Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 880/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...].01.2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia [...].10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz.1227 ze zm. - zwanej dalej ustawą), § 3 ust. 1 pkt 37 i 56 b rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, póz. 1397) a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...]. W/w decyzję doręczono: [...] Jednocześnie informacje o tej decyzji te podano do publicznej wiadomości z pouczeniem o możliwości zapoznania się z jej treścią.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w ramach projektowanej inwestycji zrealizowane zostaną: [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu postanowieniem [...] wyraził opinię, że dla planowanego przedsięwzięcia istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Tamtejszy organ określił jednocześnie zakres raportu, który dla przedmiotowego przedsięwzięcia powinien w szczególności zawierać analizę zagadnień z zakresu ochrony powietrza, ochrony przed hałasem, gospodarki wodno-ściekowej, gospodarki odpadami i hydrogeologii. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla planowanej inwestycji sporządzony na zlecenie Inwestora został złożony w dniu [...].12.2011 r.

Prezydent Miasta [...] zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z prośbą o wydanie opinii zgodnie z art. 77 ust 1 pkt 2 ustawy oraz odrębnym pismem do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jednocześnie działając na podstawie art. 33 ust. 1, w związku z art. 79 ust. 1 ww. ustawy Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miasta [...] zapewnił możliwość udziału społeczeństwa w niniejszym postępowaniu, poprzez podanie informacji (na stronie internetowej Organu, na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu oraz w pobliżu miejsca inwestycji) o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o możliwości zapoznania się z treścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz z pozostałą niezbędną dokumentacją sprawy, a także o możliwości składania uwag i wniosków w siedzibie organu.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] pozytywnie zaopiniował przedłożoną dokumentację w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych z zastrzeżeniem, że realizacja inwestycji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego Inwestor posiada tytuł prawny. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu w oparciu o przekazany raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wraz z uzupełnieniami, uzgodnił, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, realizację przedsięwzięcia określając warunki realizacji przedsięwzięcia.

Odwołanie od ww. decyzji złożyło [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Odrębne odwołanie pismem z dnia [...] kwietnia 2013r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wniosła również B. S..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] odmówiło B. S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a następnie decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia [...] i J. S., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż ustalenie stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia odbywa się na ogólnych zasadach określonych w k.p.a.. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego bądź obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Biorąc powyższe pod uwagę w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stronami tego postępowania oprócz wnioskodawcy są bezpośredni sąsiedzi planowanej inwestycji i właściciele działek objętych przewidywanym obszarem ograniczonego oddziaływania. Konieczność utworzenia obszaru ograniczonego oddziaływania dla danego przedsięwzięcia powinna wynikać z raportu o oddziaływaniu na środowisko. Pozostali właściciele oraz wieczyści użytkownicy nieruchomości sąsiadujących z miejscem planowanej inwestycji mogą być uznani za strony postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli, zgodnie z art. 28 k.p.a., mają oni interes prawny w postępowaniu lub postępowanie dotyczy ich obowiązku. Poza podmiotami uznanymi w niniejszym postępowaniu za strony, nikt inny nie wykazał swojego interesu prawnego w toczącym się postępowaniu. Nadto wskazać należy, że organ zapewnił udział społeczeństwu w toczącym się postępowaniu (o każdym etapie postępowania informowano poprzez ogłoszenia) i jeżeli ktokolwiek z członków lokalnej społeczności uważałby, że pominięto jego osobę a ma on interes prawny jako strona w tym postępowaniu, to nie było żadnych przeszkód, ażeby z wnioskiem takim wystąpić, a organ wówczas zobligowany był istnienie takiego interesu prawnego zbadać i dopuścić taką osobę do postępowania jako stronę.

Co do pominięcia B. S., organ odwoławczy wskazał, iż nie tylko z powodu okoliczności leżących po stronie organu, ale przede wszystkim z powodu okoliczności leżących po jej stronie nie brała ona udziału w postępowaniu w I instancji, choć z łatwością mogła dowiedzieć się o takim postępowaniu i wziąć w nim udział. B. S. odbierała bowiem korespondencję w przedmiotowej sprawie, ponadto organ o każdym etapie postępowania informował poprzez ogłoszenia publiczne, a nadto uczynił niezbędne kroki w celu ustalenia kręgu stron. W tej sytuacji Kolegium nie miało podstaw by uznać, iż organ nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia kręgu stron. Kolegium nie podzieliło również stanowiska skarżącego, że organ I instancji naruszył art. 66 ust. 1 ustawy. Raport zawiera opis analizowanych wariantów, w tym wariantu zerowego, czyli niepodejmowania żadnych działań, wariantu racjonalnego alternatywnego a także wariantu proponowanego przez Inwestora, który jednocześnie został przez niego uznany za wariant najkorzystniejszy dla środowiska. RDOŚ po uzyskaniu uzupełnień do raportu i wyjaśnień, do których zobowiązał inwestora, postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. pozytywnie uzgodnił realizację przedsięwzięcia, określając jej warunki, które to warunki zostały uwzględnione również w zaskarżonej decyzji, a zatem zupełnie nieuzasadniony jest zarzut rzekomych braków uzupełnień do raportu, czy też nie wykonania zobowiązań organu, skoro sam organ stwierdził, że materiał zgromadzony w sprawie pozwala mu na wydanie postanowienia uzgadniającego i co wyraźnie zaznaczył w piśmie z dnia [...].09.2012 r. Zarówno organ uzgadniający, jak i organ wydający decyzję uznały, iż przedstawienie wariantów realizacji inwestycji nie podlega dalszemu uzupełnieniu, więc niesłuszny jest zarzut, jakoby inwestor takiego uzupełnienia nie dokonał. Nadto jak wynika z całokształtu materiału, warianty zostały przedstawione przez Inwestora wraz z uzasadnieniem i spełniając wymogi ustawowe. Przyjęcie wariantu zaproponowanego przez inwestora nie wskazuje, ażeby istniały jakiekolwiek przesłanki do uznania, że wariant realizacyjny spowoduje ponadnormatywne oddziaływanie na środowisko, w szczególności oddziaływanie poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Oprócz przedstawionych wariantów realizacji przedsięwzięcia Inwestor na skutek złożonych przez Stowarzyszenie [...] pism zaproponował nie tyle kolejny alternatywny wariant realizacji przedsięwzięcia, co wariant alternatywny w zakresie komunikacji - dotyczący sytuacji, w której doszłoby do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego już po wydaniu decyzji środowiskowej i co dopuściło by możliwość obsługi komunikacyjnej z ul. projektowanej zamiast ul. [...] przez rampę na podziemne kondygnacje garażowe budynków nr [...], w czym Kolegium nie zauważyło żadnej nieprawidłowości. Ten alternatywny wariant komunikacyjny dopuszczono pod warunkiem, że pozostałe parametry inwestycji będą zgodne z charakterystyką przedsięwzięcia oraz zgodne z pozostałymi warunkami zawartymi w decyzji i założeniami przyjętymi w raporcie i oczywiście jego wprowadzenie jest możliwe jedynie w przypadku powstania projektowanej ulicy, a wcześniej uchwalenia stosownego planu zagospodarowania przestrzennego, co w rzeczywistości nie jest zależne od inwestora i trudno tu mówić o dawaniu inwestorowi wyboru.

Kolegium nie podzieliło również stanowiska, że warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia oraz wymagania dotyczące ochrony środowiska zostały określone w sposób ogólnikowy oraz nieprecyzyjny. Organ I instancji w sposób szczegółowy wskazał i uzasadnił wszystkie elementy decyzji środowiskowej wymagane prawem. W ocenie Kolegium organ I instancji nie naruszył również art. 82 ust. 2 ustawy. Organ może nałożyć obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę, ale nie musi. Kwestia ta pozostaje w uznaniu organu, wydającego decyzję. Skoro organ I instancji uznał, że taka potrzeba nie zachodzi, a swoje uznanie oparł na materiale zgromadzonym w sprawie i jego analizie, to jego działanie znajduje oparcie w prawie.

Podobnie ma się rzecz, jeżeli chodzi o nałożenie obowiązku przeprowadzenia analizy porealizacyjnej. W art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy określono, że jednym z fakultatywnych elementów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której wydanie było poprzedzone przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko, może być nałożenie na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej z podaniem jej zakresu oraz terminu przedstawienia. Uzasadnieniem dla przeprowadzenia analizy jest okoliczność, iż na obecnym etapie nie można ustalić pełnego oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego. Organ I instancji uznał, że dla przedsięwzięcia nie ma konieczności przeprowadzenia analizy porealizacyjnej, co również jest zgodne z wnioskami Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu, a Kolegium nie stwierdziło, ażeby to uznanie pozostawało w sprzeczności z prawem, bądź materiałem dowodowym.

Kolegium uznało również, iż organ I instancji nie uchybił przepisom postępowania administracyjnego. Postępowanie zostało przeprowadzone bardzo wnikliwie, sam raport poddany został już na etapie uzgodnień szczegółowej weryfikacji, a jej następstwem było kilkukrotne jego uzupełnianie i dokonywanie wyjaśnień przez inwestora. Organ I instancji wnikliwie wyjaśnił stan faktyczny, a że przy tych czynnościach posiłkował się również ustaleniami organu uzgadniającego wynika ze specyfiki postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ w sposób wyczerpujący i wnikliwy zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, o czym świadczy również skrupulatności i szczegółowość uzasadnienia decyzji, które w opinii Kolegium czyni zadość art. 107 § 3 k.p.a. Nadto organ odniósł się w toku postępowania i w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zgłaszanych przez strony postępowania kwestii, starając się prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie tylko wzbudzić zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, ale i również organ starał się wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi się kierował już w toku postępowania a następnie przy sporządzaniu decyzji, aby zadośćuczynić zasadzie przekonywania. Wyniki przeprowadzonego postępowania dowodowego są wyrażone w uzasadnieniu decyzji, z którego treści strony postępowania mają możliwość uzyskania wiedzy na temat motywów wydanego rozstrzygnięcia. W opinii Kolegium zatem ani art. 7, ani 77 czy 107 i 8 k.p.a. nie zostały przez organ naruszone.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na fakt, iż sprzeciw społeczeństwa lub jednej ze stron postępowania wobec planowanej inwestycji nie może stanowić wyłącznej przesłanki odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia a sama ustawa jako przesłanki negatywne wskazuje przypadki gdy:

• lokalizacja przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami uchwalonego m.p.z.p. (art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy);

• z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, a wnioskodawca nie wyraża zgody na realizację przedsięwzięcia w takim wariancie (art. 81 ust. 1 ustawy);

• z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 (o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - art. 81 ust. 2 ustawy);

• z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 38j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne) - art. 81 ust. 3 ustawy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła B. S. zarzucając rażące naruszenie art. 28 w zw. z art. 10 i 15 k.p.a. poprzez pozbawienie jej możliwości udziału w postępowaniu zarówno przed organem I jak i II instancji. Skarżąca wskazała, że z winy organu pozbawiono ją możliwości udziału w postępowaniu przed organem I instancji oraz uniemożliwiono jej wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji czym naruszono zasadę dwuinstancyjności. Skarżąca zarzuciła nadto:

1/ niepoinformowanie jej przez SKO o zakończeniu postępowania przed SKO pomimo uznania jej za stronę, co uniemożliwiło jej zajęcie stanowiska w sprawie,

2/ uznanie że z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu ponieważ z łatwością mogła się o nim dowiedzieć,

3/ przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w sposób naruszający zasadę dwuinstancyjności, gdyż jeżeli SKO uznało, że organ I instancji wadliwie ustalił krąg uczestników postępowania, to decyzje taką należało uchylić w celu ponownego przeprowadzenia postępowania.

4/ naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo rażącego naruszenia przepisów postępowania.

Skarżąca wskazała, że jest współużytkownikiem wieczystym gruntu i współwłaścicielem budynków położonych przy ul. [...]. Przedmiotowa inwestycja jej zdaniem będzie skutkować znacznym wzrostem immisji na teren jej nieruchomości i spadkiem wartości tejże nieruchomości. Skarżąca podniosła, że o decyzji organu I instancji dowiedziała się przez przypadek w dniu [...].04.2013 r. i [...].04.2013 r. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W skardze wskazano na fakt, iż SKO w [...] dopiero [...].10.2013 r. wydało postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uznając jednocześnie legitymację skarżącej do bycia strona postępowania. Uniemożliwiło to skarżącej możliwość faktycznego udziału w postępowaniu odwoławczym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z 21 maja 2014 r. (sygn. akt IV SA/Po 31/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B. S..

Sąd I instancji wskazał, że zarzuty skargi ograniczają się do kwestii procesowych wynikających z naruszenia praw skarżącej do udziału w postępowaniu. Stwierdził, że mając na uwadze, że skarżąca jest współużytkownikiem wieczystym sąsiedniej nieruchomości i współwłaścicielem posadowionych na niej budynków (co wynika z wyciągu z ksiąg wieczystych), powinna być stroną postępowania. Status taki skarżąca uzyskała jednak dopiero w postępowaniu przed organem odwoławczym, który doręczył jej wydaną przez siebie decyzję.

W ocenie Sądu I instancji w sprawie znaczenie ma, że organ I instancji podał do publicznej wiadomości informację o postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o możliwości zapoznania się z treścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i możliwości składania uwag i wniosków, o ponownej możliwości zapoznania się z treścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z uzupełnieniami i pozostałymi dokumentami i możliwości składania uwag i wniosków oraz o wydaniu decyzji przez organ I instancji. Jak wynika z akt sprawy w całym postępowaniu przed organem I instancji brał również aktywny udział mąż skarżącej jako współużytkownik wieczysty gruntu i współwłaściciel budynków. Korespondencję do niego kierowaną odbierała m. in. skarżąca. Na skutek tego skarżąca złożyła odwołania po terminie, jednak organ odwoławczy nie kwestionując statusu skarżącej jako strony postępowania, postanowieniem z [...] października 2013 r. rozpoznał złożony przez skarżącą wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.

W ocenie Sądu I instancji, wadliwe ustalenie stron postępowania lub niepowiadomienie ich o wszczęciu tego postępowania, a następnie o możliwości zapoznania z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie dowodów i materiałów sprawy, jest uchybieniem procesowym, które jednak nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, chyba że strona wykaże, że na skutek tego uchybienia została pozbawiona możliwości dokonania czynności które mogły mieć wpływ na przebieg bądź wynik postępowania. Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy skarżąca pomimo braku powiadomienia jej o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji przez organ I instancji nie tylko miała wiedzę o postępowaniu, ale też w nim uczestniczyła przez złożenie odwołania od decyzji organu I instancji, a także skargi na decyzję organu odwoławczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.

Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi.

Po pierwsze, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 28 i art. 10 k.p.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na pozbawieniu strony możliwości udziału w postępowaniu, na skutek nieuznania jej za stronę postępowania przez organ I instancji oraz niedoręczenie jej decyzji.

Po drugie, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i art. 109 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 40 i art. 10 k.p.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na braku doręczenia stronie postępowania decyzji oraz uniemożliwieniu jej wzięcia udział w sprawie,

Po trzecie, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 28, art. 10 i art. 15 k.p.a., przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i uniemożliwienie wniesienia środka odwoławczego, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności.

Po czwarte, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich okoliczności wskazanych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia wyroku.

Po piąte, art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono okoliczności, że skarżąca została uznana za stronę postępowania dopiero na tydzień przed wydaniem decyzji, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącej w uzasadnieniu wyroku okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na "kształt i brzmienie" wyroku.

Po szóste, art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art 233 k.p.c. przez dowolną ocenę dowodów dokonaną w sposób niezgodny z zasadami logicznego myślenia i doświadczenia życiowego, bez wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całości.

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2473/14) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego.

NSA podkreślił, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu wynikająca z art. 10 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami kodeksu (np. art. 78 § 1 i art. 79 k.p.a.). Uprawnienie to obejmuje ponadto możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 81 k.p.a.).

Obowiązki organu administracji wynikające z tej zasady obejmują wszystkie fazy postępowania. Obejmują także obowiązek umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, który to obowiązek dotyczy tylko etapu po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, a jeszcze przed wydaniem decyzji, z tym że strona ma uprawnienia do wypowiedzenia się także w toku postępowania wyjaśniającego. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego, a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. Zdaniem NSA stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku nie pozwalało na jednoznaczne stwierdzenie, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Sąd I instancji dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazał w sposób przekonujący, że z uwagi na przebieg postępowania i czynności w nim podejmowane, skarżąca nie została pozbawiona prawa czynnego udziału w postępowaniu.

Obowiązki organu wynikających z konieczności zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu określonym w przepisach ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie są równoznaczne z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, o którym stanowi art. 10 k.p.a., ponieważ status strony postępowania (art. 28 k.p.a.) i członków danej społeczności informowanych o przebiegu postępowania toczącego się na podstawie ustawy środowiskowej jest odmienny.

O zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu nie musi również świadczyć, że w całym postępowaniu przed organem I instancji brał aktywny udział mąż skarżącej jako współużytkownik wieczysty gruntu i współwłaściciel budynków, a szczególnie, że korespondencję do niego kierowaną odbierała m.in. skarżąca. Nie ulega wątpliwości, że odbiór korespondencji przez dorosłego domownika nie jest równoznaczny z zapoznaniem się z jej treścią. Nie ulega także wątpliwości, że interesy współwłaścicieli (współużytkowników) nieruchomości mogą być sprzeczne i udział w postępowaniu jednego ze współwłaścicieli (współużytkownika) nieruchomości nie oznacza, że brak zapewnienia udziału drugiego ze współwłaścicieli pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji nie dokonał w sposób prawidłowy oceny, czy skarżąca wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Trafne okazało się stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę zarzutów skarżącej stawianych organom. Oznacza to, że w sprawie doszło do naruszenia art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 28 i art. 10 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zobowiązany będzie w sposób jednoznaczny ocenić, czy naruszenie przez organ art. 10 k.p.a. czy uzasadniało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ocena ta musi zostać dokonana również z uwzględnieniem konieczności zachowania przez organy zasady dwuinstancyjności, o której stanowi art. 15 k.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 40 (powołany bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej) oraz art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ Sąd I instancji nie stosował i nie mógł stosować powyższych przepisów procedury administracyjnej. Ewentualne błędy w ocenie przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy mogły natomiast prowadzić do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c. przez dowolną ocenę dowodów dokonaną w sposób niezgodny z zasadami logicznego myślenia i doświadczenia życiowego, bez wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego. Przede wszystkim skarżąca nie wskazała jednostki redakcyjnej art. 233 k.p.c., który miał zostać naruszony przez Sąd I instancji. Ponadto sąd administracyjny orzeka przede wszystkim na podstawie akt sprawy i tego rodzaju oceny Sąd I instancji dokonał, chociaż, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta jest niepełna i powinna podlegać uzupełnieniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącej, podtrzymując zarzut naruszenia przez organy administracji art. 10 § 1 k.p.a., wskazał, że skarżąca została przez to pozbawiona możliwości dokonania konkretnych czynności procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia wydanego w sprawie: złożenia wyjaśnień, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, uczestniczenia w ich przeprowadzeniu, zgłaszania wniosków dowodowych, zapoznania się z aktami sprawy, końcowego wypowiedzenia się przed organem co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

W szczególności skarżąca została przez to pozbawiona:

- możliwości wniesienia uwag i zastrzeżeń do karty informacyjnej przedsięwzięcia,

- możliwości wniesienia uwag i zastrzeżeń do opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko,

- możliwości wniesienia uwag i zastrzeżeń do Raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanej inwestycji, w tym przedstawienia prywatnej ekspertyzy biegłego, ew. złożenia wniosku o powołanie biegłego z zakresu ochrony środowiska, - możliwości wniesienia uwag i zastrzeżeń do opinii sanitarnej sporządzonej w sprawie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...],

- możliwości wniesienia uwag i zastrzeżeń do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w przedmiocie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie były decyzje organów I i II instancji w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...].

Na wstępie należy podnieść, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wydając niniejszy wyrok był na podstawie art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. związany wyrokiem NSA z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2473/14. Związanie WSA w Poznaniu w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, że sąd I instancji nie może formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie dysponuje całkowitą swobodą przy wydawaniu nowego orzeczenia, lecz obowiązany jest uwzględnić wykładnię dokonaną przez sąd II instancji, która przestaje wiązać tylko w ściśle określonych przypadkach zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez WSA uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdza, że nie wystąpiła żadna z ww. okoliczności, usprawiedliwiających ustanie związania wyrokiem NSA. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd związany jest zatem oceną, że wypełnienie obowiązków organu wynikających z ustawy środowiskowej nie jest równoznaczne z wypełnieniem obowiązków wynikających z przepisu art. 10 § 1 k.p.a., zaś aktywny udział w postępowaniu męża skarżącej nie jest równoznaczny z uczynieniem zadość zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu wobec niej samej.

Według NSA sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien dokonać ponownie analizy okoliczności niniejszej sprawy, z uwzględnieniem poczynionych uwag przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył przede wszystkim, że poprzednio rozpoznając sprawę Sąd I instancji nie wykazał, że z uwagi na przebieg postępowania i czynności w nim podejmowane, skarżąca nie została pozbawiona prawa czynnego udziału w postępowaniu. Analizując tę kwestię, Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyraża pogląd, że przeprowadzona ponownie ocena przebiegu postępowania administracyjnego nie pozwala na wykazanie niepozbawienia skarżącej prawa czynnego udziału w postępowaniu. Organy obu instancji ewidentnie naruszyły fundamentalną zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu.

Rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było stwierdzenie czy naruszenie to uzasadniało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Odpowiedź na to pytanie musi być pozytywna. Należy przy tym pamiętać, że pomiędzy naruszeniem procedury a istotnym jego wpływem na wynik sprawy, związek – tak z woli ustawodawcy ("jeśli mogło ono mieć istotny wpływ"), jak i z natury rzeczy – jest potencjalny. Nie sposób bowiem w niniejszej sprawie wykazać w sposób usuwający wszelkie wątpliwości, że niezakłócony udział skarżącej w postępowaniu administracyjnym od jego początku z pewnością doprowadziłby do innego wyniku sprawy. Nie ulega jednak wątpliwości, że skarżąca pozbawiona została możliwości wykazania jakiejkolwiek inicjatywy w przedstawieniu i uargumentowaniu swego stanowiska, w złożeniu wniosków dowodowych, w odniesieniu się do zebranego w toku postępowania materiału. Nie można w takiej sytuacji zaakceptować stanowiska, zgodnie z którym niejako "z góry" przewiduje się, że udział strony w postępowaniu nie może mieć istotnego wpływu na jego wynik i to niezależnie od pewnej – dostrzeganej przez Sąd – ogólnikowości zarzutów sformułowanych w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2016 r. co do czynności procesowych, których możliwości dokonania skarżąca została pozbawiona. Niewątpliwie żadnej ze wskazanych w tymże piśmie czynności skarżąca nie mogła podjąć w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji i nie jest możliwe wykluczenie, że ich podjęcie (po zapoznaniu się przez skarżącą z materiałami zgromadzonymi w toku postępowania) mogłoby mieć wpływ na kształt decyzji to postępowanie kończącej.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że organ II instancji, oprócz naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. dopuścił się także naruszenia art. 8, łamiąc zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] października 2013 r., odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, SKO słusznie zauważyło, że skarżąca jest stroną postępowania. Postanowienie to doręczono skarżącej w dniu [...] października 2013 r., a więc w tym samym, w którym organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Procedując w ten sposób SKO uniemożliwiło osobie, którą samo uznało za stronę postępowania, udział w tymże postępowaniu przed organem II instancji. Art. 10 § 1 k.p.a. obliguje organ administracji do umożliwienia stronie, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podkreślić przy tym należy, że od złożenia przez skarżącą odwołania od decyzji organu I instancji oraz wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia do rozpoznania tego wniosku upłynęło niemal pół roku. Takie działanie SKO ewidentnie nie służyło budowaniu zaufania do organu administracji i nie może zostać zaakceptowane.

Brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym co do zasady winien skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. Jeżeli w postępowaniu nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a., albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji (por. wyrok NSA z dnia [...] stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK [...], Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA). In casu istnieje jednak – w ocenie Sądu – ważki argument przemawiający za ograniczeniem głębokości orzekania jedynie do decyzji zaskarżonej. Jest nim długotrwałość postępowania administracyjnego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia – toczy się ono od roku 2011, a skutkiem niniejszego wyroku jest jego dalsze przedłużenie. W takiej sytuacji przedłużenie to winno być możliwie jak najmniejsze. Orzekając w sprawie Sąd administracyjny nie może tracić z pola widzenia regulacji z art. 12 k.p.a. nakazującej działanie wnikliwe, szybkie i przy użyciu możliwie najprostszych środków. Przepis ten jest rzecz jasna adresowany do organów administracji, lecz orzeczenia Sądu winny takiemu działaniu organów sprzyjać. Przepis art. 135 p.p.s.a. nie reguluje generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, a kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1044/10, Lex nr 1151516). Istotą konstrukcji ukształtowanej omawianym przepisem jest bowiem powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II GSK 3215/16, CBOSA). Taka sytuacja – w ocenie Sądu – nie zachodzi.

W ocenie Sądu uchylenie decyzji organu I instancji należy uznać na chwilę obecną za co najmniej przedwczesne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu II instancji będzie umożliwienie skarżącej zapoznania się z zgromadzonym w aktach materiałem sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań oraz złożenia wniosków dowodowych. Następnie organ oceni całość zgromadzonego w sprawie materiału, w szczególności zaś stanowisko i wnioski skarżącej pod kątem prawidłowości postępowania oraz niewadliwości ustaleń organu I instancji i podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając. W wypadku konieczności uzupełnienia postępowania organ winien mieć na uwadze treść regulacji z art. 136 k.p.a. W myśl przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przepis ten pozwala organowi odwoławczemu wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że zachodzi potrzeba uzupełnienia go w znacznej części. Ponieważ przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, to niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie tego przepisu i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. W sytuacji jednakże kiedy organ odwoławczy jedynie kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Natomiast w sytuacji braków w stanie faktycznym, organ odwoławczy może je uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a. Wówczas nie dochodzi do naruszenia wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Nie można przyjąć, iż zasada dwuinstancyjności postępowania zostaje naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 k.p.a. postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Dopiero przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając strony prawa do odwołania (por. wyrok NSA z dnia 20.10.2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowanie z uwagi na niezłożenie stosownego wniosku (art. 210 § 1 p.p.s.a.).