Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2749/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędzia SO del. Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 17 ust. 3 pkt c, ust. 4 i 5 załącznika Nr 1 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Rada Miejska G. (dalej "Rada"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.; dalej "usg") oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 z późn. zm.; dalej "ucpg"), podjęła [...] marca 2020 r. uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2020 r. poz. 3365) - (dalej "Regulamin").

Pismem z dnia 20 listopada 2020 r. Prokurator Okręgowy w W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę zaskarżając ją w całości.

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, tj.:

1) art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg w zw. z art. 40 ust. 1 usg w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) - dalej "załącznik do rozporządzenia", poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w § 9 ust.1-5, § 10 ust. 1-5 Regulaminu wymogów co do koloru, tworzywa i innych wymagań worków lub pojemników na odpady, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg upoważnia jedynie do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów;

2) art. 4 ust. 2 ucpg w zw. z art. 40 ust. 1 usg w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 i § 143 załącznika do rozporządzenia poprzez umieszczenie w § 2 ust. 1, § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 Regulaminu regulacji postępowania z odpadami w postaci zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz przeterminowanych leków i chemikaliów, podczas gdy regulacje co do gospodarowania takimi odpadami zostały zawarte w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 21) oraz w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1688 z późn. zm.);

3) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg w zw. z art. 40 ust. 1 usg w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 i § 143 załącznika do rozporządzenia poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na właścicieli nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego i wykonawców robót w § 7 ust. 1 Regulaminu obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu i lodu z przystanków komunikacyjnych poza teren przystanku komunikacyjnego w sposób nieutrudniający zatrzymywania się pojazdów, wysiadania i wsiadania pasażerów oraz z dróg publicznych przy krawędzi jezdni, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg nie upoważnia rady gminy do wskazania sposobu i miejsca gromadzenia nieczystości wskazanych w naruszonym przepisie;

4) art. 4 ust. 2 pkt. 2 ucpg w zw. z art. 40 ust. 1 usg w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 i § 143 załącznika do rozporządzenia, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 7 ust. 2 Regulaminu na zarządcę dróg i ciągów pieszych obowiązku zapewnienia - uzależnionej od natężenia ruchu - odpowiedniej liczby koszy na selektywnie zbierane odpady komunalne zgodnie z przepisami zawartymi w ucpg wykonanych z materiałów niepalnych, ustawionych w sposób niepowodujący utrudnień w ruchu pieszych i pojazdów, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy upoważnia jedynie do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów;

5) art. 5 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 pkt 2 ucpg w zw. z art. 40 ust. 1 usg w zw. z § 118, § 135 i § 143 załącznika do rozporządzenia poprzez powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 7 ust. 3 i 4 Regulaminu treści przepisu zawartego w art. 5 ust. 4 pkt 2 oraz w art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg, co stanowi jednocześnie przekroczenie delegacji ustawowej określonej w tym przepisie;

6) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ucpg w zw. z art. 40 ust. 1 usg w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 i § 143 załącznika do rozporządzenia poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ograniczenie w § 8 ust. 2 Regulaminu możliwości dokonywania napraw pojazdów poza warsztatami naprawczymi wyłącznie do napraw doraźnych i pod warunkiem, że prace związane z naprawą pojazdów nie są uciążliwe dla nieruchomości oraz nie będą powodowały zanieczyszczenia środowiska, a sposób postępowania z powstającymi wskutek naprawy odpadami będzie zgodny z przepisami szczególnymi, w sytuacji gdy ucpg nie umożliwia ograniczenia w powyższym zakresie uprawnień właścicieli nieruchomości;

7) art. 4 ust. 2 ucpg w zw. z art. 40 ust. 1 usg w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 i § 143 załącznika do rozporządzenia poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 14 ust. 1 Regulaminu, iż właściciel nieruchomości jest zobowiązany do wyznaczenia miejsca na ustawienie pojemnika na odpady komunalne zgodnie z przepisami w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie podczas lokalizowania miejsc do gromadzenia odpadów komunalnych, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 ucpg nie upoważnia do formułowania w regulaminie określonych zakazów i nakazów, a jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymywania czystości i porządku na terenie nieruchomości;

8) art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg w zw. z art. 40 ust. 1 usg w zw. z art. 7 i art. 94 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 17 ust. 3 lit. b-c i ust. 4 i 5 Regulaminu, na osoby utrzymujące zwierzęta domowe szeregu obowiązków, w szczególności wyposażenia psa w obrożę lub szelki oraz prowadzenia psa w miejscu publicznym na uwięzi z nałożonym kagańcem i tylko przez osoby które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, a psy rasy uznawanych za agresywne, ich mieszańce oraz inne zagrażające otoczeniu, wyłącznie przez osoby dorosłe, a także umożliwienie zwolnienia psa ze smyczy, ale z nałożonym kagańcem jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko w sytuacji, gdy opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg nie upoważnia Rady do wprowadzenia takich ograniczeń;

9) art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg w zw. z art. 40 ust. 1 usg zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 i § 143 załącznika do rozporządzenia poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na osoby będące właścicielami lub opiekunami zwierząt domowych w § 17 ust. 2 i ust. 3 lit. d Regulaminu obowiązku m.in. utrzymania tych zwierząt w sposób nie stwarzający uciążliwości (hałas lub odory) dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach oraz obowiązku stałego skutecznego dozoru nad psami i innymi zwierzętami domowymi, bez konkretyzacji nałożonych obowiązków;

10) art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg w zw. z art. 40 ust. 1 usg w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 6 załącznika do rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej i nałożenie w § 17 ust. 3 lit. e Regulaminu obowiązku niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez psy i inne zwierzęta w obiektach i na innych terenach przeznaczonych do użytku publicznego, bez doprecyzowania, o jakie zanieczyszczenia chodzi;

11) art. 4 ust. 2 pkt 7 ucpg w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 134, § 135 i § 143 załącznika do rozporządzenia, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 18 ust. 3 Regulaminu w drodze sformułowania kwestionowanego przepisu w formie zezwolenia a nie zakazu;

12) art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg w zw. z art. 40 ust. 1 usg w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 6 załącznika do rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej i nałożenie w § 18 ust. 4 Regulaminu na właściciela zwierzęcia, które zanieczyściło teren użytku publicznego obowiązku niezwłocznego uprzątnięcia zanieczyszczenia, bez doprecyzowania, o jakie zanieczyszczenia chodzi;

13) art. 4 ust. 2 pkt 7 ucpg w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w § 18 ust. 5 Regulaminu obowiązku trzymania pszczół w ulach ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości - w taki sposób, aby wylatujące i przelatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiednich, co bezprawnie ingeruje w stosunki sąsiedzkie.

Mając na względzie powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi rozwinął treść postawionych zarzutów, przedstawiając argumenty potwierdzające ich zasadność.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. 2019 poz. 2028) nie określa kolorystyki worków wszystkich rodzajów frakcji odpadów zbieranych w sposób selektywny. W Gminie G. oprócz frakcji wymienionych w ww. rozporządzeniu w sposób selektywny zbierany jest także odpad w postaci popiołu z palenisk domowych. Ww. rozporządzenie określa kolor worków tylko na frakcje odpadów tam wymienione, zatem w ramach upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg Rada była uprawniona do określenia w § 9 ust. 5 uchwały takich parametrów jak kolor oraz tworzywo worków na popiół. Natomiast przytoczenie w pozostałych ustępach § 9 i § 10 uchwały szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów miało na celu usystematyzowanie w jednym akcie zasad postępowania ze wszelkimi frakcjami odpadów.

W kwestii kolejnego zarzutu organ stwierdził, że przywołanie zasad postępowania z odpadami w postaci zużytego sprzętu elektronicznego, przeterminowanych leków oraz chemikaliów w Regulaminie miało na celu usystematyzowanie zasad postępowania z odpadami. Organ zgodził się ze stanowiskiem, że nie powinno dochodzić do powielania przepisów aktów normatywnych wyższego stopnia, jednakże w zaskarżonej uchwale, powtórzenie nie powoduje powstania jakiejkolwiek kolizji, która wprowadzałaby wątpliwości w zakresie stosowania uchwały niedające się pogodzić z intencją ustawodawcy.

W zakresie zapisów § 7 ust. 1 Regulaminu organ wskazał, że z upoważnienia ustawowego wynika, że rada gminy zobowiązana jest do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Wskazanie, iż czynność ta powinna następować w sposób nie powodujący zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów, nie stanowi rozszerzenia zawartego w ustawie obowiązku, a określa jedynie wymagania w tym zakresie. Wskazana regulacja jest proporcjonalna i nie nakłada na mieszkańców nadmiernie uciążliwych obowiązków. Zdaniem organu uwzględnienie postanowień zawartych w art. 4 ust. 2 ucpg powinno prowadzić do wniosku, iż intencją ustawodawcy było nie tylko "uprzątanie" w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale także związane z tym czynności służące zachowaniu porządku na terenie gminy.

W ocenie Rady zarzut dotyczący zapisów § 7 ust. 2 Regulaminu również jest niezasadny. Zawarte w art. 4 ust. 2 pkt. 2 ww. ustawy sformułowanie "warunki rozmieszczenia pojemników" upoważnia bowiem organ do zawarcia w uchwale ogólnego wymogu dotyczącego "odpowiedniej liczby koszy uzależnionej od natężenia ruchu", skoro przepis ten nakazuje uwzględnić "liczbę osób korzystających z tych pojemników".

Zdaniem Rady zarzut dotyczący § 7 ust. 3 i 4 Regulaminu poprzez powtórzenie przepisów ustawowych nie prowadzi w tym przypadku do zmiany ich znaczenia, wykładni, a także zastosowania. Zakaz wyrażony w § 118 załącznika do rozporządzenia nie ma charakteru bezwzględnego. Ponadto regulacja stanowiąca, iż "Właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych" nie stanowi modyfikacji przepisu ustawy, a jest realizacją upoważnienia ustawowego.

Rada wskazała także, że zapisy § 8 ust. 2 Regulaminu mają na celu ochronę przed skażeniem gleby czy też środowiska, a także ograniczenie nadużywania prawa własności poprzez jego zanieczyszczanie, czy wytwarzanie immisji i uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Podane czynności, powinny co do zasady, ze względu na wymogi ochrony środowiska i komfortu sąsiadów, być dokonywane w obrębie wyspecjalizowanych podmiotów i miejsc przeznaczonych do naprawy pojazdów. Wykonywanie ich poza tymi jednostkami, jest wyjątkiem i możliwe jest po uprzednim określeniu zasad, na jakich mycie i naprawy mogą się odbywać.

W opinii organu w zakwestionowanym § 14 ust. 1 Regulaminu również nie modyfikowano przepisu aktu prawnego wyższego rzędu oraz nie przekroczono upoważnienia ustawowego. Celem tej regulacji jest zwiększenie przejrzystości danego aktu prawnego, a odesłanie do aktu prawnego wyższego rzędu, nie powoduje powstania jakiejkolwiek kolizji, która wprowadzałaby wątpliwości w zakresie stosowania uchwały niedające się pogodzić z intencją ustawodawcy.

Określone w § 17 ust. 3 lit. b-c ust. 4 i 5 uchwały obowiązki nie kolidują zdaniem Rady z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg. Powyższy przepis, mający na celu m.in. ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, jest podstawą ustanowienia nie tylko nakazów i zakazów bezpośrednio zmierzających do tych celów, ale także obowiązków mających na celu wyegzekwowanie tych nakazów i zakazów. Należy go wykładać z uwzględnieniem celu jego uchwalenia, który został w nim wprost wyartykułowany. Celem tym jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi stwarzanymi przez zwierzęta domowe oraz ochrona przed zanieczyszczaniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przez te zwierzęta. Wobec tego gmina może w regulaminie utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy nałożyć na osoby utrzymujące zwierzęta domowe takie obowiązki i nakazy, które służą osiągnięciu wskazanego celu. Reasumując stwierdziła, że zaskarżony zapis Regulaminu nie ogranicza w sposób nadmierny swobody poruszania się, czy przebywania w określonym miejscu, lecz nie naruszając zasady proporcjonalności, pozwala realizować cel, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi.

Wbrew także stanowisku skarżącego, § 17 ust. 2 i ust. 3 lit. d zaskarżonej uchwały wprost określa konkretny obowiązek, który można wyegzekwować tj. "stały i skuteczny dozór". W opinii Radu jest to pojęcie relatywnie precyzyjne, a jednocześnie zmienne w zależności od gatunku posiadanego zwierzęcia. Tylko tak określony obowiązek może prowadzić do skutecznej realizacji przez gminę celów ustawy tj. do ochrony ludzi przed zagrożeniem i uciążliwością ze strony psów. Zachowania nawet pozornie spokojnych psów nigdy nie są możliwe do przewidzenia, co wymaga od ich opiekunów stosowania stałego i skutecznego dozoru, celem zminimalizowania zagrożenia lub uciążliwości dla osób postronnych.

Odnosząc się do zarzutów w kwestii zapisów § 17 ust. 3 lit. e oraz § 18 ust. 4 Regulaminu Rada uznała je za konieczne do zapewnienia utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a tym samym do wypełnienia dyspozycji z art. 4 ust. 2 pkt 7 upcg. Ponadto za błędne uznała stanowisko w zakresie rzekomego braku dokładności w określeniu "zanieczyszczeń pozostawionych przez psy i inne zwierzęta". Oczywistym jest, iż racjonalny uchwałodawca skonstruował nakaz w taki sposób, aby możliwym było zastosowanie się do jego dyspozycji przez adresata.

Zarzut dotyczący zapisów § 18 ust. 3 Regulaminu Rada uznała za zasadny.

Rada odnosząc się do zarzutu dotyczącego zapisów § 18 ust. 5 Regulaminu wskazała, że w oparciu o potrzeby zgłaszane przez pszczelarzy, grono naukowych autorytetów opracowało w 2004 r. "Kodeks dobrej praktyki produkcyjnej w pszczelarstwie". Główny Lekarz Weterynarii we wrześniu 2011 r. dokonał aktualizacji ww. Kodeks i zalecił go do stosowania przez pszczelarzy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym dokumentem właściciel zwierząt odpowiada za szkody spowodowane lub wyrządzone przez jego zwierzęta, zatem celowe jest, aby a) ule z pszczołami były ustawione co najmniej 10 m od uczęszczanej drogi publicznej, budynków mieszkalnych, inwentarskich i gospodarczych, a także podwórza oraz ogrodu, natomiast 50 m od autostrad i dróg szybkiego ruchu; b) ule z pszczołami ustawione w odległości 3-10 m od wskazanego wcześniej otoczenia (nie dotyczy autostrad i dróg szybkiego ruchu) były oddzielone stałą przeszkodą (parkan, mur, krzewy) o wysokości co najmniej 3 m, która spowoduje wznoszenie się wylatujących i powracających do ula pszczół nad pobliskim terenem. Wobec tego określenie usytuowania uli w zaskarżonej uchwale ma na celu prawne usankcjonowanie obowiązków, które osoby specjalizujące się w pszczelarstwie zalecają, aby wdrożyć w życie, a ponadto jest zgodne z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt 7 ucpg i wskazuje na obszary, na których zwierzęta nie mogą być hodowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej "ppsa") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa).

Podkreślić należy, że ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów usg, w których przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Zaliczamy do nich naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 usg). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze usg, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 usg). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 kpa. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Zaznaczenia również wymaga, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa konstatacja znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 usg, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ucpg, która w art. 4 ust. 1 stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Jak stanowi art. 4 ust. 2 ww. ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Dokonując analizy powyższych regulacji należy wyjaśnić, że regulamin utrzymania czystości i porządku, jako akt niższej rangi wydany w wykonaniu delegacji ustawowej, nie może wykraczać poza zakres spraw ściśle w nim określonych. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepis art. 4 ust. 2 ucpg. Z norm konstytucyjnych wynika bowiem, że organy samorządu ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacja podustawowa wykraczająca poza upoważnienie zawarte w ustawie narusza zarówno normę upoważniającą, jak i konstytucyjną zasadę praworządności. Wszelkie odstępstwa od katalogu wymienionego w art. 4 ust. 2 ww. ustawy stanowią istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego w całości lub w części. Konieczność uszczegółowienia regulacji ustawowej nie może prowadzić do objęcia regulacją aktu niższego rzędu zagadnień niewynikających wprost z przepisów ustawy. Komentowany art. 4 ust. 2 ww. ustawy nie daje zatem radzie gminy prawa ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, albowiem takie działanie stanowi wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Poza tym należy zaznaczyć, że wymienione w art. 4 ust. 2 ucpg elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności" czy "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14; z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14,). Podkreślić również należy, że zgodnie z § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym stosownie do § 118 w zw. z § 143 ww. załącznika nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Jednocześnie stosownie do § 136 załącznika do rozporządzenia, w akcie prawa miejscowego nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami. Powtórzenie przepisów ustawowych w akcie niższego rzędu oraz jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyroki WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r.,. sygn. akt IV SA/Po 431/11, z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15).

Analizując treść zaskarżonej uchwały Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że poza delegację wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg wykracza zapis § 17 ust. 3 lit. c oraz ust. 4 i 5 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały.

Rada gminy na mocy art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg jest upoważniona do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku "obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". Wprawdzie pod względem literalnym zakres upoważnienia sformułowany został dość szeroko, jednak wykonanie takiego upoważnienia nie może abstrahować od ogólnych zasad prawa oraz bezwzględnie wiążących regulacji ustawowych regulujących tego rodzaju problematykę.

Zgodnie z § 17 ust. 3 lit. c Regulaminu, do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, a w szczególności psy, należy prowadzenie w miejscu publicznym psa na uwięzi z nałożonym kagańcem. Natomiast zgodnie z § 17 ust. 4 Regulaminu, psy muszą być wyprowadzone na smyczy i tylko przez osoby które są w stanie sprawować odpowiedni nadzór nad zwierzęciem, a psy rasy uznawanych za agresywne, ich mieszańce oraz inne zagrażające otoczeniu, wyłącznie przez osoby dorosłe. Niewątpliwie wskazane zapisy naruszają delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg, której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Celami tymi jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochrona przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Analizowane zapisy Regulaminu zostały sformułowane w sposób kategoryczny, nie uwzględniający specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach, wykluczając możliwość zwolnienia psa ze smyczy w miejscach publicznych przeznaczonych do wspólnego użytku przy zachowaniu nad nim kontroli.

Ponadto przewidziany w § 17 ust. 5 Regulaminu warunek umożliwiający zwolnienie psa ze smyczy jest niejasny, bowiem dopuszcza taki wyjątek wyłącznie w miejscach "mało uczęszczanych", co jest pojęciem niedookreślonym. To samo miejsce może być bowiem "mało uczęszczane" w zależności od pory dnia, czy roku. Nie można jednoznacznie ustalić, w jakich okolicznościach miejsce "mało uczęszczane" przestaje takim być. To sformułowanie wyklucza również miejsca, w których osoby utrzymujące zwierzęta zwyczajowo je wyprowadzają. Odwiedzanie określonego miejsca przez grupę ludzi nawet w różnym czasie powoduje, że przestaje być ono "mało uczęszczane". Art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą regulacji w tym zakresie winno być określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku.

Wskazać również należy, że wprowadzone powyższymi zapisami Regulaminu obwiązki dotyczące prowadzenia psa na smyczy i w kagańcu muszą być rozpatrywane nie tylko w kontekście upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg, ale również w świetle konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz zasady humanitarnego traktowania zwierząt (art. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt; Dz.U. z 2020 r., poz. 638). Sąd podziela utrwalone już w orzecznictwie stanowisko, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy czy w kagańcu, a psów ras uznawanych za agresywne na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, czy wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Co więcej, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; z 13 stycznia 2021 r. sygn. III OSK 3403/21). Co więc istotne, stanowisko to nie wyklucza możliwości wprowadzenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku obowiązku prowadzenia psa w miejscach powszechnie dostępnych na smyczy czy też w kagańcu. Zastrzega jedynie, że tego rodzaju obowiązek nie może mieć charakteru generalnego i powinien być warunkowany przesłankami wskazującymi na niezbędność nałożenia tego rodzaju obowiązku (zasada proporcjonalności). W szczególności mogą to być przesłanki odnoszące się do cech osobniczych zwierzęcia przemawiające za potrzebą zastosowania tego rodzaju środków (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 618/14). Należy też mieć na względzie, że na poziomie ustawowym zakazano posiadaczom psów puszczania ich bez możliwości kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt). Ponadto zauważyć należy, że art. 77 Kodeksu wykroczeń przewiduje sankcję karną za nie zachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Zasadniczo chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Przyjęcie unormowania nakazującego prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras, może jednak nie zapewniać takiego bezpieczeństwa. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że także niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Przy czym trudno wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, [w:] Kodeks wykroczeń. Komentarz, wyd. III, LEX/el 2009).

Uznać należy, że zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Natomiast środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie o ochronie zwierząt, czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r. Nr 77, poz. 687). W ustawie o ochronie zwierząt przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę (art. 4 pkt 2). Reasumując generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Ponadto należało za zasadny uznać zarzut Prokuratora, że Rada formułując obowiązek określony w § 17 ust. 4 Regulaminu naruszyła nakaz tworzenia przepisów w sposób zrozumiały i jasny dla adresatów, przy użyciu jednakowych określeń do oznaczenia jednakowych pojęć. Jak wskazał skarżący, w obrocie prawnym funkcjonuje ww. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne, natomiast Rada posłużyła się dodatkową kategorią psów "innych zagrażających otoczeniu", która nie jest zdefiniowana ustawowo, a przy tym jest trudna do określenia i sprecyzowania. Powyższy zapis, nakładający na obywatela obowiązek podlegający egzekwowaniu, nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu, a w konsekwencji na prawidłowe jego zastosowanie. Brak pełnej jasności w zakresie stosowania przepisów jest sprzeczny ze standardami stanowienia prawa obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym.

Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, stwierdził nieważność § 17 ust. 3 lit. c, ust. 4 i 5 załącznika nr 1 Regulaminu (pkt 1. sentencji wyroku).

W § 17 ust. 3 lit. b i d zaskarżonej uchwały nałożono na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, a w szczególności psy, obowiązek wyposażenia psa w obroże lub szelki oraz stałego skutecznego dozoru nad psami i innymi zwierzętami domowymi. Z kolei w § 17 ust. 2 załącznika nr 1 Regulaminu, określono obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe w lokalach mieszkalnych lub użytkowych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg w regulaminie określa się obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Należy mieć na uwadze, iż ww. przepis umożliwia określanie w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem "terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". Ponadto postanowienia regulaminu powinny uwzględniać także unormowania ustawy o ochronie zwierząt, która w istotnym zakresie również reguluje kwestie zasad postępowania ze zwierzętami. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż upoważnienie ustawowe zakreśliło granice nakładanych na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków poprzez wskazanie celów ochrony, takich jak ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (zob. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; wyrok WSA z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 919/12). Ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radom gminy samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie zwierzęcia dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu przepisu wskazanego w upoważnieniu, jakim jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza, a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, cech osobniczych zwierzęcia czy jego stanu fizjologicznego, tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie. Wskazane wyżej postanowienie Regulaminu nie stanowią o przekroczeniu kompetencji przez organ stanowiący gminy, będąc środkiem jak najbardziej proporcjonalnym i adekwatnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osobom postronnym. Twierdzenie jakoby Rada określając obowiązek sprawowania "stałego i skutecznego dozoru" nad zwierzętami posłużyła się pojęciami niejasnymi i niedookreślonymi jest bezzasadne, bowiem zapisy jednoznacznie wprowadzają obowiązek nieprzerwanego dozoru nad zwierzęciem, w taki sposób, aby nie dopuścić do jakiejkolwiek sytuacji zagrożenia. Zachowanie nawet pozornie spokojnych psów nigdy nie jest możliwe do przewidzenia, co wymaga od nich opiekunów stałego i skutecznego dozoru, celem zminimalizowania zagrożenia lub uciążliwości dla osób postronnych. Wobec tego tylko tak określony obowiązek może prowadzić do skutecznej realizacji celów ustawy tj. ochrony ludzi przed zagrożeniem i uciążliwością ze strony psów. Art. 5 ust. 2 pkt. 6 ucpg upoważnia organ do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do użytku lecz także, by nie zagrażały przebywającym tam osobom. Podsumowując rozpatrywane przepisy regulaminu w dostateczny sposób różnicują zasady ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi w sposób dostosowany do celu ochrony, a w konsekwencji regulacja ta mieści się w granicach obowiązującego prawa wyznaczonych celem ww. przepisu ucpg.

Sąd nie podzielił także zarzutów w zakresie § 17 ust. 3 lit. e i § 18 ust. 4 Regulaminu w kwestii posłużenia się nieprecyzyjnym pojęciem "zanieczyszczenia". Ustanowienie w Regulaminie obowiązku usunięcia zanieczyszczeń pozostawionych przez psy i inne zwierzęta stanowi wypełnienie dyspozycji z art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg. Natomiast postanowienie o nakazie niezwłocznego uprzątnięcia zanieczyszczenia przez właściciela zwierząt gospodarskich jest realizacją upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 7 ucpg. Przy określaniu powyższych wymagań nie zachodzi potrzeba, aby precyzować o jaki rodzaj zanieczyszczenia chodzi. Oczywistym jest, że poprzez nieczystości pozostawione przez zwierzęta rozumieć można zarówno nieczystości stałe, jak i płynne, a ponadto nieczystości (zanieczyszczenia) pochodzenia nie tylko fizjologicznego, ale i każdego innego. W tej sytuacji racjonalny ustawodawca skonstruował nakaz w taki sposób, aby możliwym było zastosowanie się do jego dyspozycji przez adresata. W tym kontekście oczywistym jest, że trudno wymagać od właściciela zwierzęcia, by usuwał on każde "zanieczyszczenie" pozostawione przez zwierzę – np. odchody płynne, które wsiąknęły w ziemię, czy fragmenty sierści, których nie da się usunąć; takie sytuacje nie są objęte dyspozycją ww. przepisu.

W kontekście zarzutu odnoszącego się do ustanowienia w § 9 ust. 1-5 oraz § 10 ust. 1-5 Regulaminu wymogów co do koloru, rodzaju tworzywa i innych wymagań worków lub pojemników na odpady zbierane selektywnie i odpady zmieszane stwierdzić należy, że nie stanowi to istotnego naruszenia prawa, a w szczególności nie świadczy o przekroczeniu delegacji ustawowej. Rada gminy zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg jest uprawniona do określenia rodzaju i minimalnej pojemności worków lub pojemników na odpady. W tak sformułowanym ustawowym obowiązku mieści się wyszczególnienie cech określających rodzaj worków lub pojemników na odpady dokonany przez Radę w ww. zapisach Regulaminu. Ponadto należało podzielić stanowisko organu, że rozporządzenie Ministra Środowiska z 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów nie określa kolorystyki worków wszystkich rodzajów frakcji odpadów zbieranych w sposób selektywny, w tym zbieranego w sposób selektywny odpadu w postaci popiołu z palenisk domowych. W rozporządzeniu określono kolor worków tylko na frakcje odpadów tam wymienionych. Natomiast powtórzenie w kwestionowanych zapisach uchwały przepisów wykonawczych w celu usystematyzowania w jednym akcie prawnym zasad postępowania ze wszelkimi frakcjami odpadów, nie stanowi aż tak istotnego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności Regulaminu w tej części.

Podobne uwagi należy odnieść do § 2 ust. 1, § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Przywołanie regulacji postępowania z odpadami w postaci zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, przeterminowanych leków oraz chemikaliów w Regulaminie na celu, jak wskazała Rada, usystematyzowanie w jednym akcie zasad postępowania z odpadami. Należy podzielić stanowisko Prokuratora, że nie powinno dochodzić do powielania przepisów aktów normatywnych wyższego stopnia, jednakże w zaskarżonej uchwale, to powtórzenie nie powoduje powstania jakiejkolwiek kolizji, która wprowadzałaby wątpliwości w zakresie jej stosowania, niedające się pogodzić z intencją ustawodawcy. We wskazanych wyżej postanowieniach Regulaminu, Rada zawarła odesłanie do art. 3 ust. 2 pkt 6 ucpg, ale nie zmodyfikowała procedury dotyczącej postępowania z ww. odpadami, a tym samym nie stanowi to istotnego naruszenia prawa.

Nie trafne okazały się również zarzuty sformułowane w pkt 3 skargi. W § 7 ust. 1 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego i wykonawców robót obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu i lodu z przystanków komunikacyjnych poza teren przystanku komunikacyjnego w sposób nieutrudniający zatrzymywanie się pojazdów, wysiadanie i wsiadanie pasażerów oraz z dróg publicznych przy krawędzi jezdni. Nie można podzielić stanowiska Prokuratora, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg nie upoważnia rady gminy do wskazania sposobu i miejsca gromadzenia nieczystości wskazanych w naruszonym przepisie. Takie też stanowisko przeważa w orzecznictwie sądów administracyjnych. Rada gminy uprawnienia takie posiada, bowiem ma zapewnić czystość i porządek na terenie gminy i w tym celu wyposażona została w konieczne uprawnienia oraz instrumenty, umożliwiające wykonanie tego obowiązku. Jeżeli ustawa stwarza podstawę do ustalenia warunków, jakim musi sprostać właściciel nieruchomości w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, dopuszczalne jest określenie w Regulaminie warunku co do sposobu, w jaki to uprzątnięcie ma nastąpić. Jednakże nie poprzez wskazanie konkretnego miejsca, gdzie właściciele nieruchomości mają składować nieczystości, a kwestionowany przepis takiego ustalenia nie zwiera. Prawidłowy natomiast jest zapis, że ma to nastąpić w sposób nieutrudniający poruszania się pieszych i pojazdów.

W § 7 ust. 2 Regulaminu nałożono na zarządcę dróg i ciągów pieszych obowiązek zapewnienia – zależnie od natężenia ruchu - odpowiedniej liczby koszy na selektywnie zbierane odpady komunalne zgodnie z przepisami zawartymi w ucpg wykonanych z materiałów niepalnych, ustawionych w sposób niepowodujący utrudnień w ruchu pieszych i pojazdów. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg rada gminy określa rodzaj i minimalną pojemność pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunki rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków. Wobec tego wymóg dotyczący zapewnienia odpowiedniej liczby koszy uzależnionej od natężenia ruchu stanowi realizację dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. b ucpg, która zobowiązuje organ do określenia "warunków rozmieszenia tych pojemników" przy uwzględnieniu średniej ilości wytwarzanych odpadów komunalnych i "liczby osób korzystających z tych pojemników". Tym samym nie zasadny okazał się zarzut, że uregulowanie sposobu ustawienia pojemników nie mieści się w delegacji ustawowej określonej w ww. przepisie.

Odnosząc się do kwestii zapisów zawartych w § 7 ust. 3 i 4 Regulaminu, przyznać należy rację skarżącemu, że jest to uregulowanie zbędne stanowiące powtórzenie odpowiednio treści przepisu art. 5 ust. 4 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 ucpg. Sąd stanął jednak na stanowisku, że powtórzenie regulacji ustawowych przez przepisy Regulaminu, choć nie jest zgodne z zasadami legislacji i co do zasady nie powinno mieć miejsca, to jednak samo w sobie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Nie każde bowiem naruszenie prawa skutkuje unieważnieniem uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego. Ponadto należy mieć na uwadze, że przytoczenie w Regulaminie pewnych definicji bądź obowiązków ustawowych stanowi swoiste ułatwienie dla adresatów uchwały. W tej sytuacji skala naruszeń nie jest na tyle istotna, aby skutkowała stwierdzeniem nieważności tych przepisów. Ponadto, wbrew zarzutom skargi organ gminy nie dokonał modyfikacji treści przepisu.

W zakresie zarzutu dotyczącego § 8 ust. 2 Regulaminu, należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ucpg, regulamin określa wymagania obejmujące mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W ocenie Sądu przyjęte w ustawie rozwiązania mają na celu ochronę przed skażeniem gleby czy też środowiska, a także ograniczenie nadużywania prawa własności poprzez zanieczyszczanie, czy wytwarzanie immisji i uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Oczywistym jest, iż wskazane czynności, powinny co do zasady, ze względu na wymogi ochrony środowiska i komfortu sąsiadów, być dokonywane w obrębie wyspecjalizowanych podmiotów i miejsc przeznaczonych do naprawy pojazdów. Natomiast wykonywanie ich poza tymi jednostkami, stanowi wyjątek i jest możliwe po uprzednim określeniu zasad, na jakich mycie i naprawy mogą się odbywać. Wprowadzając ten warunek Rada posłużyła się określeniem napraw "doraźnych", które co prawa nie są zdefiniowanym pojęciem, ale w rozumieniu potocznym oznaczają zastosowany okolicznościowo, wynikający z potrzeby chwili, zadowalający w danym momencie. Jednocześnie w Regulaminie wprowadzono ogólny warunek niepowodowania zanieczyszczenia środowiska i brak uciążliwości dla nieruchomości. Zdaniem Sądu powyższe zapisy nie stanowią kwalifikowanego naruszenia prawa, w takim stopniu, aby zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności tej części załącznika do uchwały. Należy mieć bowiem na uwadze, że celem wprowadzenia regulaminu jest również ochrona dobra wspólnego, tj. ochrona środowiska naturalnego poprzez wprowadzenie odpowiednich zasad postępowania na terenie gminy. Dla jego realizacji ustawodawca upoważnił organy stanowiące gmin do tworzenia zasad i obowiązków utrzymania czystości i porządku, które mogą narzucać jednostkom określone zachowania. Wprowadzając zasady ustalonego postępowania przez właścicieli na terenie ich nieruchomości, rada gminy nie wkracza w sferę ich prawa własności, ale reguluje określone zachowanie w tym miejscu. Rada określa szczegółowe wymagania, które mają zapobiegać skażeniu środowiska. Reasumując w ocenie Sądu regulacje obejmujące naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi nie mogą być uznane za istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ucpg.

W ocenie Sądu nie ma również racji Prokurator kwestionując § 14 ust. 1 Regulaminu, który odnosi się do konieczności wyznaczenia miejsca na ustawienie pojemników na odpady komunalne. Usytuowanie miejsca umieszczenia pojemników na odpady reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2020 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W zakwestionowanym przepisie Regulaminu właściciele nieruchomości zostali zobowiązani do przestrzegania przepisów wykonawczych prawa budowlanego skorelowanych z obowiązkami wynikającymi z ucpg. Odesłanie do przepisów aktu prawnego wyższego rzędu poprzez użycie słowa "zobowiązuje", w kontekście całego brzmienia paragrafu, nie uzasadnia twierdzenia o istotnym naruszenia prawa. Tym samym zapisy § 14 ust. 1 Regulaminu nie wykraczają poza ramy delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg.

Odnośnie zarzutu istotnego naruszenia prawa przez zapis § 18 ust. 3 Regulaminu, w którym sformułowano zezwolenie dotyczące utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, po spełnieniu szeregu warunków, Prokurator stwierdził, że przepis ten został skonstruowany w sposób odwrotny, niż dopuszczony przez ustawodawcę. Z art. 4 ust. 2 pkt 7 ucpg wynika, że Regulamin powinien określać szczegółowe wymagania w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także dotyczące zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Natomiast Rada nadała mu formę zezwolenia na prowadzenie określonej działalności w zakresie utrzymywania zwierząt, do czego – zdaniem skarżącego – w świetle ww. przepisu ucpg nie była uprawniona. Powyższa argumentacja nie zasługiwała na uwzględnienie. Sformułowanie zakazu nie musi być skonstruowane poprzez negacje. Może też przybrać formę pozytywną, dozwalającą na prowadzenie określonej działalności (utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej), po spełnieniu szeregu określonych warunków, których muszą nastąpić łączne. Brak zaś ich spełnienia, wykluczy taką możliwość. Bez względu zatem na to, w jaki sposób pod względem technicznym dany przepis zostanie skonstruowany, istotne jest, by wyrażał zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich, w sytuacji gdy nie dojdzie do spełnienia przesłanek określonych w § 18 ust. 3 Regulaminu i ten wymóg został spełniony.

Podobnie rzecz się ma z ustaleniem zawartymi w § 18 ust. 5 Regulaminu, w którym ustanowiono obowiązek umiejscowienia uli z pszczołami w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości – w taki sposób, aby wylatujące i przelatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiednich. Wyjaśnić należy, że w art. 4 ust. 2 pkt 7 ucpg do kompetencji rady gminy zastrzeżono określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Zgodnie z art. 2 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2017 r. poz. 2132), pszczoła miodna (Apis mellifera) należy do zwierząt gospodarskich. W konsekwencji ustalenie stref, w których ule z pszczołami nie mogą być ustawiane należy zatem potraktować jako realizację ustawowej delegacji poprzez określenie obszarów, na których pszczoły nie mogą być utrzymywane. Natomiast nakazanie, aby ule były ustawione w odległości, co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiednich, faktycznie ingeruje w stosunki sąsiednie, a ewentualne zakłócenia powodowane hodowlą pszczół mogą zostać zakwalifikowane jako immisje (art. 144 Kodeksu cywilnego). Jednakże biorąc pod uwagę brzemiennie kwestionowanego paragrafu, który ma na celu prawne usankcjonowanie obowiązków osób specjalizujących się w pszczelarstwie i jest zgodny z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt 7 ucpg, trudno mówić o istotnym naruszeniu prawa.

Należy również zwrócić uwagę, co podkreśliła Rada w odpowiedzi na skargę, że został opracowany "Kodeks dobrej praktyki produkcyjnej w pszczelarstwie", który stanowi zbiór zasad tradycyjnego utrzymywania pasiek i zgodnego ze standardami higienicznymi pozyskiwania produktów pszczelich. Kodeks ten istnieje od 29 lutego 2004 r. i został uchwalony przez Walny Zjazd Delegatów Polskiego Związku Pszczelarskiego, natomiast we wrześniu 2011 r. Główny Lekarz Weterynarii dokonał aktualizacji dotychczasowych zapisów kodeksu i zalecił go do stosowania przez pszczelarzy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Kodeks jest usystematyzowanym zbiorem informacji o przepisach prawnych obowiązujących w Polsce w odniesieniu do sektora pszczelarstwa i jasno określa w jaki sposób oraz w jakim miejscu powinna być zlokalizowana pasieka. Zgodnie z tym dokumentem ponieważ właściciel zwierząt odpowiada za szkody spowodowane lub wyrządzone przez jego zwierzęta, celowe jest, aby:

- ule z pszczołami były ustawione co najmniej 10 m od uczęszczanej drogi publicznej, budynków mieszkalnych, inwentarskich i gospodarczych, a także podwórza oraz ogrodu, natomiast 50 m od autostrad i dróg szybkiego ruchu;

- ule z pszczołami ustawione w odległości 3-10 m od wskazanego wcześniej otoczenia (nie dotyczy autostrad i dróg szybkiego ruchu) były oddzielone stałą przeszkodą (parkan, mur, krzewy) o wysokości co najmniej 3 m, która spowoduje wznoszenie się wylatujących i powracających do ula pszczół nad pobliskim terenem.

Wobec powyższego, Sąd w tej części na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w pkt 2 wyroku.