Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 813/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1,
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2 pkt 7, ust. 3,  art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2,  art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1i 8, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 36, art. 37, art. 28 ust. 1, art. 17 pkt 12,  art. 20  ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi Spółdzielnia na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 22 października 2019 r. nr XI/337/19 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Świerczewo - Osiedle Przyjaźni" w Szczecinie oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Rada Miasta Szczecin podjęła, w dniu 22 października 2019 r., uchwałę nr XI/337/19, dalej zwaną: "zaskarżoną uchwałą" bądź "planem miejscowym", w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Świerczewo - Osiedle Przyjaźni" w Szczecinie (Dziennik Urzędowy Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 28 listopada 2019 r., poz. 6088).

2. Pismem z dnia 20 grudnia 2019 r., Spółdzielnia, dalej zwana: "Spółdzielnią", "Skarżącą" bądź "Stroną", zaskarżyła powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w części dotyczącej § 8, § 9, § 12 i § 22, tj. części odnoszącej się do terenów elementarnych oznaczonych symbolami Z.S.3017.KDW, Z.S.3002.MW,U oraz Z.S.3006.MW,U, jednocześnie wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części:

a) § 8 ust. 1 pkt 3 lit. b dotyczącej terenu oznaczonego symbolem Z.S.3002.MW,U;

b) § 12 ust. 2 pkt 1, § 12 ust. 3 pkt 1, 2, 3, 5, 8, 9 dotyczącej terenu oznaczonego symbolem Z.S.3006.MW,U;

c) § 22 dotyczącej terenu oznaczonego symbolem Z.S.3017.KDW.

Skarżąca przedmiotowej uchwale zarzuciła naruszenie:

1). Przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7 i 10, art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 – j.t.), dalej jako "u.p.z.p." oraz art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie planu miejscowego bez należytego rozważenia interesów prywatnych i publicznych, nieuwzględnienia wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych i społeczno-gospodarczych, a w szczególności poprzez nieuzasadnioną odmowę określenia przeznaczenia drogi oznaczonej symbolem elementarnym Z.S. 3017.KDW jako drogi publicznej, nieuzasadnione wprowadzenie zakazu lokalizacji usług handlu w budynku przy ul. S. [...] na obszarze Z.S.3002.MW,U., określenie minimalnego udziału powierzchni terenu biologicznie czynnej w zawyżonej wysokości, wprowadzenie zakazu lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej oraz parterowych pawilonów handlowych i usługowych na terenie elementarnym Z.S.3006.MW,U;

2). Przepisów art. 1, art. 4 pkt 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 – j.t.), dalej jako "u.d.p.", poprzez przyjęcie w zaskarżonej uchwale, iż droga oznaczona symbolem elementarnym Z.S. 3017.KDW powinna utrzymać status drogi wewnętrznej mimo, iż ma ona charakter drogi ogólnodostępnej; stanowi istotny element gminnej sieci komunikacyjnej, a nie tylko sieci osiedlowej; zapewnia dostęp nieograniczonemu kręgowi odbiorców do licznych obiektów użyteczności publicznej;

3). Przepisu art. 2 ust. 2 u.d.p., poprzez przyjęcie, iż droga oznaczona symbolem elementarnym Z.S.3017.KDW powinna utrzymać status drogi wewnętrznej mimo, iż obejmuje ulice leżące w ciągu dróg publicznych - ul. [...] i ul. [...];

4). Przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 - j.t.), dalej jako "u.s.g.", poprzez wprowadzenie w planie miejscowym zapisu dotyczącego utrzymania statusu drogi wewnętrznej dla drogi, która w rzeczywistości z uwagi na powszechną dostępność i znaczenie komunikacyjne winna być drogą gminną, co zarazem stanowi przejaw naruszenia obowiązku gminy zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie utrzymania dróg o istotnym znaczeniu i przenoszeniu odpowiedzialności i kosztów jej utrzymania na podmioty prywatne;

5). Przepisów art. 1 ust. 2 pkt 12, art. 1 ust. 3, art. 17 pkt 11 i 13, art. 18 ust. 1 oraz art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p., poprzez zaniechanie zbadania uwag do projektu planu miejscowego wniesionych przez zainteresowanego, przyjęcia uchwały mimo wstrzymania się Komisji Budownictwa i Mieszkalnictwa od wydania opinii co do wniesionych uwag do czasu przeprowadzenia wizji lokalnej, pozorności rozstrzygnięcia wniesionych uwag, naruszenia obowiązku zapewnienia udziału społeczeństwa w pracach nad planem miejscowym; naruszenie zasady jawności i przejrzystości procedur planistycznych;

6). Przepisów art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93) oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i ograniczenie prawa własności ponad kompetencje władztwa planistycznego, wyrażające się w określeniu sposobu wykorzystywania nieruchomości w sposób nadmiernie ograniczony w zakresie dopuszczalnej zabudowy, przeznaczenia obiektów na cele usługowe i handlowe oraz w zakresie określenia stopnia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej.

Uzasadniając naruszenie swojego interesu prawnego Spółdzielnia wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym gruntu stanowiącego działki drogowe nr [...] oraz [...] położonych w S. przy ul. [...] i ul. [...], jak również jest współwłaścicielem działek [...] (Kw nr [...]), [...] (Kw nr [...]), [...] (Kw [...]), [...] (Kw nr [...]), [...] (Kw nr [...]), [...] (Kw nr [...]), [...] (Kw nr [...]), [...] (Kw nr [...]), [...] (Kw nr [...]).

Ponadto stosownie do art. 1 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 845), zarządza nieruchomościami stanowiącymi jej mienie lub nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków, jak i nieruchomościami niestanowiącymi jej mienia lub mienia jej członków, znajdującymi się na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą Rady Miasta.

Zdaniem Skarżącej, ma ona legitymację do wniesienia skargi, bowiem zaskarżona uchwała dotyczy bezpośrednio nieruchomości stanowiących jej własność (art. 140 k.c.), przedmiot użytkowania wieczystego lub przez nią zarządzanych. Każda zatem ingerencja w sposób wykonania praw wynikających z prawa własności lub użytkowania wieczystego czy też kształtowanie planistyczne przyszłego sposobu możliwości wykorzystania nieruchomości może stanowić naruszenie praw podmiotowych Skarżącej. W przedmiotowej sprawie ograniczenie możliwości zabudowy mieszkalnej lub lokalizowania usług, Jej zdaniem, godzi bezpośrednio w Jej interes.

Strona podała ponadto, że mimo, iż skarga dotyczy kilku elementów zaskarżonej uchwały, to jednak zasadnicze zarzuty dotyczą terenu elementarnego Z.S.3017.KDW (określenie funkcji drogi wewnętrznej). W tym zakresie Spółdzielnia ma pełną świadomość, że zmiana (nadanie) kategorii drogi publicznej nie następuje na podstawie postanowień planu miejscowego, lecz w trybie uregulowanym w art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych. Jednak przyjęcie w planie zagospodarowania dotychczasowego statusu działek drogowych powoduje, iż w przyszłości niemożliwym, a przynajmniej utrudnionym będzie doprowadzenie do zmiany tego statusu. W ocenie Skarżącej zaskarżona uchwała trwale kształtuje sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, co wpływa na ograniczenie jej uprawnień, bowiem w jej interesie leży zmiana statusu drogi. Utrzymując istniejący stan rzeczy, na Spółdzielnię zostają przerzucone obowiązki gminy w zakresie utrzymania dróg, co wiąże się ze znacznym zakresem odpowiedzialności i obciążeniami finansowym.

Rozwijając argumentację odnośnie stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie określenie funkcji drogi wewnętrznej dla terenu elementarnego Z.S.3017.KDW zdaniem Strony zasadność takiego żądania wynika z kilku niezależnych przyczyn.

Po pierwsze, droga jest ważnym łącznikiem (skrótem) między drogami gminnymi (ul. [...] oraz ul. [...]); Zapewnia komunikację nie tyle w zakresie dojazdu do nieruchomości mieszkalnych na osiedlu, co możliwość bezpośredniego przejazdu między drogami gminnymi. Droga ta pozwala ominąć trzy skrzyżowania ze znakami świetlnymi (ul. [...], ul. [...]/ ul. [...], ul. [...]/ul. [...]), co powoduje, że jest powszechnie wykorzystywana przez osoby inne, niż mieszkańcy osiedla [...], czy nawet osoby korzystające z obiektów usługowo-handlowych i publicznych dostępnych z przedmiotowej drogi wewnętrznej.

Po drugie, w bezpośrednim sąsiedztwie drogi wewnętrznej ujętej na terenie elementarnym Z.S.3017.KDW znajdują się obiekty użyteczności publicznej (przedszkole, biblioteka, kościół, park, przychodnia medycyny rodzinnej, gimnazjum, liczne obiekty usługowe i handlowe (np. dyskont, targowisko). Mimo, iż obiekty te nie sąsiadują bezpośrednio ze sporną drogą, to jednak klienci w/w obiektów handlowych spoza osiedla [...], zdaniem Strony, często korzystają z dojazdu drogą Z.S.3017.KDW (od strony ul. [...]). Zdaniem Skarżącej są to obiekty zapewniające usługi o charakterze powszechnym, są dostępne dla nieograniczonej liczby osób i nie sposób uznać, że dostęp do nich mają jedynie mieszkańcy os. [...]. Korzystanie z przedmiotowej drogi ma charakter powszechny.

Po trzecie, rzeczona droga wewnętrzna przebiega przez tereny znajdujące się z zasobach dwóch spółdzielni mieszkaniowych. Tzw. obwodnica o łącznej długości prawie 1,5 km obejmuje działki nr [...] i [...] będące w użytkowaniu wieczystym Skarżącej, ale również działki [...] i [...] stanowiące własność Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w S.. Co więcej, w sąsiedztwie (działka nr [...] obr. [...]) znajduje się jedenastopiętrowy budynek mieszkalno-usługowy (wykonany w ramach inwestycji "[...]" przez dewelopera, którego użytkownicy również korzystają z przejazdu do ul. [...] (przez ul. św. J. B. i sporną drogę wewnętrzną). Łącznie droga ta obsługuje obszar zamieszały przez ok. 10.000 osób. Ponadto, z drogi korzystają także właściciele 200 garaży zlokalizowanych na działkach stanowiących ich własność o numerach geodezyjnych od [...] położonych przy ul. [...], współwłaściciele 98 garaży zlokalizowanych na działce [...] położonej przy ul. [...] (przy stacji paliw "BP"), użytkownicy (najemcy) 149 garaży blaszanych położonych na działce [...] od strony ul. św. J. B. stanowiącej własność Gminy Miasto S. (obwodnica zapewnia jedyny dojazd do garaży, a Gmina Miasto S. czerpie korzyści z oddania w użytkowanie w/w terenu - nie partycypując w kosztach utrzymania drogi), użytkownicy lokali handlowych i usługowych.

Według Strony obszar, liczba obiektów, użytkowników i mieszkańców uzasadnia przyrównanie osiedla [...] do niewielkiego miasta. Trudno jednak sobie wyobrazić takie miasto bez sieci dróg gminnych - a jedynie z jedną drogą wewnętrzną.

Po czwarte, zdaniem Skarżącej zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.p., ulice leżące w ciągu dróg publicznych należą do tej samej kategorii co te drogi. Według Strony nie ulega wątpliwości, że droga oznaczona symbolem elementarnym Z.S. 3017.KDW to ulica (bądź kilka ulic), którym nadano nazwy ([...]) identyczne, jak drogi gminne, których skomunikowanie dotychczasowa droga wewnętrzna zapewnia (co wynika zwłaszcza z treści załącznika graficznego do uchwały). Przedmiotowa droga (ulica lub ulice) powinna zatem dzielić status prawny drogi gminnej, w ciągu której leży.

Po piąte, istotne przy tym jest, że działki drogowe w terenie elementarnym Z.S.3017.KDW są w pełni wyposażone w niezbędną infrastrukturę - istnieje miejskie oświetlenie dróg, oznakowanie, miejsca postojowe, chodniki. Sama długość drogi (około 1,5 km) oraz jej kształt również potwierdza, iż nie jest to zwykła wewnętrzna droga dojazdowa do posesji - łączy drogi gminne i zapewnia dostęp do obiektów nie tylko mieszkalnych, ale i obiektów o powszechnej dostępności. Ponadto, na os. [...] znajduje się 799 miejsc postojowych - wliczając w to miejsca postojowe na terenie SM "[...]", przy Przedszkolu Publicznym oraz przy kościele św. J. B.. Tak duża liczba miejsc postojowych wskazuje na istotne znaczenie komunikacyjne drogi na terenie Z.S.3017.KDW.

Ponadto, sporna droga jest obiektem odpowiadającym definicji zawartej w art. 4 pkt 2 u.d.p. Spełnia też techniczne wymagania co do dróg publicznych określone rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowane (Dz. U. nr 43, poz. 430). Skarżąca przedstawiła nawet w toku rozmów prowadzonych z Gminą Miasto S. wyliczenia szerokości dróg (jako kluczowe kryterium), jednak zostało ono całkowicie pominięte.

Po szóste, przedłużeniem drogi wyznaczonej na terenie elementarnym Z.S.3017.KDW jest ul. [...]. J. B. (działka ew. nr [...]). Jest to odcinek łączący sporną drogę z ul. [...] - przy czym ul. św. J. B. nie odbiega w żaden sposób w zakresie warunków technicznych i znaczenia dla społeczności lokalnej od drogi na terenie Z.S.3017.KDW. Obie drogi mają identyczny charakter i w zasadzie winny być traktowane jako całość. Tymczasem w zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego ul. [...]. J. B. ujęta na terenie elementarnym Z.S.3016.KDD została określona jako "droga publiczna - dojazdowa". Takie określenie planistyczne oznacza, że docelowo drodze tej zostanie nadany status drogi gminnej. Takie różnicowanie sytuacji prawnej obiektów o zbliżonym przeznaczeniu i kształcie, zdaniem Strony, jest nieuzasadnione i krzywdzące dla podmiotów, które zmuszone są do ponoszenia kosztów utrzymania drogi na opisywanym terenie elementarnym.

Po siódme, w analizowanym obszarze zagęszczenie sieci dróg publicznych, w ocenie Skarżącej, nie osiągnęło takiego stopnia, jak na sąsiednich terenach nieobjętych zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego. O ile zagęszczenie zabudowy jest równie wysokie, to stan skomunikowania drogami gminnymi na zbliżonych terenach zurbanizowanych na terenie miasta S. jest, Jej zdaniem, nieproporcjonalnie niski.

Niezależnie od powyższego, powołując się na brzmienie art. 7 ust. 1 u.s.g., art. 7 ust. 1 u.d.p. oraz orzecznictwo (m.in. wyrok WSA w Poznaniu w wyroku z 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 482/19, i wyrok NSA wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1423/10, zdaniem Skarżącej, Gmina nie może przerzucać zadań własnych na podmioty prywatne, a w niniejszym przypadku przyjęcie określonych postanowień planu zagospodarowania przestrzennego właśnie do tego zmierza. Jednym z kryterium różnicującym drogi gminne od niezaliczonych do żadnej kategorii dróg publicznych jest to, czy dana droga służyć może potencjalnie tylko określonej grupie mieszkańców czy też może być potencjalnie użytkowana przez nieograniczoną liczbę osób. Drogi wewnętrzne odgrywają natomiast jedynie rolę uzupełniającą i porządkującą. Mogą one przyczyniać się do usprawnienia komunikacji po drogach publicznych. Niemniej, w odróżnieniu od tych ostatnich, nie mają one waloru powszechnej dostępności. Jedną z podstawowych różnic między drogą publiczną a drogą wewnętrzną stanowi stosunkowo wąski krąg podmiotów uprawnionych do korzystania z drogi. "To zawężenie wynika z założenia, że drogi wewnętrzne nie stanowią przedmiotu prawa powszechnego korzystania".

Reasumując część wywodów dotyczącą faktycznego znaczenia omawianej drogi oraz prawnych uregulowań w tym zakresie, Strona odwołała się w tym zakresie do orzecznictwa (dopisek Sądu: bez wskazania sygnatur), gdzie podkreśla się, że gmina, na której ciążą obowiązki ustawowe w zakresie zaspokajania potrzeb zbiorowych dotyczących dróg, nie może uchylać się od ich wykonania i przerzucać ich na inne, prywatne podmioty. Dotyczy to jednak sytuacji, gdy droga rzeczywiście pełni funkcję drogi publicznej, a nie wewnętrznej. O tym, czy taką funkcję pełni świadczą następujące okoliczności:

- istotne znaczenie dla sieci dróg gminnych;

- szeroki, nieograniczony krąg podmiotów uprawnionych do korzystania z drogi;

- przedmiot prawa powszechnego korzystania;

- zapewnienie dostępu do obiektów użyteczności publicznej - przedszkola, parku, kościoła, targowiska, punktów handlowych i usługowych, placówki przedszkolnej,

- znaczna liczba obiektów mieszkalnych i użytkowych dostępnych z drogi;

- odpowiednie warunki techniczne drogi, jej stan i długość.

W niniejszej sprawie, zdaniem Skarżącej, warunki te zostały spełnione.

Odnosząc się do uchybień w postępowaniu poprzedzającym przyjęcie zaskarżonej uchwały Strona wskazała, że przebieg posiedzenia Komisji Budownictwa i Mieszkalnictwa z dnia [...] października 2019 r. wskazuje na to, że odstąpiono od opiniowania projektu uchwały do czasu przeprowadzenia wizji lokalnej. Jednak ostatecznie nie przeprowadzano ani wizji lokalnej, a nie też nie zaopiniowano projektu uchwały w zakresie wniosków dotyczących działek drogowych w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni. Zatem, Jej zdaniem, przedmiotowa uchwała została przyjęta bez rozważenia uwag wniesionych przez Stronę i bez opinii Komisji Budownictwa i Mieszkalnictwa, czyli z naruszeniem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Rada Miasta powołała się na bardzo ogólne stanowisko Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego wskazujące na "nieuregulowany stan formalno-prawny nieruchomości". Nie wyjaśniono jednak, na czym miałaby konkretnie polegać ta wada formalno-prawna.

Uzasadniając zarzut stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie terenu elementarnego Z.S.3002.MW,U, Skarżąca argumentowała, że wymieniony teren został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, z jednoczesnym dopuszczeniem lokalizacji usług wbudowanych, w tym lokali handlowych o powierzchni sprzedaży do 300 m2. Jednocześnie w § 8 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały wskazano, iż w budynkach wielorodzinnych przy ul. [...] [...] dopuszcza się lokalizację usług w parterach budynków, ale zakazuje się lokalizacji usług handlu (§ 8 ust. 1 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały). Wykluczenie lokalizacji usług handlu nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia, tym bardziej, że dopuszczono lokalizację samych usług. Ponadto, obiekty mieszkalne położone na terenie elementarnym są zbliżone i wyłączenie tylko budynku przy ul. [...] [...] budzi zastrzeżenia. Koniecznym jest zatem, zdaniem Strony, stwierdzenie nieważności § 8 ust. 1 pkt 3 lit. b) zaskarżonej uchwały.

Argumentując za stwierdzeniem nieważności uchwały w zakresie terenu elementarnego Z.S.3006.MW,U, Spółdzielnia podała, że w § 12 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały ("Ustalenia ekologiczne") wskazano, iż minimalny udział powierzchni terenu biologicznie czynnej ma wynosić 40% powierzchni terenu elementarnego. Mając na uwadze, iż przeznaczeniem terenu jest zabudowa mieszkaniowa rodzinna, a na terenie elementarnym dopuszcza się lokalizację sklepu o powierzchni sprzedaży do 400 m2, w jednostce 1.KS przewidziany jest parking, a w jednostkach 2.U i 3.U zabudowa usługowa, przyjęcie tak wysokiego wskaźnika powierzchni terenu biologicznie czynnej nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia. Istotnym jest, że na większości terenów sąsiednich (podobnych w zakresie intensywności i rodzaju zabudowy) wskaźniki te są znacznie niższe, np. dla terenu Z.S.3008.MW.U przyjęto 25%, dla terenu Z S.3002.MW.U 25%, dla terenu Z.S.3001.MW.U 10%, dla terenu Z.S.3004.KG 10%.

Ponadto, biorąc pod uwagę powierzchnię i dominującą funkcję zabudowy (mieszkaniowa), zdaniem Skarżącej, nieuzasadnionym wydaje się wprowadzenie w § 12 ust. 3 pkt 8 uchwały zakazu lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej. Podobnie nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia zakaz lokalizacji parterowych pawilonów handlowych i usługowych (§ 12 ust. 3 pkt 9 uchwały) - skoro na terenach 2.U oraz 3.U taką właśnie zabudowę przewidziano. Tereny te są jednak nasycone (brak możliwości dalszej zabudowy) w związku z czym dopuszczenie zabudowy handlowej tylko na terenach 2.U oraz 3.U ma charakter pozorny.

W ocenie Spółdzielni koniecznym jest zatem stwierdzenie nieważności § 12 ust. 2 pkt 1 oraz § 12 ust. 3 pkt 1, 2, 3, 5, 8, 9 zaskarżonej uchwały, tj. jednostek redakcyjnych, które odnoszą się bezpośrednio lub pośrednio do w/w ustaleń planu.

4. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów dotyczących terenu elementarnego Z.S.3002.MW,U, co do którego plan miejscowy ustala w § 8 ust. 1 pkt 3 lit. b: w istniejących budynkach wielorodzinnych przy ul. [...] - [...] zakazuje się lokalizacji usług handlu, organ wyjaśnił, że skarga na wskazany zapis planu dotyczy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych wzdłuż ul. S. i ul. S. , w których nie ma obecnie usług. Ponadto budynki te nie należą do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej.

W dalszej części odpowiedzi odnosząc się do zarzutu minimalnego udziału powierzchni terenu biologicznie czynnej w zawyżonej wysokości, Organ wyjaśnił, że obecnie powierzchnia biologicznie czynna w granicach terenu elementarnego Z.S.3006.MW,U wynosi ponad 55% tj. ok. 5,91 ha, zatem wprowadzony wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na minimalnym poziomie 40% nie został zawyżony, lecz obniżony.

Natomiast wprowadzony w planie zakaz lokalizacji parterowych pawilonów handlowych i usługowych na terenie Z.S.3006.MW,U sankcjonuje stan istniejący.

Odnośnie terenu elementarnego Z.S.3017.KDW, co do którego w § 22 ust. 1 plan miejscowy ustala przeznaczenie: droga wewnętrzna Organ nie zgodził się z twierdzeniami Strony, że ta droga osiedlowa – wewnętrzna pełni identyczną funkcję jak sąsiednie drogi publiczne, bowiem kwestionowana droga wewnętrzna nigdy nie posiadała statusu drogi publicznej, zaś skarżony zapis sankcjonuje dotychczasowe położenie istniejącej drogi osiedlowej.

5. Postanowieniem z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 61/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę Spółdzielni wskazując, że Skarżąca nie wykazała, aby postanowienia zaskarżonej uchwały doprowadziły do bezpośredniego, aktualnego oraz realnego naruszenia jej interesu prawnego, zatem w sprawie nie wystąpiła przesłanka dopuszczalności skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., co uniemożliwiło dokonanie kontroli legalności kwestionowanego aktu.

6. Postanowieniem z dnia 29 lipca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II OSK 1290/20 na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej Spółdzielni uchylił zaskarżone postanowienie.

W motywach uzasadnienia Sąd II instancji wskazał, że przepisy przedmiotowego planu dotyczyły uprawnień Spółdzielni, co przejawiać się miało m.in. w zakazie zabudowy, ograniczeniu prowadzenia usług handlowych, lokalizowania obiektów o charakterze usługowym, itd. Niewątpliwie istnieje zatem po stronie Skarżącej interes prawny w postaci ochrony prawa własności, który został ograniczony przez konkretne uregulowania planu. Zaskarżona uchwała może mieć zatem realny wpływ na sposób wykonywania przez Spółdzielnię jej prawa własności i użytkowania wieczystego na ww. działkach. Trafnie zatem zwrócono w skardze kasacyjnej uwagę na art. 140 Kodeksu cywilnego. Jednakże, stosownie do treści tego przepisu właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą, tyle tylko, że realizacja uprawnień właścicielskich odbywa się w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Własność nie jest więc prawem absolutnym, które pozwala właścicielowi na niczym nieskrępowaną władzę nad rzeczą. Ustalenia planu miejscowego kształtują zaś, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Wykazanie naruszenia interesu prawnego, nie oznacza więc, że uchwała narusza prawo. Zagadnienie to może być jednak rozważane dopiero w trakcie merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nie zaś na etapie badania legitymacji skargowej. W tym miejscu NSA wskazał, że niedopuszczalne było odrzucenie skargi z uwagi na niewykazanie po stronie Skarżącej naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały (w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.) i w istocie jednoczesne merytoryczne rozpoznanie zarzutów skargi, co uczynił Sąd pierwszej instancji. W przypadku bowiem stwierdzenia podstawy do odrzucenia skargi nie dochodzi do merytorycznego jej rozpoznania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Spółdzielnia wykazała naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., a co za tym idzie Sąd bezpodstawnie odrzucił wniesioną przez nią skargę.

7. W piśmie procesowym z dnia 3 marca 2021 r. pełnomocnik Skarżącej w replice do odpowiedzi na skargę podał między innymi, że w odpowiedzi na skargę wskazano, że nie zaniechano zbadania uwag Spółdzielni, bowiem radni otrzymują do zaopiniowania projekt, który będzie głosowany na sesji (strona 8 odpowiedzi na skargę). Jednak, Jego zdaniem, przecież czym innym jest projekt, a czym innym uwagi do projektu. Zatem Radni nie zapoznali się z uwagami, a jedynie projektem uchwały.

Dodał, że Organ administracji przedstawiając przebieg sesji Rady Miasta (strona 9 akapit 1) zdaje się potwierdzać, że uwagi do kwestionowanego planu zostały całkowicie pominięte, a prawny obowiązek Radnych ich rozpatrzenia nie został dochowany. Z kolei stwierdzenie "nie należy wykluczać, że każdy radny z Komisji Budownictwa i Mieszkalnictwa we własnym zakresie dokonał wizji lokalnej i wypracował indywidualną opinię na temat" świadczy o całkowitym niezrozumieniu prawa mieszkańców do wpływu na treść planu zagospodarowania przestrzennego, jak i obowiązków radnych. Po pierwsze, z każdej wizji lokalnej sporządzany jest protokół lub przynajmniej pisemna informacja (notatka) o jej przebiegu (inaczej wyniki wizji lokalnej nie będą mogły zostać przekazane radnym). Takiego dokumentu brak. Po drugie, o terminie wizji lokalnej należy poinformować zainteresowanych. Tego zaś nie uczyniono. Po trzecie, wizja lokalna stanowiła jedynie podstawę do rozpatrzenia uwag zgłaszanych przez Spółdzielnię. Dokumentu, w którym rozstrzygnięto o uwagach nigdy jednak nie sporządzono. Po czwarte, mając na uwadze doświadczenie życiowe i sposób procedowania komisji Rady Miasta, raczej należy założyć, że żaden z członków Komisji Budownictwa nie pofatygował się, aby dokonać "indywidualnej" i "anonimowej" wizji lokalnej (a przynajmniej organ administracji tego nie wykazał). Po piąte, nawet gdyby tak się stało, to Radni ci nie zakomunikowali w żaden sposób swoich spostrzeżeń ogółowi Radnych, a zatem okoliczność ta i tak nie byłaby wzięta pod uwagę przy głosowaniu nad projektem uchwały.

W związku z powyższym pełnomocnik Strony stwierdził, że wprowadzając powyższe uregulowania Rada Miasta nie uwzględniła wszystkich okoliczności sprawy oraz nie rozważyła w sposób rzetelny i wszechstronny uwag wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 17 pkt 12 u.p.z.p., co naruszyło uprawnienia Skarżącej. Jak wskazano w wyroku WSA w Łodzi z 25 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Łd 982/15) "pominięcie przez radę gminy rozstrzygnięcia w kwestii uwagi do projektu planu miejscowego, stanowi istotne naruszenie trybu procedury planistycznej" (podobnie w wyrokach WSA: we Wrocławiu z dnia 12 listopada 2009 roku, sygn. II SA/Wr 678/08; w Gdańsku z dnia 29 września 2011 roku, sygn. II SA/Gd 978/10).

Odnosząc się do twierdzeń dotyczących kategorii dróg - ul. [...] i ul. [...], pełnomocnik Strony stwierdził, że Skarżąca nigdy nie wskazywała, że teren elementarny Z.S.3017.KDW ma statusu drogi powiatowej - problemem jest właśnie to, że plan utrwala niezgodną z rzeczywistym stanem funkcję drogi wewnętrznej, w sytuacji gdy zasadnym jest nadanie jej kategorii drogi publicznej (gminnej). Gmina Miasto S. unika jednak przejęcia obowiązków wynikających z zarządzania drogą publiczną, utrzymując jej dawne przeznaczenie w zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto Skarżąca nie wie, skąd Rada Miasta wywiodła, że miejsca postojowe i garaże na terenie osiedla są wykorzystywane przede wszystkim przez mieszkańców osiedla, twierdząc, że wobec deficytu garaży powszechną praktyką jest ich wynajmowanie użytkownikom innych obiektów mieszkalnych i niemieszkalnych spoza osiedla. Dodała, że również Gmina Miasto S. wynajmuje garaże blaszane położone na działce [...] od strony ul. św. J. B..

Nawet gdyby było tak, jak twierdzi Organ administracji, iż garaże i miejsca postojowe są wykorzystywane przede wszystkim przez mieszkańców osiedla, to a contrario musiałyby służyć też innym osobom, niebędącym mieszkańcami osiedla. A to już jest, zdaniem Strony, wystarczające do stwierdzenia, iż droga o symbolu Z.S.2017.KDW nie ma charakteru wewnętrznego.

W ocenie Skarżącej nietrafiony jest argument, że skoro na sąsiednich drogach (z wyjątkiem ul. [...]) funkcjonuje transport zbiorowy, to nie można mówić o podobnej funkcji drogi znajdującej się na terenie [...] Ogólna wiedza i doświadczenie życiowe, zdaniem Strony, pozwala stwierdzić, że zdecydowana większość dróg publicznych na terenie S., i to dróg o charakterze powiatowym, nie służy potrzebom transportu zbiorowego. Mimo to drogi te posiadają status dróg publicznych. Wynika to z faktu, iż służą potencjalnie nieograniczonej liczbie osób i nie służą wyłącznie zapewnieniu wąskiej grupie osób dojazdu do określonej posesji. Jest to kluczowe zagadnienie dla pojęcia drogi publicznej.

W Jej ocenie chybione jest też podejmowanie próby porównywania specyfiki omawianego terenu do parkingów przy hipermarketach lub parkingów wielopoziomowych. Po pierwsze, problem statusu publicznego nie dotyczy parkingów tylko drogi. Po drugie, parkingi przy hipermarketach mają ściśle określone przeznaczenie i są związane z działalnością handlową właściciela terenu bądź obiektu. W niniejszym przypadku, zdaniem Skarżącej mamy do czynienia z drogą (nie parkingiem) służącą nieograniczonej liczbie osób, realizujących rozmaite potrzeby (a także najzwyczajniej przemieszczającej się między drogami publicznymi).

Przy tym Spółdzielnia zaprzeczyła stwierdzeniu, iż obszar osiedla został już zagospodarowany, a proces ten został zakończony, bez możliwości rozbudowy i dogęszczania, wskazując, że już nawet treść zaskarżonej uchwały w zakresie innych terenów elementarnych dopuszcza dalsze lokalizowanie i rozbudowę istniejących obiektów (chociażby zakwestionowany teren Z.S.3006.MW,U).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

8. Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a.") obejmuje (między innymi) orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.).

Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Przy czym rozpoznając skargę na akt prawa miejscowego Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną - art. 134 P.p.s.a.

Jak stanowi art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Należy dodać, że w związku z obowiązkiem podejmowania działań służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 niniejsza sprawa została rozpoznana w składzie trzech sędziów, na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r. poz. 374).

9. W sprawie, na skutek skargi Spółdzielnia jak wynika z treści skargi i jej załączników oraz z akt przedstawionych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę, użytkownika wieczystego gruntu stanowiącego działki drogowe nr [...] i [...], oraz współwłaściciela działek nr, [...], [...] i właściciela działek [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] położonych w miejscowości S., kontroli Sądu została poddana uchwała nr XI/337/19 Rady Miasta Szczecin z dnia 22 października 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą "Świerczewo – osiedle Przyjaźni" w gminie Szczecin.

Skarga została wniesiona do Sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2019 r., poz. 506 ze zm.). Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust.1). Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (ust. 2).

Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 2a; ust. 3 - uchylony). W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94 (ust.4).

Mając na uwadze to, że uchwała została podjęta po dniu 1 czerwca 2017 r., stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), w sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyp. Sądu) oraz przepisy ustawy zmienianej w art. 2 (ustawa o samorządzie gminnym – przyp. Sądu), w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji. W konsekwencji skarga nie wymagała poprzedzenia jej wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

9. Brak było także podstaw do odrzucenia skargi, z powodów wskazanych w postanowieniu WSA w Szczecinie z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 61/20. W tej sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 lipca 2020 r. (sygn. akt II OSK 1290/20), uchylającym wspomniane postanowienie tut. Sądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Skarżąca wykazała naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. w postaci ochrony prawa własności, który został ograniczony przez konkretne uregulowania planu.

10. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, w myśl którego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Ograniczenia wykonywania prawa własności mogą wynikać z przepisów bardzo wielu ustaw, w tym właśnie z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Z kolei artykuł 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. To w planie miejscowym – jak stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p. – następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Miejscowy plan jest z mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. W planie określa się również szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, co wynika z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Oznacza to, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Z istoty planowania przestrzennego wynika, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności nieruchomości i prawo użytkowania wieczystego. Świadczą o tym również przepisy art. 36 i art. 37 u.p.z.p. w których ustawodawca przewidział środki ochrony na wypadek, gdyby na skutek uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone.

11. Jednakże, co należy zaakcentować, władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne i podlega, jak już wskazano, ograniczeniom wynikającym niekiedy wprost z u.p.z.p. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Ponadto, w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu planu miejscowego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; prawo własności, jak też potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 7). Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).

W świetle powyższego należy podkreślić, że kształtowanie polityki przestrzennej gminy nie może odbywać się w sposób dowolny. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się w akcie prawa miejscowego określone ograniczenia. Przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Dlatego też, każde wprowadzenie w planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności musi być konkretnie, czytelnie i należycie uzasadnione.

12. Zdaniem Sądu, Rada Miasta ingerując uchwałą z dnia 22 października 2019 r. w prawo własności Skarżącej nie naruszyła przepisów w zakresie zaskarżonym przez Stronę, a więc zarzuty te są bezpodstawne. Tym samym nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu, w rozumieniu art. 28 u.p.z.p, poprzez przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego.

Sąd uznał, że Spółdzielnia będąca właścicielem, współwłaścicielem oraz użytkownikiem wieczystym działek położonych na kwestionowanym terenie elementarnym Z.S.3017.KDW oraz Z.S.3006.MW,U nie wykazała, że Jej interes został naruszony. Natomiast zaskarżając uchwałę w zakresie dotyczącym dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych wzdłuż ul. S. i ul. S. w terenie elementarnym Z.S.3002.MW,U, co do których nie wykazała się prawem podmiotowym, nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu uchwały w tym zakresie.

Niemniej odnośnie ostatniej kwestii (§ 8 ust. 1 pkt 3 lit. b planu miejscowego) dodać należy, że słusznie Organ wskazuje w odpowiedzi na skargę, że teren Z.S.3002.MW,U obejmuje szerszy obszar, w którym znajdują się również budynki należące do Szczecińskiej Spółdzielni Mieszkaniowej. Zgodnie z planem istnieje możliwość lokalizacji usług bez ograniczeń lokalizacyjnych w istniejących budynkach mieszkalnych i mieszkalno-usługowych należących do Spółdzielni, jednak z ograniczeniem powierzchni sprzedaży dla nowych lokali handlowych do 300 m2.

13. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, jak wynika ze skargi, Spółdzielnia zasadniczo naruszenia własnego interesu prawnego upatruje w tym, że dla terenu elementarnego Z.S.3017.KDW plan miejscowy ustalił funkcję drogi wewnętrznej, przyznając jednocześnie, że ustalenie to stanowi potwierdzenie dotychczasowego statusu działek zlokalizowanych na tym terenie. Tymczasem w interesie Skarżącej jest zmiana statusu drogi, bowiem utrzymanie istniejącego stanu stanowi w Jej ocenie o przerzuceniu przez Gminę obowiązków w zakresie utrzymania dróg i wiąże się ze znacznym zakresem obowiązków i obciążeniem finansowym.

Odnosząc się do powyższych twierdzeń wskazać należy, że zaskarżona uchwała w żaden sposób nie wpływa negatywnie na sytuację prawnomaterialną Skarżącej, skoro jak sama przyznaje oraz co zostało potwierdzone przez Organ w odpowiedzi na skargę, plan miejscowy utrzymuje dotychczasowe położenie istniejących dróg osiedlowych, zaś kwestionowana droga wewnętrzna nigdy nie posiadała statusu drogi publicznej. Uchwała poprzez ustalenie dla terenu elementarnego Z.S.3017.KDW funkcji drogi wewnętrznej nie zmienia w jakikolwiek sposób sytuacji prawnej Spółdzielni, która wykazała się prawem podmiotowym do dwóch działek położonych na tym terenie, bowiem żaden z przepisów uchwały nie ogranicza jakiegokolwiek prawa Skarżącej ani nie pozbawia jej jakichkolwiek uprawnień oraz nie nakłada na nią nowych obowiązków jak i ich nie zmienia.

14. Nie zmienia tego również ilość i rodzaj instytucji, obiektów handlowych, służby zdrowia, kultury etc. położonych na terenie osiedla [...], które zdaniem Sądu, mając na uwadze zasady wiedzy i doświadczenia życiowego, choć niewątpliwie służą incydentalnie mieszkańcom S. niezamieszkującym na terenie osiedla [...], to mają własne miejsca postojowe bądź parkingi i ich faktyczne położenie wskazuje, że są niewątpliwie obsługiwane poprzez dostęp do dróg publicznych (ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...]). Także inne przepisy wskazują na preferencję w dostępie do obiektów użyteczności publicznej mieszkańców osiedla. W przypadku Przedszkola Publicznego, nr [...] będzie to art. 131 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe i postanowienia uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 28 marca 2017 r. w sprawie określenia kryteriów wraz z liczbą punktów branych pod uwagę na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do publicznego przedszkola(...), gdzie wyższa ilość punktów jest przyznawana rodzicom bądź dzieciom mającym miejsce zamieszkania w pobliżu przedszkola. Również samo położenie działek oznaczonych w planie symbolem Z.S.3017.KDW, w tym należących do Spółdzielni, na których wyznaczono sporną drogę wewnętrzną, tworzących nieregularny okrąg wewnętrzny w stosunku do dróg publicznych wyklucza je z preferencji do powszechnego wyboru przez kierowców z innych części miasta jako głównej drogi dojazdu, czy też w celu postoju związanego z korzystaniem z obiektów zlokalizowanych w zasadzie peryferyjnie na terenie osiedla [...].

15. Ponadto, w ocenie Sądu twierdzenia Strony, że ilość miejsc postojowych przesądza o natężeniu ruchu drogowego na poziomie jaki występuje w centrum miasta, jak i że z pewnością nie są to też miejsca postojowe i garaże użytkowane tylko przez mieszkańców, co samo w sobie uzasadnia przyjęcie statusu publicznego drogi osiedlowej na terenie Strony, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Powyższym twierdzeniom przeczą już same rozmiary działek i ukształtowanie terenu, a co za tym idzie niska przepustowość drogi powodująca niską intensywność ruchu, jego gęstość i niską średnią prędkość jaką mogą osiągać pojazdy na rzeczonym terenie elementarnym Z.S.3017.KDW, w porównaniu do obszaru centrum miasta, jak i nieracjonalność faktu wynajmowania garaży przez osoby inne niż mieszkańcy osiedla, z powodu odległości od centrum miasta oraz braku jakichkolwiek zakładów pracy, terenów przemysłowych lub innych tego typu podmiotów, do których wynajmujący dojeżdżaliby codziennie przez drogę wewnętrzną, generując natężenie ruchu o jakim mowa w twierdzeniach Strony.

Tym samym nie sposób uznać, że ustanowienie na terenie elementarnym Z.S.3017.KDW funkcji drogi wewnętrznej dokonano dowolnie przeznaczając na ten cel wskazywany teren, czy też że istniały przeciwskazania i postąpiono całkowicie odmiennie w stosunku do ekonomicznego uzasadnienia przeznaczenia tego terenu przez Organ w planie zagospodarowania jako drogę wewnętrzną. Powyższe działanie Organu należało uznać za prawidłowe i niemogące skutkować uznaniem że doszło do nadużycia władztwa planistycznego.

Nie można się również zgodzić z błędnymi twierdzeniami Skarżącej zawartymi w replice do odpowiedzi na skargę, dotyczącymi dróg powiatowych ul. [...] jak i ul. [...], łączeniem ich statusu jako dróg publicznych z terenem elementarnym Z.S.3017.KDW oraz powoływaniem się na analogię w zakresie transportu zbiorowego. Organ nie stwierdził, że Strona wykazywała, że droga wewnętrzna ma status drogi powiatowej. Wskazywał natomiast, przywołując treść art. 2 ust. 1 u.d.p., że wymienione ulice są wykorzystywane przez miejski transport zbiorowy w kontekście odrębności funkcjonalnej wyżej wymienionych dróg jako ciągów komunikacyjnych, w porównaniu do funkcji drogi osiedlowej na działkach Spółdzielni. Powyższe uwagi Rady zostały sformułowane w odpowiedzi na twierdzenia Strony zawarte w skardze, że nadanie identycznych nazw (ul. [...] jak i ul. [...] ) drodze na terenach Spółdzielni i drogom dojazdowym do wspomnianych dróg powiatowych, stanowi argument za dzieleniem przez drogę osiedlową Strony statusu prawnego dróg publicznych, w ciągu których się znajduje.

Zaznaczenia przy tym wymaga, że w orzeczeniach sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszenie takie jak wskazywane przez Stronę musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego i musi istnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości. Tym samym zarzuty wskazujące, że zapisy planu w części dotyczącej drogi wewnętrznej w przyszłości stanowić będą formalną podstawę odmowy podejmowania jakichkolwiek działań w kierunku zmiany dotychczasowego statusu nieruchomości, należało uznać za bezzasadne.

16. Ponadto, zdaniem Sądu, Spółdzielnia nie wykazała naruszenia prawa w związku z kwestionowanymi zapisami odnoszącymi się do terenu elementarnego Z.S.3006.MW,U ustalającymi dla przedmiotowego terenu przeznaczenie – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Wprowadzony w § 12 sposób zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy nie ogranicza bowiem jej uprawnień. Skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu w zapisach dotyczących określenia minimalnego udziału powierzchni terenu biologicznie czynnej w zawyżonej wysokości. Jak wynika z treści § 12 ust. 2 minimalny udział powierzchni terenu biologicznie czynnej został ustalony dla tego terenu elementarnego na poziomie 40 %. Skarżąca nie wykazała o jaki procent wskaźnik ten został zawyżony, w szczególności w kontekście argumentów Organu zawartych w odpowiedzi na skargę, wedle którego wskaźnik ten został obniżony, bowiem obecnie powierzchnia biologicznie czynna w granicach terenu elementarnego wynosi ponad 55 %.

17. Nie sposób również wywodzić naruszenia interesu prawnego Strony z wprowadzenia w § 12 ust. 3 pkt 8 planu miejscowego zakazu lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej oraz zakazu lokalizacji parterowych pawilonów handlowych i usługowych określonego w § 12 ust. 3 pkt 9 uchwały, w którym jednocześnie wskazano, że zakaz ten został wyłączony dla terenów 2.U oraz 3.U, w sytuacji gdy kwestionowane zapisy planu regulują stan istniejący.

Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych kwestii, dotyczącej zakazu lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej podkreślenia wymaga, że w § 12 ust. 3 pkt 2 planu dopuszczono zwiększenie powierzchni zabudowy dla kwestionowanego terenu elementarnego, istniejącej w dniu wejścia w życie niniejszego planu, maksymalnie o 7 % powierzchni zabudowy poszczególnych budynków: w celu poprawy funkcjonowania istniejących budynków poprzez np. realizację szybów windowych, budowę przedsionków do budynków itp. (lit. a), oraz w celu realizacji niezbędnych pomieszczeń dla urządzeń technicznych, niezbędnych do technicznego użytkowania budynków (lit.b).

W świetle powyższego przyjąć należy, że ustalenia planu mają na celu zachowanie istniejącego stanu rzeczy dotyczącego zabudowy tego terenu elementarnego przy jednoczesnym dopuszczeniu możliwości rozbudowy każdego budynku o elementy poprawiające jego funkcjonowanie. Podobnie postanowienia planu zatwierdzają istniejący stan odnośnie zakazu lokalizowania w przedmiotowym terenie elementarnym parterowych pawilonów handlowych i usługowych przy jednoczesnym dopuszczeniu funkcjonowania istniejących pawilonów handlowych i usługowych na obszarze oznaczonym 2.U i 3.U. W tej sytuacji zdaniem Sądu uchwała poprzez kwestionowane zapisy nie zmieniła sytuacji prawnej Spółdzielni.

Z wyżej wymienionych powodów, zdaniem Sądu, negowane przez Skarżącą ustalenia planu poczyniono z uwzględnieniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Nie doszło zatem do naruszenia istoty prawa własności przy jednoczesnym wprowadzeniu uzasadnionych ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu. Tym samym nie sposób stwierdzić naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP (zasada ochrony własności) oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (zasady nienaruszania istoty prawa własności).

W świetle przedstawionych wyjaśnień Organu, nie sposób też mówić o niewyważeniu interesu publicznego (tj. interesu mieszkańców spornego terenu, których komfort życia i funkcjonowania Organ planistyczny miał na uwadze) oraz interesu indywidualnego (tj. interesu Skarżącej, która w określonych granicach może nadal realizować swoje prawo własności do działki). W tym kontekście, zdaniem Sądu, także zasada równości nie doznała naruszenia (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

18. Odnośnie zarzutu skargi i repliki do odpowiedzi na skargę o zaniechaniu przez Organ zbadania uwag do projektu planu miejscowego należy podkreślić, że projekt planu miejscowego został poddany procedurze planistycznej - zgodnie z przepisami u.p.z.p. (art. 14 ust. 1, art. 17-20). Organ sporządzający na każdym etapie postępowania zapewnił jawność i przejrzystość procedury planowania, w szczególności dotyczy to etapów związanych z udziałem społeczeństwa: składania wniosków, uczestniczenia w dyskusji publicznej nad rozwiązaniami w trakcie wyłożenia projektu do publicznego wglądu oraz możliwości składania uwag.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Treść tego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości i oznacza, że możliwe jest jednoczesne uchwalenie planu i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag, sam zaś przepis nie nakazuje, aby każda uwaga do projektu była rozpatrywana oddzielnie. Za typowe uznaje się więc, gdy na etapie głosowania nad planem rada gminy uwzględnia/nie uwzględnia - tak jak w tej sprawie - uwagi, które znalazły się w załączniku do uchwały dotyczącym planu miejscowego. Taki sposób podjęcia rozstrzygnięcia o zgłoszonych uwagach przez Uchwałodawcę nie powoduje naruszenia trybu sporządza planu, tym bardziej, że z tego załącznika wynika wprost, że Rada poszczególne uwagi uwzględniła bądź odmówiła ich uwzględnienia, zawierając też każdorazowo w odniesieniu do każdej z uwag informacje i wyjaśnienia dotyczące rozpatrzenia każdej z uwag. Taka okoliczność oznacza, że także każdy z radnych miał możliwość zapoznania się z takimi uwagami i sposobem ich rozstrzygnięcia.

19. Nie sposób również zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej, że Rada Miasta zaniechała zbadania uwag, ponieważ Komisja Budownictwa i Mieszkalnictwa wstrzymała się od wydania opinii co do wniesionych uwag do czasu przeprowadzenia wizji lokalnej oraz że Radni nie zapoznali się z uwagami, a jedynie projektem uchwały. Działania powyżej wymienionej komisji to subsydiarna forma pracy radnych mająca zapewnić lepsze przygotowanie do procedowania konkretnych projektów na sesji rady. Komisje rady zobowiązane są do przedstawienia radzie planów pracy i sprawozdań ze swej działalności. Zatem uchybienia w pracy komisji to zagadnienie dotyczące funkcjonowania organu stanowiącego, a nie z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też nie ma podstaw dopatrywać się w wadliwym działaniu komisji naruszenia prawa społeczeństwa do realnego udziału w pracach nad miejscowym planem.

Twierdzenia Strony, że Radni nie byli w stanie poznać uwag wnoszonych przez Spółdzielnię z powodu wadliwej pracy komisji nie jest uzasadnione również w świetle treści art. 17 pkt 14 u.p.z.p. i załącznika nr 4 do zaskarżonej uchwały. To że żaden z Radnych podczas sesji nie zabrał głosu w dyskusji nad planem może równie dobrze oznaczać, że Radni byli przekonani, że zagadnienie to, jako nie budzące wątpliwości nie wymaga takiej dyskusji. Pośrednio wskazuje na to wynik głosowania 25 za uchwałą, przeciw – 0, wstrzymujących się – 0.

Również z przepisów u.p.z.p. nie wynika, by procedura planistyczna nakładała obowiązek uzyskania opinii od komisji radnych przed jej uchwaleniem, art. 17 pkt 6 lit a u.p.z.p. wymienia enumeratywnie podmioty, od których takie stanowisko jest wymagane. O taką opinię organ sporządzający występuje do:

- gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej,

- wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

- regionalnego dyrektora ochrony środowiska,

- właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych,

- (uchylone)

- właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii i nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii,

- właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego,

- starosty, jako właściwego organu ochrony środowiska w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

- operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego w zakresie sposobu zagospodarowania gruntów leżących w odległości nie większej niż 40 metrów od osi istniejącej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć, w przypadku gdy górne napięcie tej linii elektroenergetycznej jest równe co najmniej 220 kV.

Wobec powyższego Sąd uznał, że rozstrzygnięcie Rady Miasta jednym aktem - zaskarżoną uchwałą - załącznik nr 4 o sposobie rozpatrzenia uwag oznaczonych indywidualnie numerami i z uzasadnieniem dotyczącym rozpatrzenia każdej z nich – spełnia warunki prawidłowej procedury uregulowanej w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i art. 17 pkt 12 u.p.z.p.

20. Odnośnie twierdzenia Spółdzielni, że Rada Miasta uzasadniając nieuwzględnienie uwag Strony powołała się na bardzo ogólne stanowisko Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego wskazujące na "nieuregulowany stan formalno-prawny nieruchomości" (aczkolwiek w odpowiedzi na skargę stwierdzono, że nie miało to wpływu na treść uchwały i sposób rozpatrzenia wniosków SSM) i że do dziś nie wyjaśniono jednak w sposób przekonywujący, na czym miałaby konkretnie polegać w/w wada formalno-prawna, podkreślić należy, że Organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że nieuregulowanie stanów prawnych nieruchomości nie dotyczyło działek Skarżącej. Natomiast zasadniczym argumentem przeciwko ustaleniu w miejscowym planie drogi publicznej jest fakt, że plan miejscowy nie wprowadza żadnej zmiany funkcji terenów w obszarze planu, która wskazywałaby na taką konieczność.

21. Nawiązując zaś do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, na które powołuje się Strona zwłaszcza w replice do odpowiedzi na skargę, zdaniem Sądu, uwzględniając specyfikę rozważanej sprawy, w żadnej mierze nie można twierdzić, że na kwestionowanym terenie planu zagospodarowania mamy do czynienia z centrotwórczym charakterem jego ustaleń, który predestynowałby drogę wewnętrzną jako przeznaczoną dla szerokiego kręgu mieszkańców gminy. Przemawiało to, zdaniem Sądu, za takim a nie innym ukształtowaniem zapisów planu, z zachowaniem istniejących uwarunkowań i bez nadmiernej ingerencji w prawa właścicieli nieruchomości, a zatem z poszanowaniem regulacji prawa cywilnego, co przesądza o zachowaniu waloru braku powszechnej dostępności rzeczonej drogi wewnętrznej.

22. Podsumowując stwierdzić należało, że z całokształtu materiałów planistycznych wynika racjonalne, konkretne i wystarczające uzasadnienie celu i przyczyn dla których opracowano plan zagospodarowania w kształcie kwestionowanym przez Skarżącą. Z dokumentacji planistycznej, potwierdzającej poszczególne działania Organów wynika, że w toku prac nad uchwalaniem planu miejscowego podjęte zostały wymagane czynności, a Organy nie naruszyły swojej właściwości rzeczowej. Ponadto, obszar objęty zaskarżoną uchwałą odpowiada granicom obszaru ustalonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego.

23. Żądanie Strony o unieważnienie wymienionych w skardze postanowień uchwały nie mogło być więc uwzględnione. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powodują: istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Tego rodzaju uchybień Sąd nie dopatrzył się jednak w tej sprawie. To z kolei oznacza, że nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w granicach określonych powołanym przepisem i wydania orzeczenia na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

24. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.