Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 304/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 2.
journal: Dz.U. 2014 poz 1146
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 187 poz 1 art. 107, art. 108.
law: Rozporządzenie Komisji (UE) NR 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w  zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia WSA (del.) Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. M. "O." w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 722/18 w sprawie ze skargi S. M. "O." w N. na informację Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w O. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] ([...]) w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. M. "O." w N. na rzecz Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w O. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 24 stycznia 2019 r., oddalił skargę S. M. "O." w N. na informację Zarządu Województwa Warmińsko – Mazurskiego w O. z dnia [...] listopada 2018 r., w przedmiocie nieuwzględnienia protestu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

S. M. "O." w N. złożyła w dniu 29 marca 2017 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Wzrost efektywności energetycznej budynków mieszkalnych SM O. poprzez ich kompleksową termomodernizację" w konkursie nr [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014-2020 Oś priorytetowa 4 – Efektywność energetyczna, Działanie 4.3 Kompleksowa modernizacja energetyczna budynków, Poddziałanie 4.3.2. Efektywność energetyczna w budynkach mieszkalnych, organizowanym przez Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego w O.. Wniosek dotyczył dofinansowania w kwocie 892.333,27zł.

Wniosek ten został pozytywnie zweryfikowany w zakresie wymogów formalnych oraz uzyskał pozytywną ocenę kryteriów formalnych. Nie otrzymał jednak pozytywnej oceny kryteriów merytorycznych ze względu na niespełnienie kryterium merytorycznego ogólnego nr 6: "pomoc publiczna i pomoc de minimis".

Pismem z dnia [...] października 2018 r. organ poinformował stronę skarżącą o negatywnej ocenie wskazując, że wniosek dotyczył dofinansowania wynoszącego 60,99% wydatków kwalifikowanych, zaś w § 6 pkt 8 Regulaminu konkursu przewidziano dla tego rodzaju projektów maksymalny poziom dofinansowania wynoszący 45% wydatków kwalifikowanych na poziomie projektu. Ponadto w pakt 12 tego paragrafu dla projektów podlegających zasadom udzielania pomocy publicznej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 28 sierpnia 2015 r. w sprawie udzielania pomocy na inwestycje wspierające efektywność energetyczną w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020 (dalej: "rozporządzenie MIiR"), wskazano minimalny wkład własny beneficjenta wynoszący 55% wydatków kwalifikowanych na poziomie projektu. Według organu zgodnie z zapisami Regulaminu, według wskazanego przez wnioskodawcę schematu pomocowego możliwy poziom dofinansowania wynosił 45% i nie został przez Instytucję Zarządzającą powiększony o dodatkowe 20 punktów procentowych. Oznaczało to, że wnioskodawca zastosował błędny poziom dofinansowania, niezgodny z poziomem dopuszczonym w konkursie, co skutkowało negatywną oceną tego kryterium.

Wniesiony przez S. protest nie został uwzględniony, o czym powiadomiono stronę pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Organ podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wskazał, że strona przyjęła maksymalny możliwy poziom dofinansowania wskazany w rozporządzeniu, co było w ocenie organu błędem, gdyż rozporządzenie wskazuje jedynie na możliwość zwiększenia 30% intensywności wsparcia pod pewnymi wskazanymi warunkami o 20%, 10%, 15% oraz 5%, do łącznej maksymalnej wysokości 65% (§ 11 pkt2). Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Warmińsko-Mazurskim na lata 2014-2020 skorzystała z możliwości zwiększenia wartość udzielanej pomocy i zwiększyła intensywność wsparcia w przedmiotowym konkursie z 30% do 45%, co zostało wskazane w Regulaminie konkursu (§ 6 pakt 8 i pakt 12).

Konkludując, organ uznał, że wnioskodawca zastosował błędny poziom dofinansowania, dla projektów objętych pomocą publiczną, zgodnie z Rozporządzeniem MIiR, lecz niezgodnie z dopuszczonym w przedmiotowym konkursie poziomem dofinansowania dla projektów podlegających zasadom pomocy publicznej ze względu na zatwierdzony przez Instytucję w Regulaminie konkursu poziom równy 45%. Dlatego sporne kryterium zostało ocenione negatywnie.

Sąd I instancji oddalając skargę na tą informację wskazał, że kwestią sporna między stronami była wysokości dofinansowania, o jakie mogła ubiegać się skarżąca - czy we wniosku o dofinansowanie należało przyjąć jego górną granicę procentowo określoną w Regulaminie konkursu w wysokości 45% wydatków kwalifikowanych na poziomie projektu, czy też możliwe było jej przyjęcie w wyższej wysokości, stosując wprost przepisy obu rozporządzeń, wskazujące na górną granicę 65% ww. wydatków.

Sąd I instancji podzielił w tej kwestii stanowisko Instytucji zarządzającej.

W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy wdrożeniowej i Regulaminu poprzez dokonanie oceny wniosku, w ramach spornego kryterium. Ocena ta była zgodna z zasadami Regulaminu. Sąd przyznał rację organowi organ twierdzącemu, że przystępując do konkursu, skarżąca zaakceptowała jego zasady. Wskazał, że w Regulaminie znajdował się zapis mówiący, że przystąpienie do konkursu jest równoznaczne z akceptacją przez wnioskodawcę postanowień niniejszego Regulaminu (§1 ust.3), dlatego skarżąca powinna zaakceptować zawarte w nim zasady także w odniesieniu do określonego w § 6 ust. 8 maksymalnego poziomu dofinansowania wynoszącego 45% wydatków kwalifikowanych.

Zdaniem Sądu nie wystąpiła zarzucana niezgodność pomiędzy zapisami Regulaminu a treścią wskazanych w skardze rozporządzeń. Przepis § 11 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 28 sierpnia 2015 r. w sprawie udzielania pomocy na inwestycje wspierające efektywność energetyczną w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020 (Dz.U.2015.1363) wskazuje, że maksymalna intensywność pomocy jest zwiększana zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 traktatu (Dz.U. UE.L 2014, poz.187.1). To zaś rozporządzenie stanowi w art. 38 ust. 5, a także w ust. 6 o możliwości zwiększenia, przy czym nie jest to zwiększenie obligatoryjne, lecz zależne od organizatora konkursu. Sąd wskazał przy tym, że przepisy, zawarte w obu rozporządzeniach, dotyczące zwiększenia pomocy, adresowane są nie do podmiotu składającego wniosek o dofinansowanie, lecz do organizatora konkursu, uwzględniającego (albo nie) ich treść podczas tworzenia zasad konkursu, co przekłada się następnie na treść regulaminu konkursu. Tak więc treść obu rozporządzeń ma znaczenie, ale nie na etapie składania wniosku i rozpatrywania wniosku.

Zdaniem Sądu I instancji przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r., o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1146, dalej: ustaw wdrożeniowa), w brzmieniu obowiązującym podczas toczącego się konkursu nie pozwalały na tak daleko idącą modyfikację wniosku, jak zmiana zakresu dofinansowania. W sprawie należało zastosować art.43 ustawy wdrożeniowej w brzmieniu sprzed 2 września 2017 r., bowiem konkurs został rozpoczęty w poprzednim stanie prawnym. Ponadto Regulamin w § 10 pakt 8 zawierał zastrzeżenie, że możliwe jest uzupełnienie wniosku o braki formalne lub poprawienie oczywistych omyłek, przy czym nie może ono prowadzić to do istotnej modyfikacji wniosku. Dlatego organ nie mógł wezwać strony do modyfikacji wniosku w spornym zakresie. Poprawienie wniosku w zakresie wysokości dofinansowania, o które ubiegała się skarżąca, byłoby istotną modyfikacją wniosku, której nie dopuszczały ani ustawa, ani regulamin. Dlatego, w ocenie Sądu I instancji, zaniechanie wezwania skarżącej do uzupełnienia wniosku nie stanowiło naruszenia przepisów ustawy wdrożeniowej, w tym w szczególności art. 43 ust. 1 tej ustawy.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art.61 ust.8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.

S. M. "O." w N. skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:

1. art. 37 ust. 1 i art. 41 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 6 ust. 6 i § 6 ust. 8 oraz § 5 ust. 1 regulaminu konkursu poprzez błędną wykładnię Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie udzielania pomocy na inwestycje wspierające efektywność energetyczną w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014 – 2020 oraz rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 i niewłaściwe określenie poziomu dofinansowania, jak również niewłaściwe określenie rodzaju wnioskodawcy i beneficjenta, którym jest przedsiębiorstwo, a co za tym idzie dokonanie oceny projektu na podstawie kryteriów sprzecznych z postanowieniami regulaminu i wytycznymi ww. rozporządzeń;

2. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez nierzetelny dostęp do informacji dotyczących warunków wyboru projektów z uwagi na udzielenie błędnej informacji (mailowej) w sprawie wielkości możliwego dofinansowania, a przez to brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku polegający na błędnym przyjęciu, że nie spełniono kryterium – Kryterium merytorycznego ogólnego (obligatoryjnego) nr 6 "Pomoc publiczna i pomoc de minimis".

Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpoznania przez Instytucję Zarządzającą oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zarząd Województwa Warmińsko – Mazurskiego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419). Należy także podkreślić, iż z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że o ich skuteczności nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

Na wstępie należy podkreślić, iż skarga kasacyjna zawiera tylko zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego przez WSA przez błędna ich wykładnię. Zatem ustalony w sprawie stan faktyczny nie jest kwestionowany przez skarżącą. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię może stanowić podstawę kasacji, jeżeli pozostaje w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy. Wywodzący się z niej zarzut naruszenia konkretnego przepisu może doprowadzić do uwzględnienia kasacji, gdy miało ono wpływ na rozstrzygnięcie, to jest jeśli na skutek błędnej wykładni zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu (por.: wyrok SN z dnia 7 marca 2002 r., sygn. akt II CKN 727/99 – Lex Polonica). Należy dodać, iż adresatem naruszenia prawa zarówno materialnego jak i procesowego może być tylko sąd I instancji, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Po przeanalizowaniu wyżej wskazanych zarzutów (pomieszczonych w punktach 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej) Naczelny Sąd Administracyjny ich nie podzielił. Sąd I instancji nie naruszył art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez "nierzetelny dostęp do informacji dotyczących warunków wyboru projektów z uwagi na udzielenie błędnej informacji (mailowej) w sprawie wielkości możliwego dofinansowania, a przez to brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku polegający na błędnym przyjęciu, że nie spełniono kryterium – Kryterium merytorycznego ogólnego (obligatoryjnego) nr 6 "Pomoc publiczna i pomoc de minimis", po pierwsze dlatego, że Sąd przepisu tego nie stosował. Natomiast WSA prawidłowo ocenił, iż zarzut taki skierowany pod adresem Instytucji Zarządzającej jest niezasadny. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji kierowanie do IZ przed złożeniem wniosku, pytań w sprawie możliwej wysokości dofinansowania, nie mogło doprowadzić do wiążących prawnie odpowiedzi. "Z treści pytań wynika, że miały ogólny i teoretyczny charakter i takie też były odpowiedzi. Ich uzyskanie nie zwalniało skarżącej z odpowiedzialności za treść złożonego wniosku. Ponadto pytania nie zostały zadane przez skarżącą, lecz przez inny podmiot, jeszcze przed przystąpieniem przez skarżącą do konkursu. Z art.41 ust.2 ustawy wdrożeniowej wynika, że w regulaminie konkursu powinien się znaleźć między innymi opis sposobu, w który Instytucja będzie udzielała wnioskodawcy wyjaśnień w kwestiach dotyczących konkursu. Zatem rzeczywiście, na IZ spoczywają w trakcie konkursu pewne obowiązki informacyjne, ale wobec wnioskodawcy, czyli podmiotu, który złożył już wniosek o dofinansowanie, a nie wobec każdego, kto zwróci się o udzielenie wyjaśnień." (s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny podzielił wniosek Sądu I instancji, iż nie doszło w analizowanej sprawie do naruszenia art.37 ust.1 ustawy wdrożeniowej poprzez nierzetelny dostęp do informacji dotyczących warunków wyboru projektów i udzielenie błędnej informacji mailowej co do wielkości możliwego dofinansowania, a przez to brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku, prowadzący do niewłaściwego przyjęcia, że nie spełniono kryterium merytorycznego ogólnego obligatoryjnego nr 6.

Przechodzą do zarzutu z punktu 1 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za niezasadny. W ocenie NSA Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż wykładnia dokonana przez Instytucję Zarządzająca wskazanych przepisów ustawy wdrożeniowej, przepisów rozporządzeń i przepisów Regulaminu jest właściwa. Rację ma Sąd I instancji podkreślając, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy wdrożeniowej i Regulaminu poprzez dokonanie oceny wniosku, w ramach spornego kryterium. Ocena ta jest zgodna z zasadami Regulaminu. Przystępując do konkursu, skarżąca zaakceptowała zasady tegoż Regulaminu, w tym także zawarte w nim zasady określonego w § 6 ust.8 maksymalnego poziomu dofinansowania wynoszącego 45% wydatków kwalifikowanych, a w ramach wniesionej skargi do Sądu I instancji nie może skarżąca kwestionować ważności zapisów Regulaminu. Zasadnie WSA uznał, że nie wystąpiła zarzucana w skardze niezgodność pomiędzy zapisami Regulaminu a treścią wskazanych w skardze rozporządzeń, ponieważ § 11 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 28 sierpnia 2015 r. w sprawie udzielania pomocy na inwestycje wspierające efektywność energetyczną w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020 (Dz.U z 2015 r., poz. 1363) wskazuje, że maksymalna intensywność pomocy jest zwiększana zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 traktatu (Dz.U. UE.L 2014, poz.187.1). "To zaś rozporządzenie mówi rzeczywiście, w art. 38 ust. 5, a także w ust. 6, o możliwości zwiększenia, przy czym nie jest to zwiększenie obligatoryjne, lecz zależne od organizatora konkursu. Ww. przepisy, zawarte w obu rozporządzeniach, dotyczące zwiększenia pomocy, adresowane są nie do podmiotu składającego wniosek o dofinansowanie, lecz do organizatora konkursu, uwzględniającego (albo nie) ich treść podczas tworzenia zasad konkursu, co przekłada się następnie na treść regulaminu konkursu. Tak więc treść obu rozporządzeń ma znaczenie, ale nie na etapie składania wniosku i rozpatrywania wniosku. Nie doszło więc, podczas oceny wniosku skarżącej, do naruszenia przepisów rozporządzeń wskazanych w skardze." (s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji kwestia prawidłowości zapisów Regulaminu nie może być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Sąd ten bada, czy w trakcie oceny wniosku nie doszło do naruszenia przez organ zasad jego oceny wynikających z ustawy wdrożeniowej, Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych oraz Regulaminu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także pogląd Sądu I instancji co do braku konieczności różnicowania, na gruncie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 28 sierpnia 2015 r. w sprawie udzielania pomocy na inwestycje wspierające efektywność energetyczną w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020, wnioskodawców będących, tak jak skarżąca, spółdzielniami mieszkaniowymi oraz innych, takich jak wspólnoty mieszkaniowe, ponieważ rozporządzenie to dotyczy przedsiębiorców, a więc podmiotów prowadzących działalność gospodarczą.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o treść art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.