Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 454/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6281 Regulacje spraw majątkowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 1, 105, 138 par. 1 pkt 3, 10 par. 1,  art. 145 par. 1 pkt 3 i 24 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi Diecezji L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej Diecezji L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku Diecezji L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z [...] kwietnia 2009 r. - umorzył postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 1998 r. nr [...], z powołaniem się m.in. na art. 70a ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz.154, z późn. zm.), przekazał nieodpłatnie na współwłasność Parafii Katolickiej p.w. [...] w L. udział w wysokości 1/6 części nieruchomości rolnej o powierzchni całkowitej [...] ha położonej w granicach działki oznaczonej geodezyjnie nr [...], obręb [...], Gmina P., która to część stanowi około [...] ha.

Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2000 r. nr [...] przekazał nieodpłatnie na współwłasność, także z powołaniem się na art. 70a wyżej wymienianej ustawy Parafii Katolickiej p.w. [...] w L. udział w wysokości 1/17 części nieruchomości rolnych położonych w obrębie [...], który to udział stanowi około [...] ha.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] kwietnia 2009 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2000 r., w części dotyczącej przekazania nieodpłatnie na współwłasność Parafii Katolickiej p.w. [...] w L. udziału w wysokości 1/17 części nieruchomości rolnych o powierzchni całkowitej [...] ha, położonych w obrębie [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister stwierdził, że Wojewoda [...] rażąco naruszył art. 70a ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie norm obszarowych nieruchomości rolnych, uznając, że normy te Wojewoda [...] wyczerpał wcześniejszą decyzją z [...] grudnia 1998r., mocą której Parafii Katolickiej p.w. [...] w L. przekazano grunty rolne o powierzchni około [...] ha. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2000 r. naruszyła także art. 106 § 1 kpa, zgodnie z którym, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Co do zasady organem uprawnionym lub zobowiązanym do zasięgnięcia stanowiska innego organu jest organ właściwy do prowadzenia postępowania głównego, czyli w tym wypadku Wojewoda [...]. Zgodnie z art. 106 kpa w związku z art. 70a ust. 3 ustawy z 17 maja 1989 r. organem właściwym w wyżej wymienionej sprawie do zajęcia stanowiska, a w tym wypadku wyrażenia zgody, jest Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych. Wyrażenie zgody lub jej odmowa powinno nastąpić na drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Diecezja L., wnioskiem z 4 maja 2009 r., zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2009 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Diecezja zarzuciła Ministrowi naruszenie przepisu art. 7, art. 8 i art. 9 kpa, art. 156 §1 pkt 2 kpa w zw. z art. 195 kc (Dz. U. Nr 16,) art.156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 70a ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 70a ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego i art. 106 § 1 kpa.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z 25 lutego 2010 r. zwrócił się do Diecezji L. o wykazanie, że Diecezja ta jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 w sprawie zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2009 r.

Diecezja L. w piśmie z 23 marca 2010 r. podniosła, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powiadomił ją o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2000 r. W treści zawiadomienia zawarł pouczenie o możliwości złożenia przez stronę wyjaśnień oraz ewentualnych wniosków dowodowych. Skoro więc organ zawiadomił Diecezję L., jako stronę postępowania o prawach wynikających z art. 10 § 1 kpa, to tym samym należy założyć, iż ustalił wcześniej, że Diecezja jest stroną w tym postępowaniu, a więc ma interes prawny w rozumieniu normy art. 28 kpa. Konsekwentnie stanowisko to organ podtrzymał w treści pisma z 26 lutego 2009 r. oraz w piśmie z 25 maja 2009 r., wskazując jakim podmiotom, oprócz Diecezji L., przysługuje status strony w rozpoznawanej sprawie. Diecezja podniosła, że nie budzi wątpliwości, iż wydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji z [...] kwietnia 2009 r. powoduje zmianę sytuacji prawnej osób wskazanych w treści decyzji. Konsekwencją powyższego jest to, że interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, ma także Diecezja L., jako osoba, która na gruncie ustawy o stosunku Państwa Polskiego do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej jak i prawa kanonicznego posiada status podmiotu, mającego bezpośredni wpływ na realizację przez poszczególne parafie – erygowane na jej terytorium (w tym Parafię Rzymskokatolicką p.w. [...] w L.) – uprawnień obejmujących: prawo nabywania, posiadania i zbywania mienia ruchomego, nieruchomego, nabywania i zbywania innych praw oraz zarządzania swoim majątkiem. Diecezja podniosła, iż wszystkie dobra doczesne, należące do Kościoła powszechnego, do Stolicy Apostolskiej lub do innych publicznych osób prawnych w Kościele (kanon 1257 § 1 prawa kanonicznego), są dobrami kościelnymi jako, że wszystkie kościelne osoby prawne (w tym parafie, diecezje) pozostają ze sobą powiązane w ramach struktury organizacyjnej Kościoła Katolickiego. W myśl przepisu art. 4 ust.1 i art. 5 konkordatu pomiędzy Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską, podpisanego w Warszawie w dniu 28 lipca 1993 r. Państwo polskie uznało osobowość prawną Kościoła Katolickiego oraz zapewniło Kościołowi Katolickiemu, bez względu na obrządek, swobodne i publiczne pełnienie jego misji, łącznie z wykonywaniem jurysdykcji oraz zarządzaniem i administrowaniem jego sprawami na podstawie prawa kanonicznego. Oznacza to, iż normy wewnętrznie obowiązujące w strukturze organizacyjnej (w tym te, uzależniające skuteczność czynności prawnej dokonanej przez kościelną osobę prawną od zgody właściwej władzy kościelnej) mają wpływ na ważność czynności prawnych związanych z zarządzaniem mieniem kościelnym. W ocenie Diecezji powyższe koresponduje z treścią regulacji prawnej zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa polskiego do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, wyrażające zasadę, iż określone jednostki organizacyjne Kościoła Katolickiego posiadające osobowość prawną, składają się na jego strukturę. Osobowość ta stanowi niezbędny przymiot dla wykonywania przez Kościół jego misji, także poprzez uczestniczenie w obrocie prawnym – chociażby w następstwie decyzji uwłaszczeniowych wydawanych przez właściwe organy administracji publicznej. Poszczególne jednostki organizacyjne, wyposażone w osobowość prawną, nie działają w pełnej autonomii i niezależności. Wchodzą bowiem w skład większej struktury, jaką jest sam Kościół Katolicki. Tego rodzaju konstrukcja prawna (art.5) zakłada zatem, iż kwestia ta winna być brana pod uwagę w obrocie prawnym. Chodzi więc o uwzględnienie faktu, iż poszczególne osoby prawne wchodzące w skład Kościoła Katolickiego, są ze sobą powiązane (parafia wchodzi w skład diecezji), a więzi te wynikają z prawa kanonicznego. Ponadto pomiędzy poszczególnymi jednostkami organizacyjnymi zachodzą także stosunki prawne o charakterze zależności, które w obrocie prawnym na płaszczyźnie prawa polskiego należy uwzględniać co, w ocenie Diecezji, prowadzi do uznania skuteczności norm prawa kanonicznego w prawie polskim. Diecezja wskazała, że jakakolwiek zmiana statusu majątkowego danej parafii – w zaistniałym stanie faktycznym sprawy – Parafii Rzymskokatolickiej p.w. [...] w L. wchodzącej w skład Diecezji L. – uzasadnia interes prawny tej ostatniej w toczącym się postępowaniu administracyjnym, wywołanym złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpoznając sprawę wskazał, że zgodnie z kan. 473 § 5 i kan. 515 Kodeksu Prawa Kanonicznego promulgowanego 25 stycznia 1983 r. przez Jana Pawła II, biskup diecezjalny powinien czuwać nad tym, aby wszystkie sprawy związane z zarządzaniem całej diecezji były odpowiednio koordynowane i zawsze skierowane ku lepszemu osiągnięciu dobra powierzonej mu części Ludu Bożego. Natomiast parafia jest określoną wspólnotą wiernych, nad którą pasterską pieczę pod władzą biskupa diecezjalnego, powierza się proboszczowi. Erygowanie parafii należy do wyłącznej kompetencji biskupa diecezjalnego, a parafia erygowana zgodnie z prawem posiada mocą samego prawa osobowość prawną. Zgodnie z kan. 519 Kodeksu Prawa Kanonicznego, proboszcz jest własnym pasterzem zleconej sobie parafii, pod władzą biskupa diecezjalnego.

Minister podkreślił, że wyżej wymienione przepisy prawa kanonicznego wskazujące na wzajemne, wewnętrzne powiązania diecezji i parafii oraz na swoistą podległość kanoniczną parafii - diecezji, a w zasadzie podległość proboszcza parafii biskupowi diecezjalnemu, skłoniły organ nadzoru do powiadamiania Diecezji L. o czynnościach administracyjnych dotyczących spraw majątkowych wymienionej na wstępie Parafii Katolickiej p.w. [...] w L.

Organ nadzoru zauważył, że Diecezja L. nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z [...] maja 2000 r. i o wydaniu tej decyzji nie została powiadomiona. Stronami postępowania zakończonego tamtą decyzją nie był także Sąd Rejonowy w L. oraz Starostwo Powiatowe w L., pomimo tego, że podmioty te omawianą decyzję otrzymały.

Podobnie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2009 r. została przekazana między innymi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, co nie oznacza, że podmiot ten stał się stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa. Minister powołując się na orzecznictwo NSA wskazał, że dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym, nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania. O tym czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie danego podmiotu, bądź dopuszczenie go przez organ do udziału w postępowaniu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny.

Decyzja administracyjna przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie, nie kreuje samoistnie zakresu prawnego jej adresata.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zauważył, że zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.

Z powyższego wynika, że prawo kanoniczne, będące prawem wewnętrznym Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Rozważać można jedynie w jakim zakresie prawo kanoniczne, poza kościelnymi osobami prawnymi, wiąże inne podmioty występujące w powszechnym obrocie prawnym, w tym organy administracji publicznej. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przepisami prawa kanonicznego, które należy uwzględnić, wiążącymi inne niż kościelne podmioty, są te przepisy prawa kanonicznego, do których odsyła Konkordat między Stolicą Apostolską a Rzeczypospolitą Polską podpisany w Warszawie w dniu 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318). Takimi przepisami konkordatu są między innymi art. 4 ust. 2, art. 5, art. 7 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 3 oraz art. 23. Zgodnie z tymi przepisami Rzeczypospolita Polska uznaje osobowość prawną wszystkich instytucji kościelnych, które uzyskały osobowość prawną na podstawie przepisów prawa kanonicznego, a państwo zapewnia Kościołowi Katolickiemu swobodne wypełnianie jego misji, łącznie z wykonywaniem jurysdykcji oraz zarządzanie i administrowanie jego sprawami na podstawie prawa kanonicznego.

Konkordat nie odsyła w żadnym przypadku do przepisów prawa kanonicznego dotyczących dóbr doczesnych Kościoła, a w szczególności do przywołanego przez Diecezję L. kan. 1257 § 1 Kodeksu Prawa Kanonicznego.

Organ stwierdził, że wyżej wskazany przepis prawa kanonicznego stanowi, że dobra doczesne Kościoła, rządzą się poza przepisami prawa kanonicznego, przepisami statutów odpowiednich publicznych osób w Kościele. Diecezja L. tych statutów nie wskazała.

Zdaniem Ministra kan. 1257 § 1 Kodeksu Prawa Kanonicznego nie tylko nie jest powszechnie obowiązującym przepisem prawa w rozumieniu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ale też nie jest w szczególności przepisem prawa materialnego wskazującym na interes prawny Diecezji L. w sprawie zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2009 r. Natomiast art. 23 Konkordatu, w zakresie nabywania i zbywania praw majątkowych kościelnych osób prawnych, odsyła wprost do przepisów prawa polskiego.

W ocenie organu nadzoru nie można się też zgodzić z twierdzeniem Diecezji L., że przepisem prawa materialnego uzasadniającym udział Diecezji w sprawie rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2009 r. jest art. 5 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r., zgodnie z którym w skład struktury organizacyjnej Kościoła wchodzą osoby prawne wymienione w art. 6-10. Okoliczność, że Diecezja L. i Parafia Katolicka p.w. [...] w L. wchodzą w skład struktury organizacyjnej Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej są w omawianej sprawie bez znaczenia prawnego, podobnie jak okoliczność, że w skład struktury organizacyjnej Kościoła wchodzą także inne kościelne osoby prawne.

Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przepisy prawa kanonicznego powinny być uwzględnione w powszechnym obrocie prawnym, jeżeli do tych przepisów prawa kanonicznego odsyła, poza Konkordatem także ustawa z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej.

Przykładem takiego odesłania może być art.15a wyżej wymienionej ustawy, zgodnie z którym małżeństwo zawarte w formie przewidzianej przez prawo kanoniczne wywiera takie skutki, jak małżeństwo zawarte przed kierownikiem urzędu stanu cywilnego, jeżeli spełnione zostały wymagania określone w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym.

Jednak żaden z przepisów ustawy z 17 maja 1989 r. nie odsyła do prawa kanonicznego w zakresie reprezentowania kościelnych osób prawnych, a w szczególności do przywołanego przez Diecezję L. kan. 1257 § 1 Kodeksu Prawa Kanonicznego.

Zgodnie z art. 2 ostatnio przywołanej ustawy Kościół rządzi się w swoich sprawach własnym prawem, swobodnie wykonując władzę duchowną i jurysdykcję oraz zarządza swoimi sprawami. Odesłanie w omawianym przepisie do prawa kanonicznego ma miejsce w zakresie spraw Kościoła, rozumianych jako sprawy wewnętrzne Kościoła. Nie należą jednak do zakresu tych spraw, zagadnienia dotyczące reprezentacji kościelnych osób prawnych wobec osób trzecich. Właśnie ze względu na występowanie osób trzecich, zagadnienia reprezentacji przynależą do sfery państwowego porządku prawnego.

Minister wyjaśnił, że ustawa z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej w rozdziale 2 precyzyjnie określa kościelne osoby prawne oraz organy tych kościelnych osób prawnych. Jedynie w odniesieniu do Konferencji Episkopatu Polski, jako kościelnej osoby prawnej o zasięgu ogólnopolskim, art. 6 ust. 3 tej ustawy określa, że w sprawach majątkowych Konferencję Episkopatu Polski reprezentuje jako organ wyłącznie jej Prezydium – jeden spośród trzech organów określonych w ustawie. Natomiast uprawnienia proboszcza jako organu parafii nie zostały w sprawach majątkowych ograniczone, dlatego w ocenie organu należy je uznać za pełne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 3 i art. 11 ustawy osobami prawnymi są między innymi diecezje i parafie, a organami tych osób prawnych są biskup diecezjalny lub administrator diecezji oraz proboszcz lub administrator. Ponadto kościelna osoba prawna nie odpowiada za zobowiązania innej osoby prawnej.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Diecezja L.

Decyzji tej zarzuciła naruszenie:

- przepisu art. 28 kpa w zw. z art. 26 ust. 4 Konstytucji RP, w zw. z art. 5 Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzeczypospolitą Polską w związku z art. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej w związku z kanonami 22, 1281, 1290, 1292 prawa kanonicznego poprzez przyjęcie, iż Diecezji L. nie przysługuje status strony w przedmiotowej sprawie;

- przepisu art. 61 § 4 w zw. z art. 28 kpa poprzez wszczęcie postępowania z urzędu i zawiadomieniu o tym Diecezji L. jako strony wszczętego postępowania, przy równoczesnym przyjęciu – w następstwie złożenia przez Diecezję L. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – iż nie przysługuje jej status strony w tym postępowaniu;

- przepisu art. 8 kpa w zw. z przepisem art. 61 § 4 kpa – poprzez prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2000 r. z naruszeniem zasady pogłębiania przez organy administracji publicznej zaufania obywateli do organów Państwa, polegającej na zmianie stanowiska przez MSWiA w zakresie, w jakim organ ten wszczynając postępowanie w przedmiotowej sprawie z urzędu ustalił i zawiadomił strony tego postępowania – w tym Diecezję L. – o jego wszczęciu, a następnie zakwestionował prawo występowania tejże Diecezji we wszczętym postępowaniu w charakterze strony.

Niezależnie od wyżej wskazanych zarzutów skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 7, 8, 9 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 195 kc w zw. z art. 70a ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 70a ust. 2 ustawy z 1989 r. w zw. z art. 106 § 1 kpa.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej.

W uzasadnieniu skargi Diecezja wskazała, że literalne brzmienie art. 2 ustawy z 1989 r. wynika, że kościół rządzi się w swych sprawach własnym prawem, swobodnie wykonuje władzę duchowną i jurysdykcyjną oraz zarządza swoimi sprawami. Przez "swoje sprawy" należy rozumieć – analogicznie jak na tle art. 5 Konkordatu – nie tylko sprawy ściśle religijne ale także sprawy majątkowe wewnątrzkościelne. Przepis art. 2 cytowanej ustawy jest normą wyznaczającą relacje między prawem polskim a prawem kanonicznym, a zarazem normą wyznaczającą zakres autonomii prawa kanonicznego.

Mając na względzie powyższe skarżąca podkreśliła, że zbycie nieruchomości przyznanych nieodpłatnie parafianom (w tym P. Rzymskokatolickiej pw. [...] w L.) wymienionym w treści decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2000 r. nastąpiło z zachowaniem formy aktu notarialnego, przy sporządzaniu którego notariusz każdorazowo żądał przedłożenia stosownej zgody biskupa diecezjalnego na zbycie (alienację) nieruchomości (kanon 1290-1292).

Skarżąca podniosła, że skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 200 r. zostało wszczęte przez MSWiA z urzędu, o czym strony tego postępowania (w tym – Diecezja L.) zostały powiadomione przez prowadzący je organ, to tym samym należy przyjąć, iż powyższe musiało poprzedzić ustalenie przez organ kto jest stroną przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, a w konsekwencji czy powiadomionym o jego wszczęciu podmiotom przysługuje interes prawny. Kwestionowanie przez MSWiA przysługującego Diecezji L. statusu strony w niniejszym postępowaniu dopiero w następstwie złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dowodzi co najmniej niekonsekwencji jego działania, nadto zaś stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Skarżąca Diecezja podkreśliła powołując się na przepisy kodeksu cywilnego dotyczące instytucji współwłasności, że całkowicie nieuprawnione jest stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, iż parafiom przysługuje konkretny udział we współwłasności przekazanych nieruchomości rolnych, któremu odpowiada wielkość powierzchni tych nieruchomości – określona na dodatek nieprecyzyjnie tj. około [...] ha. Zdaniem skarżącej prawidłowa wykładnia przepisów kodeksu cywilnego jak i przepisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej nie daje jakichkolwiek podstaw do sformułowania tego rodzaju wniosków. Tym samym nie można przyjąć, by decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2000 r. [...] naruszała treść przepisu art. 70a ust. 2 ustawy w zakresie ustalonych przez ustawodawcę wielkości norm obszarowych nieruchomości rolnych, przekazywanych na wniosek osób prawnych Kościoła Katolickiego.

Jednocześnie skarżąca podniosła, że uchylenie w części decyzji administracyjnej powoduje zmianę udziału w nieruchomości pozostałym parafiom.

Skarżąca podniosła, że to na organie administracji spoczywał obowiązek przeanalizowania przed wydaniem kolejnych decyzji uwłaszczeniowych problemu wielkości przekazywanych nieruchomości rolnych.

Pomyłka organu nie może skutkować negatywnie konsekwencjami dla strony, która nabyła prawa w dobrej wierze. Kwestionując zasadność zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skarżąca podniosła, iż skoro organ administracji publicznej zamiast skutecznie czuwać nad tym, by strony postępowania nie poniosły szkody wskutek błędnego zastosowania prawa, sam narusza to prawo, to nie może następstw tego naruszenia przerzucać na strony postępowania. Wadliwość postępowania organu administracji, wykluczającą zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa należy także oceniać przez pryzmat przepisu art. 8 kpa ustanawiającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli.

Skarżąca Diecezja podniosła, że decyzja z [...] maja 200 r. nie narusza przepisu art. 70a ust. 3 ustawy z 1989 r. w zw. z art. 106 § 1 kpa, gdyż wydanie tej decyzji poprzedziło wystąpienie przez Wojewodę [...] do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w W. o wyrażenie zgody na dokonanie nieodpłatnego przekazania gruntów rolnych będących w Zasobach Agencji na rzecz osób prawnych Kościoła Katolickiego, co wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Zgoda taka została wyrażona w formie pisemnej, zaś w treści dokumentu zawierającego stanowisko Agencji wskazano: organ administracji publicznej uprawniony do wyrażenia zgody, strony biorące udział w postępowaniu, podstawę prawną zajętego stanowiska, rozstrzygnięcie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania zgody. Nawet jeśli przyjąć, jak chce tego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, że zajęcie stanowiska przez Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w W. nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 106 § 5 kpa tj. nie miało formy postanowienia, to okoliczność ta w żadnym wypadku nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Odpowiadając na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej zwana ppsa"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Otóż w postępowaniu drugoinstancyjnym organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) i wydać decyzję zgodnie z dyspozycją art. 138 kpa. Podkreślenia wymaga, że przepis ten zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy, tj.:zgodnie z § 1:

1. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo;

2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3. umarza postępowanie odwoławcze;

zgodnie z § 2 tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Tak określony zakres kompetencji organu odwoławczego jednoznacznie wskazuje, że w przypadku ustalenia, że wnoszący odwołanie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) nie jest stroną postępowania organ odwoławczy wydaje decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

W niniejszej sprawie w osnowie zaskarżonej decyzji organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie o treści "umarzam postępowanie administracyjne."

Wskazać należy, że decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwu istotnych elementów: osnowy (rozstrzygnięcia) i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym. Osnowa decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej, jest bowiem jej kwintesencją, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego.

Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy. Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, winno być ono wyrażone wprost w osnowie decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Powyższe uwagi znajdują potwierdzenie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 17 marca 2006 r., II OSK 646/05, LEX nr 198331; wyrok z 15 października 1999 r., IV SA 1654/97, LEX nr 47915; wyrok z 10 września 2008 r., I OSK 1440/07, LEX nr 489639, wyrok z 22 stycznia 2009 r., II OSK 1923/07, LEX nr 478303).

Uzasadnienie służy natomiast wyjaśnieniu rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji i samo w sobie nie może być uznane za decyzję administracyjną, lecz jedynie za jej integralną część (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2008 r., VII SA/Wa 1732/07, LEX nr 508443). W przypadku sprzeczności pomiędzy osnową a uzasadnieniem rozstrzygające znaczenie ma osnowa decyzji.

Zgodnie z art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy rozstrzyga ponownie sprawę, a przepis ten określa wyczerpująco rodzaje decyzji, które mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym (wywołanym wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy). Podkreślić trzeba, że określone w art. 138 § 1 i 2 kpa rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące dla organu odwoławczego, a w przypadku, gdy osnowa decyzji tego organu nie mieści się w ramach powołanego przepisu, stanowi to rażące naruszenie prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca1993 r. sygn. akt IV SA 1245/92 i IV SA 1252/92 niepubl.).

Jak wyżej wskazano w przedmiotowej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku Diecezji L. o ponowne rozpoznanie sprawy od decyzji tego organu z [...] kwietnia 2009 r., wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzył postępowanie administracyjne. Wydał więc rozstrzygnięcie nie mieszczące w katalogu zawartym w przepisie art. 138 kpa.

Ponadto należy wskazać, że zasadniczo inne są skutki prawne wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego (art. 105 kpa) w porównaniu z decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Zważyć również należy, że taka wada rozstrzygnięcia nie podlega sprostowaniu w trybie przepisu art. 113 § 1 kpa, gdyż jest to wada istotna. Przepis ten nie może służyć konwalidacji popełnionych przez organ błędów proceduralnych. Dlatego z przyczyn powyżej omówionych nie ma znaczenia, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji i powołana podstawa prawna wskazują, że intencją organu mogło być wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 138 kpa w związku z tym dotknięta jest wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja opatrzona została podpisem tej samej osoby funkcyjnej (dyrektora J.R.) upoważnionej przez Ministra do jej wydania, co decyzja ją poprzedzająca. Także z tej przyczyny zaskarżona decyzja wymagała usunięcia z porządku prawnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1804/08, LEX nr 586854). Jak wskazuje się w judykaturze i doktrynie, jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że w sytuacji, w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze organu I instancji, będzie on wyłączony na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji. Wyłączona bowiem jest osoba piastująca funkcję organu administracji, a nie sam organ administracji (por. wyrok NSA z 25 I 2007 r. II OSK 213/06 LEX 235133). Skoro jak wyżej wskazano zaskarżoną decyzję z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji opatrzyła podpisem ta sama osoba funkcyjna, co decyzję z [...] kwietnia 2009 r., to oznacza, że zaistniała przesłanka wznowieniowa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 3 kpa.

Z przyczyn powyżej wskazanych przedwczesne jest odniesienie się przez Sąd do materialnoprawnych zarzutów skargi.

Mając na względzie wszystkie omówione okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), jak również art. 152 i art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.