Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1467/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobow. do zał. wniosku, stw. że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzono grzywnę i oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 188, 149 par. 1 pkt 1, pkt 3, par. 1, par. 2, art. 151, art. 3 par. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.l 35 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 22 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SAB/Wa 221/21 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Wojewody M. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. zobowiązuje Wojewodę M. do rozpatrzenia wniosku P. S.A. z siedzibą w W. złożonego w dniu 11 maja 2021 r. w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. stwierdza, że organ administracji dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Wojewodzie M. grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiąca) złotych; 5. w pozostałej części skargę oddala; 6. zasądza od Wojewody M. na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 937 (dziewięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SAB/Wa 221/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Wojewody M. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że P. S.A. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody M. w rozpoznaniu wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji pn. "Budowa dwukomorowego szczelnego zbiornika bezodpływowego wraz z doprowadzeniem popłuczyn ze szczelnej nawierzchni torowej. Budowa instalacji oświetleniowych wraz z instalacją uziemienia toru ... Rozbiórka słupów stalowych sieci trakcyjnej przy torach ... i ... w ramach zadania inwestycyjnego "Przystosowanie toru nr ... linii kolejowej nr ... na stacji manewrowej W. do odstawiania przesyłek z ładunkami niebezpiecznymi".

Skarżąca domagała się zobowiązania organu do wydania decyzji, stwierdzenia że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ... złotych, bądź wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że 11 maja 2021 roku skarżąca złożyła do Wojewody M. wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę opisanej wyżej inwestycji.

Wojewoda M. pismem z dnia 2 sierpnia 2021 r. pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania. Organ uznał, że inwestor mimo wcześniejszego wezwania nie przedłożył decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest wymagana w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla terenów zamkniętych miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego wyznaczają tylko granice tych terenów. Dlatego zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla takiego terenu konieczne jest uzyskanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skarżący, pismem z dnia 11 sierpnia 2021 r. wniósł do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponaglenie w sprawie wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie ma podstaw do jego rozpoznania ze względu na charakter rozstrzygnięcia Wojewody M., czyli pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

Skarżąca wywodziła, że co do zasady tereny zamknięte nie są objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poza wyznaczeniem granic, co wynika z art. 4 ust. 3 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl, którego w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych.

Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W sytuacji, gdy teren zamknięty objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to plan wyznacza tylko granice tego terenu, co prowadzi do konieczności uzyskania warunków zabudowy. Wówczas plan oraz warunki zabudowy funkcjonują równocześnie, ale w istocie decyzja o warunkach zabudowy ma decydujące znaczenie dla procesu budowlanego. Niemniej, regulacja ta nie ma zastosowania dla terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu.

Przedmiotowy teren zamknięty został ustalony przez Ministra Infrastruktury, który jest odpowiednikiem Ministra ds. Transportu, stąd zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postanowień art. 4 ust. 3 nie stosuje się dla terenów zamkniętych ustalonych decyzją ministra właściwego ds. transportu.

Niezasadnym było uznanie przez organ, że skarżący miał obowiązek przedłożyć warunki zabudowy dla przedmiotowego terenu zamkniętego. Do terenów zamkniętych objętych wnioskiem, zastosowanie miał art. 4 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru miał charakter wiążący, nie tylko w zakresie obszaru tego terenu, ale też przeznaczenia i ewentualnych ograniczeń w zabudowie.

Nawet gdyby przedmiotowy teren zamknięty nie był ustalony decyzją ministra transportu, to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest obowiązujący, a w konsekwencji, nie ma możliwości wydania warunków zabudowy dla tego obszaru. Zatem wniosek skarżącego nie był dotknięty brakami i powinien być rozpoznany merytorycznie.

Wniesienie skargi na "bezczynność" było uzasadnione, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) stanowi bezczynność organu, na którą służy skarga stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (Uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.09.2013 r., I OPS 2/13). Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma zrekompensować skutki przewlekłego prowadzenia jego sprawy. Przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, w drugim półroczu 2020 roku wyniosło 4651,78 złotych, a skarżący domagał się połowy dziesięciokrotności tej kwoty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że z akt sprawy wynikało, iż P. S.A. z siedzibą w W., wystąpiło do Wojewody M. o wydanie decyzji pozwolenia na budowę dla inwestycji kolejowej opisanej wyżej.

Wojewoda stwierdził braki formalne wniosku i pismem z dnia 26 maja 2021 r., w trybie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał inwestora do ich usunięcia, pouczając, że nieusunięcie braków w terminie 30 dni od daty otrzymania wezwania, spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Termin na uzupełnienie braków wniosku upływał w dniu 30 czerwca 2021 r.

W dniu 18 czerwca 2021 r. inwestor przedłożył dokumenty. Po analizie uzupełnionych dokumentów organ stwierdził, że braki wskazane w wezwaniu nie zostały usunięte. Inwestor w dalszym ciągu nie przedłożył ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, wymaganej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741).

Następnie organ wojewódzki pismem z dnia 2 sierpnia 2021 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., powiadomił inwestora o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Jednocześnie wskazał, że w celu uzyskania pozwolenia na budowę, należy złożyć nowy - kompletny wniosek.

Sąd stwierdził, że bezsporne w sprawie było, że teren inwestycji objęty jest Uchwałą Nr ... Rady Gminy W. z dnia [...] 2002 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren ograniczony: od północy ul. P., od zachodu granicą gminy O. M., od południa granicą gminy W. i W., od wschodu granicą gminy W., położonego w gminie W., zw. obszar "M. K. G.". (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia [...] 2002r., nr ... , poz. ...).

Z § 66 tej uchwały, wynika że obszar na którym zaplanowaną inwestycję, to: "Teren 53 - TK. 1. Funkcja podstawowa - tereny kolejowe." Dla obszaru tego brak jest innych postanowień planistycznych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sprawie istotne znaczenia miała treść art. 4 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej u.p.z.p.). Zgodnie z ust. 3 art. 4 u.p.z.p., w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Z art. 4 ust. 4 ustawy wynika natomiast, że przepisów ust. 3 nie stosuje się do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu. Działki ewidencyjne, na których zaprojektowano inwestycję, zostały zaliczone do terenów zamkniętych, na podstawie decyzji Ministra Infrastruktury Nr 14 z dnia 18 września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe. Zgodnie z art. 14 ust. 6 u.p.z.p.: "Planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu". Zatem wyłączenie o którym mowa w art. 4 ust. 3 i art. 14 ust. 6 u.p.z.p., nie miało zastosowania w przypadku terenów zamkniętych ustalonych przez ministra właściwego do spraw transportu, a tereny takie objęte zostały przedmiotowym planem miejscowym. Choć § 66 ww. planu, ustala przeznaczenie tego obszaru pod tereny kolejowe, to nie zawiera żadnych dodatkowych ustaleń planistycznych, w tym jakiego rodzaju inwestycje są dopuszczone do realizacji.

Reasumując Sąd Wojewódzki wskazał, że w przedmiotowym planie miejscowym występuje teren kolejowy zamknięty, którego granice zostały oznaczone na załączniku graficznym do uchwały, jednakże, nie zostały określone jakiekolwiek szczegółowe ustalenia, pomimo że zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy była do tego zobowiązana. Wobec tego terenu zastosowanie miały ogólne zasady sporządzania planów, określone w ustawie planistycznej, w tym art. 15 ust. 2 u.p.z.p., określający obligatoryjne elementy planu miejscowego. Z części tekstowej jak i graficznej nie wynikają jakiekolwiek ustalenia względem przedmiotowego terenu zamkniętego, poza wskazaniem, że jest to teren kolejowy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaniechanie ustalenia dla terenu zamkniętego wszystkich elementów planistycznych wymienionych w art. 15 ust. 2 ww. ustawy, było naruszeniem zasad sporządzania planu.

Zdaniem Sądu, wezwanie skarżącej do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, wobec braku szczegółowych zapisów dla działek inwestycyjnych, które decyzją Ministra Infrastruktury zostały zakwalifikowane do terenów zamkniętych, było słusznym działaniem organu. Z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, iż: "Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio."

Sąd wskazał, że przy ocenie zarzucanej organowi bezczynności, istotne znaczenie miał art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, stosuje się art. 64 § 2 k.p.a., z tym, że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku. To, jaki rodzaj braku we wniosku o pozwolenie na budowę stwierdzi organ (formalny czy materialny), determinuje wezwanie do usunięcia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a., albo wydanie postanowienie na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Kwestią sporną było to, czy wystąpiły wskazane przez Wojewodę przyczyny pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania i czy prawidłowo zakwalifikowano je jako braki formalne - do których zastosowanie miał art. 64 § 2 k.p.a. Istotne było zatem przesądzenie, czy istniały braki wniosku do których usunięcia zobowiązana została skarżąca Spółka i czy miały charakter formalny. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W przypadku nieusunięcia braków formalnych nie dojdzie do etapu rozstrzygania sprawy, ponieważ zakończy się ona jeszcze na etapie formalnym. Pozostawienie podania bez rozpoznania nie jest aktem administracyjnym stanowiącym rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, lecz stanowi czynność materialno-techniczną. W orzecznictwie wskazuje się, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania, zwalnia z zarzutu bezczynności wówczas, gdy jest prawidłowa, tj. gdy została poprzedzona zasadnym wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych (wyrok NSAz4 marca 2020 r., sygn. I OSK 1374/19). Przepis art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego zawiera katalog dokumentów, które obligatoryjnie należy złożyć wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Analizując wniosek inwestora i wezwanie Wojewody wydane na podstawie art. 64 k.p.a., z przytoczonymi powyżej przepisami Sąd uznał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej słusznie dopatrzył się braków formalnych złożonego wniosku. Wojewoda na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. domagał się między innymi przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, wobec bezskutecznego upływu terminu na usunięcie wskazanego braku, Wojewoda zasadnie pismem z dnia 2 sierpnia 2021 r. pozostawił wniosek inwestora bez rozpatrzenia. Zdaniem Sądu, w tych okolicznościach, nie można było przypisać organowi bezczynności w sytuacji, w której zgodnie z przepisami nie nadał biegu wnioskowi inwestora z powodu nieusunięcia przez niego braków formalnych w zakreślonym terminie, bowiem tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek, właściwego organu administracji publicznej, załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 911/09, LEX nr 746326).

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

W skardze kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. zaskarżyły powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.: naruszenie art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm., dalej: Prawo budowlane) w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 4 ust. 3-4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 741, ze zm., dalej: u.p.z.p.) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca powinien był uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, i, co za tym idzie, załączyć ww. decyzję do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przez organ, podczas gdy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym realizowana miała być inwestycja, było niedopuszczalne z uwagi na obowiązywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ww. obszaru;

2. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) naruszenie art. 3 § 2 pkt 8, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.) przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie mimo przedstawionych w niej argumentów, oraz że rozstrzygnięcie organu o pozostawieniu podania bez rozpoznania skutkuje brakiem podstaw do przyjęcia jego bezczynności,

b) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie.

Spółka wniosła o uchylenie w całości skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku przez:

a) stwierdzenie że organ dopuścił się bezczynności, pozostawiając wniosek bez rozpoznania,

b) zobowiązanie organu do wydania, w terminie 14 dni decyzji rozpoznającej wniosek inwestora dla opisanej w ww. skardze inwestycji,

c) stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

d) przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej ... złotych tytułem rekompensaty za bezczynność organu lub, w przypadku uznania, iż nie zachodzą przesłanki do uznania tego żądania za zasadne o wymierzenie organowi grzywny;

oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek argumentacja zawarta w jej uzasadnianiu nie jest w całości trafna.

Mianowicie zasadnie zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu wadliwe przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że czynność Wojewody M. polegająca na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącej Spółki była prawidłowa, a tym samym organ ten nie dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie.

Prawidłowo Sąd Wojewódzki wskazał w uzasadnieniu, że w zależności od tego jaki rodzaj braku we wniosku o pozwolenie na budowę stwierdzi organ administracji (formalny czy materialny) zasadne będzie wezwanie do usunięcia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a., albo wydanie postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Odpowiednio nieusunięcie braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę skutkuje pozostawieniem go bez rozpoznania, natomiast niewykonania obowiązku usunięcia nieprawidłowości w zakresie rozwiązań projektowych (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego) wiąże się z koniecznością wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Stosownie do art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego, w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku.

W niniejszej sprawie Wojewoda M. pismem z 26 maja 2021 r. wezwał inwestora w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków wniosku o pozwolenie na budowę, w tym dołączenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji, z powołaniem przepisu art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego stanowiącego, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana.

Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że w sytuacji, gdy organ uznał za wymaganą decyzję o warunkach zabudowy, to wezwanie o jej złożenie przez inwestora było formalnie poprawne.

Rzecz jednak w tym, że niedołączenie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogło skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania (art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego) w przypadku, gdy na skutek wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. inwestor w wyznaczonym terminie złożył pismo wyjaśniające, że na terenie obejmującym zaprojektowane zamierzenie budowlane obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Przypomnieć należy, że w piśmie z 18 czerwca 2021 r. skierowanym do Wojewody M. inwestor przedstawił konkretne dane dotyczące terenu inwestycji oraz wyjaśnił, że projektowane roboty budowlane mają być realizowane na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem TK (terenu kolejowe), a przedmiotowa inwestycja polega na przystosowaniu toru do odstawiania przesyłek z ładunkami niebezpiecznymi, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie warunków technicznych dla torów do awaryjnego odstawienia uszkodzonych wagonów kolejowych przewożących towary niebezpieczne.

Jak wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, bezsporne w sprawie było to, że teren inwestycji objęty jest Uchwałą Nr ... Rady Gminy W. z [...] 2002 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a konkretnie znajduje się w obszarze o funkcji podstawowej – tereny kolejowe.

W takim stanie sprawy Wojewoda M. nie był uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., zajmując stanowisko, że skoro działki ewidencyjne przeznaczone pod projektowaną inwestycję zaliczone zostały do terenów zamkniętych na podstawie decyzji Ministra Infrastruktury z 18 września 2020 r., to w związku z regulacją art. 4 ust. 3 i 4 oraz art. 14 u.p.z.p., wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego.

Zaznaczyć należy, że na etapie badania braków formalnych wniosku organ nie powinien dokonywać merytorycznej oceny w zakresie zgodności dokumentacji projektowej z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Jeżeli zatem organ uznał, że obowiązujący na terenie inwestycji plan miejscowy – ze względu na szczególne uregulowania prawne dotyczące terenów zamkniętych – nie mógł być podstawą do oceny przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę, to powinien skorzystać z trybu przewidzianego w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia przez inwestora stwierdzonych nieprawidłowości z zastrzeżeniem, że niewykonanie postanowienia spowoduje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem w orzecznictwie i piśmiennictwie, wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawianego wniosku oraz jego załączników (por. wyroki NSA z 11 lutego 2020 r. II OSK 1892/19, 20 października 2010 r. II GSK 911/09; Prawo budowlane, Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Lexis Nexis, Warszawa 2014, str. 464).

W konsekwencji Sąd Wojewódzki, oceniając prawidłowość czynności organu w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania, nie powinien rozstrzygać sprou do co tego, czy obowiązujący na terenie przedmiotowej inwestycji plan miejscowy stanowił podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też wymagane było dodatkowo uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy.

Podkreślić należy, że treść art. 64 § 2 k.p.a. nakazująca pozostawienie podania bez rozpoznania, odnosi się do sytuacji, w której strona w ogóle nie uzupełniła braku formalnego uniemożliwiającego nadanie podaniu właściwego biegu.

Tymczasem w niniejszej sprawie nieodłącznie do wniosku decyzji o warunkach zabudowy było podyktowane tym, iż strona domagała się wydania pozwolenia na budowę na podstawie planu miejscowego obowiązującego na ternie inwestycji.

Dostrzeżona przez Sąd Wojewódzki wadliwość sporządzonego planu związana z brakiem szczegółowych ustaleń dla terenu kolejowego (zamkniętego), nie mogła stanowić podstawy do zastosowania przez organ trybu z art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego, a w konsekwencji pozostawienie wniosku bez rozpoznania z powodu nieprzedstawienie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Zaistniałe w sprawie sporne zagadnienie powinno być ocenione w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy, tak przez organy obu instancji, jak też w postępowaniu sądowym. Natomiast weryfikacja tej kwestii w związku z badaniem legalności czynności podjętej w trybie art. 64 § 2 k.p.a. była przedwczesna. Niewątpliwie w stanie faktycznym i prawnym sprawy przesądzenie obowiązku złożenia decyzji o warunkach zabudowy nie dotyczyło braków formalnych wniosku, lecz braków materialnych projektu budowlanego.

Z przyczyn omówionych wyżej należało uznać, że w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia braków formalnych wniosku oraz pozostawienia go bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

Tym samym zachodziła przesłanka do przypisania organowi bezczynności, z konsekwencjami wynikającym z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a.

W myśl uchwały NSA z 3 września 2013 r. I OPS 2/13, na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) służy skarga na bezczynność organu stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano na ukształtowane w orzecznictwie stanowisko, że z bezczynnością mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale także wówczas, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej.

W niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności, warunkujące stwierdzenie, że bezczynność Wojewody M. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Należało mieć bowiem na uwadze, że wniosek Spółki P. dotyczy zrealizowania inwestycji, która służyć miała usprawnieniu odcinka infrastruktury kolejowej.

Nie ulega wątpliwości, że w sprawie obiektu kolejowego zasada szybkości i prostoty postępowania ma szczególnie ważne znaczenie, co znajduje potwierdzenie w art. 35 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, w którym ustawodawca określił skrócony termin na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie realizacji inwestycji kolejowej.

Dlatego w przedmiotowym postępowaniu rzeczą organu było podjęcie działań zmierzających do jak najszybszego załatwienia sprawy, oczywiście z poszanowaniem wymogów wynikających z prawa materialnego. Tymczasem organ uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy, dokonując bezpodstawnie czynności polegającej na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Oczywiste nadużycie przez Wojewodę M. środka przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. warunkowało zakwalifikowanie jego bezczynności, jako mającej charakter rażącego naruszenia prawa.

W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi m.in. w razie jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 4 czerwca 2019 r. II OSK 3374/18; z dnia 17 maja 2019 r. I OSK 2171/17; z dnia 12 kwietnia 2022 r. II OSK 1602/21; z dnia 25 maja 2022 r. III FSK 282/22).

W rezultacie uzasadnione było wymierzenie grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.), w celu przeciwdziałania bezczynności organu w przyszłości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego względy prewencyjno-represyjne przemawiały za nałożeniem na organ grzywny, brak było natomiast istotnych przesłanek do przyznania stronie skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej, w tej więc części skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

12