Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 497/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art.5 ust. 5, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 94
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia WSA Dariusz Skupień Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr XI/124/99 w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w miejskim przedszkolu I. stwierdza nieważność § 1 pkt 2 i § 3 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr XI/124/99 w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w miejskim przedszkolu, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała, w części wskazanej w pkt I wyroku, nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Rada Miasta, z powołaniem się na przepis art. 5 ust. 5, art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) - nazywaną dalej ustawą o systemie oświaty, podjęła w dniu [...] maja 1999 r. uchwałę Nr Xl/124/99 w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w miejskim przedszkolu.

W myśl § 1 w/w uchwały odpłatność za pobyt dziecka w miejskim przedszkolu obejmuje: 1) skalkulowane koszty zakupu surowca zużytego do przyrządzania posiłków z uwzględnieniem norm żywieniowych ustalonych przez Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej, 2) częściową odpłatność za korzystanie z przedszkola (koszty organizacji i przyrządzania posiłków, a także koszty zajęć opiekuńczo-wychowawczych realizowanych w zakresie przekraczającym podstawy programowe). Natomiast w § 3 ust. 1 uchwały Rada ustaliła, iż w/w odpłatność wynosi 15 % najniższego wynagrodzenia za pracę pracowników ogłaszanego, na podstawie art. 774pkt 1 Kodeksu pracy, przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej.

Uchwałą Nr XIX/183/03 z dnia [...] grudnia 2003 r. zmieniającą uchwałę w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w miejskim przedszkolu Rada Miasta dokonała zmiany w treści § 3 ust. 1 uchwały Nr Xl/124/99 poprzez wprowadzenie nowej stawki odpłatności za przedszkole (o której mowa w § 1 pkt 2 uchwały z dnia [...] maja 1999 r.) - 14 % minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego przez Radę Ministrów. W związku ze stwierdzeniem przez organ nadzoru nieważności § 3 w/w uchwały stanowiącym o tym, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. i podlega ogłoszeniu na tablicach ogłoszeń miejskich przedszkoli, uchwałą Nr XXI/197/04 z dnia [...] lutego 2004 r. Rada Miasta zmieniła brzmienie § 3 uchwały Nr XIX/183/03 ustalając, że uchwała Nr XIX/183/03 wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Na uchwałę Nr Xl/124/99 Rady Miasta z dnia [...] maja 1999 r. skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył Prokurator Okręgowy domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej § 1 pkt 2 i § 3 ust. 1. Prokurator zarzucił w/w uchwale w zaskarżonym zakresie istotne naruszenie prawa w szczególności art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Skarżący podkreślił na wstępie, iż ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego co uzasadnił tym, że uchwała taka wydawana jest na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne adresowane do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym - w tym przypadku adresatami są rodzice i opiekunowie dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Na potwierdzenie powyższego Prokurator przywołał utrwalone w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych.

Prokurator zaznaczył, iż zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym radzie gminy przysługuje prawo stanowienia prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. W art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencję do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, jednakże z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tejże ustawy, tj. z zastrzeżeniem, iż przedszkole publiczne musi prowadzić bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Z powyższego skarżący wywiódł, iż nauczanie i wychowanie odbywa się w ramach podstawy programowej i jest bezpłatne, natomiast za świadczenia publicznych przedszkoli wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego dozwolone jest pobieranie opłat. Jednakże niezbędne jest przy tym określenie rodzaju świadczeń, które są odpłatne i wysokości opłaty odpowiadającej każdemu z tych świadczeń. Za niewystarczające uznał Prokurator wskazanie w uchwale, iż są to koszty zajęć opiekuńczo-wychowawczych realizowanych w zakresie przekraczającym podstawy programowe. Ponadto określenie opłaty tak jak uczyniła to Rada Miasta w § 1 pkt 2 i § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały powoduje przyjęcie jednej sztywnej opłaty, nakładającej na rodziców (opiekunów) obowiązek ponoszenia jej w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z dodatkowych świadczeń i w jakim rozmiarze. Natomiast obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne, jak zaznaczył skarżący, jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku z przyczynowym z oferowaną mu usługą, a przy ustalaniu omawianej opłaty konieczne jest szczegółowe wykazanie za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Sposób ustalenia w/w opłaty winien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Zgodnie z powyższym gdyby opłaty za świadczenia przedszkoli przekraczających podstawę programową zostałyby ustalone przez Radę Miasta z uwzględnieniem zasady ekwiwalentności i odpowiednio skalkulowane to rnożliwe byłoby uznanie takiej uchwały za zgodną z regulacjami rangi ustawowej. Na poparcie swojego stanowiska zawartego w skardze Prokurator powołał się na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych w tym samym przedmiocie.

Na marginesie skarżący wskazał, iż w zaskarżonej uchwale nie uwzględniono okoliczności, że poszczególne dzieci pozostają w przedszkolu na różną ilość godzin.

W odpowiedzi na skargę reprezentujący Radę Miasta pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o orzeczenie o niezgodności z prawem § 1 pkt 2 i § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Pełnomocnik nie zgodził się z argumentami Prokuratora zawartymi w skardze. Organ podkreślił, iż organ nadzoru nie zakwestionował zapisów uchwały odnośnie sposobu ustalenia w niej odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu. Ponadto zwrócił uwagę, iż w dniu [...] maja 2009 r. upłynęło 10 lat od uchwalenia zaskarżonej uchwały, natomiast odpłatność za pobyt dziecka w przedszkolu jako świadczenie okresowe przedawnia się z upływem trzech lat.

Pełnomocnik organu dodał, iż w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały treść art. 14 ust. 5 ustawy nie odbiegała od brzmienia tego artykułu obecnie, a jedynie zmieniło się orzecznictwo co do oceny czy uchwała na podstawie w/w przepisu jest aktem prawa miejscowego. Organ zwrócił ponadto uwagę na uchwałę Sądu Najwyższego z 1992 r, sygn. akt III AZP 30/92 uznającej, iż rada gminy ustalając odpłatność za korzystanie z przedszkoli, nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących. Zdaniem pełnomocnika organu skoro zaskarżona uchwała w dacie jej podjęcia nie była zgodnie z w/w uchwałą Sądu Najwyższego aktem prawa miejscowego to niedopuszczalne jest obecnie orzekanie o jej nieważności.

Ponadto organ wyjaśnił, iż kwestionowana przez Prokuratora opłata została skalkulowana przez Radę Miasta na minimum 9 godzin czynnych przedszkoli w ten sposób, iż 5 godzin jest bezpłatne, a 4 godziny są płatne przez rodziców. Odstąpienie od uśrednienia w tym zakresie zdaniem pełnomocnika organu spowodowałby, że w każdej z 24 placówek przedszkolnych w gminie odpłatność byłaby inna, a to skutkować mogłoby dyskryminacją.

W załączeniu pisma z dnia [...] sierpnia 2009 r. organ nadesłał do tutejszego Sądu odpis uchwały Nr LI/666/09 z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Miasto, wnosząc jednocześnie o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego.

Na rozprawie w dniu 3 września 2009 r., na której doręczony został skarżącemu odpis pisma organu z dnia [...] sierpnia 2009 r., Prokurator wniósł o nieuwzględnienie złożonego przez organ wniosku o umorzenie postępowania, dodając, iż uchwała z [...] sierpnia 2009 r. zgodnie z treścią § 10 tejże uchwały wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2010 r., a zatem zaskarżona uchwała pozostaje w obrocie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Mając na względzie stanowisko zaprezentowane przez organ samorządu terytorialnego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, Sąd ten uznał za konieczne, jeszcze przed wdaniem się w rozważania merytoryczne, ocenić słuszność przedstawionego tam wniosku o umorzenie postępowania wszczętego skargą Prokuratora.

Jak wynika z uchwały Rady Miejskiej przedstawionej do kontroli sądowoadministracyjnej, podjęta ona została w dniu [...] maja 1999r.

Przedstawiona przez Radę uchwała nr LI/666/09 z dnia [...] sierpnia 2009r. zawiera postanowienie o utracie mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały nr Xl/124/99 z dnia [...] maja 1999r. Na podstawie wskazanej regulacji wejście w życie uchwały nastąpić ma po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2010r.. Tym samym utrata mocy obowiązującej zaskarżonej przez Prokuratora uchwały z dnia [...] maja 1999r. uzależniona od daty publikacji uchwały uchylającej ją, nie pozwala na akceptacje stanowiska Rady Miejskiej wyrażonego w piśmie z dnia [...] sferpnia 2009r. Zaskarżona uchwała obowiązuje jeszcze w chwili orzekania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i nie jest bezprzedmiotowym orzekanie o jej zgodności z prawem.

Niewątpliwie uchwała ta istniała w obrocie prawnym przez ponad 10 lat i jako powszechnie obowiązujące w tym czasie prawo mogła wywołać skutki prawne. Abstrahując zatem od faktu, iż zaskarżona uchwała stanowi obowiązujący w chwili orzekania przez Sąd akt prawny, zważyć należy także, iż zaskarżenie uchwały samorządu terytorialnego przez Prokuratora ma na celu stwierdzenie jej nieważności ex tunc. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia( por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 póz. 125, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 publ.LEX nr 327767).

W uchwale z dnia 14 września 1994r. W 5/94 OTK 1994, nr 2, poz. 44 Trybunał Konstytucyjny - dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. -przyjął, że przewidziana w powołanym przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wówczas, gdy uchwała została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, a zmiana lub uchylenie podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały ( por. również glosę aprobującą do tej uchwały P.Tuleji, Monitor Prawniczy 1995, nr 5, s. 141). W konsekwencji w judykaturze i doktrynie prezentowany jest pogląd, który Sąd orzekający aprobuje, że uchylenie uchwały przez organ, który ją podjął, uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego wyłącznie wówczas, gdy zaskarżona uchwała nie wywołuje już żadnych skutków prawnych ( wyrok NSA z dnia 4 marca 2005r. OSK 1290/04, W.Chróścielewski w:W.Chróścielewski, Z.Kmieciak Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną. W-wa 1995,s. 137).

Wskazana konstatacja powoduje konieczność podjęcia dalszych, merytorycznych rozważań, co do słuszności zarzutów postawionych w skardze.

Na ich wstępie zauważyć należy, iż po wniesieniu skargi Sąd, zgodnie z art. 147 u.p.p.s.a. w razie jej uwzględnienia, orzeka o nieważności uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji.

Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r. , SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Uwzględniając przytoczone zasady oceny obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, gdyż została podjęta z istotnym naruszeniem wskazanych dalej przepisów.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej Nr Xl/124/99 w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w miejskim przedszkolu z dnia [...] maja 1999r.

Zdaniem Sądu, w pierwszej kolejności przesądzenia wymagała kwestia charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, jako zagadnienia o najdalej idących konsekwencjach dla bytu prawnego tego aktu. Co prawda brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego, jednakże w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002r. Sygn. akt l SA 2160/2001 LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 3 października 2006r. Sygn. akt l OSK 908/06, niepublik., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005r. Sygn. akt l OSK 971/2005, LEX nr 196727).

Obecnie nie budzi już wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm. - przytaczanej w dalszych wywodach jako "ustawa oświatowa" jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. (l OSK 971/05, LEX nr 196727) został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych.

W ocenie NSA, za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.

W związku ze stanowiskiem Rady, kwestionującym możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na to, że w dacie jej wydania treść art. 94 u.s.g. ograniczała taką możliwości do jednego roku od daty jej podjęcia należy odwołać się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 16 lutego 2006 l OSK 1336/05, zgodnie z którym sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej do niego uchwały Rady Gminy ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Jednak w braku odmiennych uregulowań w przepisach przejściowych, konsekwencje ewentualnego naruszenia prawa rozpatruje w świetle przepisów obowiązujących w dacie orzekania, a więc z uwzględnieniem obowiązującego w tej dacie brzmienia art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli więc zaskarżona uchwala Rady Miejskiej jest aktem prawa miejscowego (przepisem gminnym) to w każdym czasie dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności. W wyroku z 16 maja 2001 r., III SA 2622/00, ONSA 2002, z. 3, poz. 114), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż znowelizowany ustawą z 12 maja 2000 r. art. 94 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia.

W zaskarżonej uchwale Rada, między innymi, postanowiła: w § 1 że odpłatność za pobyt dziecka w miejskim przedszkolu obejmuje 1) skalkulowane koszty zakupu surowca zużytego do przyrządzania posiłków, z uwzględnieniem norm żywieniowych ustalonych przez ministra zdrowia i Opieki Społecznej; 2) częściową odpłatność za korzystanie z przedszkola ( koszty organizacji i przyrządzania posiłków, a także koszty zajęć opiekuńczo-wychowawczych realizowanych w zakresie przekraczającym podstawy programowe). Dalej w § 3 pkt 1 uchwały stwierdzono, że odpłatność o której mowa w § 1 pkt 2 wynosi 15 % najniższego wynagrodzenia za prace pracowników ogłaszanego na podstawie art. 77 4 kodeksu pracy przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej.

Uchwalając powyższe regulacje jako podstawę prawną aktu normatywnego, w którym je zawarto Rada Miejska wskazała art. 5 ust. 5, art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996r, Nr 67, poz. 329 z późn. zm.).Uchwałą Nr XIX/183/03 z dnia [...] grudnia 1999r. Rada Miejska dokonała zmiany § 3 ust 1 uchwały nr Xl/124/99 w ten sposób, że ustaliła odpłatność, o której mowa w § 1 pkt 2 na poziomie 14% minimalnego wynagrodzenia za prace ustalanego przez Radę Ministrów.

Art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty stanowi, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin.

Stosownie zaś do art. 14 ust. 5 ustawy opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy. W myśl art. 6 ustawy przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach.

Dla oceny regulacji zawartych w przedstawionej uchwale istotne znaczenie ma przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy.

Z przywołanego wyżej przepisu wynika jasno, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty.

W tym miejscy należałoby określić znaczenie użytego w treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty pojęcia "opłata", gdyż nie istnieje jego definicja ustawowa.

Bezwzględnie, pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii: podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej ), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa ( opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.)-

Opłatę możemy zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter ma opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2006, str. 157).

W świetle przywołanych przepisów, nie budzi również wątpliwości kompetencja rady do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może zaś ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne.

Konsekwentnie do powyższego rada gminy nie może ustalać odpłatności za świadczenia, które mieściłyby się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia takie są bezpłatne, a także nie może obciążać opłatami rodziców dziecka korzystającego wyłącznie z pięciogodzinnej opieki przedszkolnej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ustawy opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. W wyroku z dnia 3 marca 2009 r, l OSK 1189/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Podobny pogląd został wyrażony w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r, IV SAM/r 150/08, z dnia 5 lutego 2008 r., III SA/Wr 622/07 (Lex nr 372638), z dnia 30 maja 2007 r., IV SA/Wr 122/07 (Lex nr 322173), z dnia 24 września 2008 r, III SA/Wr 358/08, z dnia 8 sierpnia 2006 r, IV SA/Wr 94/06 (Lex nr 235607), z dnia 18 lipca 2007 r, IV SA/Wr 213/07 (Lex nr 471665), z dnia 7 maja 2008 r., wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Lu 167/08 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 marca 2009 r., III SA/Gd 476/08 baza LEX, zob. również przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych).

Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą.

Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy

podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie.

Takie ogólnikowe ujęcie przedmiotowej opłaty powoduje w istocie przyjęcie tylko jednej, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole, oraz bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świaldczeń (a jeśli nawet tak, to w jakim rozmiarze).

Podkreślić trzeba, że kontrolowana uchwała jako akt prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym powinna zakresem swojego uregulowania obejmować wszystkie możliwe sytuacje. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, akt normatywny (a takim jest przedmiotowa uchwała) powinien zawierać próbę zdefiniowania danego określenia, jeżeli jest ono wieloznaczne lub nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości albo znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe. Wprowadzenie w uchwale będącej aktem prawa miejscowego uregulowań sformułowanych w sposób trudny do jednoznacznego odczytania stanowi istotne naruszenie prawa.

Zawarte w § 3 ust. 1 zakwestionowanej przez Prokuratora w rozpoznawanym przypadku uchwały sformułowanie takiego warunku nie spełnia. W uchwale nie określono rozmiaru (czasu korzystania) i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole publiczne oraz ich jakości.

Słusznie Prokurator zauważa, że kierując się zasadą ekwiwalentności świadczeń opłatę wnosi się za konkretne świadczenia, przekraczające podstawę programową. W ustawie nie przewidziano bowiem pojęcia "opłaty stałej". Reasumując wskazać należy, że podejmując zakwestionowaną przez Prokuratora uchwałę Rada Miejska dokonała istotnego naruszenia prawa, polegającego na braku wykazania, że realizując program wychowania przedszkolnego wykracza się poza jego ramy i z tego tytułu żąda uiszczenia opłaty za dodatkowe świadczenia z tym związane.

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o

samorządzie gminnym - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 pkt 2 i § 3 ust. 1

Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części objętej stwierdzeniem nieważności.