Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1968/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 188 i art. 148 w zw. z art. 193, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2016r., sygn. akt III SA/Łd 202/16 w sprawie ze skargi Rady Gminy w P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej im. [...] w P. 1) uchyla zaskarżony wyrok, a także rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...]; 2) zasądza od Wojewody Ł. na rzecz Rady Gminy w P. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 27 kwietnia 2016 r., III SA/Łd 202/16, oddalił skargę Rady Gminy w P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ł. z [...] stycznia 2016 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej im. [...] w P. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że uchwała Rady Gminy w P. z [...] grudnia 2015 r., nr [...] podjęta została na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 6 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r., poz. 2156; dalej jako: "u.s.o."), w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 tej ustawy, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły, rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Art. 59 ust. 6 u.s.o. stanowi, że przepisy ust. 1-5 i art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki. Zaskarżona uchwała została określona przez organ ją podejmujący jako uchwała "w sprawie likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej im. [...] w P.". Treść § 1 uchwały wskazuje, że z dniem 31 sierpnia 2016 r. likwiduje się oddziały przedszkolne w Szkole Podstawowej im. [...] w P. W myśl § 2 dzieciom z likwidowanych oddziałów zapewnia się możliwość kontynuowania wychowania przedszkolnego i rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego w Publicznym Punkcie Przedszkolnym "P." w P. Działania Rady Gminy w P. zmierzają do likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej w P., co spowoduje zmiany w strukturze organizacyjnej szkoły. Nastąpi zawężenie zakresu edukacji przedmiotowej placówki, co spowoduje zmniejszenie liczby uczniów. Oznacza to, że nastąpi przekształcenie szkoły w rozumieniu art. 59 ust. 6 u.s.o. Zmianę organizacyjną polegającą na likwidacji oddziału przedszkolnego należy bowiem uznać za przekształcenie. Do przekształcenia, zgodnie z art. 59 ust. 6 u.s.o., stosuje się odpowiednio art. 59 ust. 1-5 i art. 58, dotyczące likwidacji szkoły lub placówki. To przekształcenie organizacyjne spowoduje zmianę charakteru, stanu prawnego, struktury, formy – nadając inną, nową postać, funkcję i charakter działalności Szkoły Podstawowej im. [...] w P. Likwidacja szkoły odbywa się z zachowaniem ściśle określonej procedury. Informacja o zamiarze przekształcenia szkoły powinna być informacją imiennie adresowaną do wszystkich poszczególnych rodziców, wyraźną i dającą możliwość zapoznania się z jej treścią. Taka procedura w odniesieniu do oddziału przedszkolnego Szkoły Podstawowej im. [...] w P. została przeprowadzona (uchwała Rady Gminy nr [...] z [...] listopada 2015 r. w sprawie zamiaru likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej im. [...] w P.).

Statut Szkoły Podstawowej im. [...] w P. w § 15 stanowi, że w szkole mogą funkcjonować oddziały przedszkolne w celu zapewnienia dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim rocznego przygotowania przedszkolnego zgodnie z założeniami ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 14 ust. 3 u.s.o. – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały – dziecko w wieku pięciu lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego. Zauważyć należy, że z dniem 1 września 2016 r. została wprowadzona zmiana w art. 14 ust. 3 u.s.o., polegająca na zastąpieniu zapisu "dziecko w wieku pięciu lat" zapisem "dziecko w wieku 6 lat". Z kolei z § 5 ust. 1 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r. nr 61, poz. 624, ze zm.) wynika, że podstawową jednostką organizacyjną szkoły jest oddział. W myśl § 5 ust. 6 rozporządzenia w szkole mogą być tworzone oddziały przedszkolne realizujące program wychowania przedszkolnego. A zatem oddziały przedszkolne funkcjonują w szkołach, a nie przy szkołach, co wskazuje, że nie są one wyodrębnionymi samodzielnymi jednostkami organizacyjnymi systemu oświaty. Oddziały szkolne i oddziały przedszkolne realizują różne programy, oba rodzaje oddziałów stanowią jednak podstawową jednostkę organizacyjną szkoły (por. wyrok WSA w Lublinie z 18 czerwca 2015 r., III SA/Lu 584/15). Tym samym okoliczność utworzenia Publicznego Punktu Przedszkolnego "P." w P. nie powinna powodować, że oddziały przedszkolne Szkoły Podstawowej im. [...] w P. przestają automatycznie istnieć. Przepisy u.s.o., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, nie powodują bowiem utraty przez gminę powinności zapewnienia warunków do spełnienia przez dzieci pięcioletnie obowiązku odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego, które jest zadaniem własnym gminy (art. 14 ust. 4 u.s.o.). Utworzenie Publicznego Punktu Przedszkolnego "P." w P. wyłącznie umożliwia rodzicom dokonanie dobrowolnego wyboru realizacji przez ich dzieci rocznego przygotowania przedszkolnego czy to w nowo utworzonej placówce, czy w oddziale przedszkolnym w szkole.

Co więcej, podstawę wydania uchwały Rady Gminy w P. z [...] grudnia 2015 r. stanowił art. 7 ust. 4 ustawy z 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r., poz. 827). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy od 1 września 2015 r. dziecko w wieku 4 lat ma prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub innej formie wychowania przedszkolnego. W latach szkolnych 2015/2016 i 2016/2017 dziecko uzyskuje prawo, o którym mowa w ust. 1, z początkiem roku szkolnego w tym roku kalendarzowym, w którym kończy 4 lata (art. 7 ust. 2). Zapewnienie warunków do realizacji prawa, o którym mowa w ust. 1, jest zadaniem własnym gminy (art. 7 ust. 2). W latach szkolnych 2013/2014-2016/2017 gmina zapewnia dzieciom możliwość korzystania z wychowania przedszkolnego w: 1) publicznym przedszkolu, publicznej innej formie wychowania przedszkolnego lub do dnia 31 sierpnia 2016 r. – oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej, prowadzonych przez gminę, lub 2) publicznym przedszkolu, publicznej innej formie wychowania przedszkolnego lub do dnia 31 sierpnia 2016 r. – oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej, prowadzonych przez inną osobę prawną lub osobę fizyczną, położonych na obszarze gminy, lub 3) niepublicznym przedszkolu, o którym mowa w art. 90 ust. 1b ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, lub niepublicznej innej formie wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 90 ust. 1c ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, położonych na obszarze gminy – od roku szkolnego 2015/2016 (art. 7 ust. 2). Art. 7 ww. ustawy ma istotne znacznie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, albowiem ustanowione zostało prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku 4 lat, a obowiązek rocznego wychowania przedszkolnego, o którym mowa w art. 14 ust. 3 u.s.o., obejmuje dzieci w wieku 5 (6) lat. A zatem prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku 4 lat ustanowione w art. 7 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej nie jest tożsame z obowiązkiem rocznego wychowania przedszkolnego dzieci w wieku 5 (6) lat, o którym mowa w art. 14 ust. 3 u.s.o. W art. 7 ust. 4 ustawy zmieniającej ustanowiona została alternatywna możliwość realizacji prawa do korzystania z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku 4 lat, tj. w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, w oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej, prowadzonej przez gminę oraz w oddziale przedszkolnym w publicznej szkole podstawowej, prowadzonej przez inną osobę prawną lub osobę fizyczną. Skoro zatem uchwała Rady Gminy w P. z [...] grudnia 2015 r., dotyczy likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej im. [...] w P., a więc oddziałów, w których dzieci w wieku 5 (6) lat realizują obowiązek rocznego wychowania przedszkolnego, o którym mowa w art. 14 ust. 3 u.s.o., to nie mogła ona zostać podjęta na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy zmieniającej i tym samym zaskarżona uchwała narusza art. 59 ust. 1 i ust. 6 oraz art. 14 ust. 3 u.s.o., który nie przewiduje możliwości realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego w publicznym punkcie przedszkolnym prowadzonym przez osobę fizyczną.

Podniesiono również, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). To zaś oznacza, że akty prawa miejscowego muszą odpowiadać wszystkim zasadom charakteryzującym tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś hierarchii źródeł prawa. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy edukacji publicznej. Podobnie art. 14 ust. 4 u.s.o. stanowi, że zapewnienie warunków do spełnienia obowiązku odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego jest zadaniem własnym gminy. W doktrynie trafnie wskazuje się, że wszelkie zadania administracji publicznej muszą wynikać z przepisów prawa. Zależnie od charakteru czynności podejmowanej przez administrację, podstawa prawna może być mniej lub bardziej szczegółowa. Dla działań niewładczych wystarczy nawet ogólna norma wskazująca na zadanie określonego organu. Zgodnie z art. 14 ust. 4 u.s.o. – zapewnienie warunków do spełnienia obowiązku odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego jest zadaniem własnym gminy. Z powyższego wynika, że ustawodawca nałożył na gminę obowiązek zapewniania możliwości realizacji przez dzieci obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 u.s.o. szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Zatem w rozpoznawanej sprawie upoważnienie do wydania przedmiotowej uchwały zawarte było w art. 59 ust. 1 u.s.o. Z kolei art. 40 ustawy o samorządzie gminnym w ust. 1 i 2 określa podstawy stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego, które zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji są jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się zatem, że normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą posiadać charakter generalny i abstrakcyjny. Muszą być one adresowane do nieokreślonego kręgu osób obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełnią hipotezę norm zawartych w uchwale. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego. W uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 listopada 2010 r. (I OPS 2/1), pomimo że jej przedmiotem nie było wyjaśnienie wątpliwości, czy uchwała o likwidacji oddziałów przedszkolnych jest aktem prawa miejscowego podlegającym obowiązkowi promulgacji, Sąd stwierdził, że "charakter uchwały o likwidacji (lub zamiarze likwidacji) szkoły, podjętej na podstawie art. 59 ust. 1 u.s.o., budzi wiele wątpliwości prowadzących do istotnych rozbieżności w orzecznictwie sądowym, które dotyczą zarówno charakteru takich uchwał, jak i zakresu kompetencji opiniodawczych związków zawodowych, co zostało wykazane we wniosku Prezesa NSA. Kwestie charakteru prawnego uchwał organów samorządu w sprawie likwidacji (utworzenia, przekształcenia) samorządowych jednostek organizacyjnych badane są w orzecznictwie na różnych płaszczyznach, na podstawie zróżnicowanych podstaw prawnych, ustrojowych i materialnych. Ponadto uchwały te dotyczą jednostek organizacyjnych o bardzo różnym charakterze. Skoro przepisy prawa ustrojowego nie pozwalają na jednoznaczne zakwalifikowanie uchwały do określonej kategorii (aktów prawa miejscowego, aktów wewnętrznych czy aktów organizacyjnych), to właśnie przepisy prawa materialnego, określające zadania i kompetencje tworzonej lub likwidowanej jednostki organizacyjnej i charakter świadczonych przez nią usług, najczęściej będą przesądzały o zaliczeniu określonej uchwały do aktów prawa miejscowego, do aktów prawa wewnętrznego czy do innych aktów (zwłaszcza organizacyjnych). W piśmiennictwie brak jest opracowań dotyczących bezpośrednio oceny charakteru prawnego uchwał dotyczących zamiaru likwidacji szkoły i uchwał o likwidacji. Choć, jak wskazano, uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie jest aktem prawa miejscowego w klasycznym rozumieniu tego pojęcia, to jednak taka konstatacja nie przesądza jeszcze o nieposiadaniu przez nią przymiotu aktu generalnego. [...] Zważywszy na niedookreślony krąg osób, których badane uchwały dotyczą, można uznawać zarówno uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, jak i uchwałę o likwidacji szkoły za akt generalny, przy czym pierwsza z uchwał będzie nienormatywnym aktem generalnym, a druga aktem generalnym zawierającym normy, czyli normatywnym. Takie ustalenie staje się ważne w sytuacji, gdy w dotychczasowym orzecznictwie podstawą odmowy przyznania właściwym organizacjom związkowym prawa do opiniowania tych uchwał (a zwłaszcza uchwały o zamiarze likwidacji szkoły) bywa właśnie ich indywidualny, a nie generalny charakter". Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że organ nadzoru zasadnie uznał, że uchwała Rady Gminy w P. w sprawie likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej im. [...] w P. jest aktem prawa miejscowego. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Przedmiotowa uchwała zawiera normy o charakterze generalnym, a jej postanowienia kształtują w sposób bezpośredni prawa pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Jej postanowienia określają uprawnienia pomiotów zewnętrznych np. poprzez określenie, że dzieciom z likwidowanych oddziałów zapewnia się możliwość kontynuowania wychowania przedszkolnego i rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego w Publicznym Punkcie Przedszkolnym "P." w P. (prowadzonym przez osobę fizyczną). Uchwała ta stanowi natomiast podstawę do podejmowania obowiązkowych czynności o charakterze zewnętrznym, skierowanych do nieoznaczonego kręgu podmiotów, jest zatem aktem prawa miejscowego. Z powyższych względów należy uznać, że przedmiotowa uchwała jest uchwałą z zakresu prawa miejscowego, o jakiej mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. i tym samym podlegała ona obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1484). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Według art. 13 pkt 2 tej ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Skoro uchwała Rady Gminy w P. zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do wejścia w życie uchwały tej kategorii. O ile przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawnych określonej kategorii, niewykonanie takiego obowiązku równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa. Skutkuje więc ono nieważnością aktu w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rady Gminy P., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz.270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 59 ust. 1 i ust. 6 oraz 14 ust. 3 i ust. 4 u.s.o. poprzez przyjęcie, że wobec likwidacji oddziałów przedszkolnych w szkole podstawowej prowadzonej przez gminę zapewnienie wykonania zadania własnego gminy w postaci realizacji rocznego obowiązkowego wychowania przedszkolnego nie może być zrealizowane w publicznym punkcie przedszkolnym prowadzonym przez osobę fizyczną. Tymczasem zgodnie z treścią art. 59 ust 1 u.s.o. szkoła może być zlikwidowana po zapewnieniu przez organ prowadzący uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a przepisy te mają zastosowanie do przekształcenia szkoły jakim jest likwidacja oddziałów przedszkolnych (art. 59 ust. 6). Zgodnie z art. 14 ust. 3 i ust. 4 u.s.o. dziecko w wieku 5 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego i zapewnienie warunków do spełniania obowiązku, o którym mowa w ust. 3, jest zadaniem własnym gminy (art. 14 ust. 4), a ponieważ przywołany przepis nie wymienia form realizacji tego zadania przez gminę wg skarżącego dopuszczalne są wszystkie formy jego realizacji przewidziane przez prawo, również w formie publicznego punktu przedszkolnego prowadzonego przez osobę fizyczną dotowanego przez gminę;

2. art. 7 ust. 4 w związku z art. 10 ustawy z 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 827; zm., Dz. U. z 2014 r. poz. 7 i poz. 811 oraz z 2015 r. poz. 357, z 2016 poz. 35), poprzez przyjęcie, iż realizacja wychowania przedszkolnego wskazana w tym przepisie – w różnych formach organizacyjnych wymienionych alternatywnie – dotyczy tylko i wyłącznie dzieci 4 letnich, podczas gdy zgodnie z jego brzmieniem w latach szkolnych 2013/2014-2016/2017 gmina zapewnia dzieciom możliwość korzystania z wychowania przedszkolnego w formach w nim wymienionych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną przepis ten dotyczy wszystkich dzieci – zarówno tych realizujących roczne obowiązkowe wychowanie przedszkolne jak i realizujących prawo do wychowania przedszkolnego, gdyż przepis mówi ogólnie o wychowaniu przedszkolnym i ma inną konstrukcję niż art. 14 ust. 4a u.s.o., w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2017 r. nadanym nowelizacją ustawy o systemie oświaty z 13 czerwca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz.827 ze zm.), który to przepis zawiera w swej treści wyraźne odesłanie do ust. 4. Ponadto czytając ten przepis w kontekście art. 10 ustawy z 13 czerwca 2013 r., zgodnie z treścią którego w latach szkolnych 2015/2016 i 2016/2017 sieć publicznych przedszkoli wraz z publicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego, oddziałami przedszkolnymi zorganizowanymi w publicznych szkołach podstawowych, prowadzonymi przez gminę, publicznymi przedszkolami, oddziałami przedszkolnymi zorganizowanymi w publicznych szkołach podstawowych i publicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego, prowadzonymi przez inną osobę prawną lub osobę fizyczną, niepublicznymi przedszkolami, o których mowa w art. 90 ust. 1b ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz niepublicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 90 ust. 1c ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, powinna zapewniać zamieszkałym na obszarze gminy dzieciom, o których mowa w art. 14 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, możliwość spełniania obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, a dzieciom czteroletnim – możliwość realizowania wychowania przedszkolnego (...) można nabrać przekonania, że skoro przepis ten wymienia wszystkie formy zapewnienia realizacji wychowania przedszkolnego jako dopuszczalne nie wskazując żadnej z nich jako wyłącznej, dopuszczalnym jest realizacja obowiązku zapewnienia realizacji wychowania przedszkolnego dzieci przez gminę w jednej z tych form;

3) art. 59 ust. 1 i ust. 6 z 7 września 1991 r. o systemie oświaty u.s.o. oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz.446) i art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 296), poprzez przyjęcie, że uchwała o likwidacji oddziałów przedszkolnych jest aktem prawa miejscowego i wchodzi w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia podczas, gdy zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uchwała ta nie zawiera norm prawnych generalnie obowiązujących skierowanych do nieograniczonego kręgu adresatów i regulujących sytuacje powtarzalne. A zatem nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu powołanych przepisów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w art. 14 ust. 3 u.s.o. stanowiącym, że dziecko w wieku 5 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne, ustawodawca nie wskazuje, że chodzi tu tylko i wyłącznie o przedszkola, oddziały przedszkolne i inne formy wychowania przedszkolnego prowadzone przez gminę. Natomiast ust. 4 stanowi, że zapewnienie warunków do spełniania obowiązku, o którym mowa w ust. 3, jest zadaniem własnym gminy, przy czym przepis nie wskazuje w jaki sposób zadanie to ma być realizowane. Wg Rady Gminy w P. dopuszczalne są zatem wszystkie formy realizacji tego zadania przewidziane przez prawo oświatowe, są one równorzędne i stanowią wypełnienie obowiązku wskazanego w u.s.o., gdy chodzi o realizację wychowania przedszkolnego. Przepisy u.s.o. należy czytać łącznie i interpretować systemowo, mając na uwadze cały system organizacji wychowania przedszkolnego jak również kierunek zmian w tym zakresie wskazany w ustawie z 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Z 2013 r. poz. 827; zm., Dz. U. z 2014 r. poz. 7 i poz. 811 oraz z 2015 r. poz. 357). Wraz z rozszerzeniem zadań oświatowych gminy i nałożeniem obowiązku zapewnienia przez gminę prawa do korzystania z wychowania przedszkolnego 3 i 4 latkom – wskazano literalnie dopuszczalne formy realizacji tego obowiązku – tak, aby zapewnić wszystkim chętnym dzieciom miejsce w placówkach przedszkolnych nawet w niepublicznych. Nie bez znaczenia dla oceny legalności uchwały Rady Gminy w P. jest to, w jakim stanie prawnym i kontekście faktycznym została ona podjęta. Zgodnie bowiem z art. 5 ustawy z 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty z dniem 1 września 2016 r. oddział przedszkolny lub oddziały przedszkolne w szkole podstawowej miały stać się przedszkolem a przedszkole to miało tworzyć zespół ze szkołą podstawową, w której dotychczas działały oddział przedszkolny lub oddziały przedszkolne (...), zgodnie bowiem z uzasadnieniem projektu nowelizacji oddziały przedszkolne mają zupełnie odmienny charakter niż szkoła. Okoliczność powstania w 2013 r. Punktu Przedszkolnego P. przy szkołach w C. i w P. prowadzonego przez osobę fizyczną, nie spowodowała automatycznie, że oddziały przedszkolne w szkołach przestały automatycznie istnieć. Nie spowodowało to utraty przez gminę powinności zapewnienia warunków do spełnienia przez dzieci 5 letnie obowiązku wynikającego z art. 14 ust. 4, ale w sytuacji, gdy Punkt Przedszkolny P. działający w gminie P. od 2013 r. w całości był w stanie zapewnić realizację wychowania przedszkolnego, Gmina P. zdecydowała się na likwidację oddziałów przedszkolnych w Szkołach Podstawowych by nie przekształciły się z dniem 1 września 2016 r. w zespoły przedszkolno-szkolne. Tym bardziej, że samorząd miał zamiar utworzyć Zespół Szkół w P. składający się, ze szkoły podstawowej i gimnazjum, czego wyrazem była uchwała Nr [...] Rady Gminy w P. z [...] listopada 2015 r. w sprawie zamiaru utworzenia Zespołu Szkół w P., a następnie uchwała Nr [...] Rady Gminy w P. z [...] kwietnia 2016 r. w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w P. składającego się ze szkoły podstawowej i gimnazjum. Likwidacja oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych w P. i w C. była elementem zmian organizacyjnych w wykonywaniu zadań oświatowych w Gminie P. w szerszym kontekście. Podkreślono również, że do punktów przedszkolnych zarówno publicznych jak i niepublicznych uczęszczają przecież dzieci 5 i 6 letnie realizujące roczne obowiązkowe przygotowanie przedszkolne i nie ma podstaw do twierdzenia, że gmina nie może realizować zadania polegającego na zapewnieniu realizacji wychowania przedszkolnego poprzez udzielenie dotacji na prowadzenie publicznego punktu przedszkolnego prowadzonego przez osobę fizyczną i, że w tej sytuacji nie wywiązuje się z wykonywania zadania własnego jakim jest zapewnienie warunków do spełniania obowiązku, o którym mowa w ust. 3, czyli obowiązku odbycia rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego. Wskazano również, że funkcjonowanie punktu przedszkolnego w takiej formie jest bardziej korzystne dla dzieci i rodziców niż oddział przedszkolny w szkole podstawowej, gdyż Punkt Przedszkolny "P." działa przez cały rok, zarówno w ferie jak, w wakacje i w szerszym wymiarze godzin (od 7.00 do 17.00) niż oddziały przedszkolne oraz dodatkowo prowadzi dla dzieci zajęcia ze specjalistami. Tym samym punkt przedszkolny zapewnia bardziej wszechstronny rozwój dzieciom. W sytuacji zaprzestania prowadzenia działalności przez osobę fizyczną gmina przejmie do realizacji to zadanie w sposób przewidziany przez prawo, podobnie jak w przypadku innych zadań własnych gminy, gdzie jest zawsze zapewniona ciągłość ich realizacji. Nie ma więc niebezpieczeństwa, że realizacja zadania własnego gminy nie będzie zapewniona jak podnosił Wojewoda.

W odniesieniu do drugiego z podniesionych zarzutów wskazano, że art. 7 ust. 4 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty został wskazany w podstawie prawnej uchwały, gdyż wprost wymienia wszystkie dopuszczalne formy, w których dzieci mogą realizować roczne obowiązkowe przygotowanie przedszkolne i wychowanie przedszkolne dobrowolne. Przepis ten wskazuje sposób realizacji zadania własnego gminy alternatywnie we wszystkich formach uregulowanych w u.s.o., w odniesieniu zarówno do rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego jak i prawa realizowania wychowania przedszkolnego dzieci 4 letnich, bo nie odsyła tylko i wyłącznie do ust. 3 tegoż artykułu. Tym bardziej, że art. 10 ust. 1 ustawy nowelizującej również wymienia wszystkie formy wykonywania tego zadania, tak aby zapewnić dzieciom możliwość spełniania obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, a dzieciom czteroletnim – możliwość realizowania wychowania przedszkolnego. W art. 7 ust. 4 wszystkie te formy wymienione są alternatywnie, a zatem dopuszczalny jest wybór jednej z tych form jako dopuszczalnej i w pełni wystarczającej do realizacji przez gminę jej zadania własnego w tym zakresie. Nawet gdyby przyjąć, że w niniejszej sprawie przepis nie ma zastosowania jako podstawa prawna uchwały o likwidacji oddziałów przedszkolnych, to nie ma podstaw do przyjęcia, iż gmina realizując swój obowiązek wynikający z art. 14 ust. 4 nie może realizować go w ten sposób, że zapewnia zamieszkałym na obszarze gminy dzieciom, o których mowa w art. 14 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, możliwość spełniania obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, a dzieciom czteroletnim – możliwość realizowania wychowania przedszkolnego (...), czyli w sposób określony w art. 10 ustawy z 13 czerwca 2013 r.

Wskazano również, że zgodnie z aktualną interpretacją sądowoadministracyjną uchwała o likwidacji (przekształceniu) szkoły podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 u.s.o. nie ma charakteru aktu prawa miejscowego i nie podlega publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 lutego 2012 r., I OSK 2225/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 listopada 2013 r., IV SA/Po 641/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 15 listopada 2011 r., II SA/Bk 534/11). Zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym w powołanych wyżej wyrokach uchwała o likwidacji szkoły jest typem aktu prawnego, któremu nie można przypisywać cech aktu normatywnego rozumianego jako powszechnie obowiązujące źródło praw i obowiązków, wyznaczających w sposób generalny i abstrakcyjny, określone nakazy zachowania jego adresatom. Wobec tego nie może być ona kwalifikowana jako akt prawa miejscowego. W sytuacji, gdy żaden z przepisów prawa, a także charakter zaskarżonej uchwały w sprawie likwidacji szkoły nie pozwala na przyjęcie, że jest ona aktem prawa miejscowego, to postanowienie uchwały, iż podlega ona publikacji w dzienniku urzędowym województwa, określone jest w sposób naruszający art. 13 pkt 2 ustawy z 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. 2015 r., poz. 1484). Ponadto jeżeli rada gminy uzależniła jej wejście w życie od publikacji, a brak jest podstawy prawnej do takiej publikacji, nie może zostać zrealizowany warunek wejścia w życie uchwały. Zatem bezpodstawne uzależnienie w uchwale daty jej wejścia w życie od publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkuje nieważnością nie tylko samego przepisu uchwały zawierającego to postanowienie, ale nieważnością całej uchwały. Powołanie się przez Sąd I instancji na uchwałę NSA z 29 listopada 2010 r., OPS 2/10, która dotyczy zupełnie innego zagadnienia, a mianowicie definicji aktu prawnego w kontekście art. 19 ustawy z 23 maja 1991 o związkach zawodowych (Dz. U. Z 2015 r., poz. 1881 ze zm.), na gruncie kwestii publikacji aktu i jego charakteru jako źródła prawa, wydaje się nieprzydatne, gdyż przedmiotem tej uchwały nie było wyjaśnienie wątpliwości czy uchwała o likwidacji oddziałów przedszkolnych jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z uchwałą NSA, aby wypełnić dyspozycję normy art. 19 o związkach zawodowych wystarczy wysłać do zaopiniowania tylko jeden z projektów uchwał albo o zamiarze albo o likwidacji szkoły (oddziałów przedszkolnych), czyli wniosek płynący z uchwały jest taki – iż i jedna i druga uchwała jest aktem prawnym w rozumieniu art. 19 ustawy, ale uchwała NSA i jej uzasadnienie w żadnym miejscu nie odnosi się do kwestii charakteru uchwały o likwidacji szkoły jako aktu prawa miejscowego. Powołanie się na powyższą uchwałę jest tym bardziej nietrafne, iż w świetle najnowszego powołanego wyżej orzecznictwa uchwała o likwidacji szkoły aktem prawa miejscowego nie jest. W praktyce samorządów ta najnowsza linia orzecznicza ma już zastosowanie. Ponadto ustawa o systemie oświaty wyraźnie wskazuje, które uchwały wymagają publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa i nie przewiduje takiego wymogu dla uchwały o likwidacji szkoły (przekształceniu).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego, które generalnie sprowadzają się do dwóch kwestii: po pierwsze, czy uchwałę w sprawie likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej w P., podjętą na podstawie art. 59 ust. 1 i 6 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (u.s.o.), można zaliczyć do aktów prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji R.P., z konsekwencjami z tego wynikającymi – i po drugie, czy obowiązek odbycia przez dziecko w wieku 5 (obecnie 6) lat rocznego przygotowania przedszkolnego, przewidziany w art. 14 ust. 3 u.s.o., może być realizowany w roku szkolnym 2016/2017 (§ 2 uchwały dotyczy tego okresu) jako zadanie własne gminy w publicznym punkcie przedszkolnym prowadzonym przez osobę fizyczną.

Rozstrzygnięcie pierwszej z przywołanych kwestii, w związku z zarzutami powołanymi w pkt 3 skargi kasacyjnej, jest celowe z tego względu, że Sąd I instancji uznał, że "Skoro uchwała Rady Gminy w P. zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do wejścia w życie uchwały tej kategorii. O ile przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawnych określonej kategorii, niewykonanie takiego obowiązku równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa. Skutkuje więc ono nieważnością aktu w całości."

Ocenę, czy uchwała Rady Gminy w P. nr [...] z [...] grudnia 2015 r. w sprawie likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej w P., jest aktem prawa miejscowego, rozpocząć należy od krótkiej charakterystyki tego, czym jest prawo miejscowe. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego." Natomiast stosownie do art. 94 Konstytucji "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa".

Akty prawa miejscowego nie mają charakteru samoistnego. Są to akty podustawowe, wydawane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i w jego granicach. To normy wyższego rzędu określają warunki ich tworzenia, ich przedmiot, zakres i sposób regulacji prawnej. Obowiązują one na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zasady i tryb wydawania tych aktów określa ustawa. Konstytucja RP wymaga jedynie, aby były one wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Każdorazowo należy ustalić, czy dany akt ma charakter prawa miejscowego, kto jest adresatem norm wyprowadzanych z danego aktu, na jakiej podstawie prawnej został wydany, a także w jaki sposób podano go do publicznej wiadomości. Akty prawa miejscowego zawierają normy generalne i abstrakcyjne obowiązujące erga omnes na obszarze określonej jednostki samorządu terytorialnego, stanowione są na podstawie upoważnienia ustawowego, przez właściwy organ, we właściwym trybie i muszą być należycie ogłoszone. Stwierdzenie występowania wszystkich elementów pozwala zaliczyć dany akt do kategorii prawa miejscowego (zob. R. Michalska-Bodziak, K. Wlaźlak: Akty prawa powszechnie obowiązującego [w:] Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo, praktyka., pod red. Z. Duniewskiej, M. Stahl, LEX 2012).

Charakterem uchwały o likwidacji szkoły, podjętej w oparciu o art. 59 ust. 1 u.s.o. (a przepis ten stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły – zob. art. 59 ust. 6), zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/1/2), przy czym w nieco innym niż w tej sprawie kontekście. Chodziło o to, czy uchwała o likwidacji (lub o zamiarze likwidacji) szkoły podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 u.s.o. jest aktem prawnym, którego projekt podlega zaopiniowaniu przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego, stosownie do art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Niemniej w uzasadnieniu powołanej uchwały NSA stwierdził między innymi, że "W piśmiennictwie brak jest opracowań dotyczących bezpośrednio oceny charakteru prawnego uchwał dotyczących zamiaru likwidacji szkoły i uchwał o likwidacji. Choć, jak wskazano, uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie jest aktem prawa miejscowego w klasycznym rozumieniu tego pojęcia, to jednak taka konstatacja nie przesądza jeszcze o nieposiadaniu przez nią przymiotu aktu generalnego. W doktrynie bowiem została przedstawiona koncepcja szeroko rozumianych aktów administracyjnych generalnych (W. Chróścielewski: Akt administracyjny generalny, Łódź 1994). Zdecydowana większość piśmiennictwa, zdaniem W. Chróścielewskiego, stoi na stanowisku możliwości odróżnienia wśród aktów generalnych takich, które mają charakter normatywny, oraz takich, które charakteru normatywnego nie posiadają, o różnym znaczeniu. Rzadko podział ten występuje w czystej postaci, często też w jednym akcie generalnym są zawarte normy, jak również treści niemające takiego charakteru. (...) Uchwały o zamiarze likwidacji szkoły publicznej i o jej likwidacji są przez rady gmin podejmowane na podstawie art. 59 ustawy o systemie oświaty, w którym nie określono charakteru tych uchwał. Przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie upoważnień ustawowych. W przypadku omawianych uchwał taka odrębna, materialnoprawna podstawa istnieje, ale samo jej istnienie nie przesądza ani charakteru normatywnego podejmowanych uchwał, ani też obowiązku poddawania ich opiniowaniu przez związki zawodowe."

Charakteryzując wyżej w sposób ogólny akty prawa miejscowego podano, że zawierają one normy generalne i abstrakcyjne obowiązujące erga omnes na danym obszarze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie uchwała Rady Gminy w P. nr [...] z [...] grudnia 2015 r. w sprawie likwidacji oddziałów przedszkolnych w Szkole Podstawowej w P. jest aktem generalnym, bowiem skierowana jest do nieokreślonej liczby adresatów, ale nie zawiera normom abstrakcyjnych, w znaczeniu sytuacji powtarzalnych, które nie wyczerpują się poprzez stosowanie. Wobec tego nie zawiera ona norm powszechnie obowiązujących i nie może być uznana za akt prawa miejscowego. Podobną ocenę zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lutego 2012 r., I OSK 2225/11, stwierdzając, że "Uchwała o likwidacji szkoły podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 u.s.o. nie ma charakteru aktu prawa miejscowego" (LEX nr 1218853). Skoro tak, to uchwała z [...] grudnia 2015 r. nie podlegała publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a jej wejście w życie nie było od tego uzależnione. Za usprawiedliwiony należało więc uznać zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 i 6 u.s.o. oraz z art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Jeśli zaś chodzi o drugi problem, podniesiony w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej, zauważyć należy, że w dniu podejmowania uchwały nr [...] z [...] grudnia 2015 r. ust. 3 i 4 art. 14 u.s.o. miały następujące brzmienie: "3. Dziecko w wieku 5 [obecnie 6] lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego. 4. Zapewnienie warunków do spełniania obowiązku, o którym mowa w ust. 3, jest zadaniem własnym gminy." W dniu podjęcia uchwały żaden przepis nie określał, jak gmina ma to zadanie realizować, a art. 14 ust. 3 u.s.o. wskazuje na wszystkie możliwe formy wychowania przedszkolnego. Zwrócić należy też uwagę, że zadaniem własnym gminy, o którym mowa w art. 14 ust. 4 u.s.o., nie jest prowadzenie przedszkola publicznego lub w jakiejkolwiek innej formie wychowania przedszkolnego (zob. art. 6 ust. 1 i 2 u.s.o.), w ramach której miałby być realizowany obowiązek dziecka, o jakim mowa w art. 14 ust. 3, lecz zapewnienie warunków do spełniania takiego obowiązku przez dziecko.

Art. 14 ust. 4a u.s.o., który wejdzie w życie 1 września 2017 r. stanowi, że "Zadanie, o którym mowa w ust. 4, jest wykonywane przez gminę przez zapewnienie dziecku możliwości korzystania z wychowania przedszkolnego w:

1) publicznym przedszkolu lub publicznej innej formie wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez gminę, lub

2) publicznym przedszkolu lub publicznej innej formie wychowania przedszkolnego, prowadzonych przez inną osobę prawną lub osobę fizyczną, położonych na obszarze gminy, lub

3) niepublicznym przedszkolu, o którym mowa w art. 90 ust. 1b, lub niepublicznej innej formie wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 90 ust. 1c, położonych na obszarze gminy.

W komentarzu do art. 14 u.s.o. M. Pilich (LEX 2015) stwierdza, że "Treść art. 14 ust. 4a, który zacznie obowiązywać od dnia 1 września 2017 r., wskazuje bowiem dość jednoznacznie na możliwość wykonania przez gminę obowiązku zapewnienia możliwości realizacji przez dzieci obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego lub prawa do objęcia ich wychowaniem przedszkolnym w jednej z alternatywnie wskazanych form. Jest to ważna wskazówka interpretacyjna co do wykładni funkcjonalnej ustawy, również w jej obowiązującym brzmieniu [uw. 1]. (...) Wszystkie formy przewidziane ustawą są równouprawnione, zaś prawo wyboru pomiędzy nimi (przy uwzględnieniu realnych możliwości) przysługuje w zasadzie zainteresowanym rodzicom" [uw. 5]. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela to stanowisko. Na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy jest ono uzasadnione tym bardziej, że z art. 5 ust. 1 ustawy z 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, w jego pierwotnym brzmieniu, obowiązującym w dniu podejmowania uchwały z [...] grudnia 2015 r. wynikało, że z katalogu form realizacji rocznego obowiązku przedszkolnego z dniem 1 września 2016 r. wyeliminowane zostaną oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, które ulegną ex lege przekształceniu w samodzielne organizacyjnie formy prawne, tzn. w przedszkola, połączone w zespół z macierzystymi szkołami podstawowymi.

Tezę o równouprawnieniu form, w jakich gmina ma zapewnić spełnienie przez dziecko rocznego obowiązku przedszkolnego, co słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, potwierdza także art. 10 ustawy z 13 czerwca 2013 r. w brzmieniu z [...] grudnia 2015 r., zgodnie z którym "W latach szkolnych 2015/2016 i 2016/2017 sieć publicznych przedszkoli wraz z publicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego, oddziałami przedszkolnymi zorganizowanymi w publicznych szkołach podstawowych, prowadzonymi przez gminę, publicznymi przedszkolami, oddziałami przedszkolnymi zorganizowanymi w publicznych szkołach podstawowych i publicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego, prowadzonymi przez inną osobę prawną lub osobę fizyczną, niepublicznymi przedszkolami, o których mowa w art. 90 ust. 1b ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz niepublicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 90 ust. 1c ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, powinna zapewniać zamieszkałym na obszarze gminy dzieciom, o których mowa w art. 14 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, możliwość spełniania obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, a dzieciom czteroletnim - możliwość realizowania wychowania przedszkolnego. (...)." Z tego przepisu wynika, że zadaniem własnym gminy jest stworzenie sieci punktów, w których roczny obowiązek przygotowania przedszkolnego może być spełniony.

Wobec tego także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 59 ust. 1 i 6 oraz 14 ust. 3 i 4 u.s.o. w zw. z art. 10 ustawy z 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, należy uznać za usprawiedliwione.

Nie było więc podstaw do uznania przez organ nadzoru uchwały z [...] grudnia 2015 r. za nieważną, z powodu istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 u.s.g.).

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 148 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.