Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1883/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o.o. w W. (zwana dalej stroną, skarżącą) utrzymało w mocy decyzję działającego w imieniu Prezydenta W. Dyrektora ds. Zarządzania w Zarządzie Dróg Miejskich z [...] sierpnia 2008 r. nr [...], którą:

1. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. B. w rej. ul. S. w okresie od [...] grudnia 2006 r. do [...] grudnia 2006 r.;

2. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy w okresie od [...] stycznia 2007 r. do [...] grudnia 2009 r.

Jako zasadniczą podstawę prawną decyzji organy obu instancji wskazały art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) - dalej zwaną u.d.p. oraz 104 i 105 k.p.a.

Do jej wydania doszło w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z [...] września 2006 r. nr [...] Prezydent W. orzekł o wydaniu zezwolenia Spółce S. Sp. z o.o. na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. B. w rej. ul. S. w celu umieszczenia w nim reklamy od [...] września 2006 r. do [...] grudnia 2006 r.

Dnia [...] grudnia 2006 r. S. Sp. z o.o. zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich z wnioskiem o przedłużenie ww. decyzji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] organ I instancji zezwolił spółce na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. B.. w rej. ul. S. w celu umieszczenia w nim reklamy od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] lutego 2007 r. oraz odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia [...] lutego 2007 r.

W dniu [...] lutego 2007 r. Prezydent W. wydał decyzję nr [...] zmieniającą ww. decyzję.

Po rozpatrzeniu odwołań od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r. i umorzyło postępowanie organu I instancji.

Rozpoznając wniosek strony z [...] grudnia 2006 r. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Prezydent W. odmówił S. Sp. z o.o. wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. B. w rej. ul. S. w celu umieszczenia w nim reklamy.

Po rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując na konieczność wezwania Spółki do uzupełnienia wniosku złożonego w dniu [...] grudnia 2006 r. poprzez wskazanie okresu planowanego zajęcia pasa drogowego, a także zapewnienia stronie udziału w postępowaniu.

W odpowiedzi na pismo Zarządu Dróg Miejskich pełnomocnik S. Sp. z o.o. wskazał, iż wniosek o zajęcie pasa drogowego dotyczy okresu od dnia złożenia wniosku do dnia [...] grudnia 2009 r.

Pismem z [...] lipca 208 r. pełnomocnik spółki został poinformowany o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] Prezydent W. orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. B. w rej. ul. S. w okresie od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia [...] grudnia 2006 r. jako bezprzedmiotowego oraz odmówił wydania zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy w okresie od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] grudnia 2009 r.

Stwierdził, że udzielenie zezwolenia na posadowienie reklamy w ww. lokalizacji i zgodnie z wnioskiem strony z [...] grudnia 2006 r., sprecyzowanego dnia [...] lipca 2008 r., czyli od dnia złożenia wniosku – dotyczy części sprawy, w której organ I instancji wydał decyzję nr [...] z [...] września 2006 r., która jest ostateczna. Ponadto stan faktyczny i prawny w sprawie nie uległ zmianie od czasu wydania tegoż rozstrzygnięcia.

Wydanie decyzji administracyjnej w odpowiedzi na wniosek strony złożony w dniu [...] grudnia 2006 r. sprecyzowany w dniu [...] lipca 2008 r. oznaczałoby tożsamość rozstrzygnięcia, co wywołałoby skutek w postaci nieważności takich decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Z tego względu organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej zajęcia ww. pasa drogowego ul. B. w rej. ul. S. w okresie od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia [...] grudnia 2006 r. jako bezprzedmiotowe.

Odmawiając wydania zezwolenia na umieszczenie reklamy w przedmiotowym pasie drogi w okresie od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] grudnia 2009 r. powołał się na następujące dowody:

1. Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską;

2. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.;

3. Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego;

4. wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez B. S.A.;

5. pismo Ministra Transportu do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia [...] października 2006 r.;

6. szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony;

7. fakt powszechnie znany, jaki jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym ma dalej funkcjonować wnioskowany nośnik reklamowy.

Omawiając wskazane dowody organ I instancji powołał się na względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym i podjęcie działań polegających na zabezpieczeniu lub usuwaniu niebezpiecznych obiektów w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni. Zmierza do tego poprzez usunięcie lub zabezpieczenie obiektów przy krawędzi drogi, głównie drzew, stosowanie barier ochronnych oraz wprowadzenie podatnych konstrukcji słupów i podpór przyczyni się do zmniejszenia ciężkości wypadków.

Wskazał, że realizując obowiązki określone w Białej Księdze Komisji Europejskiej i krajowym programie GAMBIT 2005, Zarząd Dróg Miejskich uzyskał w grudniu 2006 r. z jednostki naukowo - badawczej resortu transportu - Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, "Opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W.", zawierającą szczegółowe zasady lokalizacji reklam, umożliwiającą mu realizację celów określonych w powołanym programie.

W szczególności wskazał, że zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie potwierdzają, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. B. pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 2000 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym 1860 pojazdów na godzinę.

W powoływanej opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wyraźnie wskazano, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli natężenie ruchu pojazdów w szczycie porannym lub popołudniowym jest większe od 1400 pojazdów na godzinę, gdyż stanowi to zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu.

Zaznaczył również, iż odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 4,5 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 u.d.p. Minimalna odległość dla tego typu reklam wynosi bowiem 8 m od krawędzi jezdni. Lokalizacja reklamy w takiej odległości od krawędzi jezdni pozostaje w sprzeczności z priorytetem 5.2 programu Gambit 2005 - zalecającego usuwanie niebezpiecznych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni oraz wyklucza zasadę kształtowania "miękkiego otoczenia" - dowód nr 2.

Wziął pod uwagę natężenie ruchu, limit dopuszczalnej prędkości 50 km/h i fakt, że w przypadku konieczności zatrzymania pojazdu (stosownie do wyników badań IBDiM) w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 23,6 m do 51,7 m. Mając na względzie w szczególności warunki podczas wzmożonego natężenia ruchu szczytu porannego i wieczornego uznał, że funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

Organ I instancji stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 u.d.p.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 7, 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w sposób dostateczny motywów decyzji, powołując się na złożone do akt sprawy badania wykonane w Niemczech w roku 2005, których wyniki są odmienne, zaś pozostałe dowody nie stanowią, iż nośnik reklamowy stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

- art. 7 i 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która nie pogłębia zaufania do organów Państwa, a przeciwnie je osłabia i narusza interes strony. Organ bowiem dokonał całkowitej zmiany swojego podejścia w kwestii zezwoleń na posadowienie urządzenia reklamowego w pasie drogowym, w sytuacji, gdy po dotychczasowej praktyce strona miała prawo przypuszczać, ze jej kolejny wniosek będzie uwzględniony, bowiem ma zawarte umowy na dłuższe okresy.

- art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez ich niezastosowanie i błędne zastosowanie art. 39 ust. 1 u.d.p. i poprzez niewłaściwą interpretację tych norm.

Odwołująca zarzuciła przede wszystkim, iż w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1 u.d.p., a nie art. 39 ust. 3 ustawy.

Rozpoznając odwołanie, SKO ustaliło, że Spółka posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. B. w rej. ul. S. w okresie od dnia [...] września 2006 r. do dnia [...] grudnia 2006 r. na podstawie decyzji z dnia [...] września 2006 r. nr [...]).

Wniosek (uzupełniony dnia [...] lipca 2008 r.) o wydanie kolejnego zezwolenia strona złożyła w dniu [...] grudnia 2006 r. wskazując jako okres planowanego zajęcia pasa drogowego ul. B. w rej. ul. S. od dnia złożenia wniosku tj. [...] grudnia 2006 r. do dnia [...] grudnia 2009 r.

W związku z faktem, iż Spółka posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia [...] grudnia 2006 r., uznało, i z decyzja organu I instancji, którą umorzono postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego ul. B. w rej. ul. S. w okresie od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia [...] grudnia 2006 r. jest prawidłowa, bowiem wniosek w tym zakresie został rozstrzygnięty decyzją ostateczną.

Kolegium stwierdziło też, że odmowa wydania zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w okresie od dnia [...] stycznia 2007 r. do dnia [...] grudnia 2009 r. jest zgodna z prawem.

Materialnoprawną podstawą decyzji o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego jest art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Zabrania on dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W myśl art. 39. ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Organ I instancji uznał za chybiony zarzut, iż podstawą decyzji powinien być art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wielokrotnie bowiem wskazywano w orzecznictwie, że podstawą prawną odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest art. 39 ust. 1 u.d.p., a nie art. 38 ust. 1.

Przepis art. 38 ust. 1 z istoty rzeczy nie dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które zostają zlokalizowane w pasie drogowym po uprzednim uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p. Ratio legis tego przepisu sprowadza się do zalegalizowania istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela np. : na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Przepis ten nie ma w związku z tym zastosowania do stanów taktycznych obejmujących umieszczenie w pasie drogowym nośnika reklamowego, jako że tego typu obiekty budowlane są umieszczane w pasie drogowym na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową, a po upływie okresu w nim wskazanego - zezwolenie wygasa, co w konsekwencji oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenia wynika również to, iż po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego.

Dobrem szczególnie chronionym przez ustawodawcę jest - bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zakłada się, że każde umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu i jako takie jest prawnie zakazane. Zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być zatem spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego.

SKO oceniło, że konstrukcja art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia.

Nośnik reklamowy, którego dotyczy wniosek stanowi niewątpliwie obiekt budowlany niezwiązany z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Nie budzi również wątpliwości, że jedynym celem ww. obiektu jest przekazanie użytkownikom drogi treści reklamowych. W toku postępowania Spółka nie wskazała żadnej okoliczności przemawiającej za uznaniem lokalizacji nośnika reklamowego w pasie drogowym ul. B. w rej. ul. S. za szczególnie uzasadniony przypadek, a więc nie wykazała istnienia przesłanki nieodzownej do wydania zezwolenia.

Zdaniem Kolegium ww. nośnik reklamowy może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Za takim stwierdzeniem przemawiają w szczególności okoliczności jego usytuowania 4,5 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, a nie co najmniej 8 m wymaganych przez art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Organ II instancji podzielił pogląd, w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., wyrażony przez mgr inż. L.K., w opinii (w aktach sprawy), co prawda nie podpisanej, jednakże znanej Kolegium z innych spraw, w których jest podpisana przez niego. Za przekonywującą uznał argumentację, iż należy usunąć umieszczoną w pasie drogowym reklamę, jeżeli maksymalne natężenie ruchu w porannym oraz popołudniowym szczycie jest większe od 1400 pojazdów na godzinę, gdyż taka reklama zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, skoro dla przedmiotowej lokalizacji natężenie w popołudniowym szczycie wynosi 1860 pojazdów na godzinę, w porannym zaś szczycie 2000 pojazdów na godzinę.

Wprawdzie na dokumencie określającym wyniki badań natężenia ruchu nie została zaznaczona lokalizacja reklamy, jednakże porównał ww. dokument z mapą Warszawy oraz kopią mapy dołączoną przez Spółkę do wniosku o wydanie zezwolenia, i stwierdził, iż wielkości podane w decyzji są prawidłowe. Wziął pod uwagę, iż badanie przeprowadzono w roku 2005 oceniając, że powszechnie wiadomo, iż z każdym rokiem liczba pojazdów się zwiększa, co powoduje również wzrost natężenia ruchu.

Za kolejny argument przemawiający za usunięciem z pasa drogowego ww. reklamy uznał możliwość dekoncentracji kierowców, konsekwencją czego może być wzrost liczby wypadków, a reklama której dotyczy wniosek jest tzw. reklamą wielkoformatową o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2. W powołanej wyżej "Opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W.", mgr inż. L. K. opisał zjawisko fiksacji tj. stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. W przypadku zatrzymania wzroku kierowcy na reklamie pojazd przejeżdża bez kontroli kierowcy (w zależności od prędkości pojazdu) od 2,8 m do 33,3 m, co oczywiście powoduje zwiększenie prawdopodobieństwa nastąpienia kolizji drogowej lub wypadku.

Odniósł się także do złożonej przez stronę "Ekspertyzy dotyczącej wpływu wielkoformatowych tablic reklamowych typu megalight na wypadkowość" opracowanej przez naukowców z T. z której wynika, iż reklamy przydrożne różnego typu nie mają w zasadzie wpływu na częstotliwość wypadków, co zostało potwierdzone, ze współczynnikiem ufności wynoszącym 95%.

Organ II instancji stwierdził, że dokument ten nie wykazuje, iż obecność reklam w pasie drogowym nie ma żadnego wpływu na kierujących pojazdami oraz nie wpływa negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Reklamy jak i inne obiekty umieszczone w pasie drogowym mogą rozpraszać uwagę kierowców, co w sytuacji nietypowej (np. konieczności nagłego zahamowania) może być przyczyną wypadku. Trudno się odnieść do stwierdzenia zawartego w ww. dokumencie, że liczba wypadków w otoczeniu tablic reklamowych zmalała w porównaniu z okresem sprzed instalacji. Na zmniejszenie liczby wypadków mogły mieć wpływ inne czynniki nieopisane w dokumencie np. zwiększenie liczby patroli policyjnych czy też ograniczenie prędkości. Ocenił, że przedstawiony przez Spółkę dokument nie dowodzi w sposób niezbity, iż nośniki reklamowe nie są żadnym zagrożeniem dla ruchu drogowego.

Powołał się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04) stwierdził "Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia.

Zarzut braku sięgnięcia do informacji policyjnych o wypadkach w pobliżu spornej reklamy uznał za bezzasadny.

W świetle art. 39 ust. 1 u.d.p. ocena, czy istniało zagrożenie leży w gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu administracji publicznej, czyli zarządu dróg publicznych. Powołał tu pogląd NSA w ww. wyroku, że "nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach)".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Podtrzymała w pełni twierdzenia zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a dotyczące kwestii niewłaściwej interpretacji i błędnego zastosowania przepisu art. 39 ust. 1, niezastosowania art. 38 ust. 1 u.d.p. oraz nie poddanie właściwej ocenie opinii inż. K., w kontekście opinii naukowców niemieckich i w sytuacji, gdy ilość wypadków maleje.

Podkreśliła, iż domagała się wydania decyzji przedłużającej dotychczasowe funkcjonowanie nośnika w pasie drogowym. Tym samym w sprawie chodziło o dalsze istnienie w pasie drogowym obiektu budowlanego niezwiązanego z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, o czym stanowi art. 38 ust. 1 u.d.p. Zastosowanie art. 38 ust. 1 do nośnika reklamowego skarżącej oznaczałoby, że zarządca drogi miałby możliwość usunięcia nośnika reklamowego z pasa drogowego w sytuacji powodowania przez niego np. zagrożenia ruchu drogowego, przy czym okoliczność ta winna być wykazana dowodami uzyskanymi w ramach postępowania dowodowego. Organ dokonał oceny, że sporny nośnik reklamowy powoduje zagrożenie ruchu drogowego nie biorąc pod uwagę że przed akcja usuwania urządzeń reklamowych w 2007 r. ilość wypadków drogowych zmalała. Ponadto postępowanie w sprawie nie miało na celu rozpoznania indywidualnej sprawy, ale realizację polityki rządu i miasta w tego rodzaju sprawach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności czy celowości rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej zwana p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Nie są trafne zarzuty strony dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (u.d.p.) w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące np. ustalonych stawek opłaty, i po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ.

Należy podkreślić, że zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 u.d.p. ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643. W związku z tym, jak zwykle w odniesieniu do decyzji uznaniowych podkreśla się, że nie znaczy to, że mogą być decyzjami dowolnymi. Organ administrujący by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie wykazać, jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem. Jednak sam wybór tego rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje już poza granicami kontroli sądowej.

Stosownie do treści art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z cytowanego przepisu wynika zasada, w myśl której, w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Do tej zasady konsekwentnie dostosowane są dalsze regulacje, w tym m. in. przepis art. 39 ust. 1 ustawy formułujący ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się m. in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, pomiarów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Jak wskazano, art. 39 ust. 1 u.d.p. formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy.

Odnosząc treść przepisu art. 39 ust. 3 u.d.p. do okoliczności faktycznych sprawy niniejszej istotne znacznie ma określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym reklam.

Sąd podziela pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06, stwierdzono, że: "przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.

Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (por. na ten temat M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku idzie o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter – jak podnosi strona – przesądza o możliwości ich zastosowania.

W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla zarządcy drogi stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005–2007–2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa.

Na tej postawie organy administracji, zgodnie z art. 77 k.p.a., zebrały materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowanych przez B., oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez L.K. z Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

W ocenie Sądu, organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ bowiem, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia – uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. B. w rejonie ul. S. w W., na cele reklamy. Nie ma też – wbrew twierdzeniom skarżącej – podstaw, by wymienionym jednostkom projektowym, tj. B. oraz opinii L.K. z Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich badania i opinia – stanowiąca uzasadnienie dla stanowiska zarządcy drogi. Nie ulega wątpliwości bowiem, ze opinia L.K. nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 kpa, z którą strona postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinna się zapoznać w celu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.

Zarządca drogi, realizując obowiązek ochrony dróg, ma obowiązek monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zlecanych i nie są to dowody zbierane w postępowaniu administracyjnym. Wyniki tych analiz, ekspertyz mają służyć wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu.

Zdaniem sądu, na aprobatę zasługuje stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, zgodnie z którym, umieszczenie reklamy w objętym sporem pasie drogowym będzie miało negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Wydane decyzje w sprawie obejmują rozważania organu, czy lokalizacja przedmiotowej reklamy można kwalifikować jako szczególny przypadek uzasadniający odstępstwo od zasady przewidzianej art. 39 ust. 1 ustawy. W szczególności organy dokonały oceny bezpieczeństwa w ruchu drogowym pod kątem usytuowania nośnika oraz jego rozmiarów i zdaniem sądu, ustalenia te należało uznać za uzasadniające odmowę wydania zezwolenia.

Należy również wskazać, iż sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a., zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, przywołanego również przez SKO [...], który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, stwierdził m.in., co następuje: "... 3. Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku, iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."( LEX nr 171170).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ trafnie oceniły zebrany materiał dowodowy, także przedłożoną przez stronę opinię niemieckich naukowców, mimo iż to nie zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać stronie wnioskującej, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista. W świetle konstrukcji przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na stronę, która w celu uzyskania zezwolenia winna wykazać, iż reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo w ruchu. W okolicznościach niniejszej sprawy nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację przedmiotowej tablicy reklamowej w pasie drogowym ul. B. w rejonie ul. S.

Należy także zwrócić uwagę, że realny charakter zagrożenia, o którym mowa w zarzutach, jest różnie oceniany w różnych działach czy dziedzinach administracji. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zagrożenie jest realne, jeżeli jest wystarczająco uprawdopodobnione; administracja publiczna ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Temu celowi służy zarówno troska o właściwe użytkowanie dróg, w celu, do jakiego zostały przeznaczone, jak i właściwa organizacja ruchu drogowego. Jest oczywistym, że reklama skierowana jest do kierujących pojazdami. Taki jest jej cel. W przeciwnym bowiem przypadku nie miałoby sensu ich umieszczanie w pasie drogowym.

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki do odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, wynikające z charakteru ul. B. w rejonie ul. S. w W. oraz natężenia ruchu na tej ulicy. Także usytuowanie przedmiotowej reklamy przemawia za odmową udzielenia zezwolenia, tym bardziej że ma zostać umieszczona na trawniku.

W świetle powyższych rozważań zasygnalizowane zarzuty procesowe są bezzasadne.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. Przyjęcie przez skarżącą założenia, że posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na określony czas obliguje zarządcę drogi do wydawania następnych zezwoleń, nie znajduje uzasadnienia w powołanych przepisach art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.