Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 773/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2020 r. sprawy ze skargi D. W. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego D. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] października 2019 r. D. W. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w przedmiocie wyłączenia - na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm. - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy") - stosowania wobec skarżącego art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

Skarżący D. W. w dniu [...] czerwca 2017 r. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w przedmiocie wyłączenia stosowania wobec niego przepisu art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu wniosku skarżący przedstawił szczegółowo przebieg swojej służby i zadania realizowane w trakcie służby. Skarżący wskazał, że podjęcie przez niego pracy w Służbie Bezpieczeństwa podyktowane było chęcią podjęcia studiów w Wyższej Szkole Oficerskiej, a tylko w ten sposób mógł zrealizować swoje zamiary. Skarżący podniósł, że służba w Służbie Bezpieczeństwa polegała między innymi na wykonywaniu prac biurowych takich, jak archiwizacja dokumentów. Skarżący poinformował, iż na własną prośbę przeniósł się ze Służby Bezpieczeństwa na stanowisko milicjanta w Kompanii [...] Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Skarżący wskazał, iż pozytywna weryfikacja w 1990 r. pozwoliła mu na kontynuowanie kariery zawodowej w szeregach Policji w pionie kryminalnym, gdzie wykonywał swoje obowiązki służbowe w sposób rzetelny, za co wielokrotnie był nagradzany.

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował skarżącego, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia [...] listopada 2017 r. Jednocześnie, Minister w załączeniu, do wiadomości skarżącego, przesłał pismo, które skierował do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury, czy otrzymuje świadczenie, a także jakie okresy pracy i służby oraz w jakich formacjach zostały skarżącemu zaliczone, z jednoczesną prośbą o kopię ostatniej decyzji obniżającej świadczenie.

Pismem z dnia [...] października 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącego do dnia [...] lipca 1990 r. oraz od dnia [...] września 1989 r.

W tej samej dacie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wystąpił do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o przekazanie informacji dotyczących służby skarżącego.

Pismem z dnia [...] października 2017 r. skarżący został poinformowany przez Ministra, że ze względu na konieczność oczekiwania na odpowiedź Komendanta Głównego Policji oraz Instytutu Pamięci Narodowej rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia [...] kwietnia 2018 r.

Następnie, w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. skarżący został poinformowany przez organ, że w niniejszej sprawie została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Jednocześnie, organ - powołując się na przepisy art. 10 k.p.a. i art. 81 k.p.a. - pouczył skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz poinformował, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia [...] listopada 2018 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. skarżący wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Skarżący o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów.

W dniu [...] września 2019 r., działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., skarżący pisemnie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niedotrzymaniu terminu załatwienia sprawy w przedmiocie objętym wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r.

W piśmie z dnia [...] października 2019 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu, skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r.

W petitum skargi skarżący wniósł o:

1. zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r. w terminie miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny,

4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że przez ponad 18 miesięcy, tj. w okresie od [...] maja 2018 r. do dnia złożenia skargi do Sądu organ nie podejmował w sprawie żadnych czynności, mimo że wyznaczony do załatwienia termin sprawy - tj. [...] listopada 2018 r. już dawno upłynął.

Ponadto, skarżący zauważył, że od czasu otrzymania wezwania do usunięcia naruszenia prawa zawartego w piśmie z dnia [...] września 2019 r. organ nie wydał decyzji w sprawie, jak również nie przesłał żadnej korespondencji w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji, skarżący podkreślił, że od dnia złożenia wniosku w niniejszej sprawie minęły już 2 lata i 4 miesiące, co - w świetle przedstawionego stanu faktycznego - świadczy w oczywisty sposób o tym, że Minister w rozpatrywanej sprawie pozostaje w bezczynności, zważywszy, że przez okres blisko 16 miesięcy, tj. od dnia [...] maja 2018 r. nie podjął żadnych czynności.

Wobec przedstawionych okoliczności, skarżący stwierdził, że nie ma żadnych postaw do kolejnego wydłużenia terminu załatwienia sprawy.

Strona skarżąca podniosła, iż zgodnie z art. 6 k.p.a. organ obowiązany jest działać w granicach i na podstawie prawa, co oznacza, że jest zobligowany przestrzegać terminów przewidzianych przez przepis art. 35 k.p.a. do załatwienia sprawy.

W tej sytuacji, uznać należy, zdaniem skarżącego, że okres 2 lat i 4 miesięcy winien być wystarczający na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego nawet w najbardziej zawiłej sprawie i wystarczający do wydania decyzji w pierwszej instancji.

Strona skarżąca zauważyła, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

Jednocześnie, skarżący podkreślił, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego.

Zdaniem strony skarżącej, z bezczynnością organu mamy do czynienia zarówno wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności, a także wtedy, gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami, a w szczególności, gdy organ nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz czy na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów).

Skarżący podniósł, że do dnia sporządzenia skargi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, mimo upływu 2 lat i 4 miesięcy od dnia złożenia wniosku, nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, co - w ocenie strony skarżącej - jednoznacznie wskazuje na bezczynność organu, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W konsekwencji, skarżący uznał, że skarga jest konieczna i w pełni uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zauważył na wstępie, że w dniu [...] października 2019 r., w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – działając na podstawie art. 8 a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - wydał decyzję nr [...], na mocy której odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. art. 15c, art 22a i art. 24a cyt. ustawy. W tej sytuacji, organ uznał, że skarga nie powinna zasługiwać na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny zarzutów strony skarżącej, Minister wskazał, że aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, organ ten musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ szeregu czynności wyjaśniających.

Organ stwierdził, że w pierwszej kolejności ciąży na nim obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie, jak podniósł organ, ustalenia wymaga to, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Minister zauważył, że w przypadku potwierdzenia powyższego, konieczne jest wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b cyt. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto, jak wskazał organ, niezbędne jest również wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt I SAB 72/00, LEX nr 54526 - stwierdził, że sam fakt toczenia się od szeregu miesięcy postępowania nie świadczy jeszcze o bezczynności organu. Z kolei, wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 55/16, LEX nr 2123351, Minister zauważył, że w ramach badania, czy w sprawie istniała przewlekłość postępowania, ocenie sądu podlega w szczególności to, czy przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy było w okolicznościach danej sprawy uzasadnione. Minister wskazał, że ustawodawca nie określił katalogu przyczyn, z uwagi, na które dopuszczalne jest wydłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Według organu, z unormowania zawartego w art. 38 k.p.a. można jedynie pośrednio wysnuć ogólny wniosek, że powinny to być przyczyny "uzasadnione". Zdaniem Ministra, posiłkując się regulacją wyrażoną w art. 35 § 3 k.p.a., można wskazać, iż dłuższy termin załatwienia sprawy może zwłaszcza wynikać ze szczególnego skomplikowania sprawy lub potrzeby prowadzenia w niej dalszych czynności wyjaśniających. W każdym przypadku może chodzić tylko o przyczyny pozostające w bezpośrednim związku z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem danej sprawy, tj. mające znaczenie dla wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych w sprawie lub dla możliwości bądź sposobu jej końcowego załatwienia. Minister zwrócił również uwagę na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 65/16, LEX nr 2085523, w którym to Sąd ten stwierdził, że użyte w art. 35 § 2 k.p.a. słowo "niezwłocznie" nie oznacza "natychmiast", organ powinien dysponować realnym - w konkretnych okolicznościach - czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ powinien więc wydać rozstrzygnięcie bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności.

Mając powyższe na względzie, Minister stwierdził, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, albowiem organ potrzebuje realnego w okolicznościach sprawy czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ wskazał, że właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Minister uznał jednocześnie, że konstrukcja przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy uniemożliwia zastosowanie art. 8a tej ustawy bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15c, art. 22, czy też art. 24a cyt. ustawy.

W konsekwencji, Minister stwierdził, iż - wbrew zarzutom strony skarżącej - w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 105/13, LEX nr 1333599).

Ponadto, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postepowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji, zaś organ musi podjąć szereg czynności, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę.

Minister wskazał ponadto, że przy ustaleniu, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie unika celowego rozstrzygnięcia sprawy, ale dokonuje - zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi - zebrania materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji.

Minister zauważył jednocześnie, że na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę wpłynęło do organu 4.800 wniosków do rozpatrzenia w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Uzasadniając z kolei wniosek o odrzucenie skargi, Minister powołał się na orzeczenia WSA w Warszawie, w których tut. Sąd odrzucił skargi w analogicznych sprawach, uznając, że nie podlegają one kognicji sądów administracyjnych, lecz sądów powszechnych - sądów ubezpieczeń społecznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w świetle przepisu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej: "P.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W świetle normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b).

W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Jak wynika z akt sprawy, skarżący wystąpił w dniu [...] czerwca 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Powyżej przytoczony przepis wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r.

W tym miejscu, należy wskazać, że decyzje administracyjne wydawane przez organ na podstawie powyżej przytoczonego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie jest ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić należy jednak, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada bowiem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.

Pomimo, iż - zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. - organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia [...] października 2019 r., tj. do dnia wniesienia skargi na bezczynność, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji, a czynności w niej podejmowane, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. W tej sytuacji, uznać należy, że zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a.

W podanych wyżej terminach, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zobowiązany był do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r., jednak do dnia wniesienia niniejszej skargi do Sądu wniosek skarżącego nie został rozpatrzony.

Organ, w pismach: z dnia [...] czerwca 2017 r., z dnia [...] października 2017 r., z dnia [...] maja 2018 r. poinformował pełnomocnika skarżącego, że jego wniosek nie zostanie rozpatrzony w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że działania organu mieszczą się zarówno w zakresie pojęcia bezczynności, jak i przewlekłości, zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami. W tej sytuacji, stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona, albowiem nie ulega wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ uchybił powołanym powyżej przepisom k.p.a. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów).

W aktach sprawy znajdują się co prawda zawiadomienia organu (vide: pisma Ministra z dnia [...] czerwca 2017 r., z dnia [...] października 2017, a także z dnia [...] maja 2018 r.) skierowane do skarżącego, w których organ zobowiązuje się, że sprawa zostanie załatwiona w późniejszym terminie, jednakże sprawa we wskazanych przez organ terminach nie została załatwiona.

W ocenie Sądu, czynności podjęte po wskazanym terminie świadczą w oczywisty sposób o bezczynności organu.

Ponadto, należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie podejmowane przez Ministra czynności nie zmierzały do jej szybkiego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania, jak i brak ze strony organu w toku postępowania działań, które wskazywałyby, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W judykaturze przyjmuje się jednocześnie, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. można uznać, ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (vide: Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969).

W ocenie Sądu, zarówno dotychczasowy czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji (vide: okres od dnia [...] czerwca 2017 r. do dnia [...] października 2019 r.) w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że Minister faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazać należy, iż jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw. Nałożony przez ustawodawcę na organ obowiązek stania w toku postępowania na straży praworządności (art. 7 k.p.a.) oznacza konieczność podejmowania wszelkich działań w celu należytego rozpatrzenia sprawy.

Sąd uznał, że tak znacznego opóźnienia w wydaniu rozstrzygnięcia, jak w niniejszej sprawie, nie można w żaden sposób usprawiedliwić koniecznością dokładnego wyjaśnienia sprawy, która wynika z treści art. 77 § 1 k.p.a.

Podkreślić należy, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. W tej sytuacji, uznać należy, że kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu bezczynności. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów, czy też środków pieniężnych. Poza tym, podkreślić należy bardzo wyraźnie, iż strona skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło również do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), albowiem skarżący na dzień wniesienia w niniejszej sprawie skargi oczekiwał już ponad 2 lata na rozstrzygnięcie przez Ministra jego wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. Nie bez znaczenia jest również to, że skarżący od wielu już miesięcy otrzymuje świadczenie emerytalne w obniżonej wysokości, a przedłużający się brak rozstrzygnięcia jego wniosku skutkował - niedopuszczalnym w demokratycznym państwa prawa - brakiem pewności co do nabytych już wcześniej uprawnień emerytalnych.

Niemniej, warto jednak zauważyć, że do dnia orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i wydania w niniejszej sprawie wyroku z dnia 18 marca 2020 r., organ rozpatrzył jednak wniosek strony skarżącej z dnia [...] czerwca 2017 r. i wydał stosowną decyzję w dniu [...] października 2019 r.

W tej sytuacji, w niniejszej sprawie Sąd uznał, że brak jest podstaw do wymierzenia Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny, albowiem ta ma głównie charakter dyscyplinujący organ do wydania wnioskowanego rozstrzygnięcia, a takie - choć z rażącym naruszeniem wszelkich terminów - zostało ostatecznie wydane.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a. - poprzestał na stwierdzeniu, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zasądzając jednocześnie od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 209 P.p.s.a.