Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 122/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędziowie NSA Maria Czapska – Górnikiewicz ( spr. ), Tomasz Zbrojewski, Protokolant Krzysztof Tkacz, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. P. i A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 września 2005 r. sygn. akt II SA/Go 234/05 w sprawie ze skargi B. P. i A. B. na uchwałę Rady Miasta Zielonej Góry z dnia 27 kwietnia 2004 Nr XXIV/214/04 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 122 / 06

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu sprawy oddalił skargę B. P. i A. B. na uchwałę Rady Miasta Zielonej Góry nr XXIV/214/04 z dnia 27 kwietnia 2004r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż Rada Miasta Zielona Góra uchwałą z dnia 27 kwietnia 2004r. Nr XXIV/214/04 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Zielonej Góry na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 26 i art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) - uchwaliła miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Zielonej Góry obejmujący obszar ograniczony aleją Konstytucji 3 Maja, ulicą Stanisława Moniuszki, ulicą Jedności i Placem Słowiańskim.

W rozdziale II § 8 pkt 19 ust. la Rada wyznaczyła tereny komunikacji, dla których przebiegu ustaliła likwidację istniejącego pawilonu handlowo-gastronomicznego usytuowanego na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem "2ZP" i "2KD" w przypadku realizacji zabudowy usług administracji na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "4UA" oraz w pkt 21 ust. Id wyznaczyła tereny zieleni parkowej, dla realizacji których ustaliła likwidację istniejącego pawilonu handlowo - gastronomicznego usytuowanego na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami "2ZP" i "2KD" - w przypadku realizacji zabudowy usług administracji na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "4UA".

Powyższą uchwałę Rady Miasta na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. z 200l r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) zaskarżyli w imieniu własnym B. P. i A. B., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego polegającego na naruszeniu uprawnień do prowadzenia przedsiębiorstwa Antykwariat "M." przez B. P. i przedsiębiorstwa "K." przez A. B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż Uchwałą Nr LXI/716/02 Rada Miasta Zielona Góra z dnia l.X.2002r. przystąpiła do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Zielonej Góry. Skarżących nie zawiadomiono indywidualnie o przystąpieniu do sporządzania planu, ale po ogłoszeniu w prasie skarżący złożyli wnioski o ujęciu w planie dojścia i drogi do budynku .

Zarzuty do projektu planu wnieśli A. B. i B. P. Uchwałami z dnia 30 września 2003r. Nr XIV/127/03 i Nr XIV/125/03 zarzuty te zostały potraktowane jako protesty, a następnie odrzucone. Skarżący B. P. i A. B. wnieśli na powyższe uchwały skargi, które Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu odrzucił z uzasadnieniem, iż na uchwały odrzucające protesty w trybie art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) skarga nie przysługuje.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd pierwszej instancji wskazał, iż swój interes prawny skarżący wywodzą z faktu, iż wybudowali przyłącza energetyczne i kanalizacyjne z własnych środków, a nadto urządzili chodniki i zieleń.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., nie sposób dopatrzyć się po stronie skarżących uprawnienia lub interesu o charakterze prawnym, który byłby naruszony zapisem planu stanowiącym, że zagospodarowanie terenów przeznaczonych do realizacji celów publicznych winno odbywać się w oparciu o własność Miasta Zielona Góra. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż skarżący nie są właścicielami gruntu, na którym prowadzą działalność, a jedynie jego posiadaczami zależnymi - dzierżawcami na podstawie umowy z Miastem Zielona Góra obowiązującej w chwili przystąpienia do opracowania planu, a bez umowy w chwili jego uchwalania.

Brak po stronie skarżących interesu prawnego lub uprawnienia naruszonego zaskarżoną uchwałą skutkuje oddaleniem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

W tym stanie sprawy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną wnieśli B. P. i A. B. zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając mu :

1.) naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisów :

a). art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dotyczących prawa własności,

b). art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, z późn. zm.) zarówno poprzez błędną ich wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie.

2.) naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów :

a). art. 49, art. 6 i art.33 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie pism sądowych w tym wniosku strony skarżącej o powołanie świadków w sprawie, którzy to są uczestnikami postępowania,

b). art. 147 i art. 141p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia prawa zapisami uchwały Rady Miasta Zielonej Góry oraz nierozważenie przez Sąd wszystkich zarzutów zawartych w skardze, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wskazując na powyższe uchybienia wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej skarżący stwierdzili, iż w 1991 roku po uzyskaniu uzgodnień branżowych, wykonaniu i zatwierdzeniu projektów, wspólnie z B. L. i K. W. na własny koszt wybudowali infrastrukturę sieciową tj. przyłącze i sieć wodno-kanalizacyjną oraz przyłącze i sieć energetyczną. Do dziś infrastruktura ta nie została odpłatnie przejęta przez odpowiednie Zakłady. W związku z orzecznictwem w tej mierze, a w szczególności poglądem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z 13 maja 2004 roku, sygn. akt III SK 39/04, inwestorzy (w przedmiotowej sprawie skarżący z B. L. i K. W.) do czasu np. zapłaty za wybudowaną infrastrukturę sieciową przez odpowiednie Zakłady (w tym wypadku Zakład Wodociągów i Kanalizacji oraz Zakład Energetyczny) są jej właścicielami. Konkretne zapisy zaskarżonej Uchwały Rady Miasta Zielonej Góry nr XXIV/214/04 z dnia 27 kwietnia 2004 roku własność tą w ich ocenie naruszają, co jest sprzeczne z art.21 i art.64 Konstytucji R P. Wobec powyższego oraz naruszenia uprawnień do prowadzenia przedsiębiorstw zdaniem skarżących na podstawie art.24 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, posiadają legitymację prawną do złożenia zarzutów do projektu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem Rada Miasta Zielonej Góry Uchwałami z dnia 30.09.2003 r. przemianowała złożone przez skarżących zarzuty na protesty, a następnie protesty te w całości odrzuciła. Skutkuje to naruszeniem przepisów art.23 i art.24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zarówno przez błędną ich wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie.

Ponadto skarżący stwierdzili, iż wystąpili z wnioskiem o przesłuchanie przez Sąd świadków, a Sąd I instancji tego wniosku nie rozpoznał uchybiając przepisom art.49 i art.6 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżących Sąd I instancji nie zważając na art. 147 § l p.p.s.a. skargę oddalił, a fakt że Sąd w uzasadnieniu wyroku nie wskazał podstawy prawnej nieuwzględnienia skargi narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Powyższe uchybienia mogły mieć zdaniem wnoszących kasację istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Zielona Góra wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) dalej zwanej p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesione skargi kasacyjne.

W związku z zarzutami skargi kasacyjnej należy na wstępie wyjaśnić, iż skarga, o jakiej mowa w art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), nie jest tożsama ze skargą, o jakiej mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Przede wszystkim stwierdzić należy, iż obydwa przepisy choć wymieniają jako przesłankę legitymacji skargowej naruszenie interesu prawnego, to przyjmują inne kryteria tego naruszenia. Skarga dotycząca odrzucenia zarzutu odnosi się w istocie do projektu planu, a nie do interesu prawnego wynikającego z treści uchwały odrzucającej zarzut. Wykładnia logiczna art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że legitymacja do składania zarzutu i wnoszenia skargi oparta jest wyłącznie o potencjalne zagrożenie interesu danego podmiotu, a nie na faktycznym naruszeniu tego interesu, jak ma to miejsce w przypadku skargi przewidzianej w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, gdzie skarga kierowana jest przeciwko aktowi, który uzyskał moc obowiązywania. W przypadku art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym środki prawne przysługują przeciwko projektowi planu i przesłanką zarzutu, jak i skargi jest w istocie nie naruszenie interesu prawnego, lecz zagrożenie tego interesu, gdyby plan został uchwalony w wersji przyjętej w jego projekcie, przeciwko któremu kierowany jest zarzut.

Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż ani przepis art. 23, ani przepis art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowiły materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Tym samym zarzut uchybienia tym przepisom nie może być przyjęty za trafny.

Skarżący będący dysponentem wniesionej skargi wnieśli ją w oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i ten przepis stanowił podstawę wydania zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji stwierdził bowiem, iż "brak po stronie skarżących interesu prawnego lub uprawnienia naruszonego zaskarżoną uchwałą skutkuje oddaleniem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym".

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, jeśli wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne - jak w niniejszym przypadku. Tak skonstruowany przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym istotnie rzutuje na legitymację strony skarżącej. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona.

Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - ówcześnie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) - tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Tak skonstruowana skarga z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zobowiązuje sąd administracyjny do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, sąd przystępuje do badania legitymacji skarżącego. Tak też Sąd postąpił w niniejszej sprawie, zajmując stanowisko, że interes prawny skarżących nie został naruszony, jako że zakwestionowali oni te postanowienia uchwały, które obejmują tereny, do których nie mają tytułu prawnego. Takie stanowisko zobowiązywało, w świetle regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do oddalenia skargi.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące braku interesu prawnego po stronie skarżących w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały należy uznać w pełni za zasadne. Zauważyć przy tym trzeba, iż istotnym było też to, że zaskarżona uchwała została opublikowania (Dz. Urz. Lubus. z 2004 r. Nr 64 poz. 1061) przez co uzyskała moc obowiązującą.

Fakt, że skarżący mają w stosunku do określonych podmiotów roszczenia wynikające z dokonanych przez nich nakładów nie wpływa na uzyskanie przez skarżących tytułu prawnego do terenu, na którym nakłady te zostały poczynione. Brak posiadania przez skarżących tytułu prawnego np. wynikającego z prawa własności do gruntu objętego zaskarżoną uchwałą czyni bezzasadnym zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem w stosunku do stron wnoszących kasację norm art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Chybione są też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenie przepisów postępowania art. 49 p.p.s.a. i art. 6 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie pism sądowych w tym wniosku strony skarżącej dotyczącego przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, bowiem Sąd pierwszej instancji postanowieniem z dnia 29 września 2005 r. ogłoszonym na rozprawie oddalił wniosek o dopuszczenie dowodu ze świadków. Zauważyć należy, iż nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a jedyny od tej zasady wyjątek przewiduje przepis art. 106 § 3 p.p.s.a.

Odnośnie zarzutu uchybienia art. 33 p.p.s.a. stwierdzić trzeba, iż zarzut ten nie jest trafny z uwagi na przedmiot niniejszej sprawy i wymogi tegoż postępowania przed Sądem, na co wskazano już wyżej.

Przedstawione okoliczności wskazują, iż zarzuty kasacji dotyczące naruszenia art. 147 p.p.s.a. uznać trzeba za nieuzasadnione, bowiem brak było podstaw do uwzględnienia wniesionej w niniejszej sprawie skargi z przyczyn wyżej przedstawionych.

Wbrew też zarzutom kasacji uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera te wszystkie elementy, jakie wymagane są przez art. 141 p.p.s.a., ze wskazaniem podstawy prawnej wydania zaskarżonego wyroku włącznie.

Jeżeli zatem wymienione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania nie miały miejsca w kontrolowanym postępowaniu sądowym, a strony skarżące innych naruszeń prawa nie wskazały - jak tego wymaga art. 174 p.p.s.a. - to Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.