Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1857/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, , Protokolant: Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 lipca 2007 r. sprawy ze skargi H.W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego i opróżnienia dotychczas zajmowanego służbowego lokalu mieszkalnego oddala skargę zdanie odrębne


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 i art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Szkoły [...] w [...] z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], którą to decyzją w punkcie 1. przydzielono H.W. z dniem [...] września 2006 r. lokal mieszkalny nr [...] w budynku nr [...], położonym w [...] przy ul. [...]. W punkcie 2. decyzji zobowiązano H.W. do opróżnienia z dniem [...] sierpnia 2006 r. dotychczas zajmowanego służbowego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...], położonym w [...] przy ul. [...], stwierdzając jednocześnie, że decyzja o opróżnieniu lokalu dotyczy wszystkich osób zamieszkałych w tym budynku.

Jako podstawę materialno-prawną decyzji wskazano art. 95 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884).

W uzasadnieniu wskazano, że H.W., na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 1998 r., przydzielono lokal mieszkalny nr [...] w budynku [...] przy ul. [...]. Jednocześnie wskazano, że Komendant Wojewódzki Policji w [...], będąc zarządcą i administratorem ww. budynku, zawarł z nim w dniu [...] czerwca 1998 r. "umowę najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego".

Organ wskazał, że H.W. z dniem [...] maja 1998 r. został zwolniony ze służby w Policji oraz że w chwili zwolnienia posiadał uprawnienia emerytalne, w tym prawo do służbowego lokalu mieszkalnego. Podał, że w dniu zwolnienia ze służby posiadał on uprawnienia do 4 norm zaludnienia, tj. do lokalu mieszkalnego o pow. od 28 do 40 m2, stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884), który określa, że norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2.

Organ podkreślił, że z dniem [...] stycznia 2003 r. wygaszony został trwały zarząd Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] w stosunku do działki [...] i usytuowanego na niej budynku mieszkalnego nr [...] przy ul.[...] w [...] (w tym lokalu służbowego skarżącego) i zarząd ten przejęła [...] stycznia 2003 r. Szkoła [...] w [...]. Z tym też dniem Komendant Szkoły [...] zawarł z H.W. "nową" umowę najmu na dotychczas zajmowany przez niego lokal, bowiem poprzednia umowa najmu, wraz z wygaśnięciem trwałego zarządu Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]., wygasła.

Organ wskazał też, że Komendant Główny Policji, decyzją z [...] czerwca 2002 r. nr [...], teren, na którym posadowiony jest przedmiotowy budynek mieszkalny przy ul. [...] nr [...], znajdujący się na działce nr [...], określił jako teren zamknięty, a następnie w marcu 2005 r. zatwierdził zmianę przeznaczenia tegoż budynku na akademik dla słuchaczy Szkoły [...] w [...]. Organ wyjaśnił, że w tej sytuacji zaistniała potrzeba zapewnienia dotychczasowym lokatorom budynku nr [...] przy ul. [...] lokali zamiennych oraz że na wniosek Komendanta Szkoły [...] w [...]. Prezydent Miasta [...] wyraził zgodę na przydzielenie [...] rodzinom tam zamieszkującym lokali zamiennych z mieszkaniowego zasobu miasta [...].

Organ wskazał również, że oddany do dyspozycji Komendanta Szkoły [...] przez Prezydenta Miasta [...] 3-pokojowy lokal mieszkalny położony w [...] przy ul. [...], który został zaproponowany skarżącemu, spełniał wymagania zarówno co do standardu wyposażenia oraz spełniał wymagania w zakresie przysługujących skarżącemu 4 norm zaludnienia.

Podał, że norma zaludnienia wynosi od 7 do 10 m2, czyli dla 4 norm od 28 do 40 m2, zaś zaproponowany, a następnie przydzielony skarżącemu lokal przy ul.[...] posiada powierzchnię użytkową 56,96 m2, w tym powierzchnię mieszkalną 36,16 m2. Wskazał, że dotychczas zajmowany przez skarżącego lokal przy ul. [...] posiada łączną powierzchnię użytkową 46,79 m2, w tym powierzchnię mieszkalną 32,30 m2.

Organ skonstatował, że stosownie do art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji miał prawo wydać decyzję o opróżnieniu dotychczas zajmowanego przez skarżącego lokalu mieszkalnego, bowiem zachodziły przesłanki wymienione w tym przepisie, a mianowicie teren, na którym usytuowany jest budynek nr [...] położony przy ul. [...], został uznany decyzją MON za teren zamknięty, skarżącemu przydzielono wcześniej, bo w 1998 r. lokal mieszkalny i organ zagwarantował stronie i osobom, które muszą wraz z nim opuścić mieszkanie lokal zamienny (położony przy ul. [...]).

Jako podstawę rozstrzygnięcia organ przywołał też treść art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), który stanowi, że "Funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu o rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy".

Powołał się też na § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884), wskazując, iż przepisy § 1-6 i 8 stosuje się odpowiednio do lokali mieszkalnych zajmowanych przez osoby posiadające uprawnienia do tych lokali na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

W przedmiocie właściwości rzeczowej organ stwierdził, że właściwym do wydawania decyzji o opróżnieniu lokalu, o ile zachodzą przesłanki określone w art. 95 ust. 3 ustawy o Policji, jest Komendant Szkoły [...] w [...], bowiem jest dysponentem (zarządcą) budynku przy [...].

Jeżeli zaś chodzi o właściwość do wydawania decyzji w przedmiocie przydzielenia lokalu mieszkalnego, to właściwość Komendanta Szkoły [...] wynika z § 14 ust. 3 wyżej cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału (...).

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi H.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi H.W. zarzucił, iż decyzja w przedmiocie przydzielenia mu lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości – art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Podniósł, że w dacie przydzielenia mu lokalu mieszkalnego (1998 r.) przedmiotowy budynek nie znajdował się na terenie zamkniętym i "włączenie budynku w teren zamknięty dało podstawę i pretekst Szkole [...] do wysiedlenia jego mieszkańców". Twierdził, że nie wyrażał zgody na zamieszkanie na terenie zamkniętym, że teren zamknięty został ustanowiony dopiero decyzją z 2002 r., tj. w czasie, kiedy miał przydzielony lokal mieszkalny, a nie kwaterę stałą. Podniósł też, że zaskarżona decyzja narusza jego prawa nabyte, to jest prawo do stabilizacji życiowej i mieszkaniowej, nadto, że naraża go na straty finansowe, poniesione przy adaptacji dotychczasowego lokalu oraz koszty adaptacji nowego lokalu, w tym koszty zmiany dokumentów i umów. Wywodził, że zaskarżona decyzja jest szkodliwa społecznie, gdyż odbywa się kosztem mieszkańców w [...] oczekujących na mieszkania oraz że Szkoła [...], dysponując terenem i środkami finansowymi, mogła sama wybudować akademik dla swoich słuchaczy. Podnosił, że przydzielony mu lokal nie pozostaje w dyspozycji Szkoły [...], gdyż mieszkanie przydzielać będzie Prezydent Miasta [...]. Nadto, iż przydzielając mu lokal przy ul. [...], tj. lokal niepozostający w dyspozycji odpowiedniego ministra, nie można było przywoływać ustaw, które odnoszą się do "lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów albo Szefa ABW". Zarzucił, iż wydając przedmiotową decyzję, błędnie powołano się na ustawę z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji oraz na rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych. Podnosił również, że pominięto opinię Rzecznika Praw Obywatelskich, w której wyrażono pogląd, że zajmowany dotychczas przez skarżącego lokal z chwilą utraty trwałego zarządu przez Komendę Wojewódzką Policji w [...] stracił charakter lokalu służbowego i stosunki prawne skarżącego ze Szkołą [...] reguluje ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i administracyjnej i to z przepisami w dacie jej wydania.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonych decyzji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie odnieść należy się do podstawowego zarzutu skargi, tj. braku właściwości Komendanta Szkoły [...] w [...] do wydania decyzji w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul.[...], skutkującego, zdaniem skargi, nieważnością postępowania – art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z zarzutem tym zgodzić się nie można. W ocenie Sądu Komendant Szkoły [...] w [...] był organem właściwym (miejscowo i rzeczowo) zarówno w przedmiocie opróżnienia dotychczas zajmowanego lokalu (przy ul. [...]), jak i w przedmiocie przydzielenia lokalu zamiennego (przy ul. [...]).

Przy czym dla porządku kolejno i niezależnie od siebie wskazać należy na właściwość organu zarówno w przedmiocie opróżnienia lokalu, jak i na właściwość organu w zakresie przydziału lokalu mieszkalnego.

I tak, w zakresie opróżnienia lokalu właściwość rzeczowa i miejscowa Komendanta Szkoły [...] w [...] (wobec braku uregulowania tej kwestii w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) wynika z aktu wykonawczego, wydanego na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o Policji - § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884).

Przepis ten stanowi, że "w stosunku do osób, o których mowa w art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji decyzje w sprawach opróżnienia lokali mieszkalnych wydaje kierownik jednostki organizacyjnej Policji, w którego dyspozycji pozostają te lokale".

W sprawie bezsporne i niekwestionowane jest, że przedmiotowy lokal położony przy ul. [...] pozostaje w dyspozycji Komendanta Szkoły [...] w [...]. Bezsporne bowiem jest, że Komenda Wojewódzka Policji w [...] przeniosła z dniem [...] stycznia 2003 r. trwały zarząd przedmiotowego budynku mieszkalnego na rzecz Szkoły [...] w [...] i w związku z tym prawem, przedmiotowe lokale pozostają w dyspozycji Komendanta Szkoły [...] w [...] – vide decyzja Prezydenta miasta [...] nr [...].

Bezsporne również jest, że skarżący mieści się w kategorii osób, o których mowa w art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji, bowiem zajmuje lokal służbowy na terenie obiektu zamkniętego – vide decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2002 r. nr 158 "w sprawie ustalenia terenu zamkniętego".

Dodać należy, iż przepis cyt. wyżej § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, jako lex specialis (odnoszący się do terenu zamkniętego, o którym mowa w art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji) wyklucza zastosowanie w sprawie § 14 ust. 4 omawianego rozporządzenia, który ogólnie odnosi się do spraw emerytów i rencistów.

Reasumując, wykładnia ww. przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku i nie jest to kwestionowane przez skargę, iż Komendant Szkoły [...] w [...] był organem właściwym do orzekania w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego położonego na terenie zamkniętym.

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, Komendant Szkoły [...] w [...] był również właściwy do orzekania w przedmiocie przydzielenia skarżącemu lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul.[...]. Właściwość organu w tym zakresie wynika z § 14 ust. 2, jak i dodatkowo z treści § 14 ust. 3 cyt. wyżej rozporządzenia w związku z art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji.

I tak właściwość organu w przedmiocie przydzielenia lokalu w oparciu o § 14 ust. 2 omawianego rozporządzenia wynika z następujących argumentów. Przepis rangi ustawy – art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji stanowi, że decyzję opróżnienia lokalu mieszkalnego wydaje się także, gdy policjant zwolniony ze służby lub pozostali po policjancie członkowie rodziny zajmują lokal mieszkalny położony w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, a osobom tym przydzielono lokal mieszkalny w tej samej lub pobliskiej miejscowości o powierzchni odpowiadającej normom zaludnienia.

Omawiany przepis jest przepisem szczególnym, szczególnym o tyle, że odnosi się do konkretnej, przewidzianej przez ustawodawcę sytuacji, a mianowicie do zajmowania lokalu służbowego na terenie obiektu zamkniętego. I właśnie ta szczególna, odrębna od innych, sytuacja przewidziana, regulowana w tym przepisie jest determinująca i istotna przy poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, jaki organ jest właściwy do rozstrzygnięcia w tej materii. Przepis wykonawczy, co już wyżej było podkreślone w § 14 ust. 2 rozporządzeniu w sprawie szczegółowych zasad przydziału (...) stanowi, że w stosunku do osób, o których mowa w art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji decyzje w sprawach opróżnienia lokali mieszkalnych wydaje kierownik jednostki organizacyjnej Policji, w którego dyspozycji pozostają te lokale. Użyte przez ustawodawcę określenie "w stosunku do osób, o których mowa w art. 95 ust. 3 pkt 2" ustawy o Policji odnosi się więc, zdaniem Sądu, do wszystkich osób zajmujących lokal na terenie obiektu zamkniętego i do wszystkich przewidzianych w art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy sytuacji, tj. zarówno do opróżnienia, jak i do gwarantowanego w nim przydzielenia lokalu zamiennego. Dodać należy, że tylko przepis § 14 ust. 2 omawianego rozporządzenia wykonawczego odnosi się wprost do tej szczególnej sytuacji, jaką jest zajmowanie lokalu na terenie obiektu zamkniętego.

Żaden inny przepis wykonawczy nie zawiera już określenia "w stosunku do osób, o których mowa w art. 95 ust. 3 pkt 2", co oznacza, że tylko ten jedyny przepis wykonawczy koresponduje z sytuacją przewidzianą w art. 95 ust. 3 pkt 2, tj. z sytuacją zajmowania lokalu na terenie obiektu zamkniętego. Ponieważ przepis rangi ustawy – art. 95 ust. 3 pkt 2 przewiduje w swej treści rozstrzyganie zarówno w przedmiocie opróżnienia lokalu, jak i w przedmiocie przydzielenia lokalu zamiennego i zdaniem Sądu te prawa muszą być rozstrzygane łącznie w tym samym czasie przez ten sam organ (bo warunkiem opróżnienia jest przydzielenie) i skoro jedynie przepis art. 14 ust. 2 rozporządzenia odnosi się "do osób, o których mowa w art. 95 ust. 3 pkt 2", tj. osób z terenu zamkniętego, to należy uznać, że właśnie przepis art. 14 ust. 2 rozporządzenia określa organy właściwe rzeczowo do sytuacji przewidzianych w art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy, tj. zarówno do opróżnienia lokalu z terenu zamkniętego, jak i przydzielenia lokalu zamiennego. Taka konkluzja wynika z założenia i przyjęcia, że zasadniczym determinującym elementem w sprawie jest to, że lokal znajduje się na terenie obiektu zamkniętego, a bez znaczenia pozostaje, kto – funkcjonariusz, czy emeryt i o jakim statucie zajmuje lokal na terenie obiektu zamkniętego. Taka konkluzja wynika też z hierarchii aktów prawnych (nadrzędności ustawy nad rozporządzeniem).

Z ostrożności procesowej zaprezentować należy też wykładnię odrębnego przepisu wykonawczego, tj. art. 14 ust. 3 omawianego rozporządzenia, ponieważ z jego treści również można wywieść, że Komendant Szkoły [...] w [...] był organem właściwym w sprawie przydziału skarżącemu (emerytowi) lokalu zamiennego.

Wykładnia, którą Sąd poniżej prezentuje kładzie nacisk na status skarżącego, to jest na okoliczność, że jest on emerytem, a zatem mieści się w kategorii osób, o których mowa w art. 14 ust. 3 omawianego rozporządzenia. Przepis ten ogólnie reguluje przydział lokalu emerytom i rencistom i nie dotyczy wprost terenu zamkniętego, bowiem nie zawiera już sformułowania o treści "w stosunku do osób, o których mowa w art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy".

Przepis ten stanowi że w sprawach przydziału lokali mieszkalnych decyzje wydaje Komendant właściwy ze względu na obecne miejsce zamieszkania emeryta lub rencisty. Dokonując wykładni tego przepisu warunkiem wstępnym sine quo non dla określenia organu właściwego w przedmiocie przydzielenia lokalu było dokonanie wykładni zawartego w § 14 ust. 3 rozporządzenia sformułowania "komendant właściwy ze względu na obecne miejsce zamieszkania emeryta lub rencisty". Stwierdzić w tym miejscu należy, że przepisy pragmatyczne, tj. ustawa o Policji ani przepisy wykonawcze – ww. rozporządzenia nie zawierają definicji pojęcia "obecne miejsca zamieszkania". Wobec zaistniałej luki prawnej, braku definicji tego pojęcia, poszukując znaczenia tegoż sformułowania przez pryzmat przepisów pragmatycznych, Sąd uznał, że niedopuszczalnym uproszczeniem byłoby w takiej sytuacji zapożyczanie znaczenia tego określenia z innych kodyfikacji prawnych, np. z Kodeksu cywilnego, który stosownie do art. 1 reguluje stosunki cywilno-prawne. Oczywistym bowiem jest, że wiążący strony stosunek prawny jest stosunkiem administracyjnoprawnym, a zatem ratio legis ustawodawcy wobec braku precyzyjności przepisu poszukiwać należy w przepisach pragmatycznych lub ogólnych – k.p.a., a nie w przepisach Kodeksu cywilnego, który też nie definiuje w art. 25 kc pojęcia "obecne miejsce zamieszkania". Poszukując znaczenia tego sformułowania, dostrzec i rozróżnić należy pojęcie "miejsce zamieszkania" od pojęcia "obecne miejsce zamieszkania". Użyte przez ustawodawcę określenie "obecne" ma determinujące, zasadnicze znaczenie dla całego sformułowania w kontekście art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji i różnicuje to pojęcie od innych a bliskoznacznych pojęć zawartych w ustawie pragmatycznej.

Zauważyć należy, iż ustawa o Policji posługuje się sformułowaniami takimi, jak "miejscowość, w której pełni służbę", "miejscowość pobliska" (art. 88 ustawy o Policji oraz sformułowaniem "miejsca zamieszkania" – vide art. 114 ust. 1 pkt 3, art. 66 ust. 7, art. 88 ust. 4, art. 20 ust. 2b pkt 5a). Jak już podkreślono, ani ustawa o Policji, ani omawiane rozporządzenie wykonawcze nie definiują pojęcia "obecne miejsce zamieszkania emeryta". Pojęcia tego nie definiują też przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. Nr 87 z 2001 r., poz. 960 ze zm.).

Skoro więc żadne przepisy prawa nie definiują pojęcia "obecne miejsce zamieszkania", to etymologicznemu i dosłownemu w powiązaniu z art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji znaczeniu tego sformułowania przyznać należało pierwszeństwo i uznać, że "obecnym miejscem zamieszkania" jest rzeczywiste miejsce zamieszkania skarżącego, to jest miejsce w określonej jednostce organizacyjnej Policji – Szkole [...] w [...] na terenie zamkniętym. Skoro więc stałym obecnym miejscem zamieszkania i pobytu skarżącego jest teren zamknięty, pozostający w zarządzie – Komendanta Szkoły [...], to właściwym miejscowo i rzeczowo w przedmiocie przydziału lokalu będzie organ, w zarządzie którego pozostaje przedmiotowy lokal – Komendant Szkoły [...] w [...] (art. 14 ust. 3 cyt. rozporządzenia), bowiem on jest właściwy ze względu na obecne miejsce zamieszkania skarżącego.

Prezentowana wyżej wykładnia pojęcia "obecne miejsce zamieszkania emeryta lub rencisty" poprzez przyjęcie, że obecnym miejscem zamieszkania jest teren zamknięty ma ten walor, że jedną decyzją jeden organ – w przedmiotowej sprawie – Komendant Szkoły [...] w [...] rozstrzyga zarówno o opróżnieniu, jak i przydzieleniu zamiennego lokalu. Taka wykładnia pozostaje w zgodzie z zasadą zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), bowiem wyklucza sytuację, iż organ uprawniony do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu zwolniony zostaje z obowiązku zapewnienia stronie (przydzielenia jej) lokalu zamiennego. Wyklucza też spory kompetencyjne między organami w przedmiocie kogo obciąża obowiązek zapewnienia lokalu zamiennego. To, że zapewnienie lokalu zamiennego jest obciążeniem, jest notorią i nie wymaga uzasadnienia.

Skoro więc Komendant Szkoły [...] w [...], działając w interesie skarżącego, nie zwolnił się z obowiązku zapewnienia stronie przydzielenia lokalu zamiennego – uznając, że obowiązek ten na nim spoczywa, mimo że przepis § 14 ust. 3 omawianego rozporządzenia nie jest jednoznaczny wobec niedookreślenia pojęcia "Komendant właściwy ze względu na obecne miejsce zamieszkania emeryta lub rencisty", to nie można było uznać, że zastosowana przez organ wykładnia tego przepisu, zgodna z zasadą pogłębiania zaufania do organów Państwa, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisu o właściwości – art.156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Powyższa wykładnia gwarantuje też ekonomię postępowania i pozostaje w zgodzie z treścią przepisu szczególnego rangi ustawy, tj. z art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji. Przepis art. 95 ust. 3 pkt 2 stanowi, że "decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także, gdy policjant zwolniony ze służby lub pozostali po policjancie członkowie rodziny zajmują lokal mieszkalny położony w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, a osobom tym przydzielono lokal mieszkalny w tej samej lub pobliskiej miejscowości, o powierzchni odpowiadającej normom zaludnienia". Jak już wspomniano, omawiany przepis rangi ustawy w sposób szczególny reguluje kwestie związane zarówno z opróżnieniem, jak i przydzieleniem lokalu w sytuacji, gdy zwolniony ze służby, w tym emeryt, zajmuje lokal na terenie obiektu zamkniętego. Przepis ten ustanawia przymus dla organu i jednocześnie gwarancje dla strony zajmującej lokal na terenie obiektu zamkniętego zapewnienia lokalu mieszkalnego zamiennego w tej samej lub pobliskiej miejscowości o powierzchni odpowiadających normom zaludnienia. Skoro więc przepis rangi ustawowej w sposób szczególny ustanawia warunki opróżnienia i przydzielenia lokalu w sytuacji zajmowania lokalu na terenie obiektu zamkniętego, to przepisy rozporządzeń wykonawczych znajdą w tej materii zastosowanie jedynie posiłkowo, tj. w kwestiach nieuregulowanych w tym przepisie. Dodać ponownie należy, iż przepis wykonawczy – § 14 ust. 3 omawianego rozporządzenia interpretować należy w odniesieniu i w kontekście tej szczególnej sytuacji, jaką jest zajmowanie lokalu na ternie obiektu zamkniętego i którą to sytuację reguluje przepis rangi ustawowej – art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji. Dokonując łącznej wykładni obu przepisów przez pryzmat systematyki ważności aktów prawnych, Sąd najpierw uznał, że wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu uzależnione jest od jednoczesnego przydzielenia lokalu zamiennego, odpowiadającego normom zaludnienia. Zdaniem Sądu wykładnia art. 95 ust. 3 pkt 2 prowadzi do wniosku, że decyzje w sprawie opróżnienia lokalu i przydzielenia lokalu zamiennego w sytuacji opróżnienia z lokalu znajdującego się na terenie zamkniętym muszą być wydawane łącznie. Nie można zatem orzec o opróżnieniu lokalu z terenu zamkniętego bez jednoczesnego przydzielenia lokalu zamiennego.

Trudno byłoby przyjąć, kierując się zasadami logiki i systematyki prawnej oraz ekonomii postępowania, aby racjonalny ustawodawca te integralnie związane ze sobą decyzje (o opróżnieniu lokalu i przydzieleniu lokalu zamiennego) chciał rozdzielić – rozłączyć do odrębnego rozpoznania przez różne organy. Trudno też przyjąć, że racjonalny ustawodawca ratio legis widział w rozpoznawaniu tych spraw w różnym czasie i przez różne organy. Dlatego też nie można było podzielić poglądu, iż wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że najpierw powinna była zostać wydana decyzja w przedmiocie przydzielenia, a po jej uprawomocnieniu dopiero druga, wydana przez inny organ, decyzja o opróżnieniu lokalu. Pogląd ten pomija ekonomię postępowania oraz to, że taka kolejność skutkowałaby tym, że w obrocie prawnym funkcjonowałyby dwie decyzje o przydziale lokalu, (bo przecież istnieje już w obrocie prawnym decyzja o przydziale z 1998 r.) i w tym czasie nie można byłoby wydać decyzji o opróżnieniu lokalu, bo ta ostatnia mogłaby zostać wydana dopiero po uprawomocnieniu się nowej decyzji o przydziale (art. 16 k.p.a.).

Reasumując, wykładnia językowa, systemowa, celowościowa przepisu art. 14 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego w związku z art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że organem właściwym rzeczowo i miejscowo w przedmiocie decyzji o przydzieleniu skarżącemu lokalu zamiennego był Komendant Szkoły [...] w [...]. Jest on bowiem "Komendantem właściwym ze względu na obecne miejsce zamieszkania emeryta lub rencisty" – stosownie do § 14 ust. 3 rozporządzenia, a obecnym, rzeczywistym miejscem zamieszkania jest teren zamknięty, o którym mowa w art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji.

A skoro tak, to zarzut nieważności art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., to jest zarzut braku właściwości Komendanta Szkoły [...] w [...] uznać należało za nieuzasadniony, bowiem właściwość Komendanta Szkoły można było wywieść zarówno z § 14 ust. 2, jak i z § 14 ust. 3 omawianego rozporządzenia w związku z art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd zważył:

Przedmiotowa decyzja znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego – tj. cyt. art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji. To, że teren, na którym usytuowany jest budynek przy ul. [...] jest terenem zamkniętym pozostaje poza zakresem przedmiotu rozstrzygania niniejszej sprawy, bowiem przedmiotem niniejszej sprawy jest opróżnienie i przydział lokalu, a nie ostateczna decyzja Ministra Obrony Narodowej, której przedmiotem było uznanie przedmiotowego terenu za teren zamknięty i w którym to postępowaniu skarżący nie był stroną postępowania. Przedmiotem niniejszej sprawy nie są też kwestie związane z celowością zmiany przeznaczenia przedmiotowego budynku na akademik dla słuchaczy Szkoły oraz kwestie związane z przysługującymi skarżącemu normami zaludnienia. Oczywistym i niekwestionowanym jest, że skarżącemu przysługiwały na mocy decyzji o przydziale lokalu (w 1998 r.) 4 normy mieszkalne i stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.) skarżącemu przysługuje lokal w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby. Przedmiotowe postępowanie nie dotyczyło jednak uprawnień do rozmiaru, norm przysługujących skarżącemu w dniu zwolnienia ze służby (1998 r.). Skoro więc na dzień zwolnienia ze służby skarżącemu przysługiwało 4 normy zaludnienia to organ w przedmiotowym postępowaniu o opróżnienie i przydział lokalu nie miał podstaw do ponownego orzekania w przedmiocie uprawnień skarżącego w dniu zwolnienia ze służby, w tym o przysługujących mu normach zaludnienia. Zdaniem Sądu, status quo w przedmiocie norm zaludnienia, rozmiaru lokalu – ustalony na dzień zwolnienia ze służby pozostaje stosownie do treści art. 29 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia wiążący. Na marginesie jedynie zauważyć należy, iż zarzut w przedmiocie norm, powierzchni jest niezrozumiały w kontekście faktu, iż nowo przydzielony lokal przy ul. [...] posiada większą o ponad 10 m2 powierzchnię użytkową w stosunku do dotychczas zajmowanego lokalu przy ul. [...]. Także zarzut, iż przydzielony lokal nie pozostaje w dyspozycji właściwego ministra, gdyż pochodzi z zasobów Prezydenta miasta [...], należało uznać za bezzasadny. Stosownie do art. 90 ust. 1 ustawy o Policji na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, stanowiącej własność gminy lub zakładów pracy, a także zwolnione przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych.

Wykładnia powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje, że na lokale mieszkalne przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego, uzyskane m.in. od terenowych organów rządowej administracji ogólnej. Ustawa nie definiuje ani pojęcia "lokali będących w dyspozycji", jak i pojęcia "uzyskane". Dlatego też uznać należało, iż [...] lokali, które pozostawił do dyspozycji Komendanta Szkoły [...] Prezydent miasta [...] mieści się w ustawowym sformułowaniu "będące w dyspozycji". Dodatkowo zauważyć należy, iż powyższy przepis pragmatyczny nie wymaga, aby uzyskanie tych lokali wymagało określonej prawem formy, nadto przepis ten jest przepisem lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603). Na marginesie jedynie wyjaśnić należy, iż opinie wydane przez inne organy czy też przez Rzecznika Praw Obywatelskich nie wiążą Sądu. Odnosząc się do zarzutu poniesionych przez skarżącego nakładów na rzecz dotychczasowego lokalu służbowego, to wyjaśnić należy, iż w posiadanie lokalu służbowego wpisane jest ryzyko jego zamiany. Posiadanie lokalu służbowego jest przywilejem związanym ze służbą, ale niesie w sobie też ograniczenia. Przypomnieć też wypada, że przepisy pragmatyczne przewidują nie tylko ograniczenia, ale też różne formy pomocy finansowej związane z posiadaniem prawa do lokalu służbowego.

Konkludując, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270 z późn. zm.) skargę oddalił.


ZDANIE ODRĘBNE

II SA/Wa 1857/06

Zdanie odrębne

Moim zdaniem skarga H.W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przydziału i opróżnienia lokalu mieszkalnego zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie jest bezsporne, że skarżący H.W. jest policjantem zwolnionym ze służby (emerytem policyjnym) i zajmuje na podstawie decyzji z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] lokal mieszkalny nr [...] położony w budynku mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...], usytuowanym na terenie obiektu zamkniętego, bowiem Komendant Główny Policji, decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...], uznał działkę, na której znajduje się budynek mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...], za teren zamknięty. Zatwierdzony program operacyjny nr [...] Szkoły [...] w [...] przewiduje m.in. zmianę przeznaczenia budynku na akademik dla słuchaczy tej szkoły. Budynek ten jest własnością Skarbu Państwa i do dnia 31 grudnia 2002 r. pozostawał w trwałym zarządzie Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], a od dnia [...] stycznia 2003 r. trwały zarząd budynkiem sprawuje Komendant Szkoły [...] w [...].

Stosownie do treści art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także gdy policjant zwolniony ze służby lub pozostali po policjancie członkowie rodziny zajmują lokal mieszkalny położony w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, a osobom tym przydzielono lokal mieszkalny w tej samej lub pobliskiej miejscowości, o powierzchni odpowiadającej przysługującym normom zaludnienia.

Organem właściwym do wydania w rozpoznawanej sprawie decyzji w przedmiocie opróżnienia lokalu nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...], o którym mowa w art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji, jest zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884) Komendant Szkoły [...] w [...]. Jak wynika bowiem z decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...], wygaszony został zarząd trwały Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] do tego budynku i z dniem [...] stycznia 2003 r. prawo do trwałego zarządu na czas nieoznaczony do powyższego budynku otrzymała Szkoła [...] w [...].

Podstawą zaś do wydania decyzji o przydziale emerytowi następnego lokalu mieszkalnego w związku z tym, że dotychczas zajmowany znalazł się w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego jest przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Przepis ten stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Zaś przydział lokalu, zgodnie z treścią art. 97 ust. 5 ustawy, następuje w formie decyzji administracyjnej.

Organem właściwym do przydziału lokalu mieszkalnego, stosownie do § 14 ust. 3 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r., jest komendant właściwy ze względu na obecne miejsce zamieszkania emeryta lub rencisty.

Według mojej oceny, brak było podstaw prawnych do wywiedzenia z powołanego przepisu § 14 ust. 3, że właściwym miejscowo do wydania decyzji o przydziale lokalu skarżącemu jest Komendant Szkoły [...] w [...].

Miejsce zamieszkania, do którego odwołuje się powołany przepis rozporządzenia, to zgodnie z art. 25 kodeksu cywilnego miejscowość, w której osoba emeryt lub rencista przebywa z zamiarem stałego pobytu. Skoro miejscem zamieszkania skarżącego jest miejscowość: miasto [...], to komendantem właściwym do wydania decyzji o przydziale skarżącemu lokalu mieszkalnego będzie Komendant Miejski Policji w [...].

Zgodnie bowiem z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy o Policji organami administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach, o których mowa w art. 5 ust. 1 (ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego), są (poza wojewodą):

• komendant wojewódzki Policji działający w imieniu własnym w sprawach:

wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych i czynności z zakresu ścigania wykroczeń,

wydawania indywidualnych aktów administracyjnych, jeżeli ustawy tak stanowią;

• komendant powiatowy (miejski) Policji;

• komendant komisariatu Policji.

Należy zwrócić uwagę, że komendanci szkół policyjnych wymienieni w art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji nie są terenowymi organami Policji w rozumieniu powołanego art. 6 ust. 1 ustawy o Policji.

Jednocześnie należy podkreślić, że ustawa policyjna w art. 32 ust. 1 upoważnia komendantów szkół policyjnych jedynie do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania. Zaś powołane rozporządzenie w § 14 ust. 1 uprawnia Komendanta Szkoły [...] w [...], będącego dysponentem lokalu, wyłącznie do wydawania decyzji w sprawach przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych wobec podległych mu policjantów.

W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, że właściwość organów administracji publicznej do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych mogą określać wyłącznie przepisy ustaw oraz aktów prawnych wydanych na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, zgodnie zaś z przepisem art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego organy te są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej, a organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości.

W rozpoznawanej sprawie Komendant Szkoły [...] w [...] przydzielając skarżącemu lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] naruszył przepisy o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 kpa, a o opróżnieniu lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...] rozstrzygnął z naruszeniem art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji, ponieważ nie zaistniały wszystkie warunki zawarte w tym przepisie. W szczególności w dacie podejmowania decyzji o opróżnieniu lokalu brak było w obrocie prawnym decyzji ostatecznej uprawnionego organu o przydziale skarżącemu następnego lokalu mieszkalnego w tej samej lub pobliskiej miejscowości o powierzchni odpowiadającej przysługującym normom zaludnienia.

Opróżnienie lokalu dotychczas zajmowanego przez skarżącego na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji mogło nastąpić, dopiero po zaistnieniu przesłanek w tym przepisie określonych, a więc w sytuacji, gdy skarżący nabędzie prawo do następnego lokalu. Podobnie rozwiązana jest sytuacja, gdy policjantowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości przydzielono następny lokal. W takiej sytuacji uprawniony organ na podstawie art. 95 ust. 2 pkt 6 ustawy o Policji już po przydzieleniu lokalu wydaje decyzję o opróżnieniu lokalu dotychczas przydzielonego.

Komendant Główny Policji utrzymując w mocy, jako organ odwoławczy, decyzję I instancji, wydaną z naruszeniem właściwości, dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tym stanie rzeczy, Sąd winien stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.