Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 703/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 139
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Ke [...]

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania E. B. od decyzji z [...] listopada 2020 r. wydanej z upoważnienia Burmistrza [...] i Gminy Ł. orzekającej o ustaleniu E. B. odpłatności z tytułu pobytu matki - A. S. w domu pomocy społecznej (dalej DPS) za poszczególne okresy, w następujących wysokościach:

a) za okres od 21.08.2018 r. do 31.08.2018 r. - 312,02 zł;

b) w okresie od 01.09.2018 r. do 28.02.2019 r. - 879,33 zł miesięcznie.

c) w okresie od 01.03.2019 r. do 30.06.2019 r. - 1039.44 zł miesięcznie;

d) za okres od 01.03.2020 r. do 31.03.2020 r. - 923,09 zł;

e) za okres od 01.05.2020 r. do 31.05.2020 r. - 813.09 zł;

f) za okres od 01.09.2020 r. do 30.09.2020 r. - 663,09 zł;

na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że E. B. prowadzi wspólne trzyosobowe gospodarstwo domowe z mężem - M. B., z małoletnim synem J. , a od sierpnia 2019 r. zmienił się skład rodziny na czteroosobową, bo odwołująca urodziła syna. Strona jest zatrudniona na czas nieokreślony, jest właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. 3,4160 ha, mąż pracował od 6 października 2017 r. do 30 kwietnia 2019 r., a od 20 marca 2019 r. rozpoczął własną działalność gospodarczą. W kwietniu 2018 r. odwołująca wraz z mężem zaciągnęła kredyt mieszkaniowy - hipoteczny o wartości 240.000 zł na dokończenie budowy domu jednorodzinnego. I-sza transza tego kredytu została wypłacona 17 lipca 2018 r.

Kolegium podniosło, że z uwagi na fakt, że od sierpnia 2018 r. powstał obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt A. S. w DPS - obliczenie odpłatności za ten miesiąc nastąpiło na podstawie dochodu z miesiąca poprzedzającego zaistnienie odpłatności, tj. lipca 2018 r. W lipcu 2018 r. dochód rodziny wyniósł 24 409,91 zł (na który złożyło się wynagrodzenie strony za pracę w kwocie 2 388,01 zł, wynagrodzenie za pracę męża strony - 1 530 zł, dochód z gospodarstwa rolnego - 491,90 zł, dochód z pobranego kredytu w kwocie 20 000 zł. Dochód ten w przeliczeniu na osobę wyniósł 8 136,64 zł i przekroczył 300% kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie - 1.542,00 zł. Tym samym daje podstawę do naliczenia odpłatności w wysokości 6 594,64 zł. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w Kurozwękach w 2018 r. wynosił 3 170 zł miesięcznie. Decyzją z 15 czerwca 2018 r. organ I instancji ustalił, że odpłatność za pobyt w DPS w Kurozwękach strona ponosi w wysokości 70% swojego dochodu tj. 532,01 zł. W sierpniu 2018 r. koszt pobytu A. S. wyniósł 936,06 zł. Zgodnie z zasadą proporcjonalnego udziału stron zobowiązanych do odpłatności za pobyt należało przyjąć, że należna kwota do zapłaty dla każdego zobowiązanego stanowi 312,02 zł. Tym samym zasadnie organ I instancji ustalił, że w sierpniu 2018 r. odpłatność jaką winna ponosić odwołująca wynosi 312,02 zł.

Następnie według powyższego schematu, każdorazowo ustalając dochód rodziny z miesiąca poprzedzającego zaistnienie obowiązku odpłatności oraz zastępcze koszty pobytu matki strony w DPS, jakie poniosła gmina, Kolegium obliczyło wysokość opłaty za kolejne miesiące.

Obliczenie odpłatności za lipiec 2019 r. nastąpiło na podstawie łącznego dochodu rodziny z czerwca 2019 r., kiedy to dochód ten wyniósł 3 313,15 zł (na który złożyło się miesięczne wynagrodzenie strony za pracę - 2 787,09 zł, dochód z gospodarstwa rolnego - 526,06 zł. Dochód ten w przeliczeniu na osobę wyniósł 1 104,38 zł i nie przekroczył 300% kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie, tj. 1.584 zł. Tym samym w lipcu 2019 r. odwołująca nie była zobowiązana do ponoszenia przedmiotowej odpłatności. Kolegium zauważyło przy tym, że dochód z tytułu zaciągniętego kredytu mógł być wliczony do dochodu rodziny jedynie przez okres 12 miesięcy poczynając od miesiąca, w którym kredyt został wypłacony. Ponieważ wypłata kredytu nastąpiła w lipcu 2018 r., zasadnie organ I instancji podzielił jego kwotę na 12 miesięcy, co dało 20 000 zł miesięcznie i tę kwotę uwzględniono w dochodzie rodziny przez kolejnych 12 miesięcy do 30 czerwca 2019 r.

Analogiczna sytuacja dochodowa w rodzinie odwołującej miała miejsce w miesiącach: sierpień, wrzesień, październik, listopad i grudzień 2019 r. oraz styczeń i luty 2020 r., gdyż jedynym dochodem rodziny było miesięczne wynagrodzenie strony oraz dochód z gospodarstwa rolnego. Ponadto w sierpnia 2019 r. zmienił się skład osobowy rodziny, gdyż skarżąca urodziła drugie dziecko.

Z kolei obliczenie odpłatności za marzec 2020 r. nastąpiło na podstawie łącznego dochodu rodziny z lutego 2020 r. Dochód rodziny wyniósł 17 640,95 zł (na który złożyło się miesięczne wynagrodzenie za pracę - 2 599,12 zł, dochód z działalności gospodarczej męża strony - 14 515,77 zł, dochód z gospodarstwa rolnego - 526,06 zł. Dochód ten w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 4 410,24 zł i przekroczył 300% kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie, tj. 1.584,00 zł. Tym samym dało to podstawę do naliczenia odpłatności w wysokości 2 826,24 zł. Zastępczy koszt pobytu, jaki gmina poniosła w marcu 2020 r., wyniósł 2 769,26 zł. Jednakże z uwagi na fakt, że odpłatność odwołującej nie może być wyższa niż ta, która wynika z proporcjonalnego podziału wobec wszystkich zobowiązanych stron, kwota za marzec 2020 r. wyniosła 923,09 zł. Według tego samego schematu została obliczona odpłatność za maj 2020 r.

Kolegium dalej podało, że decyzją z 1 lipca 2020 r. ustalono dla A. S. od 1 kwietnia 2020 r. odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w Kurozwękach w wysokości 1228,40 zł. Organ II instancji stwierdził, że w kwietniu 2020 r. odwołująca nie jest zobowiązana do ponoszenia odpłatności. Podobnie organ uznał, że skarżąca nie jest zobowiązana do jej ponoszenia w czerwcu 2020 r., lipcu 2020 r., sierpniu 2020 r. październiku 2020 r. i listopadzie 2020 r.

Organ II instancji zwrócił także uwagę, że 7 lipca 2020 r. strona podpisała umowę na kwotę 150 zł tytułem partycypowania w kosztach pobytu matki w DPS. Zasadnie zatem organ I instancji kwotę 813,09 pomniejszył o 150 zł, co dało 663,09 zł. Kwota odpłatności za wrzesień 2020 r. wyniosła 663,09 zł.

Organ odwoławczy podkreślił, że odwołująca w oświadczeniu z 27 listopada 2020 r. wprost podała, że nie wyraża zgody na podpisanie propozycji umowy jaka została jej przedstawiona przy piśmie z 6 października 2020 r.

Odnosząc się do zarzutu zasadności wliczenia do dochodu rodziny kwoty kredytu hipotecznego, organ przytoczył utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach pomocy społecznej, gdzie wskazywano, że nawet zaciągnięty kredyt stanowi dochód rodziny.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, E. B. zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego:

a. art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące uznaniem, że kwota otrzymanego kredytu jest dochodem, a jednocześnie pominięcie faktu, że kredyt ten należy spłacić;

b. art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędne zastosowanie, gdy upłynął już 12 miesięczny termin ewentualnego zaliczania kredytu do dochodu;

c. art. 103 ust. 2 i ust. 3 powyższej ustawy poprzez wydanie decyzji ustalającej opłatę skarżącej za pobyt w domu pomocy społecznej w sytuacji, kiedy istniała między skarżącą, a organem ważna umowa ustalająca wysokość opłaty, która nie została zmieniona, ani uchylona;

2. naruszenie przepisów postępowania:

a. art. 139 kpa poprzez jego niezastosowanie skutkujące naruszeniem zakazu reformationis in peius poprzez wydanie nowego orzeczenia, co do istoty sprawy na niekorzyść skarżącej;

b. art. 7 kpa i art. 8 §1 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego, a także dokonanie niewłaściwej oceny dowodów skutkującej zwiększeniem miesięcznego, bieżącego dochodu rodziny w szczególności polegającym na:

- uznaniu, że kredyt jest dochodem skarżącej;

- zupełnym pominięciu okoliczności, że przyznany kredyt był kredytem hipotecznym, rozliczanym w transzach na podstawie wykonanych robót budowlanych, a tym samym nie mógł być przeznaczony na dowolny cel;

- zupełnym pominięciu konieczności spłaty rat przez skarżącą z tytułu zaciągniętego kredytu;

c. art. 8 § 2 kpa poprzez odejście od utrwalonej praktyki rozstrzygania w danych sprawach w związku z interpretacją kredytu i możliwością jego zaliczenia do dochodu;

d. art. 6 kpa poprzez wydanie decyzji określającej zobowiązanie skarżącej z datą wsteczną, gdy przepisy nie przewidują takiej możliwości.

W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła, że kredyt, który zaciągnęła był kredytem hipotecznym celowościowym - mógł być tylko i wyłącznie wykorzystany na budowę domu. Kredyt był wypłacany w transzach, a przed wypłatą każdej transzy należało udowodnić na jakim etapie jest budowa i na co została wydana poprzednia transza. Tym samym nie można było przeznaczyć kredytu na dowolny cel, jak to wydaje się wskazywać organ I i II instancji.

Zdaniem skarżącej interpretacja kredytu jako dochodu jest też sprzeczna z obowiązującymi przepisami podatkowymi, na gruncie których kredyt nigdzie nie jest uwzględniany jako dochód, co rodziłoby obowiązek podatkowy. W kwestii kredytów i pożyczek wypowiadał się w tożsamej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 listopada 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 460/01, którego fragment został przytoczony. Ponadto skarżąca zaznaczyła, że kredyt był zaciągnięty w kwietniu 2018 r., a wypłacony w lipcu 2018 r. wobec czego w chwili rozstrzygania przed Sądem w niniejszej sprawie upłynął już roczny termin ewentualnego zakwalifikowania tego kredytu do dochodu i nie może on być dalej brany pod uwagę.

Dalej wnosząca skargę podniosła, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie dają podstaw do wydawania decyzji konstytutywnych z mocą wsteczną. Tym bardziej, że skarżąca w całym okresie nie była stroną postępowania. Zatem decyzja o odpłatności powinna być wydana z najwcześniejszą datą.

W ocenie skarżącej w sprawie doszło do naruszenia zasady zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się od orzeczenia organu I instancji. Skarżąca wskazała, że decyzją organu I instancji z 12 marca 2019 r., został ustalony obowiązek odpłatności, a następnie na skutek wniesionego przez nią odwołania obowiązek ten został zwiększony decyzją z 30 maja 2019 r. Po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Sąd ten uchylił decyzje organów obu instancji. W toku postępowania toczącego się po uchyleniu zaskarżonych decyzji doszło do wydania decyzji obecnie skarżonych, które są ponownie mniej korzystne, niż zaskarżona w 2019 r. decyzja.

Skarżąca także podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana w sytuacji, w której pomiędzy stronami postępowania obowiązywała ważna umowa ustalająca wysokość opłaty. Umowa ta nie została zmieniona, ani uchylona wydaną decyzją, a jej okres obowiązywania częściowo pokrywa się z okresem wydanej decyzji, co jest niedopuszczalne. Ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje równoczesnego istnienia obowiązku odpłatności zarówno z umowy jak i z decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie sądowej skarżąca poparła skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019.2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonych decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ ani działający z upoważnienia Burmistrza [...] i Gminy Ł. K. Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. , ustalający dla E. B. odpłatność z tytułu pobytu A. S. w Domu Pomocy Społecznej w Kurozwękach, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji, nie naruszyło prawa w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem sprawy było ustalenie dla skarżącej odpłatności z tytułu pobytu jej matki w domu pomocy społecznej. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zasady umieszczania osób w domach pomocy społecznej i ustalania odpłatności za ich pobyt w tych domach reguluje ustawa o pomocy społecznej, przy czym w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie miały przepisy art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 2 lit. b), ust. 2d, ust. 2f i art. 103 ust. 2 tej ustawy.

W związku z tym, że sprawa wspomnianej odpłatności była już dwukrotnie rozstrzygana przez organ II instancji, a nadto pierwsze z tych rozstrzygnięć było kontrolowane przez WSA w Kielcach oraz w związku z tym, że jednym z zarzutów skargi było domniemane naruszenie przez organ II instancji zakazu reformationis in peius ustanowionego w art. 139 k.p.a., na wstępie należy odnieść się do tej kwestii.

Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Stosownie natomiast do treści art. 153 p.p.s.a., którego w skardze nie powołano, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przytoczone przepisy nie zostały w niniejszej sprawie naruszone.

Zaskarżoną obecnie decyzją z [...] czerwca 2021 r. SKO w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] listopada 2020 r. O naruszeniu zakazu z art. 139 k.p.a. nie może więc być w tym wypadku mowy, skoro w wyniku odwołania E. B. nie doszło do jakiejkolwiek zmiany zapadłej w I instancji decyzji. Uchylona natomiast została na skutek odwołania skarżącej poprzednia decyzja wydana w niniejszej sprawie w dniu 12 marca 2019 r. z upoważnienia Burmistrza [...] i Gminy Ł.. Wspomniana decyzja uchylająca SKO w K. z dnia 30 maja 2019 r. została jednak uchylona prawomocnym wyrokiem WSA w Kielcach z 24 października 2019 r. w sprawie II SA/Ke 560/19. Prawomocne wyeliminowanie z obrotu prawnego tamtej decyzji SKO w K. powoduje, że bezprzedmiotowa jest obecnie ocena, czy organ II instancji wydał ją wówczas na niekorzyść strony odwołującej się. Wiążąca natomiast w niniejszej sprawie zarówno dla organów administracji, jak i dla sądu, jest ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone we wspomnianym wyroku WSA w Kielcach z 24 października 2019 r. Ponieważ jednak powodem uchylenia przez WSA w Kielcach decyzji SKO w K. z dnia [...] maja 2019 r. było jedynie naruszenie przepisów postępowania polegające na uchyleniu pisma przewodniego organu I instancji przekazującego odwołanie strony z dnia 5 marca 2019 r. od decyzji tego organu z dnia 26 lutego 2019 r., co oznaczało brak rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 k.p.a. w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. w odniesieniu do zakwestionowanej przez skarżącą decyzji, a więc i brak rozstrzygnięcia sprawy przez Kolegium, w uzasadnieniu wspomnianego wyroku WSA w Kielcach nie znalazła się jakakolwiek ocena prawna, czy też wskazania co do dalszego postępowania dotyczące okoliczności spornych w niniejszej sprawie. Natomiast wskazania zawarte w tamtym wyroku WSA w Kielcach zostały w całości wykonane przez SKO w K., gdyż w dniu 29 kwietnia 2020 r. wydało ono decyzję uchylającą decyzję organu I instancji z 26 lutego 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podejmując swoje rozstrzygnięcie w odniesieniu do zakwestionowanej odwołaniem decyzji organu I instancji z dnia 26 lutego 2019 r. Decyzja ta nie została przy tym zaskarżona do sądu administracyjnego, w związku z czym stała się prawomocna. Ponieważ natomiast zakaz z art. 139 k.p.a. odnosi się jedynie do wydanej w danej sprawie decyzji organu odwoławczego, podjętej w wyniku kontroli poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w związku z czym nie tylko nie obejmuje on decyzji o charakterze kasacyjnym (a więc decyzji, które nie orzekają merytorycznie), ale też nie wiąże organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co ma miejsce również wtedy, gdy rozstrzygnięcia organów zostaną uchylone przez sąd administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2021 r., II OSK 2/21) – przy wydawaniu obecnie zaskarżonej decyzji SKO w K. utrzymującej kolejną, trzecią już w sprawie decyzję wydaną przez organ I instancji w dniu 30 listopada 2020 r., nie mogło dojść do zarzucanego naruszenia zakazu z art. 139 k.p.a. Wbrew omawianemu zarzutowi skargi organ II instancji nie był już bowiem związany decyzjami wydawanymi przy poprzednim rozpoznawaniu sprawy.

Takie związanie tym bardziej nie mogło odnosić skutku, jaki przypisuje mu skarżąca, że obecnie utrzymana w mocy decyzja organu I instancji z 30 listopada 2020 r., obejmowała swoim rozstrzygnięciem kolejne okresy pobytu matki skarżącej w domu pomocy społecznej, za które zasadnie ustalono kolejne kwoty odpłatności. Możliwość objęcia rozstrzygnięciem tych kolejnych okresów poprzedzających wydaną obecnie w sprawie decyzję, wynika natomiast z tego, że wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. może mieć skutek wsteczny, gdy konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa, którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że treść art. 59 ust. 1 u.p.s., w którym mowa o "decyzji ustalającej opłatę", wskazuje na konstytutywny charakter tego aktu. Oznacza to, że wydanie decyzji ustalającej wysokość świadczenia ma charakter konstytutywny, bo tworzy w stosunku do poszczególnych osób zobowiązanych stosunki prawne, przy czym następuje to z mocy samej decyzji. Jednak deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. Kwestia tego, jaki skutek - ex tunc czy ex nunc - ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Biorąc pod uwagę fakt, że decyzja ustalająca opłatę na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa, którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., wydanie takiej decyzji może mieć skutek wsteczny (por. wyroki NSA z dnia: 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2763/16, 22 września 2017 r., sygn. akt I OSK 704/17 oraz powołane w nich orzecznictwo i literatura, 6 września 2018 r., I OSK 48/17, wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1415/16, w Lublinie z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 720/18 i w Kielcach z 9 października 2019 r., II SA/Ke 486/19).

Przedstawione poglądy, które Sąd w niniejszym składzie podziela powodują, że niezasadny był zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji ustalającej dla skarżącej odpłatność za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej z datą wsteczną.

Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej sprowadzający się do twierdzenia, że niezasadne było wydawanie w sprawie jakiejkolwiek decyzji dotyczącej ustalenia odpłatność za pobyt A. S. w Domu Pomocy Społecznej w Kurozwękach, ponieważ pomiędzy organem, a skarżącą istniała ważna umowa ustalająca wysokość tej odpłatności, która to umowa nie została zmieniona, ani uchylona.

Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy, ewentualnie w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Zatem umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., służy jedynie określeniu wysokości opłaty, natomiast sam obowiązek jej uiszczenia wynika z mocy ustawy, a nie z umowy (por wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 czerwca 2019 r., II SA/Bd 306/19).

Z § 3 umowy z 7 lipca 2020 r., na którą powołuje się skarżąca wynika, że kwota 150 zł miesięcznie została określona w tej umowie "tytułem partycypacji zobowiązanej do ponoszenia opłaty w kosztach utrzymania w DPS osoby umieszczonej", tj. A. S.. Taki zapis w kontekście wyjaśnionego wyżej charakteru tej umowy należy odczytywać jako określający dobrowolną, tylko częściową partycypację w kosztach utrzymania osoby umieszczonej w DPS, które to pełne, obciążające daną osobę koszty wynikają ze szczegółowego wyliczenia opartego na treści art. 61ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.

Ponadto w okolicznościach sprawy należy zauważyć, że od momentu zaproponowania skarżącej w piśmie z 6 października 2020 r. zawarcia nowej umowy dotyczącej ustalenia odpłatności za pobyt jej matki w DPS w Kurozwękach (k. 285 akt administracyjnych), która to propozycja została w całości przez skarżącą odrzucona (oświadczenie – k. 303), zmaterializowały się określone w art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, (a nie w art. 61 ust. 2e, jak błędnie, ale bez wpływu na wynik sprawy wskazał organ), przesłanki wydania decyzji ustalającej wysokość opłat za pobyt A. S. w DPS. Zgodnie z tym przepisem bowiem, w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2.

Należy przy tym zauważyć, że we wspomnianym piśmie z 6 października 2020 r. organ zaproponował zawarcie umowy obejmującej ustalenie odpłatności matki skarżącej za pobyt w DPS za cały okres jej pobytu w tym DPS, tj. od 21 sierpnia 2018 r. Możliwość objęcia taką propozycją okresu minionego została już wyżej wyjaśniona. Dlatego omawiany zarzut skargi nie mógł odnieść skutku.

Wbrew zarzutom skarżącej dotyczącym zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, prawidłowo ustalone zostały dochody rodziny skarżącej, które stosownie do treści art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) ustawy o pomocy społecznej decydują zarówno o istnieniu obowiązku wnoszenia opłat za pobyt wstępnego w domu pomocy społecznej, jak i o ich wysokości. Ocenę zasadności wspomnianych zarzutów naruszenia przepisów postępowania determinuje rozstrzygnięcie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 3 i 11 ustawy o pomocy społecznej, w związku z czym w pierwszej kolejności należy odnieść się do ostatnio wymienionych zarzutów.

Podnoszona przez skarżącą kwestia zdefiniowania w ustawie o pomocy społecznej pojęcia dochodu na potrzeby oceny, czy podlegał wliczeniu do tego dochodu hipoteczny kredyt mieszkaniowy w kwocie 240.000 zł wypłacony skarżącej i jej mężowi w transzach poczynając od 17 lipca 2018 r. na dokończenie budowy domu jednorodzinnego, jest przedmiotem rozważań w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, a także wypowiedzi doktryny. Skarżąca powołała się w tym zakresie na wyrok NSA z 20 listopada 2001 r., II SA/Ka 460/01. Wyrażony jednak w tym wyroku pogląd dotyczył wykładni art. 2a ust. 1 pkt 2 nieobowiązującej od 17 lat ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 1998.64.414 t.j.). Również powołany w skardze wyrok pochodzi z okresu sprzed wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W orzeczeniach wydanych na gruncie obecnie obowiązującej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie przyjmuje, że w myśl przepisów ustawy o pomocy społecznej pożyczka jest wliczana do dochodu, zaś katalog odliczeń i pomniejszeń dochodu wymieniony w art. 8 ust. 3 i 4 jest zamknięty. Pomoc społeczna jest instytucją publiczną mającą na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, które nie dysponują środkami finansowymi na poziomie ustalonego kryterium dochodowego - w dacie ubiegania się o pomoc społeczną. Z tej przyczyny nie ma znaczenia tytuł i źródło uzyskiwania tych środków, albowiem pożyczka, podobnie jak kredyt, jest przychodem mogącym stanowić źródło utrzymania w okresie dysponowania kwotą pożyczki (kredytu). Dlatego też nawet kwoty pożyczek, kredytów, wydatkowanych na podstawowe utrzymanie stanowią z punktu widzenia ustawy o pomocy społecznej przychód podlegający wliczeniu do dochodu. Warunkiem uznania środków pieniężnych za dochód jest przychód, czyli określone przysporzenie finansowe. Ustawodawca nie definiuje przychodu, nie łączy go z działalnością zarobkową, wręcz przeciwnie - traktuje go bardzo szeroko niezależnie od źródła i tytułu jego otrzymania. Takie ujęcie pozwala zaliczyć do dochodu różne przysporzenia, które na podstawie odrębnych przepisów, np. podatkowych, nie są kwalifikowane jako dochód. Przykładowo można wymienić zwrot nadpłaconego podatku, przyznanie kredytu czy odszkodowanie z tytułu wypadku (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna, Komentarz, LEX 2014). Podobnie należy ocenić uzyskanie dochodu w wyniku pożyczki. Tego rodzaju dochód nie został wyłączony w art. 8 ust. 3 ani ust. 4 ustawy o pomocy społecznej z oceny sytuacji dochodowej osób ubiegających się o pomoc lub z niej korzystających. Pomoc społeczna jest instytucją publiczną mającą na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, które nie dysponują środkami finansowymi na poziomie ustalonego kryterium dochodowego - w dacie ubiegania się o pomoc społeczną. Z tej przyczyny nie ma znaczenia tytuł ani źródło uzyskiwania tych środków, a pożyczka jest dochodem mogącym stanowić źródło utrzymania. Dlatego też pożyczka, z punktu widzenia ustawy o pomocy społecznej, stanowi dochód i musi być uwzględniona przy ustalaniu sytuacji dochodowej osoby ubiegającej się o świadczenie. W wyroku z 8 grudnia 2006 r., I OSK 700/06 (LEX nr 320923), Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że katalog obciążeń pomniejszających dochód, jak i katalog przychodów odliczonych od dochodu są na gruncie ustawy o pomocy społecznej zamknięte. Zarówno katalog odliczeń, jak i katalog pomniejszeń nie obejmują kwot uzyskanych z tytułu pożyczki. W żadnym przepisie ustawy nie postanowiono, iż kwota pożyczki nie podlega zaliczeniu do dochodu, bądź że kwota ta podlega odliczeniu od dochodu. Dlatego też kwoty pożyczek, kredytów, wydatkowanych na podstawowe utrzymanie stanowią z punktu widzenia ustawy o pomocy społecznej dochód podlegający wliczeniu do dochodu, o którym stanowi ustawa o pomocy społecznej (por. wyroki NSA: z 8 grudnia 2006 r., sygn. I OSK 700/06, publ. Lex nr 320923, z 23 czerwca 2009, sygn. I OSK 1249/08, z 3 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1117/12, z 9 stycznia 2015 r., I OSK 1541/13, z 27 listopada 2015 r., I OSK 739/14, z 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1631/14, z 28 października 2016 r., I OSK 431/15 publ.www.nsa.gov.pl). Pogląd taki zaakceptowano również w doktrynie (Iwona Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wydanie VI. KEX/el. 2021. Komentarz do art. 8).

Podzielając powyższe poglądy należy dodać, że określone w art. 61 ustawy o pomocy społecznej zasady wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej są również formą pomocy społecznej. Określają one bowiem kolejność, w jakiej obowiązane są do wnoszenia tych opłat poszczególne podmioty oraz ścisłe kryteria obliczania tych opłat. Istotą tych kryteriów jest przy tym ograniczenie wysokości odpłatności w taki sposób, aby obciążająca danego zobowiązanego kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty, nie była niższa niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub na osobę w rodzinie. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 i ust. 2b przy tym, różnicę między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 i w ust. 2a, wnosi ostatecznie gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Taka regulacja oznacza więc, że wysokość dochodu osoby w rodzinie ma rozstrzygający wpływ na to, czy osoba ta będzie obciążona w większej wysokości opłatą za pobyt osoby dla niej bliskiej w DPS, czy też tę nadwyżkę pokryje odpowiednia gmina z środków publicznych. Oznacza to, zdaniem Sądu, konieczność stosowanie do obliczania dochodu osób obowiązanych do wnoszenia tych opłat, tych samych zasad, które dotyczą wszystkich osób korzystających z pomocy społecznej.

Zamieszczenie przepisów art. 59-64 w przepisach ustawy o pomocy społecznej oznacza ponadto, że również do tej formy pomocy społecznej mają zastosowanie określone w art. 2 ust. 1 i art. 3 zasady i cele pomocy społecznej. Zgodnie z nimi natomiast pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Odnosząc takie zasady do okoliczności niniejszej sprawy nie może być, zdaniem Sądu, wątpliwości co do tego, że ewentualne wątpliwości co do wykładni art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej przy ocenie kluczowej dla sprawy kwestii możliwości wliczenia do tego dochodu hipotecznego kredytu mieszkaniowego w kwocie 240.000 zł wypłaconego skarżącej i jej mężowi w transzach poczynając od 17 lipca 2018 r. na dokończenie budowy domu jednorodzinnego, powinny być rozstrzygane tak, jak to uczyniono w zaskarżonych decyzjach. Kwota tego kredytu i cel na który został przeznaczony nie pozwala przy tym na przyjęcie, że skarżąca, czy jej rodzina wymaga pomocy ze środków publicznych w ramach systemu pomocy społecznej i że taka pomoc będzie zmierzać do zaspokojenia ich niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego (k. 199 akt administracyjnych) wynika bowiem, że potrzeby mieszkaniowe rodziny skarżącej są zaspokojone w formie wynajmu samodzielnego, 3-izbowego mieszkanie wyposażonego w instalację wody, zimnej i ciepłej, ogrzewanie centralne gazowe, telefon, łazienkę, wc i 4 miejsca do spania.

Przyjęta powyżej wykładnia przepisów prawa powoduje, że bezprzedmiotowe były zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 kpa i art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego, a także dokonanie niewłaściwej oceny dowodów skutkującej zwiększeniem miesięcznego, bieżącego dochodu rodziny w szczególności polegającym na uznaniu, że kredyt jest dochodem skarżącej, zupełnym pominięciu okoliczności, że przyznany kredyt był kredytem hipotecznym, rozliczanym w transzach na podstawie wykonanych robót budowlanych, a tym samym nie mógł być przeznaczony na dowolny cel; zupełnym pominięciu konieczności spłaty rat przez skarżącą z tytułu zaciągniętego kredytu.

Zasadne było natomiast doliczenie do dochodu rodziny skarżącej, od którego zależała wysokość ustalonych w sprawie odpłatności z tytułu pobytu matki skarżącej w DPS, całej kwoty uzyskanego przez nich kredytu, rozliczonego w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy według zasad określonych w art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z nim, w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty:

1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej,

2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie

- kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony.

Przepis ten został w sprawie ściśle zastosowany, w efekcie czego dochód z tytułu zaciągniętego przez skarżącą i jej męża kredytu mógł być wliczony do dochodu rodziny jedynie przez okres 12 miesięcy poczynając od miesiąca, w którym kredyt został wypłacony. Ponieważ wypłata kredytu nastąpiła w lipcu 2018 r., zasadnie podzielono jego kwotę na 12 miesięcy, co dało 20 000 zł miesięcznie i tę kwotę uwzględniono w dochodzie rodziny przez kolejnych 12 miesięcy do 30 czerwca 2019 r.

Zaprezentowane w skardze rozumienie art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej jest całkowicie błędne. W przepisie tym nie ma mowy o "rocznym terminie kwalifikowania kredytu do dochodu", po upływie którego takie zaliczenie nie jest już możliwe, tylko o okresie 12 miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym kredyt został wypłacony, w ciągu których kwota takiego dochodu podlega rozliczeniu w równych częściach. Ponieważ wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. może mieć skutek wsteczny, gdyż konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa, którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., możliwość zaliczenia jednorazowego dochodu, o jakim mowa w art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej, nie jest ograniczona terminem, o którym mowa w omawianym zarzucie skargi.

Przedstawione wyżej rozważania i bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego na temat możliwości zaliczania kredytu do dochodu, o jakim mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej oznacza, że nie istnieje utrwalona praktyka, na którą powołano się w zarzucie skargi dotyczącym naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. Dlatego i ten zarzut skargi nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Uwzględniając powyższe rozważania, bezzasadność zarzutów podniesionych w skardze oraz brak okoliczności podważających zaskarżoną decyzję, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.