Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2010/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi L S i W S na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi L S i W S ("skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] czerwca 2018 r. znak: [...], wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] czerwca 2003 r., nr [...], Starosta [...] ("Starosta"), na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.; "Prawo budowlane"), zatwierdził projekt budowlany i udzielił L S i W S pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego wraz z przyłączem wodociągowym i kanalizacji sanitarnej na działce nr ew. [...] w [...].

Na skutek wniosku skarżących z 24 marca 2015 r., Wojewoda [...] ("Wojewoda") wszczął i prowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a decyzją z [...] stycznia 2017 r. znak: [...] (wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy - na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/WA 979/16, uchylającego decyzję GINB z [...] lutego 2016 r. znak: [...][...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody z [...] października 2015 r. znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. aktu z [...] czerwca 2003 r.

Od powyżej decyzji, z zachowaniem terminu, odwołanie wnieśli skarżący, a po jego rozpatrzeniu zapadła wskazana na wstępie decyzja GINB, utrzymująca w mocy -na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., "k.p.a."), ww. decyzję Wojewody z [...] stycznia 2017 r.

W uzasadnieniu tej decyzji GINB wskazał w pierwszej kolejności, że w sprawie wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 7 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 979/16, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] października 2015 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności, na wniosek L S i W S, ww. decyzji Starosty [...]z [...] czerwca 2003 r., nr [...]. Organ zaznaczył przy tym, że w ww. wyroku z 7 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 979/16, Sąd wskazał, że "kontrola przeprowadzona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewodę [...] nie obejmowała wszystkich istotnych z punktu widzenia prawidłowości decyzji aspektów". W związku z tym, sporne kwestie nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione.

Dalej, GINB zauważył, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych oraz, że stwierdzenie nieważności takich rozstrzygnięć może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Jednocześnie GINB wskazał, że w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Nie wyklucza to oczywiście możliwości w ogóle prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego; organ nadzoru może bowiem gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny. Istotą jednak tego postępowania jest ustalenie czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika.

GINB podał także, że jedną z przesłanek nieważności jest rażące naruszenie prawa. Wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W konsekwencji podniósł, że traktowanie naruszenia prawa, jako "rażącego" może mieć miejsce tylko wyjątkowo - gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, a więc stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać. Wyjaśnił przy tym, że jakkolwiek postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, zaś organ nadzorczy, co do zasady, orzeka wyłącznie w oparciu o akta sprawy, którymi dysponował, względnie - którymi powinien dysponować w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego - organ stopnia podstawowego, to jednak przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych powyższe nie znajduje zastosowania. Z racji tego, że skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalnym, ale wręcz niezbędnym jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Przechodząc do oceny badanej decyzji, GINB wskazał na przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę), zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, 2) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdził, że z analizy akt sprawy wynika, że pod wnioskiem z 10 czerwca 2003 r. o wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego na działce o nr ewid. [...] w [...] dla cyt. "Inwestor: L i W S", widnie jedynie podpis o treści cyt. "S L". Z postępowania karnego wiadomym jest, że ww. wniosek nie został podpisany przez L S (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 979/16). Natomiast decyzja Starosty [...]z [...] czerwca 2003 r., nr [...] , została wydana na rzecz LS i W S. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz osób, które nie złożyły wniosku w sprawie, stanowi niewątpliwie naruszenie ww. art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę jest bowiem postępowaniem wnioskowym, tj. wszczynane jest wyłącznie na wniosek zainteresowanego. Tym samym wydanie decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2003 r., nr [...], na rzecz osób, które nie podpisały się pod wnioskiem o wydanie spornego pozwolenia na budowę narusza ww. art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazane naruszenie nie ma jednak charakteru rażącego. Oceniając skutki społeczno-gospodarcze stwierdzonego naruszenia organ ten zwrócił bowiem uwagę, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Zauważył, że stosownie do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 Konstytucji RP wskazuje, że ustawa zasadnicza jest najważniejszym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją, a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą (wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 107/10). Nadto, znaczny upływ czasu, o którym mowa w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., o sygn. akt P 46/13, musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14, wyrok NSA z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1603/14, wyrok NSA z 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1871/14, wyrok WSA w Warszawie z 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2822/15). Organ podniósł przy tym, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte pismem [...] Urzędu Wojewódzkiego z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], w następstwie wniosku LS i W S z 24 marca 2015 r. Sporna inwestycja nie była zatem kwestionowana przez okres prawie 12 lat, zaś od wydania pozwolenia na budowę minęło prawie 15 lat. Jednocześnie GINB dostrzegł, że z twierdzenia odwołania, iż "skarżąca nie godziła się z tą decyzją skoro występowała kilkakrotnie w późniejszym okresie o zmianę tej decyzji", nie wynika, że sam fakt wydania decyzji jak i jej całokształt był kwestionowany, ale że odwołujący się wnosili o zmianę pewnych elementów zatwierdzonego projektu budowlanego i nie kwestionowali jego istnienia. Mając na uwadze powyższe, w okolicznościach niniejszej sprawy - tj. w sytuacji, gdy spornej inwestycji nie kwestionowano przez okres prawie 12 lat, zaś od dnia wydania tej decyzji upłynęło prawie 15 lat, GINB przyjął, że stwierdzone naruszenie nie wywołuje skutków, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

GINB podał nadto (w analizowanym aspekcie, związanym z brakiem podpisów wnioskodawców pod wnioskiem o pozwolenie na budowę), że fakt, iż wniosek został złożony przez dwie osoby, pod którym rzekomo podpisała się jedna z nich, obligował organ stopnia podstawowego do wezwania do uzupełnienia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. braków formalnych takiego wniosku (o pozwolenie na budowę). Mając jednak na uwadze, że sporna inwestycja nie była kwestionowana przez okres prawie 12 lat, zaś od wydania pozwolenia na budowę minęło prawie 15 lat, GINB przyjął, że stwierdzone wyżej naruszenie również nie wywołuje skutków, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Zdaniem GINB, w analizowanym przypadku nie zaistniała także przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, zachodziłaby wówczas gdyby podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania, a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tego postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2526/16). Wprawdzie przedmiotowy wniosek o pozwolenie na budowę nie został podpisany przez skarżących (brak jest bowiem podpisu W S, zaś podpisu o treści "S L" nie złożyła L S), to jednak formalnie w tym wniosku jako inwestorzy zostali wskazani cyt. "l i W S", a skoro przedmiotowa inwestycja została przewidziana do realizacji na działce skarżących, to trudno uznać, że nie mają oni przymiotu strony. Co więcej, W S osobiście odebrał kontrolowaną decyzję (jak wynika z adnotacji znajdującej się na oryginale decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2003 r., nr [...]), a wobec tego - skarżący mieli możliwość odwołać się od tej decyzji i zakwestionować fakt uznania ich za inwestorów.

Odnosząc się w tym miejscu do twierdzenia, że: "nieprawdą jest, że W S odebrał decyzję. Podpis W S jest sfałszowany, Organ z urzędu powinien zawiadomić prokuraturę o podejrzeniu popełnienia przestępstwa", GINB wyjaśnił, że nie jest organem właściwym do ścigania przestępstw. Dodał też, że podnoszona okoliczność sfałszowania podpisu W S pozostaje bez wpływu na niniejsze postępowanie nieważnościowe; może ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania, ale jako przesłanka wznowienia nie może stanowić jednocześnie podstawy do stwierdzenia nieważności.

Dalej, GINB podał, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę został dołączony dokument potwierdzający tytuł prawny l S do działki inwestycyjnej nr [...] w miejscowości [...]. W aktach sprawy znajduje się bowiem zawarta w formie aktu notarialnego z [...] stycznia 2003 r. umowa sprzedaży, na mocy której l S i W S nabyli działkę nr [...] w [...]. Przy czym, jak dostrzegł organ, zgodnie z dokumentacją projektową sporna inwestycja obejmuje nie tylko działkę inwestycyjną o nr ewid [...], ale również działki drogowe o nr ewid. [...] i [...]. Z projektu budowlanego wynika, bowiem że elementy budynku takie jak okapy i wykusze wykraczają poza granice działki nr [...] nad działki nr [...] i [...] mimo, że wniosek o pozwolenie na budowę obejmował wyłącznie działkę o nr ewid. [...], a sporne pozwolenie na budowę zatwierdza prace budowlane również tylko na działce o nr ewid. [...]. Odnosząc się w tym miejscu do powyższej okoliczności GINB wskazał, że jakkolwiek z projektu budowlanego wynika, że elementy budynku takie jak okapy i wykusze wykraczają poza granice działki nr [...] nad działki nr [...] i [...], czym zostały naruszone przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, to jednak mając na uwadze fakt, iż sporne okapy i wykusze zostały zaprojektowane w sposób przewidziany w decyzji o warunkach zabudowy, zaś właściciel ww. działek, czyli Gmina [...] akceptuje ten stan (v. pismo Gminy [...] z [...] lipca 2015 r., znak: [...]), nie sposób uznać, że naruszenie to wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Jednocześnie podkreślił, że w projekcie budowlanym znajduje się pismo Urzędu Gminy [...] z [...] czerwca 2003 r., znak: [...] , uzgadniające przedmiotowy projekt budowlany, a zgodnie z pismem Gminy [...] z [...] lipca 2015 r., znak: [...] , "Uzgodnienie zawarte w piśmie z dnia [...].06.2003 r. nr [...] należy potraktować jako prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane." GINB przyjął również, że zaprojektowanie okapów i wykuszów nad działkami nr ewid. [...] i [...] nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa także z uwagi na okoliczność, że ww. działki są działkami drogowymi, a zatem zaprojektowanie fragmentów okapów i wykuszów nad nimi nie ograniczyło sposobu ich zagospodarowania. Ponadto, powyższy stan bardziej godzi w interesy Gminy [...] aniżeli skarżących. Ubocznie GINB zaznaczył, że Gmina [...] nie jest pozbawiona ochrony swoich praw; kwestia przekroczenia bowiem granic sąsiedniego gruntu przy wznoszeniu budynku jest uregulowana w art. 151 Kodeksu cywilnego.

Następnie, analizując badaną decyzję, GINB podał, że sporne pozwolenie na budowę zostało poprzedzone wydaniem decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2003 r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo - mieszkalnego wraz z przyłączami zewnętrznymi, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w obrębie [...] , zmienionej następnie decyzją Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2003 r., znak: [...] . Wskazana decyzja o zmianie decyzji o warunkach zabudowy nie była ostateczna w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale tego rodzaju naruszenie nie ma charakteru rażącego. Nie można bowiem twierdzić, że przedłożenie wraz z wnioskiem nieostatecznej decyzji o warunkach zabudowy - która następnie zyskała walor ostateczności, gdyż nie była kwestionowana - wywołuje niemożliwie do zaakceptowania skutki.

I dalej, GINB zauważył, że powyższa decyzja Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2003 r., znak: [...]- uwzględniając zmiany zatwierdzone decyzją Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2003 r., znak: [...]- ustala wysokość zabudowy przedmiotowej inwestycji na jedną kondygnację z poddaszem użytkowym przeznaczonym na cele mieszkalne; wysokość budynku nie może przekroczyć 9,0 m licząc od poziomu terenu do kalenicy dachu. W punkcie 6 ww. decyzji nałożono wymóg, aby przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę uzyskać w Starostwie Powiatowym w [...] zaświadczenie potwierdzające wyłączenie działki nr [...] z produkcji rolniczej. Z projektu budowlanego wynika, że wysokość budynku wynosi 9,15 m. Tym samym stwierdzić należy, że w zakresie wysokości, inwestycja narusza ustalenia ww. decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi jednak na nieznaczny ciężar wskazanego uchybienia - przekroczenie wysokości jedynie o 15 cm, nie ma ono charakteru rażącego, tj. niemożliwego do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Odnosząc się zaś do kwestii liczby kondygnacji, GINB dostrzegł, że jak wynika z projektu budowlanego budynek posiada jedną kondygnację oraz dwa poddasza użytkowe, a tym samym przekracza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy również w tym zakresie. Niemniej, zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym, ocenie podlega to, czy w przypadku, gdy przy tej samej wysokości obiektu, jaką ustalił organ gminy wydając decyzję określającą dla danej inwestycji warunki zabudowy (uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) zaprojektowano więcej kondygnacji, można mówić już o rażącym naruszeniu prawa, czy też jest to wprawdzie naruszenie prawa, lecz nie mające w istocie charakteru rażącego, gdyż da się pogodzić z porządkiem prawnym. Tego typu naruszenie, jak uznał dalej GINB, nie ma w tym przypadku charakteru rażącego. Z uwagi na nieznaczne przekroczenie wysokości przewidzianej decyzją o warunkach zabudowy, zaprojektowanie większej liczby kondygnacji niż to przewiduje decyzja planistyczna jest naruszeniem prawa, ale nie rażącym; nie wywołuje bowiem negatywnych skutków nie możliwych do zaakceptowania. Zaznaczył jednocześnie, że WSA w Warszawie w wyroku z 7 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 979/16, wskazał, że "w zasadzie można się zgodzić z organami, co do tego, że utworzenie dodatkowej kondygnacji przy w sumie nieznacznym przekroczeniu dopuszczalnej wysokości nie musi być uznane za przesłanki stwierdzenia rażącego naruszenia prawa". Ponadto, GINB podał, że decyzją z [...] czerwca 2003 r., znak: [...], Starosta [...] zezwolił l i W S na wyłączenie z produkcji rolnej części gruntów rolnych usytuowanych na działce nr ew. [...] w [...]. Z akt sprawy wynika również, że sporna inwestycja została uzgodniona z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w [...] oraz, że decyzja Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2003 r., znak: [...], nie ustalała nieprzekraczalnych linii zabudowy.

Analiza akta sprawy nie wykazała również, by przedmiotowa inwestycja naruszała rażąco przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), w szczególności § 12 ww. rozporządzenia. Organ podkreślił w tym kontekście, że nieruchomości nr [...] i [...], graniczące z nieruchomością inwestycyjną, są działkami drogowymi, natomiast § 12 ww. rozporządzenia reguluje, w jakiej odległości należy sytuować budynek wyłącznie od granicy działki budowlanej. Tym samym wskazany przepis nie ma zastosowania do ww. działek drogowych.

Ponadto, jak stwierdził, projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane.

W konsekwencji, GINB wskazał, że w toku postępowania przed Starostą doszło do naruszenia przepisów postępowania - w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ale nie mają one charakteru rażącego, nie wywołują one bowiem skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. W tym zaś aspekcie ważny jest przede wszystkim znaczny upływ czasu, o którym mowa w ww. wyroku TK z 12 maja 2015 r., o sygn. akt P 46/13. Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy - tj. w sytuacji, gdy spornej inwestycji nie kwestionowano przez okres prawie 12 lat, zaś od dnia wydania tej decyzji upłynęło prawie 15 lat, stwierdzone wyżej naruszenia nie wywołują skutków, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Dodatkowo nieprawidłowości w kwestii sprzeczności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy mają nieznaczny charakter, możliwy do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym, a ponadto część nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej - wykroczenie okapami i wykuszami poza granice działki inwestycyjnej i będące tego dalszą konsekwencją nieprzedłożenie tytułu prawnego do sąsiednich nieruchomości - nie były nieprawidłowościami łatwo dostrzegalnymi i wymagały dogłębnej analizy części rysunkowej projektu architektoniczno-budowlanego.

W efekcie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że organ I instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności badanej decyzji z 2003 r. jest prawidłowa. Nie stwierdzono bowiem, aby kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2003 r., nr [...], naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, w tym przepisy ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, uznanie przewlekłości postępowania, zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

-art. 7, art. 31 pkt 2, art. 32 pkt 2, art. 77 pkt 1, art. 83 i art. 94 Konstytucji RP;

-art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

1. wadliwe, niezgodne z prawem wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Wojewody z [...] stycznia 2017 r. oraz

2. niedostateczne i wadliwe wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wzięcie pod uwagę faktu kluczowych okoliczności związanych z ustaleniem czy i w jakiej dacie, decyzja Starosty "była i stała się decyzją ostateczną", a także

3. dowolną interpretację przepisów dotyczących zasady równej ochrony własności i innych dotyczących interpretacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz

4. dowolność w wydawaniu decyzji o stwierdzeniu nieważności przez Wojewodę (v. decyzja z [...] listopada 2013 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty z [...] grudnia 2004 r. znak: [...] i decyzja z [...] listopada 2013 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty z [...] października 2006 r. znak[...] ), albowiem ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje (rozstrzygnięcia) np. w zakresie naruszenia nieprzekraczalnej linii zabudowy,

-art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia,

-art. 156 § 1 k.p.a. poprzez "wadliwą interpretację sprzeczną z prawem i stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w ww. wyroku z 7 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 979/17, w celu ominięcia prawa",

-przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 32 i art. 35 Prawa budowlanego z uwagi na niezachowanie trybu wydawania pozwolenia na budowę oraz

b. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący zarzucili nadto błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że W S otrzymał kwestionowaną decyzję Starosty z [...] czerwca 2003 r. i, że pokwitował jej odbiór w sytuacji, gdy faktycznie w tym dniu w godzinach urzędowania organu nie był w [...] , lecz w [...] i przebywał w pracy.

W dość obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymali swoje stanowisko co do wydania decyzji przez Starostę z rażącym naruszeniem prawa. Wskazali, że organ ten nie dokonał prawidłowej oceny złożonego projektu, nie zbadał zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie z ustaleniami planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy, a przede wszystkim nie dokonał kontroli w zakresie wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnośnie działek o nr ew. [...] i [...]. Nadto skarżący podali, że nie złożyli wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, nie składali również aktu notarialnego i innych dokumentów, i nie zgadzają się na "ponoszenie negatywnych konsekwencji zorganizowanej grupy przestępczej". Nie zgadzają się także, aby stałe elementy budynku wykraczały poza granice działki. Zaznaczyli, że wielokrotnie występowali już do Wójta Gminy [...] o wykup gruntu w celu powiększenia działki nr [...] w związku z występującymi elementami stałymi budynku poza terenem działki stanowiącej ich własność, ale uzyskiwali zawsze informacje, że sprzedaż działek drogowych nie jest możliwa.

Dalej skarżący zarzucili GINB, że ten nie odniósł się do ich zarzutu dotyczącego istotnych wad postępowania przed Starostą; sporne w tym zakresie kwestie nie zostały wyjaśnione, nadto – GINB toleruje i usprawiedliwia ewidentne bezprawie, niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Skarżący podali też, że nie składali wniosku o pozwolenie na budowę, a wniosek ten z [...] czerwca 2003 r., skarżąca pierwszy raz zobaczyła 4 stycznia 2013 r. Wskazali również, że w postępowaniu tym, o którym to nie wiedzieli, nie brali udziału.

Skarżący nie zgodzili się z oceną GINB, i podnieśli, że organ ten błędnie przyjął, że stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji nie może mieć miejsca po upływie 12 lat od jej wydania, gdyż jest to sprzeczne z art. 156 § 2 k.p.a.

W konsekwencji skarżący stwierdzili, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. i wyeliminowania decyzji Starosty z obrotu prawnego, albowiem decyzja tego organu została wydana z rażącym naruszeniem prawa i wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W odpowiedzi na skargę GIINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ocenę przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 7 września 2018 r. skarżący podtrzymali skargę; dodatkowo przy wskazanym piśmie do akt sądowych złożyli kopię decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] września 2003 r. o pozwoleniu na budowę na działce o nr ew. [...] w [...] wydanej na rzecz [...] Sp. z o.o. we [...] .

W piśmie z 7 marca 2019 r. skarżący sformułowali nadto wnioski dowodowe na okoliczność wykazania, że skarżący nie odebrał kwestionowanej decyzji Starosty z [...] czerwca 2003 r.

Na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r., skarżąca złożyła do akt kopię decyzji GINB z [...] lutego 2019 r. znak: [...] , uchylającą w części ww. decyzję Wojewody z [...]lipca 2018 r., a Sąd uwzględnił wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję GINB z [...] czerwca 2018 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody z [...] stycznia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] z [...] czerwca 2003 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej l Si W S pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego wraz z przyłączem wodociągowym i kanalizacji sanitarnej na działce o nr ew. [...]w [...].

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wywołane zostało wnioskiem skarżących, a zadaniem organów orzekających w tym postępowaniu było wyjaśnienie, czy ww. decyzja z 2003 r. jest dotknięta którąkolwiek z wad kwalifikowanych uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. W obu ww. decyzjach wydanych w niniejszej sprawie zgodnie przyjęto, że badana decyzja nie jest dotknięta żadną z tych wad, a ocena ta -zdaniem Sądu- jest prawidłowa. Organy orzekające dokonały bowiem właściwych ustaleń w sprawie, tak w zakresie stanu faktycznego jak i prawnego; prowadząc postępowanie nie naruszyły przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., nadto – uwzględniły wytyczne wynikające z wyroku WSA w Warszawie z 7 marca 2017 r. o sygn. akt VII SA/Wa 979/16 zapadłego w niniejszej sprawie; w konsekwencji dokonanej analizy – prawidłowo zaś przyjęły, że nie ma podstaw do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. i wyeliminowania z obrotu prawnego na jego podstawie decyzji Starosty, dając temu wyraz w uzasadnieniach decyzji spełniających wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Rozwijając tę ocenę, Sąd przede wszystkim zauważa, że celem postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 i nast. k.p.a., jest ustalenie, czy wystąpiły wady uregulowane w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z wad wymienionych w tym przepisie jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), inną: skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), niewykonalność decyzji w dniu jej wydania mająca charakter trwały (pkt 5), czy też: decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Co przy tym istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty; ocena dokonywana przez organ administracji w tym postępowaniu (o charakterze nadzorczym) jest ograniczona wyłącznie do zbadania wystąpienia wad nieważności. W przypadku ustalenia ich wystąpienia, organ ma obowiązek stwierdzić nieważność badanej decyzji (chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.) Przy czym, z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający, a stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana/badana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad uregulowanych w ww. art. 156 Kodeksu.

Przechodząc do analizy niniejszej sprawy Sąd zauważa, że w ocenie skarżących kwestionowana decyzja dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten dotyczy wydania decyzji bez podstawny prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona przede wszystkim wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej. Natomiast naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się bowiem, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Zatem, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Badając, czy w sprawie zaistniała wskazana wada z art. 156 § 1 pkt 2, GINB po pierwsze wykazał, że przepisy prawa umożliwiały jej wydanie (i to w istocie w sprawie pozostawało bezsporne); po drugie - prawidłowo przyjął, że badana decyzja choć została wydana z naruszeniem przepisów prawa, to jednak naruszenia te nie mają charakteru rażącego. Wziął przy tym pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji Starosty, jak również stan faktyczny wynikający z akt postępowania zakończonego tą decyzją, i dokonał pełnej w tym zakresie oceny, uwzględniając jednocześnie wskazania i wytyczne wynikające z wyroku tut. Sądu zapadłego w sprawie na wcześniejszym jej etapie, o sygn. akt VII SA/Wa 979/16. W konsekwencji, rozważania organu dokonane w kontekście ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd traktuje za własne.

W tym też kontekście Sąd zauważa, że badana decyzja stosownie do treści art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu wówczas obowiązującym), została wydana na wniosek z 10 czerwca 2003 r. o pozwolenie na budowę budynku usługowo-mieszkalnego na działce o nr ew. [...]. Do tego wniosku, wskazującego jako inwestorów l i W S, załączono m.in. dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (v. akt notarialny z [...] stycznia 2003 r. Rep. A numer [...] umowy sprzedaży działki gruntu o nr ew. [...] w [...] ) oraz decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (v. decyzja z [...] lutego 2003 r. i zmieniająca ją decyzja z [...] czerwca 2003 r.). Przy czym, wskazany wniosek o pozwolenie na budowę opatrzony został jedynie podpisem "l S", a jak wykazało późniejsze postępowanie karne, podpis ten na omawianym podaniu został sfałszowany. Zważyć przy tym należy, że z ww. przepisów Prawa budowlanego wynika, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana oraz wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Analizując powyższe GINB prawidłowo przyjął, że doszło do naruszenia ww. art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na wniosek nie zawierający podpisów osób do tego uprawnionych, tj. wnioskodawców czy inaczej inwestorów; niemniej zasadnie uznał, że naruszenie to w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma charakteru rażącego. Ważnym w tym aspekcie jest, że kwestia sfałszowania podpisu skarżącej – l S pod wnioskiem o pozwolenie na budowę w niniejszej sprawie choć dostrzeżona, to nie mogła wywołać zamierzonego skutku (w postaci unieważnienia badanej decyzji), albowiem tego rodzaju wada mogła być skutecznie podniesiona (co też miało miejsce, v. decyzja Starosty z [...] lutego 2015 r. nr [...] wydana na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.) tylko w trybie wznowienia (v. art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. - dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe oraz art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. - decyzja wydana została w wyniku przestępstwa). Jako wypełniająca przesłankę wznowienia, nie mogła więc sama w sobie świadczyć o wystąpieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa, tym bardziej jeśli zważy się, że w dacie wydania badanej decyzji, nie była to okoliczność znana (stwierdzona). Zatem, Starosta wydał pozwolenie na wniosek opatrzony podpisem l S bez ustalenia czy działa ona również w imieniu Witolda Szczepańskiego oraz bez uzupełnienia braku formalnego podania w tym zakresie (o stosowne pełnomocnictwo do działania w imieniu skarżącego ewentualnie o podpis tej osoby), co dodatkowo świadczy o naruszeniu przez ten organ art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Niemniej, tak wydana decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna i funkcjonowała niekwestionowana w obrocie prawnym blisko 12 lat, nadto na wniosek skarżących – została kilkukrotnie zmieniona (v. decyzja Starosty z [...] grudnia 2004 r. i kolejne), co wskazuje na to, że była skarżącym znana. Na to ostatnie wskazuje również jej doręczenie skarżącemu w dniu 25 czerwca 2003 r., a potwierdza to (niezakwestionowany dotychczas w odpowiednim do tego trybie, przed właściwym do tego organem) podpis tej osoby umieszczony pod jej treścią. W konsekwencji, analizując ww. uchybienie trudno przyjąć, aby miało ono charakter rażący poprzez wywołanie skutków niemożliwych do zaakceptowania. Tego rodzaju konsekwencje, w związku ze wskazanym uchybieniem nie mają -zdaniem Sądu- miejsca, a świadczy o tym choćby zachowanie skarżących, którzy przez kilkanaście lat znając ten akt, nie kwestionowali jego wydania (bez ich wniosku). Stąd też, Sąd uznał, że analiza GINB przedstawiona w tej kwestii, jest prawidłowa. Oceny tej nie zmienia konsekwentne wskazywanie przez skarżących, że skarżący nie odebrał badanej decyzji, a jego podpis potwierdzający tę okoliczność został sfałszowany. Po pierwsze, skarżący nie przedstawili orzeczenia stwierdzającego sfałszowanie wskazanego podpisu, po drugie – tego rodzaju okoliczność, podobnie jak sfałszowanie podpisu skarżącej pod wnioskiem, może być skutecznie podnoszona tylko w trybie wznowienia, m.in. w kontekście przesłanki uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dla ważności badanego aktu nie ma jednak znaczenia prawnego; przy czym – wobec braku orzeczenia stwierdzającego sfałszowanie ww. podpisu, nie ma podstaw, by przyjąć, że badany akt nie został skarżącemu doręczony, a to nie pozostaje bez znaczenia w sprawie w zakresie ustalenia skutków stwierdzonego naruszenia.

Odnośnie spełnienia warunku określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, nie budzi wątpliwości, że inwestorzy wykazali się tytułem prawnym do działki o nr ew. [...] wskazanej we wniosku. GINB analizując to zagadnienie słusznie jednak dostrzegł, że wprawdzie wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy tylko ww. nieruchomości, ale z projektu budowlanego dołączonego do tego podania i zatwierdzonego badaną decyzją wynika, że okapy i wykusze budynku zaprojektowano nad działkami o nr ew. [...] i [...], będącymi działkami drogowymi. Niemniej prawidłowo zauważył, że w projekcie budowlanym znajduje się pismo Urzędu Gminu [...] z [...]czerwca 2003 r. uzgadniające przedmiotowy projekt, a zgodnie z pismem Gminy [...] z [...] lipca 2015 r. znak: [...] , uzgodnienie zawarte w tym pierwszym należy traktować jako prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji, stwierdzić trzeba, że pewna nieprawidłowość (polegająca na braku załączenia do wniosku wyraźnego "stanowiska" Gminy [...] w zakresie prawa do dysponowania ww. działkami drogowymi w sposób przewidziany w projekcie), choć miała miejsce, to jednak również nie stanowi o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd wyjaśnia przy tym, że dla gradacji tego naruszenia znaczenie ma stanowisko Gminy wyrażone w ww. piśmie z 27 lipca 2015 r.

Dalej, analizując sprawę, Sąd dostrzega, że badana decyzja musiała być poprzedzona dokonaniem sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu wówczas obowiązującym), w tym w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działku lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) i przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c), a jak stanowił art. 35 ust. 4 tej ustawy, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i ust. 2 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Badając kwestionowaną decyzję w tym kontekście, prawidłowo GINB zauważył, że decyzja ta została poprzedzona decyzją Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2003 r., zmienioną decyzją tego organu z [...] czerwca 2003 r. Prawidłowo przy tym przyjął, że choć decyzja zmieniająca z [...] czerwca 2003 r. nie była ostateczna w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę, to jednak okoliczność ta nie stanowi wady kwalifikowanej w sytuacji, gdy akt ten stał się ostateczny; uzyskał ten walor, bo nie był kwestionowany. Słusznie jednak GINB stwierdził, że projekt zatwierdzony badaną decyzją jest niezgodny z ww. decyzją o warunkach zabudowy (w wersji zmienionej kolejnym aktem z [...] czerwca 2003 r.), ale naruszenie to jako nieznaczne, nie ma także charakteru rażącego. Organ wskazał w tym kontekście na wysokość zabudowy i liczbę kondygnacji ustaloną w ww. decyzji Wójta Gminy [...] , prawidłowo zauważając, że projekt przewiduje budynek o 15 cm wyższy, a przy tym o większej niż dopuszczalna liczbie kondygnacji (w decyzji o warunkach w zakresie wysokości zabudowy ustalono – 1 kondygnacja z poddaszem użytkowym przeznaczonym na cele mieszkalne, wysokość budynku nie może przekroczyć 9,0 m licząc od poziomu terenu do kalenicy dachu; projekt przewiduje parter i dwa poddasza z przeznaczaniem na cele mieszkalne i wynajem kwater, wysokość obiektu wynosi zaś 9,15 m). Ocenę organu w tym kontekście Sąd także uznaje za właściwą. Utworzenie dodatkowej kondygnacji przy w sumie nieznacznym przekroczeniu dopuszczalnej wysokości budynku, nie ma charakteru kwalifikowanego, na co wskazał już WSA w Warszawie w wyroku zapadłym w sprawie w dniu 7 marca 2017 r. Sąd dostrzega przy tym, że prawidłowo analizując sprawę w ww. zakresie GINB wskazał nadto na spełnienie innych warunków wynikających z decyzji Wójta o warunkach zabudowy, słusznie przy tym dostrzegając, że ta ostatnia nie ustalała nieprzekraczalnej linii zabudowy (i nie dopatrując się w efekcie innego rodzaju nieprawidłowości/niezgodności w omawianej materii).

W kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego, GINB prawidłowo zaś stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie narusza rażąco § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm., w brzmieniu wówczas obowiązującym). Sąd zauważa w tym kontekście, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 lit. a i b oraz pkt 2 tego rozporządzenia, jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 oraz w § 13, 60 i 271, nie wynikają inne wymagania, odległości zabudowy od granicy działki budowlanej powinny wynosić co najmniej 4 m bądź 3 m (w zależności od sposobu usytuowania ściany budynku, jak również od tego, czy umieszczono w niej otwory okienne lub drzwiowe). W tym przypadku projekt przewiduje usytuowanie budynku w granicy z działami drogowymi, a nie o charakterze budowlanym. Niemniej, z decyzji GINB z [...] lutego 2019 r. znak: [...] (złożonej do akt sądowych w kopii przez skarżącą, a dotyczącej inwestycji na działce o nr ew. [...] w [...] ) wynika, że budynek zaprojektowano w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką budowlaną o nr ew. [...] wówczas niezabudowaną (i bez decyzji o pozwoleniu na budowę dla tej nieruchomości), albowiem działki drogowe bezpośrednio sąsiadujące z nieruchomością pod inwestycję (oddzielające działkę nr ew. [...] od działki nr ew. [...] ) mają szerokość ok. 2,5 m. Okoliczność ta nie wpływa jednak na dokonaną w sprawie przez organ ocenę; zważyć bowiem trzeba, że wobec treści § 12 ust. 7 ww. rozporządzenia, nadal nie można w tych okolicznościach dopatrzyć się oczywistego, w konsekwencji rażącego naruszenia prawa. Wskazany § 12 ust. 7 pkt 1 dopuszczał bowiem sytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki budowlanej, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, jeżeli wynikało to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym przypadku tego rodzaju usytuowanie budynku zostało uzgodnione w wykonaniu decyzji o warunkach zabudowy (v. protokół uzgodnienia dokumentacji projektowej z [...] maja 2003 r. – uzgodniono sposób lokalizacji budynku z uwagą, która to na skutek zmiany decyzji o warunkach zabudowy, stała się nieaktualna). Jednocześnie, Sąd stwierdza, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę dla działki o nr ew. [...] co nastąpiło ww. decyzją GINB z [...] lutego 2019 r.), było spowodowane m.in. nieuwzględnieniem w dacie wydania tego aktu, istniejącej już w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę dla działki skarżących – nr ew. [...]. W niniejszej sprawie, w dacie wydania badanego pozwolenia na budowę, dla działki o nr ew[...] w obrocie prawnym nie funkcjonowała zaś decyzja o pozwoleniu na budowę, bo ta (jak wynika z ww. decyzji GINB z [...] lutego 2019 r.) została wydana [...] września 2003 r. Tym samym nie można stwierdzić, aby w obu sprawach zachodziły tożsame okoliczności, a organy wydały "różne" rozstrzygnięcia, odmiennie oceniając te same "naruszenia".

Zdaniem Sądu, badana decyzja nie jest także dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Wystąpienie tej wady należało (wobec wytycznych Sądu zawartych w wyroku z 7 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 979/16), ocenić uwzględniając brak podpisów inwestorów pod wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wykonując to zalecenie, GINB prawidłowo przyjął, że wprawdzie przedmiotowy wniosek o pozwolenie na budowę nie został podpisany przez skarżących (brak jest bowiem podpisu W S, zaś podpisu o treści "S L:" nie złożyła L S), to jednak formalnie w tym wniosku jako inwestorzy zostali wskazani cyt. "L i W S", a skoro przedmiotowa inwestycja została przewidziana do realizacji na działce skarżących, to trudno uznać, że nie mają oni przymiotu strony, tym samym – że decyzja została skierowana do osób nie będących stronami w sprawie.

Podsumowując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja GINB zawiera wyczerpującą analizę, uzasadniającą podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie (o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] czerwca 2003 r.). Sąd nie stwierdził, aby organ wydając to orzeczenie naruszył przepisy postępowania poprzez dokonanie wadliwych/niepełnych ustaleń, czy też art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Sąd uznał jednocześnie, że organ ten wykonał zalecenia Sądu zawarte w wyroku z 7 marca 2017 r. o sygn. akt VII SA/Wa 979/16 i raz jeszcze dokonał analizy kontrolowanej decyzji Starosty, stosując się do zawartych tam wytycznych. Sąd stwierdza przy tym, że we wskazanym wyroku nie przesądzono o wystąpieniu którejkolwiek z wad nieważności, a jedynie wskazano na brak pełnej analizy w kontekście ich wystąpienia. Stąd też Sąd w ww. wyroku zalecił ponowną ocenę, w tym z uwzględnieniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jak również z uwzględnieniem orzecznictwa odnoszącego się do przypisania decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych. Wskazał na nagromadzenie naruszeń prawa przez Starostę i skalę wadliwego działania tego organu. Jednocześnie Sąd w omawianym wyroku stwierdził, że częściową winę za prowadzoną procedurę nieważnościową ponosi skarżąca; treść badanej decyzji była jej znana o czym świadczą kolejne wnioski o zmianę udzielonego pozwolenia, a wobec tego nie było przeszkód aby decyzję tę wyeliminować w normalnym trybie. Powyższe tylko utwierdza, iż wskazany wyrok nie przesądził o konieczności eliminacji z obrotu prawnego badanego aktu, co też zostało prawidłowo "odczytane" przez GINB. Nadto, organ ten stosując się do wskazanego wyroku wziął pod uwagę naruszenia, do jakich doszło przy wydawaniu badanego pozwolenia na budowę (ich ilość, charakter); niemniej kierując się prawidłową wykładnią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a przy tym uwzględniając wyrok TK z 12 maja 2015 r. o sygn. akt P 46/13, zasadnie stwierdził, że nie mają one charakteru rażącego (albo bowiem nie wywołały negatywnych skutków i były przy tym (niejako) akceptowane blisko 12 lat, albo mają charakter nieznaczny, albo nie były nieprawidłowościami łatwo dostrzegalnymi).

Wobec treści skargi Sąd zauważa przy tym raz jeszcze, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Przy czym, rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Niemniej, nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Zważyć przy tym trzeba (za Naczelnym Sądem Administracyjnym), że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że winna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. "Przyjęcie poglądu przeciwnego w znacznym stopniu ograniczałoby stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, zważywszy także na to, że w art. 156 § 2 k.p.a. nie zostały ustanowione granice czasowe do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Poza tym, szersza wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi" (v. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18).

Z tych też powodów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), nie podzielając zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.