Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1144/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.183 § 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2 , 141 § 4, 151, 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 185 § 1 i 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.97 § 1 pkt 4, 75, 77 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska del. WSA Iwona Kosińska(spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 113/09 w sprawie ze skargi T. Z. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz T. Z. kwotę 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 113/09, po rozpatrzeniu skargi T. Z. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., po rozpatrzeniu zażalenia T. Z. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie orzeczenia odszkodowania za nieruchomość rolną, przejętą na rzecz Państwa decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...], do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...] wydaną na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14, ze zm.), przejął na rzecz Państwa nieruchomość rolną składającą się z działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,2913 ha, wchodzącą w skład gospodarstwa rolnego położonego w Z., stanowiącego wcześniej współwłasność I. C., C. C. i K. R. Następnie Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] stwierdził, że powyższa decyzja Prezydenta Miasta Z. wydana została z naruszeniem prawa. T. Z. wystąpiła z wnioskiem o odszkodowanie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewoda Śląski zawiesił z urzędu postępowanie odszkodowawcze w niniejszej sprawie. Niezgadzając się z tym orzeczeniem T. Z. złożyła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zażalenie. Po jego rozpatrzeniu organ odwoławczy stanął na stanowisku, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniała przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 kpa podstawa obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego do momentu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, jakim jest zbadanie zgodności z prawem decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2004 r. Zdaniem tego organu ocena zasadności powyższej decyzji w kontekście zmiany linii orzeczniczej sądów administracyjnych co do właściwości przeprowadzania postępowań w trybie art. 156 kpa w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych jest istotnym elementem toczącego się postępowania odszkodowawczego. Brak jednoznacznego rozstrzygnięcia powyższej kwestii doprowadzić może do tego, że decyzja wydana na podstawie art. 160 kpa podjęta zostanie w następstwie aktu administracyjnego, który zawiera kwalifikowaną wadę prawną, polegającą na wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 §1 pkt 1 kpa).

Skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. Z. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Stwierdziła, że narusza ono art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie skarżącej zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego może mieć miejsce w przypadku, gdy postępowanie w sprawie zagadnienia wstępnego ma charakter zindywidualizowany, zaadresowane jest do określonej ściśle strony i rzutuje na jej prawa lub obowiązki, nie zaś jak twierdzi Wojewoda Śląski i Minister, gdy chodzi o ustalenie linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca stwierdziła ponadto, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga, aby istniał bezpośredni związek przyczynowy między rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji a uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Gdy w sprawie pojawia się natomiast zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, jak np. zmiana linii orzeczniczej sądów administracyjnych, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Skarżąca stwierdziła także, że skonkretyzowany przypadek wystąpiłby dopiero w sytuacji wznowienia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych, natomiast w niniejszej sprawie zarówno Wojewoda, jak i organ odwoławczy nie wykazali jakichkolwiek działań w zakresie uchylenia ostatecznych decyzji dotyczących niesłuszności wywłaszczeń, a jedynie powołali się ogólnie na ustalenia linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Tymczasem wykładnia dokonana przez sądy administracyjne nie stanowi powszechnie obowiązującego prawa, ani nie powoduje automatycznej nieważności decyzji z nią sprzecznych. Tego typu argument nie może więc blokować postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2009 r. wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 97 § 1 kpa, który wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Przywołując brzmienie powyższego przepisu Sąd I instancji stanął na stanowisku, że wyraźnie wskazuje ono, iż w przypadku wystąpienia jednej z wyliczonych w tym przepisie podstaw organ obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie. Z urzędu także w trakcie postępowania organ ma obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania. Stosownie do pkt 4 powyżej powołanego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie Sądu I instancji w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ obowiązany jest zatem zawiesić postępowanie. Sąd wyjaśnił, że przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ administracji publicznej obowiązany jest ponadto, jak trafnie wskazuje na to w skardze skarżąca, ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. Z powyższego w ocenie Sądu wynika, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek:

a) postępowanie administracyjne jest w toku,

b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd,

c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

Następnie przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji uznał, że rację ma Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, gdy twierdzi, iż rozstrzygnięcie kwestii zgodności z prawem decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2004 r., w kontekście prawidłowości ustalenia właściwości organów w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, stanowi w sprawie dotyczącej orzeczenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa zagadnienie wstępne obligujące organ do zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tego stanowiska Sąd zwrócił uwagę, że wszczęte w trybie art. 160 kpa na wniosek skarżącej postępowanie w sprawie orzeczenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa na mocy przepisów ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych toczy się w następstwie wydanej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2004 r. stwierdzającej, że Prezydent Miasta Z. dokonując wykupu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, naruszył przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Brak jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii zgodności z prawem decyzji Wojewody Śląskiego może doprowadzić do sytuacji, że decyzja wydana na podstawie art. 160 kpa zostanie wydana na podstawie aktu administracyjnego, który zawiera kwalifikowaną wadę prawną. W związku z tym Sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi organ zasadnie stwierdził, iż w trakcie toczącego postępowania w sprawie o orzeczenie odszkodowania powstała sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania. Wydanie decyzji o odszkodowaniu będzie, w ocenie Sądu I instancji, możliwe dopiero po zbadaniu zgodności z prawem decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2004 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) oddalił złożoną skargę.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła T. Z. W złożonej skardze skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 75, 77 § 1 kpa poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy polegające na nieustaleniu, czy wszczęto jakiekolwiek postępowanie dotyczące wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., jest to zatem uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Sąd I instancji ustalił, że do opisanego naruszenia przepisów doszło, spowodowałoby to konieczność uwzględnienia skargi w całości,

- art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do treści zarzutów skargi i ich nieprzeanalizowanie, w szczególności nieodniesienie się przez Sąd I instancji do uzasadnienia prawnego skargi dotyczącego utrwalonego sposobu wykładni art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie autora skargi kasacyjnej gdyby Sąd I instancji przeanalizował te argumenty mógłby wydać wyrok zgodny z żądaniem skargi, oraz

- art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na jego błędnej wykładni, w myśl której pomimo braku jakiekolwiek postępowania dotyczącego wyeliminowania rzekomo wadliwej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2004 r. z obrotu prawnego, a także poprzez przyjęcie, że kwestia procesowa może być zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz poprzez pominięcie faktu, iż w niniejszej sprawie brak jest jakiegokolwiek zagadnienia wstępnego, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powołuje się na rozbieżności w orzecznictwie; właściwa wykładnia powołanych przepisów winna doprowadzić do wniosku, że w sprawie brak jest jakiegokolwiek zagadnienia wstępnego, jak również nie toczy się i nie będzie wszczęte żądne postępowanie zmierzające do uchylenia prawomocnej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2004 r.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano m.in. liczne orzecznictwo sądowe oraz poglądy doktryny na poparcie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione.

Za zasadny w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 141 § 4 uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Tymczasem Sąd I instancji uzasadniając zaskarżony wyrok nie odniósł się do istotnych zarzutów skargi, pomijając przy tym w swych rozważaniach, a następnie i ocenie podnoszone przez skarżącą okoliczności mające świadczyć o braku spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki wystąpienia zagadnienia wstępnego warunkującej możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ z urzędu. Jest to istotna kwestia, na którą trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, ponieważ organy orzekające motywując zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie odwoływały się jedynie do kwestii zmiany linii orzeczniczej, czyli okoliczności, która samodzielnie nie może stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Ten zarzut skargi w całości umknął natomiast uwadze Sądu I instancji, czyniąc tym samym postawiony w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej za uzasadniony. Brak analizy tych istotnych dla oceny prawidłowości zawieszenia postępowania kwestii zarówno przez Sąd I instancji, jak i przez organy orzekające powoduje, że brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, że wszystkie ustawowe przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 kpa wystąpiły w niniejszej sprawie. Brak natomiast istnienia choćby jednej z nich skutkuje brakiem możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Przytoczone wyżej okoliczności w zestawieniu z treścią uzasadnień zaskarżonych orzeczeń winny były stanowić przedmiot oceny Sądu I instancji w celu ustalenia, czy w niniejszej sprawie zaistniała rzeczywiście kwestia prejudycjalna, o jakiej mowa w kontrolowanym postanowieniu, oraz czy zostały spełnione wszystkie wymagane prawem przesłanki warunkujące możliwość zawieszenia przez organ z urzędu postępowania administracyjnego. Dopiero bowiem dokonanie przez Sąd I instancji takiej analizy rozpoznawanej sprawy pozwoliłoby na odparcie zarzutów strony skarżącej zawartych w złożonej kasacji.

W konsekwencji powyższego za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym w związku z art. 75, 77 § 1 kpa poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Sąd I instancji ma obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Dopiero po pozytywnym zweryfikowaniu tych kwestii sąd ocenia, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Stosownie zaś do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym Sąd I instancji jest obowiązany do badania z urzędu wszystkich przesłanek zaskarżonych orzeczeń. W niniejszej sprawie dotyczącej oceny prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego Sąd I instancji obowiązany był zatem zbadać, czy na dzień wydania zaskarżonego postanowienia w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, warunkujące możliwość skorzystania przez organ administracji publicznej z tej instytucji. Wszystkie bowiem przesłanki zawieszenia postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 kpa muszą być łącznie spełnione, aby organ orzekający mógł zgodnie z prawem z urzędu zawiesić toczące się postępowanie administracyjne. Temu zaś obowiązkowi jak wynika z akt sprawy ani organy prowadząc postępowanie wyjaśniające, ani Sąd I instancji rozpatrując złożoną skargę nie sprostały. Zarówno w aktach administracyjnych, jak i sądowych brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że w niniejszej sprawie, na obecnym etapie jej rozpatrywania, zaistniały ustawowe przesłanki do zawieszenia postępowania, a mimo tego organy rozpatrujące sprawę wydały takie postanowienia, a Sąd I instancji przychylił się do zasadności takiego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne w rozumieniu przytoczonego przepisu to okoliczność warunkująca rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, przy czym ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. W konsekwencji między zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej musi istnieć związek przyczynowy. Zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego następuje z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Sądu I instancji zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym wszystkie wynikające z treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa przesłanki muszą wystąpić łącznie w rozpatrywanej sprawie. Niestety umknęło uwadze Sądu I instancji, że przed wydaniem zaskarżonych orzeczeń ani organ I, ani organ II instancji nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego mającego na celu sprawdzenie (mimo podniesionych w tym zakresie zarzutów zażalenia) czy w ogóle zostało wszczęte i czy toczy się w tzw. trybie nadzoru postępowanie administracyjne zmierzające do zweryfikowania prawidłowości decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2004 r., a jest to podstawowa przesłanka możliwości skorzystania przez organ orzekający z trybu zawieszenia postępowania z urzędu, bowiem postępowanie ze względu na rozstrzygnięcie którego ma zostać zawieszone postępowanie administracyjne musi być już wszczęte by spełniona była jedna z ustawowych przesłanek wynikająca z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Podkreślić przy tym należy, że ani z akt sprawy, ani z uzasadnienia kwestionowanych orzeczeń, nie wynika by wszczęte zostało jakiekolwiek postępowanie nadzorcze zmierzające do weryfikacji prawidłowości wydania przez Wojewodę Śląskiego decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. Niezasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy przed podjęciem rozstrzygnięcia prawidłowo wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy.

Nie są natomiast uzasadnione postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Artykuł 1 § 1 i § 2 wskazanej ustawy jest bowiem przepisem prawa ustrojowego, który wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Sąd mógłby naruszyć wskazane przepisy odmawiając rozpoznania skargi, mimo jej wniesienia z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła. Natomiast zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a musi zawsze istnieć w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego. Ani w złożonej skardze kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie ma takiego powiązania. Oznacza to, że w tym zakresie wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych uniemożliwia dokonanie właściwej kontroli kasacyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. W konsekwencji kwestia powyższego zarzutu musi pozostać poza zakresem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W tej sytuacji na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym Sąd uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym.