Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 825/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Alina Balicka, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2005 r. sprawy ze skargi Miasta Z. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania opinii I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. na rzecz skarżącego – Miasta Z. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W., po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Z., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 12 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. z 1998r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. Nr 20, poz. 193), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2004r. Państwowego Inspektora Sanitarnego w Z. obciążającą Prezydenta Miasta Z. opłatą w kwocie 117, 50 zł. W uzasadnieniu decyzji podano, że Powiatowy Inspektora Sanitarny w Z., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 8 grudnia 2004r. Prezydenta Miasta Z., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004r. odstąpił od konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej w ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w Z. Organ odwoławczy wskazał ,iż zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej opłaty związane ze sprawowaniem przez Państwową Inspekcje Sanitarną bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego ponoszą osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne obowiązane do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zdaniem organu odwoławczego z cytowanego powyżej przepisu wynika, iż Prezydent Miasta Z. obowiązany jest do poniesienia tej opłaty, gdyż reprezentuje Miasto Z. będące jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Wydane postanowienie o braku konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko danego przedsięwzięcia jest czynnością z zakresu wykonywanego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, który jest zadaniem statutowym ujętym w art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Miasto Z., podnosząc zarzut naruszenia art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez przyjęcie, iż w przypadku wydania postanowienia w przedmiocie wymagań co do ewentualnego sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko należą się opłaty określone

w ust. 1 tegoż artykułu. Zdaniem strony skarżącej organy administracyjne obu instancji błędnie przyjęły za podstawę ustalenia opłaty przepis art. 36 cyt. ustawy, gdyż obowiązek wydania opinii nie daje organowi opiniującemu prawa do pobierania opłat za jej wydanie. W ocenie skarżącego brak również podstawy prawnej, aby uznać, iż wnioskodawcę - jako organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 46 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska - może obciążyć kosztami inny organ niż ten, przed którym toczy się postępowanie administracyjne. Organem takim nie jest z pewnością organ państwowy zobowiązany do wydania opinii. Przepis art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wyraźnie odmawia prawa pobierania opłat za czynności w wyniku, których nie stwierdzono naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną , a to oznacza, że z urzędu bierze pod uwagę okoliczności nie podniesione w skardze.

Zaskarżona decyzja została oparta na przepisie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. z 1998r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), zwaną dalej ustawą, w myśl którego organy tej inspekcji pobierają opłaty za badania oraz inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty te ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika zasada stanowiąca obowiązek pobierania opłaty przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej za czynności związane nadzorem bieżącym oraz nadzorem zapobiegawczym zarówno od jednostek organizacyjnych jak też osób ( fizycznych, bądź prawnych) obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Sprawowanie nadzoru bieżącego i zapobiegawczego jest zadaniem z zakresu administracji publicznej. Zakres działań jakie mogą podejmować organy Inspekcji Sanitarnej w ramach nadzoru bieżącego określa przepis art. 4 ustawy, zaś przepis art. 3 ustawy wymienia działania Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie nadzoru zapobiegawczego , stanowiąc, iż w szczególności należą do nich:

1) uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych,

2) uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących:

a) budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych,

b) nowych materiałów i procesów technologicznych przed ich zastosowaniem w produkcji lub budownictwie,

3) uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych oraz środków komunikacji lądowej,

4) inicjowanie przedsięwzięć oraz prac badawczych w dziedzinie zapobiegania negatywnym wpływom czynników i zjawisk fizycznych, chemicznych i biologicznych na zdrowie ludzi.

Przytoczony katalog działań z zakresu nadzoru zapobiegawczego nie jest wyczerpujący, gdyż wskazuje na to użyte w cytowanym przepisie sformułowanie

" w szczególności". Prowadzi to wniosku, że czynnościami nadzoru zapobiegawczego będą jeszcze inne czynności organu Inspekcji Sanitarnej, przy czym czynności te, w ocenie Sądu, muszą mieć charakter i znaczenie prawne równorzędne do wskazanych w tymże art. 3 ustawy. W świetle tych wywodów trafne jest stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że czynność polegająca na wydaniu opinii w formie postanowienia co do wymogu sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko inwestycji polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej jest czynnością związaną ze sprawowaniem nadzoru zapobiegawczego w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy. Przyjęcie takiego poglądu uzasadnione jest tym ,że katalog działań jakie podejmują organy Inspekcji Sanitarnej w ramach nadzoru zapobiegawczego obejmuje czynności dotyczące ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zważyć należy, iż postępowanie w sprawie wydania opinii odnośnie obowiązku sporządzenia raportu w odniesieniu do danej inwestycji prowadzone jest właściwe organy Inspekcji Sanitarnej przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ( art. 57 ust.1 i ust.,1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, opubl. w Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Nie ulega zatem wątpliwości, że wydanie opinii odnośnie sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko jest czynnością poprzedzającą ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego na wniosek inwestora, w rozpatrywanej sprawie na wniosek Miasta Z. Od wydanej przez właściwy organ Inspekcji Sanitarnej opinii zależy czy inwestor ze względu na wymagania higieniczne i zdrowotne będzie zobowiązany do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla planowanej inwestycji , czy też nie.

Przytoczony przepis art. 36 ust.1 ustawy w drugim zdaniu stanowi, że opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Rozważenia zatem wymaga w niniejszej sprawie, kto jest obowiązany ponieść opłatę za wydaną opinię w kwestii sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla inwestycji polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej. Z treści cytowanego przepisu wynika wprost, że będzie to osoba, a więc osoba fizyczna albo prawna, bądź jednostka organizacyjna, na której spoczywa obowiązek przestrzegania wymagań higienicznych i sanitarnych. W przypadku gdy chodzi o wydanie opinii co do obowiązku sporządzenia raportu opłatę będzie ponosił inwestor ( będący osobą fizyczną lub prawną, albo jednostką organizacyjną) występujący o wydanie tej opinii. W rozpatrywanej sprawie inwestorem, a zarazem osobą prawną jest Miasto Z., którego organem jest Prezydent Miasta, reprezentujący na zewnątrz jego interesy. Oznacza to, że opłatę za wydaną opinię będzie ponosił Prezydent Miasta Z. jako jego organ, a nie jak błędnie przyjmuje strona skarżąca, iż opłatę będzie ponosił Prezydent Miasta jako organ administracji publicznej reprezentujący swoje kompetencje do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, której inwestorem jest Gmina Z.

Należy zgodzić się ze strona skarżącą, że przepis art. 36 ust. 2 wyraźnie stanowi, że nie pobiera się opłat za czynności w wyniku, których nie stwierdzono naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Nie mniej jednak przepis ten ma zastosowanie tylko i wyłącznie do czynności wykonywanych w ramach nadzoru bieżącego. W tej sytuacji błędne jest stanowisko skarżącego, że przepis ten stosuje się również do czynności wykonywanych w ramach nadzoru zapobiegawczego.

Czynności wykonywane w ramach nadzoru bieżącego i zapobiegawczego, co wyżej podkreślono, mają charakter publicznoprawny i kwestia uiszczenia opłat za wydanie opinii odnośnie sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia nie jest uzależniona od woli stron. Opłaty pobierane są według zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. Nr 20, poz. 193).

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Stosownie do art. 107 § 3 kpa decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W części faktycznej powinien znaleźć dokładny opis sposobu obliczenia kwoty opłaty, zaś w części prawnej przepisy w oparciu o które dokonano jej obliczenia. Tymczasem z treści uzasadnień obu rozstrzygnięć nie wynika sposób obliczenia opłaty w kwocie 117, 50 zł za wydaną opinię. Wprawdzie organ odwoławczy przedłożył dokumenty: kartę kalkulacyjną z dnia 8 grudnia 2004r. przedstawiającą wyliczenie tej opłaty, jednakże dokument ten nie wyjaśnia w jaki sposób i na jakiej podstawie przyjęto, że czas pracy pracownika organu pierwszej instancji na przygotowanie opinii w sprawie wymogu sporządzenia raportu dla przedmiotowej inwestycji wynosił 5 godzin.

Z tych wszystkich podanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 cyt. wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 cyt. ustawy.