Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 712/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 2, art. 34
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 615/18 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 615/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), dalej także: "Prawo budowlane" oraz art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619), dalej także: "u.p.e.a." lub "ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie, dalej także: "PINB", "organ pierwszej instancji", oddalił zarzuty zgłoszone przez J. S., zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o funkcji rekreacji indywidualnej, zlokalizowanego na działce nr A w W., wniesiony po wydaniu postanowienia o nałożeniu na zobowiązaną grzywny z dnia [...] czerwca 2018 r.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, dalej także: "PWINB", "organ odwoławczy", "organ zażaleniowy", po rozpoznaniu zażalenia J. S., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że jedną z podstaw zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej jest zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego – art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. Przedmiotem zarzutu zgłoszonego przez stronę zobowiązaną po zastosowaniu konkretnego środka egzekucyjnego może być wyłącznie kwestia jego uciążliwości. O mniejszej dolegliwości grzywny w celu przymuszenia świadczy możliwość jej umorzenia w razie wykonania przez zobowiązaną egzekwowanego obowiązku, podczas gdy w przypadku zastosowania opcji wykonania zastępczego, tj. innego środka egzekucyjnego, zobowiązana byłaby obciążona wszystkimi, niepodlegającymi zwrotowi, kosztami (przeważnie większymi) wykonania za nią obowiązku rozbiórki obiektu. Wykonując obowiązek, zobowiązana uniknie konieczności zapłaty grzywny, o czym organ egzekucyjny poinformował stronę w uzasadnieniu postanowienia o jej nałożeniu. Poinformowano także zobowiązaną, że postanowienie oddalające zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucji administracyjnej dotyczy wyłącznie kryteriów wyboru takiego, a nie innego środka. Wysokość kwoty grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku podlega natomiast ocenie przy rozpatrywaniu zażalenia na postanowienie nakładające grzywnę.

W skardze na powyższe postanowienie pełnomocnik zobowiązanej zarzucił naruszenie art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.

Sąd ustalił, że decyzją z dnia [...] września 2011 r., wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie nakazał J. S. rozebranie obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr A położonej w W., gmina Kościerzyna. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r.

Z akt sprawy wynika, że nałożony decyzją PINB w Kościerzynie z dnia [...] września 2011 r. obowiązek rozbiórki nie został wykonany.

W dniu 14 stycznia 2015 r. PINB w Kościerzynie wystosował do skarżącej upomnienie wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] września 2011 r. Upomnienie to zostało doręczone skarżącej w dniu 22 stycznia 2015 r., a w dniu 4 maja 2015 r. organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy, który skarżąca otrzymała w dniu 8 maja 2015 r.

W ocenie Sądu, nałożenie na skarżącą środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, stanowiło wybór środka najmniej uciążliwego dla skarżącej a zarazem środka niezbędnego do realizacji ciążącego na skarżącej obowiązku.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 1a pkt 12b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Według art. 119 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Zgodnie zaś z art. 120 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.

W art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. zawarto zasadę, zgodnie z którą, w sprawach obowiązków z zakresu prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia poprzedza zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego. W sprawach dotyczących egzekucji obowiązku z zakresu prawa budowlanego, oczywiste jest, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dotkliwym, niż wykonanie zastępcze. Wykonanie zastępcze jest środkiem zaspokajającym, który generuje siłą rzeczy bezzwrotne, nierzadko znaczne koszty dla zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia natomiast, nawet pomimo jej uiszczenia może zostać w razie wykonania obowiązku zwrócona dłużnikowi na zasadzie art. 126 u.p.e.a. Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie dodatkowej presji na zobowiązanego w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Presja ta ustaje z chwilą wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny w celu przymuszenia sprawia, że dolegliwość tego środka egzekucyjnego w przypadku wykonania obowiązku jest znikoma. Z kolei w przypadku zastosowania wykonania zastępczego skutki dla zobowiązanego (obowiązki wskazane w art. 129 ustawy, konieczność pokrycia kosztów poniesionych przez wykonawcę zastępczego) powstają natychmiast i ulegają one stopniowemu zwiększeniu wraz z zaawansowaniem prac wykonawcy zastępczego. Ewentualne przystąpienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku nie niweczy tych skutków. Z tych też względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 (zasady racjonalnego działania) i art. 7 § 3 (zasady niezbędności) u.p.e.a., z których wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. S. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, a tym samym powielenie naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a., polegającego na zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postpowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zawiadomieniem z dnia 10 września 2021 r. poinformowano strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090).

Pismem z dnia 24 listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że nie podtrzymuje wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzekł się rozprawy. Wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z dnia 23 listopada 2021 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyraził zgodę na rozpoznanie przez Naczelny Sad Administracyjny sprawy o sygn. akt II OSK 712/19 w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 30 grudnia 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Przepis art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, a tym samym powielenie naruszenia art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegającego na zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny.

Powołując art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. skarżąca nie wskazała punktu, ale jest oczywiste, że chodzi o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Przed zasadniczymi rozważaniami, z uwagi na dokonanie istotnych zmian zarówno treści, jak i w oznaczeniu szeregu przepisów art. 33 i art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na mocy ustawy z dnia 11 września 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070), konieczne jest zastrzeżenie, że w dalszej części niniejszego uzasadnienia przywoływane przepisy należy odczytywać według brzmienia i oznaczenia obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. Taki sposób badania legalności zaskarżonych aktów jest w świetle art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. oczywisty. Jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na upływ czasu od daty wydania zaskarżonego postanowienia oraz zakres dokonanych nowelą zmian, dla uniknięcia nieporozumień, warto tę oczywistą zasadę przypomnieć.

Odnosząc się do meritum, przede wszystkim skonstatować należy, że organy egzekucyjne oraz akceptujący ich rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji, nie podjęły próby podważenia sformułowanej w art. 7 § 2 u.p.e.a. zasady stosowania środków egzekucyjnych najmniej uciążliwych dla zobowiązanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w niniejszej sprawie grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym. Wskazał, że zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Zwrócił uwagę na to, że wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązaną i na jej koszt, który nie podlega zwrotowi.

Przypomniał, że skarżąca składała już w niniejszej sprawie zarzut oparty na art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organy nie uwzględniły zarzutu. Zgodność postanowień wydanych w przedmiocie zarzutów z prawem potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 488/15, którym oddalono skargę. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II OSK 316/16, oddalił skargę kasacyjną. Od razu stwierdzić należy, że mimo prawomocnego oddalenia skargi na postanowienie odmawiające uwzględnienia zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, nie ma podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie organy rozstrzygały w warunkach powagi rzeczy osądzonej (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W poprzednim postępowaniu bowiem zarzut nie został uwzględniony jako przedwcześnie złożony.

Organ zażaleniowy argumentował natomiast, że wykonując obowiązek, zobowiązana uniknie konieczności zapłaty grzywny, o czym organ egzekucyjny poinformował stronę w uzasadnieniu postanowienia o jej nałożeniu.

Sąd pierwszej instancji, aprobując stanowisko organów, podkreślił, że możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny sprawia, że dolegliwość tego środka egzekucyjnego jest znikoma. W przypadku zaś zastosowania wykonania zastępczego, skutki dla zobowiązanego (obowiązki wskazane w art. 129, konieczność pokrycia kosztów poniesionych przez wykonawcę zastępczego) powstają natychmiast i ulegają zwiększeniu wraz z zaawansowaniem prac wykonawcy zastępczego.

Stanowisko organów i Sądu pierwszej instancji nie narusza prawa.

Wymóg zastosowania środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego został ustanowiony w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odniesieniu do egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym obowiązują regulacje Działu III tej ustawy. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z prawa budowlanego, może być zastosowana grzywna w celu przymuszenia (art. 119-126) lub wykonanie zastępcze (art. 127-135). Porównanie uciążliwości obu tych środków wynika z przesłanek zastosowania sformułowanych w przywołanych przepisach oraz z okoliczności konkretnej sprawy egzekucyjnej. Przed dalszymi uwagami warto przypomnieć wyrażony w orzecznictwie pogląd, według którego, z przepisów art. 7 § 2 oraz art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wynika pierwszeństwo wykonania zastępczego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 768/08, ONSA i wsa 2010/5/92; wyrok NSA z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1453/09; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 831/17; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 668/19). Z uwagi natomiast na unormowania art. 125 § 1 (umorzenie nałożonej, a nieściągniętej grzywny w razie wykonania obowiązku) oraz art. 126 (możliwość zwrócenia w wysokości 75% lub w całości uiszczonej lub ściągniętej grzywny w razie wykonania obowiązku), nie można wykluczyć, że grzywna może być w konkretnej sprawie środkiem mniej uciążliwym. Wpływ na te ocenę powinien mieć także sam zobowiązany (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1262/10; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 518/11; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3791/19).

Z tego powodu przepis art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje możliwość wydania przez organ postanowienia o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego w razie złożenia przez zobowiązanego, na podstawie art. 33 pkt 8 zarzutu, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym.

Podkreślić należy, że jak wynika z art. 34 § 4, organ egzekucyjny wydaje postanowienie o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego jeżeli zarzuty są uzasadnione. Nie wystarczy więc samo złożenie przez zobowiązanego zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Nadto, zarzut powinien być uzasadniony.

W postępowaniu egzekucyjnym skarżąca złożyła zarzut oparty na art. 33 pkt 8, podnosząc wybór przez organ zbyt uciążliwego, w stosunku do wykonania zastępczego, środka egzekucyjnego. Nie wykazała jednak, że w jej sytuacji grzywna będzie środkiem mniej uciążliwym.

Podniosła trudną sytuację materialną. Tymczasem, stan majątkowy ma znaczenie nie tylko dla możliwości zapłacenia grzywny, ale także poniesienia kosztów wykonania zastępczego (art. 127 in fine, art. 128 § 2). Zastosowanie grzywny nie było zatem uchybieniem, także w tym aspekcie wyboru najmniej uciążliwych środków egzekucyjnych (patrz m.in. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/08, ONSA i wsa 2010/5/92).

Argumentowała również, że nie istnieją środki techniczne, które pozwoliłyby na przeniesienie domku letniskowego bez naruszenia jego konstrukcji. Dodała, że obiekt budowlany nie został wybudowany przez zobowiązaną, trudno więc wskazać racjonalny powód dla którego miałaby ponosić koszty rozbiórki tzw. "samowoli budowlanej", zwłaszcza, że w momencie zakupu obiektu nie miała wiedzy na temat tego, iż został on wybudowany wbrew przepisom prawa budowlanego oraz wbrew przepisom o planowaniu przestrzennym.

Powyższa argumentacja nie świadczy o tym, że w okolicznościach niniejszej sprawy należałoby wybrać środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. Nakaz rozbiórki nie został obwarowany nienaruszeniem, w trakcie rozbiórki, konstrukcji budynku. W konsekwencji, podmiot wykonujący rozbiórkę w drodze wykonania zastępczego nie miałby zatem obowiązku przeprowadzenia rozbiórki w sposób nienaruszający konstrukcji, czy też substancji budynku.

Na marginesie zauważyć można, że o ile odzyskanie części materiałów z rozbiórki będzie możliwe, to lepszym od wykonania zastępczego sposobem osiągnięcia tego efektu mogłoby się okazać dobrowolne wykonanie nakazu przez skarżącą.

Przede wszystkim jednak skonstatować można, że oba przywołane argumenty (zniszczenie substancji budynku w wyniku rozbiórki oraz wybudowanie obiektu przez poprzednika prawnego skarżącej) nie są okolicznościami istotnymi z zakresu wyboru środka egzekucyjnego. Dotyczą one zasadności tytułu egzekucyjnego, a jako takie, z mocy art. 29 § 1 u.p.e.a., nie mogą być skutecznie podniesione w postępowaniu egzekucyjnym.

Trafności wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia skarżąca nie zakwestionowała skutecznie także w trakcie postępowania zażaleniowego. W zażaleniu skarżąca najpierw przedstawiła przebieg postępowania (część historyczna, czy też stan faktyczny). Następnie, z powołaniem się na orzecznictwo, poruszyła zagadnienie braku wyjaśnienia przez organ wysokości grzywny. Jedyna wypowiedź odnosząca się do wyboru środka egzekucyjnego polegała na stwierdzeniu, że "organ stosując środek w postaci wymierzenia grzywny w celu przymuszenia nie przytoczył okoliczności wskazujących, że jest to środek mniej uciążliwy dla zobowiązanej, niż środek w postaci wykonania zastępczego, z punktu widzenia zasad skuteczności i celowości".

Jest oczywiste, że argumentacja odnosząca się do wysokości grzywny nie dotyczy niniejszego postępowania, ale postępowania w przedmiocie wymierzenia grzywny. Ogólnikowe zaś stwierdzenie, że to organ nie wykazał zasadności wyboru grzywny nie odpowiada rzeczywistości. Organ pierwszej instancji wyjaśnił podstawę rozstrzygnięcia w tym zakresie, zaś organ drugiej instancji zaaprobował stanowisko PINB. Skarżąca nie podjęła natomiast rzeczowej, konkretnej próby wykazania, że w okolicznościach niniejszej sprawy wykonanie zastępcze byłoby łagodniejszym środkiem egzekucyjnym.

W tej sytuacji rolą organu było zastosowanie środka, który w możliwie najmniejszym stopniu będzie ingerował w prawa i wolności zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 179/11). Wymierzając grzywnę w celu przymuszenia, zmierzając do osiągnięcia celu, jakim jest wykonanie obowiązku, organ nie ingerował nadmiernie w zakres praw zobowiązanej. Jak wynika z regulacji art. 122 § 2 pkt 1 i 2 oraz § 3, art. 125 § 1 i art. 126, skarżącej nie pozbawiono możliwości samodzielnego wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, bez ponoszenia dolegliwości finansowej.

W rezultacie nie doszło do naruszenia sformułowanej w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zasady stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.