Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 799/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 9, art. 80, art. 104 § 1, art. 107 § 3, art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant asystent Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1163/10 w sprawie ze skargi M.R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zaliczenia wysługi lat oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1163/10, po rozpoznaniu skargi M.R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zaliczenia wysługi lat, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że M.R. zwrócił się w dniu 25 listopada 2003 r. o zaliczenie mu do wysługi lat dla celów uposażeniowych dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w okresie od 7 czerwca 1984 r. do 30 września 1984 r., od 22 czerwca 1990 r. do 9 września 1990 r. oraz od 21 czerwca 1991 r. do 23 grudnia 1991 r.

W tej sytuacji Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym z dnia 3 grudnia 2003 r. nr 10799, mając za podstawę art. 6f, art. 101 ust. 1 i art. 107 ust. 1 i art. 108 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2002 r. Dz. U. Nr 7, poz. 58 ze zm.), zaliczył skarżącemu w § 1 wysługę lat na dzień przyjęcia do służby w Policji następująco: w Policji – 1 dzień, okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych – 9 miesięcy i 11 dni oraz okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym – 1 rok i 12 dni, tj. łącznie w wymiarze 1 roku, 9 miesięcy i 24 dni, zaś procentową wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 25 listopada 2000 r. ustalono na poziomie 10%.

Następnie Komendant Główny Policji decyzją z dnia 31 marca 2010 r. nr 26, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność powyższej decyzji. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że skarżący, mimo wezwania, nie dostarczył dokumentu potwierdzającego odprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne i stwierdził, iż był domownikiem, a okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mógł być zaliczony do stażu pracy na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. W tej sytuacji wszczęto w niniejszej sprawie postępowanie, zaś w myśl § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Z kolei za odrębny przepis uważa się wspomnianą już wyżej ustawę z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i stosownie do treści art. 1 ust. 1 pkt 3, ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Natomiast według art. 3 ust. 1, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy, przy czym jeżeli organ, o którym mowa w ust.1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (ust. 2) i w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (ust. 3). Ponadto zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z [...] grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (tekst jedn. z 1989 r. Dz. U. Nr 24, poz. 133), pod pojęciem domownika rozumie się członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowi ich główne źródło utrzymania, zaś w myśl art. 1 ust. 2, ubezpieczenie obejmuje również domowników pracujących w gospodarstwie rolnym, natomiast według art. 43 ust. 1 pkt 1, składkę na ubezpieczenie społeczne ustala się od każdego ubezpieczonego, z wyjątkiem rolnika uprawnionego do okresowej renty inwalidzkiej, a za ubezpieczonego rozumie się rolnika oraz domowników (art. 2 pkt 3). Zatem domownikiem jest osoba podlegająca ubezpieczeniu na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, zaś nieopłacanie składek przez skarżącego wskazuje, że nie świadczył on pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Analogicznie aspekt ten wygląda po 1 stycznia 1991 r., albowiem od tego dnia pod pojęciem domownika zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), należy rozumieć osobę bliską rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Stosownie zaś do art. 1 ust. 1 tej ustawy, ubezpieczenie społeczne rolników, zwane dalej "ubezpieczeniem", obejmuje mających obywatelstwo polskie rolników i pracujących z nimi domowników, na zasadach określonych w ustawie, a według art. 6 pkt [...], przez okresy podlegania określonemu ubezpieczeniu społecznemu rozumie się tylko takie okresy, za które opłacono przewidziane w odpowiednich przepisach składki na to ubezpieczenie, chyba że w myśl tych przepisów nie istniał obowiązek opłacania składek. Ubezpieczeniu wypadkowemu, chorobowemu i macierzyńskiemu podlega z mocy ustawy rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny i domownik rolnika, o którym mowa w pkt 1, zaś ubezpieczeniu emerytalno – rentowemu podlega z mocy ustawy rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny i domownik rolnika, o którym mowa w pkt 1 (stosownie do art. 7 i art. 16). Natomiast z zaświadczenia Starostwa Powiatowego w Piszu z dnia 2 listopada 2003 r. wynika, że rodzice skarżącego posiadali gospodarstwo rolne o powierzchni [...],91 ha położone we wsi Bełcząc w okresie od 2 czerwca 1976 r. do 18 listopada 1993 r. i skoro składki, a jakich mowa powyżej nie były odprowadzane w stosunku do skarżącego, to potwierdza się teza, że nie pracował on w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Trudno również uznać, że spełnione zostały ponadto kryteria stałej pracy w gospodarstwie rolnym, skoro jest to przeplatane zasiłkiem dla bezrobotnych i w tej sytuacji jest to doraźna pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci, jako członków rodziny rolnika. Zatem powyższy rozkaz został wydany z rażącym naruszeniem prawa, bowiem są to wady o szczególnym ciężarze gatunkowym i treść rozstrzygnięcia jest w jawny i oczywisty sposób sprzeczna z obowiązującym stanem prawnym, co nie da się zaakceptować z punktu wymagań praworządności.

W odwołaniu z dnia 20 kwietnia 2010 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i stwierdził, że nie można się zgodzić z organem, jakoby pojęcie "domownik" dotyczyło jedynie osoby ubezpieczonej na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Świadczył on również pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika od 22 czerwca 1990 r. do 9 września 1990 r. oraz od 21 czerwca 1991 r. do 23 grudnia 1991 r. i w tym okresie obowiązywała ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników, podobnie jak ustawa o ubezpieczeniu rolników indywidualnych i członków ich rodzin, kiedy świadczył taką samą pracę w okresie od 7 czerwca 1984 r. do 30 września 1984 r. i powołał się na ustawową definicję domownika. Ponadto świadczył on stałą pracę w gospodarstwie rodziców i są na to materialne dowody w postaci zeznań, jak również powołał się na stanowisko judykatury.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty w niej podane – dodał, że linia orzecznicza sądów administracyjnych jest w tym względzie niejednolita i przytoczył zgoła odmienne od wskazanych przez skarżącego rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący M.R. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i w uzasadnieniu powołał się na argumenty przedstawione już w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, akcentując dokonaną przez organ błędną interpretację "domownika".

Sąd I instancji stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Wskazał, że organ administracji podejmując decyzję administracyjną w trybie nadzwyczajnym jest związany takimi samymi regułami określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania, jak w trakcie postępowania w trybie zwyczajnym. Oznacza to, że musi on m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak również jest on zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.), a następnie załatwić sprawę przez wydanie decyzji (art. 104 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie zadośćuczyniły tym powinnościom procesowym.

Sąd I instancji zauważył, że rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia 3 grudnia 2003 r. nr 10799 w swej sentencji zawierał dwa zasadnicze rozstrzygnięcia. Mianowicie w :

§ 1. zaliczono skarżącemu wysługę lat na dzień przyjęcia do służby w Policji tj. na dzień 24 grudnia 1991 r.:

– w Policji – 1 (jeden) dzień;

– okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych – 9 (dziewięć) miesięcy i 11 (jedenaście) dni;

– okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym – 1 (jeden) rok i 12 (dwanaście) dni.

Łącznie – 1 (jeden) rok, 9 (dziewięć) miesięcy i 24 (dwadzieścia cztery) dni. Ponadto ustalono procentową wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 25.11.2000 na poziomie 10%.

§ 2. zaliczono skarżącemu na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. na dzień 24.12.1991 r. do okresu służby, od której zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej:

– w Policji – 1 (jeden) dzień;

– okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych – 9 (dziewięć) miesięcy i 11 (jedenaście) dni;

– okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym – 1 (jeden) rok i 12 (dwanaście) dni;

– okres nauki w szkole wyższej – 5 (pięć) lat.

Łącznie – 6 (sześć) lat, 9 (dziewięć) miesięcy i 24 (dwadzieścia cztery) dni.

W jego uzasadnieniu natomiast podano, że powyższe naliczenia dotyczą zarówno wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia oraz zaliczenia do nagrody jubileuszowej określonych wyżej okresów.

Tymczasem w sentencji decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 31 marca 2010 r. nr 26 stanowi się, co następuje: "(...) w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr 10799 Komendanta Głównego Policji z dnia 3 grudnia 2003 r.: stwierdzam nieważność wymienionej decyzji", co zostało utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Stosownie natomiast do treści art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy stanowią inaczej, zaś decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.), zaś w myśl art. 107 § 1 k.p.a., decyzja powinna zawierać m.in. rozstrzygnięcie i uzasadnienie faktyczne oraz prawne, odpowiadające wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd wojewódzki wyjaśnił, że skoro wydano decyzję o treści, jak już wyżej zacytowano, to z jej sformułowania wynika, że dotyczy ona całego rozkazu personalnego. Zatem nie tylko okresu zaliczenia pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, przy czym nie wiadomo ponadto, czy dotyczy to zaliczenia w § 1, czy w § 2, czy też w obu rozstrzygnięciach, ale i pozostałych elementów sentencji, tj. zaliczenia zarówno przy wysłudze lat, jak i przy nagrodzie jubileuszowej służby w Policji i okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, zaś w wypadku nagrody jubileuszowej dodatkowo okresu nauki w szkole wyższej. A jeżeli już tak, to owe rozstrzygnięcia nie znalazły żadnego uzasadnienia w zaskarżonej decyzji.

Dodano, że jeżeli organowi chodziło jedynie o wyeliminowanie z obrotu prawnego zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym, to winien był sformułować swoje rozstrzygnięcie w sposób jasny i przejrzysty, bowiem i tak do końca nie wiadomo oraz trudno się nawet domyśleć – mimo obszernego uzasadnienia – czy owo niezaliczenie dotyczy zarówno § 1 oraz § 2, czy też tylko jednego z nich, a jeżeli tak, to którego.

Sąd I instancji podkreślił również, że organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść wydanej decyzji. Otóż stosownie do treści art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zatem w tej sytuacji podstawowym zagadnieniem wymagającym zbadania i ustalenia treści normatywnej jest ustalenie ostatniego członu tegoż przepisu, tj. pojęcia "domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin". Z tego mianowicie powodu, że od tego uzależnia się możliwość zaliczenia pracy do ogólnego stażu pracy właśnie w tym charakterze. Ponieważ spornego sformułowania nie zdefiniowano w cytowanej wyżej ustawie, przeto odesłano do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a skoro skarżący powołał się na ów status zarówno przed 1 stycznia 1990 r., jak i po tym dniu, to w tej sytuacji normatywnej treści tego pojęcia należy szukać – odpowiednio – w ustawie z dnia [...] grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm.) i w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 ze zm.). I tak, w myśl art. 2 pkt 2 pierwszej z ustaw, przez użyte w ustawie określenie domownicy – rozumie się członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowi ich główne źródło utrzymania, zaś według art. 6 pkt 2 drugiej z wymienionych wyżej ustaw, ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku – rozumie się osobę bliską rolnikowi, która ukończyła 16 lat i pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.

Przechodząc zatem do analizy powyższych przepisów, w żadnym stopniu nie sposób doszukać się w nich warunku podlegania przez domowników ubezpieczeniu społecznemu i obowiązku opłacaniu składek na powyższe ubezpieczenie. Natomiast jeśli się zważy na treść art. 1 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin, w myśl którego ubezpieczenie obejmuje również domowników pracujących w gospodarstwie rolnym i na treść art. 1 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników zgodnie z którym, ubezpieczenie społeczne rolników, zwane dalej "ubezpieczeniem", obejmuje mających obywatelstwo polskie rolników i pracujących z nimi domowników, na zasadach określonych w ustawie, to oczywistym jest, że taki obowiązek spoczywa na domownikach gospodarstwa rolnego, ale – i co należy szczególnie wyeksponować – pracujących w tymże gospodarstwie i stąd w konsekwencji odesłanie do wspomnianego już wyżej art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

Sąd wojewódzki zwrócił również uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana nie w trybie zwykłym, lecz w trybie nadzwyczajnym, zatem zaistnienie jednej z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., musi być oczywiste, a nie – jak w rozpoznawanej sprawie – dochodzenie do nich w efekcie dość zawiłych dociekań i skomplikowanych zabiegów językowych. Innymi słowy mówiąc, o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Stąd też – w konsekwencji – traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, to znaczy jedynie wówczas, gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji. Zatem nie do przyjęcia jest ocenianie naruszenia prawa w kategoriach rażącego, podczas kiedy przepis prawa, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w toku postępowania przed organami doszło do naruszenia art. 7, 9, 80, 77, 104 § 1 i 107 § 3 Kpa i tym samym nieprawidłowego wydania decyzji administracyjnej w zakresie rozstrzygnięcia poprzez niewykazanie w ocenie Sądu, czy decyzja organu dotyczy całości rozstrzygnięcia czy też jego części, a tym samym jej nieodpowiednie uzasadnienie;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnie i przyjęcie, że organ naruszył treść art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kpa uznając istnienie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, co prowadziło do wydania wadliwej decyzji, imo nie istnienia rażącego naruszenia prawa;

3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. [...]5 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) mające wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że mogło dojść do istotnego naruszenia prawa i tym samym nie zastosowanie art. 151 P.p.s.a.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżący organ wniósł o oddalenie skargi wniesionej od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż organ wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji " stwierdzam nieważność wymienionej decyzji". Taki zapis wskazuje jednoznacznie co do całości rozstrzygnięcia i niezrozumiałe są wskazania Sądu, czy organ rozstrzygał kwestię nieważności w zakresie §1 czy § 2 czy tez obu tych wymienionych w decyzji. Wykładnia językowa wskazuje w sposób jasny, że intencją i wolą organu było stwierdzenie nieważności rozkazu jako całości. Bowiem tylko w ten sposób mógł dokonać ponownego naliczenia łącznych okresów określonych w § 1 i § 2 decyzji. Odniesienie jedynie do kwestii pracy w gospodarstwie rolnym i tak pozostawałoby w istotnym wpływie na ostateczny kształt decyzji, albowiem poszczególne okresy są elementami składowymi końcowego rozstrzygnięcia tj. ustalenia łącznego okresu zatrudnienia podlegającemu wliczeniu czy to do wysługi lat czy do nagrody jubileuszowej. Podkreślono, że rozstrzygnięcie o tym czy dany okres podlega zaliczeniu do wysługi lat nie jest przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, załatwianej w drodze decyzji administracyjnej ( por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2001 roku sygn. akt OPS 8/01). Tym samym dokonane stwierdzenie nieważności nie mogło zatem, jak zdaje się twierdzić Sąd — odnosić się do poszczególnych okresów, a jedynie do ustalenia procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, w granicach której Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego wyroku stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm. ), nie zasługiwała na uwzględnienie, choć należy zgodzić się z jej autorem, że treść decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 31 marca 2010r. nie nasuwa wątpliwości co do zakresu stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia 3 grudnia 2003r.

Zawarcie w decyzji wydanej na podstawie art. 156 § 1 Kpa rozstrzygnięcia "stwierdza nieważność wymienionej decyzji " oznacza, że cała decyzja, co do której przeprowadzono postępowanie została uznana za nieważną. Rozwinięcie w/wym. rozstrzygnięcia poprzez wskazanie konkretnych elementów decyzji nieważnej jest konieczne wyłącznie w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji w części. W takiej bowiem tylko sytuacji niezbędne jest opisanie tej części decyzji, której nieważność się stwierdza, w odróżnieniu od tej która pozostaje dalej w obrocie prawnym.

Odmienne stanowisko Sądu I instancji w tym przedmiocie nie było jednak wyłączną przyczyną uchylenia w zaskarżonym wyroku decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010r. oraz decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 31 marca 2010r. i dlatego zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mogły zostać uwzględnione.

W tym miejscu celowe wydaje się wyjaśnienie, że zarzuty przedstawione w pkt. 1 skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 7, 9, 80,104 § 1 i 107 § 3 Kpa stanowią podstawę skargi kasacyjnej przewidzianą w pkt. 2 art. 174 Ppsa i ich określanie jako zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię jest nieprawidłowe.

Powyższa nieprawidłowość jest jednak bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie.

Nietrafne są pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a to wobec tego iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał właściwej oceny w zakresie zgodności z art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa zaskarżonej decyzji.

Trzeba przypomnieć, że zasadniczym powodem stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia 3 grudnia 2003r. Nr. 10799 było ustalenie, że do wysługi lat M.R. , od której zależy wzrost uposażenia zasadniczego oraz nabycie prawa do nagrody jubileuszowej nie można zaliczyć pracy w charakterze domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym, ponieważ w tym czasie nie były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne.

Kluczowym zagadnieniem w rozpatrywanej sprawie było więc ustalenie normatywnej treści pojęcia "domownik w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin", od czego uzależniona została możliwość zaliczenia pracy w takim właśnie charakterze do ogólnego stażu pracy.

Pojęcie "domownika" wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym nie zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 20 lipca 1990r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy ( Dz. U. Nr. 54, poz. 310 ), lecz ustawodawca odesłał w ustalaniu jego normatywnej treści do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Treści pojęcia "domownika", jak trafnie przyjął Sąd I instancji, należy poszukiwać zatem w obowiązującej w okresie w jakim M.R. pracował w gospodarstwie rolnym ustawie z dnia [...] grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 268, ze zm.), a następnie w obowiązującej od dnia 1 stycznia 1991 r. ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. Nr 7, poz. 24, ze zm.).

Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia [...] grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, przez użyte w ustawie określenie "domownicy" rozumie się członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowi ich główne źródło utrzymania. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, ilekroć w ustawie jest mowa o "domowniku", rozumie się osobę bliską rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie i stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.

W obu przytoczonych definicjach ustawodawca nie zamieścił warunku podlegania ubezpieczeniu społecznemu i opłacania składek na to ubezpieczenie. Analiza obu aktów prawnych wskazuje natomiast, iż to właśnie podleganie ubezpieczeniu społecznemu i w jego konsekwencji opłacanie składek odniesione zostało m.in. do domowników gospodarstwa rolnego, pracujących w tym gospodarstwie (por. art. 1 ust. 2 ustawy z dnia [...] grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników). A zatem, to dla podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu i opłacania z tego tytułu składek w ramach powołanych ustaw, należało najpierw spełniać ustawowe kryterium bycia domownikiem wykonującym pracę w gospodarstwie rolnym. Opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne było więc konsekwencją uprzedniego spełnienia ustawowych warunków bycia domownikiem wykonującym pracę w gospodarstwie rolnym. To zatem pojęcie "domownika" zostało w powołanych ustawach zdefiniowane na potrzeby ustalenia obowiązku podlegania ubezpieczeniu społecznemu. Pojęcie to nie obejmowało zatem obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, i do takiego właśnie rozumienia tego pojęcia ustawodawca odesłał w art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

Z powyższego wynika, że do zaliczenia okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 1990r. w zw. z § 4 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego ( Dz. U. Nr. 152, poz. 1732 ze zm. ), nie jest konieczne odprowadzanie składek na ubezpieczenie społeczne.

Tym samym brak było powodów do stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia 3 grudnia 2003r., co w sposób prawidłowy w zaskarżonym wyroku ocenił Sąd I instancji.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.