Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2725/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 186 poz 1322
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 3 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Op 210/17 w sprawie ze skargi L. Ś. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2017 r. II SA/Op 210/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę L. Ś. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 24 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r., złożonym w Wydziale Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Opola, skarżąca zwróciła się o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie – wyburzeniu ściany w lokalu usługowym nr [...] przy ul. K. [...] w O. położonym na działce nr [...], k.m. [...], obręb O. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, cztery egzemplarze projektu budowlanego, zaświadczenia projektantów o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualne na dzień opracowania projektu budowlanego oraz pełnomocnictwo udzielone E. B. do reprezentowania skarżącej.

W piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. Prezydent Miasta Opola zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w ww. sprawie.

W piśmie z dnia [...] marca 2016 r. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej ul. K. [...] w O., po zapoznaniu się z aktami sprawy, podniósł, że skarżąca w złożonym wniosku świadczy nieprawdę o posiadaniu zgody większości lokatorów na wnioskowaną przebudowę. Zarząd zwrócił również uwagę, że uchwała z dnia 15 września 2015 r., do której odwołuje się skarżąca nie jest prawomocna z powodu wycofania przez trzech lokatorów swoich podpisów pod tą uchwałą.

W związku z powyższym oświadczeniem, Prezydent Miasta Opola w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. wezwał skarżącą do przedstawienia oryginału przywołanej w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej K. [...] z dnia 15 września 2015 r., nr [...], wraz z adnotacją Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej K. [...] o niezaskarżeniu tej uchwały.

W piśmie z dnia 21 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że przekazuje organowi pierwszej instancji odpis żądanej uchwały, wyjaśniając jednocześnie, że oryginał znajduje się w posiadaniu zarządcy nieruchomości, tj. K. M.. Ponadto pełnomocnik skarżącej wskazał, że przedmiotowa uchwała została podjęta zwykłą większością głosów właścicieli lokali, oraz, że do dnia 21 marca 2016 r. żaden z właścicieli lokali wchodzących w skład Wspólnoty Mieszkaniowej nie wystąpił na drogę postępowania sądowego w trybie art. 25 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, w przedmiocie uchylenia uchwały z powodu jej niezgodności z prawem.

W kolejnym piśmie z dnia 25 marca 2016 r. Prezydent Miasta Opola ponownie wezwał skarżącą do przedstawienia (zgodnie z deklaracją zawartą w piśmie z dnia 21 marca 2016 r.) w terminie 3 dni od dnia otrzymania wezwania oryginału, przywołanej w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uchwały nr [...] wraz z oświadczeniem Zarządu Wspólnoty o jej niezaskarżeniu.

Następnie decyzją z dnia 8 kwietnia 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola odmówił skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie planowanych robót budowlanych, stwierdzając, że skarżąca nie przedłożyła żądanego dokumentu, a więc brak jest zgody współwłaścicieli na zamierzoną przebudowę.

Na skutek odwołania skarżącej, decyzją z dnia 9 września 2016 r., nr [...], Wojewoda Opolski uchylił w całości powyższą decyzję Prezydenta Miasta Opola i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zalecając w szczególności zweryfikowanie przez organ wątpliwości związanych z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowalne.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 27 października 2016 r., nr [...], odmówił skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. Decyzja wydana została na podstawie art. 28, art. 33, art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że w piśmie z dnia 26 września 2016 r. wezwał skarżącą do przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z powołaniem zgody Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej ul. K. [...]. Wymóg ten organ uzasadnił stanowiskiem Wojewody zaprezentowanym w decyzji z dnia 9 września 2016 r. Następnie organ wskazał, że skarżąca pomimo wezwania jej do przedłożenia ww. dokumentu, oświadczyła jedynie, iż wezwanie jest bezpodstawne i w wyznaczonym terminie nie przedstawiła oświadczenia z "powołaniem zgody Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej". Powyższe uzasadniało, zdaniem organu, wydanie decyzji odmownej w zakresie żądania skarżącej.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podała, że złożyła wraz z wnioskiem oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod rygorem odpowiedzialności karnej. Skarżąca podniosła też, że nie istnieje przepis prawa materialnego, z którego wynikałby obowiązek wyrażenia zgody przez Wspólnotę Mieszkaniową w postaci odpowiedniego dokumentu podpisanego przez Zarząd tejże Wspólnoty. Zdaniem skarżącej, organ nie wyjaśnił w stopniu wystarczającym prawidłowości spornego oświadczenia, ograniczając się wyłącznie do działań, wynikających z treści uzasadnienia decyzji Wojewody. W przekonaniu skarżącej, organ winien natomiast odbierać stosowne oświadczenie od Zarządu Wspólnoty, który stwierdził, że uchwała z dnia 15 września 2015 r. jest nieważna.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 24 marca 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, późn. zm. - dalej zwanej Prawem budowlanym), utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji organ zrelacjonował stan faktyczny sprawy, podając, że w toku postępowania wyjaśniającego uzyskał informację od Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, że nie istnieje prawomocna uchwała Wspólnoty o wyrażeniu zgody na wykonanie robót budowlanych w lokalu usługowym nr [...] przy ul. K. [...] w O. Na żądanie organu odwoławczego Zarządca Nieruchomości przy ul. K. [...] w O. oświadczyła natomiast, że uchwała z dnia 15 września 2015 r. nie została przez Wspólnotę prawomocnie podjęta, ponieważ nie uzyskała wymaganej ilości głosów. Wyjaśniła też, że osoby, które pierwotnie ją podpisały złożyły oświadczenie o wycofaniu zgody na planowaną inwestycję. W dniu 9 lutego 2017 r. członek Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. K. [...] w O., dostarczyła oświadczenia J. M., R. P., R. W. oraz R. J. o wycofaniu zgody odnośnie do uchwały z dnia 15 września 2015 r. Ponadto na wezwanie organu R. W. oraz R. J. wyjaśnili, że intencją podpisującego się pod uchwałą było wstrzymanie się od głosu. Następnie, Wojewoda przytoczył przepisy mające zastosowanie w sprawie, w tym art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Powołał także art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892), zwanej dalej ustawą o własności lokali, wedle którego do czynności przekraczających zwykły zarząd i wymagających uzyskania zgody wspólnoty mieszkaniowej należy m.in. przebudowa nieruchomości wspólnej. Zdaniem Wojewody, w sprawie bezsporne jest, że planowane roboty budowlane dotyczącą ściany nośnej budynku przy ul. K. [...] w O. oraz że budynek przy ul. K. [...] jest "dużą" Wspólnotą Mieszkaniową. Organ podkreślił też, że zgoda właścicieli nieruchomości, którzy upoważniają inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana wyraźnie, nie może być jedynie dorozumiana. Z akt sprawy wynika natomiast, że złożone przez skarżącą oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane już na wstępie prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania było kwestionowane przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej, zaś w piśmie z dnia 16 stycznia 2017 r. Zarząd stwierdził, że nie istnieje prawomocna uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. K. [...] w O. o wyrażeniu zgody na wykonanie zamierzonej inwestycji. Fakt ten potwierdziła również Zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej w piśmie z dnia 2 lutego 2017 r. Dalej, powołując się na art. 61 § 1 K.c., organ stwierdził, że zgoda współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie jest oświadczeniem o charakterze procesowym, które można swobodnie cofać, a zatem co do zasady, jest nieodwołalna. Jeżeli stanowisko współwłaścicieli ulega zmianie po wyrażeniu zgody nie zmienia to faktu, że określony w wymienionym przepisie wymóg został spełniony. Organ wywiódł też, odwołując się w tym zakresie do stosownego orzecznictwa sądowego, że oświadczenie jest środkiem dowodowym określonym w art. 75 § 2 K.p.a. i jako środek dowodowy podlega badaniu przez organ. W przypadku zatem wątpliwości co do zakresu prawa inwestora, organ ma obowiązek dążyć do ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. Stąd też organ zwrócił się do R. W. oraz R. J. o złożenie wyjaśnienia, gdyż na kopii przedmiotowej uchwały potwierdzonej za zgodność z oryginałem, w wierszu dwunastym przy nazwisku W. R., J. R., widnieje podpis w rubryce "za" oraz w rubryce "wstrzymał się". R. W. oraz R. J. wyjaśnili, iż intencją podpisującego się pod uchwałą było wstrzymanie się od głosu. Wobec tych ustaleń organ uznał, że uchwała uzyskała 49,92% głosów, liczonych według wysokości udziałów w częściach wspólnych nieruchomości, gdyż małżonkowie W. wstrzymali się od głosu. Natomiast w myśl art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali uchwały zapadają większością głosów właścicieli lokali, liczoną według wielkości udziałów, chyba że w umowie lub w uchwale postanowiono inaczej, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. W tych okolicznościach organ stwierdził, że uchwała przedłożona przez skarżącą nie istnieje, ponieważ nie została podjęta zgodnie z wymogami określonymi w art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali, a mianowicie nie opowiedział się za jej przyjęciem ogół właścicieli posiadających więcej niż 50% głosów, liczonych według udziałów w częściach wspólnych nieruchomości. Tym samym skarżąca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co oznacza, że nie może ona uzyskać pozwolenia na budowę w drodze decyzji. Ponadto organ wskazał, że nie uwzględnił wniosku skarżącej o zobowiązanie Zarządu Wspólnoty do przedłożenia oryginału uchwały, ponieważ pełnomocnik inwestorki przedłożył odpis tej uchwały uwierzytelniony przez notariusza. Wojewoda zgodził się natomiast ze skarżącą, że organ pierwszej instancji bezpodstawnie żądał od niej zgody Zarządu Wspólnoty, ponieważ taka zgoda jest zbędna, gdy została podjęta uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej w tej kwestii. Wojewoda przyznał też, że organ pierwszej instancji nie zastosował standardów określonych w przepisach K.p.a., gdyż nie rozpatrzył w całości materiału dowodowego w niniejszej sprawie, pomijając fakt nieistnienia uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. K. [...] w O.. Jednakże błędy te naprawił w ramach przysługującego mu uprawnienia do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 K.p.a.

Na powyższą decyzję skargę od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła L. Ś. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ stanu faktycznego, polegające na niewyczerpującym zebraniu i błędnym rozpatrzeniu całości materiału dowodowego;

2. art. 8 K.p.a. przez nieprzyczynienie się przez organ wyższego stopnia do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania dla zagwarantowania równości wobec prawa, czym podważył zasadę ogólnego pogłębiania zaufania do organów państwa;

3. art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewykazanie przez organ w uzasadnieniu decyzji, dlaczego jednym dowodom przyznano wiarygodność, innym zaś tej wiarygodności odmówiono.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że suma głosów (w procentach) oddanych za wyrażeniem zgody na przeprowadzenie planowanej inwestycji wynosiła co najmniej 53,96%, co stanowi zwykłą większość wymaganą do uznania podjęcia pozytywnej uchwały. Skarżąca podniosła, że brak jest podstaw do poddania w wątpliwość podpisów złożonych na uchwale, w szczególności podpisów złożonych w rubryce nr 12 odnoszącej się do lokalu nr [...], należącego do R. W. i R. J.. Wskazała, że obydwa podpisy zostały złożone przez R. W., przy czym jeden z nich został złożony w imieniu R. J.. W przekonaniu skarżącej, podjęte przez organ odwoławczy ustalenia nie mogą stanowić dowodu w sprawie, ponieważ sposób głosowania poprzez odpowiednie złożenie podpisów nie pozostawia najmniejszej wątpliwości co do wyników głosowania. Poza tym nie można przyjąć tezy, że dorosły człowiek, reprezentujący Wspólnotę Mieszkaniową jako członek Zarządu Wspólnoty świadomie złożył jeden podpis we właściwej rubryce, natomiast drugi w rubryce niewłaściwej. Kierując się natomiast przyjętą przez organ odwoławczy ścieżką wyjaśniającą prawidłowość złożonych podpisów należałoby - zdaniem skarżącej - przeanalizować również wszystkie pozostałe podpisy. Dalej skarżąca dowodziła, że widziała i skopiowała uchwałę w jej ostatecznej postaci. Niestety kopia ta nie została uwierzytelniona. Końcowo skarżąca podniosła, że organ administracji architektoniczno-budowlanej stwierdzając potwierdzenie przez nią nieprawdy w złożonym z wnioskiem oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinien zawiadomić właściwego Prokuratora o możliwości popełnienia przestępstwa. W ocenie skarżącej, sporne oświadczenie zostało oparte o prawdziwy dokument posiadany przez Wspólnotę, ponieważ uchwała została w istocie podjęta zwykłą większością głosów w trybie indywidualnego zbierania głosów, a jej podjęcie zostało potwierdzone przez przedstawiciela Wspólnoty. Natomiast niedopuszczenie przez organ odwoławczy wnioskowanego dowodu z oryginału uchwały stanowi naruszenie zasad procesowych w stopniu skutkującym konieczność uchylenia inkryminowanego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie skarżąca podtrzymała skargę, dodatkowo przedkładając pismo, w którym ponowiła dotychczas prezentowane stanowisko, podkreślając, że złożone przez nią oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością nie zostało przez nikogo uznane za nieprawdziwe. Dlatego też organ winien wydać wnioskowane pozwolenie na budowę. Z kolei pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę. Natomiast uczestnik postępowania - Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. K. [...] w O., reprezentowana przez Zarząd, wniosła o oddalenie skargi, wyjaśniając, że skarżąca w dalszym ciągu nie dysponuje dokumentem (uchwałą Wspólnoty Mieszkaniowej), który wyraża zgodę na przebudowę lokalu. Wskazała również, że R. i R. W. ostatecznie takiej zgody nie udzielili, co wynika z ich oświadczeń. Wspólnota podniosła, że działania skarżącej i prowadzone roboty budowlane prowadzą do naruszenia substancji budynku. Z tego powodu Wspólnota nie wyraża zgody na przebudowę lokalu skarżącej w obawie o swoje bezpieczeństwo. Uczestnik postępowania okazała także oryginał uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 15 września 2015 r. i podniosła, że od 2015 r. nie miała zamiaru wyrażenia zgody na przebudowę budynku, o czym świadczy zaprezentowane stanowisko.

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2017 r. II SA/Op 210/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 24 marca 2017 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające, dodatkowo uzupełnione przez organ odwoławczy, zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organu nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę ocenianych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zwanej w dalszym ciągu Prawem budowlanym. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowalnego, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z art. 29-31, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Według art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane rozumieć należy zarówno budowę, jak również prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Stosownie natomiast do art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jeżeli spełnione zostaną wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Powyższe oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany i w razie spełnienia ustalonych przez ustawodawcę warunków właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę.

W art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określony został zakres merytorycznej oceny wniosku o pozwolenie na budowę. Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego określa z kolei, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W ocenie Sądu, podkreślenia wymaga, że o ile dla uzyskania pozwolenia na budowę nie jest konieczne udowodnienie przez inwestora, iż prawo to rzeczywiście mu przysługuje, gdyż w tym względzie, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, wystarczające jest złożenie stosownego oświadczenia, to jednak należy też przyjąć, że pozwolenie na budowę może być wydane jedynie temu, kto faktycznie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane samo w sobie nie przesądza o faktycznym posiadaniu takiego prawa. W postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę organ nie został pozbawiony możliwości weryfikacji takiego oświadczenia, które jest jedynie środkiem dowodowym, o jakim mowa w art. 75 § 2 K.p.a., podlegającym ocenie organu, który może zostać w postępowaniu skutecznie zakwestionowany (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2116/10, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego względu organ może ograniczyć się do zbadania prawidłowości złożonego oświadczenia pod względem formalnym jedynie wówczas, gdy jego treść nie budzi wątpliwości i nie jest podważana przez żadną ze stron postępowania. W przeciwnym wypadku, gdy treść oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestionowana w toku postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu, wynikającym z art. 7 K.p.a., jest wyjaśnienie zgłaszanych w tej kwestii zarzutów i ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w zakresie istnienia tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie trafnie uznaje się, że złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza jedynie domniemanie posiadania przez inwestora takiego prawa. To z kolei oznacza, że organ administracji jest uprawniony do badania, czy domniemanie to jest prawdziwe, a prawdziwość takiego oświadczenia może zostać obalona. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest zatem skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Nie wiąże ono też w żaden sposób organu, który może badać treść tego oświadczenia i kontrolować jego zgodność z rzeczywistym stanem prawnym (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 35/17 i powołane tam orzecznictwo).

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną, że skarżąca jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej, a planowana inwestycja ma zostać zrealizowana na częściach wspólnych. Stosownie natomiast do art. 6 ustawy o własności lokali w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej podmiotem praw i obowiązków jest wspólnota, gdyż to ona działa za członków wspólnoty, a więc w ich interesie. Zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 tej ustawy jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Właściciele ci tworzą tzw. dużą wspólnotę, w której zarząd kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali). Wybrany zarząd może samodzielnie wykonywać czynności zwykłego zarządu. Jednakże do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu w dużej wspólnocie potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do dokonania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu (art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy o własności lokali). Uchwała taka w dużej wspólnocie, a za taką należy uznać występującą w rozpoznawanej sprawie Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. K. [...] w O., zapada większością głosów właścicieli lokali, liczoną według wielkości udziałów, chyba że w umowie lub w uchwale podjętej w tym trybie postanowiono, że w określonej sprawie na każdego właściciela przypada jeden głos (art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali). Wśród czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu ustawa o własności lokali wymienia udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego (art. 22 ust. 3 pkt 5 tej ustawy o własności lokali).

W rozpoznawanej sprawie, jak prawidłowo przyjęły organy, planowana przez skarżącą przebudowa dotycząca części nieruchomości wspólnej, tj. ściany nośnej budynku przy ul. K. [...] w O., należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, a więc na wykonanie tych robót wymagana jest zgoda wspólnoty wyrażona w formie uchwały. Nie ulega zatem wątpliwości, że wraz z oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skarżąca powinna była dostarczyć organowi zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej na realizację zamierzonej przez nią inwestycji, wyrażoną w formie uchwały podjętej zgodnie z procedurą. Z akt sprawy wynika, że skarżąca przedłożyła oświadczenie oprawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powołując się na uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. K. [...] z dnia 15 września 2015 r., nr [...], w sprawie zezwolenia na przebudowę lokalu i rozebranie ściany, które jednak zostało zakwestionowane w toku postępowania zarówno przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej, jak i Zarządcę przedmiotowej nieruchomości. W tych okolicznościach, Wojewoda Opolski - zdaniem Sądu - powziął uzasadnione wątpliwości, co do złożonego oświadczenia i podjął w tym zakresie stosowne czynności wyjaśniające. Na podstawie art. 136 K.p.a. organ odwoławczy uprawniony jest bowiem do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów w postępowaniu odwoławczym niewątpliwie mieści się w kompetencji organu odwoławczego, wynikającej z art. 136 K.p.a. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy uprawniony jest do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź też zlecenia jego przeprowadzenia organowi, który wydał decyzję. Wbrew zatem stanowisku skarżącej, w sytuacji, gdy organ poweźmie wiadomość, że złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, zobligowany jest to wyjaśnić. Tak też stało się w niniejszej sprawie. Wojewoda Opolski wobec zakwestionowania przez strony postępowania uchwały, na którą powołała się skarżąca składając oświadczenie, dokonał merytorycznej weryfikacji jej treści. W tym celu zwrócił się do W. i R. W. o złożenie wyjaśnienia, ponieważ na kopii przedmiotowej uchwały potwierdzonej za zgodność z oryginałem, w wierszu dwunastym przy nazwisku W. R., J. R., widniał podpis w rubryce "za" oraz w rubryce "wstrzymał się". R. W. oraz R. J. wyjaśnili, że intencją podpisującego się pod uchwałą było wstrzymanie się od głosu. Wobec tego organ uznał, że uchwała uzyskała 49,92% głosów, liczonych według wysokości udziałów w częściach wspólnych nieruchomości, gdyż małżonkowie W. wstrzymali się od głosu. W zakresie powyższych ustaleń organu odwoławczego, zdaniem Sądu, dostrzec dodatkowo należy, że R. W. mógł złożyć tylko jeden podpis, ponieważ w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa żony do działania w jej imieniu. Podobna sytuacja zachodzi w przypadku podpisu złożonego w wierszu 9 w rubryce "za" przez M. J., która - co uszło uwadze organu - również nie legitymowała się stosownym pełnomocnictwem do działania w imieniu J. B., jako współwłaściciela lokalu przy ul. K. [...]. W tym stanie rzeczy zgodzić należało się ze stanowiskiem Wojewody, że przedłożona przez inwestorkę uchwała z dnia 15 września 2015 r., nie mogła stanowić podstawy do uznania, że skarżąca była uprawniona do dysponowania częścią wspólną nieruchomości i do wykonania zamierzonych robót budowlanych. Przedmiotowa uchwała nie spełniała bowiem warunków określonych w art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali, ponieważ za jej przyjęciem nie opowiedział się ogół właścicieli posiadających więcej nie 50% głosów, liczonych według udziałów w częściach wspólnych. Trafnie wywiódł Wojewoda, powołując się w tym zakresie na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt I CK 336/05, uchwała wspólnoty mieszkaniowej podjęta bez wymaganej większości głosów uważana jest za uchwałę nieistniejącą. W orzecznictwie przyjmuje się też, że uchwała taka w rzeczywistości nie istnieje pomimo, iż została zaprotokołowana przez notariusza (por. wyrok SA z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt VI ACa 28/16, Lex nr 2157774).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organ odwoławczy zajął prawidłowe stanowisko, że skarżąca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w ramach planowanej inwestycji, ponieważ nie przedstawiła uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej udzielającej jej zgody na wykonanie robót budowlanych obejmujących część wspólną nieruchomości. Tym samym skarżąca nie spełniła wymogu koniecznego dla uzyskania pozwolenia na budowę, wynikającego z art. 4 Prawa budowlanego, jakim jest posiadanie prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomości objętej złożonym wnioskiem. Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, prawidłowo zatem organy orzekły o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej wnioskowanego pozwolenia na budowę. Nadto organ odwoławczy konwalidował wadliwość postępowania wyjaśniającego organu pierwszej instancji stosownie do uprawnień, wynikających z art. 136 K.p.a. Przedmiotowe postępowanie przeprowadzone zostało natomiast zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Ponadto Wojewoda Opolski uzupełnił braki uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Opola, przedstawiając w zaskarżonej decyzji szczegółowe uzasadnienie prawne i dokonał prawidłowej subsumpcji powołanych przepisów do poczynionych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Odniósł się również do zarzutów podniesionych w odwołaniu, prezentując w tym zakresie stosowną argumentację.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę kasacyjną wniosła L. Ś. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1995 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1322 ze zm.) poprzez niezasadne uznanie, że złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest nieprawdziwe,

2) art. 7 K.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy

Zdaniem skarżącej kasacyjnie ustawodawca wprowadzając obowiązek złożenia pod odpowiedzialnością karną oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zdjął z organu administracji publicznej odpowiedzialność za badanie dokumentów potwierdzających posiadanie tego prawa. Skarżąca kasacyjnie w całym toczącym się postępowaniu potwierdzała prawdziwość złożonego oświadczenia i przypominała, że jest świadoma odpowiedzialności karnej. Skoro organy administracji uznały, że oświadczenie złożone przez skarżącą kasacyjnie jest nieprawdziwe, to ich obowiązkiem było zainicjowanie postępowania karnego podczas gdy do dnia dzisiejszego zawiadomienie takie nie zostało złożone.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że złożyła oświadczenie w czasie, gdy uchwała z września 2015 r. wyglądała inaczej niż ta, która została przedłożona Sądowi przez przedstawicieli Wspólnoty. Wydana skarżącej kasacyjnie kopia uchwały zawierała zapis, że uchwała jest prawomocna oraz, że została podjęta większością 50,15 % udziałów. Przedłożona podczas rozprawy wersja uchwały nigdy nie została jej wcześniej okazana jak również nie została okazana organom administracji. Dokonanie zmian w uchwale nie może wywoływać więc skutków prawnych.

Wyrażona podpisem zgoda na podjęcie uchwały nie może być dowolne wycofana co potwierdza treść art. 61 § 1 K.c. Zgoda taka może być wycofana jedynie za zgodą adresata.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, analiza znajdującej się w aktach sprawy kopii uchwały z września 2015 r. może prowadzić do wniosku, że przedstawiciele Wspólnoty Mieszkaniowej w istocie potwierdzili nieprawdę. Na dokumencie tym znajduje się bowiem skreślony nr uchwały, podliczona ilość głosów i stwierdzenie prawomocności uchwały jednakże dopisana została również nowa treść, z której wynika, że część głosów została wycofana co oznacza odrzucenie uchwały. Tymczasem podjęta uchwała nie może być zmieniona i odrzucona bez wiedzy osoby, na rzecz której została podjęta.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nawet jeśli dwie osoby głosujące nie były uprawnione do głosowania w imieniu małżonków, to mogły głosować w imieniu własnym, co oznacza, że za podjęciem uchwały głosowało 52,095 %.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez L. Ś. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że nieuzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji, iż głosujące w sprawie podjęcia uchwały osoby pozostające w związku małżeńskim powinny posiadać pełnomocnictwo do głosowania od współmałżonka. Zgodnie z treścią art. 36 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego każdy z małżonków może samodzielnie zarządzać majątkiem wspólnym, chyba że przepisy stanowią inaczej. Wykonywanie zarządu obejmuje czynności, które dotyczą przedmiotów majątkowych należących do majątku wspólnego, w tym czynności zmierzające do zachowania tego majątku. Głosowanie nad uchwałą w sprawie zezwolenia na rozebranie ściany nośnej w budynku wielomieszkaniowym zaliczyć należy do tzw. czynności zachowawczych. Tym samym małżonek głosujący za uchwałą mającą taki przedmiot nie musi posiadać pełnomocnictwa drugiego z małżonków upoważniającego do oddania głosu.

Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował stanowisko Wojewody, który uznał, że za przyjęciem uchwały głosowało 49,92 % udziałów. Słusznie Wojewoda stwierdził, że wątpliwości budził fakt oddania głosu przez R. W. albowiem podpisał się on zarówno w rubryce "za" jak i w rubryce "przeciw". Taki głos uznać należałoby za głos nieważny, gdyż w istocie nie wiadomo, za jakim stanowiskiem opowiedział się głosujący. W takiej sytuacji, gdy osobę oddającą głos można zidentyfikować, można wezwać ją do wypowiedzenia się jaka była rzeczywista intencja głosującego. Tak też uczyniono w niniejszej sprawie. Z informacji uzyskanej od R. W. i R. J. wynikało, że ich intencją było wstrzymanie się od głosu. Prawidłowo w tej sytuacji Wojewoda uznał, że za przyjęciem uchwały głosowało 49,92 % udziałów. Jest to liczba głosów właścicieli lokali, liczona według wielkości udziałów niewystarczająca do uzyskania zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na zadysponowanie częścią wspólną w postaci ściany nośnej. Z tych względów za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1995 r. Prawo budowlane oraz zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że uchwała nr [...] jest uchwałą nieistniejącą. Jeśli uwzględnić głos oddany przez R. W., który w związku ze złożonym oświadczeniem należy traktować jako głos wstrzymujący się, to w sprawie podjęcia uchwały głosowały osoby posiadające 50,15 % udziałów w nieruchomości wspólnej. Można jedynie stwierdzić, że uchwała ta nie rozstrzygnęła kwestii wyrażenia zgody inwestorce na rozbiórkę ściany nośnej i przebudowę lokalu. Ponieważ nie wszyscy członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej oddali głos, Zarząd Wspólnoty powinien kontynuować zbieranie głosów. Nie można bowiem wykluczyć, że spośród osób, które jeszcze nie głosowały ktoś zagłosuje za przyjęciem uchwały. O definitywnym braku zgody można byłoby mówić tylko wówczas, gdyby pozostałe osoby uprawnione do głosowania zagłosowały przeciw uchwale lub wstrzymały się od głosu.

Odnosząc się do stwierdzenia skarżącej kasacyjnie, że zgoda na podjęcie uchwały nie może być wycofana stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie wyraził poglądu, że osoba głosującą w sprawie uchwały może wycofać swój oddany już głos.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut, że Sąd uznał, iż skarżąca kasacyjnie złożyła nieprawdziwe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. O złożeniu nieprawdziwego oświadczenia można mówić wówczas, gdy oświadczenie zawiera obiektywnie nieprawdziwe dane zaś osoba je składająca ma tego świadomość. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie, jak wynika z materiału dowodowego, była przekonana, że z przedłożonej przez nią uchwały wynika zgoda na rozebranie ściany nośnej i przebudowę lokalu. Nie można tym samym uznać, że skarżąca kasacyjnie świadomie złożyła nieprawdziwe oświadczenie, a jedynie, że było błędnie przekonana o tym, iż posiada tytuł prawny upoważniający ją do przeprowadzenia robót budowlanych. Nie było tym samym podstaw do składania przez organ administracji zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.