Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1575/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 58 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 37 § 1 oraz art. 104 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Teza: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego podlega odrzuceniu, jeżeli została wniesiona po wydaniu decyzji przez organ, któremu zarzucono przewlekłe prowadzenie postępowania, nawet wówczas, gdy decyzja ta nie jest jeszcze ostateczna (art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 oraz art. 104 § 1 k.p.a.)

TEZY

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego podlega odrzuceniu, jeżeli została wniesiona po wydaniu decyzji przez organ, któremu zarzucono przewlekłe prowadzenie postępowania, nawet wówczas, gdy decyzja ta nie jest jeszcze ostateczna (art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 oraz art. 104 § 1 k.p.a.)


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 41/21 w sprawie ze skargi M. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy S. w przedmiocie wymeldowania postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 24 lutego 2022 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 41/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. (dalej: "skarżący") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy S. (dalej: "Wójt" lub "organ") w przedmiocie wymeldowania.

2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

2.1. W dniu [...] kwietnia 2021 r. do Wójta Gminy S. wpłynął wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej w G. (dalej: "prokurator") o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wymeldowania skarżącego z miejsca pobytu stałego: [...],[...] S. W uzasadnieniu tego wniosku wskazano, że skarżący jest osobą podejrzaną popełnienie czynu z art. 270 § 1 k.k., a obecnie jest również osobą poszukiwaną. W toku postępowania przygotowawczego ustalono, że skarżący nie przebywa w miejscu stałego zameldowania, nie stawia się na wezwania policji, nie odbiera telefonów, unika kontaktów z organami ścigania. Okoliczności te wskazują, zdaniem prokuratora, że skarżący w sposób trwały opuścił miejsce stałego zameldowania.

2.2. W dniu [...] kwietnia 2021 r. Wójt sporządził zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz wezwał na przesłuchanie skarżącego, które zostało przeprowadzone [...] maja 2021 r. Następnie Wójt wezwał na przesłuchanie osiem osób, zamieszkujących w sąsiedztwie nieruchomości należącej do skarżącego. Przesłuchania wezwanych osób zostały zakończone w czerwcu 2021 r. W dniu [...] maja 2021 r. Wójt poinformował strony, że postępowanie zostaje przedłużone do [...] czerwca 2021 r. W maju 2021 r. skarżący składał do Wójta pisma, w których wskazywał na wadliwie prowadzenie postępowania przez ten organ. W dniu [...] maja 2021 r. skarżący złożył do Wójta wniosek o wyłączenie ze sprawy podinspektor E. U., zarzucając jej brak kompetencji oraz złą wolę. Postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. Wójt odmówił wyłączenia wspominanego pracownika od udziału w postępowaniu. W dniu [...] czerwca 2021 r. skarżący złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a także skargę na brak numeracji stron w aktach administracyjnych. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lipca 2021 r. stwierdził, że Wójt nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. W dniach [...],[...] i [...] lipca 2021 r. skarżący złożył kolejne pisma, w których zarzucał wadliwie prowadzenie postępowania. Odrębnym pismem z [...] lipca 2021 r. skarżący złożył ponaglenie na niezałatwień sprawy w terminie. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lipca 2021 r. stwierdził, że Wójt nie dopuścił się bezczynności w załatwieniu przedmiotowej sprawy.

2.3. Decyzją z [...] lipca 2021 r. (znak: [...]) Wójt orzekł o odmowie wymeldowania M. S. z miejsca pobytu stałego. Decyzja ta została doręczona prokuratorowi [...] lipca 2021 r., zaś skarżącemu, po uprzedniej awizacji, [...] sierpnia 2021 r.

2.4. W skardze datowanej na dzień [...] sierpnia 2021 r. i w tym dniu nadanej w placówce Poczty Polskiej S.A., M. S. zarzucił Wójtowi przewlekłe prowadzenie postępowania, wniósł o "zasądzenie kwoty 20 000 zł tytułem odszkodowania za brak wydania decyzji administracyjnej w terminie", a także o przyznanie prawa pomocy. Skarga ta wpłynęła do organu [...] sierpnia 2021 r.

2.5. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, postępowanie nie było prowadzone przewlekle.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 24 lutego 2022 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że skarga jest niezasadna, ponieważ nie można zarzucić Wójtowi przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji, koncentracja materiału dowodowego oraz szybkość podejmowanych czynności w przedmiotowym postępowaniu, nie budzą wątpliwości oraz zastrzeżeń. Powyższe potwierdza szczegółowe zestawienie czynności w postępowaniu administracyjnym dołączone przez Wójta do odpowiedzi na skargę. Dalej WSA w Warszawie wskazał, że skarżący wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania już po wydaniu decyzji przez organ, ponieważ skargę złożył [...] sierpnia 2021 r. (wpływ do organu), natomiast decyzja wydana została [...] lipca 2021 r., a doręczona skarżącemu [...] sierpnia 2021 r. Jak podkreślił Sąd wojewódzki, zasadniczym celem skargi zarówno na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, jak też na bezczynność organu, jest dyscyplinowanie organu administracji poprzez zwalczanie niepożądanego braku należytej aktywności organu oraz braku stosownej dynamiki podejmowanych czynności. W przypadku wniesienia skargi do sądu na przewlekłość już po zakończeniu postępowania administracyjnego wskazana wyżej funkcja tej skargi (dyscyplinująca) nie może zostać osiągnięta, skoro akt lub czynność, do wydania którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji – został już wydany. Ponadto, przyjęcie poglądu o zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania już po zakończeniu tego postępowania prowadziłoby w konsekwencji do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której skarga do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania mogłaby być wniesiona w dowolnym właściwie czasie, a zatem nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie. Uzasadniając swój pogląd Sąd wojewódzki odwołał się do argumentacji jurydycznej zawartej m. in. w wyroku NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 853/17; wyroku NSA z 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3036/17 oraz wyroku WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 41/16 – CBOSA).

4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. S., zaskarżając go w całości i zarzucając:

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że WSA w Warszawie powołał się na "spóźnione" złożenie skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego w sprawie o wymeldowanie, albowiem w dacie jej "wniesienia" organ administracyjny wydał już stosowny akt/czynność (tj. wydał merytoryczną decyzję w sprawie wymeldowania), podczas gdy naruszony przepis przewiduje, że skargę można złożyć "w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu";

naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 83 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na tym, że WSA w Warszawie oddalając skargę powołał się na "spóźnione" złożenie skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego w sprawie o wymeldowanie, tymczasem skarżący złożył tę skargę, w myśl niezasadnie pominiętego przez sąd art. 83 § 3 p.p.s.a., w placówce Poczty Polskiej S.A. (będącej operatorem wyznaczonym w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe), co nastąpiło już [...] sierpnia 2021 r., tj. jeszcze przed odebraniem przez skarżącego merytorycznej decyzji w sprawie z [...] lipca 2021 r. (co nastąpiło dopiero [...] sierpnia 2021 r.). Ponadto, merytoryczne zakończenie sprawy, w myśl niezasadnie pominiętego przez WSA w Warszawie art. 110 § 1 k.p.a., nastąpiło w dniu doręczenia decyzji stronie, czyli [...] sierpnia 2021 r., a nie w dniu jej wydania, tj. [...] lipca 2021 r.; dopiero bowiem w momencie doręczenia decyzji organ administracyjny staje się tą decyzją związany i nie może jej zmienić;

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35 § 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. przez ich niezasadne niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało wadliwym przyjęciem, że sprawa o wymeldowanie M. S. nie mogła być rozpoznana "niezwłocznie", a więc w oparciu o dowody załączone do wniosku i samą treść żądania wszczęcia postępowania administracyjnego (względnie również na podstawie informacji znanych organowi z urzędu lub możliwych do ustalenia na podstawie danych posiadanych przez organ), podczas gdy wnioskodawca załączył do wniosku dowody pozwalające na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, w tym w jego treści powołał się na "ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych", na której opierał swoje żądanie, i którą miały potwierdzać załączone do wniosku dowody, a przy tym nie składał innych wniosków dowodowych, co skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o stwierdzenie, że postępowanie administracyjne o wymeldowanie prowadzone przez Wójta prowadzone było przewlekle i przyznanie skarżącemu odszkodowania w kwocie 20 000 zł, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu jawnym.

4.2. W piśmie z [...] czerwca 2022 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Wójt wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Wójt odwołał się m. in. do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21, ONSAiWSA 2022/3/34.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

5.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż w niej wskazane.

5.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Równocześnie, zgodnie z art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Na tle tych przepisów wyjaśniono, że świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010/3/40).

5.3. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Warszawie winien odrzucić skargę M. S. z [...] sierpnia 2021 r. jako niedopuszczalną z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), albowiem w dniu wniesienia tej skargi, tj. [...] sierpnia 2021 r., sprawa wymeldowania skarżącego została już załatwiona wydaniem [...] lipca 2021 r. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (art. 104 § 1 k.p.a.). W dniu wniesienia skargi nie istniał już przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego w postaci przewlekłości postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Należy przyjąć, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego podlega odrzuceniu, jeżeli została wniesiona po wydaniu decyzji przez organ, któremu zarzucono przewlekłe prowadzenie postępowania, nawet wówczas, gdy decyzja ta nie jest jeszcze ostateczna (art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 oraz art. 104 § 1 k.p.a.)

5.4. Przystępując do uzasadnienia tego stanowiska, które zdeterminowało zastosowanie art. 189 p.p.s.a. w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że zagadnienie, czy dopuszczalna jest skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, która została wniesiona już po wydaniu decyzji przez organ, któremu zarzucono przewlekłe prowadzenie postępowania, nawet wówczas, gdy w chwili wniesienia skargi decyzja ta nie jest jeszcze ostateczna, nie zostało dotychczas rozstrzygnięte w uchwale składu powiększonego Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności, powołana już wyżej uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 7 marca 2022 r. (sygn. akt II OPS 1/21), dotyczy sytuacji, w której skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego została wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu. Teza tej uchwały nie odnosi się zatem do układu procesowego, jaki zaistniał w niniejszej sprawie, gdzie skarga na przewlekłość została wniesiona po wydaniu decyzji, która w chwili wniesienia skargi nie była jeszcze ostateczna. Uzupełniająco warto dodać, że uchwała ta została wydana na skutek przedstawienia przez NSA, postanowieniem z 28 października 2021 r., sygn. akt II OSK 130/21, zagadnienia prawnego, które wyłoniło się przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej w sprawie, w której skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona po wydaniu przez organ, którego dotyczyła ta skarga, ostatecznego postanowienia. W tym miejscu należy podkreślić, że ogólna moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych i konkretnych, o której mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a., obejmuje tylko wykładnię zawartą w sentencji uchwały (por. np. wyrok NSA z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I GSK 72/19; wyrok NSA z 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3444/15; wyrok NSA z 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I FSK 264/13; J. Drachal, A. Wiktorowska, P. Wajda, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 7, Warszawa 2021, Nb 2 do art. 269; A. Kabat, w: B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, teza 4 do art. 269). Obowiązek ścisłej wykładni art. 269 § 1 p.p.s.a. ma uzasadnienie m. in. w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie którym, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 176 ust. 1 Konstytucji RP). W realiach niniejszej sprawy należy dodatkowo podkreślić, że omawiany wyżej postulat ścisłej wykładni art. 269 § 1 p.p.s.a., stoi również na przeszkodzie przyjmowaniu mocy wiążącej danej uchwały składu powiększonego na zasadzie wnioskowania a contrario. Innymi słowy, z faktu, że NSA w uchwale z 7 marca 2022 r. (sygn. akt II OPS 1/21) przyjął, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona po ostatecznym zakończeniu postępowania podlega odrzuceniu, nie wynika, wiążący inne składy orzekające, pogląd, że skarga na przewlekłość wniesiona po wydaniu decyzji nieostatecznej, nie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna z innych przyczyn. W tym kontekście należy przypomnieć, że argument a contrario jest uznawany powszechnie w orzecznictwie i doktrynie za niepewny i zawodny (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 2600/21; wyrok NSA z 8 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 39/14, CBOSA; wyrok NSA z 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 264/13, CBOSA; wyrok NSA z 19 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 427/07, CBOSA; uchwała SN z 13 grudnia 2013 r., sygn. akt III CZP 79/13, OSNC 2014/10/98; orzeczenie TK z 21 lutego 1995 r., sygn. akt U 2/94, OTK 1995/1/4; T. Kotarbiński, Kurs logiki dla prawników, Warszawa 1961, s. 165; T. Grzybowski, M. Zirk-Sadowski, Argumentum a contrario, PiP 2017, nr 11, s. 9). W szczególności, zastosowanie tego rozumowania prawniczego wymaga zawsze analizy systemowej, w tym zbadania kompletności oraz kontekstu danej regulacji, a także analizy jej celów, a nadto poddania wyniku tego rozumowania weryfikacji pod względem funkcjonalnym i logicznym. Odnosząc, mutatis mutandis, te wymagania dotyczące zasadności zastosowania wnioskowania z przeciwieństwa, do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 7 marca 2022 r. (sygn. akt II OPS 1/21), nie sposób przyjąć, że wykładnia zawarta w sentencji tej uchwały obejmuje wszystkie sytuacje związane z dopuszczalnością skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, jakie mogą wystąpić w kontekście zakończenia postępowania administracyjnego w momencie wniesienia skargi.

5.5. Poczynione w punkcie 5.4. uwagi nie oznaczają oczywiście, że pewne oceny prawne sformułowane w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 7 marca 2022 r. (sygn. akt II OPS 1/21), nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. To samo dotyczy zresztą uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, (ONSAiWSA 2020/6/79). Uchwała ta dotyczyła co prawda bezczynności, a nie przewlekłego prowadzenia postępowania, jednak szereg poczynionych tam rozważań natury systemowej, celowościowej i funkcjonalnej znajduje w pełni zastosowanie do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zwrócono na to zresztą uwagę w końcowej części uzasadnienia uchwały z 7 marca 2022 r. (sygn. akt II OPS 1/21). W szczególności, wskazano tam, że "Przyjęty w powołanej uchwale pogląd w odniesieniu do skargi na bezczynność organu administracji, gdy skarga została wniesiona w chwili ustania bezczynności organu, pozostaje aktualny także wobec skargi wniesionej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, gdy skarga ta została wniesiona po zakończeniu postępowania, którego dotyczy. Normatywna tożsamość reguł zaskarżania bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego uprawnia bowiem do uznania powołanej wyżej uchwały, jako adekwatnej także przy dokonywaniu oceny istnienia przedmiotu zaskarżenia w sprawie dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, na zasadzie imperio rationis, w pełni podziela to stanowisko składu powiększonego NSA, wyrażone w uchwale z 7 marca 2022 r.

5.6. W następnej kolejności należy wskazać, że przedmiotem skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 53 ust. 2a oraz art. 149 p.p.s.a., jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, między innymi w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnej. Dla ustalenia, jak należy rozumieć pojęcie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach, w których zastosowanie znajduje kodeks postępowania administracyjnego, konieczne jest odwołanie się do definicji tych pojęć, zawartych w art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., z "bezczynnością" mamy do czynienia w sytuacji gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Z kolei "przewlekłość" została zdefiniowana przez ustawodawcę jako stan, w którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W świetle tych definicji zdarzeniem prawnym, które kończy stan bezczynności lub przewlekłości, jest załatwienie sprawy przez organ. W tym miejscu należy odwołać się do art. 104 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W świetle art. 104 § 1 k.p.a. należy przyjęć, że momentem załatwienia sprawy jest z reguły, w razie braku odmiennych regulacji ustawowych, wydanie decyzji (por. np. R. Hauser, Terminy załatwiania spraw w k.p.a. w doktrynie i orzecznictwie sądowym, RPEiS 1997, z. 1, s. 3). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, momentem tym nie jest doręczenie decyzji. Skarżący pogląd ten formułuje odwołując się do art. 110 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Można powiedzieć, że wadliwość rozumowania skarżącego wynika już z treści przywołanego przepisu, który odwołuje się do decyzji, która została wydana. Innymi słowy, już w świetle brzmienia art. 110 § 1 k.p.a., a także zasad logicznego rozumowania, nie sposób utożsamiać momentu wydania i doręczenia decyzji. W dotychczasowym orzecznictwie wskazuje się, że obowiązujące przepisy k.p.a. nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem (por. np. wyrok NSA z 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05, ONSAiWSA 2006/5/132; wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1554/19, CBOSA; wyrok NSA z 24 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 1979/18, CBOSA). W szczególności, nie można zaakceptować poglądu, iż w dacie wydania (sporządzenia) decyzja jest tylko projektem decyzji i zdarzenie to nie wywołuje żadnych skutków prawnych, które następują dopiero z momentem (datą) doręczenia decyzji stronie lub stronom, a ponadto, że doręczenie decyzji w istocie kończy postępowanie administracyjne, skutku takiego zaś nie wywołuje wydanie (sporządzenie decyzji). Określenie w art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. daty wydania decyzji jako niezbędnego elementu jej treści ma przeciwdziałać sytuacji, w której za datę wydania decyzji należałoby uznać datę doręczenia jej stronie lub stronom. Bez tego elementu (daty) w postępowaniach administracyjnych, w których uczestniczyłoby wiele stron, powstałaby konieczność przyjęcia kilku różnych dat wydania decyzji, trudno bowiem założyć, aby w praktyce doręczenie stronom decyzji nastąpiło w tym samym czasie. Uznanie sprawy za załatwioną w kilku różnych datach pozostawałoby w sprzeczności z racjonalnym interpretowaniem prawa. W realiach niniejszej sprawy zbędne jest szersze rozważanie konsekwencji ewentualnej możliwości zmiany wydanej decyzji przez organ przed jej doręczeniem, albowiem sytuacja taka w sprawie nie miała miejsca. Co więcej, decyzja Wójta z [...] lipca 2021 r. została doręczona prokuratorowi już [...] lipca 2021 r., czyli jeszcze przed wniesieniem skargi. Reasumując ten fragment uzasadnienia, skoro w chwili wniesienia skargi, tj. [...] sierpnia 2021 r., organ załatwił już sprawę administracyjną poprzez wydanie w dniu [...] lipca 2021 r. decyzji, to zachodziła pierwotna, bo istniejąca w dniu wniesienia skargi, bezprzedmiotowość postępowania. W dniu wniesienia skargi nie istniał już bowiem przedmiot postępowania, jakim w realiach niniejszej sprawy był stan przewlekłości w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Konsekwentnie, skarga winna podlegać odrzuceniu jako niedopuszczalna z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.; por. np. postanowienie NSA z 4 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 332/21, CBOSA).

5.7. Należy dodać, do przeciwnych wniosków, niż te przedstawione w punkcie 5.6. powyżej, nie prowadzi, powołany w skardze kasacyjnej art. 53 § 2b p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od pozostałych regulacji prawnych. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że wykładnia tekstu prawnego nie może polegać na literalnym odczytaniu danej jednostki redakcyjnej, a tym bardziej fragmentu tej jednostki, w oderwaniu od innych postanowień danego aktu prawnego, a także pozostałych norm prawnych relewantnych z punktu widzenia danej problematyki. We współczesnej teorii prawa podkreśla się, że proces wykładni ma charakter kolisty, a każdy fragment tekstu ma znaczenie tylko wówczas, gdy odniesiemy go do całości (por. np. T. Stawecki, O praktycznym zastosowaniu hermeneutyki w wykładni prawa, w: P. Winczorek (red.), Teoria i praktyka wykładni, Warszawa 2005, s. 99–100). Zauważyć warto, że postulaty uwzględniania w procesie wykładni prawa administracyjnego całokształtu rozwiązań zawartych w danym akcie oraz w całym systemie prawa, zgłaszane są od wielu lat w nauce prawa administracyjnego (por. m. in. J. Starościak, Podstawy prawne działania administracji, Warszawa 1973, s. 156). Mając na uwadze te zasady wykładni prawa trzeba stwierdzić, że zawarty w tym przepisie zwrot "w każdym czasie" należy odczytywać w kontekście przedmiotu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skoro stan bezczynności lub przewlekłości kończy się wraz z załatwieniem sprawy przez organ, to oczywiste jest, że skarga nie może dotyczyć przedmiotu, który nie istnieje już w chwili jej wniesienia. Taka też wykładnia art. 53 ust. 2b p.p.s.a. została przyjęta zarówno w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19), jak i uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 7 marca 2022 r. (sygn. akt II OPS 1/21). Innymi słowy, znaczenie art. 53 ust. 2b p.p.s.a. ogranicza się do tego, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania musi być poprzedzona ponagleniem, ale bez oczekiwania przez skarżącego na rozstrzygnięcie tego ponaglenia. Z przepisu tego nie wynika natomiast, że skarga może być skutecznie wniesiona także w razie braku przedmiotu zaskarżenia ze względu na ustanie bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego.

5.8. Wykładnię przyjętą w niniejszym wyroku wspierają również argumenty natury celowościowej, a dotyczące podstawowej funkcji, jaką ma pełnić skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W świetle uzasadnień obu powoływanych wielokrotnie uchwał składu siedmiu sędziów, nie budzi wątpliwości, że funkcją tą jest "doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności" (sygn. akt II OPS 5/19), czy też "doprowadzenie do załatwienia sprawy przez organ w jak najkrótszym czasie" (sygn. akt II OPS 1/21). Wydanie decyzji realizuje tę podstawową funkcję skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Uzupełniająco należy dodać, że w układzie procesowym, jaki zaistniał w niniejszej sprawie, nie wystąpił problem zwlekania przez organ z doręczeniem wydanej decyzji. Stąd też należy tylko ograniczyć się do stwierdzenia, że obowiązujące przepisy procedury sądowoadministracyjnej pozwalają na udzielenie stronie ochrony sądowej również w takim szczególnym przypadku zwłoki organu. Chodzi tu jednak nie o zwłokę dotyczącą załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, ale o zaniechanie dokonania obowiązkowej czynności materialno – technicznej związanej z danym postępowaniem jurysdykcyjnym (zob. art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).

5.9. Końcowo należy wskazać, że w skardze kasacyjnej zasadnie zwrócono uwagę, że w przypadku wniesienia skargi poprzez jej oddanie w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, datą jej wniesienia jest data nadania, a nie data rzeczywistego wpływu korespondencji do organu (art. 83 § 3 p.p.s.a.; por. np. wyrok NSA z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2346/20, CBOSA). WSA w Warszawie wadliwie zatem przyjął, że skarżący wniósł skargę [...] sierpnia 2021 r. (data wpływu do organu), a nie [...] sierpnia 2021 r. (data nadania w placówce Poczty Polskiej S.A.). To uchybienie nie miało jednak, w realiach niniejszej sprawy, wpływu na jej wynik. Skarga była bowiem niedopuszczalna z uwagi na wniesienie jej po dniu wydania decyzji przez Wójta, czyli po [...] lipca 2021 r.

5.10. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji.

5.11. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.

5.12. O zwrocie nienależnie pobranego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.