Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 780/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154, 155, 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 23 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1156/11 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1156/11, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji.

W uzasadnieniu wyroku wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy – Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej decyzją z [...] marca 1972 r., nr [...], ustanowiło na rzecz Towarzystwa [...] – Zarząd Główny wieczyste użytkowanie na 40 lat terenu o pow. 3345 m2, położonego w Warszawie przy ul. [...]. Na podstawie tej decyzji dnia 3 stycznia 1973 r. zawarto akt notarialny.

Następnie decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 1980 r. orzeczono o: 1) uchyleniu za zgodą stron, na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] marca 1972 r., 2) rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego zawartej dnia [...] stycznia 1973 r. i przejęciu nieodpłatnie na własność Skarbu Państwa budynków znajdujących się na gruncie przy ul. [...]; 3) sporządzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego.

Stowarzyszenie [...] (następca prawny Towarzystwa [...]) wystąpiło, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 1980 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] września 2002 r. orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 1980 r. Rozstrzygnięcie decyzji organ uzasadnił brakiem przesłanki rażącego naruszenia prawa.

W dniu 15 grudnia 2005 r. Stowarzyszenie [...] wniosło alternatywnie o: 1) uchylenie, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., decyzji SKO z [...] września 2002 r., 2) uchylenie (zmianę), na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. decyzji SKO z [...] września 2002 r., oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 1980 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku, decyzją z [...] lutego 2006 r., odmówiło uchylenia decyzji własnej z [...] września 2002 r., oraz odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 1980 r.

Decyzją z [...] października 2006 r., Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie, w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z [...] lutego 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia na powyższą decyzję, wyrokiem z 23 marca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 2117/06, uchylił decyzję z [...] października 2006 r., oraz poprzedzającą ją decyzję. W wyroku Sąd wskazał, iż wniosek Stowarzyszenia z 15 grudnia 2005 r. wszczynający postępowanie został sformułowany jako wniosek alternatywny, z treści tego wniosku wynika, że dotyczą one dwóch różnych żądań – uchylenia decyzji z [...] września 2002 r. lub uchylenia (zmiany) decyzji z [...] września 2002 r. i stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1980 r. Sąd wskazał, że "na podstawie art. 154 k.p.a. organ administracji albo ogranicza się do uchylenia decyzji ostatecznej albo też po jej uchyleniu w całości lub w części rozstrzyga w aktualnym stanie faktycznym lub prawnym sprawy o prawach lub obowiązkach stron w pełnym zakresie. W przypadku zaś prowadzenia postępowania w celu zmiany decyzji następuje inne uregulowanie treści praw i obowiązków czy też ich zakresu. Z tego wynika, że w zależności od wniosku strony postępowanie może być prowadzone w różnym kierunku i różne przesłanki byłyby badane. W przedmiotowej sprawie organ administracji nie wyjaśnił istoty wniosku strony (...). O tym zaś, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane". Sąd rozpoznający skargę nie dopatrzył się też żadnych podstaw do tego, aby zachodziły przesłanki do połączenia sprawy z wniosku skarżącego w przedmiocie uchylenia decyzji z [...] września 2002 r. ze sprawami o uchylenie (zmianę) decyzji z [...] września 2002 r.

W konsekwencji powyższego wyroku, SKO wystąpiło do Stowarzyszenia o sprecyzowanie wniosku dotyczącego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2002 r.

W odpowiedzi pełnomocnik Stowarzyszenia w piśmie z 27 lipca 2007 r. wniósł: " (...) o kontynuowanie obecnego postępowania w odniesieniu do drugiego z wniosków głównych zawartych w ww. wystąpieniu Mojego Mocodawcy z dnia 15 grudnia 2005 r."

W konsekwencji, SKO w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...], decyzją z [...] lutego 2008 r., odmówiło uchylenia decyzji własnej z [...] września 2002 r.

Stowarzyszenie [...] złożyło wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym zarzuciło, iż Kolegium podejmując zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., nie rozpoznało istoty wniosku strony z 15 grudnia 2005 r., sprecyzowanego w piśmie z 27 lipca 2007 r., ponieważ nie powołało treści tego wniosku i argumentacji w nim zawartej. Ponadto zarzucono, iż Kolegium odmówiło uchylenia decyzji, mimo iż wnoszono o zmianę decyzji Kolegium z [...] września 2002 r., a nie o jej uchylenie, co oznacza, że organ wydając obecną decyzję z [...] lipca 2008 r., w ogóle nie zapoznał się z pismem pełnomocnika strony skarżącej z 27 lipca 2007 r. Wskazano, iż decyzja SKO z [...] lutego 2008 r. stanowi przykład decyzji, w której nie doszło do rozpoznania istoty sprawy, w tym wypadku związanej z wnioskiem nawiązującym do treści art. 154 § 1 k.p.a.

Następnie, we wniosku z 21 marca 2011 r., pełnomocnik Stowarzyszenia podtrzymał wniosek z [...] grudnia 2005 r., sprecyzowany pismem z 27 lipca 2007 r. twierdząc, iż uchylenie lub zmiana decyzji SKO z [...] września 2002 r. w obecnie prowadzonym postępowaniu, po uwzględnieniu argumentów strony o wadliwości decyzji Kolegium z [...] września 2002 r., doprowadzą "wprost lub pośrednio do eliminacji z obrotu prawnego decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 1980 r., nr [...].".

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] kwietnia 2011 r., uchyliło własną decyzję z [...] lutego 2008 r., i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy, tj. na zasadzie art. 154 § 1 k.p.a. odmówiło zmiany decyzji własnej z [...] września 2002 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż dopuszczalność wzruszenia decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. jest uzależniona od spełnienia łącznego dwóch przesłanek, tj.: 1) na podstawie decyzji żadna ze stron nie mogła nabyć prawa; 2) za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Organ drugiej instancji przeprowadził rozważania na okoliczność znaczenia pojęcia "decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa", i w konsekwencji stwierdził, iż taką decyzją jest decyzja Kolegium z [...] września 2002 r.

Dalej Kolegium podniosło, że skoro została spełniona pierwsza przesłanka z art. 54 k.p.a., to pozostaje jeszcze do ustalenia, czy za zmianą ostatecznej decyzji z [...] września 2002 r., przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W tym zakresie organ przywołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych, szczególnie zwracając uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 1990 r., sygn. IV SA 224/90. Kolegium zaznaczyło, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "W trybie art. 154 k.p.a. nie można orzekać o uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, która stwierdza nieważność innej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji podejmowane jest dla ochrony porządku prawnego, a więc w interesie społecznym. Chodzi bowiem o wyeliminowanie takich władczych rozstrzygnięć organów administracji, które dotknięte są ciężką wadą tkwiącą w samym rozstrzygnięciu. Jednym z niezbędnych warunków wydania decyzji w trybie art. 154 k.p.a. jest ustalenie, że za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Słuszny interes strony to taki, który nie koliduje z interesem społecznym. Jednakże interes społeczny, o jakim mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie będzie mógł przemawiać za uchylaniem lub zmianą decyzji wydanej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. o stwierdzeniu nieważności innej decyzji, decyzja bowiem stwierdzająca nieważność została wydana dla ochrony porządku prawnego, a więc w interesie społecznym".

Ponadto w opinii Kolegium na uwagę zasługuje także fakt, iż Sąd Okręgowy w Warszawie V Wydział Cywilny Odwoławczy w sprawie z powództwa m.st. Warszawy przeciwko Stowarzyszeniu [...] o ustalenie i zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli, w prawomocnym wyroku z [...] stycznia 2004 r. sygn. [...], którym oddalił apelację powoda od wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia z [...] czerwca 2003 r. sygn. [...], zawarł stwierdzenie, iż: "(...) Żądanie oparte na art. 64 K.c., dotyczące zobowiązania pozwanego do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego gruntu i przeniesienia własności budynków znajdujących się na tym gruncie, jest niezasadne, gdyż przedmiotowa umowa została już rozwiązana, a budynki przejęte nieodpłatnie od poprzednika prawnego pozwanego – na mocy ostatecznej decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu m.st. Warszawy z [...] października 1980 r., wydanej na podstawie art. 21 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.). Ostateczna decyzja o rozwiązaniu przed terminem umowy użytkowania wieczystego, wydana na podstawie art. 21 powołanej wyżej ustawy, spowodowała wygaśniecie wieczystego użytkowania i stanowi podstawę wpisu wykreślenia tego prawa w księdze wieczystej (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z 5 czerwca 1985 r., III CRN 125/85, OSNC 1986, nr 4, poz. 57). Powołany przepis stanowił szczególne upoważnienie do władczego wkroczenia organu administracji w sferę cywilnoprawnego stosunku użytkowania wieczystego. Nie ulega wątpliwości, że rozwiązanie umowy w trybie tego przepisu miało charakter rozwiązania jednostronnego, a zatem nastąpiło z chwilą, gdy decyzja o rozwiązaniu stała się ostateczna".

Kolegium wskazało także, iż ważne jest, że Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa X Wydział Ksiąg Wieczystych postanowieniem z 10 sierpnia 2005 r., utrzymał w mocy wpis referendarza sądowego przy tym Sądzie o wykreśleniu prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności znajdującego się na gruncie budynku ustanowionego na rzecz Zarządu Głównego TPPR, którego następcą prawnym jest Stowarzyszenie [...]. Wykreślenia dokonano zaś na podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy o rozwiązaniu przed terminem umowy użytkowania wieczystego z [...] października 1980 r. Apelacja złożona przez Stowarzyszenie od tego postanowienia została rozpoznana i Sąd Okręgowy w Warszawie V Wydział Cywilny Odwoławczy postanowieniem z [...] listopada 2006 r., sygn. akt [...] oddalił apelację Stowarzyszenia.

W konsekwencji Kolegium nie dostrzegło, aby za zmianą decyzji z [...] września 2002 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1980 r., przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ podkreślił, iż skoro Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1980 r. to uczyniło to w celu ochrony porządku prawnego, czyli w interesie społecznym. Wiadomo zaś, że słuszny interes strony to taki, który nie koliduje z interesem społecznym. W niniejszej sprawie, słuszny interes strony pozostawałby ewidentnie w sprzeczności z interesem społecznym.

Organ drugiej instancji podkreślił także, iż nie nastąpiła jakakolwiek zmiana okoliczności faktycznych, po dniu wydania dotychczasowej decyzji, która miałaby znaczenie dla oceny występowania przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Wręcz przeciwnie, potwierdzony przez Sąd Okręgowy w Warszawie w prawomocnym wyroku skutek prawny, wynikający z ostatecznej decyzji z [...] października 1980 r., a polegający na rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego znalazł swoje potwierdzenie w postępowaniu wieczystoksięgowym, w którego trakcie doszło do wykreślenia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz poprzednika prawnego Stowarzyszenia.

Odnosząc się do pozostałych argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (tj. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 1980 r.) organ zaznaczył, iż w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. nie może być ponownie rozpatrywana sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 1980 r., dopóki nie zostanie wykazane istnienie przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji SKO z [...] września 2002 r. określonych w art. 154 k.p.a.

Zdaniem organu tryb weryfikacji decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. nie stanowi niejako kolejnej instancji dla rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, czy też – jak w przedmiotowej sprawie – nie może być wykorzystywany do zastąpienia trybu odwoławczego.

Stowarzyszenie [...] w skardze na powyższą decyzję zarzuciło naruszenie:

1) art. 153 p.p.s.a. w związku z brakiem właściwego wykonania wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 23 marca 2007 r. o sygn. I SA/Wa 2117/06, które sprowadzały się nie tylko do oczekiwania w zakresie doprecyzowania wniosku strony o wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 154 § 1 k.p.a., ale również, niejako naturalnie, o dalsze przedstawienie uzasadnienia dla bardziej czytelnie przedstawionego wniosku głównego, z konsekwencją w postaci zobowiązania SKO w Warszawie do rzetelnego ustosunkowania do doprecyzowanego, tak w zakresie wniosku głównego, jak i uzasadnienia, żądania przeprowadzenia postępowania nadzorczego wobec decyzji SKO w Warszawie z [...] września 2002 r.,

2) art. 154 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a., a także w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, w następstwie odmowy uchylenia określonej decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa,

a) przy wadliwym założeniu, że (tu: hipotetyczne) samo wykazanie braku istnienia interesu społecznego, który mógłby przemawiać za uchyleniem (lub zmianą) danej decyzji ostatecznej może przemawiać za odmową zastosowania pierwszego z tych przepisów;

b) przy całkowitym pominięciu argumentacji strony skarżącej, która, zdaniem tej strony, przemawiała za uchyleniem danej decyzji tak ze względu na interes społeczny, jak i ze względu na słuszny interes tej strony, a także przy braku przedstawienia jakichkolwiek własnych ustaleń w przedmiocie ewentualnego braku słusznego interesu strony, który mógłby przemawiać za uchyleniem (lub zmianą) na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. określonej decyzji ostatecznej;

c) przy dowolnym nawiązaniu do orzeczeń sądów cywilnych zapadłych po dniu [...] października 2002 r. w sprawach dotyczących nieruchomości objętych ww. decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 1980 r., podczas gdy istnienie określonych orzeczeń sądów cywilnych wydanych po dniu [...] września 2002 r. w ogóle nie powinno być brane pod uwagę przy ocenie istnienia lub braku istnienia interesu społecznego, który, niezależnie od niewątpliwie słusznego interesu strony, może przemawiać za uchyleniem, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2002 r.,

d) przy:

– dowolnym nawiązaniu do tezy wyroku NSA w Warszawie z 28 maja 1990 r., IV SA 224/90, którym słuszne wykluczono możliwość oddziaływania w trybie art. 154 § 1 k.p.a. tylko na decyzje stwierdzające nieważność, a nie również na decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności określonej decyzji, albowiem jedynie te pierwsze jako wydawane w "interesie praworządności" są zgodne, w założeniu, z interesem społecznym;

– niekonsekwentnym nawiązaniu do słusznej tezy wyroku WSA w Warszawie z 1 czerwca 2005 r., V SA/Wa 701/05, z której jednoznacznie wynika obowiązek badania przez organ administracji publicznej wszystkich przesłanek mogących przemawiać za zastosowaniem art. 154 § 1 k.p.a., a więc także słusznego interesu strony, aż do granic kolizji z interesem społecznym, a zatem po ustaleniu, w danym konkretnym przypadku, w czym może przejawiać się każdy z tych interesów, a następnie, czy owe, ściśle uwarunkowane okolicznościami konkretnej sprawy, interesy "współgrają ze sobą", czy też konkurują ze sobą,

– zignorowaniu innego wyroku NSA, w którym dano wyraz przekonaniu, że w pewnych sytuacjach nawet po oddaleniu przez sąd administracyjny skargi na określoną decyzję (potencjalnie) dopuszczalna jest jej zmiana lub uchylenie z powołaniem się na art. 154 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15 sierpnia 1985 r., sygn. akt III SA 80/85,).

Ponadto, strona skarżąca zarzuciła decyzji SKO w Warszawie z 15 kwietnia 2011 r., naruszenie art. 15 k.p.a., art. 138 ust. 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., w związku z brakiem przedstawienia rzeczywistego, w tym nawiązującego do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzasadnienia dla uchylenia (w całości) decyzji SKO w Warszawie z 8 lutego 2008 r., a jednocześnie podtrzymania w istocie uchylonego rozstrzygnięcia przez orzeczenie, że odmawia się zmiany decyzji SKO w Warszawie z 4 września 2002 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 4 października 1980 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, tzn. gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna, tj. niesłuszna. W ocenie Sądu przesłanka niezasadności decyzji z 8 lutego 2008 r. wystąpiła i tę okoliczność w zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji wyjaśnił. Kolegium wskazało, iż zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z 23 marca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 2117/06, po wezwaniu organu, pełnomocnik Stowarzyszenia sprecyzował wniosek, tzn. podniósł, iż wnosi w trybie art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. o zmianę decyzji SKO z 4 września 2002 r., a nie o jej uchylenie w oparciu o art. 154 k.p.a., toteż organ pierwszej instancji rozpoznał sprawę poza zakresem wniosku. W konsekwencji organ odwoławczy uprawniony był uchylić, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzję organu pierwszej instancji z 8 lutego 2008 r. i orzec co do istoty sprawy.

W związku z powyższym nie były zasadne zarzuty naruszenia art. 15 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a.

W ocenie Sądu organ drugiej instancji wydał rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, aczkolwiek uzasadnienie decyzji poszło w niewłaściwym kierunku. Punktem wyjścia dla omawianej sprawy była bowiem odpowiedź na pytanie czy w ogóle dopuszczalna jest zmiana decyzji na podstawie art. 154 k.p.a., wydanej w trybie kontroli pozainstancyjnej (nadzoru), a konkretnie – czy możliwe jest żądanie, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., zmiany decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Zgodnie z przepisem art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Do uchylenia lub zmiany decyzji niezbędne jest zatem zaistnienie łącznie trzech przesłanek: 1) musi być to decyzja ostateczna, 2) decyzja ta nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz to, że 3) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki te mają charakter równoważny. Jednocześnie, w przypadku nieziszczenia się którejkolwiek z nich, nie ma podstaw do wydania decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji w tym trybie. Decyzja wydawana na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. ma charakter uznaniowy, na co wskazuje zastosowany przez ustawodawcę zwrot "może być uchylona lub zmieniona". Tym samym rozstrzygnięcie w oparciu o powyższy przepis może odnosić się wyłącznie do decyzji, które mają charakter uznaniowy, nie zaś związany.

Biorąc pod uwagę powyższe należało zbadać czy decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności innej decyzji administracyjnej wypełnia ww. przesłanki, a także czy może być traktowana jako decyzja uznaniowa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający o nieważności nie może zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty. Organ administracji orzekając w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej orzeka wyłącznie kasacyjnie, to jest może jedynie albo stwierdzić nieważność decyzji, albo jej niezgodność z prawem, a w braku przesłanek do takiego orzekania – odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. Organ ten nie jest zatem władny zmienić takiej decyzji ani też – uchylając ją – orzec jednocześnie co do istoty o prawach lub obowiązkach stron postępowania. Decyzja stwierdzająca nieważność lub odmawiająca stwierdzenia nieważności ma zatem charakter związany, może być wydana wyłącznie w przypadku ziszczenia się określonych ustawą okoliczności.

Natomiast tryb wskazany w art. 154 § 1 k.p.a. jest jednym z trybów nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej i dotyczy on wzruszenia (uchylenia lub zmiany) decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi a także decyzji prawidłowych niedotkniętych żadnymi wadami. Przedmiotem tego postępowania nie jest jednak merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe. Pogląd ten jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 11 października 2005 r., sygn. akt I OSK 815/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1887/09). Przepisy art. 154 k.p.a. mogą mieć zastosowanie tylko w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, niedające organowi żadnego luzu decyzyjnego – żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (wyrok NSA z 1 marca 1996 r., III SA 362/95; wyrok NSA z 28 sierpnia 1996 r., III SA 642/95; wyrok NSA z 13 grudnia 1996 r., III SA 1214/95; wyrok SN z 6 stycznia 1999 r., III RN 101/98, wyrok NSA z 4 października 1999 r., IV SA 1434/97; wyrok NSA z 24 maja 2005 r., OSK 1792/04). Zdaniem Sądu I instancji jest oczywiste, że w takiej kategorii nie można rozpatrywać decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym. Stwierdzenie bowiem przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., z zastrzeżeniem § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., obliguje organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Przyjęcie założenia (...) dotyczącego dopuszczalności zmiany decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji prowadziłoby do wniosku o możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o interes społeczny i słuszny interes strony, a więc na podstawie innych przesłanek, niż enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji decyzja taka byłaby sprzeczna z prawem, co stanowiłoby przekreślenie istoty postępowania prowadzonego w oparciu o art. 154 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 10 grudnia 2011 r., II SA/Lu 400/09).

W ocenie Sądu stwierdzić należało, iż decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji jest decyzją o charakterze związanym i nie może być przedmiotem żądania z art. 154 § 1 k.p.a., który, jak wskazano wyżej, może odnosić się wyłącznie do decyzji ostatecznych, mających charakter uznaniowy.

Ponadto Sąd wskazał, że przy ocenie nieważności decyzji nie bada się zgodności jej wydania z interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Tym samym podważanie prawidłowości decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłanki z art. 154 k.p.a. prowadziłoby w istocie do obejścia przepisów określających przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Takie zastosowanie tego przepisu nie jest możliwe. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji i tryb z art. 154 k.p.a. są całkowicie odrębnymi, niezależnymi od siebie instytucjami procesowymi, niepozostającymi ze sobą w związku. Jakkolwiek w obu przypadkach dotyczą one weryfikacji decyzji ostatecznych i są trybami nadzwyczajnymi, ale system ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006). Za zastosowaniem trybu określonego w art. 154 k.p.a. wobec decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności innej decyzji sprzeciwia się zatem nie tylko interes społeczny, ale również zasada niekonkurencyjności stosowania trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2011 r., I OSK 499/09). W wyroku tym sąd zaaprobował dodatkowo pogląd, zgodnie z którym uchyleniu lub zmianie decyzji wydanej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. o odmowie stwierdzenia nieważności innej decyzji sprzeciwia się interes społeczny, bowiem stwierdzenie, bądź odmowa stwierdzenia nieważności decyzji podejmowane są dla ochrony porządku prawnego, a więc w interesie społecznym. Z powyższego orzeczenia wynika zatem, że nie tylko stwierdzenie nieważności decyzji, ale również odmowa stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być przedmiotem postępowania określonego w art. 154 k.p.a. z uwagi na sprzeczność takiego żądania z interesem społecznym.

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez organ administracji art. 153 p.p.s.a. wskazując, że Kolegium pismem z 6 lipca 2007 r. zwróciło się do Stowarzyszenia o sprecyzowanie wniosku z 15 grudnia 2005 r., czym zrealizowało zalecenia WSA.

Z tych względów Sąd orzekł, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Stowarzyszenia [...] w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosło o jego o uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem stosownych przepisów.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a., w związku z art. 154 § 1 k.p.a., w związku z art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w następstwie dokonania wadliwej wykładni wskazanych przepisów procedury administracyjnej i prawa materialnego, a w konsekwencji i braku właściwego ich zastosowania w stopniu rzutującym na wynik sprawy, w następstwie dowolnego założenia:

a) że art. 154 § 1 k.p.a. pozwala jedynie na weryfikację decyzji administracyjnych wydanych w warunkach uznania administracyjnego, a zarazem, że każda decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności innej decyzji, a tym samym i decyzja wskazująca na brak wydania innej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, jest decyzją wydaną poza tzw. "uznaniem administracyjnym", a więc w warunkach związania administracji;

b) że pojęcie "uznania administracji" obejmuje tylko sytuacje związane z zastosowaniem przepisu zawierającego określenie "może", w znaczeniu "organ może", a nie również związane z zastosowaniem przepisu bez określenia "może" zawierającego tzw. pojęcia nieostre, do których w świetle zgodnego stanowiska orzecznictwa i literatury przedmiotu należy zaliczyć między innymi pojęcie "rażącego naruszenia prawa", niewskazującego na jakiekolwiek kryteria, którymi ma kierować się organ przy podejmowaniu rozstrzygnięć danego rodzaju;

c) że art. 154 § 1 k.p.a. nie pozwala na weryfikację jakiejkolwiek decyzji wydanej w ramach jakiegokolwiek postępowania nadzorczego (w tym w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności) niezależnie od tego, czy z jej mocy strona nabyła, czy nie nabyła prawa;

d) że takie przesłanki, jak: "interes społeczny" lub "słuszny interes strony" nie mogą znaleźć zastosowania przy ocenie jakiejkolwiek decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności innej decyzji, a tym samym i wskazanej przez stronę skarżącą w jej wniosku o zastosowanie art. 154 § 1 k.p.a.;

e) że wynikające z art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. prawo żądania uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacjach przewidzianych kodeksem, nie obejmuje decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności innej decyzji z powodu braku zaistnienia przesłanki w postaci "rażącego naruszenia prawa" w sytuacji, gdy tego rodzaju stwierdzenia, z góry przesądzające o niemożliwości zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. w określonej sprawie, nie znalazły się w wyroku WSA w Warszawie z 23 marca 2007 r., I SA/Wa 2117/06, którym potwierdzono istnienie możliwości uchylenia lub zmiany – na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. – decyzji ostatecznej o odmowie stwierdzenia nieważności innej decyzji ostatecznej, nie rozstrzygając jedynie, czy w danym wypadku rzeczywiście istnieją przesłanki do uchylenia lub zmiany określonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, a wiec, czy istnieje "interes społeczny" lub "słuszny interes strony", które mogłyby przemawiać za takim uchyleniem lub zmianą danej decyzji,

2) art. 153 i art. 170 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie w stopniu rzutującym na wynik sprawy, w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 23 marca 2007 r., I SA/Wa 2117/06, w wyniku dowolnego ustalenia, że:

a) ocena prawa zawarta w tym wyroku dotyczyła jedynie kwestii uzyskania doprecyzowania woli strony w zakresie zastosowania przez organ art. 154 § 1 k.p.a. wobec określonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności innej decyzji;

b) wolą WSA w Warszawie, wyrażoną w tym wyroku było także, by w toku dalszego postępowania administracyjnego doszło do ponownej analizy, czy w ogólne dopuszczalne jest żądanie uchylenia lub zmiany – z zastosowaniem tego przepisu – określonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności innej decyzji, a więc z uwzględnieniem przesłanek: "interesu społecznego" lub "słusznego interesu strony" w sytuacji, gdy właściwe zrozumienie danego wyroku powinno przemawiać za przyjęciem, że wolą WSA w Warszawie było, by po doprecyzowaniu przez stronę żądań jej wniosku SKO w Warszawie dokonało jedynie oceny, czy istnieje interes społeczny lub słuszny interes strony, które mogłyby przemawiać za uchyleniem lub zmianą określonej decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a.,

3) art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 32 tej ustawy, a także art. 106 § 3 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w następstwie braku właściwego zastosowania tych przepisów w stopniu rzutującym na wynik postępowania przed sądem administracyjnym I instancji w następstwie oczywistego naruszenia zasady równości stron postępowania sądowoadministracyjnego i korespondującej z tą zasadą roli sądu administracyjnego jako podmiotu niezależnego od administracji publicznej (art. 10 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP) powołanego do kontroli tej administracji zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w wyniku przyjęcia, że powinnością sądu administracyjnego I instancji jest poszukiwanie uzasadnienia dla decyzji organu odwoławczego w sytuacji, gdy takie, właściwe zdaniem Sądu, uzasadnienie nie zostało przedstawione przez zainteresowany organ ani w samej decyzji, ani na etapie postępowania sądowo-administracyjnego lub zastępowanie uznanego za wadliwe uzasadnienia organu odwoławczego własnym uzasadnieniem,

4) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w wyniku braku właściwego zastosowania tego zespołu przepisów w stopniu rzutującym na wynik sprawy, a w danym wypadku, wobec braku dostatecznego odniesienia się do zarzutów skargi i związanego z nimi uzasadnienia, w tym do zarzutu wskazującego na istnienie tak interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a., które przemawiały za zastosowaniem w stosunku do określonej decyzji tego właśnie przepisu, a także wobec całkowicie dowolnego posługiwania się kategorią "uznanie administracyjne" przy istnieniu bogatego orzecznictwa i literatury przedmiotu w tej kwestii, a zarazem przy oczywistym oderwaniu od tego orzecznictwa i literatury.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Przedmiotem kontroli sądowej była wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., decyzja z [...] kwietnia 2011 r. odmawiająca zmiany decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2002 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 4 października 1980 r., którą w trybie art. 155 k.p.a. uchylono decyzję z [...] marca 1972 r. o ustanowieniu na rzecz TPPR wieczystego użytkowania oznaczonej działki gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...].

Zawarta w zaskarżonym wyroku ocena Sądu zasadniczo dotyczyła kwestii, czy możliwe jest żądanie dokonania na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. zmiany decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Sąd Wojewódzki wychodząc z założenia, że rozstrzygnięcie podejmowane w omawianym trybie może odnosić się wyłącznie do decyzji uznaniowych, wykluczył dopuszczalność zmiany decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jako mającej charakter związany. Akceptując stanowisko Sądu Wojewódzkiego wskazać należy, że trafnie w uzasadnieniu wyroku odwołano się do ukształtowanego w judykaturze poglądu, że na podstawie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylone lub zmienione tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 869, wyrok NSA z 11 października 2005 r., I OSK 815/05, wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2010 r., II SA/Wa 1887/09, wyrok WSA w Lublinie z 10 grudnia 2009 r., SA/Lu 400/09). Podobne ograniczenie przyjmuje się na gruncie spraw rozstrzyganych w trybie art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z 1 marca 1996 r. III SA 362/95, wyrok NSA z 24 maja 2005 r., OSK 1792/04). Przykładowo w wyroku z 4 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1434/97 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można w art. 155 k.p.a. upatrywać uniwersalnego środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego i tylko wtedy, gdy daje ono organowi "pewną gamę rozstrzygnięć". Artykuł 155 k.p.a. jako przepis procesowy nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze słusznościowym, jaki zawiera klauzula ogólna "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy. Przy innym rozumieniu ten rodzaj weryfikacji stwarzałby stronie sytuację lepszą niż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. W pewnych więc kategoriach decyzji wymieniony przepis jest wykluczony, jako otwierający drogę do ich weryfikacji.

Powyższe uwagi odnieść należy również do unormowania zawartego w art. 154 k.p.a., czego potwierdzeniem jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 18/19, w którego uzasadnieniu wskazano, że art. 154 i art. 155 mogą mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, a nie decyzji związanych, które wydane zostały na podstawie przepisów niedających właściwemu organowi żadnego luzu decyzyjnego.

Niewątpliwie przedstawione wyżej ograniczenie w stosowaniu art. 154 k.p.a., bądź też art. 155 k.p.a., nie wynika z brzmienia tych przepisów, jednak można je wyprowadzić w drodze wykładni z całego systemu przepisów prawa administracyjnego. Przepis art. 154 k.p.a., stanowiący podstawę podjętych w sprawie rozstrzygnięć, umożliwia weryfikację decyzji ostatecznych gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Jest to jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, do których stosuje się zasadę niekonkurencyjności. Oznacza to, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu weryfikację tylko określonego rodzaju wadliwości. W orzecznictwie dostrzega się potrzebę odróżniania możliwości, jakie stwarzają przepisy art. 154 i 155 k.p.a., od weryfikacji z powodu podstaw warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji (por. ww. wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1434/97).

Słusznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odwołano się do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których przyjęto, że zastosowaniu art. 154 k.p.a. wobec decyzji w przedmiocie stwierdzenia lub odmowy stwierdzenia nieważności decyzji sprzeciwia się nie tylko interes społeczny, ale również zasada niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych (por. wyrok NSA z 28 maja 1990 r., IV SA 224/90, wyrok NSA z 19 stycznia 2010 r., I OSK 499/09). Trafnie zauważył również Sąd Wojewódzki, że przy ocenie nieważności decyzji nie bada się zgodności jej wydania z interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Podważenie zatem prawidłowości decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności w oparciu o przesłanki z art. 154 k.p.a. prowadziłoby w istocie do obejścia przepisów określających przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

Dodać trzeba, że o możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej w omawianym trybie można mówić tylko wtedy, gdy ewentualne rozstrzygnięcie tworzące dla strony korzystniejszą sytuację prawną nie powodowałoby jednocześnie naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) organ administracji może działać w granicach luzu decyzyjnego, jaki daje mu ustawa, nie zaś contra lub preater legem. Trudno byłoby uznać za legalną taką weryfikację ostatecznej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, która opierałaby się wyłącznie na zawartej w art. 154 k.p.a. klauzuli interesu społecznego lub słusznego interesu strony, z pominięciem przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Podkreślenia wymaga to, że kontrola decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. dokonywana jest w warunkach uznania administracyjnego i tylko w tym kierunku, czy za zmianą bądź uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Natomiast organ nadzorczy orzekający w trybie art. 156 § 1 k.p.a ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji w razie wystąpienia jednej z wad wymienionych w tym przepisie. Z kolei brak kwalifikowanych wad decyzji prowadzić musi do odmowy stwierdzenia nieważności. Powyższe uwarunkowania normatywne uzasadniały wnioskowanie co do związanego charakteru decyzji wydawanych w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wbrew zarzutom kasacyjnym okoliczność, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. posługuje się pojęciem nieostrym w postaci "rażącego naruszenia prawa" nie oznacza możliwości orzekania przez organ nadzorczy w warunkach uznania administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej twierdząc, że "innej tezy nie da się wyprowadzić z dostępnej literatury przedmiotu i orzecznictwa" – nie przytoczył konkretnych wypowiedzi w tym zakresie.

Tymczasem, jak wskazuje się w piśmiennictwie, potraktowanie przesłanki "rażącego naruszenia prawa" jako pojęcia niedookreślonego – wedle dawnych założeń nauki – mogło stanowić podstawę orzekania na zasadzie uznania administracyjnego. Jednak obecnie tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie uznaje się, że ustalenie treści tego pojęcia następuje w toku wykładni przepisu prawa, będącym jednym ze stadiów procesu stosowania prawa, a wobec tego samo wystąpienie pojęcia "niedookreślonego" w przepisie nie dopuszcza tzw. luzu decyzyjnego.

Ustalenie znaczenia pojęć nieostrych następuje w odniesieniu do konkretnej sprawy w procesie wykładni prawa, a uznanie pojawia się dopiero w ostatniej fazie stosowania prawa, gdy prawodawca dopuszcza wybór przez organ konsekwencji prawnych, a więc gdy wprowadza "luz decyzyjny" (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 10, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 404–405, 596).

Aktualnie w doktrynie wyraźnie się wskazuje, że nie należy łączyć uznania z występowaniem w normie pojęć niedookreślonych. Sam fakt użycia takich zwrotów w przepisach, na podstawie których konstruuje się normę prawną, nie świadczy jeszcze o istnieniu upoważnienia do uznania. Występujące w procesie stosowania prawa różne zakresy swobody na etapie wykładni, ustalania stanu faktycznego i subsumcji – nie mogą być utożsamiane z uznaniem. Uznanie występuje dopiero na etapie ustalania konsekwencji prawnych, gdy norma prawna nie determinuje tych konsekwencji w sposób jednoznaczny, lecz pozostawia dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu (zob. M. Jaśkowska w: System Prawa Administracyjnego, Tom 1 – Instytucje prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróblewskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2010, s. 253–261).

W świetle przedstawionych uwag na akceptację zasługuje stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do zakwalifikowania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) – jako decyzji związanej, a w konsekwencji ocena, że decyzja taka nie może być przedmiotem żądania z art. 154 § 1 k.p.a.

Wszystkie zatem zarzuty kasacyjne sformułowane w pkt 1 a/, b/ c/ d/ i e/ – należało uznać za nietrafne.

Niezasadny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący przepisów art. 153 i 170 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, zawarta w wyroku z 23 marca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 2117/06 ocena prawna i wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie stanowiły przeszkody do podjętej w zaskarżonym wyroku oceny, czy decyzja mająca być zmieniona w trybie art. 154 k.p.a. jest decyzją swobodną, czy związaną. W pierwszym wyroku wydanym w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że organ administracyjny nie wyjaśnił istoty wniosku strony zawierającego dwa różne żądania, niemogące być rozpoznawane w ramach jednej sprawy. Zaznaczył też, że w zależności od wniosku strony, postępowanie może być prowadzone w różnym kierunku i różne przesłanki byłyby badane.

Wobec powyższego skonkretyzowanie przedmiotu sprawy nastąpiło w ponownym postępowaniu, po sprecyzowaniu żądania przez wnioskodawcę.

W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki był uprawniony do badania przy kolejnym wyrokowaniu kwestii dopuszczalności zmiany kwestionowanej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności w trybie art. 154 k.p.a.

Zaznaczyć również należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd administracyjny ma obowiązek zbadania w pełnym zakresie prawidłowości przeprowadzonego przez organ postępowania i podjętego rozstrzygnięcia co do meritum sprawy. Ocena zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z prawem nie może ograniczać się tylko do tych aspektów prawnych, które zostały uwzględnione przez organ administracji. Sąd bowiem jest uprawniony, a zarazem zobowiązany, do tego aby w granicach danej sprawy zweryfikować kontrolowane orzeczenie w świetle całości unormowań procesowych i materialnych mających zastosowanie w sprawie. Podkreślenia wymaga, że granice rozpoznania sprawy przez sąd wyznaczane są przez granice sprawy administracyjnej.

Okoliczność zatem, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji nie uwzględnił, czy nie przedstawił w uzasadnieniu decyzji zagadnienia związanego z dopuszczalnością stosowania art. 154 k.p.a. wobec decyzji tzw. związanych, nie mogła stanowić przeszkody do dokonania oceny w tym zakresie przez Sąd Wojewódzki.

Ważne jest również to, że w istocie Sąd nie zakwestionował stanowiska organu zawierającego analizę przesłanek warunkujących zmianę decyzji w trybie art. 154 k.p.a., lecz stwierdził, że zagadnieniem podstawowym w sprawie "była odpowiedź na pytanie czy w ogóle dopuszczalna jest zmiana decyzji na podstawie art. 154 k.p.a., wydanej w trybie kontroli pozainstancyjnej, a konkretnie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej".

W okolicznościach konkretnej sprawy wyznaczone przez Sąd granice rozpoznawania sprawy nie naruszyły art. 153 p.p.s.a. ani też innych przepisów objętych podstawą kasacyjną. W szczególności nieuprawniony jest zarzut, że Sąd Wojewódzki dostrzegając zagadnienie prawne pominięte przez organ przy rozpoznawaniu sprawy, naruszył zasadę równości stron postępowania sądowoadministracyjnego, czy też zastąpił organ odwoławczy w wykonywaniu jego kompetencji. Sąd Wojewódzki kontrolując legalność zaskarżonej decyzji uprawniony był do wskazania uwarunkowań prawnych, uznanych za ważne w sprawie, które w istocie potwierdziły prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy.

Wobec stanowiska przedstawionego przez Sąd w zaskarżonym wyroku zbędne było odnoszenie się do zarzutów skargi wskazujących na istnienie tak interesu społecznego jak i słusznego interesu strony, które zdaniem strony skarżącej przemawiały za zastosowaniem w sprawie przepisu art. 154 k.p.a. i uwzględnieniem wniosku.

Z tych wszystkich względów za nieusprawiedliwione należało uznać podstawy kasacyjne określone w pkt 2 i 3.

W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.