Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 417/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art 7 ust. 1 pkt 1, art 13, art 14, art 16 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.), Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Nowego Wiśnicza od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 133/11 w sprawie ze skargi M. C. na bezczynność Burmistrza Nowego Wiśnicza w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 133/11 w sprawie ze skargi M. C. na bezczynność Burmistrza Nowego Wiśnicza w przedmiocie udzielenia informacji publicznej zobowiązał Burmistrza Nowego Wiśnicza do rozstrzygnięcia wniosków M. Ch. w zakresie doręczenia kopii rozliczenia dotacji dla Klubu Sportowego "Szreniawa" Nowy Wiśnicz wypłaconych z budżetu gminy w roku 2009 i 2010.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

M. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Nowego Wiśnicza w sprawie złożonego w dniu 18 lipca 2011 r. wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci: kopii protokołów z sesji Rady Miejskiej w Wiśniczu kadencji 2010-2014, kopii zarządzeń Burmistrza Nowego Wiśnicza z 2010r. i pierwszego półrocza 2011 oraz kopii rozliczenia dotacji dla Klubu Sportowego Szreniawa Nowy Wiśnicz z 2010 r. W dniu 2 sierpnia 2011 r. skarżący uzupełnił oraz sprecyzował swój wniosek żądając udostępnienia: 1) kopii wniosku o udzielenie dotacji na rozbudowę oczyszczalni ścieków w Starym Wiśniczu, 2) kopii protokołów Rady Miejskiej kadencji 2010-2014, 3) kopii zarządzeń Burmistrza Nowego Wiśnicza z 2010 r. i pierwszego półrocza 2011 r. wydanych przez Burmistrza jako kierownika Urzędu Miasta, 4) kopii zarządzeń Burmistrza Nowego Wiśnicza z 2010 r. i pierwszego półrocza 2011 r., wydanych przez Burmistrza jako organu wykonawczego, 5) kopii rozliczenia dotacji dla Klubu Sportowego Szreniawa Nowy Wiśnicz wypłaconej z budżetu z 2009 r., 6) kopii rozliczenia dotacji dla Klubu Sportowego Szreniawa Nowy Wiśnicz wypłaconej z budżetu z 2010 r. Skarżący podał, że do dnia wniesienia skargi (13 września 2011 r.) otrzymał wyłącznie pisma informujące o konieczności pokrycia kosztów kopii następujących dokumentów: protokołów sesji Rady Miejskiej oraz kopii wniosku o udzielenie dotacji na rozbudowę oczyszczalni w Starym Wiśniczu. Zarzucił, że w pozostałym zakresie swojego wniosku nie otrzymał żadnej informacji dotyczącej udostępnienia informacji ani decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Skoro zaś art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej stanowi, że udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, to Burmistrz Nowego Wiśnicza pozostaje w bezczynności co do wniosku skarżącego. M. C. wnosił o nakazanie organowi rozpatrzenia wniosków w terminie 14 dni oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Nowego Wiśnicza podniósł, że skarga jest przedwczesna i podlega odrzuceniu, ponieważ skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia w postaci wniesienia w trybie art. 37 K.p.a. zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto organ wskazał, że M. C. zwrócił się do Burmistrza Nowego Wiśnicza o udzielenie informacji publicznej w dniu 18 lipca 2011 r.. Wniosek został następnie uzupełnił i sprecyzował 2 sierpnia 2011 r. Skarżący domagał się udzielenia informacji publicznej w sprawach wymienionych wyżej w punktach 1-6. Wnioskodawcę poinformowano w dniu 31 sierpnia 2011 r., że zarządzenia Burmistrza Nowego Wiśnicza z okresu, o którym mowa we wnioskach zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej i stamtąd może je pobrać, co pozostaje w zgodzie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie po powiadomieniu skarżącego w dniu 31 sierpnia 2011 r. o odpłatności za wykonanie kserokopii, przesłano mu w dniu 12 września 2011 r. kserokopie protokołów z sesji Rady Miejskiej w Nowym Wiśniczu kadencji 2010-2014, co zdaniem Burmistrza świadczy o dochowaniu terminów, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobnie po powiadomieniu skarżącego w dniu 31 sierpnia 2011 r. o odpłatności za wykonanie kserokopii, przesłano mu w dniu 12 września 2011 r. kserokopię wniosku o udzielenie dotacji na rozbudowę oczyszczalni ścieków w Starym Wiśniczu wraz z załącznikami. Burmistrz wskazał też, że w dniu 28 września 2011 r. poinformowano skarżącego, o wysokości dotacji przyznanych w roku 2009 oraz w roku 2010 Klubowi Sportowemu "Szreniawa" Nowy Wiśnicz z budżetu gminy orz o fakcie rozliczenia tychże dotacji przez klub. Dlatego też zdaniem organu brak jest bezczynności w zakresie załatwienia przedmiotowego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r. zobowiązał Burmistrza Nowego Wiśnicza do rozstrzygnięcia wniosków M. C. o udzielenie informacji publicznej w zakresie doręczenia kopii rozliczenia dotacji dla Klubu Sportowego "Szreniawa" Nowy Wiśnicz wypłaconych z budżetu gminy w roku 2009 i 2010.

Sąd po pierwsze podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 (Lex Omega nr 236545), że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o odstępie do informacji publicznej przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem K.p.a. nie ma zastosowania do pozostałych podejmowanych w trybie tej ustawy czynności, które mają charakter czynności materialno – technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a., a zatem w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi.

Sąd stwierdził, że zasadą jest udzielanie informacji publicznej w terminie 14 dni od złożenia wniosku lub w uzasadnionych przypadkach w terminie nieprzekraczającym dwóch miesięcy. Treść ustawy o odstępie do informacji publicznej, a zwłaszcza jej art. 13 wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było takie uregulowanie trybu udzielania informacji publicznej, by było to postępowanie jak najbardziej odformalizowane oraz toczące się bez zbędnej zwłoki.

W kontrolowanym postępowaniu nie było kwestionowane, że wnioskowane przez skarżącego informacje mogą być uznane za informację publiczną w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem Burmistrz Nowego Wiśnicza był zobowiązany do ich udzielenia skarżącemu. Przechodząc do oceny tego, czy Burmistrz pozostawał w bezczynności co do poszczególnych informacji wymienionych powyżej w punktach 1-6, Sąd doszedł do następujących wniosków:

- odnośnie informacji opisanych w punktach pierwszym oraz drugim, Sąd ustalił, że żądane informacje skarżący otrzymał 14 września 2011 r. Wprawdzie w dniu złożenia skargi (13 września 2011 r.) skarżący nie dysponował tymi informacjami, to jednak po wniesieniu skargi na bezczynność udostępnienie żądanej informacji publicznej nastąpiło, wobec czego postępowanie sądowe stało się w tym zakresie bezprzedmiotowe, co obliguje Sąd do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (vide postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 646/10, Lex nr 672923);

- odnośnie informacji opisanych w punktach trzecim i czwartym Sąd stwierdził, iż prawidłowe jest stanowisko organu, że informacje te były dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej, czyli w trybie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o odstępie do informacji publicznej. Skarżący został o tym poinformowany również 14 września 2011 r. a więc, tak jak w przypadku informacji opisanych w punktach pierwszym oraz drugim, postępowanie sądowe w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu;

- odnośnie informacji opisanych w punktach piątym i szóstym Sąd uznał, że Burmistrz Nowego Wiśnicza pozostawał w bezczynności, ponieważ skarżący wyraźnie domagał się kopii rozliczenia dotacji dla Klubu Sportowego Szreniawa Nowy Wiśnicz wypłaconej z budżetu uchwalonego na lata 2009 i 2010, tymczasem organ jedynie poinformował skarżącego o kwotach dotacji uzyskanych przez klub oraz o fakcie rozliczenia tych dotacji; nie zostały natomiast skarżącemu udostępnione kopie dokumentów dotyczących przedmiotowych dotacji. Sąd wskazał, że stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy o odstępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

W ocenie Sądu, w kontrolowanym postępowaniu Burmistrz Nowego Wiśnicza w zakresie informacji opisanych w punktach piątym i szóstym nie zastosował się do treści art. 14 ustawy o odstępie do informacji publicznej i dlatego Sąd uznał, że w tym zakresie miała miejsce bezczynność organu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Burmistrz Nowego Wiśnicza. Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono w całości zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na nietrafnym przyjęciu, że Burmistrz Nowego Wiśnicza pozostaje w bezczynności nie udostępniając skarżącemu kopii rozliczenia dotacji dla KS "Szreniawa" Nowy Wiśnicz wypłaconej z budżetu gminy na rok 2009 oraz na rok 2010, ani też nie stosując trybu postępowania przewidzianego w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mimo iż w dniu 28 września 2011 r. udzielił skarżącemu informacji o wysokości dotacji przyznanych temu klubowi sportowemu z budżetu gminy w latach 2009 i 2010 oraz o fakcie rozliczenia tych dotacji przez klub, co wyczerpywało - mimo nie zachowania określonej we wniosku formy - zakres żądania skarżącego;

2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności nie zastosowanie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., obligującego Sąd do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w sytuacji, gdy po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność organu, nastąpiło udostępnienie informacji publicznej o wysokości dotacji przyznanych Klubowi Sportowemu "Szreniawa" w latach 2009 i 2010 oraz o fakcie rozliczenia tychże dotacji przez klub.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego oraz zasądzenie na rzecz organu administracyjnego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pozostawanie w bezczynności oznacza niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani nie wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (tak: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545; wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 34/10, LEX nr 674698). Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (tak: wyrok WSA w Warszawie z 19 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 97/10, LEX nr 756247). Natomiast skarżącemu udzielono informacji w pełni wyczerpującej. W dniu 28 września 2011 r., a więc jeszcze przed terminem posiedzenia Sądu pierwszej instancji, skarżącego poinformowano pisemnie o wysokości dotacji przyznanych z budżetu gminy Klubowi Sportowemu "Szreniawa" Nowy Wiśnicz w roku 2009 i 2010 oraz o fakcie rozliczenia tych dotacji przez Klub. Z tym też dniem ustał stan bezczynności. Jedynie przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, lub też informacji niepełnej, może powodować uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 280/10, LEX nr 756226). Przyjęcie zatem przez Sąd pierwszej instancji, że Burmistrz Nowego Wiśnicza, pozostaje w bezczynności, przez to że udzielając skarżącemu informacji w innej niż żądana formie odstąpił od zastosowania trybu, o którym mowa w art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie znajduje oparcia w przytoczonym wyżej orzecznictwie sądów administracyjnych. Z tego powodu autor skargi kasacyjnej wniósł o uznanie za usprawiedliwiony zarzut niewłaściwego zastosowania powyższego przepisu, jako uzasadnienia dla stwierdzenia bezczynności Burmistrza Nowego Wiśnicza.

Co do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej wskazał, że dokonanie czynności, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, lecz przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność oznacza, że organ nie pozostaje w bezczynności i Sąd nie może uwzględnić skargi na podstawie art. 149 P.p.s.a. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2006 r. , II SAB/Wa 158/05, LEX nr 223321), ale zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdyż postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W sytuacji, gdy po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność organu nastąpiło udostępnienie informacji publicznej o wysokości dotacji przyznanych Klubowi Sportowemu "Szreniawa" w latach 2009 i 2010 oraz o fakcie rozliczenia tych dotacji przez Klub, Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował art. 149 P.p.s.a. zobowiązując Burmistrza Nowego Wiśnicza do "rozstrzygnięcia wniosków w zakresie doręczenia kopii rozliczenia dotacji dla Klubu Sportowego "Szreniawa" Nowy Wiśnicz wypłaconych z budżetu gminy w roku 2009 i 2010", zamiast umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego, a także naruszenie postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji ocena zasadności skargi kasacyjnej wymagałaby w pierwszej kolejności rozważenia zasadności zarzutów o charakterze procesowym odnoszących się do ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji.

Z uwagi jednak na to, że ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z oceną zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego (jest jego konsekwencją), jako pierwszy należy rozpoznać zarzut odnoszący się do prawa materialnego.

W tym zakresie skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 14 ustawy o dostępie do informacji poprzez niewłaściwe jego zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na skutek uznania, że Burmistrz Nowego Wiśnicza nie wykonał obowiązku przewidzianego w tym przepisie, co skutkowało stwierdzeniem przez Sąd, że w spornym zakresie organ ten pozostaje w bezczynności. Powyższy zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że Burmistrz Nowego Wiśnicza, zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w związku z wnioskiem skarżącego M. C., w zakresie dotyczącym wydania kopii rozliczenia dotacji dla Klubu Sportowego Szreniawa Nowy Wiśnicz wypłaconej z budżetu gminy uchwalonego na lata 2009 i 2010, ustawowego obowiązku w tym zakresie nie wykonał. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 1 ustawy o odstępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej następuje w sposób oraz w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Jeśli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

W rozpoznawanym przypadku Burmistrz Nowego Wiśnicza nie zastosował się do wskazań ustawodawcy i samodzielnie zdecydował o formie, w jakiej żądana informacja będzie przekazana. Takie działanie, jako niezgodne z ustawą, słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za skutkujące niezałatwieniem wniosku skarżącego w omawianym zakresie. Uzasadniało to zarzut bezczynności Burmistrza w tej sprawie. Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 14 ustawy o dostępie do informacji jest niezasadny.

W konsekwencji za pozbawiony racji należy uznać także zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., gdyż nie zachodziła podstawa umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego przewidziana w tym przepisie.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.