Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 424/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2010-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność §
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1, art.152, 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Windak,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Białogardzie na uchwałę Rady Gminy Tychowo z dnia 29 kwietnia 2009 r. nr XXXIII/231/09 w przedmiocie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawienia lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony stwierdza nieważność § 2, § 3, § 4, § 5, § 6, § 7 ust. 1-3, § 9, § 10, § 11 zaskarżonej uchwały, która w tym zakresie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Rada Gminy [...] w dniu r. – powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 30 ust. 2 pkt 3 oraz art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 13, art. 14, art. 15, art. 25, 34 ust. 6, art. 37 ust. 3, art. 68 ust. 1, art. 70 ust. 2 i 4 oraz art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

(Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - podjęła uchwałę Nr XXXIII/231/09

w sprawie określania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawienia lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony.

Prokurator Rejonowy w [...] pismem z dnia 14 kwietnia 2010 r., działając na podstawie art. art. 8, 13 § 1, 50 § 1 i 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 29 kwietnia 2009r. Nr XXXIII/231/09 w sprawie określania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawienia lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 30 lipca 2009 r. Nr 56, poz. 1420.

W oparciu o art. 156 §1 pkt 2 Kpa Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale, że w części dotyczącej postanowień zawartych w § 5 ust. 1, § 7 ust. 2 i 4, § 10 ust. 1, wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 68 ust. 1, art. 70 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) polegającym na:

- wyrażeniu zgody na udzielenie przez Wójta przy zbywaniu nieruchomości bonifikaty od ustalonej ceny z jednoczesnym wskazaniem stawek procentowych bonifikaty,

- ustaleniu wysokości pierwszej raty ceny nieruchomości sprzedawanej

w drodze bezprzetargowej oraz zmianie oprocentowania rozłożonej na raty niespłaconej części ceny takiej nieruchomości i ustaleniu w sposób generalny stopy procentowej innej niż wskazana w ust. 3 art. 70 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, pomimo braku kompetencji ustawowej po stronie Rady Gminy do wydania aktów o takiej treści o charakterze generalnym,

oraz

- art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 poz.1591) polegającym na upoważnieniu Wójta do wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości na czas określony, dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, mimo iż podejmowanie decyzji w tym zakresie należy do wyłącznej kompetencji Rady Gminy.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 ust. 1, § 7 ust. 2 i 4 oraz § 10 ust. 1.

Prokurator Rejonowy w [...] wskazał w uzasadnieniu, że w § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy [...] wyraziła zgodę na udzielenie przez Wójta przy zbywaniu nieruchomości w trybie bezprzetargowym, bonifikaty od ceny ustalonej w trybie przepisów, wskazując jednocześnie procentowe stawki tej bonifikaty. Tymczasem, zgodnie z treścią art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, właściwy organ może udzielić bonifikaty od ustalonej zgodnie z przepisami ceny, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku. Z treści tego przepisu wynika wprost, że organem uprawnionym do udzielenia bonifikaty jest organ, który zgodnie

z przepisami cyt. ustawy reprezentuje jednostkę samorządu terytorialnego

w sprawach gospodarowania nieruchomościami, tj. wójt. Z inicjatywy tego organu i na jego wniosek przedstawiony w konkretnej, indywidualnej sprawie, rada gminy może podjąć uchwałę wyrażającą zgodę na udzielenie bonifikaty od ustalonej ceny nieruchomości. Artykuł 68 ust. 1 cyt. ustawy ma charakter indywidualny i nie daje podstaw do wydania aktu o charakterze generalnym, który odnosi się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, nieskonkretyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem, ceny nieruchomości w sposób określony w art. 67 ustawy. Prokurator podkreślił, że stanowisko takie zostało wyrażone w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 września 2008 r. II SA/Go 360/08, LEX nr 519114 oraz wyroku WSA w Białymstoku z dnia 28 sierpnia 2008r. II SA/Bk 489/08, LEX

nr 519118. W ocenie skarżącego z powyższego wynika, że na udzielenie tak zindywidualizowanej bonifikaty rada może udzielić zgody, kontrolując tym samym zasadność jej udzielania i wysokość. Nie jest jednak możliwe ustalenie przez radę sztywnych i stałych stawek bonifikaty w drodze przepisu prawa miejscowego, nie pozwalających organowi wykonawczemu na samodzielność w decydowaniu

o wysokości obniżki. Udzielić bonifikaty może jedynie organ uprawniony, jakim jest wójt, za zgodą rady. Organ uprawniony do wyrażenia zgody działa więc na wniosek organu właściwego do udzielenia bonifikaty, co wyklucza podjęcie w tym zakresie aktu generalnego wyrażającego zgodę na udzielenie przez organ wykonawczy bonifikaty w konkretnej, ściśle określonej wysokości. Zgoda na udzielenie bonifikaty zawsze musi być zgodą w sprawach indywidualnych, a nie prawem miejscowym

o charakterze generalnym, bo do tego jest wymagane wyraźne upoważnienie ustawowe (por. wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1747/06). Ustalenia zawarte

w omawianym § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały stanowią zatem niedopuszczalne przekroczenie upoważnienia przewidzianego w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i naruszenie kompetencji organu wykonawczego.

Kolejnym przepisem zaskarżonej uchwały, niezgodnym z przepisami ustawy

o gospodarce nieruchomościami – jak podniósł dalej Prokurator - jest § 7 ust. 1 i 4,

z którego wynika, że pierwsza rata ceny nieruchomości rozłożonej na raty

w wysokości nie niższej niż 10% wartości nieruchomości podlega zapłacie najpóźniej w dniu zawarcia umowy przenoszącej własność, a ponadto, że wyraża się zgodę na obniżenie oprocentowania w ten sposób, że rozłożona na raty niespłacona część ceny podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej 1/2 stopy redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski - przy sprzedaży lokali mieszkalnych i 3/4 stopy redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski - przy sprzedaży innych nieruchomości. Uchwalenie przepisu o takiej treści stanowi przekroczenie kompetencji rady gminy i podjęcie czynności, które należą do sfery wykonawczej i jednocześnie naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Określenie bowiem wysokości pierwszej raty ceny nieruchomości należy do postanowień umowy zawieranej w indywidualnej sprawie przez określony podmiot i wójta - jako organ gospodarujący mieniem jednostki. Stanowisko takie zostało również wyrażone w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008r. II SA/Wr 139/08, LEX nr 519139, który orzekł, że rada gminy nie posiada uprawnień do określania sztywnej wysokości pierwszej wpłaty ceny za sprzedaż lokalu w trybie bezprzetargowym - nawet jeśli określa tylko procentowy wskaźnik wartości. Rada nie jest również uprawniona do ustalania terminu płatności rat. Tak samo zgoda rady na zastosowanie innej niż określona w art. 70 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stopy procentowej jest elementem postępowania dotyczącego sprzedaży konkretnych nieruchomości. Zgoda ta powinna być zatem udzielana przez radę po przedstawieniu przez organ wykonawczy gminy wniosku zawierającego cenę. Regulacja zawarta w art. 70 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie upoważnia do wydawania przez radę aktów o charakterze generalnym, przed wnioskiem i w odniesieniu do wszystkich nieruchomości komunalnych potencjalnie podlegających sprzedaży. Akt zgody zakłada, że inicjatywa w zakresie odstąpienia od ustawowo określonej stopy oprocentowania niespłaconej ceny, jak i proponowanie wysokości oprocentowania, należy do organy wykonawczego gminy. Ustanowienie w formie aktu prawa miejscowego wysokości tego oprocentowania powoduje, że organ wykonawczy gminy zostaje, wbrew postanowieniom ustawy związany wolą rady gminy na mocy przepisu prawa.

Następnie Prokurator wskazał, że w § 10 ust. 1 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z regulacją ustawową zawartą w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a cytowanej ustawy wynika, że podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż

3 lata lub na czas nieoznaczony, należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Rola wójta w tej sytuacji ograniczać się może jedynie do wykonania uchwały podjętej

w tym zakresie przez radę gminy i podjęcia na jej podstawie umowy cywilnoprawnej

z określonym podmiotem.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi w całości.

Organ uzasadnił w piśmie, że przedmiotowa skarga została wniesiona bez uprzedniego wezwania określonego w art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i dlatego powinna być odrzucona - na podstawie

art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Unormowanie określone w art. 53 § 4 ww. ustawy nie wyłącza w stosunku do prokuratora zastosowania normy wynikającej z art. 52 § 4 P.p.s.a.

Niezależnie od powyższego Rada Gminy [...] wskazała, że skarga jest bezzasadna. Kwestionowana uchwała została podjęta w 2009 r. przez ówczesną Radę Gminy [...] i uchwała ta obowiązuje nadal. Z dniem 1 stycznia 2010 r. Rada Gminy [...] stała się Radą Miejską w związku z uzyskaniem praw miejskich przez miejscowość [...] wo, ale wszystkie uchwały wcześniej podjęte zachowały moc. Sporna uchwała została sprawdzona pod względem zgodności

z prawem przez najważniejszy organ nadzoru, tj. Wojewodę [...]

i przyjęta do opublikowania bez zastrzeżeń.

Zdaniem organu, skarżący Prokurator bezzasadnie powołał się w skardze na art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, albowiem przepis ten dotyczy decyzji administracyjnych, a nie aktów prawa miejscowego, a także na art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przepis ten bowiem mówi o skargach na decyzje lub postanowienia, a nie na akty prawa miejscowego.

Organ wywiódł dalej, że zarzut nieważności § 5 ust. 1 uchwały oparty jest na zarzucie naruszenia art. 68 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy, w momencie podejmowania uchwały tj. w dniu

29 kwietnia 2009 r. przepis art. 68 ust. 1 miał inne brzmienie. Skarżący zarzucił, że ww. przepis ma charakter indywidualny i nie daje podstaw do wydania aktu

o charakterze ogólnym, a także, że nie jest możliwe ustalenie przez radę sztywnych

i stałych stawek bonifikaty w drodze przepisu prawa miejscowego, nie pozwalających organowi wykonawczemu na samodzielność w decydowaniu o wysokości obniżki.

W ocenie organu, zarzuty te są sprzeczne z treścią uchwały. Kwestionowany § 5 ust. 1 nie ustala generalnych bonifikat od cen nieruchomości zbywanych w trybie bezprzetargowym. Przepis ten zezwala jedynie generalnie Wójtowi (obecnie Burmistrzowi) na stosowanie bonifikat, ale nie nakazuje mu stosowania tych bonifikat. Generalnie wyraża zgodę na stosowanie bonifikat, ale swobodę decyzji, czy w danym przypadku bonifikata ma być zastosowana pozostawia organowi właściwemu, czyli Wójtowi (Burmistrzowi). Jest więc ten przepis zgodny z dyspozycją art. 68 ust. 1 - właściwy organ może udzielić za zgodą. Żaden przepis nie stanowi, że zgoda w każdym wypadku musi być indywidualna. Poza tym, kwestionowany § 5 ust. 1 uchwały nie dotyczy wszystkich przypadków zbywania bezprzetargowego wymienionych w art. 68 ust. 1. Dotyczy jedynie nieruchomości stanowiących lokale mieszkalne, a więc jest adresowany jedynie do pewnego kręgu nabywców (art. 68 ust. 1 pkt 7). Jeśli chodzi o tę część § 5 ust. 1 uchwały, która określa wysokość dopuszczalnych bonifikat, to jest ona oparta nie na art. 68 ust. 1 ustawy

o gospodarce nieruchomościami, ale na delegacji wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9

lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie tylko zezwala, ale wręcz zobowiązuje rady do określania zasad zbywania nieruchomości, przy czym chodzi

o sprawy majątkowe przekraczające zakres zwykłego zarządu. Określenie

w uchwale, oparte na tej delegacji, dopuszczalnych bonifikat mieści się w pojęciu zasad zbywania nieruchomości. Nie jest to niedopuszczalna ingerencja w zakres swobody decyzyjnej organu właściwego, czyli organu wykonawczego gminy.

Organ podkreślił następnie, że zasadą jest zbywanie nieruchomości za cenę nie niższą niż wartość nieruchomości (art. 67 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) a obowiązkiem organu wykonawczego jest szczególna staranność przy wykonywaniu zarządu mieniem gminnym (art. 50 ustawy

o samorządzie gminnym). Wszelkie odstępstwa od tej zasady mogą wynikać albo

z ustaw albo z przepisów prawa miejscowego. Stąd, nie można twierdzić, że pewne ograniczenie swobody organu wykonawczego w ustalaniu bonifikat przekracza zakres delegacji z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym.

W tym miejscu organ przytoczył tezę z orzeczenia NSA z 7 września 2005 r. I OSK 193/05 oraz powołał się na wyrok NSA z 5 grudnia 2006 r., I OSK 1403/06, LEX 194736. Zdaniem Rady Gminy, linia orzecznicza stojąca na stanowisku, że niedopuszczalne jest jakiekolwiek generalne unormowanie w uchwałach zasad bonifikat - jest nie tylko sprzeczna z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" i art. 50 ustawy

o samorządzie gminnym, ale również - nieżyciowa. Znalazło to wyraz w nowelizacji art. 68 tej ustawy obowiązującej od 7 stycznia 2010 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 206

poz. 1590). Nowe brzmienie art. 68 nie pozostawia wątpliwości, że zasady bonifikat

i wysokość stawek procentowych mają być określone w uchwale podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym, a właściwy organ może udzielić bonifikat tylko na podstawie zasad określonych w tej uchwale. Tak więc, sporny § 5 ust. 1 uchwały jest zgodny zarówno z poprzednim, jak

i obecnym brzmieniem art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zarzut nieważności § 7 ust. 2 i 4 uchwały (w uzasadnieniu skargi podano § 7 ust. 1

i 2) oparty jest na zarzucie naruszenia art. 70 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 70 ustawy w momencie podejmowania uchwały

i obecnie stanowi, że cena nieruchomości sprzedawanej w drodze przetargu podlega zapłacie nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność (ust. 1). Cena nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej lub w drodze rokowań, o których mowa w art. 37 ust. 2 i 3 oraz w art. 39 ust. 2, może zostać rozłożona na raty, na czas nie dłuższy niż 10 lat. Wierzytelność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do nabywcy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, w szczególności przez ustanowienie hipoteki. Pierwsza rata podlega zapłacie nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości, a następne raty wraz z oprocentowaniem podlegają zapłacie

w terminach ustalonych przez strony w umowie (ust. 2).Rozłożona na raty niespłacona część ceny podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski (ust. 3).Wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących przedmiot własności Skarbu Państwa, a rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących odpowiednio przedmiot własności gminy, powiatu lub województwa, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie, innej niż określona w ust. 3, stopy procentowej (ust. 4).

Interpretacja tego przepisu nie może być oderwana od ogólnej normy wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym. Przy ocenie, czy rada ustalając w uchwale wysokość pierwszej raty wkroczyła

w kompetencje wójta (burmistrza) należy pamiętać, że zasady zbywania muszą być określone w uchwale rady stanowiącej prawo miejscowe. Żaden przepis art. 70 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wyłącza zakresu zasad, które mogą być uregulowane w uchwale podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit, "a" ustawy

o samorządzie gminnym. Powołany w skardze wyrok WSA we Wrocławiu ma charakter jednostkowy i niewiążący. Omawiany § 7 ust. 2 i 4 uchwały mieści się

w granicach podstawowych reguł zbywania. Ustęp 2 nie określa ile ma wynosić pierwsza raty, określa jedynie minimalną wysokość pierwszej raty. Natomiast ustęp 4 stanowi generalną zgodę na obniżenie stopy procentowej kolejnych rat. Zapis ten nie wykracza poza dyspozycję wynikającą z art. 70 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obydwa kwestionowane zapisy § 7 mieszczą się w pojęciu zasad zbywania w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym.

Organ podniósł dalej, że zarzut nieważności § 10 ust. 1 zaskarżonej uchwały oparty jest na zarzucie naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym i pozostaje w rażącej sprzeczności z ustawą o samorządzie gminnym i treścią uchwały. Prokurator nie zauważył, że przepis ten nie zezwala radzie na zawieranie konkretnych umów najmu czy dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata, czy na czas nieoznaczony. Przepis ten nakazuje radzie określenie zasad wydzierżawiania

i wynajmowania w przypadku umów na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Samo zawieranie umów należy do wyłącznej kompetencji wójta

(burmistrza) zgodnie z art. 30 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 31 ustawy

o samorządzie gminnym oraz art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Potwierdza to zresztą zdanie ostatnie omawianego art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a". Organ powołał się na orzeczenie WSA w Krakowie II SA/Kr 442/09 z 15 maja 2009 r. LEX

nr 522336 oraz wyrok WSA w Lublinie z 7 listopada 2008 r. II SA/Lu 543/08, LEX

nr 511546.

Organ dodatkowo wyjaśnił, że § 10 ust. 1 uchwały jest zgodny z brzmieniem ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązującym do 6 stycznia 2010 r. Niezgodność z tą ustawą dotycząca trybu bezprzetargowego zostanie usunięta

w wyniku nowelizacji uchwały.

Na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. Prokurator zmodyfikował podstawę wniesionych zarzutów wskazując na niewłaściwie powołany w skardze art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz w zakresie żądania skargi powołując się na treść art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Prokurator zmienił nadto podstawę prawną zarzutu odnoszącego się do § 10 uchwały wskazując na treść art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 169 Konstytucji RP.

Pełnomocnik organu podniósł natomiast na rozprawie zarzut niedopuszczalności modyfikowania zarzutów skargi w odniesieniu do § 10 ust. 3 zaskarżonej uchwały

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały dokonana w kontekście zarzutów podniesionych w skardze Prokuratora Rejonowego w [...] ardzie oraz w zakresie szerszym, wynikającym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." dostarczyła podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała w licznych przepisach w istotny sposób narusza prawo. Konieczność wyjścia poza granice skargi spowodowana była wielokierunkowym i ewidentnym naruszeniem prawa w zaskarżonej uchwale. W przeciwnym razie w obrocie prawnym, nawet przy uwzględnieniu wyłącznie zarzutów skargi, pozostałaby uchwała ewidentnie wadliwa, wykraczająca poza przyznane radzie gminy, w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy

o samorządzie gminnym, kompetencje do uchwalania zasad nabywania, zbywania

i obciążania nieruchomości.

Przechodząc do omówienia stwierdzonych poszczególnych naruszeń prawa wywołanych kontrolowaną uchwałą, mając na uwadze treść przepisów stanowiących jej podstawę prawną, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "usg", stwierdzić należało, że przepisy te stanowią upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy.

Z treści upoważnienia zawartego w art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a powołanej ustawy wynika, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony,

o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Przepis ten wprowadza wyjątek od generalnej zasady, wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, stanowiącej że to organ wykonawczy gospodaruje mieniem komunalnym. Stąd też przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego podejmowania przez radę rozstrzygnięcia w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy.

Oznacza to, że rada gminy władna jest określać w drodze aktu prawa miejscowego jedynie te zasady gospodarowania mieniem komunalnym, do których odsyła delegacja ustawowa zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy. Stąd też określenie tych zasad może dotyczyć wyłącznie czynności prawnych wymienionych w tym przepisie i to zawieranych na okres powyżej 3 lat lub czas nieoznaczony oraz przy ich przedłużaniu o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Uchwalanie jakichkolwiek norm prawa miejscowego wykluczone jest w sytuacji, gdy ustawy szczególne zawierają regulację zasad gospodarowania nieruchomościami, stanowiącymi gminny zasób nieruchomości.

Zasady takie określa ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm), zwanej dalej "ugn".

Z treści § 2 zaskarżonej uchwały wynika, że nabywanie nieruchomości na rzecz Gminy [...] wo od osób fizycznych, prawnych oraz Skarbu Państwa na cele związane z realizacją zadań własnych gminy następuje na podstawie zarządzenia wójta. Nabywanie może następować w związku z koniecznością realizacji zadań własnych Gminy lub obowiązkami wynikającymi z przepisów szczególnych.

Zgodnie z art. 4 pkt 3b ugn, zbywane lub nabywanie nieruchomości to dokonywanie czynności prawnych na podstawie których następuje przeniesienie prawa własności lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego lub oddanie

w użytkowanie wieczyste. Organem reprezentującym jednostkę samorządu terytorialnego w sprawach gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność tej jednostki jest jej organ wykonawczy- tu wójt gminy (art. 11 ust. 1

w związku z art. 4 pkt 9 ugn). Skoro są to kompetencje ustawowe wójta, to ich powtórzenie w uchwale jako przepisu prawa miejscowego jest nie tylko zbędne ale i nieuprawnione, skutkujące stwierdzeniem nieważności tego przepisu.

Akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji. Przepis

§ 149 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.

w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) stanowi, że

w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Z wykładni językowej tego przepisu wynika wyraźny zakaz stosowania powtórzeń ustawowych w aktach prawnych niższej rangi niż ustawa. Do takich aktów zaliczają się akty prawa miejscowego, w tym uchwały rady gminy.

Zatem uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego regulująca jeszcze raz to, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia

14 października 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 1179/90, publ. OSS 2000/1/17) trafnie spostrzegł, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały,

w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

W rozpatrywanej sprawie uregulowania zawarte w § 3, w § 4 oraz w § 7 ust. 1-3 stanowią przepisy zmodyfikowane na użytek zaskarżonej uchwały, co w oderwaniu od aktu pierwotnego nadaje im inne brzmienie znaczeniowo- prawne, a nadto sugeruje, że do nadania zawartych w tych przepisach uprawnień upoważniona była rada gminy. Z tego powodu należało stwierdzić ich nieważność.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że wbrew twierdzeniom Prokuratora Rejonowego, treść § 7 ust. 4 uchwały jest zgodna z prawem, albowiem upoważnienie do zastosowania innej niż określona w art. 70 ust. 3 ugn stopy procentowej wynika z ust. 4 tego przepisu.

W § 5 uchwały Rada Gminy [...] wyraziła zgodę na udzielenie przez wójta przy zbywaniu nieruchomości w trybie bezprzetargowym bonifikaty od ceny ustalonej w trybie przepisów ustawy, określając wysokość tej bonifikaty oraz warunki jej udzielenia.

Podkreślić należy, że posiadanie przez radę gminy uprawnienia do określania zasad nabywania, zbywania, obciążania, wydzierżawiania, wynajmowania nieruchomości gminy oznacza, że zasady te mają charakter uniwersalny.

Konkretyzację powyższej zasady w zakresie udzielanej bonifikaty stanowi

art. 68 ust. 1 ugn, który upoważnia właściwy organ za zgodą wojewody albo rady lub sejmiku do udzielania bonifikaty od ceny ustalonej w art. 67 ust. 3 tej ustawy, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na cele określone w tym przepisie. Art. 68 ugn nie daje podstaw do wydawania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ceny w sposób określony w art. 67 tej ustawy. Uzyskanie zgody na zastosowanie bonifikaty możliwe jest bowiem wyłącznie w przypadku ziszczenia się przesłanek enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 68 ustawy, a nadto po ustaleniu ceny w sposób określony w art. 67 ust. 3 tej ustawy. Organ udzielający zgody na zastosowanie bonifikaty musi mieć zapewnioną każdorazowo możliwość oceny, czy nieruchomość przeznaczona do sprzedaży, została wyceniona zgodnie

z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy jej sprzedaż następuje na wskazany w ustawie cel oraz na rzecz wskazanych osób (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp z dnia 20 czerwca 2007 roku, sygn. akt II SA/Go 340/07, Dz.Urz.Lubus. 2007/76/1093).

Zgodnie z prawem rady zatem mogą podejmować uchwały w sprawie udzielenia bonifikaty na sprzedaż indywidualnie oznaczonej nieruchomości konkretnemu nabywcy. Nie ma jednak podstaw do wydawania w tym zakresie przepisów powszechnie obowiązujących (artykuł: Udzielanie ulg w cenie sprzedaży i opłatach za użytkowanie wieczyste według ustawy o gospodarce nieruchomościami

M. Jóźwik, FK 2008/3/46, teza I).

Zaakcentować należy, iż powyższe stanowisko ugruntowane zostało w licznych orzeczeniach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z kolei § 6 uchwały nie można zaliczyć do zasad gospodarowania mieniem gminnym, wymagających konkretyzacji w przepisach prawa miejscowego, albowiem przepis ten dotyczy wyłącznie tych czynności cywilnoprawnych, które winny zostać uregulowane w umowie.

Nie stanowi również zasady gospodarowania mieniem gminy, w rozumieniu

art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, treść § 9 uchwały, albowiem przepis ten wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte we wskazanym przepisie usg.

Zasadnie Prokurator wskazał na sprzeczność z prawem regulacji zawartej

w § 10 uchwały. Z treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg wynika dla rady gminy uprawnienie do podejmowania czynności prawnych na okres powyżej 3 lat lub czas nieoznaczony oraz przy przedłużaniu o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wydzierżawienie i wynajmowanie nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż

3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu, co wynika wprost

z treści art. 37 ust. 1 i 4 ugn. W tych też przypadkach dopuszczalne jest odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów, ale wyłącznie na podstawie indywidualnej zgody rady gminy, a nie w drodze aktu prawa miejscowego, mającego generalny charakter. Skoro kwestie te zostały uregulowane przepisem rangi ustawowej, nie mogą być ani powtarzane, ani modyfikowane aktem prawa miejscowego.

Ograniczenia wprowadzone z kolei w § 10 ust. 3 nie wynikają z treści upoważnienia zawartego w art. 37 ugn, a wręcz je w sposób nieuprawniony zawężają.

Regulacja zawarta w § 10 ust. 4 uchwały jest natomiast całkowicie zbędna i jako przepis o charakterze informacyjnym nie może stanowić przepisu prawa miejscowego.

Skoro zaskarżona uchwałą została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, to przyznanie wójtowi uprawnień wynikających z treści § 11 wykracza poza kompetencje rady i stanowi nieuprawnioną ingerencję organu stanowiącego gminy

w uprawnienia organu wykonawczego wynikające wprost z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazany wyżej przepis ustawy o samorządzie gminnym dotyczy nieruchomości nabywanych zbywanych i obciążanych na okres dłuższy niż trzy lata. Powyższa regulacja takich okresów nie dotyczy, stąd też umieszczenie jej w ww. zasadach jest nieuprawnione.

W związku z argumentacją zawartą w odpowiedzi Rady skargę, wyjaśnić należy, że w świetle obowiązującego prawa, okoliczność poddania zaskarżonej uchwały rady gminy kontroli organu nadzoru, jakim jest wojewoda, nie stwarza stanu res iudicata w stosunku do uchwały, jeżeli wojewoda nie wniósł zastrzeżeń do kontrolowanego aktu i stwierdził jego nieważności w części lub w całości. Okoliczność ta nie pozbawia legitymowanych podmiotów, których interes prawny został naruszony przepisami takiej uchwały, prawa skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego . Legitymacja prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich do wniesienia skargi nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Podmioty te składają skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą ich legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego.

Za niezasadne należało uznać żądanie organu odrzucenia skargi ze względu na brak uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, albowiem kwestia ta została wyjaśniona w art. 52 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu

w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich.

Za pozbawione podstaw prawnych należało uznać zakwestionowanie przez pełnomocnika organu prawa skarżącego do modyfikowania zarzutów skargi na rozprawie, poprzez między innymi wskazanie wadliwego oparcia zarzutów skargi na podstawie art. 156 Kpa oraz żądania rozstrzygnięcia Sądu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., zamiast na podstawie art. 147 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 106 § 2 strony zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swoich żądań i wniosków.

Wypowiedź skarżącego winna zawierać żądania i wnioski wypływające z treści skargi, chyba że modyfikuje ją na rozprawie (por. B. Dauter, B. Gruszczyński,

A. Kabat, M. Niezgódka-Medek – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Lex 2009).

Zważywszy na powyższe oraz uprawnienie Sądu wynikające z art. 134 P.p.s.a., modyfikację skargi na rozprawie przez Prokuratora należało uznać za prawnie dopuszczalną.

Reasumując, ze względu na to, że wskazane w sentencji wyroku przepisy zaskarżonej uchwały naruszają prawo w sposób istotny, stwierdzenie ich nieważności stało się zasadne.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W kwestii wykonalności Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy.