Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2565/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1173/17 sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1173/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. S. (skarżący) na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadło w następującym stanie prawnym i faktycznym.

Decyzją z [...] stycznia 2017 r. znak: [...] Starosta [...] odmówił zwrotu udziałów w nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach parceli I. kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz: G. C. w 108/5760 części, J. S. w 108/5760 części, Z. S. w 288/5760 części, W. S. w 108/5760 części, A. S. w 108/5760 części, H. S. w 720/5760 części, M. S. w 480/5760 części, J. N. w 240/5760 części, I. K. w 720/5760 części, S. S. w 720/5760 części, W. P. w 60/5760 części, P. P. w 60/5760 części, W. P. w 60/5760 części. K. W. w 45/5760 części T. Z. w 45/5760 części, L. P. w 180/5760 części, A. W. w 60/5760 części, L. W. w 20/5760 części, A. W. w 20/5760 części, J. W. w 20/5760 części, B. W. w 60/5760 części, G. S. w 240/5760 części, R. S. w 240/5760 części oraz T. R. w 240/5760 części (pkt 1) oraz odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach parceli I. kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz: Z. W., M. K. i T. S. (pkt 2).

Punkt 1 cytowanego rozstrzygnięcia organ oparł na ustaleniach, z których wynika, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, w związku z tym nie zachodzą w stosunku do niej przesłanki zbędności, określone w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015, poz. 1774 ze zm.), dalej "u.g.n.". W stosunku do osób wskazanych w pkt 2 decyzji Starosty [...] wskazał, że nie był w stanie potwierdzić legitymacji wnioskodawców w przedmiotowym postępowaniu, gdyż jak ustalono w obrocie prawnym pozostają w tym zakresie dwa sprzeczne ze sobą postanowienia spadkowe, co uniemożliwia jednoznaczne wskazanie osób, które nabyły spadek po jednym ze spadkobierców poprzedniej właścicielki przedmiotowej nieruchomości.

Odwołanie od decyzji Starosty [...] złożył skarżący wskazując, że wniosek o zwrot działek: nr [...] i nr [...] nie został należycie rozpatrzony, ponieważ nie zbadano, którzy właściciele lub następcy prawni mogą ubiegać się o zwrot tej nieruchomości. Podniósł, że Prezydent Miasta [...] oddał przedmiotową nieruchomość w dzierżawę na czas nieokreślony M. S.A. w K. [...] listopada 2015 r., czego nie powinien był czynić z uwagi na toczące się postępowanie zwrotowe. Ponadto jego zdaniem, uzasadnienie decyzji opiera się na opracowaniach historycznych oraz planach, które w rzeczywistości nie miały miejsca. Zarzucił, że organ niesłusznie przytoczył pobór wody z 1967 r. zamiast aktualnego oraz nie uwzględnił czy aktualnie potrzebne są takie studnie i czy przewidywany jest czas śmierci technicznej lub zaprzestanie eksploatacji, zwłaszcza, że studnia nie pracowała w latach 1973-1980. Zauważył, że do czasu powstania inwestycji handlowo-usługowej działki nr [...] i nr [...] nie były zagospodarowane na całej ich powierzchni.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Wojewoda Małopolski uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działka nr [...], położona w obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach parceli I. kat. [...], b. gm. kat. [...] na rzecz: G. C., J. S., Z.S., W. S., A. S., H. S., M. S., J. N., I. K., S. S., W. P., P.P., W. P., K. W., Z. W., D. S., L. W., A. W., J. W. , B. W., G. S., R. S., T. R., Z. W., M. K. i T. S.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że istnieją dwa dokumenty orzekające o stwierdzeniu nabycia spadku po J. S.: postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. sygn. akt [...] oraz postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] września 1979 r. sygn. akt [...]. W obu ww. dokumentach spadkowych po J. S. dziedziczy Z. W. Natomiast po zmarłej A. S. dziedziczą: M. K., T. S. i Z. W. - po 1/3 części, zatem nawet jeżeliby pierwszeństwo przyznać pierwszemu z orzeczeń, to i tak M. K., T. S. i Z. W. winni zostać uznani za uprawnionych do ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Dalej wyjaśnił, że zasadnym było orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości, natomiast określanie dokładnych udziałów przypadających konkretnym wnioskodawcom nie ma istotniejszego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Następnie wskazał, że orzeczeniem Wydziału Społeczno-Administracyjnego Wojewódzkiego Zarządu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1956 r. znak: [...] parcela I. kat. [...], b. gm. kat. [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 1, art. 10 i art. 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. R.P. Nr 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 438). Natomiast na podstawie komplikacji mapy katastralnej z mapą sytuacyjno-wysokościową ustalono, iż parcela I. kat. [...], b. gm. kat. [...] obecnie odpowiada części działki nr [...], która w chwili wywłaszczenia stanowiła własność K. S. z T. Wojewoda wyjaśnił dalej, że przedsięwzięcie to z uwagi na rozmiar było realizowane etapami, które były modyfikowane i uszczegółowiane w ramach realizowanego celu - budowa miasta [...]. Powołując się na publikacje historyczne wskazał, że można w nich znaleźć informacje o tym, że prace w terenie prowadzone były początkowo na podstawie ogólnych założeń, zaś konkretne plany wykonawcze powstawały w toku prowadzonych robót budowlanych. Podniósł, że przy ocenie realizacji celu publicznego - budowy miasta [...] należy uwzględnić nie tylko budowę typowych obiektów charakterystycznych dla miasta, ale również budowę całej infrastruktury niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania.

Wyjaśnił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że budowę miasta podzielono na 2 etapy I - realizacja do ul. [...], lI - realizacja na terenach za ulicą [...] (...). Podział ten uwarunkowany był istnieniem szczegółowo opracowanego planu generalnego [...] do ul. [...], natomiast dla terenów za ul. [...] ustalono jedynie globalne wskaźniki bez lokalizacji osiedla. Wskazał, że na podstawie schematycznej mapki ustalono, że działka nr [...] znajduje się na terenie II etapu realizacji miasta [...], na którym planowano m.in. dalszą rozbudowę miasta w postaci bloków mieszkalnych wraz z infrastrukturą pomocniczo-techniczną np. szkoły, przedszkola, parkingi itp. Ponadto zauważył, że w 1960 r. Miejskie Biuro Studiów i Projektów Budownictwa opracowało plan "[...] sieć wodociągowa dla osiedli: [...],[...] i [...], który porównano z rys. 3/2.67 - "Zestawienie lokalizacji otworów studziennych na terenie [...]", znajdującym się w opracowaniu "Geneza i rozwój wodociągów i kanalizacji Miasta [...] 1882-1982" i następnie na tej podstawie na planie z 1960 r. opisano oznaczenie otworów studziennych znajdujących się w pobliżu nieruchomości. Następnie wyjaśnił, że na podstawie informacji pozyskanych ze strony internetowej Miejskiego Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta [...] ustalono, że przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym jako "[...]- teren upraw rolnych i rozproszonej zabudowy zagrodowej w złym stanie technicznym przeznaczonym pod ogólnomiejski ośrodek usług, którego realizacja miała nastąpić po 1970 r., a zabudowa przeznaczona była do śmierci technicznej.

Nieruchomość znajdowała się na terenie położonym w pobliżu torów kolejowych i niewielkiej drogi pomiędzy parcelami przeznaczonymi pod projektowany wodociąg, którego bezpośrednie otoczenie stanowiła część rozległej sieci zapewniającej wodę pitną dla nowopowstającego miasta, w tym szereg studni głębinowych, stacji uzdatniania wody, wodociągów, zbiorników wodnych itd. oraz strefy ochronnej tych budowli i urządzeń. Ustalając czy cel wywłaszczenia został zrealizowany organy pozyskał z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] zdjęcia lotnicze tego terenu wykonane w 1962 r. i 1970 r. oraz - ze strony internetowej Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta [...] zdjęcie satelitarne wykonane w 1965 r. Ponadto przesłuchały świadków – J. M. oraz L. P., na okoliczność posiadanej wiedzy na temat sposobu zagospodarowania przedmiotowej działki, na terenie której znajduje się studnia głębinowa, w latach 1956-1966. Następnie ustaliły, że według zeznań świadków i zdjęcia lotniczego pochodzącego z 1982 roku, tylko nieznaczna część wywłaszczonej parceli I. kat. [...] rzeczywiście przez wiele lat po wywłaszczeniu mogła być użytkowana przez dotychczasowych właścicieli oraz że ogródki i sad utworzono na części działki nr [...] pozostającej poza zakresem przedmiotowej sprawy. Ponadto wskazały, że na części działki nr [...] znajdowała się studnia głębinowa, z którą bezpośrednio związane jest istnienie wodociągów rozprowadzających wodę, które nie mogły być widoczne na zdjęciach lotniczych, jako wbudowane pod powierzchnię ziemi. Wojewoda wskazał, że z raster mapy archiwalnej - stan na październik 1986 r. – wynika, że teren działki nr [...] oznaczony jest symbolem "Ba" oraz że przedmiotowa działka miała wówczas powierzchnię około [...] arów. W jej sąsiedztwie po stronie południowej znajdował się nieogrodzony teren oznaczony symbolem "S - sad", wzdłuż drogi polnej opisanej jako "j.zu - droga żużlowa". Organ ustalił również, iż na przedmiotowej działce w roku 1968 została wybudowana studnia głębinowa [...], która z przerwą w latach 1973-1980 pracuje do dziś. Wykonana została na wniosek M. w K., natomiast decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1967 r. znak [...] M. uzyskało pozwolenie wodno-kanalizacyjne na eksploatowanie tej studni. W tej samej decyzji Prezydium ustanowiło strefę ochronną dla ujęcia wód podziemnych: teren ochrony bezpośredniej - obejmujący teren w promieniu 50 m od studni, teren ochrony pośredniej - obejmuje strefę ochrony sanitarnej bakteriologicznej - oznaczonej na sytuacji w promieniu 110 m od studni oraz strefę ochrony sanitarnej chemicznej - sięgającą granic leja depresyjnego tzn. 280 m od studni, z wyjątkiem północy, gdzie strefa ta sięga do granicy zlewni, gdyż stąd odpływają wody podziemne.

Wojewoda wyjaśnił, że działka nr [...] ma kształt zbliżony do kwadratu o boku ok. 40 m, w którego centrum znajduje się studnia głębinowa zabezpieczona ogrodzeniem i zagospodarowana zadbanym trawnikiem strefa ochrony bezpośredniej tej studni obejmuje teren w promieniu ok. 20 m od niej, zatem jest to strefa znacznie mniejsza niż wskazane w decyzji z [...] kwietnia 1967 r. 50 m. Wskazał, że obecnie cześć działki stanowi zagospodarowany i urządzony teren wokół studni głębinowej, wraz z dojazdem do niej z kostki brukowej, natomiast obecne urządzenie terenu nie ma znaczenia dla ustalenia czy na danej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia. Ponadto organ wskazał, że przedmiotowa sprawa prowadzona jest z wniosku H. S. i Z. S., którzy wystąpili wyłącznie o zwrot dziatki ewidencyjnej [...] z wyłączeniem obszaru zajętego przez ujście wody i niezbędną strefę ochrony bezpośredniej.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił organowi bezpodstawne rozdzielenie spraw toczących się od 1997 r. w zakresie spornych nieruchomości, w tym rozdzielanie ich na osobne postępowania administracyjne. Ponadto zarzucił naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazywał, że wniosek dotyczył dawnych parcel katastralnych nr [...] oraz [...], a działka ewidencyjna [...] wchodziła w skład także dawnej parceli katastralnej [...], lecz organy w odniesieniu do części działki [...] wchodzącej w skład ww. parceli [...] nie wypowiedziały się. Ponadto jego zdaniem na działce ewidencyjnej wchodzącej w skład dawnych parcel katastralnych [...] oraz [...] - prócz wybudowania w roku 1968 r. studni głębinowej - nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, gdyż na przedmiotowej nieruchomości nie zostały poczynione jakiekolwiek nakłady, zatem przedmiotowa nieruchomość powinna podlegać zwrotowi. Wskazał, że organ nie mógł dojść do konkluzji, iż na nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia w przypadku, gdy cel wywłaszczenia nie został określony w decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę wyjaśnił, że w 1997 r. jedynie H. S. i Z. S. złożyli wniosek o zwrot na ich rzecz części działek nr [...] i [...] odpowiadających części wywłaszczonych parcel I. kat. [...] i [...], który został rozpoznany w innym postępowaniu, w którym wydano decyzję z [...] lipca 1997 r. znak: [...] o odmowie zwrotu względem H. S. i Z. S.. W przedmiotowym postępowaniu natomiast wniosek złożono w 2002 r. i nie dotyczył on działki nr [...]. Postępowanie toczące się w zakresie działki nr [...] zostało natomiast rozdzielone na wniosek na dwie sprawy. Niniejsza sprawa dotyczy parceli nr [...], natomiast co do parceli nr [...] toczy się osobne postępowanie. Zdaniem Sądu takie postępowanie organu jest zasadne i prawidłowe. Zatem postępowanie w zakresie parceli I. kat. [...] toczy się i wniosek ten nie został pominięty, a w każdym z tych postępowań badane są przesłanki do zwrotu względem poszczególnych dawnych parcel katastralnych.

Następnie Sąd wyjaśnił, że organy zasadnie przyjęły, iż cel wywłaszczenia został określony jako realizacja narodowych planów gospodarczych z uwagi na orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1956 r. znak [...], z którego wprost wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 1, art. 10 i art. 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. Nr 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 438). Wskazał, że pod pojęciem "realizacja narodowych planów gospodarczych", należy rozumieć kompleksową inwestycję dalszej rozbudowy [...] w kierunku centrum [...]. Z pozyskanego dokumentu pt. "Założenia projektowe budowy Miasta [...], aktualizacja na dzień [...] maja 1955 r." - opracowanego przez Dyrekcję Budowy Miasta [...][...].04.1955 r. - wynika, iż budowę miasta podzielono na 2 etapy I - realizacja do ul. [...], II - realizacja na terenach za ulicą [...] (...). Podział ten uwarunkowany był istnieniem szczegółowo opracowanego planu generalnego [...] do ul. [...]. Dla terenów za ul. [...] ustalono się jedynie globalne wskaźniki bez lokalizacji osiedla. Przedmiotowa działka znajduje się natomiast na terenach od ul. [...] w stronę centrum [...], a więc na terenie Il etapu realizacji, na którym planowano m.in. dalszą rozbudowę miasta w postaci bloków mieszkalnych wraz z infrastrukturą pomocniczo-techniczną - np. szkoły, przedszkola, parkingi itp. Na podstawie planu z 1960 r. oraz mapy ewidencyjnej ustalono, że parcela I. kat. [...], znajdowała się na terenie rezerwowanym pod projektowany wodociąg i jego bezpośrednie otoczenie. Wodociąg ten stanowił część sieci zapewniającej wodę pitną dla nowopowstającego miasta, w którego skład wchodził szereg budowli m.in. studnie głębinowe, stacje uzdatniania wody, wodociągi, zbiorniki wodne itd. oraz strefy ochronne tych budowli i urządzeń.

Zdaniem Sądu istotne znaczenie dla sprawy ma również fakt, że w 1960 r. Miejskie Biuro Studiów i Projektów Budownictwa opracowało plan "[...]-[...] sieć wodociągowa dla osiedli: [...],[...] i [...]", który to plan został sporządzony na podstawie pomiarów wykonanych przez Geoprojekt w 1959 r. Przedstawiono na nim wodociągi, istniejące i projektowane, kanalizację, gazociągi istniejące i projektowane, c.o. o wysokich i niskich parametrach, sieci elektryczne, zbiorniki wody p. poż., awaryjne studnie wody pitnej, stacje wymienników ciepła oraz stacje trafo, jak również obiekty: przepompowni, chlorowni, zbiornika oraz istniejącego budynku zakładu wodociągów, stanowiące zwarty kompleks o szer. 38 m oraz dł. 149 m, od którego odchodzi sieć wodociągów. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że z uwagi na to cel wywłaszczenia o ile sformułowany został dość ogólnie, został przyjęty prawidłowo i nie sposób uznać, iż nie został określony w decyzji wywłaszczeniowej. Uwzględniał on bowiem realia prawne i historyczne związane ze skalą inwestycji jaką była budowa Miasta [...] z uwagi na rozmiar tego przedsięwzięcia (obszar wywłaszczeń obejmował [...] ha) oraz na budowę miasta od podstaw poczynając od całej infrastruktury, budynków mieszkalnych oraz usługowych, szkół, a kończąc na terenach przeznaczonych na rekreację. Sąd podkreślił, że z licznych publikacji na temat prowadzonej inwestycji wynika, że prace w terenie prowadzone były początkowo na podstawie ogólnych założeń, zaś konkretne plany wykonawcze powstawały "na bieżąco", tj. w toku prowadzonych robót budowlanych. Zatem w zakresie realizacji tego celu istotne było, jak słusznie przyjęły organy, iż mieściła się ona w zakresie budowy infrastruktury niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania, konkretnie sieci wodociągowej. Sąd zwrócił uwagę, że na przedmiotowej części działki nr [...] znajdowała i nadal znajduje się czynna studnia głębinowa, co nie było kwestionowane przez skarżącego, natomiast z istnieniem studni, bezpośrednio związane jest umiejscowienie wodociągów rozprowadzających wodę. Ponadto zauważył, że oczywistym jest, iż wodociągi nie mogły być widoczne na zdjęciach lotniczych, jako wbudowane pod powierzchnię ziemi.

Sąd wskazał, że przy tak określonym celu wywłaszczenia nie jest konieczne, aby na danej nieruchomości szczegółowo ustalić powstanie konkretnego obiektu związanego z daną infrastrukturą miasta, natomiast niezbędne jest, aby wchodziła ona w większą zorganizowaną całość i była z nią funkcjonalnie związana, co w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości. Wskazał, że wykonanie na przedmiotowej nieruchomości studni głębinowej, z którą związana była określona infrastruktura wodociągowa, stanowiło realizację celu wywłaszczenia, które jak wynika z materiału dowodowego powstała w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast to, że w późniejszym okresie studnia nie funkcjonowała lub występowało inne zagospodarowanie terenu nie ma znaczenia dla stwierdzenia, czy na danej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, gdyż zgodnie z przepisami u.g.n. i orzecznictwem sądów administracyjnych przesłanką wystarczającą do uznania, realizacji celu wywłaszczenia na danej nieruchomości jest fakt jego osiągnięcia w przeszłości. Ponadto wyjaśnił, że to czy istnieje aktualnie potrzeba utrzymywania studni głębinowych, czy też nie, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Podobnie jest w przypadku strefy ochronnej studni. Sąd wyjaśnił ponadto, że okoliczność, iż w zakresie innej nieruchomości sąsiedniej orzeczono zwrot, nie jest wiążąca.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:

- naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie, będące wynikiem uznania, iż działka nr [...], w której skład wchodziła dawna parcela [...], została wykorzystana na cel wywłaszczenia i nie stała się zbędna na ten cel, podczas gdy cel wywłaszczenia nie został sprecyzowany w decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1956 r., a zatem nie sposób twierdzić, by został zrealizowany, co w konsekwencji przesądza o możliwości zwrotu nieruchomości skarżącemu;

2. art. 137 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że ustanowienie strefy ochronnej na części nieruchomości otaczającej studnię głębinową stanowi o realizacji celu wywłaszczenia, podczas gdy ustanowienie formalnych ograniczeń w gospodarowaniu nieruchomością nie przesądza o realizacji celu i nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości w tej części,

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie kontroli decyzji Organu i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia (art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.), tj. niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w zakresie ustalenia, czy nieruchomość stała się zbędna na cele wywłaszczenia i czy możliwe jest dokonanie jej zwrotu w części przeznaczonej na strefę ochronną, co doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym wadliwej decyzji administracyjnej,

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie sprawy przez WSA i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności do kwestii zwrotu na rzecz skarżącego działki nr [...]objętej KW nr [...], która znajdowała się na terenie ochronnym studni głębinowej usytuowanej na nieruchomości, co doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym wadliwej decyzji administracyjnej,

3. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo istnienia przesłanek dla jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz przyznanie od Skarbu Państwa wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu wywodził, że skoro w decyzji nieokreślono celu wywłaszczenia niemożlwie jest ustalenie czy został on zrealizowany. Cel wywłaszczenia został bowiem określony ogólnikowo a pod użyte sformułowanie podpadały wszelkie możliwe do realizacji w owym czasie "cele publiczne". Zdaniem skarżącego wyklucza to możliwość kierunkowego dookreślenia przedmiotu decyzji wywłaszczeniowej i przekreśla dopuszczalność konkluzji, do której doszedł organ i Sąd. Ponadto jego zdaniem ustanowienie strefy ochronnej na części nieruchomości otaczającej studnię głębinową nie może stanowić samo w sobie celu wywłaszczenia. Nawet gdyby przyjąć, że budowa studni była celem wywłaszczenia, to cel ten mógł zostać zrealizowany jedynie na tej części nieruchomości, na której faktycznie wybudowano studnię. Ponadto wskazano, że wyznaczona strefa ochronna wykracza daleko poza teren działki i obejmuje także działki stanowiące przedmiot własności osób prywatnych.

Wskazano również, że Sąd nie ocenił w sposób należyty wszystkich zagadnień związanych z możliwością zwrotu nieruchomości albo jej części skarżącemu. Ponadto nie odniósł się do okoliczności zwrotu na rzecz skarżącego działki nr [...] objętej KW nr [...], która znajdowała się na terenie ochronnym studni głębinowej usytuowanej na działce. Podstawą wskazanego zwrotu była zbędność wywłaszczonej działki na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Działka [...] zgodnie z mapą ewidencyjną gruntów stanowiącą załącznik do wniosku o zwrot części działki ewid. [...] stanowiła zarówno teren ochrony bezpośredniej jak i teren ochrony pośredniej wyznaczonej dla studni głębinowej. Powyższe przesądza o słuszności twierdzeń skarżącego, że ustanowienie terenu ochrony ujęcia wód podziemnych nie stanowi o realizacji celu wywłaszczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Jako bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepisy art. 1 § 2 p.u.s.a oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., są przepisami określającymi kryteria pod jakimi sprawowana jest sądowa kontrola decyzji administracyjnych - czyli zgodność z prawem. Naruszenie tych przepisów ma miejsce wówczas, gdy Sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, albo wykonuje ją przy zastosowaniu innych kryteriów niż zgodność z prawem (porównaj wyroki NSA z 18 lipca 2018 r., sygn. akt I FSK 1294/16 oraz z 9 lipca 2018 r., sygn. akt I FSK 1218/16, dostępne w Bazie Orzeczeń na www.nsa.gov.pl). Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawi. Sąd I instancji prawidłowo skontrolował zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z prawem. Podkreślić należy, że wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia powołanych przepisów mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z wymienionych wyżej regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Nie stanowi on także podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14).

Zauważyć należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie ustosunkowanie się do kwestii dotyczących zwrotu skarżącemu kasacyjnie innej działki o nr [...] nie można uznać za kwestię przesadzająca o wadliwości sporządzonego uzasadnienia skutkująca w konsekwencji uchyleniem zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał bowiem legalność decyzji dotyczącej ewentualnego zwrotu działki oznaczonej nr [...] i w odniesieniu do tej nieruchomości powinien skoncentrować swoje rozważania, co też uczynił. Na marginesie dodać jedynie należy, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej stan faktyczny w odniesieniu do obydwu nieruchomości nie był tożsamy.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Konstrukcja art. 151 p.p.s.a., stanowiącego, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, dowodzi, iż przepis ten ma charakter wynikowy. Jest on formą "instrukcji" dla Sądu jak powinien postąpić (jakie wydać rozstrzygnięcie), gdy stwierdzi, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oddalenie skargi na decyzję lub postanowienie organu jest zawsze wynikiem oceny, że poddany kontroli Sądu wojewódzkiego akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Oznacza to, że naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. w każdym przypadku jest następstwem uchybienia innym przepisom materialnym bądź procesowym, które autor skargi powinien wyraźnie wskazać w wywiedzionym środku zaskarżenia. Autor skargi kasacyjnej chcąc powołać się na zarzut naruszenia przepisów wynikowych, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym jego zdaniem, uchybił Sąd I instancji. Zawsze musi wskazać na przepisy wadliwie stosowane przez organy, bo tylko przy naruszeniu prawa przez organ można trafnie zakładać, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, bo akceptuje wady postępowania administracyjnego (np. wyroki NSA: z 6 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 801/16 - Lex nr 2486283, 7 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1205/16 - Lex nr 2495716, 24 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 597/16 - Lex nr 2469321, 21 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 545/17 - Lex nr 2440348, 15 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3088/14 - Lex nr 2228669).

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie powołał żadnych innych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji oddalając skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. stwierdzić należy, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze bowiem nie został podważony stan faktyczny ustalony w sprawie, a dotyczący sprecyzowania i zrealizowania celu wywłaszczenia.

W rozpoznawanej sprawie należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że nieruchomość będąca przedmiotem sprawy została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1956 r. na cele realizacji narodowych planów gospodarczych. Oceniając czy cel wywłaszczenia został dostatecznie sprecyzowany, a następnie doszło do jego realizacji należy mieć na względzie stan prawny obowiązujący w dacie wydania powyższego orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości. Analizując czy zostały spełnione przesłanki z art. 137 § 1 i 2 u.g.n. trzeba mieć na względzie cel i charakter przedsięwzięcia z powodu, którego dokonano wywłaszczenia, a także uwzględnić rozwiązania prawne instytucji wywłaszczenia obowiązujące w okolicznościach konkretnej sprawy. Należy podzielić zapatrywania prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte między innymi w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13, że wymagania odnośnie do szczegółowości celu wywłaszczania wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane przy jej kontroli proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania kontroli. Należy mieć na względzie, że im w dalszej przeszłości był określony cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł on być ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie miał dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Przepis art. 1 dekretu stanowił, że nieruchomości lub ich części mogą podlegać wywłaszczeniu jeżeli są niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Unormowania dekretu nie przewidywały szczegółowego określenia przez organ celu wywłaszczenia. Z pozostałych dokumentów w tym: "Założenia projektowego budowy miasta [...], aktualizacja na dzień [...] maja 1955 r.", fotografii – "Widok ogólny makiety urbanistycznej [...]" ilustracja w publikacji B. Garlińskiego, Architektura polska 1950 - 1951", wynika że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa miasta [...].

Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji podejmując próbę ustalenia celu wywłaszczenia, gdy został on w decyzji wywłaszczeniowej określony w sposób ogólnikowy, nie można tracić z pola widzenia specyfiki inwestycji, która ma być realizowana na nieruchomościach objętych wywłaszczeniem. Prowadzona w latach 50-tych minionego wieku inwestycja w postaci budowy miasta [...]była zakrojona na niespotykaną w tamtym okresie na terenach Polski skalę. Wynika to chociażby z samej jej nazwy "budowa miasta". Przedsięwzięcie to było realizowane etapami. Przy ocenie realizacji celu publicznego jakim jest budowa miasta [...] należy uwzględnić nie tylko budowę obiektów charakterystycznych dla miasta, ale również budowę całej infrastruktury niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania, a więc także sieci wodociągowe.

Zwrócić należy uwagę – co podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny- że z załączonej do dokumentu "Założenia projektowe budowy Miasta [...], aktualizacja na dzień [...] maja 1955 r." mapki schematycznej wynika, że działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania znajduje się na terenach od ul. [...] w stronę centrum [...], a więc na terenie II etapu realizacji miasta [...]. Na podstawie planu z 1960 r. oraz mapy ewidencyjnej ustalono, że przedmiotowa działka znajdowała się na terenie rezerwowanym pod projektowany wodociąg i jego otoczenie. Wodociąg ten stanowił część rozległej sieci zapewniającej wodę pitną dla powstającego miasta. W skład tej inwestycji wchodził szereg budowli, między innymi studnie głębinowe oraz strefy ochronne tych budowli i urządzeń. Nie jest kwestionowanym, że na przedmiotowej nieruchomości, która jest ogrodzona znajduje się studnia głębinowa, która nadal funkcjonuje. Studnia ta została wybudowana w 1968 r. i jest ona funkcjonalnie związana z infrastrukturą wodociągową. Rację ma Sąd I instancji, że po realizacji celu wywłaszczenia jakim była budowa sieci wodociągowej, w tym budowa studni głębinowej wraz z ustanowieniem dla niej strefy ochronnej, obecnie nie mają znaczenia kwestie dotyczące potrzeby istnienia tego urządzenia wraz z ustanowioną dla niego strefą ochronną. Istotne jest bowiem to, że cel, dla którego nieruchomość został a wywłaszczona został zrealizowany w latach 60–tych ubiegłego wieku.

Dokonując analizy powyższych dokumentów, jak i uwzględniając specyfikę inwestycji należy uznać, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił stanowisko organów administracji, że sporna nieruchomość podlegała wywłaszczeniu pod budowę miasta [...], a cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Powyższe przesądza o niezasadności zarzutów dotyczących naruszenia art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.