Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1587/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 112
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wywłaszczeniowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wspomnieć należy, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., umarzała postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek pełnomocnika Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 3 sierpnia 2006 r., w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, części nieruchomości przeznaczonej pod budowę autostrady [...], na odcinku [...], położonej na terenie gminy [...], oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb [...] oraz nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb [...], i nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie.

Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w następujacym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] , ustalił lokalizację autostrady płatnej [...] na terenie województwa [...] dla odcinka [...]. Rozstrzygnięcie to zostało następnie zmienione w administracyjnym toku instancji przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, który decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r., nr [...] uchylił w części zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r.

Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] orzekł o zezwolnieniu na niezwłoczne zajęcie przedmiotowych działek nadając decyzji rygor natychmastowej wykonalności.

Następnie Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] w pkt 1 i orzekł o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...].

Na skutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] października 2007 r., sygn. akt [...] oddalił skargę J. W. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] stycznia 2009 r., sygn. akt [...] oddalił skargę kasacyjną.

W dalszej kolejności Wojewoda [...] wszczął postępowanie wywłaszczeniowe i decyzją z [...] lipca 2007 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod inwestycję celu publicznego jaką jest budowa autostrady [...] na odcinku [...], prawa własności części nieruchomości, położonej na terenie gminy Nowogrodziec, oznaczonej geodezyjnie jako działki: nr [...], o pow. [...] ha, obręb [...], nr [...] , o pow. [...] ha, obręb [...], nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] nr [...], której właściclem jest J. W. oraz ustalił na podstawie operatu szacunkowego z dnia 1 grudnia 2006 odszkodowanie w wysokości [...] zł zobowiązując Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do jego wypłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu.

Od decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., J. W. wniósł odwołanie do Ministra Infrastruktury zarzucając organom m.in. pozbawienie możliwości osobistego uczestnictwa w rozprawie administracyjnej, wadliwości operatu szacunkowego i nieprawidłowości ustalenia odszkodowania.

Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r.

Decyzja ta została następnie zaskarżona przez J. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia [...] listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 765/08 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. Na skutek wniesionej przez J. W. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] grudnia 2009 r., sygn. akt [...], uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu skargi uznał ją za zasadną i wyrokiem z dnia [...] maja 2010 r., sygn. akt [...] uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...].

W motywach wyroku sąd wskazał, że Wojewoda [...] winien dokonać oceny prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów i przepisu art. 15 ust. 1 z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) – dalej jako specustawa, wedle jego brzmienia obowiązującego przed dniem 16 grudnia 2006 roku (art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 roku o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 220, poz. 1601 z późn. zm.) i w zależności od poczynionych ustaleń winien podjąć dalsze czynności procesowe.

Wojewoda [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie została wydana decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W konsekwencji tego została zrealizowana inwestycja celu publicznego polegająca na budowie opisanej wyżej autostrady [...]. Inwestycja została oddana do użytku w 2009 roku w trakcie trwania postępowania wywłaszczeniowego. W ocenie organu pierwszej instancji, ponieważ cel inwestycyjny został zrealizowany w całości, brak jest ustawowych przesłanek do orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda [...] wskazał, że mając na uwadze treść przepisu art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115 poz. 741) - dalej jako u.g.n. uznać należy, że decyzja wywłaszczeniowa może zostać wydana jedynie przed zrealizowaniem celu wywłaszczenia. Zrealizowanie inwestycji przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej skutkuje bowiem brakiem materialnej przesłanki uzasadniającej ingerencję w prawo własności poprzez wywłaszczenie nieruchomości. Jednocześnie mając na uwadze treść przepisu art. 105 § 1 k.p.a. organ pierwszej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie występuje stan bezprzedmiotowości ponieważ został zrealizowany cel publiczny ze względu, na który prowadzone było postępowanie wywłaszczeniowe przedmiotowych działek. Zrealizowanie celu publicznego, jakim była budowa autostrady [...] na odcinku [...] obejmującego przedmiotowe działki, stanowi przeszkodę do wydania decyzji wywłaszczeniowej i postępowanie wywłaszczeniowe z tej przyczyny jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu.

W związku z powyższym Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2011 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne.

Od decyzji Wojewody [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł odwołanie do Ministra Infrastruktury kwestionując zasadność umorzenia postępowania pomimo zrealizowania inwestycji. Odwołujący się zarzucił organowi pierwszej instancji, że wydając zaskarżoną decyzję uniemożliwił uregulowanie stanu prawnego przedmiotowych działek.

W toku postępowania odwoławczego Minister Infrastruktury zauważył, że w piśmiennictwie instytucję umorzenia postępowania wiąże się z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania. Natomiast przepis art. 105 k.p.a. akcentuje bezprzedmiotowość rozumianą jako brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Skoro w piśmiennictwie przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., to postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe jeśli sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego czyli przed zakończeniem postępowania. Minister Infrastruktury wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. występuje wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji, który uznał, że skoro w świetle przepisu art. 112 ust. 3 u.g.n. wywłaszczenie może być dokonane tylko w sytuacji, gdy określony cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób, to fakt uprzedniego zrealizowania inwestycji owemu celowi służącej skutkuje brakiem materialnej przesłanki wywłaszczenia. Minister Infrastruktury powołał się przy tym na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt III CZP 27/02, publ. LEX nr 55489 mimo, iż jak podkreślił pozostaje ono w sprzeczności z linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu tym Sąd Najwyższy wyraził wątpliwość czy "art. 124 u.g.n. - będący w strukturze ustawy o gospodarce nieruchomościami jednym z przepisów dotyczących wywłaszczenia - może być zastosowany w sytuacji, gdy inwestycja została już przez Zakład [...] zrealizowana". Ponadto Sąd Najwyższy zauważył, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż zrealizowanie na nieruchomości celu publicznego przez inwestora przed wydaniem decyzji o jej wywłaszczeniu pozbawia go możliwości skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości (a więc także z wnioskiem opartym na art. 124 u.g.n.), gdyż cel publiczny został już zrealizowany (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r., SA/Wr 1507/94 oraz z dnia 1 kwietnia 1996 r., IV SA 1706/94, nie publ.)". Minister Infrastruktury wskazał, że postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone jest na podstawie przepisów specustawy, która w art. 23 stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się art. 6 ust. 1 u.g.n. Z art. 6 ust. 1 u.g.n. wynika wyraźnie jakie inwestyje są celami publicznymi. Ustawodawca przyjął więc, iż nie tylko budowa drogi jest celem publicznym, ale również jej utrzymanie wraz z wykonywaniem innych robót i napraw. W u.g.n. nie zamieszczono legalnej definicji pojęcia "utrzymywanie obiektów i urządzeń", zatem na gruncie języka polskiego słowo "utrzymywać" - przy uwzględnieniu kontekstu wynikającego z art. 6 u.g.n. - oznacza "zachowywać w stanie niepogorszonym, należytym". Zakresem tego pojęcia będą więc objęte wszystkie czynności zmierzające do zachowania wybudowanych obiektów (urządzeń) w stanie pełnej sprawności technicznej.

W ocenie Ministra Infrastruktury zaprezentowane stanowisko nabiera szczególnego charakteru z uwagi na zmiany jakie specustawa wprowadziła w stosunku do procedury wywłaszczeniowej przyjętej w u.g.n. W myśl art. 122 ust. 1 u.g.n. w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może, w drodze decyzji, udzielić podmiotowi, który będzie realizował cel publiczny, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, jeżeli zwłoka w jej zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 specustawy po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Minister Infrastruktury zauważył, że taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem z akt sprawy wynika jednoznacznie, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego inwestorowi zezwolono na niezwłoczne zajęcie gruntu w celu prowadzenia robót budowlanych.

Organ odwoławczy podkreślił, że celem specustawy było m.in. przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych, co też znalazło odzwierciedlenie w instytucji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przed dokonaniem wywłaszczenia. Uprawnienie to daje bowiem inwestorowi możliwość natychmiastowego wejścia na grunt, co do którego toczy się postępowanie wywłaszczeniowe. Stanowi też podstawę do uzyskania pozwolenia na budowę. Z tak przyjętej konstrukcji jednoznacznie wynika, że inwestycja może zostać rozpoczęta zanim wywłaszczenie stanie się faktem. Ponadto postępowanie wywłaszczeniowe jest postępowaniem długotrwałym i może ono nie zostać zakończone do czasu zrealizowania inwestycji.

Mając na uwadze powyższe ustalenia Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r., J. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia.

W ocenie skarżącego przedmiotowa decyzja jest błędna bowiem została oparta na błędnej wykładni art. 6 ust. 1 u.g.n. Skarżący za nieprawidłowe uznał stanowisko Ministra Infrastruktury polegające na uznaniu, że można dokonać wywłaszczenia nieruchomości po wybudowaniu drogi, gdyż samo utrzymanie tej drogi może być samoistnym celem tego wywłaszczenia. J. W. wskazał, że w rozumieniu tego przepisu celem publicznym może być wyłącznie przedsięwzięcie łączne, polegające na wybudowaniu drogi i późniejszym jej utrzymaniu w przejezdności. Zatem nie została uznana za cel publiczny taka czynność jaką jest utrzymanie drogi. A zatem ustawodawca wykluczył wywłaszczenie wcześniej wybudowanych dróg i dla tych samych przypadków przewidział zasady ogólne ustanowione przez kodeks cywilny. Skarżący podkreślił, że wejście w życie specustawy w żaden sposób nie zmieniło dotychczasowej linii orzecznictwa sądów administracyjnych.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wywiódł, że dalsze prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w celu nabycia przedmiotowych nieruchomości z przeznaczeniem na budowę i utrzymanie fragmentu autostrady [...] jest niemożliwe, gdyż obiekt budowany w postaci autostrady [...] został już na tej nieruchomości wcześniej wybudowany.

W sprawie w której złożona została skarga wybudowanie drogi – która ma mieć charakter drogi publicznej – na gruncie stanowiącym własność osoby fizycznej nie oznacza, że w obowiązującym porządku prawnym niemożliwe jest nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i oddanie do użytku publicznego wybudowanej już drogi. Zdaniem skarżącego zaistniały stan faktyczny uniemożliwia tylko nabycie tego gruntu w trybie u.g.n. i tzw. specustawy. Jednak Skarb Państwa w żaden sposób nie jest pozbawiony możliwości nabycia tego gruntu na ogólnych zasadach rynkowych zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego. Tym samym w ocenie skarżącego nie ma żadnych przeszkód prawnych i faktycznych, aby stosowne organy administracji państwowej nabyły przedmiotową nieruchomość w drodze umowy cywilnoprawnej.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że nie stanowią one nowych okoliczności w sprawie, lecz znane mu były w przeprowadzonym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, jak również powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Oznacza to, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.).

W kontrolowanej przez Sąd sprawie zasadniczy zarzut skargi dotyczy niewłaściwego zastosowania przez Ministra Infrastruktury przepisu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podniósł bowiem, że zdaniem skarżącego nie można dokonać wywłaszczenia nieruchomości po wybudowaniu drogi twierdząc, że samo utrzymanie wybudowanej drogi nie może być samoistnym celem wywłaszczenia. Skarżący przy tym zdecydowanie podkreśla, że Skarb Państwa nie jest pozbawiony możliwości nabycia przedmiotowej nieruchomości gruntowej, tyle, że uczynić to winien na zasadach ogólnych, rynkowych w drodze umowy cywilno - prawnej nie zaś w oparciu o tzw. specustawę.

Zdaniem Sądu zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej, kasatoryjnej decyzji Ministra Infrastruktury miało i ma ustalenie, czy w niniejszej sprawie może mieć zastosowanie instytucja umorzenia postępowania w trybie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. wobec braku ustawowych przesłanek do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – dalej jako u.g.n.

Sąd podzielił stanowisko organu II instancji w zakresie rozważań opartych na utrwalonych poglądach doktryny i orzecznictwa sądów przyjmujących, że umarzając postępowanie organ pierwszej instancji kieruje się przyczynami skutkującymi bezprzedmiotowością postępowania. Uprawnienie organu do wydania decyzji umarzającej postępowanie podlega ograniczeniu, które związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania, która na gruncie przepisu art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Powyższy przepis ustanawia przesłanki umorzenia postępowania, które znajdują zastosowanie w różnych sprawach prowadzonych na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rzecz jasna odrębne ustawy mogą wprowadzać inne podstawy umorzenia postępowania administracyjnego, mające z reguły charakter rozstrzygnięć epizodycznych – w przedmiotowej sprawie taka sytuacja prawna nie miała miejsca.

Bezprzedmiotowość może wynikać z kilku przyczyn, które można podzielić na podmiotowe i przedmiotowe, a które powstać mogą choćby na skutek faktów naturalnych lub zdarzeń prawnych, chodzić może o śmierć osoby fizycznej lub o utratę przez nią zdolności do nabycia uprawnień o charakterze osobistym, doszło do uchylenia podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych, utraciła byt prawny decyzja lokalizacyjna przewidująca na przedmiotowym gruncie realizację celu publicznego, albo bądź też w toku postępowania wywłaszczeniowego okazało się, że wszczęto je w sprawie nie będącej sprawą z zakresu administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie zdaniem sądu nie zachodzi okoliczność bezprzedmiotowości.

Podkreślenia wymaga, że niezmiennie znany jest krąg podmiotów niniejszego postępowania, które wszczęte zostało na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a ta działając w charakterze wnioskodawcy nie cofnęła dotąd swojego wniosku o wywłaszczenie z dnia 21 czerwca 2005 r.. Postępowanie w oparciu o powyższy wniosek uzupełniony pismem z dnia 18 lipca 2005 r. zostało wszczęte w dniu 6 lutego 2006 r. W trakcie postępowania nie zaniechano realizacji celu publicznego ani nie nastąpiła zmiana planu miejscowego polegająca na przeznaczeniu nieruchomości na inny cel, aniżeli publiczny.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na ratio legis unormowań specustawy, które przewidywały możliwość zajęcia nieruchomości i wydania pozwolenia na budowę przed zakończeniem procesu wywłaszczeniowego. Rozpoczęcie budowy drogi jest zwykle procesem długotrwałym i nieodwracalnym, wobec czego gdyby przyjąć, że na gruncie specustawy nie jest możliwe doprowadzenie do zakończenia postępowania wywołanego wnioskiem o wywłaszczenie po ukończeniu robót budowlanych, cel ustawy zostałby zniweczony. Warto przywołać zapisy uzasadnienia projektu specustawy, w którym podano, że "ustawa jest regulacją służącą realizacji Strategii Gospodarczej Rządu pod nazwą Przedsiębiorczość – Rozwój – Praca, a w szczególności jej części zatytułowanej Infrastruktura – klucz do rozwoju. Ma ona charakter specjalny, a jej działanie jest ograniczone w czasie (...). Jej celem jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to warunek konieczny do wyraźnego przyśpieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza autostrad (...)." Zamierzeniem ustawodawcy było uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji drogowych przy jednoczesnym dokonaniu zmiany skali i modelu finansowania tych inwestycji.

Zatem nie może budzić wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie został cofnięty wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości, złożony przed rozpoczęciem robót budowlanych. W trakcie prowadzonego postępowania na skutek wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. orzekł o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie przedmiotowych nieruchomości, a Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. uchylił powyższą decyzję w pkt I i orzekł o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie przedmiotowych nieruchomości, która to decyzja pozostaje nadal w obiegu, bowiem została ona utrzymana w mocy przez WSA w Warszawie, a skarga kasacyjna J. W. została oddalona.

Wracając do kwestii celu wywłaszczenia podnieść należy, że mieści się on w katalogu ujętym w przepisie art. 6 pkt 1 u.g.n. i został objęty ostateczną decyzją lokalizacyjną. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy, a dotyczące rozumienia instytucji "realizacji celu publicznego". Prawidłowo wskazał Minister, że na gruncie art. 6 pkt 1 u.g.n. nie tylko budowa drogi publicznej jest realizacją celu publicznego, ale również jest realizacją tego celu jej utrzymywanie. W odniesieniu do celu publicznego związanego z budową i utrzymaniem określonych "obiektów liniowych" (np. pasy drogowe autostrady), sam fakt zakończenia robót budowlanych przy ich wznoszeniu nie oznacza, że ów cel został już w pełni zrealizowany. Odtąd jego realizacja wyraża się w dalszym utrzymywaniu infrastruktury dla zapewnienia możności jej ciągłej eksploatacji. Temu celowi zaś służyć mają działania zmierzające do zachowania infrastruktury w stanie należytym i niezmienionym, tak co do jej technicznej sprawności, jak i przestrzennego usytuowania. Zagwarantowanie stałości lokalizacji wymaga uregulowania stanu prawnego nieruchomości. To z kolei uzasadnia dopuszczalność skorzystania z instytucji wywłaszczenia (glosa T. Grossmanna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1216/04, publ. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2(ll)/2007). W tym miejscu podkreślenia także wymaga, iż technicznej sprawności wybudowanego odcinka autostrady, czy też pasa drogowego, czy też powstałej infrastruktury, nie zapewni niewątpliwie właściciel nieruchomości, który będzie nim przez cały okres uruchomionej - jak tego chce skarżący - procedury cywilno-prawnej. W takim stanie sprawy kiedy prawo własności przedmiotowej nieruchomości nie zostało nabyte ani w drodze umowy cywilno-prawnej, ani żadna z wydanych w sprawie decyzji nie pozbawiła własności nieruchomości J. W., nie sposób uznać toczącego się i nie zakończonego postępowania wszczętego wnioskiem o wywłaszczenie w trybie specustawy za bezprzedmiotowe. Takie stanowisko pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z ratio legis specustawy ale również z unormowaniem art. 105 § 1 k.p.a., które dotycząc przesłanek umorzenia postępowania zakłada ich powstanie zawsze i tylko w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnej osoby, przy braku możliwości ich rozpatrywania w oderwaniu od tej sprawy, po prostu poza nią przesłanki te nie mogą istnieć, bowiem samo pojęcie "bezprzedmiotowości postępowania" odnosi się do sprawy, w której ono (postępowanie) się toczy.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżącemu nie zostało przyznane odszkodowanie za działki zajęte pod budowę autostrady, a roboty budowlane związane z jej wznoszeniem zostały zakończone. Kwestia dotycząca wywłaszczenia i odszkodowania była rozpoznawana i mocą decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości oraz ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł. Skarżący odwołał się od tej decyzji, a w rezultacie rozpoznania skargi oraz skargi kasacyjnej, zaskarżona decyzja została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Oznacza to, że organy orzekające w sprawie były związane oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 454/10. Bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. Przywołany wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2010 r. jest prawomocny, nie nastąpiła zmiana przepisów prawnych, ani nie zmienił się stan faktyczny (budowa autostrady została ukończona w 2009 r.). Wojewoda [...] był wobec tego zobowiązany uwzględnić wiążącą ocenę prawną i wytyczne dokonane przez sąd, czego w rezultacie nie uczynił umarzając postępowanie w sprawie. Zważywszy wobec tego i na powyższą okoliczność uznać należy, że Minister Infrastruktury zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie administracyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Brak argumentów prawnych, w tym również tych wypływających z zasady ekonomiki procesowej na odstąpienie od właściwego w niniejszej sprawie trybu administracyjno -prawnego wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania. Podkreślić należy, że operat szacunkowy strona ma prawo kwestionować wnosząc uwagi zastrzeżenia, a nawet poddając go kontroli Krajowej Organizacji Rzeczoznawców Majątkowych bądź zlecając sporządzenie kontr - operatu.

Na marginesie - choć nie z powodu mniejszej wagi dodać należy, że stosownie do art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy dokonuje się go na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie wywłaszczenia było prowadzone w celu pozyskania nieruchomości pod budowę autostrady [...] na odcinku [...]. Budowa drogi publicznej, jak również utrzymywanie tej drogi, stanowią realizację celu publicznego określonego w art. 6 pkt 1 u.g.n. - a zatem dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości na taki cel. Zgodnie z art. 112 ust. 3 w/w ustawy wywłaszczenie może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Zgodnie z przepisami regulującymi postępowanie wywłaszczeniowe - art.114 ust.1 u.g.n. wszczęcie tego postępowania powinno być poprzedzone rokowaniami, zmierzającymi do nabycia nieruchomości potrzebnej do realizacji celu publicznego. W sytuacji gdy rokowania nie doprowadzą do zawarcia umowy właściwy organ, zgodnie z art. 115 u.g.n. wyznacza na piśmie właścicielowi nieruchomości termin do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy. W sprawie niniejszej brak wątpliwości co do prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, a faktem jest, że po nieskutecznych rokowaniach nie doszło do zawarcia umowy sprzedaży ww. nieruchomości. Spełnione zostały tym samym przesłanki uzasadniające wszczęcie, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, postępowania wywłaszczeniowego.

Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę podkreśla, że mimo przywołania przez skarżącego wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących problematyki umorzenia postępowania, (które zapadły w odmiennych do przedmiotowego stanach faktycznych i prawnych), podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2056/10, który także dotyczył zagadnienia umorzenia postępowania przez organ administracji, w sytuacji gdy postępowanie to zostało wszczęte w celu realizacji celu publicznego – przebudowy drogi krajowej. W tej sprawie skarżące podniosły, że podstawa wywłaszczenia nie odpadła, zaś organ dokonał jego umorzenia z uwagi na bezprzedmiotowość, polegającą z kolei na wadliwie prowadzonej procedurze. W sprawie tej skarżące podnosiły, iż umorzenie postępowania skutkuje powrotem do punktu wyjścia i znaczącym przedłużeniem terminu wypłaty odszkodowania. Argumentacja ta została zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest niezasadna. Stanowisko Ministra Infrastruktury, dotyczące możliwości wywłaszczenia nieruchomości dla potrzeb inwestycji celu publicznego - w sytuacji zrealizowania inwestycji drogowej - w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.