Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 790/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
article: art. 336
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 75 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 186 § 1
journal: Dz.U. 1997 nr 89 poz 555
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Ewa Babik po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 19/08 w sprawie ze skargi F. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od F. B. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 19/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. oddalił skargę F. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] września 2007 r., nr [...], w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2004 r. po wznowieniu postępowania.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: ARiMR) w S. przyznał F. B. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 w łącznej wysokości 47.210,47 zł.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S., powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako: k.p.a.), wznowił postępowanie administracyjne dotyczące przyznania F. B. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], działając na podstawie art. 10, art. 104, art. 145 § 1 pkt 5, art. 149, art. 150 § 1 i art. 151 § 1 ust. 2 k.p.a., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. uchylił własną decyzję ostateczną z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz odmówił przyznania F. B. płatności bezpośrednich na 2004 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.; dalej jako: ustawa o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w wykonaniu postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. z dnia [...] listopada 2005 r., sygn. akt [...], o żądaniu wydania rzeczy wydał Prokuratorowi teczkę aktową F. B. z dokumentacją dotyczącą przyznania płatności za 2004 r. W dniu 5 lipca 2006 r. do organu wpłynęło postanowienie Prokuratury Okręgowej w G. W. z dnia [...] czerwca 2006 r., sygn. akt [...], o umorzeniu śledztwa, wobec braku ustawowych znamion czynu zabronionego. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że z dokonanych ustaleń wynika, iż osoby dzierżawiące grunty od Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]" w G., w wśród nich F. B., nie prowadziły na tych gruntach indywidualnej działalności rolniczej, lecz były jedynie ich "formalnymi użytkownikami", zaś działalność rolniczą w dalszym ciągu prowadziła spółdzielnia. Powyższe postanowienie prokuratury nie zostało zaskarżone. Organ I instancji stwierdził, że F. B. nie prowadził działalności rolniczej na gruntach zgłoszonych do dopłat, pomimo podpisania w dniu 31 lipca 2003 r. umowy dzierżawy od Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]" powierzchni 93,80 ha, a co za tym idzie nie był on producentem rolnym uprawnionym do uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Powyższe ustalenia organ administracji poczynił w oparciu o dowody i ustalenia dokonane w trakcie śledztwa prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w G. W., w tym pierwsze zeznania złożone przez F. B. w postępowaniu karnym w charakterze świadka. Podczas tego przesłuchania (w charakterze świadka w postępowaniu karnym) F. B., pouczony o odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy, zeznał, że grunty rolne, które dzierżawił, uprawiane były przez spółdzielnię i z uwagi na tę okoliczność wszystkie plony oddawane były spółdzielni. Wyjaśnił również, że jest zatrudniony w RSP "[...]" w G. jako rzeźnik, nie prowadzi działalności gospodarczej i nie posiada własnego gospodarstwa rolnego. Organ wziął także pod uwagę wyjaśnienia F. B. złożone w siedzibie organu I instancji w formie pisemnej oraz zeznania spisane podczas przeprowadzonej rozprawy administracyjnej, a także przedłożone przez niego dokumenty w tym umowę przechowania w formie depozytu. W oparciu o te materiały organ I instancji uznał, że trudno przypisać F. B. status posiadacza w myśl art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej cytowany jako: k.c.), jeśli zważy się, że nie miał on świadomości, co do celu, jakiemu miało służyć podpisanie umowy, nie orientuje się na jakich warunkach i jaki areał dzierżawi oraz przyznaje, że cały proces produkcyjny na dzierżawionych gruntach (począwszy od siewu, kończąc na zebraniu plonów) wykonywała spółdzielnia przy wykorzystaniu własnego sprzętu i siły roboczej. Organ wziął również pod uwagę treść umowy dzierżawy, z której wynika, że spółdzielnia oddała działki ewidencyjne do bezpłatnego użytkowania i pobierania pożytków oraz zobowiązała się do bezpłatnego udostępniania dzierżawcy maszyn, urządzeń i ciągników rolnych oraz do zapłaty podatku rolnego, natomiast F. B. zobowiązał się do właściwego wykorzystywania dzierżawionych gruntów oraz zbywania uzyskanych płodów rolnych za pośrednictwem spółdzielni, a także miał prawo do pobierania dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych, przy czym w toku śledztwa ustalono, że przelewane na konto osobiste F. B. środki finansowe z tytułu dopłat bezpośrednich zostały w całości przekazane przez niego na konto spółdzielni.

W odwołaniu od powyższej decyzji F. B. stwierdził, że nie było podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem nie zostały ujawnione nowe dowody nieznane organowi orzekającemu w chwili wydawania decyzji. Organ orzekający w roku 2004 miał wiedzę, że strona była posiadaczem zależnym gruntów rolnych należących do RSP "[...]" w G., bowiem prezes zarządu tej spółdzielni konsultował z [...] Oddziałem ARiMR oraz z Biurem Powiatowym ARiMR w S. zamiar wydzierżawienia gruntów rolnych przez spółdzielnię członkom i kandydatom na członków. Organ I instancji nie był uprawniony do dopuszczenia jako dowodu protokołu przesłuchania strony w charakterze świadka w postępowaniu prokuratorskim, bowiem, w związku z treścią art. 186 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.; dalej jako: k.p.k.), protokół ten nie może stanowić dowodu, ani być odtwarzany, gdyż strona po przedstawieniu jej zarzutów skorzystała z prawa odmowy zeznań. Stanowisko prokuratora, które zostało dołączone do postanowienia o umorzeniu śledztwa nie stanowi dowodu. Ponadto, zdaniem strony, decyzja została oparta wyłącznie o fakty wygodne dla organu orzekającego. Dokonana przez organ negatywna ocena podjętych przez stronę i spółdzielnię przedsięwzięć nie mogła mieć żadnego wpływu na status strony jako producenta rolnego i jego prawo do dopłat.

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że fakt wydzierżawienia gruntów rolnych od spółdzielni nie był znany organowi ani w dniu składania wniosku przez stronę, ani w dniu wydania decyzji administracyjnej o przyznaniu płatności, gdyż do wniosku o przyznanie płatności nie załączono umowy dzierżawy, ani żadnego innego dokumentu potwierdzającego stosunek dzierżawy. Okolicznością stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania były ustalenia dokonane dopiero przez Prokuraturę Okręgową w G. W., stwierdzające, że strona mimo zawartej umowy dzierżawy (która wg organu ma charakter pozorny) nie prowadziła działalności rolniczej na zadeklarowanych działkach gruntu rolnego.

Organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w ramach innego postępowania może stanowić dowód w postępowaniu administracyjnym. Stan faktyczny w konkretnym zakresie (prowadzenie działalności rolniczej, cel zawarcia umowy dzierżawy) nie może być bowiem różny w zależności od tego, jaki organ prowadzi postępowanie – odmienna może być natomiast jego kwalifikacja i skutki, jakie wywołuje. Z ustaleń zawartych w postanowieniu o umorzeniu śledztwa wynika, że F. B. nie prowadził działalności rolniczej na gruntach wskazanych we wniosku i zawarł fikcyjną umowę dzierżawy. Postanowienie Prokuratury nie zostało zaskarżone, a więc nie można odmówić wiarygodności ustaleniom zawartym w tym dokumencie. Z kolei przedstawione w trakcie postępowania administracyjnego dokumenty (m.in. umowa przechowania w formie depozytu nieprawidłowego z dnia 14 stycznia 2005 r. i protokół przejęcia płodów rolnych) nie stanowią dowodów potwierdzających prowadzenie przez F. B. działalności rolniczej na zadeklarowanych we wniosku gruntach, bowiem dokumenty te nie zostały przedstawione w prokuraturze w postępowaniu przygotowawczym, a zatem wątpliwa jest ich wiarygodność. W ocenie organu nie można dać wiary również zeznaniom złożonym w toku rozprawy administracyjnej w dniu [...] lutego 2007 r., bowiem strona była już świadoma przyszłych konsekwencji finansowych związanych z windykacją środków finansowych. Większą wartość dowodową mają natomiast zeznania złożone przez F. B. w charakterze świadka w dniu [...] marca 2006 r. w Komendzie Wojewódzkiej Policji w G. W., które składane były w sposób spontaniczny. Zdaniem organu odwoławczego, dowodem potwierdzającym, że strona nie była posiadaczem gruntów rolnych jest protokół nr 3/2004 z Walnego Zgromadzenia Członków Spółdzielni, w którym wskazano, że prezes spółdzielni "przedstawił strukturę wiosennych zasiewów", decydując tym samym o sposobie użytkowania gruntów. Strona nie miała zatem wpływu na rodzaj uprawy, a grunty zadeklarowane we wniosku nadal pozostawały w posiadaniu spółdzielni.

Organ zanalizował treść art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i art. 336 k.c., dotyczącego posiadania, a także art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.; dalej jako: ustawa o ewidencji producentów) i uznał, że F. B. nie posiadał spornego gospodarstwa, nie był producentem rolnym i nie spełniał kryteriów do przyznania płatności bezpośrednich.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. F. B. podniósł, że organ wadliwie uznał, iż postanowienie Prokuratury Okręgowej w G. W. z dnia [...] czerwca 2006 r. o umorzeniu śledztwa i stanowisko Prokuratora Okręgowego w G. W. z dnia [...] czerwca 2006 r. są nowymi dowodami stanowiącymi samoistną podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Organ przywołał w decyzji wadliwą podstawę prawną, a także oparł rozstrzygnięcie na ustaleniach prokuratury, których nie można uznać za udowodnione, dopóki nie zostaną stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu. Ponadto, organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, przekroczył reguły swobodnej oceny dowodów i pominął przedstawione przez skarżącego dowody świadczące o spełnianiu przez niego warunków decydujących o posiadaniu i uprawie gruntów. Rozstrzygnięcie organu zostało oparte na dowodach niedopuszczalnych przez prawo, tj. na protokołach przesłuchania stron w charakterze świadków, które z mocy art. 186 § 1 k.p.k. nie mogą stanowić dowodów, ani być odtwarzane w sytuacji, gdy strona po przedstawieniu jej zarzutów skorzystała z prawa do odmowy złożenia zeznań. Organ dokonał błędnej, zawężającej wykładni art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, która prowadzi do ograniczenia kręgu osób uprawnionych do dopłat. Zdaniem skarżącego, organ nie rozpoznał sprawy ponownie tylko dokonał kontroli zasadności zarzutów.

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. skargę oddalił.

Na wstępie Sąd I instancji zanalizował istnienie podstaw do wznowienia postępowania. Stwierdził, że wznowienie postępowania administracyjnego jest nadzwyczajną instytucją procesową polegającą na stworzeniu prawnych możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego wydania rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Istotą sprawy weryfikacyjnej jest wykazanie, że organ administracji prowadzący pierwotne postępowanie nie miał pełnego obrazu stanu faktycznego, gdyż nie znał wszystkich okoliczności faktycznych lub nie zgromadził pełnego materiału dowodowego. Chodzi o nowe okoliczności lub dowody, które istniały wcześniej, lecz dla organu są nowymi, dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Zdaniem Sądu I instancji, wskazane przez organy orzekające okoliczności, jak i przywołane dowody spełniały wymagania określone w powyższym przepisie.

Sąd wskazał, że Prokuratura Okręgowa w G. W. prowadziła przeciwko wielu członkom Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w G., w tym skarżącemu, postępowanie karne o czyny z art. 286 § 1 i art. 297 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.; dalej jako: k.k.). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. Prokurator Okręgowy w G. W. umorzył śledztwo wobec braku ustawowych znamion czynu zabronionego. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, że z uwagi na trudną sytuację ekonomiczną Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "[...]" w G. zawarła ze swoimi członkami fikcyjne umowy dzierżawy, na podstawie których została rozparcelowana znaczna część gruntów rolnych. Przedmiotowe umowy stały się później podstawą do złożenia przez członków spółdzielni wniosków o przyznanie dopłat bezpośrednich i płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 r. Prokuratura uznała, że dzierżawcy nie prowadzili na wydzierżawionych gruntach indywidualnej działalności rolniczej, natomiast działalność rolniczą na tych gruntach w dalszym ciągu prowadziła spółdzielnia. Ustalenia poczynione w postępowaniu karnym stanowiły nową okoliczność w postępowaniu administracyjnym, przy czym chodzi o ustalenia co do faktów, a nie co do winy. Powyższe oznacza, zdaniem Sądu I instancji, że został spełniony wymóg istnienia nowych okoliczności w dacie wydania decyzji ostatecznej, które nie były znane Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w S. i miały istotne znaczenie dla sprawy, co obligowało ten organ do wszczęcia z urzędu postępowania o wznowienie postępowania. Podstawą wznowienia było pojawienie się nowych okoliczności, a nie nowych dowodów w postaci postanowienia prokuratora o umorzeniu postępowania.

Sąd I instancji uznał, że postępowanie wyjaśniające w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone z dochowaniem wymogów procesowych, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i w oparciu o wszechstronną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja nie wynika wyłącznie z poglądów prokuratora, ale także z ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne na podstawie nowych dowodów w postaci umowy dzierżawy, zeznania strony w postępowaniu administracyjnym i jej zeznania złożone w charakterze świadka w postępowaniu karnym.

Po wznowieniu postępowania rzeczą organu było ustalenie, kto w roku 2004 był faktycznym posiadaczem gruntów rolnych ujętych we wniosku o przyznanie płatności, ponieważ zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, płatności bezpośrednie przysługują producentowi rolnemu na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Sąd I instancji stwierdził, że skoro ustawodawca posłużył się pojęciem posiadania na gruncie powołanej wyżej ustawy nie definiując go i nie nadając mu specyficznego dla tego postępowania znaczenia, to organy słusznie posiłkowały się definicją ustawową posiadania zawartą w art. 336 k.c., zgodnie z którą posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Sąd wskazał, że posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu fizycznego elementu władania rzeczą (corpus possessionis) oraz psychicznego elementu rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie (animus rem sibi habendi). Jeżeli u samego posiadacza nie występuje animus possidendi, czego przejawem może być brak wiedzy o miejscu położenia rzeczy oraz zależność od innej osoby wynikająca np. z umowy, to nie mamy do czynienia z posiadaniem. Nie można, zdaniem Sądu I instancji, uznać za posiadacza osoby, która nie ma związku ekonomicznego z rzeczą, bądź związek ten jest pozorny, luźny, symboliczny.

W ocenie Sądu I instancji organy, dokonując ustaleń w zakresie posiadania przez skarżącego gruntów rolnych, zasadnie oparły się na treści prawomocnego postanowienia o umorzeniu śledztwa. Postanowienie prokuratora o umorzeniu śledztwa jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Organy są związane normatywną treścią dokumentu urzędowego.

Kluczowym dowodem potwierdzającym fakt, że strona nie użytkowała gruntów rolnych był, zdaniem Sądu I instancji, protokół przesłuchania skarżącego w charakterze świadka, sporządzony przez Komendę Wojewódzką Policji w G. W. Sąd uznał, że protokół ten nie jest dowodem niedopuszczalnym przez prawo, tj. przez art. 186 § 1 k.p.k., bowiem przepis ten odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której na gruncie postępowania karnego nie mogą służyć za dowód, ani być odtworzone zeznania osoby (świadka), która skorzystała z przysługującego jej prawa odmowy złożenia zeznań. W ocenie Sądu I instancji, powyższe ograniczenie w zakresie korzystania z zeznań świadków co do możliwości ich ujawniania dotyczą procedury karnej, nie ma natomiast powodów, by zastosowanie tego rodzaju środka dowodowego doznawało ograniczeń na gruncie postępowania administracyjnego. Co prawda postępowania administracyjne i karne są niezależnymi od siebie postępowaniami, jednak nie wyklucza to wzajemnych powiązań w zakresie postępowania dowodowego, zaś ustalenia co do faktów poczynione w toku postępowania karnego mogą stanowić dowód na gruncie postępowania administracyjnego.

Sąd uznał, że żadne dowody powołane przez stronę nie zostały pominięte, natomiast organ zasadnie odmówił im wiarygodności. Powołana przez stronę umowa depozytu nie zawierała podpisów stron, a data przyjęcia do magazynu plonów z 2004 r. w styczniu 2005 r. budziła wątpliwości, zaś kwit pobrania z magazynu materiału siewnego w 2003 r. nie mógł stanowić dowodu prowadzenia działalności w 2004 r.

W postępowaniu o przyznanie płatności zasadniczym dokumentem jest wniosek, nie jest natomiast wymagane wykazanie dowodami faktu prowadzenia działalności rolniczej. W szczególności formalny tytuł prawny do gruntu nie stanowi podstawy do przyznania dopłat bezpośrednich.

Decyzja w ocenie Sądu nie naruszała art. 107 § 3 k.p.a., a zarzut ten nie został przez stronę doprecyzowany.

Organ II instancji nie naruszył też art. 138 k.p.a., gdyż rozpoznał sprawę merytorycznie w jej całokształcie.

Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że z dowodów przyjętych przez organ za podstawę ustalenia stanu faktycznego sprawy bezspornie wynika, że skarżący w roku 2004 faktycznie nie sprawował władztwa nad gruntami rolnymi zgłoszonymi we wniosku o przyznanie dopłat bezpośrednich, jak i przesłanki woli ich posiadania, natomiast atrybuty posiadania skupiała wówczas Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "[...]".

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył F. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu administracji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie art. 113 § 1 i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) przez wydanie orzeczenia bez rozważenia wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:

- nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

- przyjęcie, że w sprawie zaszły nowe okoliczności "uzasadniające organ administracji do wznowienia postępowania",

- przyjęcie, iż skarżący nie był posiadaczem gruntów rolnych wskazanych we wniosku o dopłaty,

- przyjęcie, iż skarżący nie prowadził działalności rolniczej na zadeklarowanych do dopłat gruntach rolnych,

- przyjęcie, że zawarta z RSP "[...]" w G. umowa dzierżawy była umową pozorną,

- odmówienie wiarygodności dokumentom przedstawionym przez skarżącego w postaci umowy przechowania w formie depozytu, protokołu przyjęcia płodów rolnych i kwitów pobrania materiału siewnego z magazynu RSP "[...]" w G.,

- odmówienie wiarygodności twierdzeniom skarżącego, iż kwoty uzyskane z dopłat zostały przekazane do RSP "[...]" w G. w charakterze udziałów nadobowiązkowych,

- uznanie za dowód zeznań złożonych przez skarżącego w postępowaniu karnym w charakterze świadka,

podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do przeciwnych wniosków, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaszły przesłanki do wznowienia postępowania, w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że nie było podstaw do wznowienia postępowania,

4. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniosek o dopłaty bezpośrednie na 2004 r. był wnioskiem poświadczającym nieprawdę co do faktu posiadania gruntów rolnych i prowadzenia na nich działalności rolniczej,

5. naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o ewidencji producentów poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu, że skarżący nie jest producentem rolnym, kiedy to fakt ten może być zakwestionowany jedynie w drodze decyzji administracyjnej odmawiającej wpisu do ewidencji producentów,

6. naruszenie art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący nie spełnia warunków do otrzymania płatności bezpośrednich za rok 2004 w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zebranego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżący powinien otrzymać powyższe płatności,

7. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez zakwestionowanie umów cywilnych zawartych przez skarżącego z RSP "[...]" w G., podczas gdy w postępowaniu sądowoadministracyjnym sądy nie są uprawnione do badania, czy zawarta umowa była umową ważną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego,

8. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że ustalenia faktyczne zawarte w postanowieniu Prokuratora o umorzeniu śledztwa korzystają ze szczególnej mocy dowodowej uniemożliwiającej skuteczny kontrdowód w postaci przesłuchania strony i dokumentów prywatnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że WSA dokonał błędnych ustaleń faktycznych, nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i nie wziął pod uwagę praktyki stosowanej przez ARiMR, która powszechnie akceptowała zawieranie umów w celu uzyskania dopłat bezpośrednich. WSA błędnie przyjął, że w sprawie zaszły nowe okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania oraz że skarżący nie był posiadaczem gruntów i nie prowadził na nich działalności rolniczej, podczas gdy prowadził ją za pośrednictwem innych osób. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, WSA bezpodstawnie oparł się na zeznaniach złożonych przez skarżącego w charakterze świadka w postępowaniu karnym oraz odmówił wiarygodności dokumentom złożonym przez skarżącego, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów. Żadne nowe okoliczności nie wyszły na jaw, zatem nie było podstaw do wznowienia postępowania. Okoliczności związane z umowami dzierżawy były znane organowi przed wydaniem decyzji o przyznaniu dopłat. Zbyt daleko idący jest pogląd Sądu, że wniosek skarżącego o przyznanie dopłat był wnioskiem poświadczającym nieprawdę. WSA naruszył także art. 13 ustawy o ewidencji producentów poprzez ustalenie, że skarżący nie był producentem rolnym, mimo że był wpisany do ewidencji producentów i tym samym uzyskał status producenta rolnego, a brak tego statusu może być ustalony tylko poprzez decyzję o odmowie wpisu do ewidencji producentów. Ponadto, Sąd I instancji dopuścił się błędnej wykładni art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych poprzez uznanie, że skarżący nie spełnia warunków do uzyskania dopłat bezpośrednich, gdyż nie jest posiadaczem, podczas gdy skarżący był i jest posiadaczem, a umowa dzierżawy nie została podważona w sposób prawem przewidziany. Władanie gruntem nie musi polegać na jego fizycznej uprawie, a skarżący mógł uprawiać grunt z pomocą kogokolwiek. WSA błędnie uznał, że ustalenia faktyczne zawarte w postanowieniu o umorzeniu śledztwa korzystają ze szczególnej mocy dowodowej uniemożliwiającej dowód przeciwny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i utrzymanie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz o obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ podniósł, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Jak wynika z powyższych uregulowań postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a jego zakres wytyczają zarzuty składające się na podstawy kasacyjne. Istotne znaczenie ma zatem należyte sformułowanie podstaw i zarzutów kasacyjnych. W szczególności koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732).

Przypomnienie podstawowych zasad dotyczących zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i wymogów stawianych zarzutom składającym się na podstawy kasacyjne jest w niniejszej sprawie konieczne, bowiem podstawy kasacyjne nie zostały określone zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., a niektóre zarzuty nie są należycie sformułowane, co wyklucza merytoryczne odniesienie się do nich.

Przed przejściem do omówienia przez Naczelny Sąd Administracyjny poszczególnych zarzutów kasacji należy przedstawić najistotniejsze dla rozstrzygnięcia elementy stanu prawnego i faktycznego.

Najogólniej rzecz ujmując problematyka sprawy niniejszej dotyczy rozdziału pomocy finansowej dla rolnictwa.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, która weszła w życie z dniem uzyskania przez Rzeczypospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej, płatności bezpośrednie przysługują producentowi rolnemu na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. W myśl art. 3 ust. 1 ww. ustawy płatność przyznawana jest na wniosek producenta rolnego.

Według art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowych systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności za producenta rolnego uznaje się osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia.

Dodatkowy program pomocy dla rolnictwa z funduszy europejskich dotyczy m.in. wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Organizację rozdziału tej pomocy określa ustawa z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), która weszła w życie z dniem uzyskania przez Rzeczypospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej. Warunki i tryb udzielania tej pomocy określa wydane na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.). Zgodnie z § 2 ust. 1 cytowanego rozporządzenia płatność wspierająca działalność rolniczą na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (tzw. płatność ONW) udzielana jest producentowi rolnemu spełniającemu określone w rozporządzeniu warunki. Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia wysokość należnej płatności powiązana jest z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów, przy czym rozporządzenie określa przedziały dotyczące powierzchni działek, a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni, powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności (powierzchnia do 50 ha - 100% płatności, od 50 do 100 ha - 50% płatności, od 100 do 300 ha - 25 % płatności). Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, do powierzchni powyżej 300 ha żadna płatność ONW nie przysługuje. Jak widać z powyższego, mniejsze gospodarstwa dostają wyższą pomoc. W tym stanie prawnym podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki przekazane w posiadanie różnym producentom rolnym przekłada się wprost na znaczący wzrost pomocy ONW. Działanie takie jest prawnie dopuszczalne, jednak pod warunkiem, że dojdzie do rzeczywistego podziału dużego gospodarstwa na mniejsze, a wnioskujący o pomoc rzeczywiście obejmą w posiadanie wydzielone im działki i staną się w ten sposób odrębnymi producentami rolnymi.

Choć sprawa niniejsza dotyczy tylko przyznania płatności bezpośrednich, dla których ogólnej sumy podział gospodarstwa na mniejsze działki nie ma żadnego znaczenia, to wyjaśnienia powyższe pozwalają zrozumieć mechanizm i cel działań polegających na podziale dużego gospodarstwa na wiele gospodarstw mniejszych. Ponieważ wszystkie powołane wyżej akty prawne posługują się pojęciem "producenta rolnego" jako podmiotu posiadającego gospodarstwo rolne, rozumienie tego pojęcia na gruncie wszystkich wymienionych wyżej aktów prawnych musi być jednakowe, bowiem wszystkie uregulowania służą jednemu celowi, tj. właściwemu rozdzieleniu różnych rodzajów pomocy finansowej dla rolników.

Przypomnieć też należy, że Rzeczpospolita Polska uzyskała członkostwo w UE od 1 maja 2004 r. i z tym dniem weszły w życie powołane akty prawne, zaś pomoc dla rolnictwa była przyznawana i wypłacana już od tegoż 2004 r. Uregulowania dotyczące jej przyznawania i wypłaty zostały więc odformalizowane w taki sposób, aby pomoc mogła zostać rzeczywiście przyznana i wypłacona już w pierwszym roku przynależności do UE. Te kwestie należy mieć na względzie przy interpretacji wszystkich powołanych wyżej aktów prawnych, pamiętając, że uproszczenia i odformalizowania procedur nie miały na celu objęcia pomocą podmiotów niebędących producentami rolnymi i posiadaczami gruntów rolnych, ani nie powinny stanowić zachęty do obchodzenia ustanowionych prawem warunków przyznania pomocy poprzez nierzeczywiste podziały dużych gospodarstw.

W świetle wywodów powyższych kluczowego znaczenia w sprawie niniejszej nabiera ocena, czy skarżący był istotnie producentem rolnym w rozumieniu powołanych aktów prawnych, tj. czy był posiadaczem gospodarstwa rolnego, bowiem płatność bezpośrednia przyznana była F. B. w związku z jego statusem producenta rolnego, który to status związany jest z posiadaniem gospodarstwa rolnego. Należyte rozumienie pojęcia posiadania gospodarstwa rolnego jest więc konieczne dla oceny, czy rzeczywiście F. B. posiadał gospodarstwo wydzierżawione od spółdzielni "[...]" i czy rzeczywiście był producentem rolnym, a co za tym idzie – czy był uprawniony do dopłat.

Wobec braku sformułowania oddzielnych definicji "posiadania gospodarstwa rolnego" na potrzeby rozdziału pomocy finansowej dla rolnictwa oraz z uwagi na posługiwanie się tym pojęciem we wszystkich powołanych aktach prawnych dotyczących pomocy dla rolnictwa, sięgnąć należy do powołanej już wyżej ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, regulującej instytucję posiadania.

Stosownie do art. 336 k.c., posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).

Posiadanie jest stanem faktycznym polegającym na określonym władztwie nad rzeczą (por. E. Gniewek, Komentarz do art. 336 kodeksu cywilnego, [w:] E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze 2001 r.). Występuje w dwóch postaciach: posiadania samoistnego i posiadania zależnego. Jako stan faktyczny niezależne jest od tego, czy posiadaczowi przysługuje tytuł prawny, z którego wynika uprawnienie do władania przedmiotem posiadania. Zatem istnienie tytułu prawnego wywołującego skutki w zakresie regulowanym prawem cywilnym nie przesądza o posiadaniu.

Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu dwóch elementów: elementu fizycznego władania rzeczą, określanego jako corpus possessionis, oraz elementu psychicznego animus rem sibi habendi, rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie (por. J. Ignatowicz (w:) Kodeks cywilny. Komentarz , t. 1, red. J. Ignatowicz, Warszawa 1972, s. 768-769; E. Skowrońska-Bocian [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. K. Pietrzykowski, t. I, Warszawa 1999, s. 681).

Element fizycznego władztwa nad rzeczą pozwala na korzystanie z rzeczy w szczególności w taki sposób, jak to mogą czynić osoby, którym przysługuje do rzeczy określone prawo, dzięki czemu "to, co uprawnionemu wolno, to posiadacz faktycznie może". Czynnik faktycznego władztwa polega zatem na fizycznym opanowaniu rzeczy. Władztwo faktyczne musi być stanem trwałym, co oznacza, że związek posiadacza z rzeczą nie może wyrażać się w jednorazowym lub nawet sporadycznym zawładnięciu rzeczą, lecz w możności korzystania z niej przez czas nieokreślony (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 339/98, LEX nr 44548).

Element psychiczny posiadania – zamiar władania rzeczą dla siebie (animus rem sibi habendi) – określany jest jako czynnik woli. Zgodnie z przeważającą w doktrynie koncepcją obiektywną, manifestuje się w obiektywnych działaniach podejmowanych przez posiadacza (por. A. Kunicki [w:] System prawa cywilnego, tom II, Prawo własności i inne prawa rzeczowe, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, 1977 r., str. 829 - 830). Jeżeli czynnika woli władania rzeczą dla siebie brak, nie ma posiadania. Faktyczne władanie, w którym element corpus jest taki sam jak przy posiadaniu (władztwo faktyczne nad rzeczą), ale element animus zawiera wolę władania rzeczą za kogo innego (animus possidendi pro alieno), stanowi tylko dzierżenie (art. 338 k.c.).

Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych elementów posiadania przesądza o braku posiadania. Zatem wyłączone jest uznanie za posiadacza osoby, która legitymuje się co prawda tytułem prawnym do władania rzeczą, ale uzyskała ten tytuł w innym zamiarze niż władanie rzeczą dla siebie i ten odmienny zamiar kontynuuje. Nie jest też posiadaczem osoba, która choć ma tytuł prawny do władania rzeczą, nie sprawuje fizycznego władztwa nad rzeczą.

Ustalenia organów administracji publicznej, które zaakceptował Sąd I instancji, wskazują, że w niniejszej sprawie po stronie skarżącego nie występował żaden z dwóch elementów składających się na posiadanie (w tym przypadku posiadanie zależne, związane z dzierżawą). Organ II instancji odwoływał się w znacznej mierze do pojęć i poglądów zbieżnych z przedstawionymi. Podstawowym zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, badającego sprawę skutkiem i w granicach skargi kasacyjnej, była kontrola prawidłowości tego stanowiska.

W niniejszej sprawie ustalony stan faktyczny w znaczącym zakresie wynika z faktu, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. prokurator Prokuratury Okręgowej w G. W. umorzył śledztwo m.in. przeciwko F. B. podejrzanemu o to, że w okresie od 31 lipca 2003 r. do 23 grudnia 2004 r. działając wspólnie i w porozumieniu z innymi osobami, działając ze z góry powziętym zamiarem, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, wprowadził w błąd ARiMR, iż jest producentem rolnym, tj. o czyn z art. 286 § 1 k.k. i art. 297 §1 k.k. w zbiegu z art. 11 § 2 k.k. w zw. z art. 12 k.k.

Jak wynika tego postanowienia Prokuratury, umorzenie postępowania karnego uzasadniano tym, że działanie F. B. nie wyczerpało znamion przestępstwa z powołanych przepisów k.k., jako że pozostawał on w przekonaniu, iż będąc członkiem spółdzielni i pracownikiem, pośrednio uprawiał grunty. Jednocześnie ustalono jednak, że F. B. nie prowadził indywidualnie żadnej działalności rolniczej, był tylko formalnym użytkownikiem gruntów objętych umową dzierżawy, a działalność rolniczą na zgłoszonych do dopłat gruntach prowadziła nadal – na zasadach sprzed sporządzenia umowy dzierżawy – RSP "[...]".

Postanowienie Prokuratury nie ma waloru wiążącego sąd administracyjny, jaki art. 11 p.p.s.a przyznaje prawomocnym wyrokom skazującym za popełnienie przestępstwa. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., postanowienie takie może być jednak dopuszczone przez organ administracji jako dowód, jeżeli może on przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Z uwagi zaś na formę i organ, od którego pochodzi postanowienie, stanowi ono dokument urzędowy, któremu przypisać należy szczególną moc dowodową, zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a.

Podkreślenia wymaga też, że ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym, przyjęte przez WSA przy wyrokowaniu, nie opierały się tylko i wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez Prokuraturę. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że przy ocenie, czy skarżący przejął fizycznie władztwo nad przedmiotem umowy i czy jego zamiarem było objęcie we władanie gruntów wskazanych w umowie dzierżawy oraz ich używanie zgodnie z właściwościami i przeznaczeniem, wzięto pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Przechodząc do omawiania poszczególnych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, które z nich składają się na poszczególne podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a., a niedostatki te utrudniają ocenę zasadności poszczególnych zarzutów. Nie jest jasne, kiedy kasator zarzuca naruszenie prawa materialnego, a kiedy wskazuje, jako naruszone, przepisy postępowania. Uchybienie to stanowi poważną wadę skargi kasacyjnej, chociaż nie prowadzi do całkowitej dyskwalifikacji zarzutów.

NSA pogrupował zarzuty zgodnie z ich rzeczywistą treścią i najpierw rozpatrzył zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego.

Zarzut nr 1, który dotyczy wydania orzeczenia bez rozważenia wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jest wadliwie skonstruowany. Poza wyjątkiem określonym w art. 106 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne w ogóle nie prowadzą oceny dowodów i nie dokonują ustaleń. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem rozpoznając skargi na akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Taki model funkcjonowania sądownictwa administracyjnego wyłącza rozpoznawanie przez sądy spraw administracyjnych, w szczególności gromadzenie i ocenę dowodów. W ramach omawianego zarzutu kasator wymienia jako naruszone art. 113 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów reguluje uprawnienie przewodniczącego uznającego sprawę za wyjaśnioną do zamknięcia rozprawy, drugi stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Żaden z tych przepisów nie odnosi się do wskazywanych w zarzucie obowiązków sądu w zakresie "rozważania wszystkich dowodów", a kasator nie wskazał, w jaki sposób Sąd naruszył powołane w zarzucie przepisy p.p.s.a., tzn. nie wyjaśnił, w jaki sposób Sąd uchybił przepisom prawa zamykając rozprawę po uznaniu sprawy za wyjaśnioną oraz w jaki sposób uchybił obowiązkowi wydania wyroku na podstawie akt sprawy po zamknięciu rozprawy. Wobec takich niejasności zarzutu, przy jednoczesnym związaniu NSA granicami zarzutów kasacyjnych, omawiany zarzut kasacji należy uznać za nieuzasadniony.

W ramach zarzutu nr 2, jako naruszone przez Sąd przepisy skarżący wskazuje art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Podnosi, że organy administracji publicznej nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w rezultacie dokonały wadliwych, wymienionych w ramach zarzutu, ustaleń, a Sąd I instancji, mimo wskazywanych w skardze kasacyjnej uchybień zaniechał uchylenia zaskarżonej decyzji i oddalił skargę. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określa niezbędne składniki uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 349 – 351). Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie podważyć oceny sądu w zakresie prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej. Inaczej mówiąc, nawet błędne stanowisko sądu w zakresie aprobaty dokonanych przez organ ustaleń nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. jest nieuzasadniony.

Jako kolejne naruszone przepisy w ramach zarzutu nr 2 kasator wymienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to, że zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji naruszył przepisy ustawy procesowej oddalając skargę mimo uchybienia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wymogom określonym w wymienionym przepisie k.p.a.

Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustawodawca rozwija w ten sposób wskazaną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy materialnej, nakazując organom administracji publicznej z urzędu gromadzić, a następnie rozpatrzyć dowody. Ocena dowodów następuje w granicach swobodnej oceny, o jakiej mowa w art. 80 k.p.a. Ostatnio wymieniony przepis w ogóle nie został przywołany przez kasatora. Wobec tego, mimo że w ramach zarzutu skarżący wymienia przypadki błędnej, jego zdaniem, oceny zgromadzonego materiału dowodowego, brakuje powołania w zarzucie przepisu regulującego materię oceny dowodów, tj. art. 80 k.p.a. W skardze kasacyjnej co prawda ogólnikowo zarzuca się, że organy administracji publicznej nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jednak ani w ramach zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazuje się, jakie konkretnie dowody zgromadzone w toku postępowania zostały pominięte. Przeciwnie, poszczególne dalsze elementy zarzutu i ich uzasadnienie wskazują, że intencją strony wnoszącej skargę kasacyjną było jedynie podważenie akceptacji przez Sąd I instancji oceny zgromadzonych dowodów, w szczególności poprzez odmowę przyznania wiarygodności dowodom przedstawionym przez stronę. Zarzut akceptacji przez Sąd nierozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego nie został więc przez skarżącego uzasadniony i nie może być uwzględniony.

Kwestie dotyczące podstaw wznowienia postępowania, podważania możności uznania umowy za pozorną w postępowaniu administracyjnym i ustaleń z tym związanych zostaną omówione dalej w ramach rozpatrywania zarzutu nr 3 i nr 7.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezasadne jest stanowisko kasatora dotyczące wadliwej akceptacji błędnych, jego zdaniem, ustaleń organu. Organ prawidłowo ustalił i Sąd trafnie to zaakceptował, że po stronie skarżącej brak było zasadniczych elementów posiadania w postaci fizycznego władztwa nad rzeczą i czynnika woli. Konstatacja ta znajduje oparcie w całokształcie materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w ustaleniach wynikających z uzasadnienia postanowienia Prokuratury Okręgowej w G. W., które to ustalenia w rozpoznawanej sprawie nie zostały skutecznie podważone innymi dowodami. Wyłączenie możności uznania skarżącego za posiadacza wykonującego fizyczne władztwo nad gruntami rolnymi z zamiarem wykonywania go dla siebie sprawiało, że nie mógł on być uznany za producenta rolnego, któremu przysługuje prawo do dopłat. Brak podstaw do podważenia prawidłowości oceny dowodów takich jak kwity pobrania materiału siewnego z magazynu RSP, umowy przechowania w formie depozytu, czy protokółów przejęcia plonów.

W uzasadnieniu omawianego zarzutu nr 2 strona, nie powołując się na art. 75 § 1 k.p.a., podniosła, że wadliwe było uznanie za dowód zeznań złożonych przez skarżącego w postępowaniu karnym w charakterze świadka. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Kasator nie wskazał, z jakimi przepisami prawa pozostaje w sprzeczności dopuszczenie kwestionowanego dowodu. Zauważyć jednak należy, że Sąd I instancji – ustosunkowując się w uzasadnieniu wyroku do sformułowanego w skardze do WSA zarzutu naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 186 § 1 k.p.k. – wskazał, że przepis ten nie wprowadza zakazu, na który powoływała się strona. Skład orzekający NSA pogląd ten uważa za trafy. Art. 186 § 1 k.p.k. stanowi bowiem, że osoba uprawniona do odmowy złożenia zeznań albo zwolniona na podstawie art. 185 k.p.k. może oświadczyć, że chce z tego prawa skorzystać, nie później jednak niż przed rozpoczęciem pierwszego zeznania w postępowaniu sądowym; poprzednio złożone zeznanie tej osoby nie może wówczas służyć za dowód ani być odtworzone. Zgodzić należy się też z tym, że ograniczenia dowodowe przewidziane w innych przepisach (art. 389 § 1 k.p.k. i art. 391 § 2 k.p.k.) dotyczą postępowań przewidzianych przez ustawę Kodeks postępowania karnego, zatem – jak zasadnie wywiódł WSA – funkcjonują jedynie na gruncie procedury karnej, służąc realizacji gwarancji procesowych oskarżonego. W tym stanie rzeczy Sąd nie naruszył prawa akceptując włączenie przez organ do materiału dowodowego sporządzonego w postępowaniu karnym protokołu przesłuchania F. B. w charakterze świadka.

W zarzucie nr 3 skarżący podnosi naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że nie było podstaw do wznowienia postępowania.

Nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. dla podważenia oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ została wyjaśniona wyżej.

Nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w powiązaniu z przepisami ustawy procesowej. Naruszenie prawa przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt I CKN 102/99, LEX nr 53129). W sprawie niniejszej kasator, choć zarzuca błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie twierdzi, by Sąd I instancji źle rozumiał ten przepis. Skarżący zarzuca więc w istocie błąd w stosowaniu przepisu przez organ administracji publicznej, zaakceptowany przez Sąd, przy czym równocześnie podważa przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne, twierdząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że okoliczności faktyczne i dowody istniejące w chwili wydawania decyzji w przedmiocie przyznania płatności były już znane organowi, który wydał decyzję, a te same okoliczności i dowody wskazywane są jako przyczyna wznowienia. Stanowisko kasatora nie jest trafne. Jak to już wskazano wyżej, przedmiotem szczegółowych badań organu w sprawie niniejszej było posiadanie gospodarstwa rolnego przez F. B. Jednym z elementów posiadania jest czynnik woli. Czynnik ten nie był badany przez organ przy wydawaniu decyzji o przyznaniu dopłat, bowiem w tamtym czasie organ opierał się na wniosku o dopłaty i zawartych w nim oświadczeniach. Dopiero ustalenia poczynione przez Prokuraturę ujawniły nowe okoliczności, nieznane organowi w chwili wydawania pierwszej decyzji. Taką okolicznością było odtworzenie czynnika woli skarżącego, co do posiadania gruntów dla siebie. Okoliczności tych nie można było ustalić na podstawie łączącej strony umowy dzierżawy, bowiem dopiero z wyjaśnień skarżącego w charakterze świadka i innych dowodów (a w szczególności postanowienia Prokuratury odtwarzającego mechanizm działania spółdzielni i jej członków) wynika, że wola skarżącego i faktyczne władanie gruntem były inne, niż to wynikało z nazwy, zapisów i cywilnoprawnej definicji umowy dzierżawy. Ustalenia organu w tej kwestii zostały więc trafnie zaakceptowane przez Sąd. W tym stanie rzeczy nieusprawiedliwiony jest zarzut braku podstaw do wznowienia postępowania i zarzut wadliwego zaakceptowania przez Sąd wznowienia postępowania, bowiem ujawniona została nowa okoliczność, nieznana wcześniej organowi, która była istotna dla rozstrzygnięcia sprawy dopłat.

W zarzucie nr 4 skarżący podnosi naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniosek o dopłaty bezpośrednie na 2004 r. był wnioskiem poświadczającym nieprawdę, co do faktu posiadania gruntów rolnych i prowadzenia na nich działalności rolniczej. Wadliwość powołania się na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. dla uzasadnienia zarzutu akceptacji błędnych ustaleń organu została już przedstawiona wyżej, a w jej świetle zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za nieuzasadniony. Wadliwe rozumienie przez kasatora pojęcia "błędna wykładnia" zostało wyjaśnione wyżej i odnosi się w pełni do sytuacji określonej w zarzucie nr 4. Nie jest ponadto zrozumiałe, który to przepis został błędnie zinterpretowany przez Sąd, a jak wskazano wyżej NSA jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, zatem muszą być one precyzyjne. Powołując się na błędną wykładnię przytoczonych przepisów prawa dotyczących wznowienia postępowania skarżący w istocie podważa ustalenia faktyczne organu. Jak już wyżej wyjaśniono, tak skonstruowany zarzut nie jest trafny i nie może być uwzględniony.

Chybiony jest zarzut nr 7 naruszenia art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a poprzez zakwestionowanie umów cywilnych zawartych przez skarżącego z RSP "[...]", podczas gdy w postępowaniu sądowoadministracyjnym sądy nie są uprawnione do badania, czy zawarta umowa była umową ważną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W sprawie niniejszej okolicznością prawnie istotną był stan posiadania gospodarstwa rolnego przez F. B., nie zaś ważność umowy dzierżawy. Sąd nie musiał więc zajmować stanowiska wobec użytego przez organ określenia "fikcyjna umowa" bowiem nie ta okoliczność miała znaczenie dla sprawy. Znaczenie dla uzyskania uprawnienia do dopłat miało, jak wskazano wyżej, posiadanie gruntu rolnego i bycie producentem rolnym, zaś tytuł prawny, który stanowiłby podstawę tego posiadania w istocie nie miał znaczenia w sprawie, bowiem posiadanie nie musi opierać się na żadnym tytule prawnym, a prawo do dopłat nie jest powiązane z prawem do gruntu. Nawet gdyby przyjąć, że doszło do niedopuszczalnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym ustalenia, że umowa była nieważna, uchybienie takie nie miałoby wpływu na wynik sprawy.

Nie można się też zgodzić z zarzutem nr 8, że uchybiając art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a., WSA wadliwie ocenił zastosowanie przez organy obu instancji art. 76 § 1 k.p.a. Skład orzekający podziela pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku, że z dokumentem urzędowym, a takim bezsprzecznie jest postanowienie Prokuratury, związane jest domniemanie prawdziwości, zgodnie z którym przyjmuje się zgodność z prawdą tego, co zostało w tym dokumencie stwierdzone. Jednakże, jak już wyżej wskazywano, ustalenia stanu faktycznego sprawy poczyniono w oparciu o całokształt materiałów zgromadzonych w sprawie. Ocena tak zebranych dowodów wskazuje, że prawidłowość ustaleń poczynionych przez Prokuraturę nie została podważona. Nie polega zatem na prawdzie twierdzenie, iż WSA – co do zasady – wykluczył możliwość przeciwdowodu, co do ustaleń poczynionych przez Prokuraturę w postanowieniu o umorzeniu śledztwa.

Nie są również zasadne zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego.

Rozpatrując zarzut nr 5 wskazać należy, że w świetle przepisów cytowanej wyżej ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności – wpis do rejestru nie ma znaczenia konstytutywnego. Nie dlatego rolnik jest producentem rolnym, że został wpisany do rejestru, lecz dlatego, że spełnia warunki określone we wcześniej przywołanych przepisach prawa materialnego. Dokonanie wpisu do opisanego w ustawie rejestru, podobnie jak to ma miejsce w przypadku innych wpisów do rejestrów o niekonstytutywnym charakterze, ma charakter czynności materialno–technicznej i nie wywołuje skutków takich, jak decyzje administracyjne. Istnienie wpisu uznać można, co najwyżej, jako przyczynę powstania wzruszalnego za pomocą innych dowodów domniemania zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym, takiego jakie odnosi się do dokumentów urzędowych. W tym stanie rzeczy, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie narusza prawa materialnego uznanie, że mimo wpisu do rejestru producentów rolnych, skarżący nie był producentem rolnym, gdyż nie był posiadaczem gruntów rolnych, a nie był posiadaczem, ponieważ nimi nie władał i nie miał woli władania dla siebie

Rozpatrując zarzut nr 6 dotyczący naruszenia art. 2 ust. 1 i ust. 2 cytowanej wyżej ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych wskazać należy, że kasator ponownie wydaje się mylić wykładnię prawa materialnego z jego stosowaniem. Ponadto treść zarzutu wskazuje, że przedstawiając zarzut naruszenia prawa materialnego kasator w istocie zmierza do zakwestionowania przyjętych ustaleń faktycznych twierdząc, że "błędna wykładnia" polega na błędnym w ocenie kasatora uznaniu, że skarżący nie spełnia warunków do otrzymania płatności bezpośredniej za rok 2004 w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zebranego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, ze skarżący powinien otrzymać powyższe płatności. Wyżej wykazano, że ustalenia organu w istotnej prawnie kwestii posiadania były dokonane prawidłowo i zasadnie w świetle tych ustaleń organ uznał, że skarżący, który nie posiadał gruntów rolnych, nie spełnia wymogów do przyznania płatności. Sąd nie naruszył zatem prawa materialnego akceptując pogląd, że skoro skarżący nie był posiadaczem gruntów zgłoszonych do dopłat, to nie służyło mu prawo do dopłat.

Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego oparto na art. 209 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).