Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 596/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2006-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Sygn. akt IV SA/Po 596 /04 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) as.sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant ref-staż Paweł Grzęda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2006 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Filii Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie P. – G. z [...] października 2003r. nr [...] 2. uchyla decyzję Kierownika Filii Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie P.– G. z dnia [...] maja 2004r. nr [...] /-/I.Kucznerowicz /-/P.Miładowski /-/M.Dybowski


UZASADNIENIE

Sygn. IV SA/Po 596/04

U Z A S A D N I E N I E

Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P.(dalej Miejski Zespół) orzeczeniem z dnia [...] września 2003 r. nr [...] zaliczył małoletnią N. W.(urodzoną 18 stycznia 1988 r.) do osób niepełnosprawnych, do dnia 18 stycznia 2004 r. Wśród wskazań zawartych w orzeczeniu organ określił, że nie zachodzi konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz że zachodzi konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Pismem z dnia[...]września 2003 r. matka N. W., E. W., zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. z wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego na okres od września 2003 r. do stycznia 2004 r.

Dnia [...]października 2003 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy. W jego trakcie ustalono, że Wnioskodawczyni wychowuje dwoje dzieci. Mąż wyprowadził się, miesięcznie przekazuje 800 zł na opłaty za mieszkanie. Wnioskodawczyni otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny na córkę. W opinii stwierdzono, że z uwagi na fakt, iż zgodnie z zaleceniami zawartymi w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecko nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki, Wnioskodawczyni nie przysługuje zasiłek stały.

Decyzją z dnia [...] października 2003 r., [...]Kierownik Filii P.-G. Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, na podstawie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( j.t. Dz. U. 64/98/414 ze zm., dalej: ups) odmówił przyznania Wnioskodawczyni zasiłku stałego, z uwagi na wskazany brak konieczności stałej lub długotrwałej opieki nad córką. W dacie orzekania przez organ I instancji Małoletnia N.W. nie miała ukończonych 16 lat.

Dnia [...]listopada 2003 r. E.W. złożyła odwołanie od decyzji odmawiającej przyznania zasiłku stałego. Wskazała, że zamierza ubiegać się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o niepełnosprawności córki.

Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. orzeczeniem z dnia [...] marca 2004 r. nr [...]nie zaliczył N. W.do osób niepełnosprawnych. Matka Zainteresowanej odwołała się od orzeczenia (k. 35-38 akt administracyjnych).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2004 r., [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podniósł, że do dnia [...] sierpnia 2003 r. E.W. uprawniona była do pobierania zasiłku stałego na niepełnosprawną córkę, zgodnie z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2002 r. nr [...]. Przedłożone przez Wnioskodawczynię orzeczenie Miejskiego Zespołu z dnia [...] września 2003 r. wskazuje, że N. W.nie spełnia warunku określonego w art. 6b ust. 3 p. 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. 123/97/776 ze zm.- dalej urz) , co determinuje konieczność odmowy przyznania zasiłku stałego ( art. 27 ust. 1 ups).

Pismem z dnia [...] maja 2004 r. E.W. wniosła skargę do Sądu Administracyjnego. Wskazała, że orzeczenie o niepełnosprawności przedłożyła w MOPR bezzwłocznie po jego uzyskaniu. Podniosła, że pracownik socjalny przekroczył termin, w jakim powinien zostać przeprowadzony wywiad środowiskowy. Na skutek braku pouczenia Jej przez pracownika socjalnego o tym, że nie są spełnione warunki uzyskania zasiłku stałego, nie odwołała się od orzeczenia o niepełnosprawności. Zarzuciła przekraczanie przez organy wynikających z przepisów terminów załatwiania spraw. Wskazała, że na skierowanym do Niej piśmie zamieszczona została pieczątka kierownika Filii, który tam już nie pracował.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Organ zasugerował nadto możliwość odrzucenia przez Sąd skargi z uwagi na to, że Skarżąca nie określiła, na czym polegają naruszenia prawa przez organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

1. Na wstępie odnieść się należy do zawartej w odpowiedzi na skargę sugestii co do możliwości odrzucenia skargi.

W ocenie organu odwoławczego sytuacja, w której strona nie wskazuje na naruszenia prawa w postępowaniu drugoinstancyjnym, a jedynie w postępowaniu przed organem I instancji determinuje odrzucenie skargi.

Wyjaśnić jednak należy, że naruszenia prawa zaistniałe w postępowaniu przed organem I instancji, nie podlegają automatycznej sanacji w wyniku utrzymania decyzji w mocy przez organ odwoławczy. Utrzymanie w mocy decyzji I instancji, bez ustosunkowania się przez organ odwoławczy co do zaistniałych w toku postępowania wad, może samo w sobie stanowić o wadliwości postępowania.

2. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest dokonanie wykładni art. 27 ust. 1 ups i art. 6b ust. 3 p. 7 i 8 uzr. Organy obu instancji błędnie ograniczyły wykładnię prawa jedynie do reguł językowych wykładni. W takim podejściu do wykładni organy administracji publicznej zdają się nawiązywać do zasady clara non sunt interpretanda ( jasne nie wymaga interpretacji).

Tymczasem takie podejście do wykładni prawa jest już przestarzałe i nie jest stosowane przez Sąd Najwyższy od ponad 10 lat ( A. Municzewski "Reguły wykładni w orzecznictwie Sądu Najwyższego (1990-2000)" Szczecin 2000- maszynopis rozprawy doktorskiej). Sąd Najwyższy odwołuje się do zasady interpretatio cessat in claris (interpretację należy zakończyć, gdy osiągnięto jej jednoznaczny rezultat); w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, Sąd Najwyższy poddawał go również interpretacji systemowej i funkcjonalnej, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa, bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości. Takie podejście do wykładni prawa znalazło akceptację doktryny ( J.P. Tarno "Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego " W-wa 1999 s. 52- 53; E. Smoktunowicz "Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego- kpa" Białystok 1994 s. 18- 51; M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" W. Pr. 2002 s. 56 wraz z przypisami 18- 20).

Wykładnia prawa nie ogranicza się do wykładni danego przepisu (jako wyraźnie wyróżnionej graficznie jednostki redakcyjnej tekstu prawnego- zwykle oznaczonej jako artykuł (bądź jego fragment), ustęp, punkt czy litera; przy czym wyróżnienie punktów czy liter służyć ma w przepisach jedynie wyeksponowaniu szczególnie istotnych fragmentów przepisu- M. Zieliński- op. cit. s. 16, 17). Wykładnia prawa zakłada dekodowanie normy prawnej częstokroć z szeregu przepisów, w tym znajdujących się w różnych częściach tego samego aktu prawnego, bądź w kilku aktach prawnych- także różnego rzędu. W doktrynie trafnie wskazuje się, że wykładnią, czyli interpretacją przepisów prawnych, nazywa się operację myślową, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów ( M. Zieliński "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego" WN UAM 1972 s. 26 i n., Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 230).

W rozpatrywanej sprawie ustawodawca w art. 27 ust. 1 ups- w zakresie istotnym dla wyjaśnienia zagadnienia prawnego, koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy- wskazał, że zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym,...a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 p. 7 i 8 urz lub ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności.

Z konstrukcji tego przepisu wynika, że orzeczenie znacznego stopnia niepełnosprawności dziecka stanowi wystarczającą przesłankę przyznania zasiłku stałego ( z punktu widzenia kryterium stanu zdrowia dziecka)- bez potrzeby zawarcia w orzeczeniu powiatowego zespołu wskazań z punktu 7 i 8 ustępu 3 art. 6b urz. Zgodnie z art. 4 ust. 1 urz, do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę mającą naruszoną sprawność organizmu..., wymagającą niezbędnej w celu pełnienia ról społecznych stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W tej sytuacji zawarcie wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji ( art. 6b ust. 3 p. 7 urz) stanowiłoby w istocie wskazanie przesłanki orzeczenia znacznego stopnia niepełnosprawności w rozumieniu art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 urz, który to znaczny stopień niepełnosprawności dziecka stanowi wszak ( z punktu widzenia kryterium stanu zdrowia dziecka), odrębną przesłankę orzekania o zasiłku stałym.

W doktrynie i orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowano zasadę dokonywania takiej wykładni przepisów zawartych w aktach prawa hierarchicznie równych, by rezultat wykładni nie służył eliminowaniu jednego z tych aktów, lecz by dekodować normę prawną w oparciu o całokształt przepisów prawa należycie opublikowanych; należy bowiem odrzucić przypuszczenie, by ustawodawca dopuścił istnienie sprzeczności między dwiema normami, wymagającymi współstosowania ( postanowienie SN z 17 grudnia 1997- III CZP 47/97). Kierując się zatem ową zasadą- wymienienie w art. 27 ust. 1 uzp- punktu 7 i 8 ustępu 3 art. 6b urz, nie stanowi koniunkcji, a jedynie wskazuje na możliwość zawarcia wskazania w przypadku orzeczenia wobec dziecka stopnia niepełnosprawności umiarkowanego bądź lekkiego ( art. 3 p. 2 bądź 3 urz) bądź orzeczenia o niepełnosprawności przed ukończeniem 16 roku życia ( art. 1 pkt 3 w zw. z art. 4a ust. 1 urz) tylko jednego z tych dwu punktów powołanego ustępu 3 art. 6b urz. Z punktu widzenia poprawności legislacyjnej normodawca winien był wyrazić swą myśl słowem "albo", miast posłużyć się słowem "i", co prowadziłoby do trafnego rezultatu wykładni już na etapie wykładni językowej.

Za dokonaną przez Sąd wykładnią przemawiała także metoda wykładni celowościowej- ustawodawca dążył bowiem do zapewnienia zasiłku stałego osobie, która ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym- przy spełnieniu pozostałych przesłanek ustawowych- jako opiekun dziecka, realizuje jednocześnie zadania określone w art. 6b ust. 3 p. 7 i 8 urz, nie angażując "innej osoby". Stanowisko takie zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2004 r.- sygn. 4/II SA/Po 1579/02, który to pogląd Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela.

Jeśli w sprawie zachodziły wątpliwości co do sposobu rozumienia przez Powiatowy Zespół pojęć użytych w punktach 7 i 8 orzeczenia z dnia 18 września 2003 r., wydanego na podstawie art. 4a ust. 1 i art. 6 ust. 1 urz, obowiązkiem organów obu instancji było pouczenie Wnioskodawczyni o możliwości zwrócenia się do Powiatowego Zespołu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji ( art. 9 i art. 113 § 2 kpa)- czego organy obu instancji nie uczyniły, a co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca trafnie wskazuje na naruszenie czternastodniowego terminu do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ( § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzajów dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej (Dz.U. 114/01/1220) oraz siedmiodniowego terminu do przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu ( art. 133 kpa; przy czym wprowadzono w błąd Odwołującą się, że akta przekazano organowi odwoławczemu dnia[...]grudnia 2003 r., gdy uczyniono to dnia [...] stycznia 2004 r.- k. 8- 9 akt sądowych; k. 5 akt administracyjnych). Uchybienia owym terminom instrukcyjnym nie miały jednak wpływu na wynik sprawy.

Skoro zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszały prawo materialne i miało to wpływ na wynik sprawy, przeto na podstawie art. 145 § 1 p. 1 lit. a i c, i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153/02/ 1270 ze zm.- dalej upsa ) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 153/02/1271 ze zm.), orzeczono jak w punkcie 1 (pierwszym) sentencji wyroku.

3. W art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 228/03/2255 ze zm.- dalej uśr) ustawodawca wskazał na możliwość konwersji uprawnień do zasiłku stałego (przyznanego na podstawie art. 27 ust. 1 ups) w świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 uśr. Mimo zatem, że w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 64/04/593 ze zm.- dalej nups) nie przewidziano instytucji zasiłku stałego, a w art. 150 nups wprowadzono zasadę, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stosuje się przepisy tej ustawy, przedwczesne było umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 150, 160 i art. 161 nups decyzją Kierownika Filii P.- G. MOPR z dnia [...] maja 2004 r. Koniecznym bowiem będzie zbadanie- przy uwzględnieniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w niniejszym wyroku (art. 153 upsa)- czy Skarżąca spełniała przesłanki do zasiłku stałego w oparciu o art. 27 ust. 1 ups i czy nie zachodzi w stosunku do niej konwersja uprawnień z art. 58 uśr ( uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 marca 2005 r.- sygn. P 15/04- OTK-A 3/05/21).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 p. 1 lit. a i c, i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153/02/ 1270 ze zm.- dalej upsa ) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 153/02/1271 ze zm.), orzeczono jak w punkcie 2 (drugim) sentencji wyroku.

/-/I.Kucznerowicz /-/P.Miładowski /-/M.Dybowski

KB/