Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2291/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1-4 art. 154
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 361/16 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 12 maja 2016 r. oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody [...]

z [...] 2016 r. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych.

Decyzją z [...] 2015 r. Prezydent [...] ustalił na rzecz Banku [...] odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł, w tym [...] zł stanowiącej wartość rynkową prawa własności działki nr [...], obręb [...], o pow. 0,0498 ha, oraz [...] zł stanowiącej wartość odtworzeniową części składowych przedmiotowej nieruchomości (budowle). Organ powołał się na decyzję własną z [...] 2015 r., na mocy której udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej na określonym w decyzji odcinku, w skład którego wchodzi ww. działka. Mając na uwadze treść art. 12 ust. 4 i 4f, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031), art. 130, art. 134 ust. 1 - 4, art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm., dalej: u.g.n.), oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), organ zaznaczył, że rzeczoznawca majątkowy wycenił prawo własności nieruchomości według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i poziomu cen na dzień wydania tej decyzji. Wskazał też, że teren, na którym zlokalizowana jest nieruchomość nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zastosowanie ma art. 154 ust. 2 u.g.n. Zgodnie zaś ze zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzoną uchwałą [...] z dnia [...] 2013 r., przedmiotowa nieruchomość leży w strefie funkcjonalno-przestrzennej G2 (strefa usługowo-gospodarcza), na obszarze koncentracji usług, przemysłu i składów oraz innej aktywności gospodarczej. Do określenia wartości rynkowej prawa własności gruntu biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami przyjmując do porównań z rynku właściwego na położenie wycenianej nieruchomości, podobne nieruchomości, dla których znane są zarówno ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji, jak i cechy tych nieruchomości, zaś do wyceny części składowych gruntu rzeczoznawca zastosował podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową. Prezydent podniósł ponadto, że sporządzony operat szacunkowy nie został zakwestionowany przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych, mógł być zatem podstawą do ustalenia wartości odszkodowania z tytułu przejęcia na własność Gminy [...] przedmiotowej nieruchomości. Organ stwierdził, że aktualna wysokość wierzytelności zabezpieczonej hipoteką umowną obciążającą przedmiotową nieruchomość wynosi [...] zł.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji złożył M. S.

Wojewoda [...] decyzją z [...] 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że rzeczoznawca majątkowy uwzględnił w operacie szacunkowym stan nieruchomości z dnia wydania decyzji Prezydenta [...] udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, tj. na dzień [...] 2015 r. oraz poziom cen na dzień wydania decyzji o przyznaniu odszkodowania. Przeznaczenie nieruchomości przyjęte zostało zgodnie z art. 154 u.g.n. Biegły ustalił, że szacowana nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie ze zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...],[...] przedmiotowa nieruchomość leży w strefie funkcjonalno-przestrzennej G2 (strefa usługowo-gospodarcza), na obszarze koncentracji usług, przemysłu i składów oraz innej aktywności gospodarczej. W celu zastosowania odpowiedniego sposobu wyceny wynikającego z § 36 rozporządzenia rzeczoznawca dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych położonych na obszarach koncentracji usług, przemysłu i składów oraz innej aktywności gospodarczej i rynku nieruchomości nabywanych pod budowę dróg zlokalizowanych na obszarze [...]. Ustalił, że ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych oznaczonych w dokumentach planistycznych jako obszary usług, przemysłu i składów są wyższe od cen nieruchomości drogowych. Uwzględniając to, biegły określił wartość rynkową gruntu według aktualnego sposobu użytkowania, gdyż przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Rzeczoznawca określił wartość odtworzeniową nieruchomości z uwagi na brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami o podobnej charakterystyce. Do określenia wartości odtworzeniowej zastosowano podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową. Odrębnie określono wartość rynkową gruntu i wartość nakładów. Wartość rynkową gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Wojewoda podał, że analiza rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych w [...] w okresie od maja 2013 r. do maja 2015 r. wykazała, że segment tego typu nieruchomości jest dobrze rozwinięty. Spośród wszystkich zanotowanych transakcji, biegły wyselekcjonował transakcje nieruchomościami podobnymi - nieobjętymi planami miejscowymi, położonymi na terenach oznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako obszary usług, przemysłu i składów, z terenów ulic: [...],[...],[...] i [...]. Nieruchomości te zostały przyjęte do określenia wartości nieruchomości wycenianej. Do wyceny przyjęto zerowy wskaźnik zmiany cen w czasie. Do cech wpływających na cenę rynkową nieruchomości biegły zaliczył: lokalizację (waga 50%), warunki techniczno-użytkowe (waga 40% ) i powierzchnię (waga 10%) i cechy te skorygował poprawkami kwotowymi, wynikającymi z ustalonych różnic w nieruchomościach. Odnosząc się do kwestii doboru nieruchomości porównawczych, Wojewoda zauważył, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości i doborze nieruchomości porównywanych decyduje rzeczoznawca.

Z uwagi na wątpliwości i zastrzeżenia w zakresie oceny operatu szacunkowego Prezydent [...] zwrócił się do autora operatu o ustosunkowanie się do przedstawionych przez odwołującego się uwag, a następnie wyjaśnił, że przytoczonych przez stronę transakcji nie można uznać za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, gdyż transakcje dotyczące nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...] podane zostały w kwocie brutto, zaś nieruchomość przy ul. [...] nie stanowi działki inwestycyjnej i nie jest podobna ze względu na swoje parametry.

W ocenie Wojewody, sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiłyby jego wykorzystywanie dla celów ustalenia odszkodowania. Jest wiarygodny, przejrzysty, nie zawiera braków i pomyłek, ponadto zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Wojewoda stwierdził, że nie było konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez dopuszczenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność wartości przedmiotowej nieruchomości lub zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z [...] 2015 r. Subiektywne przekonanie strony o zaniżonej wartości nieruchomości nie świadczy o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Jednocześnie zauważył, że odwołujący się mógł zakwestionować operat przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych lub zlecić innemu rzeczoznawcy sporządzenie drugiego operatu w celu porównania cen, z zastrzeżeniem, że drugi operat nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu, ale organ prowadzący postępowanie zobowiązany byłby poddać go ocenie.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących ustalenia odszkodowania na rzecz Banku [...] z siedzibą w [...], wywiódł, że nastąpiło to zgodnie z art. 12 ust. 4f i art. 18 ust. 1c i 1d ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W dziale IV księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, z której wydzielona została działka nr [...] widniał wpis hipoteki umownej na rzecz Banku [...]. W trakcie postępowania ustalono, że następcą prawnym tego banku jest [...], a wierzytelność zabezpieczona hipoteką wraz z odsetkami aktualnie wynosi [...] zł. Zgodnie z powołanymi przepisami, kwotę odszkodowania w wysokości [...] zł należało przyznać na spłatę wierzytelności zabezpieczonej hipoteką na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...], z tytułu wygaśnięcia hipoteki.

Skargę na opisaną decyzję złożył M.S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał skargę za nieuzasadnoną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że oceniając wartość dowodową sporządzonej wyceny należy mieć na uwadze treść art. 154 ust. 1 u.g.n. W świetle tego przepisu rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Do oceny operatu szacunkowego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże organ, czy też sąd prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność tej opinii, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy.

Sąd podkreślił, że w kontrolowanym postępowaniu podstawę ustalenia wartości nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] 2015 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przeprowadzono analizę tego operatu i odniesiono się do zastrzeżeń zgłoszonych w postępowaniu administracyjnym przez skarżącego, dotyczących w szczególności nieprawidłowego doboru działek porównawczych. Zdaniem Sądu, organ zasadnie podniósł, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości oraz doborze nieruchomości porównywanych decyduje rzeczoznawca. Wyjaśnił też, że operat został sporządzony zgodnie z wymogami prawa. W operacie tym biegły prawidłowo ustalił wartość rynkową nieruchomości według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Nie ma też, zdaniem Sądu, podstaw do kwestionowania prawidłowości doboru nieruchomości porównawczych. Jak wyjaśniono, wartość rynkową gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Rzeczoznawca dokonał analizy rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych w O. w okresie od maja 2013 r. do maja 2015 r. i wyselekcjonował transakcje nieruchomościami podobnymi do wycenianej nieruchomości. Uwzględnił on nieruchomości nieobjęte planami miejscowymi, położone na terenach oznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako obszary usług, przemysłu i składów, z terenów ulic: [...],[...],[...] i [...]. Z uwagi na zgłaszane w toku postępowania administracyjnego zarzuty skarżącego dotyczące prawidłowości doboru nieruchomości porównawczych, Prezydent [...] zwrócił się do autora operatu szacunkowego o ustosunkowanie się do przedstawionych przez odwołującego się uwag, a następnie wyjaśnił, że przytoczonych przez stronę transakcji nie można uznać za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. Jak wyjaśnił, wskazane przez skarżącego transakcje dotyczące nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...] podane zostały w kwocie brutto, zaś nieruchomość przy ul. [...] (o pow. 25 m²) nie stanowi działki inwestycyjnej i nie jest podobna ze względu na swoje parametry. Sąd stwierdził, że podobieństwo nieruchomości przyjętych do porównań do nieruchomości skarżącego nie budzi wątpliwości. Podkreślił przy tym, że do porównań przyjęto ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, stosownie do § 36 rozporządzenia. Skarżący nie wykazał zaś, że proponowane przez niego transakcje również dotyczyły takich nieruchomości. Skarżący, choć kwestionował prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, zarzucając biegłemu niewłaściwy dobór nieruchomości porównawczych, nie wystąpił ani do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości tego operatu, ani nie przedłożył alternatywnego operatu szacunkowego, do ustaleń którego musiałby odnieść się organ administracji. Dopiero dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, organ miałby podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie. Zaniechanie przeprowadzenia tego dowodu przez organy administracji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie narusza jednak art. 78 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie organy obu instancji nie miały wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] 2015 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Tym samym, nie zaistniała podstawa do wystąpienia przez organy administracji do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu tylko z tego powodu, iż w subiektywnej, gołosłownej ocenie strony w operacie tym zaniżono wartość przedmiotowej nieruchomości.

Sąd uznał również za prawidłowe określenie podmiotu, na rzecz którego ustalono odszkodowanie. W tym zakresie przywołał treść art. 12 ust. 4f oraz art. 18 ust. 1c specustawy drogowej. Podkreślił również, że wprawdzie oddział osoby prawnej nie ma zdolności prawnej według przepisów prawa cywilnego, ale inne przepisy prawa mogą wiązać z wyodrębnionym oddziałem przedsiębiorcy pewne konsekwencje prawne. Jak wynika z akt sprawy, hipoteka umowna w niniejszej sprawie została ustanowiona na rzecz poprzednika prawnego podmiotu, na rzecz którego ustalono odszkodowanie w sprawie, czyli Banku [...]. Według informacji Banku [...] aktualna na dzień [...] 2015 r. wysokość wierzytelności zabezpieczonej hipoteką ujawnioną w księdze wieczystej wynosiła [...] zł, a więc w całości obejmującą wartość przedmiotowej nieruchomości. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że ustalenie odszkodowania na rzecz Banku [...] S.A. z siedzibą w [...] nie wpłynęło na prawidłowość rozstrzygnięcia w zakresie istoty sprawy, tj. wywłaszczenia odnoszącego się do prawa własności nieruchomości oraz ustalenia i wypłaty należnego z tego tytułu odszkodowania.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku M. S., reprezentowany przez adwokata, podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uchybieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ( Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 w zw. z art. 136 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zwrócił się o dopuszczenie i przeprowadzenie - na zasadzie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. - dowodu uzupełniającego z dokumentów wymienionych w uzasadnieniu skargi na okoliczność wartości rynkowej metra kwadratowego nieruchomości podobnych do nieruchomości, za której przejęcie przez Skarb Państwa ustalono odszkodowanie na mocy decyzji Prezydenta [...] z [...] 2015 r.

Jednocześnie, powołując się na art. 48 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., zwrócono się o wystąpienie do Prezydenta Miasta [...] o nadesłanie odpisów dokumentów: operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego z [...] 2015 r. dotyczącego działki gruntu o nr ewid. [...]; pisma Dyrektora Wydziału Inwestycji Miejskich Urzędu Miasta [...] z 22 lutego 2016 r.; pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta [...] z [...] 2016 r.; pisma rzeczoznawcy majątkowego z [...] 2016 r. Ponadto zwrócono się o wystąpienie do Wojewody [...] o nadesłanie odpisu decyzji z [...] 2016 r. oraz do notariusza J. Z. o nadesłanie odpisu przedwstępnej umowy sprzedaży i umowy sprzedaży, których kopie dołączono do skargi kasacyjnej.

W piśmie procesowym z [...] 2016 r. skarżący kasacyjnie nadesłał wyżej wzmiankowane dokumenty oraz operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości gruntowej (działka nr [...]) z [...] 2014 r. wnosząc o ich dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego.

Na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił dowód z dokumentów dołączonych do skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Omówienie przyczyn, dla których nieuzasadnionymi pozostawały podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania należało poprzedzić ogólnymi uwagami nakierowanymi na specyfikę postępowania w sprawach o ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości niezbędnej dla realizacji inwestycji drogowej. Zasadniczy wpływ na rozumienie zespołu norm regulujących ustalenie wysokości odszkodowania ma art. 128 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. W myśl art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawą ustalenia wysokości odszkodowania,

z zastrzeżeniem art. 135 - który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania, jest wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 134 ust. 2 u.g.n., przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. W tym zakresie nie sposób pominąć przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z przepisów tych wynika, że odszkodowanie powinno odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości oraz ma ono za zadanie zrekompensowanie wartości utraconego przez właściciela prawa, a nie zrekompensowanie całości szkody powstałej na skutek wywłaszczenia nieruchomości. Określenie wartości rynkowej nieruchomości jest dokonywane w trybie uregulowanym w art. 150 - 159 u.g.n. Szczegółowe kwestie związane z ustaleniem i wysokością odszkodowania reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, która jest podstawą określenia ceny. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cechach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych. Szczegółowe zaś rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa powołane wyżej rozporządzenie.

Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie wskazanych wyżej przepisów jest uznawany za dowód z opinii biegłego w

rozumieniu art. 84 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki

dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego,

wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z drugiej jednak strony,

konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest

dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy

specjalistycznej, a ponadto - co nie jest bez znaczenia - pochodzi od osoby

wykonującej zawód zaufania publicznego (zob. art. 174 i nast. u.g.n. oraz

wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK

20/01). W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ

administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale

wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane,

że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera

ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast

szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w

aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej -

zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy

- nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych

(zob. podobnie wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK

291/12). Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu

administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia

operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału

dowodowego stanowiącego podstawę orzekania (zob. wyrok NSA z dnia

31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 778/10). Z tego też względu podstawą do zakwestionowania poglądu organów, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, nie mogły stać się przedstawione wraz ze skargą kasacyjną dokumenty związane z oceną wartości innych nieruchomości o nieco odmiennych parametrach i właściwościach od badanej w tej sprawie. Warto przy tym zaznaczyć, że dodatkowo zasadę swobodnej oceny dowodów organu modyfikuje art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten należy rozumieć w taki sposób, że jeżeli organ nabierze wątpliwości

merytorycznych co do prawidłowości ocen specjalistycznych zawartych w

operacie szacunkowym, to - skoro nie jest władny do rozstrzygnięcia tych

wątpliwości samodzielnie - powinien zwrócić się o dokonanie weryfikacji

operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy wątpliwości co do

merytorycznej prawidłowości sporządzonego przez biegłego operatu

szacunkowego zgłosiła strona wyrażając obawy co do prawidłowości obliczeń oraz przyjętych do analizy nieruchomości porównawczych. W odpowiedzi na powyższe zastrzeżenia, organ zwrócił się do biegłego celem ustosunkowania się do tych uwag. Z uzyskanych wyjaśnień wynikało, że dokonana analiza została przeprowadzona prawidłowo, a przywołane przez stronę transakcje nie odpowiadają warunkom, jakie stanowiły podstawę dla przyjęcia wartości szacowanej nieruchomości. O powyższym stanowisku strona została powiadomiona przez organ I instancji w piśmie z dnia [...] 2015 r. Z akt sprawy wynika również, że powyższa okoliczność nie skłoniła strony do dalszych poszukiwań możliwości zrewidowania wartości określonej w operacie szacunkowym. Podkreślić trzeba, że przewidziana w art. 157 u.g.n. możliwość zwrócenia się o dokonanie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości sporządzenia operatu pozostaje w dyspozycji każdej ze stron. Z żądaniem takim może zatem wystąpić nie tylko zamawiający operat (w tej sprawie - organ), ale również może to być osoba, wobec której zamawiający posługuje się wyceną. (tak: S. Kalus (w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. pod red. G. Bieńka, Warszawa 2011, s. 667, podobnie G. Bieniek (w:) Nieruchomości. Problematyka prawna. Warszawa 2013, s. 1022) Nic więc nie stało na przeszkodzie, by potrzebę weryfikacji operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. zgłosił w niniejszej

sprawie sam skarżący. Z uprawnienia tego jednak nie skorzystał, nie przedstawił też kontroperatu, co pozwoliłoby organowi na ocenę innego sposobu podejścia do tych samych uwarunkowań, czyniąc realną potrzebę zweryfikowania przedstawionych operatów w drodze postępowania przed organizacją zawodową rzeczoznawców. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że dostrzeżona przez organ potrzeba weryfikacji operatu szacunkowego w tym trybie musi być wynikiem powziętych przez ten organ wątpliwości, których źródłem mogą być przedstawione przez stronę konkretne dowody, których strona w rozpoznawanej sprawie nie przedłożyła. W konsekwencji należało przyjąć, że Sąd I instancji zasadnie uznał, iż organy miały wszelkie podstawy, aby przyjąć, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy jest wiarygodnym dowodem w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zastrzeżenia zgłoszone przez skarżącego wobec przedstawionego operatu szacunkowego spotkały się z prawidłową i adekwatną do zaistniałej sytuacji reakcją organu, który zasadnie zwrócił się do autora tego dokumentu o ustosunkowanie się do podnoszonych kwestii. Nieusprawiedliwione tym samym okazały się zarzuty skargi kasacyjnej wywodzone z naruszenia wskazanych w petitum przepisów postępowania.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.