Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2732/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust 1 i 2, 9 ust 4, 20 , 28 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art.133 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 10 kwietnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 880/12 w sprawie ze skargi T. S. na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 18 listopada 2005 r. nr XXXI/96/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 07 w granicach administracyjnych miejscowości Pękowice 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. S. na rzecz Gminy Zielonki kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 880/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. S. na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 18 listopada 2005 r., nr XXXI/96/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 07 w granicach administracyjnych miejscowości Pękowice.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Uchwałą nr XXXI/96/2005 z dnia 18 listopada 2005 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nr 738 z 30 grudnia 2005 r., Rada Gminy Zielonki uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Zielonki nr 07 w granicach administracyjnych miejscowości Pękowice.

W dniu 10 stycznia 2011 r. do Rady Gminy Zielonki wpłynęło wezwanie T. S., do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego przedmiotową uchwałą, jako sprzeczną z uchwałą z dnia 20 września 2001 r., nr XXIV/24/2001 w sprawie przyjęcia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki oraz z poprzednio obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tej miejscowości.

Uchwałą z 24 lutego 2011 r. Rada Gminy Zielonki odmówiła uchylenia uchwały z 2005 r., wskazując, że nie narusza ona interesu prawnego skarżącego, bowiem jej postanowienia nie są sprzeczne z przyjętym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę z dnia 18 listopada 2005 r. nr XXXI/96/2005, T. S. wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zakresie dotyczącym nieruchomości położonej w Pękowicach, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], będącą jego własnością.

Wyrokiem z dnia 13 września 2011 r. sygn. II SA/Kr 490/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę w związku ze stwierdzeniem, że skarżący nie posiada legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W ocenie Sądu istotne znaczenie w sprawie ma fakt nabycia przez skarżącego nieruchomości objętej ustaleniami zaskarżonego planu po jego uchwaleniu wejściu w życie. W chwili wejścia w życie kwestionowanego planu - opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nr 738 z dnia 30 grudnia 2005 r. - działka nr [...] nie istniała, a T. S. nie miał do niej tytułu prawnego. W 2008 r., z działki nr [...], powstała działka nr [...]. Skarżący nabył tę działkę w 2009 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. S.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 51/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. W uzasadnieniu wskazał, że trafny jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. W zaskarżonym wyroku stwierdzono, że przepis ten nie pozwala przyjąć, że aktualny właściciel nieruchomości objętej postanowieniami planu posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na nabycie takiej nieruchomości po uchwaleniu tego planu i po jego wejściu w życie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tego poglądu, w całości akceptując odmienne stanowisko, przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 kwietnia 2010 r. w sprawie II OSK 186/10, (ONSAiWSA 2011, nr 3, poz. 55), z którego wynika, że interes prawny, który został naruszony uchwałą nie musi się łączyć z prawem własności istniejącym w dacie wejścia w życie uchwały, ale może wynikać z następstwa prawnego.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że organ planistyczny, stwierdzając zgodność zaskarżonego planu z ustaleniami Studium, nie dopuścił się naruszenia ustawowych zasad sporządzania planu.

Twierdzenia skarżącego, że działka zgodnie ze Studium, zawiera się w obszarach "UT", (które zgodnie ze Studium obejmują wyodrębnione enklawy terenów wzdłuż istniejących i projektowanych ciągów spacerowych i rowerowych, oraz wzdłuż tras turystycznych, gdzie kierunki zagospodarowania obszaru to wykorzystanie terenów pod lokalizację urządzeń i obiektów rekreacyjnych oraz infrastruktury technicznej (usługi, parkingi), adaptacja istniejących obiektów dla potrzeb obsługi ruchu turystycznego i rekreacji, wykorzystanie istniejącej w sąsiedztwie zieleni i cieków wodnych dla kształtowania terenowych urządzeń rekreacyjnych (ciągów i tras spacerowych, pól biwakowych, tras rowerowych itp.) - nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy, a w szczególności na mapach studium i planu.

Zdaniem Sądu nie można w tym zakresie mówić o sprzeczności planu ze Studium, gdyż decydujące znaczenie ma w tym zakresie kwestia podstawowego przeznaczenia terenu, a ta jest taka sama dla planu i Studium. Chybiony jest też zarzut, że Rada Gminy Zielonki poświadczyła nieprawdę w uchwale stwierdzającej zgodność projektu planu ze Studium. Okoliczności tej nie zmienia fakt, że bardzo niewielka część nieruchomości Skarżącego (maleńki fragment północno – zachodniej części działki) według Studium, znajduje się w terenach UT.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro nie została naruszona zasada zgodności ustaleń studium i planu, to pozostałe zarzuty skargi, w tym w szczególności odnoszące się do naruszenia art. 1 Protokołu 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz przepisów Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego - nie znajdują uzasadnienia.

Skargą kasacyjną T. S. zaskarżył ww. wyrok w całości, zarzucając:

I. Naruszenie przepisów postępowania, a to:

art. 147 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez przyjęcie, że w sprawie niniejszej nie doszło do naruszania zasad i trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

art. 133 § 1 P.p.s.a. przez przedstawienie przez Sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie, w zakresie przeznaczenia działki [...] oraz działek sąsiednich (w zaskarżonej uchwale i studium),

naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo istnienia przesłanego do jej uwzględnienia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza w sposób bezprawny interesu prawnego skarżącego,

2) art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, przez przyjęcie, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z uchwałą Rady Gminy Zielonki z dnia 20 września 2001 roku nr XXIV/24/01 w sprawie przyjęcia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki,

art. 23 ust. 1 u.p.z.p., przez przyjęcie, że w sprawie niniejszej nie doszło do naruszania zasad i istotnego naruszenia trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż uchwalając przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia prawa własności skarżącego,

art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż zaskarżona uchwała nie jest wadliwa i uwzględnia ekonomiczne walory przestrzeni oraz prawo własności,

art. 31 ust. 3 przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że ograniczenie prawa własności skarżące go dokonane przez zaskarżoną uchwałę jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób,

art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że ograniczenie prawa własności dokonane przez zaskarżona uchwałę jest dopuszczalne i nie narusza istoty prawa własności,

art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że nie doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa skarżącego i innych właścicieli nieruchomości znajdujących się w studium w obszarze UT, których to nieruchomości w odróżnieniu od nieruchomości skarżącego zostały przeznaczone na cele zabudowy mieszkaniowej MN.

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Jak wynika z konstrukcji zarzutów oraz ich uzasadnienia, zasadniczo dotyczy ona niewłaściwego zastosowania przepisów art. 6 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 4, art. 20 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwanej u.p.z.p.) prowadzącego w konsekwencji do jej oddalenia przez Sąd pierwszej instancji i niezastosowania art. 147 § 1 P.p.s.a.

Spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli wykładni (kontroli rekonstrukcji) przepisów określających i ustanawiających prawne wymogi ustalania faktów, ich kwalifikacji prawnej oraz ich prawnych konsekwencji, w postępowaniu dotyczącym oceny legalności uchwały z dnia 18 listopada 2005 r., nr XXXI/96/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 07 w granicach administracyjnych miejscowości Pękowice.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) uchwalanym przez organ stanowiący gminy. Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. nieważność planu miejscowego powoduje naruszenie zasad jego sporządzenia lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołana regulacja ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną, która oznacza uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz formalnoprawną - zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie. Nie budzi wątpliwości, że materialnoprawna przesłanka (naruszenie zasad) skutkuje dalej idącymi konsekwencjami, niż naruszenie przesłanek formalnoprawnych, gdyż podstawę do unieważnienia uchwały daje w tym przypadku każde naruszenie prawa, zaś w odniesieniu do trybu postępowania, tylko istotne jego naruszenie.

Zasady sporządzania planu miejscowego są rozumiane, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581).

W piśmiennictwie wskazuje się, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 82-83).

Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej. Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium, co wynika wprost z przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Przejawia się to w szczególności w obowiązku dokonania oceny zgodności projektów planów miejscowych przez organy stanowiące gmin, przy czym dokonanie oceny tej zgodności jest obligatoryjnym elementem uchwalenia planu. Urządzenia prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego przewidziane w u.p.z.p. składają się na swego rodzaju system, w którym studium, jako akt o wyższym stopniu ogólności od miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące, zarówno organy władzy publicznej, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów ich zagospodarowania i zabudowy.

Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność" (por. wyroki NSA: z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07, opubl. [w:] CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07, (Lex nr 384313) zaznaczył, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości postanowień tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Zauważył też, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne.

Mając na uwadze poczynione rozważania należy też zwrócić uwagę, że w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, postanowienia planu miejscowego z 18 listopada 2005 r., odnosiły się do działki nr [...]. W roku 2008 r., z podziału działki nr [...], powstały działki: nr [...] i [...]. Skarżący, w 2009 r., nabył działkę nr [...]. Zasadnie, zatem Sąd pierwszej instancji, weryfikując legalność zaskarżonej uchwały, przyjął stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można, bowiem tracić z pola widzenia, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w określonej dacie, w której istnieje dany stan faktyczny i prawny, odnoszący się do terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zmiany struktury własnościowej nie oznaczają, że uchwała planistyczna w sposób nieuprawniony narusza interes prawny nowego właściciela, w sytuacji, kiedy w dacie uchwalania planu interes prawny ówczesnego właściciela był zupełnie inny (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., Lex nr 1370496).

Wbrew zarzutom skargi należy zgodzić się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z postanowieniami Studium, w zakresie terenów oznaczonych, jako "UT", a nawet precyzując postanowienia Studium, tak ustanowiła kierunki zagospodarowania, by były one korzystne dla właścicieli zlokalizowanych na tym terenie nieruchomości, bowiem przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym dla terenu "ZO", zgodnie z § 19 zaskarżonej uchwały jest: "możliwość lokalizacji zieleni nieurządzonej, nie kubaturowych ogólnodostępnych urządzeń turystycznych, np. ścieżek rowerowych, szlaków turystycznych, elementów małej architektury (wiaty, ławki, platformy widokowe), dojść pieszych i dojazdów, urządzeń infrastruktury technicznej, adaptacji istniejącej rozproszonej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej oraz usługowej z możliwością remontów, przebudowy i rozbudowy oraz możliwości adaptacji poddaszy na cele mieszkalne". Działka skarżącego, wyodrębniona z działki nr [...], według postanowień Studium, wprawdzie przylega bezpośrednio do terenów "UT", jednak położona jest na terenach "ZO". Zarówno w Studium jak i uchwalonym planie, teren na którym znajduje się działka stanowiąca własność skarżącego, przeznaczony został pod niezabudowane tereny zielone – w Studium nazwane "obszar ochrony terenu otwartego (ZO)", zaś w planie nazwany: "terenem zieleni nie urządzonej" (07.ZO.2). Nie można, zatem w tym zakresie mówić o sprzeczności planu ze Studium, gdyż decydujące znaczenie ma w tym zakresie kwestia podstawowego przeznaczenia terenu, a ta jest taka sama dla planu i Studium. Okoliczności tej nie zmienia też fakt, że niewielka część nieruchomości skarżącego tj. mały fragment północno – zachodniej części działki, według Studium znajduje się w terenach "UT". Jest to jednak niewielka korekta granic obszarów objętych różnym przeznaczeniem w planie i w Studium i jako taka mieści się w ustawowej kategorii: "zgodności" studium i planu, i nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w części obejmującej działkę [...].

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 6 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami organ planistyczny uwzględnia walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p.).

Walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) wynikają z czynności mających na celu wartościowanie terenów pod względem oceny ich przydatności do różnych przeznaczeń, z uwzględnieniem efektywności inwestowania na danym terenie, wynikającej zaś z racjonalności i zasadności merytorycznej podjęcia określonej działalności inwestycyjnej na tle ukształtowanego stanu stosunków społecznych i gospodarczych na danym terenie. Trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że postanowienia zaskarżonej uchwały uwzględniają te wymagania, ustanawiając ograniczenia, które uniemożliwią dowolną zabudowę, celem uchronienia terenów zielonych przed całkowita zabudową.

Zaskarżona uchwała uwzględnia także istotę prawa własności. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 K.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ma zasadnicze znaczenie w kontekście wpływu postanowień miejscowego planu na zakres ograniczeń prawa własności. W niniejszej sprawie nie dochodzi jednak do naruszenia wskazanych powyżej regulacji konstytucyjnoprawnych.

Nie ulega wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z Konstytucji, umów międzynarodowych i ustaw. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, nie jest to jednak prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepis art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) tj. w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności. Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 K.c, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią), mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego – a zatem nie w sposób absolutny.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi, zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, [w:] CBOSA).

Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności, (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Oznacza on też konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (por. J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 27-28).

Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również przywołanej zasady proporcjonalności.

Zasada równości wobec prawa, wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważenia przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważania wartości interesów i rezultacie wyważania. Dokonując, zatem ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, rada gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą, jako zakaz nadmiernej w stosunku do chronionych wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostek. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej. Ingerencja w sferę prawa własności musi, bowiem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których plan wprowadza określone ograniczenia. Gdyby okazało się, że skala ingerencji w prawo własności nie znajdowała żadnego uzasadnienia w interesie publicznym bądź byłaby w stosunku do niego nierzeczywista lub nieproporcjonalna, można wówczas mówić o nadużyciu władztwa publicznego.

Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Rozwiązania prawne przyjęte w ustawie opierają się na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że organy planistyczne sprostały powyższym wymogom, dlatego że prawidłowo wyważyły interes publiczny korporacji gminnej z interesem prywatnym właścicieli nieruchomości. Postanowienia § 19 ust. 4 pkt 3 uchwały precyzują regulację Studium, ustanawiając, jako zasadę zagospodarowania terenu i warunki zabudowy, adaptację istniejącej rozproszonej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej oraz usługowej z możliwością remontów, przebudowy i rozbudowy, przy maksymalnym zwiększeniu powierzchni użytkowej nie więcej niż 25% oraz możliwości adaptacji poddaszy na cele mieszkalne. Ta regulacja jednoznacznie wskazuje, że organ planistyczny uwzględnił wymagania prawa własności właścicieli terenów o przeznaczeniu zieleni nieurządzonej.

Z tych samych przyczyn należy uznać, że nie doszło do naruszenia art. 1 zdanie pierwsze Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, zgodnie z którym każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Postanowienia zaskarżonej uchwały nie ingerują w istotę prawa własności, nie prowadzą, bowiem do pozbawienia skarżącego przysługującego mu mienia. Wynikające z postanowień planu miejscowego ograniczenia, w zakresie możliwości zabudowy terenu, wynikają wyłącznie z konieczności uwzględnienia interesu publicznego.

Skarżący kasacyjnie, wskazując na naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a., próbuje podważyć dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, ocenę materiału dowodowego, co w świetle poczynionych wyżej uwag, nie może odnieść zamierzonego skutku.

Stosownie do treści art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Z przepisu tego wynika norma nakazująca wyprowadzanie oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w materiale aktowym (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09 - Lex nr 746707). Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały, na podstawie materiału dowodowego wynikającego w akt sprawy. Porównał tekst i mapy Studium z tekstem i mapą planu oraz wziął pod uwagę dokument, znajdujący się w aktach sprawy, tj. wrysowaną przez geodetę, działkę [...] na powiększonej do skali 1:2000 mapie studium oraz obszar terenów zieleni nieurządzonej na podstawie załącznika graficznego nr 2 do uchwały w sprawie miejscowego planu.

W konsekwencji nie jest zasadny zarzut skargi naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W sprawie nie doszło, bowiem do istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 07 w granicach administracyjnych miejscowości Pękowice.

Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zastosował, na podstawie art. 147 P.p.s.a, sankcji nieważności wobec uchwały Rady Gminy Zielonki z dnia 18 listopada 2005 r., nr XXXI/96/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Zielonki nr 07 w granicach administracyjnych miejscowości Pękowice.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.