Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 47/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.3 par.2 pkt 7,art.134,art.151;
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.79,art.82 ust.1 i ust.5,art.89 ust.1 i ust.4,art.89a ust.3 i ust.5;
journal: Dz.U. 2018 poz 913
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art.87 ust.2,art.94;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 19 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 roku sprawy ze skargi Województwa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie określenia zasad obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej do Sejmiku Województwa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego w dniu 11 października 2018r. podjął uchwałę nr XLI/867/18 w sprawie określenia zasad obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej do Sejmiku Województwa Warmińsko – Mazurskiego.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 15 listopada 2018r. Wojewoda Warmińsko–Mazurski, działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2018r. poz. 913 ze zm., dalej jako: u.s.w.) stwierdził nieważność załącznika do wskazanej wyżej uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 3, § 5 ust. 1, § 5 ust. 2 pkt 3-4, § 5 ust. 6 w zakresie zwrotu "i informuje o tym fakcie Pełnomocnika Komitetu", § 5 ust. 7 w zakresie zwrotu "Pełnomocnika Komitetu", § 7 ust. 1, § 7 ust. 6, § 8 ust. 1 w zakresie zwrotu "Pełnomocnik lub jego zastępca", § 9 ust. 1 w zakresie zwrotu "Pełnomocnik Komitetu lub jego zastępca", § 10 oraz § 11. W uzasadnieniu podano, że przedmiotowa uchwała we wskazanej części w sposób rażący narusza obowiązujący porządek prawny, gdyż zawiera postanowienia, mogące ograniczać mieszkańców województwa w korzystaniu z uprawnień do wystąpienia z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. W ocenie Wojewody delegacja zawarta w art. 89a ust. 4 u.s.w. nie obejmuje upoważnienia rady gminy do określania sposobu reprezentacji komitetów inicjatyw uchwałodawczych. Takie uprawnienie nie mieści się, ani w zasadach wnoszenia inicjatyw obywatelskich, ani też w zasadach tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych. Wskazano, że sejmik został upoważniony jedynie do określenia przepisów, które umożliwiłyby realizację inicjatywy uchwałodawczej od strony technicznej, czyli wskazywałyby do kogo z inicjatywą się występuje, czy i w jaki sposób jest ona weryfikowana. Natomiast w przypadku delegacji do określenia zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, sejmik jest uprawniony do uchwalenia przepisów, które odnoszą się do warunków związanych wyłącznie z powstaniem komitetu, a nie dotyczą sfery jego późniejszego działania. W ocenie organu nadzoru w przedmiotowej uchwale nie powinno się wskazywać pełnomocnika lub jego zastępcy jako osoby reprezentującej komitet. Ponadto uznano za wadliwe uregulowanie kwestii dotyczącej rozwiązania komitetu. Organ nadzoru podniósł także, iż ograniczenie dotyczące terminu zebrania podpisów pod projektem uchwały wpływa na możliwości korzystania z obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, jak również wykracza poza kompetencję sejmiku. Powołując się na treść art. 89a ust. 3 u.s.w. podniesiono, że ramy czasowe dotyczące procedowania w sprawie inicjatywy uchwałodawczej wyznacza wyłącznie termin określony w ustawie. Wskazano również, iż regulacja art. 89a u.s.w. nie daje sejmikowi podstaw do określania nieskuteczności wycofania poparcia udzielonego obywatelskiemu projektowi uchwały. Sejmik nie może też określić w uchwale, podjętej na podstawie art. 89a ust. 5 u.s.w., sposobu finansowania realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Powołano się także na zasadę przyzwoitej legislacji, znajdującej oparcie w art. 2 Konstytucji RP wskazując na nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości, co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosło Województwo Warmińsko-Mazurskie, reprezentowane przez Marszałka Województwa, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

a) art. 82 ust. 1 u.s.w. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na orzeczeniu o nieważności przedmiotowej uchwały we wskazanej części, pomimo braku jej sprzeczności z prawem;

b) art. 89a ust. 5 u.s.w. przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, iż kwestionowana uchwała we wskazanej części podjęta została bez upoważnienia zawartego w powołanym przepisie lub z jego przekroczeniem.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości. Powołując się na orzecznictwo sądowe podniesiono, że wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego nie muszą być nazbyt szczegółowe, zaś skoro akt wykonawczy jest funkcjonalnym uzupełnieniem ustawy, to ustawa powinna pozostawić organowi upoważnionemu pewną samodzielność w unormowaniu materii, której ten akt wykonawczy dotyczy, przy czym istotne jest, aby podmiot wydający akty wykonawczy potrafił prawidłowo odczytać intencje ustawodawcy. W związku z tym w ocenie skarżącego sejmik ma daleko posuniętą swobodę przy sposobie określenia zasad i wymogów formalnych określonych w art. 89a ust. 5 u.s.w., gdyż nie określono w nim wprost wytycznych, wskazujących kierunki merytorycznych rozwiązań wchodzących w zakres aktu wykonawczego wydanego w oparciu o ten przepis, z zastrzeżeniem, że zapisy uchwały nie mogą być sprzeczne z regulacjami u.s.w. dotyczącymi obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych. Uchwała sejmiku powinna zawierać zatem dokładne i zawierające odpowiednie szczegóły normy postępowania odnoszące się do wnoszenia obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, a także tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych. W ocenie strony skarżącej jednym z takich szczegółów jest określenie sposobu wskazania osób uczestniczących w kontaktach komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej z sejmikiem przy tworzeniu komitetu. Podniesiono, że przepis art. 89a ust. 4 u.s.w. nie określa sposobu, w jaki powinno nastąpić wskazanie osób uprawnionych do reprezentowania komitetu, a w związku z tym stwierdzono, iż określenie tego sposobu powinno nastąpić w ramach przedmiotowej uchwały. Wskazano, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma aktu prawnego regulującego w sposób generalny funkcjonowanie ruchów obywatelskich w formie komitetów, w tym sposobu wskazywania osób uprawnionych do reprezentowania komitetów, a zatem niezbędne jest określenie w ramach szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich oraz zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych sposobu wskazania osób uczestniczących w kontaktach komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej z sejmikiem przy tworzeniu komitetu oraz na etapie zbierania podpisów pod obywatelskim projektem uchwały i wnoszenia tego projektu do sejmiku, a także zagwarantowania tym osobom prawa bycia zawiadomionym przez sejmik o czynnościach mających wpływ na utworzenie komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej oraz na skuteczne wniesienie obywatelskiego projektu uchwały. W ocenie skarżącego do takich wniosków prowadzi również wykładnia systemowa. Powołano się przy tym na ustawę z dnia 24 czerwca 1999r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz.U. z 2018 r. poz. 2120, dalej jako: ustawa o inicjatywie ustawodawczej) oraz ustawę z dnia 14 marca 2014r. o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych (Dz.U. z 2017r. poz. 1223 ze zm.). Podkreślono, że określone przez sejmik postanowienia uchwały powinny w maksymalnym stopniu umożliwić wykonanie przepisów u.s.w. dotyczących wykonywania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, bowiem pod pojęciem zasad należy rozumieć m.in. podstawę funkcjonowania. Zdaniem skarżącego określenie zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich oraz zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych obejmuje także określenie ram czasowych, w których projekt danej uchwały jest promowany i w których w ramach tej promocji zbierane są podpisy jego poparcia przez obywateli. Nie można bowiem doprowadzić do nagłego i nieprzewidzianego napływu dużej ilości projektów obywatelskich. W ocenie strony skarżącej określony w uchwale termin 90 dni na promowanie obywatelskiego projektu uchwały i zebranie w tym czasie wymaganej liczby 1000 podpisów poparcia uprawnionych do tego mieszkańców województwa nie jest rozwiązaniem uniemożliwiającym realne wykonywanie prawa obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Odnośnie do kwestii wycofania poparcia udzielonego obywatelskiemu projektowi uchwały strona skarżąca podniosła, iż dopuszczenie możliwości wycofania takiego poparcia mogłoby prowadzić w praktyce do zablokowania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, a w skrajnych przypadkach takie rozwiązanie mogłoby być nadużywane przez przeciwników danej inicjatywy. Wskazano, że analogiczne rozwiązanie ustawodawca zastosował w art. 9 ust. 3 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Zdaniem strony skarżącej niezasadne jest również stanowisko organu nadzoru co do unormowania dotyczącego wydatków związanych z wykonywaniem inicjatywy uchwałodawczej. Opracowanie projektu w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, jego promocja, a następnie reprezentowanie komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej podczas prac sejmiku może wiązać się z koniecznością poniesienia określonych wydatków, a stosowanie zasady, iż udzielone na piśmie poparcie danemu projektowi uchwały musiałoby wiązać się z koniecznością partycypacji w wydatkach poniesionych w związku z wystąpieniem z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą, działałoby hamująco na możliwość uzyskania poparcia i ograniczałoby wykonywanie prawa do obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Uzasadniona jest zatem wykładnia celowościowa art. 89a ust. 5 u.s.w., która prowadzi do wniosku, iż sejmik powinien tak uregulować tę kwestię, aby osoby udzielające poparcia danemu projektowi obywatelskiej inicjatywy, lecz niedziałające w ramach komitetu, nie były zobowiązane do ponoszenia wydatków. Także określenie w uchwale daty granicznej funkcjonowania utworzonego komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej jest – w ocenie skarżącego - działaniem w ramach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 89a ust. 5 u.s.w. Ramy czasowe funkcjonowania komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej nie ograniczają mieszkańców województwa w wykonywaniu prawa do obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Skoro zaś wystąpiły powody odmowy nadania biegu obywatelskiemu projektowi uchwały, bezskutecznie upłynął termin do zebrania wymaganej liczby głosów poparcia dla obywatelskiego projektu uchwały albo postępowanie uchwałodawcze zostało zakończone, to brak jest uzasadnienia do dalszego funkcjonowania komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Zatem w ocenie strony skarżącej prawidłowa wykładnia art. 89a ust. 5 u.s.w. uzasadnia twierdzenie, że zakwestionowane przez organ nadzoru postanowienia uchwały mieściły się w ramach upoważnienia ustawowego wynikającego z powołanego przepisu ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w skardze wskazano, iż podstawą uchwalenia aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu (aktu prawa miejscowego) musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej, a norma kompetencyjna powinna być interpretowana w sposób jak najbardziej ścisły i literalny, bowiem niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej jej przepisów oraz wyprowadzanie w tym zakresie kompetencji w drodze analogii. Z idei obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, o której mowa w art. 89a u.s.w. wynika, iż wnoszenie uchwał przez wskazaną w ustawie grupę mieszkańców województwa powinno być realne i nieskomplikowane. Zatem sejmik winien dążyć do maksymalnego odformalizowania czynności związanych z podejmowaniem przez mieszkańców województwa inicjatyw w tym zakresie, zaś przedmiotowa uchwała zawiera postanowienia mogące ograniczać mieszkańców województwa w korzystaniu z uprawnień do wystąpienia z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. Wskazano, że z brzmienia z art. 89a ust. 4 u.s.w. wynika, że wskazywanie osoby uprawnionej do reprezentowania komitetu jest przynależnym mu uprawnieniem, a przepis ten nie ogranicza ilościowo, ani nie narzuca formy, czy sposobu tej reprezentacji, zaś art. 89a ust. 5 u.s.w. nie obejmuje upoważnienia do określania sposobu reprezentacji komitetów inicjatyw uchwałodawczych. Podniesiono także, że art. 89a ust. 3 u.s.w. zawiera jedyne unormowanie wyznaczające ramy czasowe procedowania w sprawie inicjatywy uchwałodawczej i obliguje jedynie sejmik. Wskazano, że poza kompetencją zostały sformułowane zostały także pozostałe postanowienia zakwestionowane przez organ nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrola sądu administracyjnego obejmuje także akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Podnieść przy tym należy, że kryterium tej kontroli pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. W piśmiennictwie prezentowane jest stanowisko, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze obowiązkiem Sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48). Taki tok postępowania ma na celu ustalenie, czy organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały, uczynił to zgodnie z prawem.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż poddane kontroli rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 82 ust. 1 u.s.w. uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81. W myśl art. 82 ust. 5 u.s.w. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Powyższe unormowania określają tryb i zakres procedowania przez organ nadzoru, który rozstrzyga o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał organu samorządu województwa, oceniając tylko ich legalność, czyli sprawdza, czy wydane zostały na podstawie i w granicach prawa. Stanowi o tym wprost art. 79 u.s.w., zgodnie z którym nadzór nad wykonywaniem zadań województwa jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym rola organu nadzoru sprowadza się do weryfikacji zgodności kontrolowanego aktu z wymaganą procedurą przy jego wydaniu oraz zastosowaną normą prawa materialnego. Organ nadzoru może ocenić skalę naruszenia i odpowiednio stwierdzić nieważność kontrolowanego aktu, gdy naruszenie jest rażące lub, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, orzec o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Stosownie bowiem do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Przepis art. 94 Konstytucji RP stanowi następnie, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 89 ust. 1 u.s.w. który stanowi, że na podstawie tej ustawy oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Oznacza to, że sejmik województwa ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności województwa w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w związku z § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016r., poz. 283), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

Należy zatem zauważyć, że w myśl art. 89a ust. 5 u.s.w. sejmik województwa został upoważniony do określenia w drodze uchwały szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych oraz formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów u.s.w. W związku z tym uchwała sejmiku nie tylko nie może wykraczać poza upoważnienie ustawowe, ale musi także uwzględniać zapisy zawarte w powołanej ustawie. Słusznie zatem podnosi Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że sejmik w sposób nieuprawniony przyjął, że w imieniu i na rzecz komitetu inicjatywy uchwałodawczych występuje pełnomocnik lub jego zastępca, wskazani w pisemnym oświadczeniu osób tworzących komitet. Należy bowiem wskazać, że kwestia reprezentacji komitetu została określona w art. 89 ust. 4 u.s.w., który stanowi że komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac sejmiku województwa. Przy czym sam ustawodawca przyznał komitetowi uprawnienie, a nie obowiązek, do wskazania osób uprawnionych do reprezentowania komitetu. Wobec takiej treści przepisu ustawowego nie sposób podzielić stanowiska organu, że skoro ustawodawca nie określił sposobu w jakim powinno nastąpić wskazanie osób uprawnionych, to określenie tego sposobu winno nastąpić w przedmiotowej uchwale w ramach określenia szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw i szczegółowych zasad tworzenia komitetów. Należy bowiem zauważyć, że po pierwsze wynikające z ustawy uprawnienie do wskazania osób reprezentujących komitet przerodziło się w zakwestionowanej przez wojewodę uchwale w obowiązek ustanowienia pełnomocnika i jego zastępcy, co wynika z jednoznacznego brzmienia § 4 ust. 3 załącznika do uchwały sejmiku. Ponadto w ocenie Sądu kwestia ustanowienia pełnomocnika w ogóle nie mieści się w pojęciu zasad tworzenia komitetu inicjatyw uchwałodawczych, lecz trybu jego działania, do określenia którego sejmik nie został upoważniony. Zupełnie chybione jest przy tym powoływania się na regulacje zawarte w ustawie o inicjatywie ustawodawczej, czy też w ustawie o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych. Należy przede wszystkim wskazać, że w myśl art. 1 ustawy o inicjatywie ustawodawczej ustawa ta reguluje tryb postępowania – a nie zasady - w sprawie wykonywania inicjatywy ustawodawczej. Skoro zatem sam ustawodawca uznaje, że powołanie pełnomocnika mieści się w zakresie trybu wykonywania inicjatywy ustawodawczej, to tym samym wyklucza to uznanie, że powołanie pełnomocnika mieści się w zakresie przyznanego sejmikowi upoważnienia do określenia zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, czy też zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych. Przy czym w żadnym wypadku nie można utożsamiać pojęcia trybu i zasad, jak twierdzi skarżący, gdyż tryb odnosi się do kwestii proceduralnych, podczas gdy zasada – do kwestii merytorycznych (podstaw działania). Wskazać przy tym należy, że ustawodawca rozdziela te pojęcia, co wynika chociażby z treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r. poz. 1945), gdzie rozróżnia się istotne naruszenie zasad oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu lub studium. Podkreślić także należy, że zakres kompetencji, jakie przysługują ustawodawcy, tworzącemu prawo w oparciu o zapisu Konstytucji RP, nie może być utożsamiany z uprawnieniami uchwałodawcy, zobowiązanemu do tworzenia aktów prawa miejscowego wyłącznie w ramach upoważnienia ustawowego. Organ stanowiący samorządu musi bowiem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, a w związku z tym wprowadzane regulacje nie mogą dotyczyć zagadnień innych niż wymienione w przepisie, ani też nie mogą regulować tych zagadnień w sposób odmienny niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Natomiast w kategorii pozaprawnych argumentów należy uznać podnoszoną w skardze okoliczność dotyczącą kwestii kontaktów komitetu z sejmikiem. W tym kontekście należy wskazać, że sejmik nie został upoważniony do określenia trybu działania komitetu, a tym samym uregulowania wielu innych kwestii mogących wpływać na skuteczność podejmowanych przez komitet działań. Nie upoważnia to jednak organu uchwałodawczego do wprowadzania zapisów wykraczających poza upoważnienie ustawowe.

Słuszne jest także stanowisko Wojewody, że nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego ograniczenie do 90 dni czasu, w jakim można zbierać podpisy pod projektem uchwały. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, jedyne ramy czasowe dotyczące projektów obywatelskich zostały określone w art. 89a ust. 3 u.s.w., w którym ustalono w jakim terminie winno nastąpić rozpatrzenie projektu uchwały. Natomiast nie sposób uznać, że w tej sytuacji sejmik został upoważniony do zakreślenia ram czasowych, w jakich można zbierać podpisy pod projektem. Zasadnie bowiem podnosi wojewoda, że ogranicza to prawo do występowania z inicjatywą obywatelską, co z całą pewnością nie jest celem ustawodawcy. Także w tym zakresie nie można uznać za właściwe odwoływanie się przez skarżącą do przepisów ustawy o inicjatywie ustawodawczej, skoro z podanych wyżej względów już samo umieszczenie analogicznego przepisu w tej ustawie wskazuje na to, że jest to element trybu, a nie zasad wnoszenia inicjatywy uchwałodawczej, co potwierdza z kolei przekroczenie delegacji ustawowej. Dodatkowo należy wskazać, że w ocenie Sądu nie można w żadnej mierze odnosić regulacji przyjętych w odniesieniu do inicjatywy ustawodawczej, które dotyczą projektów ustaw odnoszących się do wszystkich obywateli, z regulacjami odnoszącymi się do inicjatyw uchwałodawczych, które dotyczą projektów uchwał o charakterze lokalnym. Natomiast jako zupełnie pozaprawne należy uznać argumenty dotyczące kwestii technicznych, związanych z ewentualnym napływem dużej ilości projektów w krótkim czasie. Okoliczność, że ustawodawca nadkłada na organ uchwałodawczy dodatkowe obowiązki w żadnym wypadku nie daje podstawy do wprowadzania jakichkolwiek dodatkowych wymogów, nie mieszczących się w zakresie upoważnienia ustawowego. Zasadne jest również twierdzenie organu nadzoru, że przepis stanowiący o nieskuteczności wycofania poparcia udzielonego projektowi wykracza poza upoważnienie ustawowe. Także w tym wypadku argumentacja strony skarżącej odnosząca się z jednej strony do analogicznych rozwiązań zawartych w ustawie o inicjatywie ustawodawczej, a z drugiej strony do kwestii ewentualnych nadużyć z tym z związanych, z wyżej podanych względów nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się z kolei do kwestii dotyczącej wydatków związanych z wykonywaniem inicjatywy uchwałodawczej stwierdzić należy, że nie sposób uznać, aby zaistniała jakakolwiek podstawa do nałożenia tego obowiązku na komitet. Także i w tym wypadku pozaprawny jest argument o finansach jako czynniku hamującym obywatelską inicjatywę uchwałodawczą. Nawet okoliczność, że czynności związane z inicjatywą uchwałodawczą mogą wygenerować koszty, których sposobu pokrycia nie uregulował ustawodawca, nie upoważnia organ uchwałodawczy do rozszerzenia przyznanej mu delegacji ustawowej. Z tych samych względów brak było podstaw do określenia kwestii rozwiązania komitetu. Skoro bowiem sejmik został upoważniony do określenia zasad tworzenia komitetu, to nie ulega wątpliwości, że nie dotyczy to jego rozwiązania, co zdaje się dostrzegać sam skarżący. Chybione jest jednak twierdzenie skarżącego, że w tej sytuacji upoważnienie do uregulowania tej kwestii wynika z innych zapisów ustawowych dotyczących celu, w jakim komitet jest powoływany oraz z faktu, iż brak jest ustawy regulującej funkcjonowanie takich komitetów. Należy bowiem podkreślić, o czym zresztą była już mowa wyżej, że upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły, a zatem musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy też luka w prawie nie stanowi podstawy uzasadniającej wprowadzenie określonej regulacji w trybie uchwały. Sejmik nie ma bowiem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie ustawowym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę.

Z powyższych względów nie można zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu przypisać stawianych w skardze zarzutów naruszenia prawa.

W związku z tym, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.