Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 292/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 69,
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 1,5a, art.3ust. 1a, art.4 ust. 1,2,
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: art. 7,,77 par.1, art. 15,,art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę .


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] odmówił "D" Sp. w S. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej nr działki [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji, powołując się na treść art. 1 i art. 5 a ustawy

z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2012 r., poz. 83) wskazał, że wartość nieruchomości do ustalenia opłaty za przekształcenie określono na kwotę [...] zł. Podstawę wyliczenia stanowiła ugoda zawarta pomiędzy Prezydentem Miasta S., a "D" Spółką w sprawie ustalenia, z dniem 1 stycznia 2012 r., opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, zatwierdzona następnie postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...].

Prezydent Miasta S. podał, że biorąc za podstawę art. 69 ustawy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) w związku z § 29 i § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września

2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

(Dz.U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.) wartość prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości ustalona została na kwotę [...] zł, a opłata za przekształcenie w wysokości [...] zł.

Organ I instancji wskazał, że powyższe ustalenia nie były przez stronę kwestionowane. Kwestią sporną jest występowanie pomocy publicznej przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności o czym mowa

w art. 5a ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz.U. Nr 296, poz. 1590 ).

Organ I instancji wyjaśnił, że wcześniejszą decyzją z [...] Prezydent Miasta S. odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na niezłożenie przez "D" Sp. dokumentów dotyczących udzielenia w przedmiotowej sprawie pomocy publicznej.

W wyniku złożenia odwołania przez "D" Sp. Wojewoda Z., decyzją z dnia [...] uchylił zakwestionowaną decyzję Prezydenta Miasta S. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na niedopełnienie przez organ I instancji obowiązków wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta S. podtrzymał swoje stanowisko o występowaniu w niniejszej sprawie pomocy publicznej. Natomiast zdaniem wnioskodawcy nie zostały spełnione przesłanki, aby uznać, że taka pomoc zachodzi, a żądanie organu dotyczące złożenia stosownych dokumentów jest bezzasadne.

W tym stanie rzeczy organ I instancji uznał, że brak jest podstaw formalnych

do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności

ww. nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji "D" Sp. zarzuciła niezasadne

i niezgodne z obowiązującym prawem przyjęcie przez organ pierwszej instancji,

że w niniejszej sprawie dochodzi do udzielenia pomocy publicznej. Na poparcie swojego stanowiska Spółka powołała się na opinię [...] oraz na decyzję Wojewody z dnia [...] Ponadto zakwestionowała szereg przesłanek, które stanęły u podstaw stanowiska organu orzekającego, m.in. prawidłowość zastosowania tzw. testu prywatnego inwestora.

Zdaniem strony, organ oparł się na interpretacji prawa nieposiadającej wymaganych walorów merytorycznych i normatywnych (brak oficjalnej decyzji Komisji Europejskiej, na której to stanowisko powołał się organ orzekający). Jednocześnie Spółka zwróciła uwagę, że szereg uprawnionych organów w dalszym ciągu dokonuje przekształcenia, nie żądając od przedsiębiorców składania dokumentów w sprawie udzielenia pomocy publicznej.

W ocenie Spółki, Prezydent Miasta S. dopuścił się naruszenia zasad K.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne swojej decyzji oraz powołanie się na dokumenty, z którymi nie została zapoznana w toku postępowania.

Mając na uwadze powyższe, "D" Sp. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez orzeczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 1a z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz.83), po rozpatrzeniu odwołania "D" Sp. w S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że decydująca dla oceny prawidłowości podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia jest kwestia potencjalnego występowania w niniejszej sprawie pomocy publicznej.

Dla uznania, że w konkretnej sprawie wystąpiła pomoc publiczna muszą bowiem wystąpić łącznie następujące przesłanki:

* udzielana jest ona przedsiębiorcy przez państwo lub ze środków państwowych;

* przedsiębiorca uzyskuje przysporzenie na warunkach korzystniejszych od oferowanych na rynku;

* ma charakter selektywny (uprzywilejowuje określone przedsiębiorstwo lub przedsiębiorstwa albo produkcję określonych towarów);

* grozi zakłóceniem lub zakłóca konkurencję oraz wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi UE.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że Komisja Europejska zakwestionowała mechanizm ustalania opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego

w prawo własności nieruchomości na rzecz przedsiębiorcy (niezależnie od tego, czy opłata jest rozłożona na raty lub czy została udzielona bonifikata), jako - jej zdaniem - korzystniejszy od warunków rynkowych.

Uznając zastrzeżenia Komisji Europejskiej wskazujące na preferencyjny charakter ustalania odpłatności z tytułu nabycia prawa własności nieruchomości publicznych, aby uniknąć wydania przez Komisję decyzji negatywnej, pismem z dnia

[...], władze polskie wycofały notyfikację przedmiotowego mechanizmu oraz zobowiązały się do podjęcia prac zmierzających do nowelizacji przepisów dotyczących ustalania odpłatności za nabycie nieruchomości publicznych przez użytkowników wieczystych tych nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe, Wojewoda - pismem z dnia 23 stycznia 2014 r. oraz ponownie, pismem z dnia 12 marca 2014 r. - zwrócił się do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z prośbą o udzielenie wytycznych w zakresie prowadzenia postępowań oraz rozpatrywania odwołań w przedmiotowych sprawach.

Pismem z dnia 31 marca 2014 r., znak [...], Ministerstwo podało, że w związku z zastrzeżeniami Komisji Europejskiej resort podjął prace legislacyjne nad zmianą przepisów ustawy o przekształceniu (...) oraz przepisów o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, Ministerstwo poinformowało, że do czasu zmiany ww. przepisów obowiązują przepisy dotychczasowe, w tym również art. 5a ww. ustawy, odsyłający do stosowania przepisów o pomocy publicznej.

Zdaniem organu odwoławczego, oznacza to, że właściwy organ wydający decyzję, zobowiązany jest zbadać, czy przekształcenie będzie skutkować udzieleniem przez państwo pomocy publicznej. Dopuszczalny limit pomocy publicznej, która może zostać udzielona przedsiębiorcy przez państwo członkowskie wynosi 200 tysięcy euro w ciągu trzech kolejnych lat podatkowych (pomoc de minimis). Pozostałe przypadki udzielenia pomocy publicznej przewyższające podany limit podlegają indywidualnej notyfikacji Komisji Europejskiej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji dokonał analizy wszystkich przesłanek stanowiących o wystąpieniu pomocy publicznej. Analizę tę -

w świetle całości materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie – organ odwoławczy uznał za dostateczną i upoważniającą do wydania przedmiotowej decyzji.

Odnośnie do przesłanki choćby potencjalnego zakłócenia konkurencji oraz wpływu na wymianę handlową między państwami członkowskimi UE organ zwrócił uwagę, że według opinii Prezesa UOKiK nr [...] z dnia 17 kwietnia 2013 r. zagrożenie naruszeniem konkurencji nie występuje jedynie wówczas, gdy na rynku

w ogóle nie ma towarów podobnych lub substytucyjnych w stosunku do tych, które oferuje beneficjent pomocy lub gdy na danym rynku w ogóle nikt nie świadczy usług, które świadczy beneficjent pomocy. Ponadto, Komisja Europejska co do zasady uznaje, że przesłanka ta jest spełniona w przypadku, gdy zachodzą pozostałe przesłanki z art. 107 ust. 1 TFUE, a obalenie tego domniemania wymaga przedstawienia szczegółowego uzasadnienia. Przesłanka udzielenia ewentualnej pomocy przez państwo lub ze środków państwowych, zdaniem Wojewody, nie wydaje się budzić wątpliwości.

W kwestii zarzutu odwołania dotyczącego prawidłowości i zasadności zastosowania przez KE testu prywatnego inwestora, Wojewoda zwrócił uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia

2014 r., sygn. II SA/Sz 672/14, oddalający skargę przedsiębiorcy, który podnosił podobne zarzuty w analogicznej sprawie. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, jest dyskusyjne, czy uwagi na temat przymusowej sytuacji publicznego właściciela, który - w odróżnieniu od właściciela prywatnego nie ma możliwości sprzedaży nieruchomości obciążonej prawem wieczystego użytkowania jakiemukolwiek podmiotowi na rynku, lecz może ją sprzedać wyłącznie wieczystemu użytkownikowi lub innej jednostce samorządu terytorialnego (co rzutuje na wysokość możliwej do uzyskania ceny) faktycznie wspierają stanowisko strony, która zaprzecza, aby przedsiębiorca uzyskiwał przysporzenie na warunkach korzystniejszych od oferowanych na rynku.

Wojewoda podkreślił, że decyzja z dnia [...] świadczy jedynie o tym, że organy administracji w wydawanych rozstrzygnięciach biorą pod uwagę zmieniające się interpretacje obowiązującego prawa, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Po wycofaniu przez Polskę notyfikacji zaznacza się bowiem wyraźna i konsekwentna zmiana treści opinii wydawanych w analogicznych sprawach przez UOKiK.

Natomiast konstatacja, że organ orzekający nie może dokonać przekształcenia, dopóki nie zostanie zapewniona jego zgodność z przepisami o pomocy publicznej, nie budzi wątpliwości organu odwoławczego i ma wyraźne oparcie w art. 5a ustawy o przekształceniu (...). Właśnie ta konkretna okoliczność doprowadziła do wydania decyzji odmownej w przedmiotowej sprawie oraz utrzymania tej decyzji w mocy. Z tej też przyczyny, w ocenie Wojewody, nie ma potrzeby odnoszenia się do wtórnej kwestii określenia wartości przedmiotowej nieruchomości.

Powołanie przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji cytatów z decyzji Wojewody wydanych w analogicznych sprawach nie narusza, zdaniem organu odwoławczego, zasad prowadzenia postępowania administracyjnego w stopniu, który wpływa na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "D" Sp. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 7 K.p.a. - wyrażające się w wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o okoliczność nieistotną na gruncie obowiązującego prawa dla rozstrzygnięcia sprawy,

tj. okoliczności wycofania przez stronę polską notyfikacji mechanizmu ustalania opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jako środka niestanowiącego pomocy publicznej, podczas gdy zgodnie z art. 7 K.p.a. organy administracji publicznej winny w rozstrzyganiu indywidualnych spraw kierować się wyłącznie przesłankami wynikającymi z przepisów prawa;

- art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 1, art. 2 , art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5a ustawy o przekształceniu (...) poprzez zaniechanie analizy konkretnej sprawy i ustalenie, że w tej indywidualnej sprawie zachodzi stan udzielenia pomocy publicznej poprzez oparcie się na wykładni przepisów ustawy, z której wynikałoby, że każde przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest pomocą publiczną;

- art. 15 K.p.a. - wyrażające się w braku dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wskutek zaniechania analizy konkretnej sprawy i ustalenie, że w tej indywidualnej sprawie zachodzi stan udzielenia pomocy publicznej bez zbadania wystąpienia w sprawie wszystkich przesłanek warunkujących wystąpienie pomocy publicznej i tym samym zaniechania merytorycznego rozpatrzenia żądania strony oraz ustosunkowania się do argumentów strony co do niewystępowania pomocy publicznej zgłoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji;

- art. 107 § 3 K.p.a. - wyrażające się w braku wykazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wystąpienia w sprawie wszystkich przesłanek warunkujących wystąpienie pomocy publicznej, w szczególności przyczyn, z który powodu organ odwoławczy nie uznał argumentów strony w tej kwestii.

Ponadto, Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego,

w szczególności:

- art. 5 a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię

i nienależyte zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, że przepis ten stanowiąc,

iż: "przepisy ustawy o przekształceniu (...) stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej" uniemożliwia dokonanie przekształcenie, jeżeli wnioskodawca nie złoży jednocześnie wniosku o udzielenie pomocy publicznej;

- art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5a ustawy o przekształceniu (...) poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi udzielenie pomocy publicznej;

- art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5a ustawy o przekształceniu (...) w zw. z art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2 ze zm.) - poprzez przyjęcie, że użytkownik wieczysty wskutek przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności uzyskuje korzyść majątkową dającą mu przewagę konkurencyjną na rynku.

W obszernym uzasadnieniu skargi, skarżąca Spółka powołując się literaturę przedmiotu sprawy, wskazała, że w przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może dojść do udzielenia pomocy de minimis,

w sytuacji, gdy:

nastąpi nieodpłatne przekształcenie;

od opłaty za przekształcenie udzielona zostanie bonifikata;

3) opłata za przekształcenie będzie rozłożona na raty, a oprocentowanie nieuiszczonej części opłaty będzie niższe od stopy rynkowej; dotyczy to także sytuacji, gdy stopa redyskonta weksli stosowana przez NBP jest niższa do stopy rynkowej - a tak jest zwykle.

Skarżąca podkreśliła, że w jej przypadku przekształcenie ma nastąpić odpłatnie, bez udzielenia bonifikaty, ponadto złożyła oświadczenie, że zamierza uiścić opłatę za przekształcenie jednorazowo, nie korzystając z możliwości rozłożenia płatności na raty. Tym samym wyżej wskazana hipotetyczna możliwość udzielenia pomocy publicznej przy przekształceniu nie zachodzi.

Odnosząc się do kwestii wystąpienia w sprawie wszystkich przesłanek warunkujących wystąpienie pomocy publicznej Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy, bardzo wybiórczo korzysta z opinii UOKiK nr [...] z dnia

17 kwietnia 2013 r. (wydanej w sprawie przekształcenia na rzecz "P" Spółki w S.), powołując się na te fragmenty, które mu pasują, a te które mu nie pasują pomija.

Zdaniem "D" Sp. istotnym jest to, że organ odwoławczy pomijając zbadanie występowania wszystkich czterech przesłanek warunkujących wystąpienie pomocy publicznej, nie podważył prawidłowości ww. opinii UOKiK, potwierdzającej stanowisko skarżącej, że niniejsza sprawa nie podlega przepisom dotyczącym pomocy publicznej z uwagi na brak co najmniej jednej z przesłanek wystąpienia pomocy publicznej, tj. tzw. uzyskania przez przedsiębiorstwo korzyści.

Skarżąca podkreśliła, że powołuje się na przedmiotową opinię UOKiK jako pochodzącą od organu właściwego w sprawach stosowania przepisów określających procedury i zasady postępowania w sprawach dotyczących pomocy publicznej zawartych w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.), jak również przepisów wspólnotowych odnoszących się do pomocy publicznej.

W ocenie Spółki, nie ma również podstaw do przyjęcia, że wskutek przekształcenia przedsiębiorca staje się bardziej konkurencyjny na rynku, nie ponosząc opłat za oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, bowiem opłata za użytkowanie wieczyste w żadnym razie nie stanowi formy spłaty wartości prawa, lecz wyłącznie wynagrodzenie za korzystanie z cudzej własności. Stąd brak podstaw do uznania, że w opłacie za przekształcenie powinny być wkalkulowane nieuiszczone opłaty za użytkowanie wieczyste. Ponadto, o konkurencyjności przedsiębiorstwa na rynku decydują jego aktywa, a nie pasywa. Im wyższe aktywa, tym większa aktywność danego przedsiębiorstwa na wspólnym rynku. Przedsiębiorstwo, które tak jak skarżąca deklaruje uiszczenie opłaty za przekształcenie, zdaniem Spółki, jednorazowo pomniejsza w ten sposób znacznie swoje aktywa, ograniczając przez to swoją pozycję na rynku, wskutek czego staje się mniej konkurencyjne wobec pozostałych przedsiębiorstw, które dzięki wyższym aktywom uzyskują nad nią w tym zakresie przewagę.

Skarżąca podkreśliła, że w przypadku uzyskania przekształcenia i związanego

z tym jednorazowego uiszczenia opłaty za przekształcenie nie będzie w stanie konkurować z innymi przedsiębiorstwami na rynku, np. w organizowanych przez podmioty publiczne przetargach, itp. W tej sytuacji należy uznać, że przekształcenie nie powoduje, że przedsiębiorstwo staje się bardziej konkurencyjne na rynku.

Spółka zarzuciła również, że organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie od ponownej decyzji organu I instancji wydanej w sprawie (wbrew swojemu wcześniejszemu wskazaniu) nie zbadał występowania wszystkich przesłanek warunkujących uznanie, że sprawa podlega przepisom o pomocy publicznej i tym samym nie rozpoznał istoty sprawy, naruszając zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że organ odwoławczy jedynie z racji treści art. 5a ustawy o przekształceniu (...) uznał, że niniejsza sprawa podlega przepisom dotyczącym pomocy publicznej, a nie dokonał zbadania wystąpienia w sprawie wszystkich czterech przesłanek pomocy publicznej. Z uzasadnienia decyzji wynika ponadto, że organ odwoławczy uznał, w związku z przepisem art. 5 a ustawy o przekształceniu (...), że niniejsza sprawa podlega przepisom o pomocy publicznej, wyłącznie z powodu wycofania przez stronę polską z uwagi na zastrzeżenia Komisji Europejskiej notyfikacji mechanizmu ustalania opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jako środka niestanowiącego pomocy publicznej, złożonej w celu uzyskania pewności prawnej.

Zdaniem Skarżącej, powyższe uzasadnia zarzut, że organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na ww. pozaprawnej okoliczności - przesłance nie wynikającej

z przepisów prawa - czym naruszył zasadę wyrażoną w art. 7 K.p.a., według której organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Natomiast brak wskazania przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z których powodu nie uznał jej stanowiska w kwestii niewystępowania w sprawie pomocy publicznej (w tym przyczyn, z powodu których nie uznał argumentów zgłoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji) powoduje, że zaskarżona decyzja nie posiada należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego w rozumieniu art. 107 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. pełnomocnik Skarżącej poparł skargę i zawarte w niej wnioski i wniósł o zobowiązanie organu, na podstawie art. 145 a § 1 P.p.s.a. do wydania decyzji o przekształceniu zgodnie z wnioskiem.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody Z. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta S.

z dnia 19 sierpnia 2014 r. r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Materialnoprawną podstawą zakwestionowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego

w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. Nr 83) –zwanej dalej jako "ustawa

o przekształceniu(...)".

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy niesporne jest,

że "D" Spółka będąc użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność Skarbu Państwa, które to prawo uzyskała przed 13 października 2005 r., jest w myśl art. 1 ust. 1 powołanej wyżej ustawy podmiotem uprawnionym do przekształcenia tego prawa w prawo własności. Prawo użytkowania wieczystego powstało z mocy prawa w dniu 5 grudnia 1990 r. a jego nabycie przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Handlu Wewnętrznego "D" stwierdził Wojewoda S. decyzją z dnia 29 lutego 1991 r. Skarżąca jako następca prawny stała się użytkownikiem wieczystym nieruchomości na podstawie aktu notarialnego z 17 października 2000 r.(akt notarialny Rep. A Nr [...]).

Poza sporem jest również, że prawo użytkowania wieczystego Spółki nie zostało nabyte w okolicznościach, o których stanowi art. 1 ust. 1a ustawy przekształceniu (...), a tym samym jego przekształcenie mogło się odbyć jedynie odpłatnie (art. 4 ust. 1 powołanej ustawy). Powyższe okoliczności znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym i nie budzą także wątpliwości Sądu.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest dokonana przez organ odmowa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, albowiem wnioskodawca ("D." Spółka) nie złożyła wniosku o udzielenie pomocy publicznej na podstawie art. 5a ustawy o przekształceniu (...) w związku z art. 37 ustawy z dnia 29 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.) twierdząc, że w niniejszej sprawie nie dochodzi do udzielenia pomocy publicznej.

Do ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste organy orzekające w sprawie przyjęły wartość nieruchomości [...] zł, której skarżąca nie kwestionuje, podobnie jak wartości prawa użytkowania wieczystego ([...] zł) oraz należnej opłaty za przekształcenie w wysokości [...] zł (różnica pomiędzy wartości prawa własności i wartością prawa użytkowania wieczystego), którą zamierza uiścić jednorazowo.

Nie ulega wątpliwości Sądu, że z brzmienia art. 5a ustawy o przekształceniu (...) wynika obowiązek stosowania przepisów o pomocy publicznej do każdego przypadku przekształcania, jeżeli istnieją wątpliwości co do zgodności planowanej transakcji z tymi przepisami. Oznacza to, że organ udzielający pomocy nie może dokonać przekształcenia, dopóki nie zostanie zapewniona jego zgodność z przepisami o pomocy publicznej.

Z przepisu art. 1 ustawy o pomocy publicznej, określa ona zasady postępowania w sprawach dotyczących pomocy państwa spełniającej przesłanki określone w art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r. nr 90 poz. 864/2), którego odpowiednikiem jest aktualnie art. 107 ust. 1 Traktatu stanowiący, że wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji przez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest co do zasady niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. Zakwalifikowanie zatem danego środka do pomocy publicznej może nastąpić w sytuacji, gdy są spełnione wszystkie przesłanki z art. 107 ust. 1 Traktatu, mianowicie gdy: środki mają pochodzenie publiczne, wsparcie ma charakter selektywny, występuje korzyść po stronie przedsiębiorcy, występuje uprzywilejowanie tego przedsiębiorcy w stosunku do jego konkurentów.

Organy obu instancji-co wynika z akt sprawy- w sposób należyty, wyczerpujący i czytelny dokonały, na potrzeby tej sprawy, analizy przesłanek określających pomoc publiczną, w tym również pomoc o której mowa w art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy publicznej.

Nie budzą wątpliwości dwie pierwsze z wymienionych przesłanek. Przekształcenie w prawo własności prawa użytkowania wieczystego, przysługującego przedsiębiorcy do nieruchomości, której Skarb Państwa jest właścicielem powoduje uszczuplenie jego majątku poprzez zahamowanie regularnych wpływów do budżetu Państwa, a więc ma charakter pomocy ze źródeł państwowych. Wsparcie to ma również charakter selektywny, albowiem udzielone jest określonemu podmiotowi, tj. użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, posiadającemu, na gruncie ustawy o przekształceniu (...), uprawnienie do wystąpienia z żądaniem przekształcenia tego prawa w prawo własności użytkowanej nieruchomości.

Rozważenia wymagała również kwestia, czy poprzez zaliczenie wartości prawa użytkowania wieczystego na poczet opłaty za przekształcenie stanowi dla przedsiębiorcy (tu: skarżącej) korzyść finansową oraz, czy przedsiębiorca, na rzecz którego nastąpiło przekształcenie staje się bardziej konkurencyjny wobec innych podmiotów.

W literaturze przedmiotu określa się, że korzyść po stronie przedsiębiorcy ma miejsce w sytuacji, gdy beneficjent nie mógłby określonego wsparcia (w tych samych okolicznościach i na tych samych warunkach) uzyskać na rynku (vide: Ustawa

o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz. Wojciech Gonet, LexisNexis Warszawa 2012, str. 104 i nast.). Wskazywane jest też, że pomoc publiczna w rozumieniu przepisów Traktatu to każde świadczenie na rzecz przedsiębiorstwa pochodzące od państwa lub ze źródeł państwowych, zwiększające przy tym wydatki lub zmniejszające dochody państwa, które przynosi temu przedsiębiorstwu korzyść, jakiej nie mogłoby uzyskać w ramach normalnej działalności gospodarczej (por. S. Dudzik. Pomoc publiczna dla przedsiębiorstwa RP (...), PPE 1996 nr 1).

Użytkownik wieczysty przekształcając przysługujące mu prawo w prawo własności nieruchomości w trybie ustawy o przekształceniu (...), ponosi określony koszt w postaci opłaty. Sposób ustalenia opłaty został określony w art. 4 ust. 2 powołanej wyżej, z którego wynika, że do ustalenia opłaty odpowiednie zastosowanie mają art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518), zgodnie z którymi jeżeli nieruchomość jest sprzedawana w drodze bezprzetargowej w celu realizacji roszczeń przysługujących na mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, cenę nieruchomości ustala się w wysokości równej jej wartości, przy czym na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży.

Skoro opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi różnicę między wartością prawa własności nieruchomości a kwotą równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, to opłata za przekształcenie jest wartością mniejszą niż wartość rynkowa przekształcanej nieruchomości.

W literaturze dotyczącej problematyki pomocy publicznej, pomoc przedsiębiorstwu określa się też jako każde – w sensie ekonomicznym – przysporzenie, o charakterze nieekwiwalentnym w procesie wymiany, mające charakter przywileju, niezależnie od formy prawnej, w której go udzielono. Tak więc, uwzględniając fakt utraty dochodu przez Skarb Państwa w postaci corocznych opłat za wieczyste użytkowanie oraz fakt uszczuplenia stanu majątku Skarbu Państwa, wysokość opłaty za przekształcenie, można uznać, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie ma charakteru ekwiwalentnego dla Państwa.

Niewątpliwie w korzystniejszej sytuacji znajduje się użytkownik wieczysty, który nabywa, w wyniku przekształcenia prawa, pełne prawo własności do nieruchomości, niejako za "cenę" równą opłacie za przekształcenie, niż podmiot, który takie prawo własności nieruchomości nabywa jako prywatny inwestor, według cen rynkowych nieruchomości.

Skoro opłata za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, na co zwróciły już uwagę organy orzekające w sprawie, uwzględnia obniżenie wartości prawa własności nieruchomości o wartość prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości to użytkownik uzyskuje prawo własności na preferencyjnych warunkach w stosunku do potencjalnego prywatnego nabywcy tej nieruchomości, nieobciążonej już prawem wieczystego użytkowania, w warunkach gospodarki rynkowej. Wyłącznie na potrzeby tej tezy organ powołał się na tzw. test prywatnego inwestora.

Z regulacji prawnej instytucji przekształcenia prawa użytkowania nieruchomości w prawo własności wynika mechanizm, że na poczet opłaty za przekształcenie zalicza się wymierną wartość majątkową prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Wartość tego prawa nie jest określana w sposób rynkowy, a wynika z góry narzuconego wzoru zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W kontekście powyższych rozważań i okoliczności, w ocenie Sądu, prawidłowo przyjęły organy orzekające w tej sprawie, że wartość prawa użytkowania wieczystego zaliczona na poczet ceny nieruchomości stanowiłaby dla skarżącego przedsiębiorstwa korzyść finansową, a więc przedsiębiorca uzyskałby przysporzenie na warunkach korzystniejszych, niż to możliwe do uzyskania na rynku.

Odnosząc się do kolejnej przesłanki podkreślić należy, że naruszenie lub groźba naruszenia konkurencji ma miejsce w sytuacji, gdy beneficjent prowadzi działalność, w zakresie której nie ma monopolu i otrzymuje selektywną korzyść, która wzmacnia jego pozycję na rynku w porównaniu z konkurentami. Wyznacznikiem zakłócenia konkurencji jest taka zmiana warunków (tzw. sytuacji konkurencyjnej), poprzez którą pozycja beneficjenta wsparcia ulega poprawie (polepszeniu) w stosunku do jego konkurentów (por. Pomoc publiczna, Igor Postuła, Aleksander Werner, LexixNexis 2006).

Zdaniem Sądu, wskutek nabycia prawa własności do nieruchomości w wyniku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, a więc jak już wskazano powyżej na zasadach korzystniejszych niż nabycie takiej nieruchomości na wolnym rynku, zwiększy się stabilność majątkowa tego przedsiębiorstwa w sensie ekonomicznym, zwłaszcza, że jest to najszersze, podstawowe prawo rzeczowe, pozwalające właścicielowi korzystać z rzeczy i rozporządzać nią z wyłączeniem innych osób (w jego ramach właściciel korzysta z maksimum uprawnień względem rzeczy).

Z tych względów Sąd uznał za niezasadny zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 1, 2, 3 ust.1 pkt. 2, art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5a ustawy o przekształceniu (...) w zw. z art. 107 ust. 1 Traktatu poprzez przyjęcie, że użytkownik wieczysty, wskutek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uzyskuje korzyść majątkową dającą mu przewagę konkurencyjną na rynku.

Mając na uwadze powyższe oraz że przepis art.107 Traktatu wskazuje, iż pomoc udzielana jest przez państwo lub ze źródeł państwowych, a forma jej udzielania jest dowolna, Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że wniosek skarżącej o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...], działka nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, należy potraktować również jako wniosek o udzielenie pomocy publicznej, a w konsekwencji winien mieć zastosowanie wobec skarżącej art. 37 ustawy o pomocy publicznej.

W myśl art. 37 powołanej wyżej ustawy, podmiot ubiegający się o pomoc jest obowiązany do przedstawienia podmiotowi udzielającemu stosownych dokumentów wraz z wnioskiem o udzielenie pomocy. Nie podlega zgłoszeniu Komisji pomoc publiczna w wysokości nieprzekraczającej 200 tys. euro przyznana w ciągu 3 lat.

W przypadku, gdy łączna wartość pomocy udzielonej przekroczy 200 tys. euro, do zakończenia postępowania potrzebna jest notyfikacja Komisji Europejskiej.

Niezłożenie przez skarżącą wniosku o pomoc publiczną skutkowało brakiem możliwości rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem przepisu 5a ustawy

o przekształceniu (...) a zatem należało odmówić skarżącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości, o czym trafnie orzekły organy obu instancji.

Z powyższych względów, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z procedurą, a zatem skarga nie mogła być uwzględniona i podlega oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).