Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2174/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6142 Szkoły wyższe niepaństwowe, w tym  zawodowe
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 49 ust 1 pkt 2, art 52 ust 1 i 2 , art 11 ust 6 i 7
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym
article: art 2, art 78, art 70 ust 5
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wyższej Szkoły Środowiska w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2691/11 w sprawie ze skargi Wyższej Szkoły Środowiska w B. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnienia do prowadzenia studiów II stopnia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 maja 2012 r. (sygn. akt II SA/Wa 2691/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. [...] w B. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnienia do prowadzenia studiów II stopnia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej - działając na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 2 oraz art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, z późn. zm.) - w uchwale nr [...] z dnia [...] października 2010 r. sformułowało negatywną ocenę jakości kształcenia na kierunku "ochrona środowiska", prowadzonym przez Wydział [...] W. [...] w B. na poziomie studiów drugiego stopnia, a następnie podtrzymało negatywną ocenę w uchwale nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r.

W uzasadnieniu podjętych uchwał, Prezydium PKA wskazało na nieprawidłowości dotyczące planów studiów i programów nauczania, braku zgodności znacznej części tematów prac dyplomowych z zakresem kierunku "ochrona środowiska" oraz niski poziom tych prac, niski poziom działalności naukowej, której znikoma skala nie uzasadnia uprawnienia do prowadzenia studiów drugiego stopnia.

W związku z powyższym, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 11 ust. 6 i ust. 7 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym:

1) zawiesił Wydziałowi [...] W. [...] w B. uprawnienie do prowadzenia studiów drugiego stopnia na kierunku "ochrona środowiska" do dnia 30 września 2013 r.;

2) ustalił, iż studenci będący w dniu zawieszenia uprawnień studentami studiów drugiego stopnia na kierunku "ochrona środowiska" prowadzonym przez Wydział [...] W. [...] w B. będą kontynuować kształcenie w tej uczelni;

3) zobowiązał Wydział [...] W. [...] w B., nie później niż do dnia 30 września 2013 r. do: a) skorygowania planów studiów i programów nauczania; b) podniesienia poziomu prac dyplomowych oraz poprawienia zgodności tematów tych prac z zakresem kierunku "ochrona środowiska"; c) podwyższenia poziomu działalności naukowej, tak aby uzasadniał uprawnienia do prowadzenia studiów drugiego stopnia;

4) ustalił, iż egzaminy dyplomowe studentów kierunku "ochrona środowiska" będą przeprowadzane na dotychczasowych zasadach;

5) ustalił, że w okresie zawieszenia uprawnień na kierunku "ochrona środowiska" zostaje wstrzymana rekrutacja studentów na ten kierunek;

6) nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w pkt 1 i 5.

W dniu [...] maja 2011 r. Rektor W. [...] wystąpił do Ministra z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił organowi brak jej wszechstronnego rozpatrzenia oraz błędną wykładnię art. 11 ust. 6 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym.

Rozpatrując ponownie sprawę, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu swego stanowiska organ centralny wskazał, że przepis art. 11 ust 6 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym jednoznacznie nakłada na ministra obowiązek podjęcia działania w związku z negatywną oceną jakości kształcenia dokonaną przez Państwową Komisję Akredytacyjną. Wyjaśniono przy tym, że uchwała Państwowej Komisji Akredytacyjnej nie podlega kontroli Ministra. Przeciwnie, uchwała ta jest dla niego wiążąca, zaś przepisy prawa nie przewidują żadnego (z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym) trybu jej wzruszenia.

Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego, organ stwierdził, że W. [...] w B., po otrzymaniu uchwały Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...] października 2010 r. nr [...], zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, który skierowała do Komisji. Wniosek ten był rozpatrywany na wspólnym posiedzeniu Zespołu Kierunków Studiów Rolniczych, Leśnych i Weterynaryjnych i Prezydium Komisji, ale w rezultacie Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej utrzymało w mocy negatywną ocenę jakości kształcenia na kierunku "ochrona środowiska" na poziomie studiów drugiego stopnia, prowadzonym na Wydziale [...] w/w uczelni. W związku z powyższym tryb wzruszenia uchwały Państwowej Komisji Akredytacyjnej został, w świetle obowiązujących przepisów na obszarze szkolnictwa wyższego, ostatecznie wyczerpany.

Minister wskazał również, że nie posiada prawnej możliwości oparcia swojej decyzji na innych przesłankach niż opinia Państwowej Komisji Akredytacyjnej, dlatego też po dokonaniu wnikliwej analizy całości dokumentacji w przedmiotowej sprawie, a w szczególności uchwał Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...] października 2010 r. i [...] stycznia 2011 r. oraz zastrzeżeń Komisji, dokonał wyboru łagodniejszej sankcji, zawieszając Wydziałowi [...]uprawnienie do prowadzenia studiów drugiego stopnia na kierunku "ochrona środowiska" do dnia [...] września 2013 r.

Na wyżej przedstawioną decyzję W. [...] w B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organowi obrazę przepisu art. 11 ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, również z w powiązaniu z art. 2, art. 78 i art. 70 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a ponadto naruszenie: art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym.

Odpowiadając na skargę, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wnosił jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako: "P.p.s.a.") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Powołując się na treść art. 11 ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym - brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji - Sąd podkreślił, iż z przepisu tego wynika, że negatywna ocena kształcenia prowadzonego przez uczelnię prowadzi do wszczęcia postępowania przez Ministra, którego przedmiotem nie jest ta ocena, lecz uprawnienia uczelni. Ocena kształcenia należy bowiem wyłącznie do Państwowej Komisji Akredytacyjnej, działającej w odrębnym trybie, w którym uczelni przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i przepis ten nie pozostawia wątpliwości, iż ocena Komisji wiąże Ministra. Organ centralny nie może zatem odstąpić od oceny Komisji, ani dokonać własnej oceny kształcenia a - w przypadku oceny negatywnej - jest obowiązany cofnąć albo zawiesić uprawnienie. Wdrożenie programu naprawczego przez uczelnię, po dokonaniu przez Komisję oceny i sformułowaniu jej jako negatywnej, nie uchyla zatem negatywnej oceny kształcenia.

Do oceny ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego – jak wywodził Sąd - ustawodawca pozostawił zatem jedynie ustalenie tego, czy rodzaj i zakres stwierdzonych przez Państwową Komisję Akredytacyjną naruszeń uzasadnia zastosowanie wobec uczelni sankcji mniej dolegliwej, jaką jest zawieszenie uprawnień do prowadzenia studiów wyższych na tym kierunku, czy też sankcji dalej idącej, tj. cofnięcia uczelni uprawnień do prowadzenia kształcenia. To z kolei prowadzi do wniosku, że tylko w tym zakresie organ miał możliwość miarkowania i oceny "uwzględniając rodzaj i zakres stwierdzonych naruszeń".

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że organ prawidłowo wywiązał się z nałożonego nań obowiązku, wynikającego z cytowanego powyżej art. 11 ust 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego przeanalizował wskazane przez Państwową Komisję Akredytacyjną zastrzeżenia i wybrał mniej dolegliwą sankcję, zawieszając Wydziałowi [...] W. [...] w B. uprawnienie do prowadzenia studiów drugiego stopnia na kierunku "ochrona środowiska" do dnia [...] września 2013 r. Działanie wiec organu w tym zakresie nie nosiło cech dowolności, miało bowiem podstawy, w obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przepisach ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym.

Zawarte w skardze zarzuty Sąd Wojewódzki uznał zatem za niezasadne. Sprowadzały się one – zdaniem Sądu - do polemiki z uchwałami Państwowej Komisji Akredytacyjnej, w których dokonano oceny działalności Szkoły. Podstawą prawną do wyrażenia takiej opinii był zaś art. 49 ust. 1 i 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którym Państwowa Komisja Akredytacyjna przedstawia ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego opinie i wnioski dotyczące: 1) utworzenia uczelni, przyznania uczelni uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia; 2) dokonanej oceny kształcenia na danym kierunku, w tym kształcenia nauczycieli oraz przestrzegania warunków prowadzenia studiów. Opinie w sprawach, o których mowa w ust. 1 pkt 1, Komisja wyraża w terminie nie dłuższym niż cztery miesiące od dnia otrzymania wniosku. W przypadku niewyrażenia opinii w tym terminie minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego podejmuje decyzję bez tej opinii. Z przytoczonego powyżej przepisu wynikało wiec – jak wywodził Sąd - że opinia taka nie ma charakteru aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., zatem nie podlega badaniu przez sąd administracyjny. Postępowanie w tym zakresie jest bowiem postępowaniem odrębnym, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a., zaś sama ocena jakości kształcenia nie jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków uczelni wynikających z przepisów prawa.

Sąd Wojewódzki akcentował również, że ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym w art. 52 ust 2 gwarantuje stronie, niezadowolonej z uchwały Prezydium podjętej w sprawach, o których mowa w art. 49 ust. 1 i 3, prawo zwrócenia się z wnioskiem do Komisji o ponowne rozpatrzenie sprawy, z którego to prawa strona skorzystała.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, W. z siedzibą w B. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe ich zastosowanie, to jest:

1. art. 11 ust. 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji) poprzez przyjęcie kierunku wykładni, zgodnie z którym organ dokonuje jedynie oceny formalnej wniosku dotyczącego uprawnienia, natomiast merytoryczną analizą zajmuje się wyłącznie Państwowa Komisja Akredytacyjna, bowiem doprowadziłoby to do sytuacji, w której o prawach i obowiązkach strony skarżącej organ rozstrzygałby bez zachowania zasad o charakterze gwarancyjnym, a rola organu sprowadzałaby się wyłącznie do automatycznego powtarzania ustaleń zawartych w uchwałach Komisji, a nie rzeczywistego ponownego rozpatrzenia sprawy i wszystkich podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących istoty sprawy;

2. art. 11 ust. 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji) w zw. z art. 2, art. 78 i art. 70 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem w państwie prawa nie powinno dochodzić do sytuacji, w której równolegle o pozbawieniu uprawnień strony decydują dwa odrębne podmioty tj. Państwowa Komisja Akredytacyjna powołana przez ministra właściwego ds. szkolnictwa wyższego w formie opinii skierowanej do uczelni i ministra oraz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, który wydaje decyzję bez możności weryfikacji opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej ze zgłoszonymi przez stronę zarzutami. Zdaniem skarżącego strona nie może być pozbawiona kontroli całego rozstrzygnięcia administracyjnego przez właściwy organ, w tym Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego nawet wówczas, gdy decyzja opiera się na opinii innego organu. Właściwy minister, rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, negatywną opinią Państwowej Komisji Akredytacyjnej nie może być przy tym związany m.in. co do oceny jakości kształcenia na danym kierunku studiów, ponieważ taka kontrola rozstrzygnięcia w istocie miałaby charakter pozornej oraz niezgodnej z zasadą praworządności, dokładnego zebrania i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, W. [...] z siedzibą w B. wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentowano zwłaszcza, że przyjęta przez Sąd Wojewódzki wykładnia prawa zmierzała do ograniczenia - a w analizowanym przypadku - wręcz do skrajnego zmarginalizowania kompetencji organu wyłącznie do drugorzędnego rozstrzygnięcia o cofnięciu lub zawieszeniu uprawnienia, a tym samym wprowadzała zakaz badania procedury wydania opinii przez Państwową Komisję Akredytacyjną, co naruszało konstytucyjne prawa skarżącej uczelni, w szczególności zagwarantowane w przepisach art. 2, art. 78 i art. 70 ust. 5 ustawy zasadniczej.

W państwie prawa – jak wywodził autor skargi kasacyjnej - nie powinno bowiem dochodzić do sytuacji, w której równolegle o pozbawieniu uprawnień strony decydują dwa odrębne podmioty tj. Państwowa Komisja Akredytacyjna, powołana przez ministra właściwego ds. szkolnictwa wyższego (w formie opinii skierowanej do uczelni i ministra) oraz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, który wydaje decyzję, bez możności jakiejkolwiek rzeczywistej weryfikacji opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej ze zgłoszonymi przez stronę zarzutami.

Zdaniem skarżącego, strona nie mogła być pozbawiona kontroli całego rozstrzygnięcia administracyjnego przez właściwy organ, w tym Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego nawet wówczas, gdy decyzja opierała się na opinii innego organu. Właściwy minister, rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, nie mógł być zatem związany negatywną opinią Państwowej Komisji Akredytacyjnej, co do m.in. oceny jakości kształcenia na danym kierunku studiów, ponieważ taka kontrola rozstrzygnięcia w istocie miałaby charakter pozornej oraz niezgodnej z zasadą praworządności, dokładnego zebrania i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego.

Zwracano też uwagę, że bez znaczenia było w tym przypadku, uwypuklane przez Sąd a quo, uprawnienie strony do zwrócenia się z wnioskiem do komisji o ponowne rozpatrzenie sprawy. W takim przypadku bowiem, zarówno PKA ponownie rozpatrując sprawę, jak i Minister, decydując o zawieszeniu bądź cofnięciu uprawnienia, nie prowadzą postępowania dowodowego, lecz nadal opierają się wyłącznie na tym samym raporcie przygotowanym przez zespół oceniający. Powoduje to, iż prawo niezadowolonej strony do ponownego rozpatrzenia sprawy jest uprawnieniem całkowicie pozornym.

Skarżący kasacyjnie podkreślał również, że odmienna struktura poszczególnych organów administracji publicznej wymusza uwzględnienie tej odmienności przez ustawodawcę przy konstruowaniu szczegółowych reguł proceduralnych w taki sposób, aby umożliwić jak najpełniejszą realizację zasady sprawiedliwości proceduralnej (z art. 78 zdanie 2. Konstytucji RP), ale przysługujący stronie środek odwoławczy musi być efektywny.

Wskazywano w tym miejscu również na art. 70 ust. 5 Konstytucji, który zapewnia autonomię szkół wyższych. Zatem każda ingerencja w tę autonomię - a za taką niewątpliwie należy uznać ocenę dokonywaną przez Państwową Komisję Akredytacyjną i jej konsekwencje - winna być obudowana gwarancjami proceduralnymi umożliwiającymi uczelni obronę.

Interpretacja przepisów omawianej ustawy, w duchu konstytucyjnym, winna zatem prowadzić do przyjęcia, iż - brzmienie cytowanego art. 11 ust. 6 - nie wyłącza merytorycznej kontroli uchwał PKA przez Ministra i nie obliguje go do wydania decyzji zawieszającej lub cofającej uprawnienie w każdym przypadku wydania negatywnej oceny jakości kształcenia przez PKA.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Sprowadzały się one wyłącznie do zarzutów obrazy prawa materialnego w postaci błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 11 ust. 6 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji), w tym również w powiązaniu w/w przepisu z art. 2, art. 78 i art. 70 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca kasacyjnie – W. [...] z siedzibą w B. kwestionowała bowiem pogląd, wyrażony przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, że treść art. 11 ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) przewidywała, iż negatywna ocena kształcenia prowadzonego przez uczelnię, dokonana przez Państwową Komisję Akredytacyjną, obligowała Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do wszczęcia postępowania, którego przedmiotem była nie w/w ocena, lecz uprawnienia uczelni. Ocena kształcenia należała zaś wyłącznie do Państwowej Komisji Akredytacyjnej, działającej w odrębnym trybie, w którym uczelni przysługiwał jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Ze stanowiskiem skarżącej nie można się jednak zgodzić.

Zgodnie z brzmieniem art. 11 ust 6 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, w przypadku negatywnej oceny kształcenia dokonanej przez Państwową Komisję Akredytacyjną, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, uwzględniając w szczególności rodzaj i zakres stwierdzonych naruszeń, w drodze decyzji, cofa albo zawiesza uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia.

Treść tego przepisu nie nasuwa zatem żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Minister działa w ramach związania treścią wspomnianej opinii i pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym od szeregu lat. Przykładowo jedynie należy wskazać w tym miejscu na (pochodzące z różnych okresów czasu) wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 października 2003 r. (sygn. akt I SA 989/03), z dnia 7 lutego 2007 r. (sygn. akt I OSK 1177/06) i z dnia 10 lutego 2012 r. (sygn. akt I OSK 1816/11).

W związku z powyższym, trafnie Sąd Wojewódzki przyjął, że przy takiej konstrukcji regulacji prawnej, ocena kształcenia w danej jednostce organizacyjnej uczelni, należy wyłącznie do Państwowej Komisji Akredytacyjnej. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego natomiast, w przypadku oceny negatywnej, rozstrzyga jedynie, uwzględniając w szczególności rodzaj i zakres stwierdzonych naruszeń, o cofnięciu albo zawieszeniu uprawnienia uczelni do prowadzenia studiów na danym kierunku i o określonym poziomie kształcenia. Wydając decyzję Minister bada przy tym, ale tylko pod względem formalnym, prawidłowość postępowania uchwałodawczego prowadzonego przed Komisją Akredytacyjną. Jedynie bowiem prawidłowo podjęta przez to gremium uchwała może zawierać ocenę kształcenia, mogącą stanowić podstawę do wydania decyzji przez organ administracji publicznej.

Z tego względu nie można było twierdzić, jak sugerował to autor skargi kasacyjnej, że w omawianym przypadku, o zawieszeniu uprawnień Uczelni decydowały dwa odrębne podmioty. Niezasadny był także pogląd, że istniał zakaz badania przez organ administracji publicznej procedury, obowiązującej przy wydawaniu przez Państwową Komisję Akredytacyjną opinii.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 11 ust. 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji) w zw. z art. 2, art. 78 i art. 70 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, trzeba również zauważyć, że i ten zarzut nie był trafny.

Zgodnie z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady określa ustawa. Przepis ten wiąże się ściśle z zasadą demokratycznego państwa prawa, zapewniającego m. in. prawo do sądu (art. 2 Konstytucji).

Zwrócić jednak w tym miejscu trzeba uwagę, że przedmiotowa ocena, dokonywana przez Państwową Komisję Akredytacyjną, nie była ani decyzją, ani orzeczeniem. Stanowiła jedynie opinię i to wydaną przez szczególne gremium, składające się z przedstawicieli: nauki, organizacji pracodawców i studentów (art. 48 ust. 2 w/w Prawa o szkolnictwie wyższym). Jak stwierdził przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2007 r. (sygn. akt I OSK 1177/06), Komisja ta (cyt. ) "nie jest ani organem nadzoru nad uczelniami, ani nawet organem państwowym, nie ma wiec publicznoprawnego statusu, (...) przedstawia tylko ministrowi wyłącznie opinie i wnioski, w tym dotyczące oceny kształcenia. (...) Uchwała Komisji nie stanowi innego aktu lub czynności w zakresie administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż Komisja nie jest, ani organem administracji publicznej ani jej uchwały nie dotyczą uprawnień lub obowiązków uczelni".

Dodatkowo zwrócić też trzeba uwagę, a co akcentował również Sąd Wojewódzki, że ustawodawca zapewnił Uczelni możliwość podważenia wydanej opinii, przewidując szczególny tryb quasi-odwoławczy ( art. 52 ust 2 w związku z art. 49 ust. 1 i 3), który gwarantował stronie, niezadowolonej z uchwały Prezydium prawo zwrócenia się z wnioskiem do Komisji o ponowne rozpoznanie sprawy.

Podkreślenia wymaga, iż tego rodzaju rozwiązanie prawne nie jest odosobnione w ustawodawstwie, zwłaszcza dotyczącym szeroko rozumianej nauki i procesu kształcenia. Przykładem tego są chociażby przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.).

Zgodnie z art. 9c ust. 9 w/w ustawy, ocena dorobku zawodowego nauczyciela, ustalona przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, jako jedynie element składowy postępowania o nadanie stopnia awansu nauczycielowi jest ostateczna i nie podlega skardze do sądu administracyjnego. W sytuacji zaś, w której ostateczna ocena dorobku zawodowego nauczyciela jest negatywna, możliwa jest ponowna ocena dorobku nauczyciela, choć po odbyciu, na wniosek zainteresowanego nauczyciela i za zgodą dyrektora szkoły, dodatkowego stażu w wymiarze 9 miesięcy ( art. 9c ust. 11 ustawy). Zatem, oceniany ma możliwość ponownego zaprezentowania swoich umiejętności i wykazania się w pracy dydaktycznej, choć jedynie w wyżej opisanych ramach (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1158/10, LEX nr 824456 i wyrok z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 959/11, LEX nr 1113277).

Podobna sytuacja zachodzi również w przypadku oceny nauczyciela dokonywanej przez dyrektora szkoły (art. 6a ust. 10 Karty Nauczyciela), któremu przysługuje odwołanie do zespołu oceniającego, powołanego przez wojewódzkiego kuratora oświaty a od wydanej przez ten zespół oceny nie przysługuje odwołanie. Podkreślenia przy tym wymaga, że w kwestii tej wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny (postanowienie z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt SK 27/11, OTK-A-2012/94), który pośrednio podzielił stanowisko, że opinia ( w tym wypadku o pracy nauczyciela) nie stanowiła decyzji administracyjnej, a zatem nie podlegała skardze do sądu administracyjnego.

Zbliżoną do omawianej jest także konstrukcja zawarta w w/w ustawie (art. 9b ust. 1, art. 9 ust. 1 i 1a – 3 ) dotycząca ciała opiniodawczego, jakim jest Komisja Kwalifikacyjnej, powołana do przeprowadzenia rozmowy kwalifikującej nauczyciela na dany stopień awansu zawodowego, a której merytoryczne stanowisko jest wiążące dla organu podejmującego decyzję (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1089/06, LEX nr 342505, z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 789/10, LEX nr 1095656 i z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 594/08, LEX nr 535248).

W myśl art. 70 ust. 5 Konstytucji szkoły wyższe mają zapewnioną autonomię na zasadach określonych w ustawie. Podobnie kwestię tę reguluje art. 4 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym przewidując, iż uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie. W ust. 2 omawianego przepisu ustawodawca stwierdził zaś, że uczelnia w swoich działaniach kieruje się zasadami: wolności nauczania, wolności badań naukowych oraz wolności twórczości artystycznej. Przykładowe przy tym wymienienie uprawnień uczelni zawiera art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy stanowiąc, że uczelnia ma w szczególności prawo do ustalania warunków przyjęcia na studia, w tym liczby miejsc na studiach, z wyjątkiem studiów medycznych, ustalania planów studiów i programów kształcenia, z uwzględnieniem standardów kształcenia określonych w przepisach wykonawczych do ustawy wydanych przez Ministra, weryfikowania wiedzy i umiejętności studentów a także wydawania dyplomów państwowych ukończenia studiów, potwierdzających uzyskanie tytułu zawodowego, oraz świadectw ukończenia studiów doktoranckich, studiów podyplomowych i kursów dokształcających.

Wprawdzie powyższe wyliczenie uprawnień uczelni ma charakter otwarty, nie sposób jednak przyjąć, że szkoła wyższa jest pod każdym względem w pełni niezależna. Przede wszystkim żaden przepis, nawet konstytucyjny, o tym nie stanowi a ponadto, wyżej wspomniane odesłanie w ustawie do rozporządzeń Ministra, dowodzi sytuacji zupełnie odmiennej.

Biorąc powyższe pod uwagę należało zatem uznać, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały naruszone wskazane w skardze kasacyjnej przepisy rangi konstytucyjnej.

Powyższe, prowadziło więc do wniosku, że wskazane przez skarżącą kasacyjnie podstawy zaskarżenia nie były usprawiedliwione, co skutkowało oddaleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej – na zasadzie art. 184 P.p.s.a.