Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 622/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 500 złotych ( pięćset ) tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę 257 złotych ( dwieście pięćdziesiąt siedem ) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. M. S. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania rozlewni napojów chłodzących na budynek mieszkalny jednorodzinny przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark [...] obręb D., przy ul. J. K. [...] w P..

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm. – dalej Kpa) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania rozlewni napojów chłodzących na budynek mieszkalny jednorodzinny przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark [...] obręb D. położonej w P. przy ul. J. K. [...] oraz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie rozlewni napojów chłodzących przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark [...]obręb D. położonej w P. przy ul. J. K. [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w celu rozstrzygnięcia o potencjalnej możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, organ administracji publicznej przeprowadził analizę stanu prawnego i faktycznego, a także funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na określonym obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek. Organ wyjaśnił, iż obszar analizowany, wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), objął zabudowę stanowiącą urbanistyczną całość w skład której wchodziły zespoły domów jednorodzinnych położonych przy ul. K. (od nr [...] do nr [...]oraz od [...] do nr [...]), ul. L. (nr [...]) oraz ul. R. K. (od nr [...] do nr [...]).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. S. wskazujący, iż aktualny metraż jest niewystarczający do zamieszkania i użytkowania przez 5-cio osobową rodzinę.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy po przytoczeniu regulacji prawnej wskazał, iż w postępowaniu przeprowadzonym przed organem I instancji w sposób szczegółowy dokonano analizy działki objętej wnioskiem oraz obszaru wyznaczonego zgodnie z przepisami rozporządzenia. Organ wyjaśnił, iż mając na uwadze wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji słusznie uznał, że wniosek odwołującego w zakresie zmianie sposobu użytkowania rozlewni napojów chłodzących na budynek mieszkalny jednorodzinny zasługuje na uwzględnienie, natomiast w zakresie rozbudowy przedmiotowego budynku nie może być uwzględniony.

Organ podniósł, iż zamierzona przez odwołującego się rozbudowa budynku nie wypełnia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis powyższy uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu, gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Zgodnie z przepisem § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (ust. 2).

Zdaniem organu dokonane w ramach analizy ustalenia wskazują że maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 42 % (działka objęta wnioskiem oraz działka sąsiednia położona przy ul. K. [...]), wskaźnik minimalny wynosi 17 % (działka przy ul. K. [...]), średni zaś wskaźnik zabudowy wynosi 25 %.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w obszarze analizowanym nie występuje na działkach tak wysoki wskaźnik zabudowy. Wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w formie, w której wystąpił o to odwołujący doprowadziłoby do stworzenia zabudowy znacznie przekraczającej wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Organ podniósł, iż w niniejszej sprawie organ I instancji uzasadnił, dlaczego nie zastosował § 5 ust. 2 rozporządzenia. Wynika to przede wszystkim z ustalenia, że istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa nie jest tak intensywna i nie charakteryzuje się tak wysokim wskaźnikiem zabudowy jak już istniejący na przedmiotowej działce. Dalsza rozbudowa istniejącej zabudowy powodowałby dalsze zwiększanie tej proporcji w stosunku do działek znajdujących się w obszarze analizowanym.

Organ wskazał ponadto, iż argumenty powołane przez odwołującego, mimo ich niewątpliwe prywatnie słusznej podstawy, dotyczącej przystosowania budynku do potrzeb rodziny, nie mogą jednak spowodować uchylenia decyzji organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. S. zarzucając jej naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- § 3 ust. 1 oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż sporządzona w toku postępowania analiza urbanistyczna, na podstawie której organy wydały swoje decyzje, nie opiera się na poprawnych i pełnych ustaleniach faktycznych. Dalej skarżący podniósł, iż treść decyzji w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy jest nierozerwalnie powiązana z wynikami analizy, jaką organ jest obowiązany sporządzić przed wydaniem decyzji. Skarżący podniósł, iż jedynie prawidłowe wykonanie analizy umożliwia wydanie właściwej decyzji w sprawie. Organ wydający decyzję powinien zatem należycie wykazać prawidłowość sporządzonej przez siebie analizy, której zakres powinien być możliwie jak najbardziej wieloaspektowy.

Skarżący podkreślił, iż organ, pomimo wielokrotnego powoływania się w treści uzasadnienia decyzji na "analizę urbanistyczną" w zakresie planowanej rozbudowy budynku nie przedstawił jej szczegółowych wyników. Wszelkie zatem twierdzenia co do sposobu ustalenia analizowanego obszaru, jak również obliczenia dotyczące wskaźnika zabudowy zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji są , w ocenie skarżącego, arbitralne i nie poparte stosownymi danymi. Skarżący podniósł, iż twierdzenie organu, że sąsiednia działka położona przy ul. K. [...] charakteryzuje się identycznym poziomem intensywności zabudowy, wynoszącym 42 % są nieprawdziwe. Skarżący stwierdził, że dołączona do decyzji mapa obszaru analizowanego jest nieaktualna, albowiem na sąsiedniej działce znajduje się budynek, nie zaznaczony na tej mapie, a widoczny na zdjęciach satelitarnych. Wskaźnik intensywności zabudowy dla działki sąsiedniej jest zatem z pewnością wyższy aniżeli dla działki skarżącego. Należy zauważyć, że w najbliższej okolicy również wiele innych działek jest intensywnie zabudowanych. Nie ma żadnej gwarancji, że wskaźnik intensywności zabudowy został przez organ I instancji określony prawidłowo dla innych działek znajdujących się w okolicy. Choćby z tego powodu należy uznać analizę sporządzoną przez organ I instancji i w pełni zaaprobowaną przez organ odwoławczy za wadliwą.

Skarżący wskazał ponadto, iż nawet jeżeli obliczenia organu I instancji co do średniego wskaźnika intensywności zabudowy są prawidłowe, to okoliczność ta jeszcze nie przesądza o braku możliwości wydania decyzji o warunkach rozbudowy rozlewni. Organ wydający decyzję powinien bowiem, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia wziąć pod uwagę przy sporządzaniu analizy, czy istnieje możliwość wyznaczenia innego niż średni wskaźnika intensywności zabudowy dla planowanej inwestycji. W ocenie skarżącego organy wydające decyzje zaniechały jednak rozważenia tej możliwości, poprzestając na nieuzasadnionym stwierdzeniu, że w rozpatrywanej sprawie brak jest możliwości zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji a ponadto wskazując, iż uwzględnienie na sąsiedniej działce istnienia jeszcze jednego budynku nie zmieni w sposób znaczący ustalonego średniego wskaźnika powierzchni zabudowy.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie- w zakresie odmawiającym ustalenia warunków zabudowy – zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę , a dopuszczany do udziału uczestnik postępowania oświadczył, iż na działce [...] znajduje się jeszcze jeden budynek co powoduje że intensywność zabudowy wynosi ponad 50 %.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

W myśl art. 6 ust. 2 tej ustawy, co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Natomiast zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Zasadnicze znaczenie ma zatem wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa".

Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną.

Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

W myśl § 3 rozporządzenia , w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007r., II SA/Po 334/07, Lex nr 376849). Ponadto warto zaznaczyć, że tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Z § 5 rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W rozpatrywanej sprawie autor analizy ustalił średni wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 25 %. Z analizy nie wynika jednakże, w jaki sposób wskaźnik ten został policzony. W ocenie Sądu analiza w tym zakresie jest niejasna. Nie wynika z niej w oparciu o jakie dane organ stwierdził, że wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 16 % do 42 %. Analiza winna zawierać szczegółowe przedstawienie wskaźników powierzchni zabudowy dla poszczególnych działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego wraz z podaniem powierzchni działek i wielkości znajdujących się na nich budynków. Brak takich danych nie pozwala na weryfikację przyjętego przez organ wskaźnika.

Ponadto zwrócić należy uwagę, na co zwrócił uwagę skarżący, a potwierdził na rozprawie uczestnik postępowania, iż działka sąsiednia jest zabudowana w sposób bardziej intensywny niż wynika to z analizy. Przedłożone przez skarżącego zdjęcie satelitarne w porównaniu z budynkami naniesionymi na mapce stanowiącej załącznik do decyzji wskazuje, iż na działce nr [...] istnieje jeszcze jeden budynek.

W tym miejscu wskazać należy, iż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 Kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Obowiązek ten został skonkretyzowany w art. 77 § 1 Kpa zgodnie z którym organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 Kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Powyższe ustalenia organu winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie organ prowadząc postępowanie naruszył ww. zasady. Organ nie wyjaśnił w sposób należyty stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu organ prowadząc analizę i pomijając istniejącą na działce sąsiedniej zabudowę błędnie ustalił maksymalny wskaźnik zabudowy.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Przy czym wskazać należy, iż wystąpienie tych przesłanek organ winien ustalić zgodnie z art. 7 Kpa, a powody odmowy odstąpienia winny być poparte rzetelną argumentacją, co stanowi zasadniczy element uzasadnienia decyzji zgodnie z art. 107 § 3 Kpa.

W przedmiotowej sprawie organy prowadząc ponownie postępowanie winny ponownie ustalić wskaźnik zabudowy mając na uwadze, iż z przedłożonej przez skarżącego mapki oraz jego oświadczeń i oświadczeń uczestnika postępowania wynika, że działka sąsiednia jest zabudowana budynkiem którego organ nie uwzględnił.

W razie ustalenia, iż działka sąsiednia jest zabudowana w sposób odmienny niż przyjęty przez organ, co w konsekwencji wpłynie na ustalenie wyższego wskaźnika maksymalnej zabudowy , organ winien ponownie rozważyć możliwość zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia. Przy czym należy zauważyć, iż w razie ustalenia przez organ, że maksymalny wskaźnik zabudowy jest niższy niż wskaźnik zabudowy dla planowanej inwestycji, to organ winien odmówić ustalenia warunków zabudowy bez konieczności rozważania możliwości zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie Sądu przepis ten dopuszcza możliwość odstąpienia od średniego wskaźnika zabudowy, a nie od maksymalnego. W uzasadnionych przypadkach możliwe jest wyznaczenie wskaźnika zabudowy wyższego od średniego ale niedopuszczalne jest wyznaczenie wskaźnika zabudowy wyższego od maksymalnego w obszarze analizowanym.

Ponadto w myśl przepisu art. 60 ust. 4 ustawy sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, a więc osobie profesjonalnie przygotowanej do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną, która nie musi, ale może być pracownikiem administracji.

Celem powyższej regulacji jest zapewnienie odpowiedniego poziomu merytorycznego decyzji, zgodnie z wiedzą fachową projektanta (urbanisty), na obszarach pozbawionych planu miejscowego.

Co prawda w przepisach ustawy o zagospodarowaniu czy też rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest przesłanek z których wynikałby nakaz sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 tego rozporządzenia) przez osobę, o której mowa w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jednakże w ocenie Sądu osoba sporządzająca taką analizę winna przynależeć do jednej z izb samorządu zawodowego.

Za powyższym po pierwsze przemawia okoliczność, iż trudno jest rozdzielić czynności sporządzania projektu decyzji od czynności sporządzania analizy, a ponadto wyniki przeprowadzonej analizy zawierające część graficzną i część tekstową stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( § 9 ust. 2 rozporządzenia).

W tym miejscu zauważyć należy, iż w myśl art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W tym miejscu warto wskazać, że uzgodnienia są formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Wobec powyższego skoro decyzja o warunkach zabudowy, której integralną część stanowią wyniki analizy, podlegają procedurze uzgodnień, to również projekt decyzji winien zawierać załącznik w postaci wyników analizy zawierającej część tekstową i graficzną.

Wobec powyższego pod pojęciem projektu decyzji nie należy rozumieć wyłącznie samej decyzji ale również załączników stanowiących jej integralna część.

Zatem skoro wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji, której projekt sporządza osoba, o której mowa w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to uzasadnionym wydaje się powierzenie przez organy w praktyce sporządzania analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia osobom posiadającym profesjonalne przygotowanie do prac planistycznych i projektowych, mającym przygotować projekt decyzji.

Ponadto nie ulega wątpliwości, iż wyniki analizy determinują treść decyzji w sprawie warunków zabudowy stąd osoba sporządzająca analizę winna posiadać odpowiednią wiedzą fachową.

Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż o ile projekt decyzji został przygotowany przez mgr inż. arch T. T.-M. o tyle nie wiadomym jest kto faktycznie sporządził wyniki analizy. Co prawda na wynikach analizy (k. 82 akt administracyjnych) na pierwszej stronie widnieje zapis dopisać T. T.-M., to jednakże powyższe nie wskazuje, iż to ta osoba sporządziła wyniki analizy dołączone do projektu decyzji.

Ponadto w tym miejscu zauważyć należy, iż w orzecznictwie (m. in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27.03.2008 r., sygn. II SA/Gd 574/07 – LEX nr 486527) wyrażane są jednoznaczne poglądy, iż zarówno autorstwo urbanisty lub architekta w zakresie projektu decyzji, jak i dowód potwierdzający członkostwo takiej osoby w samorządzie urbanistów lub architektów powinny być udokumentowane w aktach sprawy.

W przedmiotowej sprawie brak jest w aktach jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego członkostwo mgr inż. arch T. T.-M. w odpowiedniej izbie samorządu zawodowego urbanistów lub architektów.

Ponadto w wyroku z dnia 17 listopada 2009 r., (sygn. akt II SA/Ol 882/09, Lex nr 531571) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, iż samo naniesienie adnotacji w formie wydruku komputerowego nie stanowi potwierdzenia opracowania projektu decyzji przez uprawnioną osobę. Załączniki takie nie mają w istocie mocy dokumentu ponieważ niezbędnym jego elementem jest własnoręczny podpis osoby uprawnionej wraz z jego opieczętowaniem potwierdzającym niezbędne uprawnienia osoby przygotowującej stosowny projekt. Nie jest dopuszczalne przyjmowanie domniemania opartego wyłącznie na wydruku komputerowym i pozytywne zweryfikowanie na jego podstawie danych oraz uprawnień osoby projektującej decyzję.

W niniejszej sprawie załączniki do projektu decyzji nie zostały opatrzone żadnym podpisem czy też pieczęcią. Na załącznikach tych co wskazano wyżej brak jest nawet wydruku komputerowego wskazującego na osobę która przygotowała te załączniki.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie wskazuje się, iż celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy nie ma planu jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami.

Ponadto wskazać należy, iż organ administracji jest związany wnioskiem strony i nie może go modyfikować. W tym miejscu wskazać należy, iż stosownie do treści art. 61 § 1 Kpa treść wniosku wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA/1990/2-3/47). Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli wnioskodawcy. Postępowaniu temu towarzyszyć winno należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego wskazać należy, iż wszelkie zmiany co do treści żądania zawartego we wniosku do dnia wydania ostatecznej decyzji może tylko i wyłącznie dokonywać strona. Wskazać jeszcze raz należy, iż decyzja o warunkach zabudowy stanowi potwierdzenie dla inwestora czy planowana przez niego inwestycja, jako całość, jest dopuszczalna. Z powyższych względów strona składając wniosek określa w nim parametry przyszłej zabudowy, a organ prowadząc postępowanie ma na celu ustalenie czy zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne. Organ, prowadząc postępowanie o ustalenie warunków, ma obowiązek zbadania zgodności złożonego wniosku z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych, a także z przepisami aktów wykonawczych, wydanych na podstawie tych ustaw. W ocenie Sądu jeżeli strona składa wniosek o wydanie warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji, to organ prowadząc postępowanie winien mieć na uwadze, iż jest związany tym wnioskiem. W razie ustalenia przez organ, iż zamierzenie inwestycyjne jest niedopuszczalne, to winien wezwać wnioskodawcę, informując go o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, do zmiany wniosku, a w razie braku reakcji wnioskodawcy lub niechęci zmodyfikowania wniosku winien odmówić wydania warunków zabudowy. Podkreślić należy, iż decyzja o warunkach zabudowy stanowi potwierdzenie dla inwestora czy planowana przez niego inwestycja, jako całość, jest dopuszczalna, a nie w jakim zakresie jest ona dopuszczalna.

W przedmiotowej sprawie wnioskiem z dania [...] maja 2009 r. skarżący wystąpił o ustalenie warunków zabudowy polegającej na adaptacji rozlewni napojów chłodzących i rozbudowa tego budynku.

Organ po przeprowadzonej analizie uznał, iż możliwe będzie ustalenie warunków zabudowy pod warunkiem korekty wniosku (analiza z dnia [...] września 2009 r., k. 50 akt administracyjnych). W związku z powyższym organ wezwał, wnioskodawcę do stawienia się w Urzędzie Miasta celem zapoznania się z wynikami analizy urbanistycznej oraz dokonania ewentualnej korekty wniosku. Organ w piśmie tym wskazał również, iż analiza urbanistyczna wykazała, rozbieżności między wnioskowanymi parametrami obiektu a warunkami zabudowy, jakie potencjalnie można ustalić na tym terenie, w zakresie powierzchni zabudowy oraz wskaźnika intensywności zabudowy.

Wobec powyższego uznać należy, iż organ wypełnił swój obowiązek wezwania wnioskodawcy do zmiany wniosku, to jednakże nie można uznać, że do takiej zmiany wniosku doszło. Po pierwsze wskazać należy, iż z notatki służbowej wynika, że wnioskodawca wyraził zgodę na uzyskanie decyzji częściowo pozytywnej, a nie że zmodyfikował swój wniosek. Powyższe potwierdza wyraźne wskazanie na końcu notatki "bez dokonania korekty wniosku". Ponadto wskazać należy, iż w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że możliwość sporządzenia adnotacji z czynności organu, przewidziana w art. 72 Kpa, nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy. Mogą to być bieżące adnotacje, pomocne wprawdzie przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże nie obejmujące ustaleń, od których jej rozstrzygnięcie zależy lub może zależeć. Ustalenia istotne dla sprawy powinny więc spełniać warunki określone w art. 67 i nast. Kpa. W ocenie Sądu przyjęcie oświadczenia wnioskodawcy co do złożonego wniosku, z uwagi na wpływ jaki wywiera na sprawę, winno być odnotowane w protokole, a nie w notatce urzędowej.

Wobec powyższego skoro w niniejszej sprawie organ po przeprowadzeniu postępowania uznał, iż zamierzenie inwestycyjne nie spełnia przesłanek o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to winien wobec braku korekty wniosku odmówić ustalenia warunków zabudowy dla całej inwestycji.

W tym miejscu wskazać jednak należy, iż zgodnie z art. 134 Ppsa Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Powyższe oznacza, iż w niniejszej sprawie organ, po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania, z uwzględnieniem uwag poczynionych przez Sąd, nie może orzec mniej korzystnie niż uczynił, to w zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd, wobec ustalenia, iż organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 Ppsa orzeczono o kosztach postępowania, a o wykonalności orzeczenia na podstawie art. 152 Ppsa.

MZ