Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1270/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8, art. 9, art. 24 par. 3, art. 24 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Bd 446/10 w sprawie ze skargi P.D. na decyzję Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. D. na rzecz Dyrektora K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Bd 446/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę P. D., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Dyrektora K.P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania po wznowieniu postępowania.

Sąd pierwszej instancji ustalił następujący stan faktyczny sprawy:

W dniu [...] maja 2005 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania do działek rolnych o łącznej powierzchni 4,49 ha. Przedmiotowe działki rolne położone były na trzech działkach ewidencyjnych o nr: [...] i [...], obręb W. – Z., gmina B., powiat w. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. przyznał wnioskodawcy płatność zgodnie z wnioskiem.

Przeprowadzona w dniu [...] września 2008 r. kontrola na miejscu gospodarstwa rolnego B. D., w ramach weryfikacji wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008, wykazała, że działka ewidencyjna nr [...], deklarowana w ubiegłych latach do płatności przez skarżącego, nie jest gruntem rolnym (DR33). Według dokonanych ustaleń, działka ta stanowi obszar rekreacyjny, na której znajduje się m.in. posiadłość, kort tenisowy, basen, grill murowany oraz szałasy do drewna.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., wydanym na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2005, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz przyznał skarżącemu płatności ONW na 2005 r. w pomniejszonej wysokości.

Ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [....] Dyrektor K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz przyznaniu skarżącemu płatności ONW na 2005 r. w pomniejszonej wysokości. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.), § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 7, poz. 657 ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 w związku z art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).

Według organu odwoławczego ustalenia organu pierwszej instancji są prawidłowe. Zdaniem organu powierzchnia działki rolnej B - sad, położona na działce ewidencyjnej nr [...], wynosi 2,20 ha, a nie jak strona zadeklarowała we wniosku 2,66 ha. Przeprowadzone w ramach postępowania odwoławczego pomiary powierzchni użytkowanej rolniczo na ortofotomapie potwierdziły ustalenia organu pierwszej instancji, zgodnie z którymi, powierzchnia kwalifikująca się do płatności jest zgodna z powierzchnią ustaloną w wyniku kontroli administracyjnej. Tym samym skarżący, deklarując na działce ewidencyjnej nr [...] działkę rolną B o powierzchni 2,66 ha, zawyżył powierzchnię deklarowaną o 0,46 ha. Jak wskazał organ odwoławczy w oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2010 r. skarżący potwierdził, że na przedmiotowej działce znajduje się dom o powierzchni 200 m2, garaż o powierzchni 100 m2 i 60 m2, zbiornik wodny o powierzchni 150 m2, plac utwardzony o powierzchni ok. 500 m2 i droga dojazdowa o powierzchni ok. 500 m2, co daje powierzchnię nie użytkowaną rolniczo 1510 m2.

Dyrektor K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wskazał, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zgłoszonych do płatności a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 11,41% w związku z czym, na mocy art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w związku z art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r., kwota płatności została pomniejszona o dwukrotną wykrytą różnicę.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego, według którego przed wydaniem decyzji nie miał on możliwości zapoznania się ze zdjęciem lotniczym z [...] kwietnia 2004 r., jak wskazał organ odwoławczy powyższe zdjęcie jest dostępne w systemie ZSKiK ortofotomapa cyfrowa, tj. zdjęcie powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub z satelity, przetworzone do postaci metrycznej. Ortofotomapy cyfrowe stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki. Przedmiotowe zdjęcie stanowiło natomiast załącznik graficzny nr 1/3, po raz pierwszy wysłany do strony wraz z wnioskiem spersonalizowanym o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2006. Tym samym skarżący dysponował nim już w marcu 2006 r., kiedy to w dniu [...] maja 2006 r. złożył swój własnoręczny podpis, potwierdzając datę wypełnienia ww. załącznika. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że ww. załącznik znajdował się w aktach sprawy okazanych skarżącemu w dniu [...] stycznia 2010 r. i w dniu [...] stycznia 2010 r., co przyznał w sporządzonym przez siebie oświadczeniu o zapoznaniu się z aktami postępowania w dniu [...] stycznia 2010 r.

W następstwie skargi skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., jak to wskazano na wstępie, skargę tę oddalił.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją ma charakter nadzwyczajny i może mieć miejsce w przypadkach ściśle określonych w art. 145 § 1 pkt 1 -7 k.p.a., tj. gdy postępowanie, w którym zapadła decyzja, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością, wyliczoną wyczerpująco we wskazanych wyżej przepisach prawa procesowego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego.

Według Sądu pierwszej, niewątpliwie w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] września 2008 r. ustalono, że stan przedmiotowych działek nie odpowiada stanowi deklarowanemu w złożonym przez producenta rolnego wniosku o przyznanie płatności. Tego rodzaju kontrola i jej wynik przedstawiony w protokole kontroli sporządzonym przez inspektorów terenowych, stanowił, w ocenie WSA, bezsprzecznie nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dowód ten, co oczywiste, nie istniał w dacie wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2006 r. W art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazano na dwie, niezależne od siebie przesłanki w ramach tej podstawy wznowienia, co wynika ze sformułowania: "(...) ujawniły się nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody". Zarówno nowe dowody, jak i nowe okoliczności, muszą ujawnić się po wydaniu decyzji, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie (protokół z kontroli na miejscu), lecz muszą istnieć w chwili wydania pierwotnej decyzji. W realiach rozpoznawanej sprawy nowa okoliczność faktyczna ujawniła się za pośrednictwem dowodu, który został sporządzony już po wydaniu decyzji pierwotnej – protokół z kontroli.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego przeprowadzenia kontroli Sąd pierwszej instancji wskazał na obowiązujące rozwiązania prawne, które nie obligują Agencji do przeprowadzenia kontroli bezpośredniej już w toku zwykłego postępowania administracyjnego, zainicjowanego złożeniem wniosku o przyznanie płatności. Zdaniem WSA, wbrew twierdzeniom skarżącego, wydanie decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie było poprzedzone żadną inną kontrolą, poza zbadaniem poprawności formalnej wniosku, czyli dokonaniem kontroli administracyjnej. W szczególności, regulacje dotyczące przeprowadzania kontroli co do płatności rolnych, zostały określone prawem wspólnotowym, w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 796/2004.

Ponadto, jak wynika z akt sprawy, niewątpliwie nowym dowodem w niniejszym postępowaniu było również zdjęcie lotnicze wykonane, jak wynika z informacji Departamentu Baz Referencyjnych, w dniu [...] kwietnia 2004 r., a które nie było znane organowi w dniu wydawania pierwotnej decyzji o przyznaniu wnioskowanej dopłaty. Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, według którego powyższe zdjęcie lotnicze nie może być dowodem w sprawie przyznania płatności za 2005 r. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji wskazał na rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004, w którym istnieje zapis nakazujący wykorzystanie wszystkich środków dostępnych dla administracji rządowej w celu wyjaśnienia rozbieżności wykrytych w trakcie prowadzonej kontroli.

Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Jak wynika bowiem z akt sprawy Kierownik Biura Powiatowego na podstawie art. 10 k.p.a. poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona skorzystała z przysługującego prawa i w dniu [...] stycznia 2010 r. zapoznała się z aktami sprawy. Również na etapie postępowania odwoławczego strona skorzystała z powyższego uprawnienia i w dniu [...] stycznia 2010 r. ponownie zapoznała się z aktami sprawy, spisując na powyższą okoliczność oświadczenie, z którego wynika, iż w aktach sprawy znajdował się załącznik graficzny nr [...] – zdjęcie lotnicze.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił także zarzutów dotyczących naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu zarzuty te nie znajdują oparcia w aktach sprawy bowiem w przeprowadzonym przez organy postępowaniu ustalono okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przeprowadzono dowody dotyczące tych okoliczności, a w uzasadnieniu decyzji wskazano, na jakich dowodach się oparto wydając określone rozstrzygnięcie.

Ponadto, WSA nie dopatrzył się również naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wskazał okoliczność przesłuchania pracownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w postępowaniu karnym w charakterze świadka sama przez się nie może być uznana za wywołującą wątpliwości co do bezstronności pracownika. Z charakteru działalności tego organu wynika bowiem, że pracownicy w związku z wykonywaniem swoich obowiązków są przesłuchiwani w postępowaniach karnych prowadzonych w stosunku do podmiotów ubiegających się o dopłaty do gruntów rolnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.D.. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej zawarto także wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto kasator wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez pracowników ARiMR oddział we W. na szkodę skarżącego.

Zaskarżonemu wyrokowi strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest:

1. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez nieprzeprowadzenie w toku postępowania przed sądem zawnioskowanych przez stronę dowodów, mających istotne znaczenie dla oceny całości sprawy i oparcie wyroku na ustaleniach poczynionych przez organ prowadzący postępowanie w sposób sprzeczny z zasadami prawa, w szczególności zaś pomijając w toku postępowania przedstawiane przez kontrolowanego dowody w postępowaniu, interpretując fakty na niekorzyść obywatela, w tym przede wszystkim fakt posiadania przez niego na części kwestionowanych do upraw rolnych obszarów upraw ogrodniczych w postaci rozsadników żywotników, jak również ignorowania przez organ administracyjny faktu braku udzielenia obywatelowi właściwej informacji przez pracowników organu administracyjnego dotyczącej prawidłowych zasad składania oświadczeń w toku postępowania przed ARiMR;

2. art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zezwolenie na prowadzenie postępowania administracyjnego przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu od udziału w sprawie w której był świadkiem nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Według skargi kasacyjnej zawnioskowany przez skarżącego dowód w postępowaniu przed sądem administracyjnym, w postaci akt Sądu Rejonowego we W., był nie tylko kluczowy, ale również pozwalał w prawidłowym świetle ocenić postępowanie administracyjne. Natomiast dowód ten nie tylko został pominięty w toku postępowania, ale również w żaden sposób Sąd nie odniósł się do faktu zgłoszenia przez stronę takiego wniosku dowodowego. W ocenie kasatora powyższa okoliczność stanowi oczywiste naruszenie przepisów postępowania i nie koresponduje z prezentowaną przez Sąd zasadą prawdy materialnej. Jak podnosi skarga kasacyjna w obszernych zeznaniach pracowników Agencji złożonych przed Sądem Rejonowym we W. znajdują się dowody na okoliczność, że nie potrafią oni prawidłowo określać rolniczego, bądź nie, charakteru nieruchomości, nie mają podstawowej wiedzy z zakresu hodowli roślin, obca jest im wiedza z zakresu geodezji (co w sposób jaskrawy dyskwalifikuje ustalenia przeprowadzonej przez nich kontroli terenowej).

Ponadto w toku analizy materiału dowodowego zaprezentowanego Sądowi Rejonowemu skarżący mógł po raz pierwszy zapoznać się z całością zebranego materiału przez organ administracyjny. Okazało się, że część dokumentów posiada wątpliwą wartość z uwagi na podejrzenie ich manipulacji.

Skarżący również od samego początku wskazywał na naruszenie art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez pracownika występującego w sprawie karnej w charakterze świadka.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności kasator zarzucił naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. Skarżący upatruje naruszenie tych przepisów w odmowie przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji zawnioskowanych przez stronę dowodów, mających istotne znaczenie dla oceny całości sprawy. Te bowiem dowody miały w ocenie kasatora wskazywać na szereg uchybień w prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym oraz postępowaniu kontrolnym, w wyniku którego organ podjął decyzję o wznowieniu postępowania.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy przede wszystkim podkreślić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Reguła ta oznacza, iż kontrolą sądu administracyjnego objęte są kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Innymi słowy, sąd administracyjny nie dokonuje ustalenia stanu faktycznego sprawy, a dokonywana przez niego kontrola legalności aktu administracyjnego opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika jednak, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem (sąd może), a nie obowiązkiem sądu. Stąd też brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wiosek) nie może być postrzegane jako naruszenia prawa procesowego, w rozumieniu wskazanego przepisu. Wobec tego zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący wykaże, że zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyroki NSA z dnia: 24 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 528/09; 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt I GSK 1108/09; 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II FSK 1475/07).

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. nie prowadził postępowania dowodowego, dlatego też niezrozumiały, a zarazem bezzasadny, jest zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.

Ponadto przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., jako stanowiący odstępstwo od zasady wynikającej z art. 133 § 1 tej ustawy, nie tylko nie może być interpretowany rozszerzająco, ale także nie może być stosowany w sprzeczności z celem, do którego powołano sądy administracyjne, a którym jest kontrola działalności administracji, a nie załatwianie spraw. Analiza akt spraw z innych postępowań w zakresie sugerowanym w skardze kasacyjnej stałaby w sprzeczności z istotą tej regulacji, a ponadto wykraczałaby poza dopuszczalny zakres stosowania tego przepisu. Jest w nim bowiem mowa o przeprowadzeniu dowodów uzupełniających z dokumentów, a nie z ogólnie opisanego zbioru dokumentów jaki stanowią akta z innego postępowania. Akta takie mogą także zawierać dokumenty utrwalające dowody, których w postępowaniu przed sądem administracyjnym przeprowadzać nie wolno, np. zeznania świadków. Dlatego też, dopuszczając dowody uzupełniające z całych akt z innego niż objęte sądową kontrolą postępowania, sąd administracyjny wykraczałby poza zakres dopuszczalnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym środków dowodowych. Z tego względu strona, składając wniosek dowodowy na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., powinna wskazać z jakich konkretnie dokumentów Sąd powinien przeprowadzić dowody uzupełniające. Natomiast, jak wynika z akt sądowoadministracyjnych sprawy, wnioskując o przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji uzupełniającego dowodu z akt postępowania karnego toczącego się przed Sądem Rejonowym we W., skarżący nie wskazał z jakich konkretnie dokumentów Sąd powinien przeprowadzić dowody uzupełniające. Dopiero w skardze kasacyjnej skarżący wskazuje, że miałyby to być zeznania pracowników organu złożone przed Sądem Rejonowym we W., a więc dowody, których przeprowadzenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest na gruncie art. 106 § 3 p.p.s.a niedopuszczalne. Poza tym, wbrew skardze kasacyjnej, skarżący na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji nie wnioskował o dopuszczenie przez Sąd uzupełniającego dowodu z powyższych akt na okoliczności podnoszone w skardze kasacyjnej, tj. dotyczące antydatowania przez pracowników organu dokumentów, mające świadczyć o tym, że pracownicy organu nie potrafią określić rolniczego bądź nierolniczego charakteru nieruchomości, nie mają podstawowej wiedzy z zakresu roślin oraz obca jest im wiedza z zakresu geodezji – co ma dyskwalifikować ustalenia przeprowadzonej przez tych pracowników kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutów skargi kasacyjnej, według której, wskutek naruszenia wymienionych w niej przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a., doszło do nieprawidłowego wykonania przez Sąd funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej, poprzez odmówienie uchylenia decyzji organu drugiej instancji, mimo że została ona podjęta z naruszeniem ww. przepisów procedury administracyjnej. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów należy zauważyć, że zasada wyrażona w art. 8 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa. Oznacza to, że zainteresowana osoba, będąca uczestnikiem postępowania administracyjnego, nie może ponosić negatywnych konsekwencji niewłaściwego działania organów administracji publicznej w tym zakresie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania na korzyść skarżącego, ponieważ poza gołosłownym powoływaniem się na okoliczności dotyczące antydatowania przez pracowników organu dokumentów, czy też mających świadczyć o tym, że pracownicy organu nie potrafią określić rolniczego bądź nierolniczego charakteru nieruchomości i nie mają podstawowej wiedzy z zakresu roślin oraz obca jest im wiedza z zakresu geodezji, co ma dyskwalifikować ustalenia przeprowadzonej przez tych pracowników kontroli, skarżący nie przedstawił na tę okoliczność przekonywujących dowodów, a zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenia są jedynie polemiką z prawidłowymi ustaleniami i wnioskami Sądu pierwszej instancji. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy. Ze znajdującego się w tych aktach zdjęcia lotniczego z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz przeprowadzonej w dniu [...] września 2008 r. kontroli na miejscu wynikało, że działka ewidencyjna nr [...], deklarowana w ubiegłych latach do płatności przez skarżącego nie jest gruntem rolnym. Okoliczność tą potwierdził sam skarżący w oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2010 r., wskazując, iż działka ta stanowi obszar rekreacyjny, na którym znajduje się dom o powierzchni 200 m2, garaż o powierzchni 100 m2 i 60 m2, zbiornik wodny o powierzchni 150 m2, plac utwardzony o powierzchni ok. 500 m2 i droga dojazdowa o powierzchni ok. 500 m2. W tym oświadczeniu skarżący przyznał również, że całość ww. działki była traktowana przez skarżącego mylnie jako część gospodarstwa, a skarżący zagospodarowując działkę w powyższy sposób nie wiedział o konieczności wyłączenia jej z wniosku o dofinansowanie do gruntów rolnych.

Natomiast, zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Zobowiązane są również zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy pismem z dnia [...] grudnia 2009 r., doręczonym skarżącemu w dniu [...] stycznia 2010 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W., na podstawie z art. 10 k.p.a., poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z tego prawa skarżący skorzystał i w dniu [...] stycznia 2010 r. zapoznał się z aktami sprawy, spisując na powyższą okoliczność oświadczenie (k. 31 akt administracyjnych). Również, na etapie postępowania odwoławczego, strona skorzystała z powyższego uprawnienia i w dniu [...] stycznia 2010 r. ponownie zapoznała się z aktami sprawy, spisując na powyższą okoliczność oświadczenie, z którego wynika, iż w aktach sprawy znajdował się załącznik graficzny nr [...] – zdjęcie lotnicze (k. 38 akt administracyjnych).

Za pozbawiony uzasadnionych podstaw NSA uznał również zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten wyłącza pracownika organu od udziału w sprawie. Wskazany w nim powód wyłączenia pracownika zachodzi wówczas, gdy w sprawie będącej przedmiotem postępowania pracownik złożył zeznania jako świadek (art. 83) lub został powołany w tej sprawie jako biegły i przedłożył organowi stosowną opinię (art. 84). Z treści tego przepisu, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, nie wynika, czy wyłączeniu od udziału w sprawie podlega tylko pracownik, który był świadkiem lub biegłym w postępowaniu administracyjnym, czy także wtedy, gdy złożył zeznania jako świadek lub był biegłym w innym postępowaniu, dotyczącym sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. W tym kontekście należy podzielić wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd, że jeżeli pracownik był biegłym lub świadkiem w postępowaniu cywilnym, karnym lub innym, a przedmiot tego postępowania był powiązany ze sprawą administracyjną, wówczas pracownik może podlegać wyłączeniu od udziału w postępowaniu w tej sprawie na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. W myśl tego przepisu bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Zatem w rozpoznawanej sprawie, ewentualne wyłączenie pracownika organu mogłoby nastąpić na zasadzie art. 24 § 3 k.p.a., nie zaś art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jak podnosi skarga kasacyjna pracownik organu prowadzący przedmiotowe postępowanie administracyjne, tj. E. M., występowała w charakterze świadka w prowadzonym przeciwko skarżącemu postępowaniu karnym. Ta okoliczność w ocenie kasatora powoduje, że pracownik ten podlegał wyłączeniu od udziału w sprawie administracyjnej. Jednakże autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie uzasadnia swoich wątpliwości, co do bezstronności ww. pracownika organu, uznając, że sam fakt przesłuchania E. M. w postępowaniu karnym w charakterze świadka, powoduje automatyczne jej wyłączenie od udziału w sprawie administracyjnej. Z taką oceną nie sposób się zgodzić, bowiem to, że pracownik organu zeznawał w charakterze świadka w postępowaniu karnym przeciwko skarżącemu nie jest samodzielną podstawą z art. 24 § 3 k.p.a. do jego wyłączenia w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie oznacza samo przez się wątpliwości co do jego bezstronności. Jak to już wskazano, jeżeli pracownik był biegłym lub świadkiem w postępowaniu karnym, a przedmiot tego postępowania był powiązany ze sprawą administracyjną, wówczas pracownik może podlegać wyłączeniu od udziału w postępowaniu w tej sprawie na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., niemniej jednak przepis ten wymaga przynajmniej uprawdopodobnienia, że istnieją okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do jego bezstronności, tzn. nie jest jasne i pewne, czy pracownik wykona swoje uprawnienia w sposób bezstronny. Tego skarga kasacyjna nie czyni.

W odniesieniu do wniosku o dopuszczenie dowodu w postaci zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez pracowników ARiMR oddział we W. na szkodę skarżącego, należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego. Wprawdzie jak to już zaakcentowano art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz instytucja ta ma zastosowanie wyłącznie przed sądem pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.