Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1127/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.112 ust 2 i5, art.110 ust 1,3,7 i 8
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art.104
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1334/15 w sprawie ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1334/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. (dalej decyzja z [...] grudnia 2014 r.) Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Prezydenta [...], powołując art. 106 ust. 1, art. 54 ust. 1 i 2, art. 55, art. 56 pkt 1, art. 59 ust. 2 i art. 112 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej ups) i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa), umieścił L.W. (dalej strona) w Domu Pomocy Społecznej "[...], nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał własną decyzję z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2013 r.), mocą której skierował stronę do Domu Pomocy Społecznej [...]. Na podstawie zebranej dokumentacji ustalono, że strona wymaga całodobowej opieki innych osób, której nie może zapewnić rodzina i gmina.

Odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2014 r. wniosła D. D. (córka strony, dalej skarżąca), która zarzuciła organowi I instancji naruszenie:

1) prawa materialnego - art. 54 ust. 1 ups, przez wydanie decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej osoby niewymagającej całodobowej opieki;

2) przepisów proceduralnych - art. 59 ust. 2 ups w zw. z art. 104 § 1 kpa, art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 kpa, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 73 § 1, art. 8-11 i art. 107 § 3 kpa.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu odwołania skarżąca zarzuciła, że w świetle art. 59 ust. 2 ups, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nie był organem uprawnionym do wydania zaskarżonej decyzji, gdyż nie jest organem gminy. Pod rozwagę organu odwoławczego poddała zagadnienie decyzji nieistniejącej w niniejszej sprawie, skoro pismo nazwane decyzją zostało wydane przez podmiot nieuprawniony. Uzasadnienie tej decyzji zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, gdyż nie zawiera elementów wskazanych w tym przepisie. Mimo doręczenia jej decyzji, organ nie umożliwił jej czynnego udziału w postępowaniu, naruszając tym samym zasadę jawności postępowania dla stron. Zakwestionowała ustalenia organu I instancji co do niespełnienia przez stronę przesłanek do umieszczenia w domu pomocy społecznej, o których mowa w art. 54 ust. 1 ups. Podała, że z posiadanych przez nią informacji wynika, że nie istniało żadne zagrożenie dla życia strony (jej ojca), gdyż na mocy stosownych zapisów notarialnych ojciec miał do dyspozycji mieszkanie (do końca życia), w którym mieszkał do dnia umieszczenia go w domu pomocy społecznej, a nadto korzystał z pomocy pracownika socjalnego, który się nim opiekował. Wywiodła, że ojciec stanowił problem dla rodziny zmarłej drugiej żony, gdyż jego mieszkanie prawdopodobnie zostało zapisane dla jej wnuczka. Oceniła, że są to elementy niezbędne do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Dodała, że nie wie, jak przebiegało postępowanie w sprawie umieszczenia ojca w domu pomocy społecznej, gdyż nie otrzymała decyzji z [...] maja 2013 r.

Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność powyższego odwołania z uwagi na brak legitymacji skarżącej do jego wniesienia. Postanowienie to uchylił prawomocnym wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 261/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2015 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z [...] grudnia 2014 r. Strona umieszczona w domu pomocy społecznej ma [...] lat, jest wdowcem, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i zamieszkuje samotnie. Z wywiadu środowiskowego wynika, że strona nie utrzymuje kontaktu z dziećmi, otrzymuje świadczenie emerytalne z ZUS w wysokości [...]zł miesięcznie, jest osobą schorowaną pod stałą kontrolą lekarza (stan po udarze mózgu, ma zaburzenia równowagi, nadciśnienie tętnicze i cukrzycę), wymaga stałego przyjmowania lekarstw, nie jest w stanie samodzielnie egzystować, wymaga stałej opieki i pomocy w czynnościach dnia codziennego. Z opinii dotyczącej stopnia niepełnosprawności, sporządzonej przez pracownika socjalnego, wynika że strona porusza się za pomocą laski, jest z nią utrudniony kontakt z uwagi na problemy ze słuchem, nie jest w stanie zaspokoić własnych potrzeb życiowych i wymaga stałej pomocy, a gmina nie jest w stanie zapewnić stronie wystarczającej pomocy w formie usług opiekuńczych z uwagi na czas ich trwania – 8 godzin dziennie, w sytuacji gdy strona wymaga opieki całodobowej. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia lekarskiego wynika, że strona wymaga całodobowej opieki z uwagi na stan zdrowia a także umieszczenia w domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku, przy czym zakres niezbędnych świadczeń zdrowotnych świadczonych przez dom pomocy społecznej winien zawierać: pielęgnację chorego, leczenie, badania lekarskie, działania zapobiegawcze. Ustalenia te pozwalają na stwierdzenie, że strona spełnia przesłanki określone w art. 54 ust. 1 ups. W świetle art. 110 ups, w sferze pomocy społecznej, przekazanie kompetencji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) kierownikowi (dyrektorowi) miejskiego ośrodka pomocy społecznej, a na ich wniosek także innym osobom, jest obligatoryjne. Zarzut wydania zaskarżonej decyzji przez organ niewłaściwy jest bezpodstawny, skoro Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działał z upoważnienia Prezydenta Miasta. Dom pomocy społecznej, w którym umieszczono stronę, prowadzony jest przez podmiot niepubliczny na zlecenie gminy [...]. Pozostałe zarzuty odwołania nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia istoty sprawy, dotyczy to w szczególności kwestii przekazania mieszkania przez stronę w formie darowizny wskazanej w odwołaniu osobie trzeciej, gdyż wiąże się to z ewentualnymi roszczeniami o charakterze cywilnoprawnym, które pozostają bez wpływu na stan faktyczny rozpatrywanej sprawy administracyjnej.

W skardze na decyzję z [...] października 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie: przepisów wymienionych uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji; art. 50 ust. 2 ups, przez nieuchylenie decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej osoby, względem której nie rozważono możliwości korzystania z opieki rodziny; art. 2 Konstytucji RP; art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 kpa. Wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła podobne argumenty, jak w odwołaniu od decyzji I instancji. Kolegium, wbrew wytycznym Sądu, nie odniosło się szczegółowo do tych argumentów. Oceniła, że skoro nie miała możliwości aktywnego uczestnictwa w postępowaniu I-instancyjnym, to po przyznaniu jej przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, właściwym rozstrzygnięciem winno być uchylenie przez Kolegium zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, która wynika z art. 10 kpa, jest fundamentalną zasadą ogólną, która winna być przestrzegana przez wszystkie organy administracji publicznej. Pozbawienie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu przed organem I instancji skutecznie naruszyło jej prawa wynikające z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 kpa i doprowadziło do naruszenia przez organy obu instancji art. 54 ust. 1 ups. W decyzjach tych organów nie wykazano, że jej ojciec nie może funkcjonować samodzielnie, albo że nie można zapewnić mu usług opiekuńczych. Jednego co potrzebuje jej ojciec to towarzystwo, którego zawsze usilnie poszukiwał kosztem biologicznych dzieci. Zgodnie z art. 50 ust. 2 ups, usługi opiekuńcze mogą być przyznane osobie, której rodzina nie chce lub nie może zapewnić takiej opieki. Organy nie badały, czy skarżąca lub ktoś inny z rodziny mógłby zaopiekować się jej ojcem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 54 ust. 1 i 2 ups, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osobę kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2 a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. W świetle art. 59 ust. 2 ups, decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej.

Organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny co do spełnienia przez stronę przesłanek do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z zaświadczeń lekarskich (k. 26 i 49) wynika, że strona wymaga całodobowej opieki ze względu na stan zdrowia (stan po udarze mózgu, padaczka, przewlekła choroba wieńcowa, cukrzyca, nadciśnienie tętnicze, zaburzenia równowagi). Podczas wywiadu środowiskowego i jego aktualizacji ustalono, że strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zamieszkuje samotnie i nie utrzymuje kontaktu z dziećmi, a wymaga pomocy innych osób w czynnościach dnia codziennego, gdyż nie jest w stanie samodzielnie egzystować, co związane jest z trudną sytuacją zdrowotną. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia skarżącej i jej brata, w których nie wyrażają zgody na pomoc ojcu (k. 4 i 17). Z opinii pracownika socjalnego dotyczącej stopnia sprawności strony (k. 20) wynika, że strona porusza się za pomocą laski, jest z nią utrudniony kontakt z uwagi na problemy ze słuchem, nie jest w stanie zaspokoić własnych potrzeb życiowych i wymaga stałej pomocy, a gmina nie jest w stanie zapewnić stronie wystarczającej pomocy w formie usług opiekuńczych z uwagi na czas ich trwania – 8 godzin dziennie, w sytuacji gdy strona wymaga opieki całodobowej. Ojciec skarżącej wyraził zgodę na umieszczenie w domu pomocy społecznej, w którym został umieszczony i na ponoszenie odpłatności za pobyt w tym domu w wysokości 70% otrzymywanego świadczenia emerytalnego (k. 28 i 53). Ostateczną decyzją z [...] maja 2013 r. organ I instancji skierował stronę do domu pomocy społecznej, w którym następnie został umieszczony (k. 44).

W świetle podanych okoliczności stwierdzić należy, że ojcu skarżącej przysługiwało prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej, do którego został skierowany na mocy decyzji z [...] maja 2013 r., gdyż jest osobą wymagającą całodobowej opieki z powodu choroby, niemogącą samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można było zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych; wyraził zgodę na umieszczenie w konkretnym domu pomocy społecznej. Organ dokonał prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do konkretnych norm prawa materialnego zawartych w art. 54 ust. 1 i 2 ups. Nie doszło do naruszenia przez organy art. 50 ust. 2 ups, który wbrew twierdzeniom skarżącej, nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej. Przepis ten dotyczy przyznawania osobie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych a nie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej.

W kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania, w tym tych podanych w skardze. Na etapie postępowania przed organem I instancji skarżąca, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 10 § 1 kpa, nie była informowana przez organ o czynnościach dowodowych przeprowadzanych w sprawie, a doręczono jej jedynie decyzję wydaną przez ten organ, to w okolicznościach niniejszej sprawy ocenić należy, że uchybienie to pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Przy przeprowadzaniu kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów (wywiadu środowiskowego, zaświadczenia lekarskiego, opinii pracownika socjalnego) nie był wymagany udział innych stron niż ta, której dotyczy decyzja o umieszczeniu w domu pomocy społecznej. Organ I instancji, zgodnie z art. 107 ust. 1 ups, przeprowadził wywiad zarówno u strony, jak i zlecił przeprowadzenie tego wywiadu u skarżącej i jej brata, jako osób, o których mowa w art. 103 ups. W tych okolicznościach, brak odniesienia się przez organ odwoławczy do argumentów sformułowanych w odwołaniu pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Rolą organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym nie jest kontrola decyzji organu I instancji a ponowne rozpatrzenie sprawy.

Nie sposób podzielić poglądu skarżącej, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nie był, w świetle art. 59 ust. 2 ups, organem uprawnionym do wydania decyzji w niniejszej sprawie, gdyż nie jest organem gminy. Uszło uwadze skarżącej, że decyzja ta wydana została z upoważnienia Prezydenta Miasta [...]. Jak wynika z decyzji organu I instancji, podstawę prawną tego upoważnienia stanowił art. 112 ust. 2 i 5 ups, w świetle którego, w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości powiatu, decyzje administracyjne wydaje starosta lub z jego upoważnienia kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie i inni pracownicy centrum upoważnieni na wniosek kierownika. W miastach na prawach powiatu, a takim miastem jest [...], decyzje te wydają prezydenci miast lub z ich upoważnienia kierownicy miejskich ośrodków pomocy społecznej i inni pracownicy ośrodków upoważnieni na wniosek kierowników.

Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Ol 1334/15 wywiodła D. D., reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. I. M., która zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1. art. 112 ust. 2 i 5 ups przez niewłaściwe zastosowanie, przez przyjęcie, że organem właściwym rzeczowo w sprawie jest Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy w [...] i w konsekwencji oddalenie skargi z 21 listopada 2015 r.;

2. art. 110 ust. 1, 3, 7 i 8 ups przez pominięcie mimo, że było podstawą utrzymanej, przez oddalenie skargi z 21 listopada 2015 r., decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2015 r.;

3. art. 104 kpa przez przyjęcie, że dowolne, bo nieoznaczone, niewskazujące kogo i kiedy mocuje, upoważnienie Prezydenta [...] do wydawania decyzji administracyjnych z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości miasta [...], miasta na prawach powiatu, dostatecznie konkretyzuje podstawę prawną decyzji wydanej przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...];

4. art. 145 § 1 pkt 2 ppsa przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd winien był stwierdzić nieważność decyzji obu organów w całości, decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] grudnia 2014 r. [...] i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2015 r. [...], zaszły bowiem przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie; zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa, kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z dnia 30 marca 2016 r. skarżąca uzupełniła skargę kasacyjną (k. 38 akt sądowych), wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia art. 112 ust. 2 i 5 ups, zgodnie z którym zadania powiatowych centrów pomocy rodzinie w miastach na prawach powiatu realizują miejskie ośrodki pomocy społecznej, które mogą być nazwane "miejskimi ośrodkami pomocy rodzinie" (ust. 2); w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości powiatu decyzje administracyjne wydaje starosta lub z jego upoważnienia kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie i inni pracownicy centrum upoważnieni na wniosek kierownika (ust. 5), okazał się niezasadny. Również nieuzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 110 ust. 1, 3, 7 i 8 ups, zgodnie z którym zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej (ust. 1); ośrodek pomocy społecznej, wykonując zadania własne gminy w zakresie pomocy społecznej, kieruje się ustaleniami wójta (burmistrza, prezydenta miasta) (ust. 3); wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy (ust. 7); upoważnienie o którym mowa w ust. 7, może być także udzielone innej osobie na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej (ust. 8). Treść normatywna wskazanych jako wzorce kontroli w zarzucie 1 i 2 przepisów, jest zbliżona (na co trafnie zwraca uwagę doktryna – I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Wolters Kluwer 2014, komentarz do art. 110 i 112 ups) i w zakresie kontrolowanej sprawy prowadzi do wniosku, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego, skoro Prezydent [...] jest prezydentem miasta na prawach powiatu.

Prawa powiatu przysługują miastom, które w dniu 31 grudnia 1998 r. liczyły więcej niż 100.000 mieszkańców, a także miastom, które z tym dniem przestały być siedzibami wojewodów, chyba że na wniosek właściwej rady miejskiej odstąpiono od nadania miastu praw powiatu, oraz tym, którym nadano status miasta na prawach powiatu, przy dokonywaniu pierwszego podziału administracyjnego kraju na powiaty (art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm., dalej usp – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 2014 r.). W rozporządzeniu z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów, Rada Ministrów wskazała w załączniku nr [...], w części [...]. Województwo [...], pod poz. [...] Powiat [...], a następnie wymieniła w województwie [...] wyłącznie dwa miasta na prawach powiatu: [...] i [...] (Dz. U. nr 103, poz. 652). W zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy 1. Funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje: ... 2) prezydent miasta. 2. Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. 3. Ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym (art. 92 usp).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że prezydent miasta na prawach powiatu występuje w wielorakiej roli procesowej i strukturalnej: jest organem wykonawczym gminy, wykonuje zadania powiatowe, reprezentuje Skarb Państwa, wydaje decyzje administracyjne z zakresu administracji publicznej w indywidualnych sprawach itd. Z tej przyczyny niezasadna jest wątpliwość autora skargi kasacyjnej, co do "przejścia kompetencji starosty na prezydenta miasta" (s. 5 skargi kasacyjnej), bowiem prezydent miasta na prawach powiatu skupia w swych rękach - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - kompetencje prezydenta miasta i starosty.

Z powyższych regulacji wynika, że decyzję w przedmiocie skierowania L. W. do domu pomocy społecznej wydaje Prezydent Miasta. Z uwagi na fakt, że w niniejszej sprawie osoba, której dotyczy decyzja zamieszkuje na terenie [...], gdzie również została skierowana do domu pomocy społecznej, prowadzonego przez podmiot niepubliczny na zlecenie Gminy [...], organem właściwym do wydania decyzji był Prezydent Miasta [...]. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], który w niniejszej sprawie wydał decyzję, działał w imieniu i z upoważnienia Prezydenta Miasta, jako organu właściwego w tej sprawie. Działanie z upoważnienia właściwego organu nie oznacza przejęcia statusu organu (wyrok WSA w Białymstoku z 17.11.2010 r., I SA/Bk 398/10, Lex 747319, aprobowany przez I. Sierpowską – op. cit., komentarz do art. 110 ups). Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej nie jest organem samorządu terytorialnego, lecz jednostką organizacyjną miasta (powiatu) realizującą zadania z pomocy społecznej. Zarówno dyrektor jednostki organizacyjnej, jakim jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, jak i inni pracownicy tej jednostki, mogą działać w imieniu organu jednostki samorządu terytorialnego jakim w omawianej sytuacji jest Prezydent Miasta, a nie jako samodzielny organ administracji. Tym samym za błędny należało uznać pogląd skarżącej, że doszło do przejścia kompetencji oraz pominięcia wskazanych przez nią ustępów art. 110 ups. Wskazać trzeba w tym zakresie przede wszystkim, że co do zasady, z mocy art. 110 ust. 1 i 7 ups zgłoszony wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej podlegał rozpoznaniu przez Zastępcę Dyrektora MOPS. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej usg) decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Wójt w zakresie regulacji, o której mowa powyżej może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania rozstrzygnięć w jego imieniu. Przepisy szczególne mogą jednak nakładać obowiązek przeniesienia tych uprawnień na inne podmioty. Z obowiązkowym zleceniem kompetencji orzeczniczych mamy do czynienia w art. 110 ust. 7 ups, który stanowi m.in., że wójt [prezydent miasta] udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych z zakresu pomocy społecznej w sprawach należących do właściwości gminy. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że w tym przypadku wójt nie podejmuje oceny co do dekoncentracji swoich kompetencji, lecz stosownie do brzmienia tej normy, która nakazuje dekoncentrację, upoważnia kierownika ośrodka pomocy społecznej do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej. Z powyższego wynika, że wójt nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania w przedmiocie udzielenia ewentualnej pomocy w tym przedmiocie. Na zasadzie art. 110 ust. 1 ups obowiązek ten realizuje właściwy ośrodek pomocy społecznej, a sprawę rozstrzyga, wydając decyzję administracyjną kierownik ośrodka pomocy społecznej, działający z upoważnienia odpowiednio wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Kategoryczna wypowiedź ustawodawcy nie pozostawia tutaj wątpliwości: wójt jest obowiązany do wykonania tej delegacji i udzielenia stosownego upoważnienia. Wydanie decyzji z tego zakresu przez wójta stanowiłoby naruszenie przepisów o jego właściwości (wyrok NSA z 20.12.2007 r., I OSK 262/07, Lex 500668, aprobowany przez Cz. Martysza w: red. B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, uw. 2 do art. 39).

Również zarzut naruszenia art. 104 kpa nie mógł być skutecznie podniesiony. Zgodnie ze wskazanym przepisem organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Decyzja administracyjna jest rozstrzygnięciem indywidualnej sprawy administracyjnej podjętym przez uprawniony organ administracji publicznej, na podstawie jednoznacznego upoważnienia, wynikającego z powszechnie obowiązującej normy prawnej, która to norma dla ustalenia skutków prawnych danego stanu faktycznego przewiduje formę decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie decyzja została wydana przez organ do tego uprawniony, rozstrzygając przy tym indywidualną sprawę administracyjną.

W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 ppsa podniesiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W przedmiotowej sprawie nie może być mowy o naruszeniu przepisów o właściwości, ponieważ organ odwoławczy nie rozstrzygnął kwestii wykraczającej poza przedmiot postępowania odwoławczego, a organ I instancji był organem właściwym rzeczowo i miejscowo. Ponadto jak wskazano powyżej w odniesieniu do zarzutów prawa materialnego, decyzja w kontrolowanej sprawie została wydana przez osobę do tego uprawnioną, odpowiednio upoważnioną przez właściwy organ. Nie można zatem przyjąć, że doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, zatem zasadnie Sąd I instancji oddalił skargę.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.