Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 924/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity
article: art. 183 par. 1 i 2, art. 188, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 12 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2194/11 w sprawie ze skargi M. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 21 lipca 2011 r. nr ... w przedmiocie obciążenia adresata decyzji opłatą 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 27 maja 2011 r., nr ..., 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. na rzecz M. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 850 (osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II OSK 924/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia 21 lipca 2011 r. w przedmiocie obciążenia adresata decyzji opłatą.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w ... W., decyzją z dnia 27 maja 2011 r., na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), obciążył M. Polska Sp. z o.o. w W. opłatą w kwocie 245,70 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowa decyzja wydana została w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego w zakresie przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne w środowisku pracy, co jest zgodne z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Stosownie do art. 36 ust. 1 ww. ustawy za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Sposób ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Nr 36, poz. 203).

Organ I instancji wyjaśnił, że nałożona opłata została obliczona zgodnie z cennikiem obowiązującym w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w W., opracowanym zgodnie z ww. rozporządzeniem i wprowadzonym w życie zarządzeniem nr ... Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w W. z dnia 10 stycznia 2011 r. Zgodnie z powyższym cennikiem cena jednostkowa 1 roboczogodziny wynosi 39 zł. Na czynności uwzględnione w opłacie, a wykonane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, składają się: przeprowadzenie czynności kontrolnych u adresata decyzji trwających 5,3 godziny (co daje kwotę 206,70 zł) oraz opracowanie dokumentacji pokontrolnej, obejmujące również jej analizę i ustalenie skutków prawnych ustalonych nieprawidłowości, które trwało 1 godzinę (co daje kwotę 39 zł). W ramach czynności kontrolnych przeprowadzono:

- ocenę utrzymania należytego stanu sanitarno-higienicznego pomieszczeń pracy i pomieszczeń pomocniczych, zgodnie z obowiązującymi przepisami,

- kontrolę warunków zdrowotnych środowiska pracy, tj. występowania na stanowiskach pracy czynników szkodliwych dla zdrowia (hałas, czynniki biologiczne, mikroklimat zimny i gorący),

- kontrolę, czy pracodawca zapewnia środki ochrony indywidualnej oraz odzież i obuwie robocze przewidziane na stanowiskach pracy,

- kontrolę, czy pracodawca zapewnia środki higieny osobistej,

- kontrolę, czy pracodawca zapewnia pomieszczenia i urządzenia higieniczno-sanitarne odpowiednie do liczby pracowników, a także stan sanitarny i techniczny tych pomieszczeń,

- kontrolę czy pracodawca właściwie zapewnia system pierwszej pomocy w razie wypadku oraz środki do udzielania pierwszej pomocy, zgodnie z obowiązującymi przepisami,

- kontrolę zaświadczeń lekarskich pracowników o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowiskach pod względem daty ważności orzeczeń,

- ocenę, czy pracodawca prowadzi (wymaganą przepisami prawnymi) dokumentację: ocena ryzyka zawodowego (w tym sposób informowania pracowników o ryzyku), rejestr czynników szkodliwych dla zdrowia występujących na stanowiskach pracy, rejestr chorób zawodowych, instrukcje stanowiskowe.

W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach 8 września 2010 r. i 7 października 2010 r. w restauracji ... przy ul. T. B. ... w W. stwierdzono:

1/ brak badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy na stanowiskach:

a) pracownik restauracji podczas wykonywania prac w komorze zamrażalniczej i chłodniczej - mikroklimat zimny,

b) konserwator/ogrodnik – hałas;

2/ w dokumentacji oceny ryzyka zawodowego opracowanej dla stanowiska konserwator/ogrodnik, przy narażeniu na hałas nie uwzględniono:

a) poziomu narażenia,

b) wartości NDN oraz wartości progu działania,

c) informacji dotyczących poziomu emisji hałasu dostarczonych przez producentów środków pracy;

3/ w dokumentacji oceny ryzyka zawodowego pracowników narażonych na szkodliwe czynniki biologiczne (obsługa grilla, obsługa kompaktora, konserwator/ogrodnik) nie uwzględniono:

a) informacji na temat potencjalnego działania alergizującego lub toksycznego szkodliwego czynnika biologicznego choroby, która może wystąpić w następstwie wykonywanej pracy,

b) pełnej klasyfikacji szkodliwego czynnika biologicznego (salmonella) na stanowisku obsługa grilla.

Po stwierdzeniu nieprawidłowości organ wydał, oprócz decyzji nakładającej opłatę, decyzję nakazującą przywrócenie stanu zgodnego z przepisami.

W odwołaniu obciążona opłatą spółka podniosła m.in., że nie wszystkie czynności odnoszące się do treści czy opracowania dokumentów w nadzorze bieżącym stanowić powinny podstawę do ustalenia opłaty. Zarzuciła, że w uzasadnieniu decyzji nie przedstawiono działań, które należą do zakresu pojęcia "badania laboratoryjne oraz inne czynności" oraz nie wyjaśniono, dlaczego wymienione tam działania kontrolne zostały uznane za wchodzące w zakres tego pojęcia.

Decyzją z dnia 21 lipca 2011 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w restauracji stwierdzono nieprawidłowości dotyczące m.in.: braku pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy oraz dokumentacji dotyczącej oceny ryzyka zawodowego na stanowisku pracy, która nie zawierała wszystkich elementów wymaganych przepisami prawa. Na podstawie stwierdzonych nieprawidłowości organ I instancji wydał decyzję płatniczą na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji szczegółowo opisał w decyzji, co składa się na opłatę końcową, z wyszczególnieniem czynności przeprowadzonych podczas kontroli, które wchodzą w zakres przedmiotowy art. 36 ust. 1 ustawy. Zdaniem organu odwoławczego nie można każdej z czynności wykonanej podczas kontroli rozpatrywać osobno, o co wniosła skarżąca spółka. Tylko bowiem całość dokonanych czynności mogła doprowadzić do stwierdzenia zapisanych w protokole nieprawidłowości. Nie można pobierać opłaty tylko za konkretne (pojedyncze) czynności, które przyczyniły się do stwierdzonych nieprawidłowości, bowiem tylko przeprowadzenie wszystkich wymienionych w decyzji czynności mogło dać obraz przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, między innymi dotyczących warunków zdrowotnych środowiska pracy, zwłaszcza zapobiegania powstawaniu chorób zawodowych i innych chorób związanych z warunkami pracy.

Organ II instancji nie zgodził się również z poglądem co do nierozerwalnego charakteru zwrotu "za badania laboratoryjne i inne czynności" oraz nie podzielił stanowiska skarżącej, że w czasie kontroli nie wystąpiły czynności wchodzące w zakres pojęcia "badania laboratoryjne oraz inne czynności". Zwrot ten może być traktowany rozdzielnie, tj. inne czynności nie są wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi, dotyczą bowiem i są związane z przeprowadzonym postępowaniem kontrolnym.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka M. Polska Sp. z o.o. w W., zarzucając rozstrzygnięciu:

- naruszenie art. 7, 11 oraz 77 § 1 i 2 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz wydanie decyzji bez odniesienia się do wielu twierdzeń i zarzutów strony skarżącej,

- naruszenie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 3 i § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez ich nieprawidłową wykładnię oraz faktycznie niezastosowanie art. 36 ust. 2 ustawy.

Skarżąca spółka zarzuciła wadliwe ustalenia dotyczące zakresu czynności stanowiących podstawę wymiaru opłaty przewidzianej w art. 36 ust. 1 ustawy. Stwierdziła, że nie ma podstaw do przyjęcia, że podstawą wymiaru opłaty wynikającej z tego przepisu mogą być wszystkie czynności kontrolne bez względu na ich kwalifikację, charakter czy rezultat. Takie założenie nie jest zgodne z rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W ocenie strony skarżącej, organ powinien wskazać przeprowadzone działania kontrolne należące do zakresu art. 36 ust. 1 ustawy, wykazać dlaczego poszczególne działania mogą być kwalifikowane jako "inne czynności" w rozumieniu art. 36 ust. 1 oraz wyjaśnić, w oparciu o jakie przesłanki nie stosuje się do nich wyłączenia przewidzianego w art. 36 ust. 2, zgodnie z którym za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań.

Zdaniem skarżącej, ponieważ w treści art. 36 ust. 2 ustawy wymieniono jedynie bieżący nadzór sanitarny, to twierdzenia organu II instancji o braku różnic pomiędzy zasadami ustalania opłat przy nadzorze bieżącym i zapobiegawczym są bezpodstawne. Skarżąca wskazała, że zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia, do bezpośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, z kolei w § 6 rozporządzenia mowa jest o czasie pracy pracownika niezbędnym do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności. Podkreśliła, że przepisy rozporządzenia odnoszą się do konkretnego badania laboratoryjnego i innej czynności i używają liczby pojedynczej, co oznacza, że przepisy te nie odnoszą się zbiorów czynności kontrolnych, czy do wskazanej w uzasadnieniu decyzji całości dokonanych czynności.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że kwestionowana decyzja zawiera szczegółowy wykaz czynności przeprowadzonych podczas kontroli. Czynności te pozostają w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, a zatem wchodzą w zakres przedmiotowy art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ prawidłowo wskazał, że nie można każdej z czynności wykonanej podczas kontroli rozpatrywać osobno. Tylko bowiem całość dokonanych czynności mogła doprowadzić do stwierdzenia zapisanych w protokole nieprawidłowości.

Również zawarte w art. 36 ust. 1 ustawy sformułowanie "badania laboratoryjne oraz inne czynności" może być traktowane rozdzielnie, gdyż "inne czynności" nie są wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi. Czynności te dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, w skład którego mogą wchodzić m.in. badania laboratoryjne.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał także zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 3 i 6 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Nałożona opłata została obliczona zgodnie z cennikiem obowiązującym w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w ... W., opracowanym stosownie do rozporządzenia wykonawczego i wprowadzonym zarządzeniem nr ... z dnia 10 stycznia 2011 r. Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w ... W. Przy ustalaniu wymiaru opłaty nie naruszono zaś art. 36 ust. 2 ustawy, gdyż wykonane w czasie kontroli czynności doprowadziły do stwierdzenia zapisanych w protokole nieprawidłowości. Stwierdzenie tych naruszeń było efektem "innych czynności" podjętych przez organ w ramach przeprowadzonego postępowania kontrolnego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2011 r. skargę kasacyjną złożyła spółka M. P. Sp. z o.o. w W. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu:

I. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1, 2 i 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej:

1/ poprzez błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że:

a) osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych ponosi opłaty za wszystkie badania laboratoryjne oraz wszystkie inne czynności wykonane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, tj. w czasie lub w związku z kontrolą przeprowadzoną u tej osoby lub jednostki organizacyjnej, jeżeli w wyniku takiej kontroli stwierdzono naruszenia choćby tylko niektórych spośród kontrolowanych wymagań higienicznych i zdrowotnych, a więc również opłaty za te badania laboratoryjne oraz te inne czynności, które nie doprowadziły do wykrycia naruszeń; w ocenie skarżącej spółki prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych ponosi opłaty wyłącznie za te badania laboratoryjne oraz takie inne czynności wykonane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, w wyniku których stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, a nie ponosi opłat za te badania laboratoryjne oraz te inne czynności, które nie doprowadziły do wykrycia naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych;

b) do kosztów innych czynności wykonanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, stanowiących podstawę do naliczenia opłaty, zalicza się również koszty wynagrodzenia pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w tym pracowników niebiorących udziału w czynnościach kontrolnych, oraz inne koszty działalności Państwowej Inspekcji Sanitarnej wskazane w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, także te, których obowiązek lub fakt poniesienia pozostaje bez związku z przeprowadzoną kontrolą, albowiem stanowią one koszty stałe funkcjonowania urzędu w tym znaczeniu, że koszty te i tak byłyby poniesione bez względu na to, czy kontrola byłaby przeprowadzona; w ocenie skarżącej spółki prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że podstawą do naliczenia opłaty mogą być tylko koszty, których organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie poniósłby, gdyby nie przeprowadził kontroli, a więc nie stanowią kosztów przenoszonych na kontrolowanego w formie opłaty, czy też kosztów funkcjonowania Państwowej Inspekcji Sanitarnej ponoszonych niezależnie od tego, czy do określonej kontroli doszło czy też nie, a w szczególności kosztów wynagrodzenia pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz kosztów amortyzacji urządzeń i wyposażenia tej służby;

2/ poprzez niewłaściwe zastosowanie - błąd w subsumcji, polegający na:

a) uznaniu przez Sąd, że koszty zatrudnienia pracowników urzędu stanowią wraz z innymi kosztami stałymi funkcjonowania urzędu element kształtujący opłatę wydaną na podstawie wskazanego przepisu, oraz że w przypadku wykrycia uchybień do kosztów tych zalicza się wszelkie inne czynności, nawet gdy bezpośrednio nie doprowadziły one do wykrycia nieprawidłowości; tymczasem żaden ze stałych kosztów urzędowania Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ani żadna z innych czynności, która nie doprowadziła do wykrycia naruszeń, nie mogą stanowić składnika nałożonej na skontrolowanego w drodze decyzji opłaty.

Jednocześnie skarżąca spółka dodała, że konsekwencją błędnej wykładni wskazanych przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest również naruszenie art. 178 § 1 Konstytucji, polegające na tym, że gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni normy wynikającej z art. 36 ust 1-4 ustawy, to powinien uznać, że rozporządzenie wykonawcze wydane zostało z naruszeniem delegacji ustawowej w jej zakresie treściowym. W ocenie spółki wadliwość rozporządzenia przejawia się w tym, że pod pojęciem kosztów przenoszonych na kontrolowanego w formie opłaty objęto w § 3 i § 4 rozporządzenia koszty stałe funkcjonowania Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w tym koszty wynagrodzenia pracowników. Wadliwy jest również § 6 rozporządzenia, który dopuszcza możliwość ustalenia średniego wynagrodzenia pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia, w oparciu o czas pracy określony przez dyrektora stacji sanitarno-epidemiologicznej niezbędny do wykonania badania laboratoryjnego lub innej czynności. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji powinien w niniejszej sprawie zastosować jedynie przepisy ustawy, z pominięciem rozporządzenia.

II. Naruszenie przepisów procesowych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i wadliwym jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

2/ art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędną ocenę Sądu I instancji o legalności działania organów administracji obu instancji, mimo naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 6 Konstytucji, art. 8, art 77 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a. w ten sposób, że wydanie decyzji nastąpiło w oparciu o stawki roboczogodzinowe wynikające z cennika stacji sanepidu wydanego w drodze zarządzenia dyrektora stacji, mimo że dyrektor nie jest ustawowo określonym podmiotem do ustalania opłat, a zarządzenia dyrektorów w sprawie cenników nie są źródłami powszechnie obowiązującego w Polsce prawa i nie mogą stanowić ani podstawy do wydania decyzji administracyjnej, ani nawet podstawy domniemania poniesionych kosztów w sprawie;

3/ art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie z urzędu wskazanych naruszeń delegacji ustawowej, a tym samym naruszeń przepisów Konstytucji, o których mowa w pozostałych zarzutach;

4/ art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ Sąd (podobnie jak organ, który naruszył art. 77 oraz 107 § 3 k.p.a.), nie wyjaśnił, jakie czynności kontrolne doprowadziły do wykrycia uchybień, a jakie potwierdziły prawidłowe funkcjonowanie restauracji oraz nie wskazał, dlaczego wymienione w protokole kontroli czynności są ze sobą na tyle ściśle powiązane, że nie można dokonać ich wyróżnienia celem przyporządkowania konkretnej czynności do konkretnego uchybienia.

Ponadto autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, że w sprawie ma zastosowanie rozporządzenie wykonawcze, choć narusza ono art. 2, 6, 22, 31 ust. 3, 92 ust. 1 i ust. 2 oraz 93 ust. 2 Konstytucji RP. Zawarte w rozporządzeniu reguły ustalania opłat naruszają zasadę proporcjonalności i zasadę demokratycznego państwa prawa z konstytucyjnie chronioną wolnością gospodarczą, ograniczaną jedynie w wyniku ustaw i uzupełnioną w drodze ścisłej i precyzyjnej delegacji, gdzie związanie organów administracji publicznej wynikać musi wyłącznie z jasnych i konstytucyjnie wskazanych źródeł prawa. Wprowadzają także nie system opłat, lecz system kar nakładanych na kontrolowanego, który mimo opłacania podatków dodatkowo obciążany jest kosztami utrzymania administracji i stanowi dla Państwowej Inspekcji Sanitarnej źródło uzyskiwania przez nią dochodów.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i jednoczesne rozpoznanie skargi, orzekając na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Jednocześnie w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 178 § 1 Konstytucji, to w związku z podniesionymi zarzutami niekonstytucyjności rozporządzenia wykonawczego autor skargi kasacyjnej wniósł o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego, w trybie art. 193 Konstytucji, o zbadanie zgodności wydanego rozporządzenia z Konstytucją.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Za zasadne należy uznać przede wszystkim te zarzuty, które odnoszą się do faktu nałożenia na skarżącą spółkę opłaty za wszystkie czynności kontrolne wykonane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, a nie wyłącznie za te, w wyniku których stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Konstrukcja art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) kreuje bowiem dwie odmienne sytuacje, wskazując, kiedy pobierana jest opłata za określone czynności, a kiedy opłaty tej nie pobiera się. I tak, opłata pobierana jest za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego od osób lub jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 36 ust. 1). Natomiast za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenie tych wymagań (art. 36 ust. 2).

Treść ww. przepisów nie budzi wątpliwości, że konieczną przesłanką pobrania opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 1 ustawy, jest naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych i to niezależnie od tego, czy opłata ta dotyczy wykonanych badań laboratoryjnych czy też innych czynności podjętych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, o którym mowa w art. 4 tej ustawy. Warto dodać, że w niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, że czynności kontrolne wykonywane w restauracji skarżącej spółki wykonywane były w ramach nadzoru bieżącego. Nie jest to przy tym opłata za samo sprawowanie nadzoru sanitarnego, lecz za konkretne badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organ w związku ze sprawowaniem owego nadzoru. Dlatego też organ ma obowiązek ściśle określić czynności, jakie wykonał podejmując działalność z zakresu sanitarnego nadzoru bieżącego oraz sprecyzować koszty wykonania tych czynności. Określenie tych konkretnych czynności, za które ustala się opłatę, ze wskazaniem kosztów poszczególnych czynności, jest konieczne również z tego powodu, że strona musi mieć możliwość zapoznania się w toku postępowania administracyjnego z ustaleniami dokonywanymi przez organ, jak też wniesienia środków zaskarżenia (odwołania, skargi do sądu administracyjnego), kwestionując zarówno rezultat dokonanych czynności, jak też wysokość określonych przez organ kosztów.

Dlatego nie może znaleźć aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji, że w sytuacji przeprowadzenia w ramach nadzoru bieżącego czynności kontrolnych, których przedmiotem były wymagania higieniczno-sanitarne dotyczące szerokiej gamy działalności skarżącej spółki, nie da się wyszczególnić tych czynności, które doprowadziły do wykrycia nieprawidłowości.

Należy w takim razie przypomnieć, jakie czynności przeprowadził organ w restauracji skarżącej spółki. Były to czynności kontrolne obejmujące:

1/ ocenę utrzymania należytego stanu sanitarno-higienicznego pomieszczeń pracy i pomieszczeń pomocniczych, zgodnie z obowiązującymi przepisami,

2/ kontrolę warunków zdrowotnych środowiska pracy, tj. występowania na stanowiskach pracy czynników szkodliwych dla zdrowia (hałas, czynniki biologiczne, mikroklimat zimny i gorący),

3/ kontrolę, czy pracodawca zapewnia środki ochrony indywidualnej oraz odzież i obuwie robocze przewidziane na stanowiskach pracy,

4/ kontrolę, czy pracodawca zapewnia środki higieny osobistej,

5/ kontrolę, czy pracodawca zapewnia pomieszczenia i urządzenia higienicznosanitarne odpowiednie do liczby pracowników, a także stan sanitarny i techniczny tych pomieszczeń,

6/ kontrolę czy pracodawca właściwie zapewnia system pierwszej pomocy w razie wypadku oraz środki do udzielania pierwszej pomocy, zgodnie z obowiązującymi przepisami,

7/ kontrolę zaświadczeń lekarskich pracowników o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowiskach pod względem daty ważności orzeczeń,

8/ ocenę, czy pracodawca prowadzi (wymaganą przepisami prawnymi) dokumentację: ocena ryzyka zawodowego (w tym sposób informowania pracowników o ryzyku), rejestr czynników szkodliwych dla zdrowia występujących na stanowiskach pracy, rejestr chorób zawodowych, instrukcje stanowiskowe.

W wyniku kontroli stwierdzono naruszenia jedynie odnośnie do wymagań z pkt 2 i 8. Innymi słowy stwierdzono naruszenie wymagań dotyczących warunków zdrowotnych środowiska pracy i dokumentacji odnośnie do ryzyka zawodowego pracowników. Reszta wymagań, określonych w pkt 1 oraz 3-7 powyższego wyliczenia, była w restauracji spełniona, a zatem nie stwierdzono w czasie kontroli tych wymagań żadnych naruszeń. Podkreślenia wymaga, że zakres kontroli obejmował tak niezwiązane ze sobą zagadnienia (jak np. dokumentacja dotycząca ryzyka zawodowego i konieczność zapewniania pracownikom środków ochrony indywidualnej czy środków higieny osobistej, bądź zapewnienie odpowiednich pomieszczeń), że nie sposób uznać, w ślad za organami i Sądem I instancji, że tylko całość czynności kontrolnych mogła doprowadzić do stwierdzenia nieprawidłowości i w żaden sposób nie można tych czynności rozpatrywać osobno. Nie wydaje się, by poza możliwościami organu leżało wyodrębnienie, ile czasu zajęło jego pracownikom skontrolowanie poszczególnych (przedstawionych w wyżej zamieszczonym wyliczeniu) zagadnień tematycznych i stwierdzenie, czy restaurator spełnia wymagania stawiane przez przepisy prawa w odniesieniu do każdego z nich. Możliwe będzie wówczas ustalenie, ile czasu zajęły te czynności kontrolne, które doprowadziły do stwierdzenia nieprawidłowości. Dopiero wówczas można będzie, w zgodzie z art. 36 ust. 1 w związku z ust. 2, ustalić opłatę.

Dodatkowo wskazać można, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Nr 36, poz. 203), zarówno w § 3 jak i 4 oraz 6, posługuje się liczbą pojedynczą w odniesieniu do kosztów poniesionych w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego czy innej czynności. Wzmacnia to argumentację za tym, by każda czynność kontrolna traktowana była odrębnie i za każdą taką odrębną czynność można było ustalić opłatę.

Pozostałe sformułowane w skardze kasacyjnej argumenty nie znalazły aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przede wszystkim niezrozumiały dla Sądu II instancji jest ten fragment skargi kasacyjnej, w której jej autor stara się wykazać powiązanie między badaniami laboratoryjnymi a innymi czynnościami wykonywanymi w ramach nadzoru higieniczno-sanitarnego. Z jednej bowiem strony stwierdza on, że zgadza się z Sądem Wojewódzkim, że w oparciu o art. 36 ust. 1 ustawy można pobierać opłaty za "inne czynności", które nie są badaniami laboratoryjnymi i nie są z nimi powiązane, z drugiej zaś twierdzi, że powiązanie takie istnieje. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego odszukiwanie zamysłu autora skargi kasacyjnej i wykładni jego argumentów, by dopasować do nich stawianą tezę. Kwestia odrębności badań laboratoryjnych i innych czynności wykonywanych przez inspektora sanitarnego w ramach nadzoru bieżącego bądź zapobiegawczego wielokrotnie była już przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych i nie jest już w orzecznictwie sporne, że są to pojęcia odrębne, mogą być traktowane rozłącznie i żaden związek badań laboratoryjnych z innymi czynnościami nie jest konieczny, by ustalić opłatę za same "inne czynności". W całej rozciągłości zatem należy podzielić w tej kwestii rozważania Sądu I instancji, który zresztą powołał na tę okoliczność szereg wyroków sądów administracyjnych.

Nie mogły również przynieść oczekiwanego rezultatu argumenty, jakoby do kosztów czynności kontrolnych wykonywanych w ramach nadzoru sanitarnego organ zaliczał koszty wynagrodzenia pracowników organu oraz stałe koszty funkcjonowania organu.

Przepis art. 36 ustawy wyczerpująco i jednoznacznie reguluje kwestię pobierania opłat przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Działania tych organów z zakresu bieżącego nadzoru sanitarnego wynikają zawsze z ustawowego obowiązku i fakt ten przesądza o tym, że za takie czynności mogą być pobierane opłaty na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy. W oparciu o powyższy przepis organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej mają prawo ustalania i pobierania opłat za wszystkie te czynności z zakresu bieżącego nadzoru sanitarnego, które doprowadzą do wykrycia nieprawidłowości. W żaden sposób nie wiąże się to z kosztami funkcjonowania urzędu, czy z kosztami wynagradzania pracowników. Są to dwa odrębne, w żaden sposób ze sobą niezwiązane, zagadnienia. Czym innym jest bowiem wynagrodzenie za pracę osób będących pracownikami danego organu, a czym innym opłata pobierana na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. To samo dotyczy kosztów działalności organu. Oczywiste jest przy tym, że gdyby kontroli nie przeprowadzono, opłaty nie możnaby ustalić. Skoro kontrola nie byłaby przeprowadzona, to nie dość, że nie miałby miejsca nadzór sanitarny (bieżący czy zapobiegawczy), a tylko za czynności w ramach tego nadzoru nożna ustalić opłatę, ale i nie doszłoby do wykrycia nieprawidłowości (już w ramach tylko nadzoru bieżącego), co jest kolejną konieczną przesłanką ustalenia opłaty. Zatem opłaty pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za "inne czynności", wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, mogą obejmować również koszty postępowania administracyjnego rozumiane jako wydatki poniesione przez organ, związane z wydaniem postanowienia, czy też decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., II OSK 366/07). Tezę tę należy rozumieć w ten sposób, że wydatki te nie są związane wprost z wydaniem rozstrzygnięcia, ale z uprzednimi czynnościami organu, które doprowadziły do wykrycia nieprawidłowości i zobligowały organ do wydania stosownej decyzji.

Należy przy tym podkreślić, że opłatę ustalono w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa, w tym na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Nr 36, poz. 203). Stosownie do art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Wprawdzie w myśl art. 178 ust. 1 ustawy zasadniczej sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (a więc brak w tym przepisie wyszczególnionego rozporządzenia), nie zmienia to jednak faktu, że rozporządzenia stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego, a sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia jedynie wówczas, gdy w stosunku do niego stwierdzają niezgodność z norma ustawową. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. jest zgodne z przepisami ustawy, a w szczególności nie przekracza delegacji ustawowej do jego wydania, zawartej w art. 36 ust. 4 ustawy. Stanowi on, że minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne i inne czynności, o których mowa w ust. 1-3, z uwzględnieniem kosztów ich wykonania.

Artykuł 92 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. spełnia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymagania stawiane aktowi wykonawczemu wydanemu na podstawie delegacji ustawowej. Wydane zostało bowiem przez właściwy organ, wskazany w art. 36 ust. 4 ustawy, określa sposób ustalenia wysokości opłat oraz uwzględnia koszty ich wykonania. Nie można uznać, by wyodrębnienie kosztów bezpośrednich i pośrednich stanowiło przekroczenie upoważnienie ustawowego – nie zawierało ono bowiem ograniczeń w tym zakresie. Co równie istotne, delegacja ustawowa nie nakazywała Ministrowi Zdrowia określenia wysokości tych opłat, a jedynie sposób, w jaki mają zostać wyliczone. Dlatego też błędny jest pogląd, że § 6 rozporządzenia, nakazujący dyrektorowi stacji sanitarno-epidemiologicznej (na wniosek kierownika właściwej komórki organizacyjnej stacji sanitarno-epidemiologicznej) określenie czasu pracy pracownika niezbędnego do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiącego podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w § 3 pkt 1 (określający z kolei co zaliczać należy do bezpośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności), jest nielegalny. Skoro bowiem rozporządzenie ustala sam sposób ustalania wysokości opłat za czynności wykonane w ramach nadzoru sanitarnego, co jest zgodne z delegacją ustawową, przekazując jednocześnie poszczególnym jednostkom samodzielne ustalenie czasu pracy potrzebnej do dokonania tej czynności i określenie w związku z tym stawki roboczogodziny, to zastosowanie w niniejszej sprawie stawki 39 zł za roboczogodzinę na podstawie zarządzenie dyrektora właściwej stacji sanitarno-emidemiologicznej uznać należy za prawidłowe. Nie jest przy tym owo zarządzenie podstawą prawną wydania kwestionowanej decyzji, jak sugeruje to autor skargi kasacyjnej. Podstawą taką jest bowiem wciąż art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Skoro zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów niekonstytucyjności rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r., to tym samym bezzasadne jest żądanie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego, w trybie art. 193 Konstytucji RP, o zbadanie zgodności tego rozporządzenia z Konstytucją. Sąd uważa bowiem, że rozporządzenie spełnia wymogi stawiane aktom wykonawczym, a treść zamieszonych w nim przepisów nie budzi konstytucyjnych wątpliwości. Ponadto instytucja pytania prawnego, przewidziana art. 193 Konstytucji RP, nie daje skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (postanowienie NSA z dnia 7 września 2011 r., I OZ 653/11). Sąd w składzie niniejszym wątpliwości takich nie powziął.

Tym niemniej, biorąc pod uwagę całość niniejszych rozważań i fakt, że skuteczne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 188 p.p.s.a. i, uchylając zaskarżony wyrok, uchylił jednocześnie decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.