Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 262/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 11 października 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Tomasz Naraziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2006 roku sprawy ze skargi Gminy Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Zarządu Dróg w W. z dnia [...] znak [...] oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz Gminy Ł. kwotę 315zł (trzysta piętnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. orzeka, że do dnia uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 262/06

UZASADNIENIE

W dniu [...] Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w W. działając z upoważnienia Zarządu Powiatu w W. wydał decyzję znak [...] zezwalającą Gminie Ł. na: 1/ umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (kanalizacja sanitarna) w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] W. - Ż. w miejscowości M. na okres od dnia 1 czerwca 2005 roku do dnia 31 grudnia 2005 roku, 2/ ustalił opłatę za wprowadzenie urządzeń obcych w wysokości 7.866,40 zł. oraz 3/ określił opłatę za wprowadzenie na czas nieokreślony urządzeń obcych w w/w drodze na każdy następny rok kalendarzowy w wysokości 13.485,25 zł.

Decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie artykułu 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy Ł., stwierdziło nieważność decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w W. z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż w ocenie Kolegium art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych przewiduje jednorazowy charakter opłaty za zajęcie pasa drogowego i dlatego decyzja Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w W. znak: [...] w sprawie umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego została wydana bez podstawy prawnej. Ponadto, Urząd Gminy Ł. wnioskował o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 1 czerwca 2005r. na czas nieokreślony, tymczasem zarządca drogi zezwolił Gminie Ł. na zajęcie pasa drogowego od dnia 1 czerwca 2005r. do dnia 31 grudnia 2005r., czyli niezgodnie z wnioskiem. Rozstrzygnięcie takie, zdaniem Kolegium, w sposób rażący narusza prawo.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w W., po ponownym rozpatrzeniu wniosku Gminy Ł., działając na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3, 5, 10, 11 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 roku w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), uchwały Rady Powiatu W. nr [...] z dnia [...] i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, uchwały Zarządu Powiatu w W. z dnia [...] nr [...], wydał decyzję mocą której zezwolił Gminie Ł. na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (kanalizacja sanitarna) w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] W.- Ż. w m. M., określił termin zajęcia pasa drogowego przez wprowadzone urządzenia obce od dnia 1 czerwca 2005 roku do dnia 31 grudnia 2005 roku oraz ustalił kwotę 7.866,40 zł., jako jednorazową opłatę za wprowadzenie urządzeń obcych w terenie zabudowanym.

W dniu 16 marca 2006 roku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wpłynęło odwołanie Gminy Ł., reprezentowanej przez Wójta Gminy Ł., od decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w W. z dnia [...] nr [...]. W odwołaniu strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania Gmina Ł. podniosła, iż decyzja Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg narusza art. 40 ust. 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Gmina zakończyła bowiem prace związane z inwestycją w roku 2005 i przywróciła faktycznie do stanu pierwotnego, zajęty w okresie od 1 czerwca 2005 roku do 31 grudnia 2005 roku pas drogowy. Ruch na drodze [...] aktualnie odbywa się bez przeszkód. W terminie wydania decyzji przez organ I instancji tj. w lutym 2006 roku Gmina Ł. nie ma żadnej potrzeby, aby wnosić o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi nr [...] na odcinku W. - Ż. w miejscowości M.. Ponadto gmina wskazała także na art. 38 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, z którego wynika, iż w pasie drogowym mogą pozostać obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. W ocenie strony opłata za zajęcie pasa drogowego za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, może mieć tylko charakter jednorazowy i może zostać naliczona w ściśle określonym przez ustawodawcę czasie, tj. przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tymczasem w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie istniało faktyczne zajęcie pasa drogowego.

W dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) wydało decyzję znak [...], mocą której uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu zajęcia pasa drogowego i termin ten ustaliło od dnia 1 czerwca 2005 roku na czas nieokreślony. W pozostałym zakresie zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, iż błędne jest przekonanie skarżącego o możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 38 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, gdyż przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do obiektów budowlanych i urządzeń istniejących w pasie drogowym w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 1 października 1985 roku. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, skarżący niewłaściwie interpretuje pojęcie "pasa drogowego" z czego wywodzi brak obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w rozpoznawanej sprawie, co jest niezgodne z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo udzielił zezwolenia i ustalił jednorazową opłatę za zajęcie pasa drogowego, jednakże nie znajduje uzasadnienia faktycznego i prawnego ustalenie okresu zajęcia pasa drogowego jedynie do dnia 31 grudnia 2005 roku, gdyż wniosek skarżącego z dnia 30 maja 2005 roku dotyczył udzielenia zezwolenia na czas nieokreślony i brak jest podstaw uzasadniających odmienny termin zajęcia pasa drogowego.

W dniu 11 maja 2006 roku Gmina Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] znak [...] i zażądała uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w W. z dnia [...], znak: [...]. W ocenie strony skarżącej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa, gdyż w dniu ich wydania zajęcie pasa drogowego faktycznie nie istniało. Z treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 roku w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego wynika, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego oraz opłaty z nim związane mogą być ustalone tylko w okresie faktycznego zajęcia tego pasa. W rozpoznawanej sprawie zajęcie pasa drogowego miało miejsce do dnia 31 grudnia 2005 roku, a decyzja Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w W. wydana została w dniu [...]. Skarżąca wskazała ponadto, że faktyczne zajęcie pasa drogowego miało miejsce do dnia 29 września 2005 roku, gdyż w tym dniu gmina zakończyła inwestycję i przywróciła pas drogowy do ruchu. Termin ten, zdaniem skarżącej, ma istotne znaczenie, ponieważ w dniu 4 października 2005 roku weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1486), która znowelizowała art. 40 ustawy o drogach publicznych poprzez wprowadzenie ustępu 13a, dającego zarządcy prawo naliczania opłat corocznych za wprowadzenie urządzeń w pas drogowy. Wobec zakończenia inwestycji w dniu 29 września 2005 roku, organ I instancji, naliczając opłatę za zajęcie pasa drogowego naruszył, w ocenie skarżącej, zasadę niedziałania prawa wstecz.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu związanego z naliczeniem opłaty za zajęcie pasa drogowego Kolegium stwierdziło, że zarzut skarżącego jest chybiony, gdyż zarówno z treści decyzji organu I jak i II instancji wynika, iż naliczona opłata ma charakter jednorazowy a nie okresowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów aniżeli w niej podniesione.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza to, iż ocenia legalność zaskarżonej decyzji biorąc z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Korzystając z tych uprawnień w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz do stwierdzenia nieważności poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w W. działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu w W. z dnia [...], znak [...]. Jednocześnie, mając na uwadze treść art. 135 powołanej wyżej ustawy, w myśl którego sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, Sąd stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w W. znak: [...] z dnia [...]

Stosownie do cytowanego wyżej art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W myśl natomiast art. 156 k.p.a., stwierdzenie nieważności odnosi się do decyzji, która: 1/ wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2/ wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3/ dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4/ została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5/ była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6/ w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7/ zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W niniejszej sprawie, Sąd uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...], znak [...] rażąco naruszają obowiązujące przepisy prawne, zwłaszcza art. 40 ust. 5 i 13a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.).

Stosownie do art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

W myśl ustępu 3 tego przepisu, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 5 powołanej wyżej ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Z ustępu 11 tego przepisu wynika, iż opłatę ustala w drodze decyzji administracyjnej właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, natomiast ustęp 13 stanowi, iż termin uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3 wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 13a. Zgodnie z art. 40 ust. 13a ustawy o drogach publicznych opłatę roczną, o której mowa w ust. 5, za pierwszy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym uiszcza się w terminie określonym w ust. 13, a za lata następne w terminie do dnia 15 stycznia każdego roku, z góry za dany rok.

Powołane wyżej przepisy prawne posiadają brzmienie ustalone przez art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1486), który obowiązuje od dnia 4 października 2005r.

Z treści cytowanych wyżej przepisów prawnych wynika jednoznacznie, iż opłata za zajęcie pasa drogowego z tytułu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ustalana jest i pobierana przez właściwy organ za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym.

Zaskarżona do Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] utrzymywała w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...], znak [...] w części, w jakiej przedmiotowa decyzja ustalała Gminie Ł. jednorazową opłatę za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (kanalizacja sanitarna), w sytuacji, gdy z wniosku Gminy wynikało wprost, iż przedmiotowe urządzenia umieszczone zostaną w pasie drogowym na czas nieokreślony. Powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji, w ocenie Sądu, rażąco narusza obowiązujące w dniu jego podjęcia przepisy ustawy o drogach publicznych, zwłaszcza art. 40 ust. 5 i 13a tej ustawy. Skoro bowiem z treści art. 40 ust. 5 i 13a ustawy o drogach publicznych wynika jednoznacznie, iż opłata za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ustalana jest i pobierana corocznie, za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, to decyzja ustalająca taką opłatę w formie jednorazowej rażąco narusza powołane wyżej przepisy prawne, co oznacza, że spełniona została przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., utrzymująca w tym zakresie w mocy decyzję organu I instancji, również rażąco narusza obowiązujące przepisy prawne tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż utrzymuje w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności. Ponadto, rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., którym zmienia decyzję organu I instancji co do terminu udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i orzeka o udzieleniu zezwolenia na czas nieokreślony przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w W. o ustaleniu jednorazowej opłaty za zajęcie pasa drogowego, rażąco narusza art. 40 ust. 5, 11 i 13a ustawy o drogach publicznych.

Należy zauważyć, że z rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji, wynika, iż podstawę prawną do ich wydania stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia [...], a więc z pominięciem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Takie działanie organów nie znajduje uzasadnienia. W sytuacji bowiem, gdy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, jak to miało miejsce w przypadku ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, należy przyjąć, iż nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej – po wejściu w życie nowej ustawy (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. I OPS 1/06, opubl.: ONSAiWSA nr 3 z 2006r.). Nie ulega wątpliwości, iż decyzja udzielająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz wymierzająca opłatę za zajęcie tego pasa jest decyzją konstytutywną, ustalającą nowe uprawnienia i obowiązki, i dlatego podstawą jej wydania powinny być przepisy prawa obowiązujące w czasie podejmowania rozstrzygnięcia przez właściwy organ. Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji rozstrzyga daną sprawę merytorycznie i dlatego każdy z tych organów obowiązany jest uwzględnić aktualny stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego. Warto w tym miejscu również przytoczyć tezę z orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 1999r. w sprawie o sygn. akt: I SA/Wr 926/98 (opubl. W OSP 2000/5/83), którą Sąd w niniejszym składzie w pełni akceptuje, iż "w razie zmiany stanu prawnego, w której nie przewidziano przepisów przejściowych, należy w przypadkach decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji eklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie)".

Powyższe oznacza, iż zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., jak i Dyrektor Powiatowego Zarząd Dróg w W., działający z upoważnienia Zarządu Powiatu w W., podejmując po dniu [...] decyzję w przedmiocie udzielenia zezwolenia i ustalenia opłaty za zajęcia pasa drogowego, winny były zastosować przepisy ustawy o drogach publicznych w brzmieniu ustalonym przez art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. W ocenie Sądu bez znaczenia dla ustalenia, które przepisy prawne mają zastosowanie w niniejszej sprawie, pozostaje fakt, iż decyzja organu I instancji z dnia [...], znak [...] podjęta została po wcześniejszym stwierdzeniu przez Kolegium nieważności decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w W. znak: [...] z dnia [...] Do spraw wszczętych w trybie nadzwyczajnym, jako nowych w stosunku do spraw już wcześniej zakończonych w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym, należy stosować aktualny stan prawny, chyba, że z istoty przepisów o wznowieniu postępowania lub stwierdzenia nieważności wynika konieczność oceny jej legalności według unormowań obowiązujących w dacie jej wydania – wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie o sygn. akt: GSK 7/04, System informacji prawnej Lex 150823. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela cytowany wyżej pogląd. Skoro w przepisach ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw brak było przepisów intertemporalnych, odnoszących się do postępowań wszczynanych w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych, do nowych decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym, toczącym się po uprzednim stwierdzeniu nieważności decyzji ostatecznej, zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania przez organ nowego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze treść art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził również nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w W. znak: [...] z dnia [...] Sąd uznał bowiem, iż powołana wyżej decyzja Kolegium w sposób rażący naruszyła przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do instytucji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, tj. art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy. Z treści tego przepisu wynika, iż organ stwierdza nieważność decyzji ostatecznej w przypadku, gdy decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wielokrotnie zwracano uwagę na fakt, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.

Do decyzji wydanych "bez podstawy prawnej" NSA i WSA w swoim orzecznictwie zalicza decyzje: wykraczające poza sferę stosunków administracyjnoprawnych, podjęte w sferze nieregulowanej prawem powszechnie obowiązującym, wydane w sprawach, w których stan prawny jest kształtowany z mocy samego prawa, co wyklucza możliwość działania administracji w formie decyzji, wydane w sprawach, w których z mocy przepisów prawa materialnego czynności powinny być dokonane w formie innej niż decyzja, wydane na podstawie przepisów prawa materialnego regulujących stany faktyczne oczywiście odmienne od stanów faktycznych sprawy rozstrzyganej taką decyzją, a więc wydane na podstawie przepisów, które nie mogą mieć zastosowania w danej sprawie.

Z przeglądu orzecznictwa wynika, że rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne ( B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 8 Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006 str.741). W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie wykazało, że decyzja organu I instancji z dnia [...] znak [...] w zakresie naliczenia i wezwania do uiszczenia corocznie opłaty za zajęcie pasa drogowego, spełnia przesłanki decyzji wydanej bez podstawy prawnej. Z analizy uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. stwierdzającej nieważność powyższej decyzji wynika , że Kolegium dokonało innej interpretacji zastosowanej przez organ I instancji podstawy prawnej wydanej decyzji co doprowadziło Kolegium do innych wniosków. W ocenie Kolegium analiza art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( w brzmieniu obowiązującym do dnia [...]) nie daje zarządcy drogi umocowania do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego za każdy rok zajęcia pasa drogowego, a ma jedynie jednorazowy charakter. Równocześnie z uzasadnienia przedmiotowej decyzji nie wynika, aby Kolegium negowało uprawnienie do wydawania przez zarządcę drogi na podstawie art. 40 w/w ustawy decyzji w przedmiocie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego. Spór dotyczy jedynie interpretacji przepisu art. 40 ust. 5 w zakresie charakteru tej opłaty, która w ocenie Kolegium ma charakter jednorazowy, a organ I instancji widzi w tym przepisie podstawę do naliczania corocznej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Nie można jednak mówić o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej tylko z tego powodu, że organ I instancji zastosował jedną z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa (w brzmieniu obowiązującym do dnia [...]). O tym, iż istniały wątpliwości na tle interpretacji tego przepisu świadczyć mogą publikacje prasowe – m.in. "Rzeczpospolita" z 4 sierpnia 2005r. Robert Suwaj "Stawka roczna nie oznacza opłat co rok", "Rzeczpospolita" z 5 sierpnia 2005r. Mikołaj Bryl "Stawka roczna płacona co rok". W tym miejscu warto również zaznaczyć, iż w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi prezentowany jest pogląd, iż art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, od momentu wprowadzenia w życie ustawy z dnia 9 grudnia 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) miał na celu, w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 art. 40 tej ustawy, wprowadzenie opłat corocznych – wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 października 2005r. w sprawie sygn. akt: III SA/Łd 259/05, POP 2006/1/21.

W opinii Sądu spory interpretacyjne nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia braku podstawy prawnej wydanej decyzji. Reasumując, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, Kolegium stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji z powodu braku podstawy prawnej do jej wydania rażąco naruszyły przepis art. 156 § 1 pkt 2, poprzez niewykazanie spełnienia przesłanek do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Nie stanowi spełnienia tych przesłanek dokonana przez Kolegium odmienna interpretacja treści art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Zarzut działania organu bez podstawy prawnej, jak też rażącego naruszenia prawa musi bowiem wynikać wprost z przesłanek nie budzących wątpliwości.

Podstawą do stwierdzenia nieważności podanej wyżej decyzji nie mogła być również podniesiona przez Kolegium okoliczność rażącego naruszenia prawa, poprzez fakt, iż organ I instancji nie uwzględnił w całości wniosku Gminy Ł., co do terminu zajęcia pasa drogowego. W tym przedmiocie Kolegium nie wskazało ani przepisu prawa, którego rażącego naruszenia dopuścił się organ I instancji, ani nie wykazało, na czym miałoby polegać to rażące naruszenie prawa w kontekście określonego przepisu. Brak udowodnienia koniecznych przesłanek stwierdzenia nieważności czyni takie rozstrzygnięcie rażąca naruszającym przepis art. 156 § 1 pkt. 2.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy. Wstrzymanie wykonania decyzji uzasadnia art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.