Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1152/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Anna Jarosz Asesor WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. S. i M. S. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...]; II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 48 ust. 2 i art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych związanych z wykonaniem urządzenia reklamowego, znajdującego się na działce nr [...], obręb S., gmina L., oraz nałożył na J. i M. S. obowiązek przedstawienia:

1. ostatecznej decyzji Wójta Gminy L. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

2. dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 pr. bud.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wójt Gminy L. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o zbadanie legalności posadowienia 8 kontenerów zespolonych ze sobą w bezpośrednim sąsiedztwie autostrady A2, znajdujących się na działce nr [...], których inwestorem jest T. Sp. z o.o. S.K.A. Obiekty te położone są na gruncie należącym do J. i M. S.. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2017 r. organ I instancji ustalił, że na działce nr [...] zlokalizowanych jest 8 kontenerów stalowych. Długość i szerokość pojedynczego kontenera wynosi 12,20 m x 2,45 m a jego wysokość – 2,80 m. Długość i szerokość wszystkich kontenerów wynosi 12,20 m x 11,44 m, wobec czego powierzchnia całkowita wszystkich obiektów to 279,14 m2. Kontenery są wyrobami stalowymi, połączonymi ze sobą w jedną bryłę. Posadowiono je na podstawie z kształtowników stalowych na gruncie i wzmocniono w narożnikach kształtownikami i zastrzałami z kształtowników stalowych. Do obiektów nie jest doprowadzona instalacja elektryczna. Odległość kontenerów od znaku pasa drogowego wynosi 7,00 m. Pracownikom organu I instancji nie przedstawiono ponadto żadnych dokumentów dotyczących montażu tych kontenerów. J. i M. S. przedłożyli jedynie umowę dzierżawy części nieruchomości o powierzchni 170,00 m2, zawartą w dniu [...] marca 2017 r. z T. Sp. z o.o. S.K.A., na mocy której wspomniana spółka zobowiązała się do uzyskania wymaganych pozwoleń. W odpowiedzi na zapytanie organu I instancji Wójt Gminy L. w piśmie z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], oświadczył, że nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających udzielenie zgody na lokalizację przedmiotowych obiektów budowlanych. Ponadto w piśmie z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], Starosta S. również wskazał, że nie dysponuje dokumentami związanymi w omawianymi kontenerami. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na działce nr [...] oraz nałożył na T. Sp. z o.o. S.K.A. obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 pr. bud. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał T. Sp. z o.o. S.K.A. rozbiórkę przedmiotowych kontenerów. W wyniku wniesienia odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu [...] grudnia 2017 r. J. S. oświadczyła, że wkrótce po zawarciu umowy dzierżawy posadowiono omawiane obiekty budowlane na działce nr [...]. Nie potrafiła ona jednak podać dokładnej daty, kiedy to miało miejsce. W piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. T. Sp. z o.o. S.K.A. wskazała, że nie jest inwestorem, gdyż wydzierżawiony teren działki nr [...] został następnie oddany w poddzierżawę G. o. Na potwierdzenie tej okoliczności załączono umowę dzierżawy z dnia [...] marca 2017 r. W dniu [...] stycznia 2018 r. organ I instancji przeprowadził ponownie kontrolę działki nr [...], stwierdzając, że stan faktyczny nie uległ zmianie od czasu ostatniej kontroli w dniu [...] maja 2017 r. Następnie przeprowadzono kolejną kontrolę w dniu [...] kwietnia 2018 r., bez udziału stron, mimo ich prawidłowego zawiadomienia. Na tej podstawie ustalono, że główna część kontenerów posadowiona jest bezpośrednio na gruncie bez fundamentów. Przypory są natomiast zakotwione w gruncie za pomocą czterech prętów żebrowanych, które nie zostały zabetonowane. Ze względu na brak właścicieli kontenerów nie ustalono szczegółowego posadowienia kontenerów na gruncie. Tymczasem w ocenie osób przeprowadzających kontrolę zakotwienie nie jest wystarczające do przeciwdziałania warunkom atmosferycznym dla tak dużego obiektu. W dniu [...] maja 2018 r. organ I instancji wezwał T. Sp. z o.o. S.K.A. i G. o. do wskazania podmiotu, który zlecił wykonanie przedmiotowych robót budowlanych bądź też je wykonał. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wezwał ponadto wymienione spółki do podania podmiotu, który zamieścił reklamy na kontenerach. W dniu [...] czerwca 2018 r. pracownicy organu I instancji potwierdzili, że na przedmiotowym urządzeniu znajdują się treści reklamowe. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. uznał zatem, że rozważane kontenery tworzą urządzeniem reklamowym, do którego nie znajduje zastosowania przewidziane w art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust. 1 pkt 2 pr. bud. wyłączenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Następnie organ I instancji zauważył, że w świetle art. 52 pr. bud. w toku postępowania naprawczego obowiązki powinny być nałożone na inwestora, jeżeli w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego podmiot ten dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości. Tym samym utrata wspomnianego tytułu po wykonaniu robót budowlanych albo brak możliwości zidentyfikowania inwestora wykluczają nałożenie na niego wspomnianych obowiązków. Obowiązki te są wtedy adresowane do właścicieli nieruchomości, na której zrealizowaną samowolę budowlaną. Taki przypadek zachodził w niniejszej sprawie. W toku postępowania nie udało się bowiem ustalić podmiotu, który zrealizował rozważaną inwestycję. Za taki podmiot nie można w szczególności uznać T. Sp. z o.o. S.K.A. i G. o., które jedynie dzierżawiły część działki nr [...]. Dzierżawca nie może być natomiast utożsamiany z inwestorem.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli J. i M. S., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 52 pr. bud. przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że adresatami obowiązków z art. 48 pr. bud. powinni być właściciele działki nr [...]. Ponadto Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S. zarzucono błędne ustalenie, że inwestor przedmiotowych kontenerów nie jest znany, a umowa dzierżawy nie przesądza o nabyciu statusu inwestora przez dzierżawcę.

W uzasadnieniu J. i M. S. wyjaśnili, że organ I instancji nieprawidłowo zastosował art. 52 pr. bud., przyjmując błędnie, że nie można w niniejszej sprawie ustalić inwestora. Tymczasem zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że J. i M. S. zawarli umowę dzierżawy z T. Sp. z o.o. S.K.A., która z kolei zawarła umowę poddzierżawy z G. o. Inwestor jest zatem znany, a organ I instancji dysponuje środkami do jego identyfikacji. Organ I instancji nietrafnie uznał bowiem, że zawarcie umowy dzierżawy nie przesądza o uzyskaniu statusu inwestora przez dzierżawcę. Co więcej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. prowadził korespondencję z wymienionymi spółkami. J. i M. S. zaznaczyli ponadto, że kolejność podmiotów wskazanych w art. 52 pr. bud. nie jest przypadkowa. Rozstrzygnięcia organów administracji publicznej powinny być zatem kierowane w pierwszej kolejności do inwestora, będącego sprawcą samowoli budowlanej. Przeważnie inwestor jest także właścicielem nieruchomości. Nie wyklucza to jednak skierowania wspomnianych rozstrzygnięć także do inwestora niebędącego właścicielem nieruchomości; zwłaszcza gdy obiekt budowlany został zrealizowany wbrew woli właściciela gruntu. Taki przypadek zachodził w niniejszej sprawie. Umowa dzierżawy przewidywała bowiem jedynie składowanie nieokreślonej liczby kontenerów, a nie prowadzenie działalności reklamowej. Ponadto postanowienia tej umowy nakładały na dzierżawcę obowiązek uzyskania wymaganych pozwoleń. J. i M. S. podkreślili także, że inwestor nadal posiada tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem może wykonać nakaz rozbiórki.

Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., nr [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r. w zakresie, w jakim organ I instancji nałożył na J. i M. S. obowiązek przedstawienia "ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Wójta Gminy L." oraz określił termin przedłożenia wymaganych dokumentów "do dnia [...] sierpnia 2018 r.". Organ odwoławczy nałożył ponadto na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr. bud. na J. i M. S. obowiązek przedstawienia decyzji Wójta Gminy L. o warunkach zabudowy dla budowy wolno stojącego trwale związane z gruntem urządzenia reklamowego na działce nr [...], a także ustalił, że powyższy dokument powinien być przedłożony do dnia [...] listopada 2018 r. W pozostałym zakresie organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że rozważane postępowanie dotyczy legalności robót budowlanych polegających na wykonaniu urządzenia reklamowego na działce nr [...]. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że powyższy obiekty budowlany został zrealizowany w pierwszej połowie 2017 r. Składa się on z 8 kontenerów, przy czym na gruncie usytuowane są 2 kontenery, a na nich ustawiono pozostałe 6 kontenerów. Całość zrealizowano bez fundamentów i obudowano kątownikami stalowymi (zakotwionymi na głębokość 50 cm za pomocą 4 prętów żebrowanych), stanowiące "ramę", do której przymocowane są plandeki reklamowe. Obiekt ten stanowi zatem tablicę reklamową lub urządzenia reklamowe, wolno stojące i trwale związane z gruntem. Tym samym zalicza się on do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr. bud. Zgodnie z art. 28 ust. 1 pr. bud. realizacja tego obiektu budowlanego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zastosowania nie znalazł w tym przypadku wyjątek przewidziany w art. 29 ust. 2 pkt 6 pr. bud., w świetle którego wykonywanie robót budowlanych polegających na instalacji tablic i urządzeń reklamowych wymaga jedynie dokonania zgłoszenia. Wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę powoduje konieczność wszczęcia postępowania legalizacyjnego uregulowanego w art. 48 i art. 49 pr. bud. Mając na uwadze, że przedmiotowy obiekt budowlany nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, a przy tym dla działki nr [...] nie obowiązuje żaden plan miejscowy, organ I instancji trafnie nałożył obowiązki określone w art. 48 ust. 2 pr. bud. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zasadnie przyjął, że adresatami powyższego obowiązku są w świetle art. 52 pr. bud. właściciele wymienionego gruntu, tj. J. i M. S.. Organ odwoławczy zaznaczył zarazem, że nałożenie rozważanych obowiązków na inwestora możliwe jest co do zasady wtedy, gdy inwestor dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości. W niniejszej sprawie nie udało się ustalić inwestora, mimo rzetelnie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala bowiem przyjąć jedynie, że T. Sp. z o.o. S.K.A. nie jest inwestorem, a jedynie na mocy § 2 umowy z dnia [...] marca 2017 r. poddzierżawiła omawiany teren G. o. w celu "przechowywania kontenerów", które "nie będą trwale związane z gruntem". Z treści powyższej umowy nie wynika również, by G. o. była inwestorem. Spółka ta w toku całego postępowania nie odbierała kierowanej do niej korespondencji. Wobec tego zasadne było nałożenie rozważanych obowiązków na J. i M. S.. Organ odwoławczy uznał ponadto, że trafnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał wstrzymanie robót budowlanych. W odróżnieniu bowiem od art. 49b ust. 2 pr. bud., znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie art. 48 ust. 2 pr. bud. nie odwołuje się w ogóle do kwestii zakończenia robót budowlanych. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził natomiast, że organ I instancji błędnie nałożył na właścicieli działki nr [...] obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W art. 48 ust. 3 pkt 1 pr. bud. ustawodawca nie wymaga bowiem, by wspomniany akt administracyjny miał przymiot ostateczności. W tym zakresie niezbędna była zatem zmiana rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., co z kolei wiązało się także ze zmiana terminu, w którym właściciele działki nr [...] powinni wykonać nałożonych na nich obowiązek.

Skargę na powyższą decyzję złożyli J. i M. S., zarzucając organowi II instancji naruszenie:

1. art. 52 pr. bud. przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżący są adresatami decyzji wydanej na podstawie art. 48 pr. bud.;

2. art. 48 pr. bud przez niewyjaśnienie przyczyn nałożenia na skarżących obowiązków określonych w tym przepisie.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 r., a także o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że organy nadzoru budowlanego błędnie zastosowały art. 52 pr. bud., uznając J. i M. S. za adresatów obowiązków przewidzianych w art. 48 pr. bud. Organ II instancji nie przedstawił powodów przyjęcia takiego stanowiska, ograniczając się jedynie do prezentacji rozważań co do osoby inwestora, brzmienia przepisów, które znajdowały zastosowanie w niniejszej sprawie, i ich wykładni dokonywanej przez sądy administracyjne. Tymczasem ustalenie inwestora nie budzi wątpliwości w ocenie skarżący, gdyż wystarczy odwołać się do umów dzierżawy zawartych z T. Sp. z o.o. S.K.A. i G. o. Organy administracji publicznej twierdzą zatem błędnie, że inwestor robót budowlanych nie jest znany, przenosząc w konsekwencji ciężar postępowania legalizacyjnego na skarżących. Ponadto z art. 52 pr. bud. wynika, że samowola budowlana powinna być usunięta w pierwszej kolejności przez podmiot, który spowodował stan niezgodnego z prawem. Tym podmiotem najczęściej jest inwestor będący zarazem właścicielem nieruchomości. Nie wyklucza to jednak z góry kierowania rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu naprawczym do inwestora niedysponującego prawem własności gruntu, na którym zrealizowano roboty budowlane. Powyższy przypadek zachodzi w szczególności wtedy, gdy inwestor wykona roboty budowlane bez zgody właściciela nieruchomości. W takich okolicznościach nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązków przewidzianych w postępowaniu legalizacyjnym byłoby trudne do zaakceptowania i narażało wspomnianych właścicieli na nieuzasadnione koszty. Wnioski te zachowują aktualność w niniejszej sprawie, gdyż umowa z dnia [...] marca 2017 r. wyraźnie przewidywała jedynie przechowywanie kontenerów, a nie prowadzenie działalności reklamowej. Ponadto postanowienia tejże umowy nakładały na inwestora obowiązek uzyskania wszelkich wymaganych pozwoleń. Skarżący dodali poza tym, że inwestor nadal posiada tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem może wykonać nałożone na niego obowiązki związane z procedurą naprawczą. Wobec tego organy administracji publicznej powinny kierować wszystkie rozstrzygnięcia wydane w niniejszej sprawie do inwestora, a nie do właścicieli działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Na początku rozważań należy wskazać, że kontrolowane postępowanie administracyjne dotyczyło legalności wzniesienia na działce nr [...] konstrukcji składającej się z 8 kontenerów, tj. 2 kontenerów usytuowanych na gruncie, na których z kolei umieszczono pozostałe 6 kontenerów. Całość nie posiada fundamentów. Konstrukcję obudowano przy tym kątownikami stalowymi zakotwionymi na głębokości 50 cm za pomocą 4 prętów żebrowanych, które tworzą ramę wykorzystywaną do mocowania plandeki reklamowej. Powyższe wnioski znajdują potwierdzenie w protokołach kontroli nr [...], z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. (k. 5, 25, 29 akt adm. organu I instancji) oraz dokumentacji fotograficznej zgromadzonej przez organ I instancji. Za takim stanowiskiem przemawia również protokół oględzin z dnia [...] kwietnia 2017 r., sporządzonych na polecenie Wójta Gminy L. (k. 22 akt adm. organu I instancji). Wymienione okoliczności nie były także kwestionowane przez żadną ze stroną postępowania, a zatem należy uznać je za bezsporne.

Analizując powyższą konstrukcję z perspektywy przepisów powołanej ustawy – Prawo budowlane, należy zgodzić się w ocenie Sądu ze stanowiskiem organów administracji publicznej, w świetle którego obiekt ten stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr. bud. Jak wynika bowiem z wymienionego przepisów, przez budowlę rozumie się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a w szczególności wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Ze względu na brak fundamentów przedmiotowa konstrukcja nie mogła być zakwalifikowana jako budynek. Jej gabaryty jednocześnie wykluczały przyjęcie, że stanowi ona obiekt małej architektury. Ponadto rozważana konstrukcja pełni niewątpliwie funkcję reklamową, będąc urządzeniem reklamowym. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza również, że wspomniane kontenery są trwale związane z gruntem. Spełnienie tej przesłanki nie wymaga bowiem realizacji fundamentów. Wystarczające w tej mierze jest zastosowanie jakiegokolwiek rodzaju powiązania obiektu budowlanego z gruntem, o ile ma ono charakter trwały. Wymóg ten w niniejszej sprawie został zachowany.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 pr. bud. Jak wynika z 3 ust. 7 pr. bud., wyrażenie "roboty budowlane" oznacza budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Tym samym realizacji rozważanego urządzenia reklamowego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Organy administracji publicznej trafnie uznały, że w niniejszej sprawie nie znajdował zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 pr. bud. Przepis ten przewiduje bowiem, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem tablic i urządzeń reklamowych usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.

Mając na uwadze założenie o racjonalności językowej ustawodawcy, należy przyjąć, że art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 3 pr. bud. dotyczą innej sytuacji niż art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 pr. bud. W tym ostatni przypadku odstąpienie od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę uzasadnione jest niewielkim zakresem robót budowlanych mających na celu instalację tablic i urządzeń reklamowych. Wymienione prace budowlane w ograniczonym stopniu oddziałują na sąsiednie nieruchomości i przeważnie nie stanowią istotnego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz ich mienia. Tymczasem wzniesienie trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego o dużych rozmiarach stwarza wspomniane ryzyka i niewątpliwie wykracza poza prostą instalację określonej konstrukcji. Niezbędne jest zatem w tym przypadku uzyskanie pozwolenia na budowę.

Z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wynika, że dla omawianego przedsięwzięcia nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Ustalenie to nie było również kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, a zatem należy uznać je za bezsporne. Wobec tego konieczne było wdrożenie odpowiedniego postępowania naprawczego. Organy administracji publicznej zastosowały w niniejszej sprawie prawidłowy tryb legalizacji samowoli budowlanej. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 1 pkt 1 pr. bud., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem art. 48 ust. 2 pr. bud., w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustawodawca dodaje zarazem w art. 48 ust. 2 pr. bud., jeżeli budowa, o której mowa w art. 48 ust. 1 pr. bud., jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Materiał dowodowy zebrany w aktach administracyjnych wskazuje ponadto że organy nadzoru budowlanego nie wykryły naruszeń przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych, w stopniu uniemożliwiającym legalizację omawianej samowoli. Wobec tego słusznie uznano, że konieczne jest zbadanie zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tym tle wyłoniły się kluczowe wątpliwości w niniejszej sprawie, związane z ustaleniem adresata obowiązku przewidzianego w art. 48 ust. 2 pr. bud. Organy administracji publicznej konsekwentnie wywodziły, że wspomniane rozstrzygnięcie powinno być skierowane do właścicieli działki nr [...] z uwagi na nieustalenie inwestora. Skarżący natomiast podnosili, że inwestor jest możliwy do ustalenia na podstawie umów dzierżawy z dnia [...] marca 2017 r. i [...] marca 2017 r. (k. 23 akt adm. organu I instancji).

Odnosząc się do powyższego zagadnienia, należy zauważyć, że zgodnie z art. 52 pr. bud. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a i art. 51 pr. bud. Kolejność podmiotów wskazanych w przytoczonym przepisie nie ma charakteru przypadkowego. Co do zasady obowiązki przewidziane w ramach danej procedury naprawczej powinny być najpierw skierowane do inwestora jako sprawcy samowoli budowlanej, a dopiero następnie do właściciela lub zarządcy nieruchomości. Rozstrzygnięcia wydawane przez organy administracji publicznej powinny być przy tym skierowane do podmiotu, który może je legalnie wykonać. Dlatego przyjmuje się, że inwestor, który utracił tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie powinien być adresatem rozważanych aktów administracyjnych. Wyjątek od tej reguły dotyczy przypadku, gdy inwestor zrealizował roboty budowlane bez wiedzy właściciela nieruchomości.

Skład orzekający w niniejszej sprawie przyjął, że organy administracji publicznej błędnie oceniły znaczenie zawartych umów dzierżawy. Z § 2 ust. 2 umowy z dnia [...] marca 2017 r. wynika wprawdzie, że na terenie wydzierżawionym przez T. Sp. z o.o. S.K.A. kontenery będą jedynie przechowywane, przy czym obiekty te nie mają być trwale związane z gruntem. Niemniej pozostałe postanowienia umowy wskazują, że zamiarem stron było wybudowanie urządzenia reklamowego na działce nr [...]. Przede wszystkim należy zauważyć, że w § 4 ust. 4 umowy z dnia [...] marca 2017 r. T. Sp. z o.o. S.K.A. zobowiązała się do niepodejmowania żadnych działań, które mogą spowodować "obniżenie jakości ekspozycji". Ponadto z § 4 ust. 5 tejże umowy wynika, że T. Sp. z o.o. S.K.A. zobowiązała się do przycinania roślinności zasłaniającej kontenery. Z kolei w § 4 ust. 6 omawianej umowy postanowiono, że "obniżenie jakości ekspozycji", a w szczególności "zasłonięcie kontenerów przez obiekty budowlane", uprawnia G. o. do natychmiastowego wypowiedzenia umowy. Wreszcie w § 6 ust. 1 rozważnej umowy stwierdzono, że G. o. obowiązany jest utrzymywać kontenery nie tylko w należytym stanie technicznym, lecz także estetycznym. Podobne postanowienia zostały również zawarte w umowie z dnia [...] marca 2017 r., która powtarza zdecydowaną większość postanowień umowy z dnia [...] marca 2017 r. (k. 5 akt adm. organu I instancji).

Przytoczone postanowienia umowy z dnia [...] marca 2017 r. wskazują jednoznacznie w ocenie Sądu, że wbrew brzmieniu § 2 ust. 2 tego kontraktu wolą stron nie było wyłącznie przechowywanie kontenerów. Wspomniane obiekty miały pełnić dodatkową funkcję gospodarczą, wynikającą z ich ekspozycji i estetyki. Za takim wnioskiem przemawia dodatkowo § 7 ust. 2 tejże umowy uprawniający G. o. do wypowiedzenia umowy w razie utrudnień w ekonomicznej eksploatacji kontenerów w zakresie działalności gospodarczej prowadzonej przez tę spółkę. Mając zatem na uwadze niekwestionowany przez żadną ze stron fakt wykorzystywania kontenerów jako urządzeń reklamowych, zasadne było przyjęcie, że realizacja omawianego przedsięwzięcia była objęta świadomością i wolą wymienionych spółek. Należy przy tym zaznaczyć, że gdyby T. Sp. z o.o. S.K.A. i G. o. zamierzały jedynie przechowywać kontenery, to kwestia estetyki i ich ekspozycji i zasłaniania kontenerów byłaby pozbawiona znaczenia.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że rozważane kontenery zostały posadowione na działce nr [...] najpóźniej w kwietniu 2017 r. Lokalizacja powyższych obiektów budowlanych został bowiem potwierdzona protokołem oględzin z dnia [...] kwietnia 2017 r. Podobnie oświadczyła również J. S. w dniu [...] grudnia 2017 r. (k. 21 akt adm. organu I instancji). Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie umowy dzierżawy zostały zawarte w dniach 29 i [...] marca 2017 r., należy stwierdzić, że powyższe kontenery zostały najprawdopodobniej umieszczone w wyniku porozumienia zawartego między T. Sp. z o.o. S.K.A. i G. o. Krótki okres między zawarciem wspomnianych umów i lokalizacją kontenerów potwierdzoną protokołem z dnia [...] kwietnia 2017 r. pozwala przyjąć, że strony współdziałały ze sobą i zdawały sobie sprawę z rzeczywistego celu zawartych kontraktów.

Trzeba ponadto zauważyć, że w § 2 ust. 3 umowy z dnia [...] marca 2017 r. strony ustaliły, że kontenery stanowią własność T. Sp. z o.o. S.K.A. Następnie w § 2 ust. 3 umowy z dnia [...] marca 2017 r. strony wskazały, że właścicielem kontenerów jest G. o. Nie rozstrzygając w tym miejscu, któremu z tych podmiotów przysługuje prawo własności wspomnianych przedmiotów, należy zaznaczyć, że niewątpliwie dzierżawca i poddzierżawca traktowali je jako własne. Konsekwentnie zatem to wymienione spółki powinny w pierwszej kolejności ponosić negatywne konsekwencje wynikające z nieuzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie pozwala bowiem przyjąć, że wbrew woli wspomnianych spółek inny, nieustalony podmiot umieścił te kontenery w miejscu i czasie przewidzianym w umowach dzierżawy i zgodnie z celem wskazanym w tych kontraktach.

Tym samym należy w ocenie Sądu przyjąć, że T. Sp. z o.o. S.K.A. i G. o. co najmniej godziły się na realizację powyższej inwestycji. Wobec tego spółki te należy uznać za inwestorów. Konsekwentnie zatem obowiązki przewidzianych w ramach procedury naprawczej powinny być w pierwszej kolejności skierowane do T. Sp. z o.o. S.K.A. i G. o. Dopiero gdy w ten sposób nie uda się usunąć stanu niezgodnego z prawem rozważane obowiązki powinny być zaadresowane do właścicieli nieruchomości.

Sąd pragnie przy tym zauważyć, że postanowienia umów dzierżawy stanowią dostateczną podstawę do przyjęcia, że T. Sp. z o.o. S.K.A. i G. o. legitymują się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli bowiem kontrakty te wyraźnie zezwalały dzierżawcy i poddzierżawcy na umieszczenie kontenerów, które uznano za ich własność, to należy założyć, że wymienione spółki są także uprawnione do usunięcia tych obiektów z działki nr [...]. Taką interpretację postanowień umowy aprobowali też właściciele działki nr [...]. Niemniej, nawet gdyby przyjąć, że umowy dzierżawcy nie przyznawały T. Sp. z o.o. S.K.A. i G. o. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to i tak podmioty te powinny być adresatem obowiązków przewidzianych w ramach procedury naprawczej. W takim przypadku przedmiotowe roboty budowlane byłby bowiem zrealizowane bez zgody właściciela nieruchomości, co uzasadniałoby dodatkowo nałożenie wspomnianych obowiązków na powyższe spółki, a nie na skarżących.

Nie ulega zatem wątpliwości, że organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nieprawidłowe ustalenia faktyczne organów administracji publicznej przełożyły się na przedwczesne nałożenie obowiązków z art. 48 ust. 2 pr. bud. na skarżących.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r. z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 pr. bud., co miało wpływ na wynik postępowania, a także przepisów proceduralnych, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Rozpatrując ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny przeanalizować materiał dowodowy i skierować wydane rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności do wymienionych spółek, a dopiero w razie bezskuteczności takiego zabiegu – do właścicieli działki nr [...].

Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.).