Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2009/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 61a
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2022 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2021 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji", "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia T. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I instancji", "[...]WINB") z dnia [...] lutego 2021 r., Nr [...], odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że T. Z. (dalej: "wnioskodawca"), że przesłał do [...]WINB wiadomości e-mail, dotyczące wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez P. S.A. w okolicach ul. T. w W. Po ich przeanalizowaniu [...]WINB postanowieniem z [...] lutego 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych na ul. T. w W. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył wnioskodawca. Po jego rozpoznaniu GINB postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...]WINB.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że roboty budowlane, których wstrzymania domaga się wnioskodawca, prowadzone są na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę i rozbiórkę obejmującą "stację [...] – część A", m. in. na działce nr ew. [...], obręb [...], stanowiącej teren kolejowy zamknięty i obszar kolejowy. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jednocześnie organ odwoławczy ustalił, że wnioskodawca nie był stroną powyższego postępowania.

GINB podkreślił, że wnioskodawca użytkuje od 2004 roku garaż na działce nr ew. [...] przy ul. T. w W. Od 2014 roku jest tam zameldowany na stały pobyt. Poczynił nakłady na jego budowę i posiada "wykonalne i prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego [...] w W. w sprawie [...]". Jednakże, jak słusznie wskazał organ I instancji, wnioskodawca nie udowodnił w żaden sposób, że przysługują mu prawa do przedmiotowej działki, zaś z księgi wieczystej nr [...] wynika, że jej właścicielem jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta [...]. Przedstawione przez wnioskodawcę decyzje Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] ustalające wysokość zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2014, 2015 i 2016 potwierdzają jedynie, że we wskazanym w nich okresie wnioskodawca bezumownie użytkował nieruchomość, będącą własnością Skarbu Państwa. Co więcej. jak ustalił GINB, z informacji uzyskanych od Zarządu Mienia Skarbu Państwa (pismo z dnia 11 sierpnia 2021 r.) wynika, że na mocy umowy zawartej dnia [...] kwietnia 2004 r., wnioskodawca nabył prawo do nakładów poniesionych na budowę garażu. W dniu zawarcia umowy gruntem, na którym posadowiony jest garaż władała spółka P. S.A. W ocenie organu II instancji umowa kupna - sprzedaży nakładów poniesionych na budowę garażu z dnia [...] kwietnia 2004 r. nie jest jednak dokumentem potwierdzającym przeniesienie prawa do spornej nieruchomości. Po przejęciu przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa, Zarząd Mienia Skarbu Państwa zawarł w dniu [...] października 2010 r. z wnioskodawcą umowę najmu przedmiotowego garażu na czas określony do dnia 30 września 2013 r. Po wygaśnięciu tej umowy nie została zawarta z wnioskodawcą żadna inna umowa najmu czy dzierżawy przedmiotowego garażu. Stąd też GINB stwierdził, że obecnie użytkuje on przedmiotowy garaż bezumownie. Równocześnie ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2020 r. wynika, że od dnia z dnia 30 stycznia 2014 r. wnioskodawca jest zameldowany na pobyt stały w lokalu użytkowym (garażu) przy ul. T. w W.

W tym miejscu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w myśl ustawy o ewidencji ludności zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w danym lokalu. Zatem tytułem prawnym do spornej nieruchomości nie jest meldunek pod tym adresem, gdyż z samego faktu zameldowania nie wynika prawo do nieruchomości.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności GINB uznał, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie wstrzymania robót budowlanych, prowadzonych na ul. T. w W. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Ponadto organ II instancji podniósł, że wnioskodawca niewątpliwie jest bezpośrednio zainteresowany uczestnictwem w przedmiotowym postępowaniu. Nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, co wskazuje, że ma on w sprawie wyłącznie interes faktyczny. Interes faktyczny - dający się nawet racjonalnie uzasadnić - nie powoduje jednak po stronie dysponującego nim podmiotu uzyskania statusu strony danego postępowania administracyjnego. Przedłożone przez wnioskodawcę postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., sygn. akt [...], udzielające powodowi T. Z. zabezpieczenia jego roszczenia (o przywrócenie stanu zgodnego z prawem) nie świadczy również o posiadanym prawie własności do danej nieruchomości, a co za tym idzie – o posiadanym interesie prawnym do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych.

Skargę na postanowienie GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. Z., domagając się jego uchylenia. Wskazał, że prowadzone prace budowlane utrudniają mu zamieszkiwanie na terenie spornej nieruchomości, na terenie której został zameldowany. Równocześnie skarżący zakwestionował uprawnienia osoby podpisującej zaskarżone postanowienie i zarzucił organowi nieprawidłowości w sposobie doręczeń korespondencji.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Odpowiadając na zarzuty skarżącego wyjaśnił, że podane przez niego adresy do korespondencji są adresami Urzędów Pocztowych w T. i P., a o nieskuteczności takich doręczeń skarżący został poinformowany przez organ na wcześniejszym etapie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021r., utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] lutego 2021r., odmawiające wszczęcia postępowania na wniosek T. Z., w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych na ul. T. w W.

W rozpatrywanej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stwierdza, że jeśli skierowane do organu żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną lub jeśli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wówczas organ administracji publicznej wydaje postanowienie

o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że odmowa wszczęcia z przyczyn przedmiotowych (innych uzasadnionych przyczyn) występuje chociażby wówczas, gdy sprawa ma status res iudicata, bądź w ogóle nie może być rozstrzygana w oparciu o określone przepisy prawa materialnego. Jak się podnosi w orzecznictwie przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 kpa, "należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/GL 1161/12 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że art. 61a § 1 k.p.a. odnosi się do spraw, w których z wnioskiem o wszczęcie postępowania występuje określony podmiot. Odwołuje się on bowiem wprost do art. 61 regulując sytuację, w której pomimo wniesienia żądania postępowanie nie może być wszczęte (z przyczyn podmiotowych tj. braku interesu prawnego lub przedmiotowych). Z kolei art. 61 k.p.a., który stwierdza w § 1, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu powinien być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które zarówno wyznaczają zakres spraw rozstrzyganych w drodze decyzji, jak i regulują inicjatywę wszczęcia danego postępowania. Jeżeli zatem przepis prawa materialnego wprost ogranicza inicjatywę rozpoczęcia postępowania do jego wszczynania z urzędu, organy są taką regulacją związane.

Podstawowy problem wymagający rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a którego nie dostrzegły organy, – niezależnie od dodatkowych zarzutów skargi – sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wprowadzenie do Prawa budowlanego nowej normy zawartej w art. 53a powoduje, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ("Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" tj. tzw. postępowania legalizacyjne i naprawcze) prowadzone przez organy nadzoru budowlanego mogą być wszczynane i prowadzone wyłącznie z urzędu, czy też dopuszczalna jest sytuacja, w której mogą one być inicjowane również wnioskami podmiotów legitymowanych tj. posiadających interes prawny. Sąd rozpatrujący skargę doszedł do przekonania, że prawidłowym jest stanowisko wskazujące na możliwość prowadzenia postępowania w oparciu o art. 53a Prawa budowlanego (podobnie zresztą jak analogiczny art. 72a Prawa budowlanego) wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek strony.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 53a dodany został do Prawa budowlanego przez art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) zmieniającej tę ustawę z dniem 19 września 2020 r. Dodanie tego przepisu przesądza w sensie literalnym, że postępowania naprawcze i legalizacyjne dotyczące naruszeń ustawy w trakcie procesu inwestycyjnego (np. samowoli budowlanej) wszczynane są co do zasady z urzędu, a nie na wniosek (wyjątek jest wprost wskazany przez ustawodawcę w odniesieniu do uproszczonego postępowania legalizacyjnego, z którego żądaniem wszczęcia może wystąpić właściciel lub zarządca obiektu budowlanego wybudowanego z naruszeniem ustawy). Stąd też literalne brzmienie art. 53a Prawa budowlanego nie pozostawia w tym zakresie zasadniczych wątpliwości. Taka intencja legła również u podstaw wprowadzenia przepisu do ustawy. Z uzasadnienia nowelizacji z dnia 13 lutego 2020 r. wynika, że jej celem było uproszczenie i przyspieszenie procesu inwestycyjno-budowlanego oraz zapewnienie większej stabilności podejmowanych rozstrzygnięć, natomiast wprowadzenie art. 53a miało w intencji ustawodawcy przesądzić o tym, że postępowania prowadzone przez organy nadzoru budowlanego są wszczynane z urzędu, gdyż taka konieczność wynikała z pojawiających się wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie. Projektodawca w uzasadnieniu wskazał, że: "Rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy – Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek. W związku z prowadzeniem postępowań administracyjnych na wniosek pojawiają się liczne problemy, np. w zakresie ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania.(...)" (vide uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121). Z treści uzasadnienia projektowanej, a następnie wprowadzonej w życie zmiany wynika wprost, że intencją ustawodawcy było jednoznaczne rozstrzygnięcie wątpliwości co do inicjatywy wszczęcia postępowania legalizacyjnego i naprawczego poprzez wskazanie, że jest ono prowadzone z urzędu. Nie można również twierdzić, że stanowi to wyłącznie doprecyzowanie przepisów, bez jakiejkolwiek doniosłości prawnej, skoro już na etapie legislacyjnym projektodawcy dostrzegali problemy związane z koniecznością ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania, a które to problemy miały zostać wyeliminowane właśnie w drodze analizowanej nowelizacji.

Nie można się również zgodzić z twierdzeniem (jak wskazano to w części orzecznictwa sądowoadministracyjnego, vide wyroki: WSA w Warszawie z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1220/21, WSA w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 317/21 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), że skoro art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi, że postępowania prowadzi się "wyłącznie z urzędu", to nie można obywatela pozbawiać prawa dochodzenia jego praw do złożenia wniosku o jego wszczęcie. Zgodnie z powszechnie przyjętą techniką legislacyjną ustawodawca powinien co do zasady unikać wyrażeń podkreślających jedynie już wyrażoną myśl, a zatem stanowiących swoiste powtórzenia i służących podkreśleniu (wyeksponowaniu) myśli już wcześniej wyrażonej. Z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 poz. 283 ze zm.) wynika wprost, że przepisy ustawy redaguje się zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób, w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych tą ustawą (§ 5), tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy (§ 6), a także nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm (§ 11). W rezultacie trudno było oczekiwać od prawodawcy, że do jednoznacznego stwierdzenia w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego: "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu" konieczne było dodanie określenia typu: "wyłącznie", "jedynie", "tylko", które nie mają już charakteru informacyjno-legislacyjnego, lecz stanowią element wartościujący i akcentujący już wyrażoną myśl.

W świetle powyższego należy uznać, że zarówno literalna, jak i celowościowa wykładnia omawianego przepisu wskazują, że postępowania prowadzone w oparciu o przepisy zawarte w rozdziale 5a Prawa budowlanego prowadzone są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu.

Należy podzielić stanowisko zaprezentowane przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 442/21, że ewentualny wniosek o uruchomienie postępowania przez organ nadzoru budowlanego należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować. W tym znaczeniu wniosek nie będzie mógł stanowić "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 k.p.a. Rozważenia wymaga, czy w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego jest w ogóle zobowiązany do wydawania postanowień o odmowie wszczęcia postępowania, czy też jedynie informowania o braku podstaw do prowadzenia postępowania organ w piśmie o charakterze informacyjnym. Skoro bowiem art. 61a § 1 k.p.a. odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której postępowanie wszczynane jest na wniosek strony, to brak jest podstaw do wydawania na jego podstawie postanowienia o odmowie wszczęcia. Niezależnie od powyższego zgodzić się należy z poglądem, że skoro przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania (wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 442/21, w Białymstoku: z 27 lutego 2020 r., sygn. II SA/Bk 90/20, z 18 września 2019 r., sygn. II SA/Bk 559/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analogiczny pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym skarg na bezczynność organów nadzoru budowlanego w sprawach, które prowadzone są przez te organy z urzędu. W takich sprawach wniosek zawierający żądanie przeprowadzenia czynności jest traktowany jako pismo o charakterze interwencyjnym (skargowym), który nie wywołuje po stronie podmiotu wnioskującego uprawnienia do domagania się wydania rozstrzygnięcia administracyjnego (zob. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 14 września 2021 r. II SAB/Kr 74/21 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sądowi rozpatrującemu skargę znane jest orzecznictwo prezentujące odmienny pogląd, niż wyrażony w niniejszym uzasadnieniu. Wykładnia art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego doczekała się już rozbieżności w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, zaś samo ograniczenie inicjowania postępowania przed organami nadzoru budowlanego wywołuje wątpliwości. Wynikają one przede wszystkim z obaw dotyczących zamykania drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Obawy dotyczą zatem naruszenia gwarancyjnej funkcji ochronnej, jaką powinny spełniać przepisy wobec osób, których interes prawny został naruszony. Jako przykład wskazuje się chociażby sytuację, w której właściciel sąsiedniej nieruchomości składa wniosek o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych w sposób zagrażający konstrukcji budynku mieszkalnego użytkowanego na działce będącej jego własnością albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 357/21 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl) wejście w życie art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego nie niweczy dorobku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś przepis ten należy wykładać w taki sposób, że dookreśla on, iż postępowania legalizacyjne i naprawcze organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane (gdy zachodzi taka potrzeba) wszczynać i prowadzić z urzędu. W orzecznictwie tym podkreśla się jednocześnie, że ww. przepis ten nie reguluje sytuacji, w której wszczęcia tego rodzaju postępowania żąda osoba mająca w tym interes prawny. Oznacza to zaś, że wniosek strony o wszczęcie postępowania naprawczego powinien albo prowadzić do wszczęcia takiego postępowania albo do wydania art. 61a § 1 k.p.a. (zob. również wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 846/21 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, nie podziela wyżej zaprezentowanego poglądu. Należy przede wszystkim mieć na uwadze zmianę stanu prawnego, która nie ma znaczenia wyłącznie doprecyzowującego, lecz wywołuje doniosłe skutki procesowe dla prowadzonych postępowań administracyjnych. Taka była zresztą intencja ustawodawcy. W tej sytuacji dorobek orzeczniczy dotyczący inicjowania postępowań w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego nie zostaje oczywiście zniweczony, jednakże odwoływanie się do prezentowanych w nim poglądów musi ulec modyfikacji, adekwatnej do zakresu dokonanej zmiany ustawowej. Przyjęcie stanowiska, że art. 53a Prawa budowlanego jedynie precyzuje, że organy nadzoru budowlanego prowadzą co do zasady postępowanie z urzędu, jednakże nie pozbawia to organów możliwości prowadzenia takich postępowań również na wniosek strony prowadzi wprost do zanegowania powyższej zmiany prawa i uznania, że obecny stan prawny w istocie nie uległ żadnej zmianie, pomimo wprowadzenia art. 53a Prawa budowlanego i jasno wyrażonej intencji ustawodawcy.

Podsumowując art. 53a Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). Skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z prawem wykonanej inwestycji wszczynane są z urzędu, to znaczy że PINB nie może prowadzić takiego postępowania na wniosek, będąc związany żądaniem wnioskującego podmiotu.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem choć jego uzasadnienie powinno być odmienne, jednak nie wpływa to na treść rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów skargi, należy wskazać, że skarżący T. Z. nie jest także stroną ewentualnego postępowania dotyczącego robót budowlanych określonych we wniosku.

Przedmiotowe roboty prowadzone są na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę i rozbiórkę obejmującą "stację [...] – część A", m. in. na działce nr ew. [...], obręb [...], stanowiącej teren kolejowy zamknięty i obszar kolejowy.

Skarżący użytkuje od 2004 roku garaż na działce nr ew. [...] przy ul. T. w W., a od 2014 roku jest zameldowany na stały pobyt przy ul. T. w W. Z informacji uzyskanych od Zarządu Mienia Skarbu Państwa (pismo z dnia 11 sierpnia 2021 r.) wynika, że na mocy umowy zawartej dnia [...] kwietnia 2004 r., wnioskodawca nabył prawo do nakładów poniesionych na budowę garażu. Zarząd Mienia Skarbu Państwa zawarł w dniu [...] października 2010 r. ze skarżącym umowę najmu przedmiotowego garażu na czas określony do dnia 30 września 2013 r. Po wygaśnięciu tej umowy nie została zawarta ze skarżącym żadna inna umowa najmu czy dzierżawy przedmiotowego garażu. Obecnie użytkuje on przedmiotowy garaż bezumownie, zaś przedłożone przez niego decyzje Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] ustalające wysokość zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2014, 2015 i 2016 potwierdzają jedynie, że we wskazanym w nich okresie wnioskodawca bezumownie użytkował nieruchomość, będącą własnością Skarbu Państwa.

Z przedstawionych dokumentów w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że skarżący nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] przy ul. T. w W.

Zauważyć bowiem trzeba, iż przesłanki przyznania jednostce statusu strony wyznacza art. 28 K.p.a. stanowiąc, że stroną w sprawie jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślenia wymaga, iż art. 28 K.p.a. nie zawiera normy prawnej samoistnej, co oznacza, iż każdorazowa znajdzie zastosowanie łącznie z normą materialnego prawa administracyjnego, która jest podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w której jednostka żąda udzielenia jej ochrony prawnej przez jej rozstrzygnięcie na drodze prawa, a następnie na drodze prawa poddania weryfikacji. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego doktryna i orzecznictwo przyjmują, że oznacza to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny (a nie ewentualny), sprawdzalny obiektywnie, zaś jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy tym samym interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w jego graniach wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Innymi słowy, interes prawny występuje, jeżeli pomiędzy sytuacją prawną podmiotu, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony.

Niewątpliwie, ewentualne postępowanie prowadzone przez organy na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, nie wpłynie na aktualna sytuacje prawną- w zakresie praw i obowiązków –skarżącego. Oczywiście Sąd dostrzega, że takie postępowanie może mieć wpływ na sytuację życiową, ekonomiczną i faktyczną skarżącego - to jednak nie uzasadnia przyznania mu interesu prawnego , a co za tym idzie statusu strony w tym postępowaniu.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.