej. Projektowane 2% nachylenia chodnika w kierunku jezdni, spowoduje spływ wody z chodnika na jezdnię. Teren pozostałego pasa drogowego przyległego do chodnika zostanie obsiany trawą, zapewniając wsiąkanie opadów z tego terenu.

Z tych względów organ odwoławczy uznał podnoszone zarzuty za bezzasadne. Z uwagi na lokalizację gazociągów wysokiego ciśnienia na działce skarżących, oraz z uwagi na obowiązujące przepisy dotyczące stref ochronnych takich gazociągów i zapewnienia bezpieczeństwa w tych strefach, zjazd indywidualny na działkę nr ewid. [...] ([...] po podziale) nie może zostać zlokalizowany i wybudowany z nowoprojektowanej drogi.

Ponadto wskazano, że inwestor nie ma obowiązku wykonania indywidualnego zjazdu na sporną działkę. Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych tj. (Dz. U. z 2019 r., poz. 2068, z późn. zm.) w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Z kolei art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy stanowi, że decyzja ZRID w razie potrzeby zawiera ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Organ podkreślił, że celem normy art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Obowiązkiem zarządcy drogi jest zapewnienie właściwych zjazdów dla nieruchomości. Ma to znaczenie w szczególności w sytuacji, kiedy wskutek częściowego przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej zmieniają się uwarunkowania dotyczącej obsługi komunikacyjnej pozostałej części nieruchomości. Podkreślił, że regulacja zawarta w treści art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej korespondując z treścią art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, nakłada obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej tylko tym nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały. Jeżeli uprzednio istniał zjazd w sensie prawnym, to inwestor ma obowiązek zapewnienia zjazdu do takiej nieruchomości dokonując budowy lub przebudowy drogi. W przeciwnym wypadku obowiązek ten spoczywa na właścicielu nieruchomości, a inwestor może taki zjazd wybudować w porozumieniu z tym właścicielem. Dodatkowo wskazano, że powstała po podziale działa ewid. nr [...], zgodnie z twierdzeniem pełnomocnika inwestora, będzie posiadała dotychczasowe połączenie z drogami publicznymi poprzez istniejący zjazd zlokalizowany po północnej stronie działki, tj. od strony ul. [...]. Odnosząc się do postulowanego przez skarżących poszerzenia istniejącego ciągu ul. [...] na odcinku od posesji nr [...] do ul. [...], jako "bardziej rozsądnego i kosztowo oszczędnego’’, wyjaśnił, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza interesu prawnego tej jednostki w sposób niezgodny z prawem. Organ rozpoznający wniosek inwestora nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Powyższe oznacza, że organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Co więcej, organ rozpoznający wniosek nie ma ustawowych kompetencji do wpływu na kształt inwestycji, ani nie może ingerować w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości zaproponowany przez wnioskodawcę.

W skardze do sądu skarżący podnieśli, że nie są co do zasady przeciwni rozbudowie ulicy [...], jednak uważają, że zastosowanie przepisów specustawy jest nadużyciem. Podnieśli, że od samego początku postępowania organ I czy II instancji nie okazywały woli zajęcia się ich uwagami czy proponowanymi rozwiązaniami dotyczącymi rozbudowy ul. [...] na odcinku którego decyzja dotyczy. Proponowana z ich strony sugestia, zorganizowania wizji lokalnej została odrzucona bez jakiegokolwiek zainteresowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia sąd I instancji stwierdził, że skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie. Wyjaśnił, że z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje kontroli także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygana sprawa dotyczy decyzji zezwalającej na realizację inwestycję w zakresie dróg publicznych, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit h) specustawy drogowej "decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności [...] w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące [...] obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów". Z przepisu powyższego wynika, iż organ wydający takie rozstrzygnięcie jest zobowiązany do wprowadzenia powyższego obowiązku, jeśli wynika to z przebiegu inwestycji oraz uwarunkowań miejscowych. Inaczej mówiąc, w związku z realizacją inwestycji drogowej konieczne jest zapewnienie, aby każda nieruchomość, która dostęp do drogi publicznej posiadała, taki dostęp (o odpowiednich parametrach technicznych), zachowała. Sąd wojewódzki stwierdził, że spór, co do wydanego rozstrzygnięcia sprowadza się głównie do tego, iż skarżący domagają się utrzymania zjazdu od strony południowej swej działki nr [...]. Na działkę tę istnieje zjazd od strony północnej, tj. ulicy [...]. Ten zaś, jak wynika ze skargi, uniemożliwia dojazd do południowej części dz. nr [...]. Tej ostatniej kwestii organy w ogóle nie zbadały. Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że z uwagi na lokalizację gazociągów wysokiego ciśnienia na działce skarżących, oraz z uwagi na obowiązujące przepisy dotyczące stref ochronnych takich gazociągów i zapewnienia bezpieczeństwa w tych strefach, zjazd indywidualny na działkę nr ewid. [...] ([...] po podziale) nie może zostać zlokalizowany i wybudowany z nowoprojektowanej drogi.

Zauważył, że w § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r., poz. 640 ze zm.), jasno wskazano, że m.in. dla gazociągów należy wyznaczyć, na okres ich użytkowania, strefy kontrolowane, a wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej. Z przedłożonego przez pełnomocnika inwestora uzgodnienia z [...] S.A. z dnia [...].01.2019 r. znak: [...], wynika jasno, iż nie dopuszcza się prowadzenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na integralność sieci gazowej wysokiego ciśnienia, w tym lokalizacji wjazdów na tereny działek w pasie eksploatacyjnym gazociągu.

Powstała po podziale działka nr [...] inwestora, będzie posiadała dotychczasowe połączenie z drogami publicznymi poprzez istniejący zjazd zlokalizowany po północnej stronie działki, tj. od strony ul. [...]. Organy nie ustaliły jednak jaki charakter miał "zjazd" na działkę skarżących przed podziałem od strony ulicy [...]. Z mapy z projektu podziału dz. [...] L.ks. zob. [...] sporządzonej przez mgr inż. K. D. (k. 19 akt organu I instancji) wynika, że wjazd na działkę nr [...] przed podziałem odbywał się także od jej strony południowo – zachodniej z działki [...], droga, należącej do Gminy R. W ogrodzeniu działki nr [...] w tym miejscu znajdowała się brama. Powyższe znajduje potwierdzenie w piśmie pełnomocnika wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym A. M. z dnia [...] lipca 2019 r. (k. 4 akt organu II instancji). W pkt 2 tegoż pisma stwierdził on, że "budowa (odtworzenie) likwidowanego ogrodzenia i bramy" na dz. [...] nie jest przedmiotem postępowania w sprawie decyzji z zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a strona otrzyma za nie odszkodowanie. Zdaniem sądu, ani organ I instancji, ani organ II instancji nie wyjaśniły charakteru tego "zjazdu" i jego legalności. Nie wiadomo, czy zapewniał on legalną komunikację i jakimi pojazdami z południową częścią pierwotnej dz. [...]. Trudno więc dywagować, czy jego likwidacja zmieniła coś w legalnej komunikacji działki [...] w jej południowej części przed podziałem z droga publiczną. Kwestie te należy wyjaśnić prowadząc na podstawie art. 136 k.p.a. postępowanie dowodowe. W sytuacji, gdyby istnienie dotychczasowego wjazdu na działkę [...] od strony południowo – zachodniej nie było nielegalne, nawet, jeśli nie miałoby postaci formalnego zjazdu na drogę publiczną, zdaniem sądu, rodziłoby to i tak konieczność zbadania możliwości przebudowy zjazdu od strony północnej dz. [...], aby dotychczasowe parametry komunikacyjne zachować. Celowościowa wykładnia normy art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej kładzie akcent na niepogorszenie dostępności do drogi publicznej nieruchomości objętych decyzją o realizacji inwestycji drogowej. Obowiązkiem zarządcy drogi jest zatem zapewnienie właściwych zjazdów dla nieruchomości. Ma to znaczenie w szczególności w sytuacji, kiedy wskutek częściowo przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej zmieniają się uwarunkowania dotyczącej obsługi komunikacyjnej pozostałej części nieruchomości. Powołana regulacja specustawy drogowej koresponduje z treścią art. 29 ust. 2ustawy o drogach publicznych nakładając obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały. Sąd ustalił, że budowa drogi na podstawie zaskarżonej decyzji jeszcze się nie zaczęła dlatego mimo, że decyzji organu I instancji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności nie zachodzą przesłanki z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej. Możliwe było więc wydanie wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji, ale tylko w części, w jakiej dotyczy ona budowy lub przebudowy zjazdu do działki [...] (art. 11g ust. 3 ustawy).

W pozostałej części sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów skargi co do naruszenia własności skarżących i niesprawiedliwego dla nich przebiegu drogi sąd I instancji stwierdził, że prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP, w jej art. 21 ust. 1. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż art. 64 ust. 1 Konstytucji RP dopuszcza możliwość jego ograniczenia, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. Konieczne jest tu poszanowanie zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw wolności. Tzw. specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a specustawy drogowej). Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji, która jak wynika z akt sprawy stanowi konieczną inwestycję celu publicznego. Ponadto art. 11e specustawy drogowej wskazuje w sposób jednoznaczny, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną oraz nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Oznacza to, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzanie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Wydanie decyzji w trybie przepisów specustawy drogowej nie jest poprzedzone postępowaniem ustalającym przebieg projektowanej drogi. Dlatego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda będzie miał na względzie treść niniejszego uzasadnienia. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...], zaskarżając go w części obejmującej pkt I, na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a., zarzucając mu naruszenie:

1) przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego w części, pomimo niewykazania, jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez Wojewodę, oraz niewykazania, że owe naruszenia prawa procesowego miały wpływ na treść decyzji. Sąd, uchylając decyzję, nie wykazał, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy w zakresie budowy lub przebudowy zjazdu na działkę nr [...] najprawdopodobniej mogłoby być inne. Wręcz przeciwnie, Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że "podziela stanowisko Wojewody, iż z uwagi na lokalizację gazociągów wysokiego ciśnienia na działce skarżących, oraz z uwagi na obowiązujące przepisy dotyczące stref ochronnych takich gazociągów i zapewnienia bezpieczeństwa w tych strefach, zjazd indywidualny na działkę nr ewid. [...] ([...] po podziale) nie może zostać zlokalizowany i wybudowany z nowoprojektowanej drogi";

2) przepisu prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że nawet w przypadku braku formalnego zjazdu na działkę nr [...] od strony południowo-zachodniej, istnieje konieczność zbadania możliwości przebudowy zjazdu od strony północnej dz. nr [...], aby dotychczasowe parametry komunikacyjne zachować.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o:

1. przeprowadzenie dowodu ze zdjęcia z mapy google wskazującego na brak istnienia legalnego zjazdu do dz. nr [...] z obecnej drogi publicznej, a która objęta jest postępowaniem w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla nowoprojektowanej drogi;

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi;

3. ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie;

4. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie organ oświadczył też, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że dotychczasowe skomunikowanie działki nr [...] (po podziale) odbywa się istniejącym zjazdem z drogi publicznej ul. [...]. Ulica [...] nie jest objęta analizowanym postępowaniem, a w obrębie ww. zjazdu nie są planowane jakiekolwiek roboty budowlane. Tym samym skoro ul. [...] nie jest objęta analizowaną procedurą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie można rozważać przebudowy zjazdu z przedmiotowej drogi publicznej, gdyż powyższe wykracza poza zakres prowadzonego postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, nawet w przypadku istnienia nieformalnego wjazdu na działkę nr [...] (przed podziałem) od strony południowej, nie sposób uznać, że w świetle art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych obowiązkiem zarządcy drogi jest przebudowa zjazdu z innej drogi publicznej, od strony północnej działki nr [...] (przed podziałem).

W piśmie z [...] stycznia 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, T. P. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną należało uwzględnić z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Należy pamiętać, że uzasadnienie sądu powinno zarówno stronom postępowania, ale i przy kontroli instancyjnej dokonywanej przez sąd II instancji pozwalać na prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały u podstaw wydania rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie ma rację skarżący kasacyjnie, że pomimo przywołania w uzasadnieniu wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie wiadomo, jakie przepisy prawa procesowego zostały zdaniem sądu naruszone przez Wojewodę [...], gdyż sąd tych przepisów w ogóle nie wskazał. Można domyślać się jedynie, a rolą NSA nie jest snucie domysłów i stawianie hipotez, że chodzi o naruszenie przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Co istotniejsze, sąd wojewódzki nie wykazał w motywach wyroku, że naruszenia prawa procesowego miały wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji, uchylając decyzję Wojewody w części, nie dowiódł, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy w zakresie budowy lub przebudowy zjazdu na działkę nr [...] najprawdopodobniej mogłoby być inne.

Najważniejszej jest jednak w sprawie to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w pisemnych motywach rozstrzygnięcia stwierdził wyraźnie, że podziela stanowisko Wojewody [...], że "z uwagi na lokalizację gazociągów wysokiego ciśnienia na działce skarżących, oraz z uwagi na obowiązujące przepisy dotyczące stref ochronnych takich gazociągów i zapewnienia bezpieczeństwa w tych strefach, zjazd indywidualny na działkę nr ewid. [...] ([...] po podziale) nie może zostać zlokalizowany i wybudowany z nowoprojektowanej drogi" !. Powołał się na treść § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie i wyjaśnił, że jasno on wskazuje, że m.in. dla gazociągów należy wyznaczyć, na okres ich użytkowania, strefy kontrolowane, a wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej. Sąd I instancji przywołał także uzgodnienie z [...] S.A. z [...].01.2019 r. znak: [...], z którego wynika (zdaniem sądu jasno), iż nie dopuszcza się prowadzenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na integralność sieci gazowej wysokiego ciśnienia, w tym lokalizacji wjazdów na tereny działek w pasie eksploatacyjnym gazociągu. Podał także za Wojewodą, że powstała po podziale działka nr [...] inwestora, będzie posiadała dotychczasowe połączenie z drogami publicznymi poprzez istniejący zjazd zlokalizowany po północnej stronie działki, tj. od strony ul. [...]. Mimo tak kategorycznych stwierdzeń uznał, że – "Organy nie ustaliły jednak jaki charakter miał "zjazd" na działkę skarżących przed podziałem od strony ulicy [...]", "Ani organ I instancji, ani organ II instancji nie wyjaśniły charakteru tego "zjazdu", ani jego legalności" (str. 8 uzasadnienia). Należy zauważyć, że wskazania sądu wojewódzkiego, co do dalszego postępowania w uzasadnieniu wyroku są niekonsekwentne w stosunku do przyjętego wcześniej stanowiska. Skoro niemożliwym jest budowa zjazdu ze względu na jego lokalizację w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia i brak zgody operatora systemu przesyłowego na jego lokalizację to jaki wpływ na skarżoną decyzję ma ustalenie "charakteru zjazdu" ? W przedmiotowej sprawie WSA w Rzeszowie nie tylko nie wskazał przepisów proceduralnych, którym uchybił organ II instancji, ale również nie wykazał prawdopodobieństwa odziaływania naruszeń przepisów postępowania na wynik rozpoznawanej sprawy. Przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Warunkiem zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. jest stwierdzenie przez sąd I instancji naruszenia przepisów proceduralnych przez organ administracji mającego istotny charakter. W uzasadnieniu wyroku niestety nie zostało to wykazane. Powyższe okoliczności stanowią o uchybieniu przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. gdyż analiza uzasadnienia wyroku nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania sądu wojewódzkiego i motywów jakimi kierował się wydając zaskarżony skargą kasacyjną wyrok. Uniemożliwia to dokonanie kasacyjnej kontroli trafności rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku. Należy pamiętać, że szczególne znaczenie jakie przypisuje się uzasadnieniu wyroku wynika stąd, że stanowi ono odzwierciedlenie dokonania przez sąd administracyjny oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna zatem potwierdzać proces badania przez sąd legalności zaskarżonego do sadu rozstrzygnięcia organu administracji. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Mając na uwadze, że wyrok został uchylony ze względu na naruszenie przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 wyroku). Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).