Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 433/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 3 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na usługowo-handlowy oraz na rozbudowie tego budynku o wiatrołap I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącej kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 stycznia 2013 r. nr [...] Prezydent W., na wniosek Z. M. (dalej zwanego inwestorem), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na usługowo - handlowy oraz rozbudowę tego budynku o wiatrołap, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. P. [...] we W. (działka nr [...], AM-12, obręb W.).

Organ I instancji podał, że teren wskazany we wniosku nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego zasadnym było przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 59 i n. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – dalej: u.p.z.p.). W toku tego postępowania uzyskano odpowiednie do stanu sprawy opinie i przyjęto, że spełnione zostały łącznie warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p., umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, której projekt został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła T. K. (dalej zwana odwołującą lub skarżącą). Odwołująca wskazała, że w dniu 15 listopada 2012 r. złożyła pismo procesowe – sprzeciw, w którym wyraziła negatywne stanowisko wobec złożonego wniosku. Podniosła, że do pisma dołączyła: decyzję Urzędu Dzielnicowego W.-K. Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Architektury z dnia 10.05.1978 r. o nakazie dokonania rozbiórki pawilonu handlowego o wym. 6,0 x 10,8 m na działce budowlanej przy ul. P. [...] we W. oraz porozumienie zawarte na wniosek K. i Z. M. z dnia 4.08.1980 r. w obecności Kierownika Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Architektury Urzędu Dzielnicowego W. K. i jej rodzicami – Z. i M. B., w którym to porozumieniu pkt 1 stanowi: "pawilon musi być odsunięty od granic sąsiadującymi działkami o 3 m" (w rzeczywistości jest to odległość do 2,0 m- pod.odwołującej)", pkt 2: "dł. pawilonu zostanie skrócona do dł. 8,0 m", pkt 3 "pawilon będzie parterowy", pkt 4 "pawilon nie będzie miał innego przeznaczenia jak tylko i wyłącznie na cele własne", pkt 5: "obywatele K. i Z. M. oraz ich spadkobiercy, a w przypadku sprzedaży posesji przy ul P. [...] ich przyszli nabywcy, nigdy nie wystąpią ani też samowolnie nie zmienią (niż to wymieniono w pkt. 4 niniejszego porozumienia - pod. odwołującej) przeznaczenia w/w pawilonu na inne cele jak np. działalność handlową czy usługową". Ponadto przedłożyła decyzję nr [...] z dnia 6 września 1980 r., udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z jednoczesnym zachowaniem warunków określonych w porozumieniu z dnia 4.08.1980 r. Według odwołującej się do złożonego sprzeciwu oraz powołanych dokumentów organ I instancji nie ustosunkował się.

Poza opisanym zarzutem odwołująca wskazała na niezgodność decyzji z u.p.z.p. i rozporządzeniem wykonawczym do tej ustawy. Według odwołującej decyzja nie precyzuje charakteru usług i handlu dla istniejącego budynku mieszkalnego, co powoduje, że nie jest możliwe określenie, czy planowana inwestycja nie wymaga decyzji środowiskowej. Ponadto zdaniem autorki odwołania, inwestycja obejmuje nie tylko rozbudowę budynku gospodarczego, ale także jego nadbudowę. W tym zakresie skarżąca wskazała, że wysokość budynku wynosi 2,2 mnpt, a dla wiatrołapu w decyzji ustalono wysokość: "do 4,0 m, tj. do wysokości istniejącej". Ponadto odwołująca podniosła, że z decyzji nie wynika, jak posesja przy ul. K. [...] (teren zabudowy mieszkaniowej), będzie zabezpieczona przed uciążliwościami wynikającymi ze zmiany sposobu użytkowania posesji przy ul. P. 2, jej rozbudowy i nadbudowy. Wskazała także, że organ lokalizacyjny nie przeprowadził - przed wydaniem decyzji - oględzin i nie zweryfikował wniosku inwestora ze stanem faktycznym i pozwolił jeszcze na ewentualne odstępstwa. Budynek gospodarczy posadowiony jest w odległości do 2,00 m od granicy działek nr [...] i nr [...], z oknami zwróconymi w kierunku tej granicy. Budynek mieszkalny położony przy ul. K. [...] także ma okna zwrócone w kierunku tej granicy. Budynek mieszkalny położony przy ul. P. [...] nie ma garażu, a właściciel jeden z samochodów parkuje na innej posesji. Z decyzji nie wynika, czy wskaźnik zabudowy obejmuje również miejsca parkingowe dla samochodów wnioskodawcy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 3 kwietnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów podniesionych przez odwołującą się, a dotyczących decyzji nakazującej rozbiórkę pawilonu handlowego, o wym. 6,0 m x 10,8 m na działce budowlanej przy ul. P. [...] we W. (z dnia 10 maja 1978 r.), porozumienia zawartego w dniu 4 sierpnia 1980r. pomiędzy Z. i M. B. (rodzicami odwołującej się) a K. i Z. M., a także decyzji Nr [...] z dnia 6 września 1980 r. udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, z jednoczesnym zachowaniem warunków określonych w porozumieniu z dnia 4 sierpnia 1980 r., przyjął, że powyższe dokumenty i ustalone na ich podstawie okoliczności nie mogą być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 52 ust. 3, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków, a za takie należałoby niewątpliwie uznać zobowiązania wynikające z zawartego między sąsiadami porozumienia (umowy) z 1980 r. Kolegium wyjaśniło, że nierespektowanie przez potencjalnego inwestora warunków porozumienia (umowy) z dnia 6 września 1980 r.) może stanowić podstawę ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej inwestora, jednak - z uwagi na jej cywilnoprawny charakter - odbywać się to powinno przed sądem powszechnym, a nie przed organem administracji publicznej.

Organ odwoławczy przyjął za prawidłowe ustalenia dotyczące spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że analiza w tym zakresie została dokonana zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływanego jako: "r.M.I."). Kolegium za prawidłowe uznało wyznaczenie dla spornej działki granic obszaru analizowanego, tj. zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, w odległości, co najmniej trzykrotnej szerokości frontu działki potencjalnego zainwestowania. Wskazał, że obszar analizowany został prawidłowo ograniczony od zachodu i południa – ulicami: P., R., K., a od wschodu i północy granice obszaru poddanego analizie przebiegają wzdłuż granic działek m.in. o numerach: [...][...][...][...][...]. Według Kolegium powstały obszar tworzy urbanistyczną całość, pozwalającą na wiarygodną ocenę stanu zagospodarowania działek w nim położonych. Zdaniem Kolegium z prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że planowana inwestycja przewidziana jest do realizacji na zurbanizowanym terenie, pośród dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (wolno stojącej i bliźniaczej), z występującymi nielicznymi budynkami wielorodzinnymi, wraz z uzupełniającą zabudową usługową. Obiekty o funkcji usługowej funkcjonują zarówno jako usługi wbudowane w budynki mieszkalne (działka nr [...] - w budynku wielorodzinnym przy ul. P. [...]), jak i obiekty wolno stojące (działki nr [...][...]). W tym stanie sprawny Kolegium podzieliło wyrażone w sprawie stanowisko, że planowane zamierzenie stanowić będzie kontynuację jednej z funkcji występujących na obszarze analizowanym - uzupełniającej względem funkcji mieszkaniowej. Dalej organ odwoławczy przyjął, że zgodnie z wymogami art. 64 ust. 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy określa powierzchnię sprzedaży na ok. 30m². Teren zainwestowania posiada dostęp do drogi publicznej. Jest to działka narożna, przylegająca do ul. P. i do ul. K., posiadająca wjazdy na teren posesji z każdej z tych ulic (obsługa komunikacyjna inwestycji, zgodnie z pismem Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta z dnia 3 grudnia 2012 r., k. nr 11 akt, odbywać się będzie od ul. K.). Dalej organ odwoławczy przyjął, że w sprawie prawidłowo zbadano istniejące uzbrojenie terenu pod kątem obsługi planowanej inwestycji. Dalej Kolegium wskazało, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia prawidłowo określiła rodzaj zabudowy, jako zabudowę usługową (pkt 1 decyzji). Natomiast warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także z przepisów odrębnych (pkt 2 decyzji). Według Kolegium również przyjęte w sprawie parametry wiatrołapu pozwalają na jego realizację bez negatywnego wpływu na porządek urbanistyczny ukształtowany w obszarze analizowanym.

W ocenie Kolegium planowana inwestycja nie należy również do przedsięwzięć, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) i nie znajduje się w katalogu zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), co zostało wskazane w pkt. 2 b) decyzji pt. "ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi".

Kolegium za prawidłowe potraktowało ustalenia wymagane przepisem § 2 pkt 6 r.M.I., dotyczące obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji od ul. K.. Za prawidłowe organ odwoławczy uznał także ustalenia dotyczące minimalnego wskaźnika miejsc parkingowych w wysokości dwóch miejsc. W tym zakresie Kolegium podzieliło wyjaśnienia organu I instancji, który przyjął, że wobec braku odrębnej, szczególnej regulacji prawnej dotyczącej zasad ustalania ilości miejsc postojowych dla określonej inwestycji budowlanej, praktyką jest nawiązywanie do normatywów wynikających ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.(uchwała Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 6 lipca 2006 r., ze zm.). Kierując się lokalnymi uwarunkowaniami (deficyt miejsc postojowych) Kolegium zaakceptowało ustalenie w sprawie ilość miejsc na poziomie wyższym, niż wynikający ze Studium.

Organ odwoławczy za poprawne uznał określenie w zaskarżonej decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Również za prawidłowe Kolegium uznało ustalenia organu I instancji dotyczące przepisów odrębnych, w tym m.in. Prawa budowlanego i przepisów do niego wykonawczych, czy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), a także ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.), zaś obecnie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21, która weszła w życie 23 stycznia 2013 r.).

W sprawie Kolegium nie dopatrzyło się także uchybień procesowych. Projekt decyzji lokalizacyjnej sporządziła osoba o określonych ustawą kwalifikacjach, które potwierdzone zostały zaświadczeniem Dolnośląskiej Okręgowej Izby Architektów RP, załączonym do akt sprawy. Według Kolegium postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone w sposób, który zapewnił wszystkim stronom czynny w nim udział (art. 10 k.p.a.). W szczególności, stosownie do treści art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomiono wszystkie strony zarówno o wszczęciu przedmiotowego postępowania (k. nr 5 akt), a także o jego zakończeniu i o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów dowodowych (k. nr 14 akt). Zdaniem Kolegium, dokonana przez organ pierwszej instancji ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej jego oceny.

Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we W. obrazę przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 6, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75, art. 76, art. 77 k.p.a., a także art. 8, art. 9, art. 80 k.p.a. oraz art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, jak również art. 107 k.p.a., art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 87 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie jako podstawy określenia ilości miejsc parkingowych dla projektowanych inwestycji - wymaganą ilość miejsc parkingowych dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego w oparciu o Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia, w sytuacji gdy ustawa wprost wskazuje, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a więc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, co oznacza, że jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli.

Uzasadniając zarzuty skargi jej autorka wskazała na wadę orzeczenia co do ustalenia ilości miejsc parkingowych służących zmianie sposobu użytkowania. W jej przekonaniu wadliwym jest przyjęcie przez organ lokalizacyjny dowolnego ustalenia ilości miejsc postojowych, posługując się jedynie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia. W tym zakresie skarżąca wskazała, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego - jest aktem kierownictwa wewnętrznego. W ocenie skarżącej, orzekające w sprawie organy, przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia ten akt, rozszerzyły katalog obowiązujących źródeł prawa, czym naruszyły art. 87 Konstytucji RP - kardynalną zasadę numerus clausus źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Nienormatywność studium powoduje, że jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej (tak: K. Swiderski, Uwagi na temat prawnych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego przez gminę, CASUS 2006, nr 3, s. 22). Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21. listopada 2000 r. (sygn. akt II SA 106/00; LEX nr 57193) w którym wskazano, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego. Co wyższe potwierdza linia orzecznicza sądów administracyjnych - w wyroku z dnia 29 marca 2012 r. WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że "Rezygnacja ustawodawcy z definicji pojęć terenu budowlanego lub przeznaczonego pod zabudowę nie może być wypełniana przy pomocy wykładni rozszerzającej przez powoływanie się na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie jest źródłem prawa. Nie spełnia w związku z tym wymogów konstytucyjnych" (sygn. akt I SA/Go 74/12). Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu i nie może tym samym, w żadnym przypadku, stanowić podstawy wydania decyzji. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 r., II SA/Po 296/2008). Dalej skarżąca zauważyła, że studium może być w dowolnym momencie zmienione przez radę gminy, co stanowi kolejny argument za tym, że nie powinno ono być podstawą rozstrzygnięcia spraw wobec obywateli. Z ostrożności procesowej skarżąca wskazała, że jak wynika ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.- planowana inwestycja położona jest w obszarze zespołu mieszkaniowego jednorodzinnego. Ma to istotne znaczenie w obsłudze komunikacyjnej, bowiem jest ona przystosowana do tego rodzaju zabudowy (ograniczenia szerokości pasa drogowego, miejsc parkingowych w pasie drogowym). Analiza potrzeb parkingowych winna w tym zakresie sięgać przede wszystkim do rodzaju inwestycji. W ocenie skarżącej nie sposób przyjąć, że intensywność korzystania z usług związana jest przede wszystkim z rodzajem usług. W związku z tym skarżąca wskazała, że innej ilości miejsc parkingowych wymaga sprzedaż detaliczna w zależności od branży.

Za istotne naruszenie postępowania, skutkujące wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia zostało potraktowane w skardze niedokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości w stosunku do której wydano zaskarżone orzeczenie. Skarżąca podniosła, że w stosunku do obiektu będącego przedmiotem ustalenia warunków zabudowy wydana została decyzja o nakazie rozbiórki pawilonu handlowego (decyzja z dnia 10 maja 1978 r. - posiadająca przymiot ostateczności), której nie wykonano. Skarżąca wskazała, że organy orzekające nie uwzględniły tego orzeczenia. Również w treści orzeczeń organy nie odniosły się do nakazu rozbiórki obiektu objętego tym nakazem, a obecnie istniejącego. Według autorki skargi, jakkolwiek przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wydane zostało w czasie późniejszym pozwolenie na budowę (zawierające porozumienie stron co do ograniczeń w rozporządzaniu prawem własności) - to w jej przekonaniu nie wywołało ono jakichkolwiek skutków prawnych i utraciło ważność, ponieważ takiego obiektu nie wzniesiono. Podnosząc opisane w skardze zarzuty za istotne skarżąca uznała powołanie się na treść porozumienia, w którym określając parametry obiektu wskazuje się na jego "odsunięcie" od sąsiedniej nieruchomości przy ul. K. [...] o 3m. W ocenie skarżącej orzeczenie o rozbiórce obiektu ma o tyle istotną wagę dla sprawy, że obiekt w stosunku do którego zapadło orzeczenie winien zostać rozebrany, zatem nie mogą organy orzekać o zmianie sposobu użytkowania obiektu który nie istnieje, bądź też w wyniku braku dobrowolnego wykonania nakazu winno być zastosowane przymuszenie - egzekucja administracyjna. W takiej sytuacji organ administracji publicznej powinien wydać decyzję opartą na art. 105 k.p.a. i w części zmiany sposobu użytkowania umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, bądź też je zawiesić do czasu wyegzekwowania obowiązku rozbiórki. Powaga rzeczy osądzonej decyzją z dnia 10 maja 1978 r. o nakazie rozbiórki winna być uwzględniona przy wydaniu orzeczenia o ustaleniu warunków zabudowy. Dlatego też w ocenie skarżącej w tym zakresie orzekające w sprawie organy zaniedbały wymóg wynikający z art. 107 k.p.a. W kwestii tej nie dokonano oględzin z udziałem stron postępowania - odpowiednio do art. 79 k.p.a. Nie uwzględniono dowodów istniejących - a postępowanie nosi wady wynikające z art. 7, art. 75, art. 76, art. 77 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 u.p.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organy administracji nie naruszyły prawa. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 u.p.p.s.a.- tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tak określonym zakresie kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga jest zasadna aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej argumenty okazały się trafne. Uchylenie wydanych w sprawie decyzji z powodu naruszenia przepisów prawa, które miało wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy, nastąpiło nie tylko w oparciu o argumenty zawarte w skardze, ale także w związku z ujawnieniem innych jeszcze uchybień, które sąd administracyjny ustalił dokonując z urzędu oceny legalności całości sprawy administracyjnej.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia z kolei wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia wymogów: kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu objętego wnioskiem nazwany został zasadą dobrego sąsiedztwa. Celem bowiem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z 18 listopada 2010 r., II SA/Wr 122/10, WSA w Warszawie z 24 lutego 2005 r., IV SA/Wa 950/04 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 16 czerwca 2010r., II SA/Po 309/10).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej: r.M.I.), przytaczanym dalej: rozporządzeniem. Na mocy § 3 ust. 1 rozporządzenia organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust.2 rozporządzenia). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, pierwszym uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie i uzasadniającym wobec tego uchylenie decyzji organów obu instancji było niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i związane z tym niepodjęcie działań służących uzyskaniu kompletnego materiału dowodowego. Z przytoczonej regulacji ustawowej wynika, że zarówno w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jak i w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, organ jest prawnie zobowiązany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jednakże zakres tej ochrony jest dla obu postępowań różny. W decyzji ustalającej warunki zabudowy organ powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje bowiem dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę, w której rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodność z warunkami określonymi w przepisach prawa budowlanego oraz przepisach szczególnych. W tych okolicznościach należy zauważyć, że organ I instancji nie poddał przedłożonego przez skarżącą materiału dowodowego ocenie na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a. Dotyczy to przedstawianych przez skarżącą decyzji Urzędu Dzielnicowego W.-K. Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Architektury z dnia 10 maja 1978 r. o nakazie dokonania rozbiórki pawilonu handlowego o wym. 6,0 x 10,8 m na działce budowlanej przy ul. P. [...] we W., porozumienia z dnia 4 sierpnia 1980 r. oraz decyzji nr 114/80 z dnia 6 września 1980 r. udzielającej Z. M. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z jednoczesnym zachowaniem warunków określonych w porozumieniu z dnia 4 sierpnia 1980 r. Organ I instancji w analizie pominął zupełnie ocenę prawną wynikającą z podnoszonych przez skarżącą dokumentów. W ocenie Sądu materiał zgromadzony w aktach sprawy nie daje wystarczającego oglądu sytuacji faktycznej, jaka zachodzi w rejonie inwestycji, a w szczególności nie usuwa istotnych wątpliwości kierowanych względem parametrów istniejącej zabudowy. W świetle podnoszonych w sprawie zarzutów dotyczących możliwości dokonania nadbudowy daleko idące wątpliwości dotyczą przyjętych w decyzji ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności podzielić należy podnoszone przez skarżącą wątpliwości, dotyczące przyjętych przez organ I instancji parametrów odnoszących się do wysokości budynku gospodarczego, do którego ma zostać dobudowany wiatrołap. Zgodnie z dyspozycją § 7 r.M.I. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich 9 (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym określenie parametrów planowanej inwestycji musi być konkretne (zob. zgłasza wyrok WSA z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 859/12). Wskazany wymóg wynika z nadrzędnego celu decyzji o warunkach zabudowy sformułowanego w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jakim jest zachowanie ładu architektonicznego na danym obszarze. Warunków, o których mowa wyżej, nie spełnia decyzja organu l instancji, w której określano maksymalną wysokość wiatrołapu: "do 4,0 m, tj. do wysokości istniejącej".

Ponadto należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 15 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a, jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z przytoczonego art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r.(sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Obowiązek ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania wynika również z art. 11 i 107 § 3 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie decyzji organu odwoławczego właściwie sprowadza się do wskazania niedopuszczalności uzależnia wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków, za które Kolegium traktuje zobowiązania wynikające z zawartego między sąsiadami porozumienia (umowy) z 1980 r. Dalej Kolegium jednym zdaniem skwitowało, że nierespektowanie przez potencjalnego inwestora warunków tego porozumienia może stanowić podstawę ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej inwestora, jednak - z uwagi na jej cywilnoprawny charakter - odbywać się to powinno przed sądem powszechnym, a nie przed organem administracji publicznej. Zasadnie okazały się zatem zarzuty skarg dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Skarżąca powołując się na opisane w skardze, a wcześniej w odwołaniu i piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2012 r. okoliczności nie wskazuje jedynie na naruszenie zawartego przez inwestorów porozumienia ale przede wszystkim podnosi wątpliwości dotyczące legalności istniejącej zabudowy. W żaden sposób organy obu instancji nie odniosły się do tej kwestii przez co ewidentnie doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania stron do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), jak też i zasady wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi się kieruje (art. 11 k.p.a.). W konsekwencji przyjąć trzeba, iż naruszony został również art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie konkretnych przyczyn, z powodu których organ odmówił stronom wiarygodności przedstawionym przez nich dowodom, co pozwala na stwierdzenie, iż ujawnione nieprawidłowości miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi dotyczącego wadliwego przyjęcia przez orzekające w sprawie organy ilości miejsc parkingowych i posłużenie się w tym zakresie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.. W ocenie Sądu, w sprawie nie ulega wątpliwości, że stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jednocześnie powyższa regulacja nie oznacza, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne są, bowiem jego skutki. Jednak przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przy uchwalaniu planu. Według prezentowanego w doktrynie poglądu, a który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi "swego rodzaju aksjologiczną podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. (...) Z treści studium powinny wynikać lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Skonkretyzowane działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu, położonego na obszarze gminy, przewidziane w m.p.z.p. oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny być formułowane i realizowane zgodnie z tymi zasadami" (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s.54). Odmienna interpretacja roli studium prowadziłaby do sprzeczności z podstawowymi zasadami zagospodarowania przestrzennego: zasadą spójności polityki przestrzennej państwa oraz zasadą wzajemnej spójności aktów planowania przestrzennego, przeznaczenia i zasad zagospodarowania obszarów (por. Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s.54-60). Powodowałoby to sytuacje, w której określony zapis stadium musiałby być uwzględniony w uchwalonym dla danego terenu planie miejscowym (zgodnie z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), natomiast wydana dla tego samego terenu decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być z tym zapisem stadium całkowicie sprzeczna (tak też NSA w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1250/08). Z tych też względów przedstawione wyżej uwarunkowania należało mieć na uwadze przy ocenie obszaru analizowanego w zakresie ustalenia ilości miejsc parkingowych dla zmiany sposobu użytkowania budynku i rozbudowy tego budynku o wiatrołap.

Wyjaśnić również należy, że celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego poprzez m.in. zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, dopiero na tym etapie zostaną rozstrzygnięte szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działek inwestorów i wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich, w tym nieruchomość skarżącej. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, tj. pozwoleniu na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym pozbawiłoby w istocie osoby trzecie możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z kolei z punktu widzenia inwestora nie może być tak, że obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) są wymagane w postępowaniu lokalizacyjnym.

Uwzględniając przedstawione rozważania organ lokalizacyjny przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien naprawić wskazane błędy. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ I instancji powinien w pierwszej kolejności ocenić, czy budynek gospodarczy będący przedmiotem wniosku inwestora został wybudowany zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi winien odpowiedzieć na pytanie czy w świetle ustalonego, zgodnie ze wskazaniami Sądu, stanu faktycznego sprawy możliwe jest określenie funkcji i cech zabudowy znajdującej się na terenie, na którym ma zostać zrealizowana planowana inwestycja. Organ lokalizacyjny powinien w tym celu dokonać wnikliwej analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu pod względem jej zgodności z prawem. W celu wyjaśnienia wskazanych wątpliwości organ I instancji powinien rozważyć przeprowadzenie wizji lokalnej przedmiotowego terenu. Dopiero po ustaleniu stanu faktycznego sprawy powinien ocenić czy zmiana sposobu użytkowania spornego budynku oraz dobudowa wiatrołapu będzie stanowić kontynuację funkcji i cech zabudowy istniejącej, a więc czy spełniona zostanie przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 u.p.p.s.a., a o wykonalności decyzji na podstawie art. 152 u.p.p.s.a.