Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1371/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 941/15 w sprawie ze skargi Z. P. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na dzierżawę części nieruchomości komunalnej w drodze przetargu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 18 lutego 2016 r., II SA/Ke 941/15 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy N. z [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na dzierżawę części nieruchomości komunalnej w drodze przetargu i zasądził od Gminy N. na rzecz Z. P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., zwanej dalej u.s.g.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący Z. P. wniósł skargę do sądu administracyjnego w imieniu własnym – jako mieszkaniec wsi B., a nie jako sołtys (pismo z 24 listopada 2015 r. – k. 60 akt). Sąd uznał, że zachowane zostały formalne warunki wniesienia skargi, gdyż skarżący był jedną z osób, które pismem z 4 sierpnia 2015 r., które wpłynęło do organu 6 sierpnia 2015 r. wezwało Radę Gminy N. do usunięcia naruszenia prawa.

Kryterium "naruszenia interesu prawnego" oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Interes ten może być oparty nie tylko o przepisy prawa materialnego, ale także może być wywodzony z przepisów procesowych lub ustrojowych, które określają zadania publiczne, których treścią jest zaspokajanie potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 u.s.g.). Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego skarżącego w sprawie niniejszej może być art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g., w którym zastrzeżono na rzecz organu sołectwa prawo do samodzielnego wyrażania zgody na zadysponowanie składnikiem majątkowym. Uprawnienie to ma charakter prawnokształtujący. Podmiotem tego prawa może być dana społeczność (społeczność wiejska) i prawo to przysługuje takiej społeczności jako podmiotowi zbiorowemu, jak również jej indywidualnym członkom, jako jednostkom funkcjonującym w strukturach sołectwa, czy gminy, albowiem w ujęciu cywilnoprawnym, zebranie wiejskie, o którym stanowi art. 48 ust. 2 u.s.g. to społeczność lokalna, składająca się z indywidualnych mieszkańców. Zatem legitymację "skargową" skarżącego, można wyprowadzić ze wspólnotowego charakteru gminy, której członkiem jest skarżący. Społeczność lokalna ma prawo do udziału w decyzji o sprzedaży, czy wydzierżawieniu nieruchomości, a szczególną normą w tym zakresie jest art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego, zaś zgodnie z ust. 3 wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe, zwane dalej mieniem gminnym, pozostają nienaruszone. Przepis ten daje takie prawo mieszkańcom sołectwa, jako zbiorowości wchodzącej w skład gminy, jak i indywidualnym jej członkom. Decydowanie o sprzedaży, czy wydzierżawieniu nieruchomości ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie (sołectwu) w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty indywidualnych mieszkańców (wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., I OSK 1591/12).

Jak wynika ze Statutu Sołectwa, stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Gminy N. z [...] marca 2003r., Sołectwo B. jest jednostką pomocniczą Gminy N. i stanowi wspólnotę samorządową mieszkańców zamieszkujących jego obszar (§ 1). Organami sołectwa jest zebranie wiejskie i sołtys, a organem wspomagającym sołtysa jest Rada Sołecka (§ 6). Zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym sołectwa, a do jego zakresu działania należy m.in. wyrażanie zgody na uszczuplenie prawa sołectwa do korzystania z mienia gminnego (§ 8 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 7). W skład zebrania wiejskiego wchodzą wszyscy mieszkańcy stanowiący społeczność wiejską i prawo do samodzielnego wyrażania zgody na zadysponowanie składnikiem majątkowym, o której mowa w art. 48 ust. 2 u.s.g. przysługuje tej społeczności, jako podmiotowi. Oznacza to, że zgoda mieszkańców wsi jest warunkiem koniecznym do uszczuplenia zakresu korzystania z mienia.

Skarżący wywodzi naruszenie interesu prawnego z zaniechania przez Radę Gminy obowiązku uzyskania zgody zebrania wiejskiego na wydzierżawienie nieruchomości oznaczonej nr [...], co stanowi naruszenie przepisu art. 48 ust. 2 u.s.g. W dacie wydania zaskarżonej uchwały przedmiotowa nieruchomość nr 640 stanowiła własność gminy N., bowiem decyzją z [...] czerwca 2011r. Wojewoda Ś. na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził:

1. nabycie przez Gminę N. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości o powierzchni 0,8500 ha, oznaczonej w ewidencji gruntów Gminy N. obręb [...] B. ark. 1 numerem [...] oraz ark. 2 numerem działki [...]. Nieruchomość stanowiły mienie gminne na podstawie decyzji Starosty B. z [...] maja 2001 r. znak: [...]. Zgodnie ze sporządzonym spisem została opisana w karcie inwentaryzacyjnej nr 3, stanowiącej integralną część decyzji,

2. decyzja nie narusza praw osób trzecich do wspólnego korzystania z przedmiotu uwłaszczenia i czerpania pożytków przez dotychczasowych użytkowników.

W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda Ś. podał, że z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę N. własności nieruchomości, oznaczonych jako działki [...] oraz [...] wystąpił Wójt Gminy N. Objęte wnioskiem nieruchomości stanowią mienie gminne na podstawie decyzji Starosty B. z [...] maja 2001 r. znak: [...], która stała się ostateczna 6 czerwca 2001 r. Działka nr [...] odpowiada działce nr [...] w decyzji Starosty B. z [...] maja 2001 r. Wojewoda podniósł także, że komunalizacja na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...) nie narusza praw osób trzecich do wymienionego w tym przepisie mienia, w tym także praw wspólnot gruntowych i leśnych. Wspólne prawo własności mienia gminnego, które z mocy art. 7 ustawy komunalizacyjnej stało się ex lege własnością gmin miejsca ich położenia, przekształca uprawnienia osób trzecich do korzystania i czerpania korzyści z tego mienia. Dotychczasowe uprawnienia osób trzecich stają się obciążeniem własności gmin. Wskutek dokonania transformacji uprawnienia członków wspólnoty nie będą wynikać, jak dotychczas ze wspólnego prawa, lecz z uregulowań ustawy komunalizacyjnej. Wojewoda podkreślił także, że zgodnie z art. 48 ust. 2 u.s.g. rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectwa do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego.

Decyzja, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) jest decyzją deklaratoryjną, gdyż potwierdza ona skutek prawny, powstały z dniem 27 maja 1990r., tj. dniem wejścia w życie ustawy. Powszechnie uznaje się przy tym, że decyzja o stwierdzeniu nabycia mienia z mocy prawa, mimo deklaratoryjności, zawiera w sobie element konstytutywny, który przejawia się w tym, że dopiero od momentu potwierdzenia nabycia prawa własności w drodze tego aktu, gmina może skutecznie powoływać się na prawo własności (p. wyrok NSA z 21 marca 2013 r., I OSK 1436/12).

Uregulowanie kwestii uprawnień jednostki pomocniczej (sołectwa) do przysługującego jej mienia komunalnego oparte zostało na zasadzie praw nabytych. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 2 rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectwa do korzystania z tego mienia. Z przepisu tego wynika, że statut nie jest wyłącznym źródłem określenia prawa sołectwa do korzystania z mienia komunalnego. Dotychczasowe bowiem prawa sołectwa do korzystania z mienia pozostają w mocy. Jak wynika z akt sprawy, działka nr [...], która obecnie stanowi własność Gminy N. stanowiła mienie gminne. Decyzją z [...] maja 2001r. znak: [...], Starosta B., na podstawie art. 8 ust. 1 i ust. 6 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169 ze zm.) oraz art. 22 ustawy z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668), po rozpoznaniu wniosku Rady Sołeckiej wsi B., uznał działki gruntu położone we wsi B. gm. N., oznaczone na mapie ewidencyjnej nr [...], [...] (działka nr [...]), [...] o łącznej powierzchni 0,9100 ha za mienie gminne. Z uzasadnienia tej decyzji wynika jednoznacznie, że działka [...] (dawniej nr [...]) była zapisana w rejestrze ewidencji gruntów pod poz. 239, gdzie jako władający gruntem figuruje "Wspólnota gruntowa", a od lat 50-tych pozostaje w użytkowaniu Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w B. i jej następczyni w N. Działka ta pochodzi z dawnej osady szkolnej zabudowanej drewnianym budynkiem, przeznaczonym do użytkowania przez uczących nauczycieli. W latach powojennych działka była użytkowana przez kolejno zmieniających się sołtysów. Społeczność wiejska w B. w latach 50-tych wyraziła zgodę na korzystanie z istniejących zabudowań na tej działce przez Gminną Spółdzielnię Chłopską w B. oraz na wybudowanie przez nią na tej nieruchomości, przy udziale mieszkańców wsi B. buchty na skup żywca i innych zabudowań. Należy zauważyć, że w decyzji komunalizacyjnej z 11 czerwca 2011r., dotyczącej m.in. działki nr [...], Wojewoda Ś. podkreślił m.in., że zgodnie z art. 48 ust. 2 u.s.g. rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectwa do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego.

Mimo iż w statucie Sołectwa B. nie powierzono temu Sołectwu prawa do zarządzania, korzystania i rozporządzania dochodami z działki nr [...], to Gmina N. nie może uszczuplać (poprzez wydzierżawienie) prawa Sołectwa B. do korzystania z tego mienia (która to okoliczność jest bezsporna) bez zgody mieszkańców (społeczności wiejskiej), wyrażonej w formie uchwały zebrania wiejskiego. Zgodnie z art. 48 ust. 3 u.s.g. przysługujące do czasu komunalizacji mieszkańcom wsi prawo własności, użytkowania, inne prawa rzeczowe i majątkowe, zwane mieniem gminnym pozostają nienaruszone. W związku z tym Sąd uznał, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. Rady Gminy N.

Bezspornym jest, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały, nie zwołano zebrania wiejskiego i nie zwrócono się do tego zebrania o wyrażenie zgody na wydzierżawienie przedmiotowej nieruchomości, co narusza art. 48 ust. 2 u.s.g. Jak wynika ze statutu zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym sołectwa B., a do jego zakresu działania należy m.in. wyrażanie zgody na uszczuplenie prawa sołectwa do korzystania z mienia gminnego (§ 8 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 7 statutu). W skład zebrania wiejskiego wchodzą wszyscy mieszkańcy i prawo do samodzielnego wyrażania zgody na zadysponowanie składnikiem majątkowym, o której mowa w art. 48 ust. 2 u.s.g. przysługuje tej społeczności, jako podmiotowi. Oznacza to, że zgoda mieszkańców wsi jest warunkiem koniecznym do uszczuplenia zakresu korzystania z mienia, a jej brak stanowi o nieważności uchwały.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Rada Gminy N., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to:

1. art. 101 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały rady gminy, gdy tymczasem zaskarżona uchwała nie narusza żadnych indywidualnych uprawnień skarżącego, ani nie wpływa na jego prawa i ich wykonywanie, a sam fakt przynależności do wspólnoty samorządowej nie jest źródłem legitymacji skargowej;

2. art. 7 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przekonaniu, że Wojewoda Ś. potwierdził w decyzji z [...] czerwca 2011 prawo Sołectwa B. do dysponowania działką nr [...];

3. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że Sołectwo B. ma prawo do korzystania z mienia komunalnego w postaci działki nr [...], gdy tymczasem prawo takie nie zostało określone w statucie sołectwa, który powinien precyzować, jakimi składnikami mienia komunalnego sołectwo zarządza i z jakich korzysta.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarga w trybie uregulowanym art. 101 ust. 1 u.s.g. może być wniesiona tylko przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Kwestionowana przez Z. P. uchwała Rady Gminy N. musiała by, zatem naruszać konkretny własny interes prawny strony skarżącej, a ten z kolei musiałby wynikać z norm prawa kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Dlatego też, jak podkreślił NSA w wyroku z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12 – skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny legitymację skarżącego wyprowadził ze wspólnotowego charakteru gminy, której członkiem jest skarżący. Społeczność lokalna ma prawo do udziału w decyzji o sprzedaży, czy wydzierżawieniu nieruchomości, a szczególną norma w tym zakresie jest art. 48 ust 2 i 3 u.s.g. Jednakże skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa negatywnie wpływa na jego sferę prawno materialną, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Sama przynależność do wspólnoty gminnej nie wystarcza do uzyskania legitymacji do zaskarżenia uchwał rady gminy. Orzecznictwo zauważa, że odmienne zapatrywanie na pojęcie interesu prawnego do złożenia skargi powodowałoby, że każda uchwała rady gminy mogłaby być zaskarżana przez każdego mieszkańca danej wspólnoty, bez wykazywania, że akt narusza sferę bezpośrednio dotyczącą podmiotu skarżącego. Tymczasem należy uznać iż w orzecznictwie ugruntowaną jest zasada, że skarga w trybie art. 101 ust. l u.s.g. może być wniesiona tylko przez ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone, jako że skarga w tym trybie nie ma charakteru actio popularis (por. wyroki NSA: z 3 września 2004 r., OSK 476/04, Lex nr 141458, z 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Lex nr 151236). Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 18 grudnia 2013 r., II SA/Bd 347/13, sam fakt przynależności do wspólnoty samorządowej nie jest źródłem legitymacji skargowej. Dopiero jednoczesne naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia konkretnej osoby, powiązane z naruszeniem konkretnych przepisów prawa daje taką legitymację.

Jak już wyżej wskazano, skarżący nie wykazał aby miał konkretny interes indywidualny w złożeniu skargi na uchwałę Rady Gminy N. z [...] czerwca 2015 r. Wprawdzie zgodnie z art. 48 ust 2 u.s.g. rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego, jednakże skarżący nie wykazał, że sołectwo B., czy też wspólnota mieszkańców sołectwa, posiada jakiekolwiek prawa do przeznaczonej do wydzierżawienia zaskarżoną .uchwałą części nieruchomości, w szczególności, że interes tej wspólnoty można wywieść z art. 48 ust. 2 u.s.g. bądź też, że skarżona uchwała narusza inny konkretny, aktualny w dacie jego wydania, interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Brak jest dowodów, aby w dacie podjęcia przez Radę Gminy w N. zaskarżonej uchwały, prawo do korzystania lub rozporządzania nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], położoną w miejscowości B. pozostawało w gestii sołectwa wsi B., czy też jego mieszkańców. Prawo sołectwa do korzystania z mienia komunalnego, zgodnie z art. 48 ust. 1 u.s.g., określone jest w statucie sołectwa, który powinien precyzować, jakimi składnikami mienia komunalnego sołectwo zarządza i z jakich korzysta (wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2013 r., II SA/Bd 347/13). Jednakże w przedmiotowej sprawie prawa sołectwa B. do przedmiotowej nieruchomości w żaden sposób nie zostały wykazane. Jest niesporne, że nie wynikają one ze statutu sołectwa, jak również nie została podjęta przez Radę Gminy N. uchwała przekazująca sołectwu uprawnienie do korzystania z tej nieruchomości, pozostającej w zasobie gminy i ujawnionej w księdze wieczystej prowadzonej dla Gminy N.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosował art. 48 ust 2 i 3 u.s.g. jak się wydaje na tej podstawie, że Gmina N. jest właścicielem działki nr [...] na mocy decyzji Wojewody Ś. z [...] czerwca, 2011 r., który w uzasadnieniu tejże decyzji podniósł, że komunalizacja na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...) nie narusza praw osób trzecich do wymienionego w tym przepisie mienia, w tym także praw wspólnot gruntowych i leśnych. Jednakże w toku tego postępowania Wojewoda Ś. nie badał praw Sołectwa B. do w/w nieruchomości. Nie stwierdzono tym samym tą decyzją, że Sołectwo B. posiada prawa do w/w nieruchomości, których wydana przez Wojewodę decyzja ma nie naruszać.

Jednakże nawet na dzień wydawania decyzji z [...] czerwca 2011 r. Sołectwo B. nie posiadało żadnych praw do przedmiotowej nieruchomości. Co do działki nr [...] toczyło się postępowanie w trybie przepisów art. 8 w zw. z art. 1 i 3 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, którego przedmiotem było ustalenie czy sporne nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową lub mienie gromadzkie? Decyzją z [...] maja 2001 r. znak [...] Starosta B., na podstawie art. 8 ust. 1 i ust. 6 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28. poz. 169 ze zm.), uznał działkę obecnie oznaczoną nr [...] położoną w B. za mienie gminne. Tak, więc w naszej ocenie skarżącego kasacyjnie nie ma znaczenia okoliczność, że działka obecnie oznaczona nr [...] była zapisana w rejestrze ewidencji gruntów pod pozycją 239, gdzie jako władający gruntem figuruje wspólnota gruntowa. Starosta B. nie uznał tych gruntów za grunty wspólnoty gruntowej, tylko za mienie gminne. W toku postępowań przed Starostą B. i Wojewodą Ś. nie ustalono, że Sołectwo B. miało prawo do dysponowania w/w nieruchomością. Nie wynika to także wprost ze statutu sołectwa. Decyzja komunalizacyjna Wojewody Ś. pozostaje, zatem w obrocie prawnym, a wzruszona może zostać wyłącznie w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, z urzędu, lub na wniosek podmiotu legitymowanego własnym interesem prawnym.

Sołectwo B. nigdy nie wystąpiło do Gminy N. o przekazanie mu działki nr 640 do użytkowania. Ustawodawca upoważnił sołectwo jedynie do ubiegania się o prawo do przekazania na jego rzecz skomunalizowanego mienia, które było w jego wyłącznym władaniu, z którego korzystało. Sołectwo wykonuje wówczas swoje władztwo (zarząd), jako prawo zależne od gminy. Żadne z takich praw Sołectwa B. nie zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla działki nr [...]. Okoliczność, że Sołectwo przez okres 5 lat od daty wydania decyzji nie zwróciło się do Gminy o przekazanie mu działki nr [...] potwierdza, że nieruchomość ta nie była w dyspozycji Sołectwa, nie zaistniały przesłanki do jej przekazania Sołectwu, co znalazło odzwierciedlenie w Statucie Sołectwa B., który nie został przez Radę Gminy N. zmieniony i obowiązuje w brzmieniu nadanym przez uchwałę nr [...] z [...] marca 2003 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach nie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały rady gminy jest bezzasadny. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego szukać należy zatem także w normach prawa ustrojowego, które określają zadania publiczne, których treścią jest zaspokajanie potrzeb wspólnoty. Tak według art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy". Z kolei art. 48 ust. 2 stanowi, że jednostka pomocnicza gminy (w tym sołectwo) zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie (ust. 1). Z ust. 2 tego artykułu wynika natomiast, że "Rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego", a z ust. 3, iż "Wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe, zwane dalej mieniem gminnym, pozostają nienaruszone". W konsekwencji stwierdzić trzeba, że uregulowanie kwestii uprawnień jednostki pomocniczej (sołectwa) do przysługującego jej mienia komunalnego oparte zostało na zasadzie ochrony praw nabytych. Wynika to wprost z treści art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i odnosi się również do każdego z członków wspólnoty – wyrok NSA z 17 stycznia, 2013 r., I OSK 1591/12.

Równie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 7 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przekonaniu, że Wojewoda Ś. potwierdził w decyzji z [...] czerwca 2011 prawo Sołectwa B. do dysponowania działką nr [...]. Stwierdzenie na podstawie decyzji Starosty B. z [...] maja 2001 r. znak: [...], że położone we wsi B. działki [...], [...] (aktualnie działka nr [...]) i [...] stanowią mienie gminne nie przeniosło jeszcze własności tych działek na Gminę N. (gdyby tak było zbędna byłaby ich komunalizacja w drodze decyzji deklaratoryjnej). Przeciwnie, decyzja ta stanowi potwierdzenie, że mieszkańcy tej wsi jako wspólnota gruntowa mieli prawo rzeczowe do tychże działek gruntu. Trafnie więc Wojewoda Ś. podniósł, że komunalizacja na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...) nie narusza praw osób trzecich do wymienionego w tym przepisie mienia, w tym także praw wspólnot gruntowych i leśnych. Wspólne prawo własności mienia gminnego, które z mocy art. 7 ustawy komunalizacyjnej stało się ex lege własnością gmin miejsca ich położenia, przekształca uprawnienia osób trzecich do korzystania i czerpania korzyści z tego mienia. Dotychczasowe uprawnienia osób trzecich stają się obciążeniem własności gmin. Wskutek dokonania transformacji uprawnienia członków wspólnoty nie będą wynikać, jak dotychczas ze wspólnego prawa, lecz z uregulowań ustawy komunalizacyjnej. I dlatego Wojewoda Ś. trafnie podkreślił, że zgodnie z art. 48 ust. 2 u.s.g. rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectwa do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego.

Nie ma wreszcie usprawiedliwionych podstaw zarzut uchybienia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że Sołectwo B. ma prawo do korzystania z mienia komunalnego w postaci działki nr [...], skoro prawo takie nie zostało określone w statucie sołectwa, który powinien precyzować, jakimi składnikami mienia komunalnego sołectwo zarządza i z jakich korzysta. Naruszenie bowiem art. 48 ust. 1 zd. 2 u.s.g. nie pozbawia bowiem Sołectwa prawo do korzystania z mienia komunalnego, a jedynie dowodzi, że Statut Sołectwa B. jest w tym zakresie niezgodny z prawem, co obciąża Radę Gminy N., bo to do jej kompetencji należy uchwalanie statutów jednostek pomocniczych gmin (art. 18 pkt 7 u.s.g.). Należy także zauważyć, że Statut Sołectwa B. uchwalony został w 2003 r., podczas gdy uregulowanie stanu prawnego działki nr [...] nastąpiło w późniejszym okresie (decyzją z [...] czerwca 2011 r.).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.