Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 349/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 5 i 10, art. 29 ust..2 pkt 5, art. 35, art. 48 ust.2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 24 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda –Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 roku sprawy ze skargi A na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych i przedłożenia dokumentów oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej wstrzymania A prowadzenia robót budowlanych związanych z samowolną budową toru offroadowego – super enduro i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oraz uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł o nowym terminie jego wykonania do dnia 30 marca 2018 r.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 15 sierpnia 2017 r. B. K.-F. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o wskazanie m.in. numeru dokumentu – pozwolenia na budowę toru motocrossowego na działce G21-3/11 (przy B), oraz wydanie jego kopii, a jeżeli nie będzie to możliwe, o wskazanie daty wydania oraz uzasadnienia podjętych decyzji.

W odpowiedzi pismem z dnia 21 sierpnia 2017 r. organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego poinformował B.K.-F., że pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia budowy są wydawane i rejestrowane przez właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej, jednocześnie wskazując, że po przeanalizowaniu ogólnie dostępnego spisu pozwoleń na budowę nie odnaleziono pozwoleń na budowę toru motocrossowego na działce 3/31, obręb [...] w Ł., przy czym udzielenie szczegółowej odpowiedzi na zadane pytania dotyczące legalności inwestycji budowlanej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W dniu 18 sierpnia 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wpłynęła wiadomość elektroniczna zawierająca m.in. wniosek o przeprowadzenie kontroli legalności inwestycji realizowanej przez A oraz C na terenie pomiędzy ogrodzeniem B im. [...] w Ł. od północy i doliną rzeki N. od południa. Do wiadomości załączono wydruk mapy terenu oraz dokumentację fotograficzną terenu budowy.

W dniu 23 sierpnia 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z tego samego adresu poczty elektronicznej e-mail wpłynęła kolejna wiadomość elektroniczna w tej samej sprawie, z załączoną doń m.in. dalszą dokumentacją fotograficzną, mającą obrazować poszczególne etapy budowy. Nadawcę wiadomości oznaczono jako "B.S., Rada Osiedla Nad N.".

Następnie, podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ stopnia powiatowego na przedmiotowej nieruchomości w dniu 24 sierpnia 2017r., stwierdzono m. in. wykonanie czterech przeszkód terenowych o wysokości do 2,5 m oraz około dziesięciu sztuk przeszkód terenowych dla potrzeb super enduro o wysokości 1-1,5 m na jednym torze jazdy o długości 900 m. Nadto stwierdzono wykonanie ambony drewnianej (podwyższenia) o wymiarach ok. 4 x 4 m i wysokości ok. 2,70 m. Czynności kontrolne przeprowadzono w obecności A.L. - Prezesa Zarządu C z siedzibą w Ł., który oświadczył m. in., że prace związane z wytyczeniem terenu i jego przygotowaniem dla potrzeb realizacji Mistrzostw Polski Super enduro były wykonywane od czasu trwania umowy dzierżawy, czyli od czerwca 2017 r. Nadto A.L. wskazał, że nie występowano o pozwolenie na budowę, gdyż wykonywane prace nie wymagają takowego, co również było konsultowane z odpowiednimi wydziałami Urzędu Miasta Ł. przed podpisaniem umowy dzierżawy. Do protokołu kontroli załączono dokumentację fotograficzną.

Pismem z dnia 25 sierpnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z samowolną budową toru offroadowego - super enduro, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. dz. nr 3/11 obręb [...] przy rzece N. (odchodzącej od ul.D).

Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), powoływanej dalej również jako "Pr. bud.", nakazał A wstrzymać roboty budowlane związane z samowolną budową toru offroadowego - super enduro, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. dz. nr 3/11, obręb [...] przy rzece N. (odchodzącej od ul. D) oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 października 2017 r. dokumentów w postaci: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt. 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Pr. bud., tj. 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Pr. bud. - aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ stopnia powiatowego wskazał, iż najemcą terenu i inwestorem robót związanych z budową toru jest A z siedzibą w Ł. W ocenie organu I instancji realizacja takiego obiektu, zaliczanego do budowli sportowych w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Pr. bud., wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego to obowiązku inwestorzy nie dopełnili. To uzasadniało wszczęcie w sprawie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył A z siedzibą w Ł., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ewentualnie zaś o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżący A wskazał przy tym, że kwestionowane rozstrzygnięcie zapadło, pomimo przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego nienależycie, z rażącym naruszeniem zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i reguł dowodowych, co spowodowało naruszenie przepisu art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. A przyznał, że pozostaje dzierżawcą przedmiotowego terenu, którego ukształtowanie pozwalało na przeprowadzenie nań zawodów z cyklu super enduro. W tym celu dokonano utwardzenia terenu, pozwalającego na wykorzystanie naturalnych walorów działki. W ocenie skarżącego w takiej sytuacji po stronie organizatora nie istniał obowiązek uprzedniego uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę.

Pismami z dnia 8 grudnia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał A z siedzibą w Ł. oraz C z siedzibą w Ł. do złożenia oświadczenia określającego w sposób jednoznaczny osobę lub osoby będące inwestorem (inwestorami) budowy toru offroadowego-super enduro, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. dz. nr ewid. 3/11, obręb [...], przy rzece N.(odchodzącej od ul. D).

W odpowiedzi pismem z dnia 18 grudnia 2017 r. A wskazał, że jako dzierżawca przedmiotowego terenu jest inwestorem budowy toru offroadowego do uprawiania dyscypliny super enduro.

Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w części dotyczącej wstrzymania A prowadzenia robót budowlanych związanych z samowolną budową toru offroadowego – super enudro i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, oraz uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł o nowym terminie jego wykonania do dnia 30 marca 2018 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że ustalenia poczynione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w zakresie określenia charakteru prawnego wykonanych przez inwestorów prac są prawidłowe. Wyjaśnił, że w stanie faktycznym sprawy bezsporny pozostaje zakres czynności wykonanych w związku z budową trasy przeznaczonej dla uprawiania sportów offroadowych - super enduro, poprzez zrealizowanie czterech przeszkód terenowych o wysokości do 2,5 m oraz ok. dziesięciu sztuk przeszkód terenowych o wysokości 1-1,5 m na jednym torze jazdy o długości 900 m, oraz ambony drewnianej o wymiarach ok. 4 x 4 m i wysokości ok. 2,70 m. Ustaleń tego rodzaju, pomimo nieuczestniczenia w toku czynności kontrolnych z dnia 24 sierpnia 2017 r., A w toku postępowania nie zakwestionował. Zdaniem organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego za prawidłowe należy przy tym uznać zakwalifikowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. tak wykonanego obiektu budowlanego jako budowli sportowej. W świetle obecnie obowiązujących unormowań ustawy Prawo budowlane pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć bowiem budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Jednocześnie organ rozpatrujący zażalenie, przytaczając treść art. 3 pkt. 3 Pr. bud., wskazał, że zgodnie z Polską Klasyfikacją Obiektów Budowlanych, stanowiącą załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. Nr 112, poz. 1316 z późn. zm.) boiska i budowle rekreacyjne należą do grupy numer 241, przy czym w klasie oznaczonej numerem 2411 - Boiska i budowle sportowe, wyszczególniono takie obiekty, jak zagospodarowane tereny sportowe przeznaczone do uprawiania sportów na świeżym powietrzu, np. piłka nożna, baseball, rugby, sporty wodne, lekkoatletyka, wyścigi samochodowe, rowerowe lub konne, zaś w klasie oznaczonej numerem 2412 - Budowle sportowe i rekreacyjne pozostałe, wyszczególniono takie obiekty, jak wesołe miasteczka lub parki wypoczynkowe, oraz inne obiekty na wolnym powietrzu, np.: trasy i szlaki narciarskie, wciągi orczykowe, krzesełkowe i kabinowe zainstalowane na stałe; skocznie, tory saneczkowe, bobslejowe, pola golfowe, lotniska sportowe, ośrodki jazdy konnej, przystanie jachtowe oraz wyposażenie plaż i bazy sportów wodnych, ogrody i parki publiczne, skwery, ogrody botaniczne i zoologiczne, oraz schroniska dla zwierząt. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że wolą ustawodawcy było objęcie pojęciem "budowla sportowa" takiego rodzaju obiektu budowlanego, którego przeznaczeniem jest rozgrywanie zawodów o charakterze sportowym, a taki też cel miał obiekt realizowany przez inwestora w niniejszej sprawie, o czym wprost świadczy charakter wydarzenia mającego miejsce w dniach [...] r., a co potwierdzają również sami organizatorzy.

Jednocześnie organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego zaznaczył, że nie aprobuje stanowiska skarżącego dotyczącego hipotetyczności ustaleń poczynionych przez organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu, które miałyby zachować aktualność w sytuacji, gdyby na spornym terenie zrealizowano Centrum Sportów Offroadowych. Podkreślił przy tym, że zakres wykonanych robót budowlanych nie budzi wątpliwości i nie był kwestionowany przez stronę. W zaskarżonym rozstrzygnięciu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. również mowa jest wyłącznie o budowie toru offroadowego - super enduro, nie zaś o inwestycji o większym zasięgu, dla realizacji której nastąpiła dzierżawa przedmiotowej działki. W ocenie organu czynności dowodowe przeprowadzone w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy należy ocenić jako prawidłowe, zaś ewentualne uchybienia w tym zakresie za niemające wpływu na prawidłowość wydanego postanowienia. Organ stopnia wojewódzkiego zaznaczył przy tym, że znane jest mu dotychczasowe orzecznictwo sądownictwa administracyjnego, uznające tor motocrossowy za budowlę ziemną, lecz nie podziela reprezentowanego tam stanowiska, albowiem orzecznictwo w tym zakresie ukształtowało się przed zmianą definicji obiektu budowlanego zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443), obowiązującą od dnia 28 czerwca 2015 r. Jednocześnie organ dodał, że nawet gdyby przyjąć, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zrealizowany przez A obiekt ma charakter budowli ziemnej normatywna konsekwencja takiego ustalenia będzie tożsama z podjętą przez organ stopnia powiatowego, albowiem realizacja budowli ziemnej w takim kształcie również wymagałaby uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie podzielił również stanowiska skarżącego, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy doszło do utwardzenia istniejącego terenu. W tym zakresie podkreślił, że zgodnie z poglądem wyrażonym w literaturze przedmiotu prawa administracyjnego, zaakceptowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej nie powinno stanowić celu samego w sobie, gdyż nie takie jest przeznaczenie działki budowlanej. Zgodnie z intencją ustawodawcy utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych powinno mieć miejsce na terenie budowy w rozumieniu art. 3 pkt 10 Pr. bud., to znaczy na terenie, na którym są lub mają być prowadzone inne roboty budowlane związane z budową innego obiektu budowlanego.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zasadnie zainicjował postępowanie legalizacyjne przedmiotowej samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust 2 i 3 Pr. bud. i prawidłowo określił podmiot będący inwestorem spornych robót budowlanych oraz nałożył oznaczone szczegółowo w treści kwestionowanego postanowienia obowiązki na A z siedzibą w Ł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że dał wiarę pisemnemu oświadczeniu złożonemu przez A w dniu 18 grudnia 2017 r., iż pozostaje on inwestorem budowy przedmiotowego toru offroadowego - super enduro, a na powyższe wskazuje także treść kontraktu łączącego dzierżawcę z właścicielem nieruchomości - Gminą Miasto Ł., z którego wynika prawo do władania nieruchomością wyłącznie przez A.

Podsumowując organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego uznał, że postępowanie organu I instancji uznać należy za prawidłowe pod względem proceduralnym oraz materialnoprawnym, a zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] jako niebudzące zastrzeżeń, również co do zakresu nałożonych obowiązków, nie podlega uchyleniu ani zmianie co do jego istoty. Organ stopnia wojewódzkiego uznał przy tym za zasadną modyfikację rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie terminu przedłożenia dokumentów, który ekspirował w toku postępowanie drugoinstancyjnego.

W końcowej części decyzji, odnosząc się do treści zażalenia, organ szczebla wojewódzkiego stwierdził, iż nie podzielił podnoszonych przez A argumentów z przyczyn szczegółowo wskazanych w treści uzasadnienia postanowienia. Wyjaśnił też, że A nie sprecyzował, na czym miałoby polegać naruszenie przez organ I instancji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady równości stron wobec prawa, wobec czego nie jest możliwe merytoryczne odniesienie się do ogólnikowych uwag w tym przedmiocie, niepopartych w żaden sposób szerszą argumentacją. Odnosząc się do zarzutu nienależytego przeprowadzenia czynności dowodowych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że także i ten zarzut, sformułowany w sposób ogólnikowy, nie znajduje swojego oparcia w materiale zgromadzonym w sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł A, wnosząc o jego uchylenie, a także uchylenie postanowienia organu I instancji. Przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", w związku z art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 35 Pr. bud.

W uzasadnieniu skargi skarżący A podniósł, że w postępowaniu odwoławczym nie zostały wyjaśnione wszelkie okoliczności sprawy i podnoszone przez odwołującego się zarzuty. Ponadto zaznaczył, że organ wiedział, iż skarżący umowę dzierżawy z Gminą Ł. zawarł na okres do dnia 31 stycznia 2018 r.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. Prezes Zarządu A zwrócił uwagę na różnicę między dwoma dyscyplinami sportowymi: motocrossem, do którego jest niezbędny tor, a dyscypliną super enduro, która tego toru nie potrzebuje. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego złożył pismo, w którym, podtrzymując zarzuty skargi, zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż roboty zrealizowane na przedmiotowej nieruchomości obejmowały wykonanie budowli sportowej, a tym samym wymagały uzyskania uprzedniego pozwolenia na budowę,

b) art. 48 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 5 Pr. bud. polegające na pominięciu okoliczności, iż obiekty wykonane w ramach toru super enduro miały charakter tymczasowego obiektu budowlanego, wyłącza stosowanie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud.;

c) art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 3 ust. 4 Pr. bud. polegające na pominięciu okoliczności, iż podwyższenie (ambona) nie stanowiła integralnej części toru super enduro, a stanowiła obiekt małej architektury, co wyłącza stosowanie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud.;

2. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:

a) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności w odniesieniu do zakresu i charakteru wykonanych robót przez skarżącego, oraz w zakresie podwyższenia (ambony) jako obiektu małej architektury,

b) art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez dowolne i sprzeczne z materiałem dowodowym ustalenie, iż nie stanowiły sporu i nie były kwestionowane przez skarżącego ustalenia organów co do charakteru i zakresu robót wykonywanych przez skarżącego, w szczególności w świetle twierdzeń skarżącego zawartych w zażaleniu z dnia 6 września 2017 r.,

- które miało istotny i decydujący wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu tego stanowiska pełnomocnik podkreślił, że organy obu instancji nie dokonały kluczowych ustaleń faktycznych co do zakresu i rodzaju robót wykonanych przez skarżący A na wskazanej nieruchomości, podkreślając przy tym, iż organy pominęły w całości przekazane informacje dotyczące charakterystyki konkurencji sportowej super enduro, co ma kluczowe znaczenie dla oceny prac wykonanych na nieruchomości. Jednocześnie pełnomocnik wskazał na istotę przedmiotowej dyscypliny, odwołując się przy tym do postanowień zawartych w "Zasadach Rozgrywek SuperEnduro 2018", opublikowanych przez Polski Związek Motorowy.

Jednocześnie pełnomocnik skarżącego stwierdził, że organy bezpodstawnie przyjęły, że zakres robót nie był kwestionowany i sporny. W jego ocenie w tym zakresie organy zaniechały dokonania jakichkolwiek ustaleń poza stwierdzeniem istnienia poszczególnych przeszkód i podwyższenia (ambony). Zdaniem pełnomocnika organ powinien wyjaśnić, czy i jaki był zakres wykonanych robót. Przyjęcie ich w kształcie określonym w zaskarżonym postanowieniu (str. 5) jako bezspornych nie znajduje żadnych podstaw. Brak jest ustalenia przez organy dokładnego charakteru robót wykonanych na dzierżawionej nieruchomości na potrzeby toru super enduro, w szczególności nie ustalono dokładnie, z jakich materiałów zbudowano przeszkody. Tymczasem stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W związku z tym pełnomocnik stwierdził, że dokonana przez organy ocena materiału dowodowego przekroczyła dopuszczalne granice oceny swobodnej, naruszając dyspozycję art. 80 k.p.a.

Ponadto pełnomocnik skarżącego A, odwołując się do okoliczności dotyczących tymczasowego charakteru obiektu budowlanego, wskazał, iż wyłączona zostaje możliwość wszczęcia postępowania w sprawie w oparciu o art. 48 Pr. bud.

Nadto pełnomocnik stwierdził, że organy nie ustaliły charakteru podwyższenia "ambony". W jego ocenie jest ona obiektem małej architektury i nie stanowi ona części nieruchomości, na której wyznaczono tor do super enduro. Nawet gdyby przyjąć, że tor stanowi budowlę (czy sportową czy ziemną), to podwyższenie "ambona" nie jest częścią tej budowli. Zdaniem pełnomocnika ustaleń w tym zakresie powinien dokonać organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W uzasadnieniu tego stanowiska pełnomocnik skarżącego odwołał się do poglądów zawartych w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczących urządzeń łowieckich zwanych "ambonami myśliwskimi", podkreślając, że są one obiektami małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Pr. bud.

W konkluzji pełnomocnik skarżącego stwierdził, że przedstawione obiekty ze względu na rodzaj wykonanych robót oraz czasokres ich wykorzystania nie wymagały uzyskania uprzedniego pozwolenia na budowę, a tym samym prowadzenie postępowania w tym zakresie oraz wydanie postanowień na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. pozbawione było podstaw prawnych i faktycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art.151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia postanowienia organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach.

W ocenie Sądu organy właściwe w sprawie wydania kwestionowanego postanowienia zasadnie stanęły na stanowisku, że wykonanie czterech przeszkód terenowych o wysokości do 2,5 m oraz szeregu takich przeszkód o wysokości 1-1,5 m na torze jazdy o długości 900 m, a nadto podwyższenia (ambony) o wymiarach 4 na 4 m i wysokości ok. 2,70 m wymagało pozwolenia na budowę, którego bezspornie inwestor nie posiadał. I nie może mieć znaczenia dla tej oceny fakt, że organ, jak podnosi skarżący, mógł pomylić dyscypliny sportowe, którym owe naniesienia na gruncie (budowle) mają służyć. Również bezprzedmiotowe jest z tego punktu widzenia rozważanie, czy w sprawie chodzi o budowle ziemne czy sportowe, a to ze względu na te same skutki prawne, jakie powstają w wyniku ich realizacji bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podobnie nie ma znaczenia przyjęte nazewnictwo na oznaczenie powyższych przeszkód: tor czy trasa przejazdu dla tej, czy innej, dyscypliny sportowej. Podkreślić bowiem należy, że z punktu widzenia ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) ważny jest sam fakt wzniesienia owych przeszkód i podwyższenia typu ambona, bowiem to one rodzą określone obowiązki po stronie inwestora, w tym w szczególności konieczność uzyskania pozwolenia na ich realizację i to niezależnie od wyniku wcześniejszej konsultacji z pracownikami Urzędu Miasta Ł., notabene niesformalizowanych i nieudokumentowanych w niniejszej sprawie.

Jeżeli zatem obiekt, o którym mowa powyżej, został zrealizowany bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę, bowiem budowle sportowe, a taką zdaje się być – jak przekonywująco wywodzi to organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu – przedmiotowy obiekt, ale także budowle ziemne wymagają pozwolenia, bowiem nie zostały wyłączone w art. 29 Pr. bud., to organy w niniejszej sprawie zasadnie przystąpiły do badania, czy ww. budowa realizowana bez pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Właściwy organ jest bowiem zobowiązany, w myśl art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud., przeprowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Dopiero wówczas, gdy się okaże, że nie ma prawnych warunków do legalizacji obiektu, organ może orzec jego rozbiórkę.

Jednocześnie Sąd nie podziela stanowiska pełnomocnika skarżącego, zawartego w piśmie złożonym podczas rozprawy w dniu 12 lipca 2018 r., w kwestii tymczasowego charakteru spornego obiektu. Podkreślić bowiem należy, że w świetle art. 3 pkt 5 Pr. bud. tymczasowy obiekt, to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Tymczasem w niniejszej sprawie trudno mówić o spełnieniu przesłanki czasowego użyłkowania spornego obiektu, a ponadto, jak dowodzi analiza akt sprawy, niewątpliwie elementy składowe owego obiektu (budowli sportowej) są trwale związane z gruntem.

Sąd nie podziela również stanowiska pełnomocnika skarżącego dotyczącego charakteru ambony. Powołane orzeczenia sądowe dotyczą urządzeń łowieckich i argumentacja tam przywołana nie może uzasadniać stanowiska pełnomocnika w tej sprawie, wskazującego, iż sporna ambona, analogicznie jak "ambona myśliwska", jest obiektem małej architektury. W tym kontekście zwrócić należy uwagę, że w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje na podwyższenie, które jak wynika z załączonej dokumentacji fotograficznej, jest trwale złączone z gruntem, co zresztą wydaje się być zrozumiałe, choćby z uwagi na wymogi bezpieczeństwa osób korzystających z owego podwyższenia nazywanego jedynie amboną, zapewne służącą rajdom organizowanym w ramach przedmiotowej dyscypliny sportowej.

W ocenie Sądu, w tak kształtującym się stanie faktycznym i prawnym sprawy trudno byłoby skutecznie zarzucić organom, że bezpodstawnie uruchomiły czynności zamierzające do legalizacji wybudowanego obiektu, zaczynając od wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych (art. 48 ust. 2 in fine Pr. bud.), określając jednocześnie stosowne wymagania i nakładając obowiązek przedłożenia wymaganych prawem dokumentów (art. 48 ust. 3 Pr. bud.). Podkreślić przy tym należy, że Sąd nie dopatrzył się zarzuconego przez pełnomocnika skarżącego naruszenia reguł prowadzonego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, którego wyrazem miałby być dowolna ocena materiału dowodowego, dokonana z naruszeniem dyspozycji art. 80 k.p.a.

W tym miejscu trzeba też podnieść, że Sąd – podobnie jak wcześniej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – nie podziela stanowiska skarżącego, że w niniejszej sprawie doszło do "utwardzenie powierzchni gruntu". Zgodnie z dominującym stanowiskiem sądownictwa administracyjnego: "przez utwardzenie gruntu należy rozumieć wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc, np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej. Tak scharakteryzowane prace kwalifikowane są jako roboty budowlane, o których stanowi art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr. bud. Należy od nich odróżnić roboty ziemne, przy których realizacji nie są wykorzystywane żadne materiały budowlane, a które polegają np. na wyrównaniu terenu" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 września 2015 r., II SA/Po 555/13, dostępne w CBOSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto zgodnie z poglądem wyrażonym w literaturze przedmiotu prawa administracyjnego, zaakceptowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, "utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej nie powinno stanowić celu samego w sobie, gdyż nie takie jest przeznaczenie działki budowlanej. Mało precyzyjne brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr. bud. może prowadzić do nadużyć, powodujących faktycznie realizację samowoli budowlanych. Zgodnie z intencją ustawodawcy, utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych powinno mieć miejsce na terenie budowy w rozumieniu art. 3 pkt 10 Pr. bud., to znaczy na terenie, na którym są lub mają być prowadzone inne roboty budowlane związane z budową innego obiektu budowlanego" (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2016 r., II OSK 3050/14, dostępne w CBOSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, zob. też A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, s. 348). W niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela te poglądy.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. w związku z art.48 ust. 2 i 3 oraz art. 35 Pr. bud. są niezasadne, bowiem organy administracji - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - dopełniły ciążących na nich obowiązków, których źródło stanowią te regulacje.

Z powyższych względów, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

k.ż.