Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 765/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Instytutu Pamięci Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie Małgorzata Stahl NSA Marek Stojanowski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2388/05 w sprawie ze skargi T. P. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2388/05, uchylił zaskarżone postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej Prezes IPN) z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu 12 lutego 2001 r. T. P. złożył w Oddziale Instytutu Pamięci Narodowej w Krakowie wniosek o udostępnienie dokumentów/zapytanie o status pokrzywdzonego. W dniu 31 października 2003 r. Naczelnik Oddziałowego Biura Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów w Krakowie wydał, na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej kpa), zaświadczenie stwierdzające, że T. P. nie jest pokrzywdzonym w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1060, ze zm. – dalej ustawa o IPN). W pismach z dnia 28 listopada 2003 r., 13 grudnia 2003 r. i 28 grudnia 2003 r. T. P. wyraził niezadowolenie z treści wydanego zaświadczenia. Pisma te zostały potraktowane jako wnioski o wydanie zaświadczenia o żądanej treści, tj. zaświadczenia stwierdzającego, że wnioskodawca jest osobą pokrzywdzoną w rozumieniu ustawy o IPN. Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2004 r. Naczelnik Oddziałowego Biura Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów w Krakowie, działający z upoważnienia Prezesa IPN, odmówił T. P. wydania zaświadczenia o treści zgodnej z jego wnioskiem. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] Prezes IPN, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz w związku z art. 30 ust. 1 i art. 6 ustawy o IPN, powyższe postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że przyznanie lub odmowa przyznania statusu pokrzywdzonego następuje w formie zaświadczenia. Wydając zaświadczenie organ nie przeprowadza postępowania administracyjnego, a jedynie potwierdza określone fakty lub stan prawny wynikający z prowadzonych przezeń ewidencji, rejestrów bądź innych baz danych. Archiwa IPN nie zawierają dokumentów potwierdzających oświadczenie wnioskodawcy, że latem 1953 r. był on przesłuchiwany w Wojewódzkim Urzędzie Bezpieczeństwa Publicznego w Krakowie. Odnaleziono natomiast dokumenty świadczące o tym, że w 1952 r. służby bezpieczeństwa zbierały informacje o T. P., a następnie w 1953 r. zwerbowały go jako tajnego współpracownika. Powyższe ustalenia uniemożliwiają nadanie mu statusu pokrzywdzonego.

Na powyższe postanowienie T. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stwierdzając, że dokumentacja zgromadzona w IPN zawiera fałszywe dane. Skarżący zaprzeczył, jakoby został zwerbowany jako tajny współpracownik służby bezpieczeństwa i podkreślił, że w 1953 r. był przesłuchiwany przez dobę w Urzędzie Bezpieczeństwa. Skoro zaś służby bezpieczeństwa zbierały o nim informacje w 1952 r., powinien zostać uznany za osobę pokrzywdzoną.

W odpowiedzi na skargę Prezes IPN wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnił, że w rozumieniu art. 6 ustawy o IPN pokrzywdzonym nie jest osoba, która po okresie zbierania o niej informacji przez służbę bezpieczeństwa została tajnym współpracownikiem tej służby. W związku z tym T. P. mógłby zostać uznany za pokrzywdzonego z uwagi na to, iż w 1952 r. służby bezpieczeństwa zbierały o nim informacje, gdyby nie fakt, iż następnie został zwerbowany jako tajny współpracownik, co wynika z dokumentów znajdujących się w IPN.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym wyrokiem z dnia 21 lutego 2006 r. uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 29 kwietnia 2004 r., uznając, że powyższe akty wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, że postępowanie z wniosku osoby, która ubiega się o stwierdzenie statusu osoby pokrzywdzonej w rozumieniu art. 6 ustawy o IPN, nie może być zakończone wydaniem zaświadczenia. Zaświadczenie potwierdza bowiem fakt ustalony, nie zaś wynik przeprowadzonego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Rozstrzygnięcie wniosku skarżącego w trybie postępowania uproszczonego godziło w konstytucyjne zasady i przyjęte w prawie europejskim standardy. T. P., wyłączony z udziału w postępowaniu, pozbawiony był możliwości przeprowadzenia przeciwdowodu, co naruszało m.in. jego prawo do obrony. Sąd wskazał, że art. 6 ustawy o IPN zawiera ustawową definicję pokrzywdzonego, stanowiąc, że jest nim osoba, o której organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny. Negatywną przesłanką uznania za osobę pokrzywdzoną jest fakt, że osoba, o której zbierano informacje, została następnie funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa. Badanie wystąpienia pozytywnej przesłanki uznania wnioskodawcy za pokrzywdzonego nie może zostać ograniczone wyłącznie do materiałów znajdujących się w zasobach IPN. Zgodnie

z art. 43 ustawy o IPN postępowanie w sprawach nieuregulowanych w ustawie prowadzi się według przepisów kpa, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa o IPN nie zawiera natomiast żadnych ograniczeń dowodowych wyłącznie do zasobów archiwalnych IPN. Również ustalenie wystąpienia przesłanki negatywnej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, z zapewnieniem czynnego udziału zainteresowanego. Z powyższego wynika, że zaistnienie przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie statusu pokrzywdzonego, wymaga rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej poprzez konkretyzację normy materialnoprawnej wynikającej z art. 6 ustawy o IPN. W tej sytuacji nieuprawnione było uznanie przez organ, że przyznanie statusu pokrzywdzonego winno odbywać się w trybie uproszczonym, regulującym wydawanie zaświadczeń. Jednocześnie Sąd uznał, że odmowa wydania zaświadczenia nie jest równoznaczna w skutkach z wydaniem decyzji o odmowie przyznania statusu pokrzywdzonego. Postępowanie zakończone postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia miało bowiem inny przedmiot niż postępowanie w przedmiocie wydania decyzji, a ponadto przeprowadzone zostało bez postępowania wyjaśniającego co do rzeczywistego spełnienia przesłanek wynikających z art. 6 ustawy o IPN. Uchylając wydane w sprawie postanowienia Sąd nałożył na organ administracji obowiązek uwzględnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wskazań wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt K 31/04, m.in. dotyczących zapewnienia skarżącemu dostępu do dokumentacji zgromadzonej na jego temat.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes IPN, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisów art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN, polegającą na przyjęciu, że przepisy te wymagają konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej,

2) naruszenie przepisów postępowania, przez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej ustawa P.p.s.a.), poprzez przyjęcie, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia,

jak i postanowienia je poprzedzającego, doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącego, nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, jakoby art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN wymagał konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Przepisy powołanej ustawy nie przewidują wydania decyzji w przedmiocie statusu pokrzywdzonego. W demokratycznym państwie prawa nie może ostać się domniemanie załatwiania spraw w drodze decyzji administracyjnej, skoro konkretyzacja prawa może nastąpić również poprzez czynność materialno-techniczną, poddaną kontroli sądów administracyjnych. Istotą decyzji administracyjnej jest przyznanie prawa lub nałożenie obowiązku. Na gruncie ustawy o IPN prawem takim była możliwość wglądu do dokumentów znajdujących się w zasobach IPN. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 2005 r. prawo to przysługuje jednak każdemu, niezależnie od tego, jaki status posiada. Wydawanie decyzji o uznaniu za osobę pokrzywdzoną jest zatem bezprzedmiotowe. Autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto, iż konkretyzacja art. 6 ustawy o IPN w drodze decyzji administracyjnej, wykracza poza przyznane IPN uprawnienia, wynikające z art. 1 tej ustawy, i czyni zeń organ lustracyjny. Kompetencji takiej nie można zaś domniemywać. Uznać zatem należy, że uzasadnione jest rozpatrywanie wniosków złożonych zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o IPN w trybie przepisów o wydawaniu zaświadczeń. Uproszczony charakter tego trybu sprawia, że postępowanie wyjaśniające sprowadza się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych dokumentów oraz ustalenia, że posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy. Wyjaśnić należy, że postępowanie to ogranicza się do zasobów archiwalnych IPN, bowiem w myśl art. 1 ustawy o IPN rola tego organu ograniczona jest do ewidencjonowania, gromadzenia, udostępniania, zarządzenia i korzystania z dokumentów (...). Możliwe jest natomiast ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenie ich dysponentów. W związku z tym prawa strony są w pełni respektowane.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w cyt. wyroku z dnia 26 października 2005 r. uznał, że odmowa przyznania statusu pokrzywdzonego, z powodów innych niż brak w zbiorach IPN odpowiednich dokumentów, wymaga zajęcia przez organ merytorycznego stanowiska w takiej formie, która jednoznacznie przesądzałaby o możliwości złożenia odwołania do sądu administracyjnego. Taka możliwość została zapewniona w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy P.p.s.a. Skarżący wskazał również, że ewentualne naruszenie prawa materialnego, polegające na wydaniu postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści w miejsce decyzji o odmowie nadania statusu pokrzywdzonego, nie miało wpływu na wynik sprawy. Wydanie decyzji w miejsce postanowienia nie będzie bowiem skutkowało uznaniem T. P. za osobę pokrzywdzoną. Brak przesłanki do uwzględnienia skargi T. P. prowadzić powinien zatem do jej oddalenia.

Po otrzymaniu zawiadomienia o rozprawie T. P. poinformował,

iż w oparciu o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 2005 r. IPN udostępnił mu żądane dokumenty znajdujące się w zasobach archiwalnych tego organu. Do dokumentów tych skarżący dołączył swoje wyjaśnienie. W tej sposób zrealizował cel swojego wniosku z 2000 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie przesłanki nieważności nie zachodzą, Sąd II instancji rozpoznał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została przede wszystkim na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN, polegającego na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż powołany przepis wymaga konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem organu, postępowanie wszczęte pytaniem strony, czy jest ona pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy o IPN, powinno toczyć się na podstawie przepisów dotyczących wydawania zaświadczeń i ograniczać się jedynie do zbadania posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych dokumentów. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o IPN zawiera definicję pokrzywdzonego, określając przesłanki pozytywne i negatywne uznania za osobę pokrzywdzoną. Definicja ta ma charakter obiektywny, status pokrzywdzonego nie został bowiem uzależniony jedynie od treści posiadanych przez IPN dokumentów lub ich braku. Złożone w trybie art. 30 § 2 ustawy o IPN zapytanie o to, czy dana osoba jest pokrzywdzonym, wszczyna zatem postępowanie administracyjne, które nie może zakończyć się wydaniem zaświadczenia. Zaświadczenie jest bowiem jedynie oświadczeniem wiedzy organu co do faktów ustalonych, wynikających wprost z prowadzonych przez niego ewidencji i rejestrów. Z art. 6 ust. 1 i 3 wynika natomiast, iż przyznanie statusu pokrzywdzonego wymaga poczynienia szerszych ustaleń i dokonania oceny ich wyników. Zasoby IPN nie zawierają bowiem danych stwierdzających wprost kto jest pokrzywdzonym, a jedynie informacje, które dopiero po zestawieniu z treścią przytoczonego przepisu pozwalają na ustalenie posiadania bądź nieposiadania takiego statusu. Czynność ustalenia ma zaś cechy rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Art. 43 ustawy o IPN przewiduje, iż postępowanie w sprawach w niej uregulowanych prowadzi się według przepisów kpa, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa o IPN nie przewidziała formy zaświadczenia dla przyznania statusu pokrzywdzonego. Zastosowanie ma zatem art. 104 § 1 kpa, stanowiący, iż organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04 (Lex nr 165713).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu autora skargi kasacyjnej, jakoby w demokratycznym państwie prawa nie należało domniemywać załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej, a dla zapewnienia pełnej realizacji praw strony wystarczyło załatwienie sprawy w formie pozwalającej na skierowanie skargi do sądu administracyjnego. Prawo do sądu jest jedną z podstawowych instytucji służących ochronie praw strony, należy jednak pamiętać, że sądy administracyjne mają tylko uprawnienia kasacyjne, zaś merytoryczne załatwienie sprawy odbywa się wyłącznie w postępowaniu administracyjnym. Zatem dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy kluczowe znaczenie ma przeprowadzenie postępowania administracyjnego zgodnie z procedurą ustanawiającą gwarancje ochrony konstytucyjnych praw jednostki m.in. prawa do obrony i do wysłuchania. Ochrony tej nie zapewnia w pełnym zakresie postępowanie uproszczone, właściwe do wydawania zaświadczeń. W tej sytuacji nie można przyjąć, iż tryb prowadzenia postępowania administracyjnego jest sprawą drugorzędną, nie mającą wpływu na wynik sprawy. Załatwienie sprawy w trybie postępowania uproszczonego de facto pozbawia stronę możliwości brania udziału w tym postępowaniu. Co więcej, samo postępowanie prowadzone jest w zawężonym zakresie i ogranicza się jedyne do faktów znanych organowi z urzędu, nie dając stronie możliwości udziału w postępowaniu wyjaśniającym. Z tego względu chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej, jakoby Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy P.p.s.a., błędnie przyjmując, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w trybie przewidzianym dla wydawania zaświadczeń stanowiło naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy.

Pełnomocnik organu podniósł, iż po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 2005 r. nie istnieje uprawnienie, którego przyznanie mogłoby stanowić przedmiot decyzji administracyjnej. Zgodnie z wcześniejszym stanem prawnym, pokrzywdzonemu przysługiwało prawo wglądu do dokumentów znajdujących się w zasobach IPN. Obecnie uprawnienie to przysługuje każdemu, niezależnie od posiadanego statusu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wydawanie decyzji administracyjnej dotyczącej statusu pokrzywdzonego jest zatem bezprzedmiotowe. Odnosząc się do przytoczonych argumentów wyjaśnić należy, iż sądy administracyjne badają zgodność z prawem działań administracji publicznej, biorąc pod uwagę stan prawny istniejący w dniu wydania zaskarżonego aktu lub zaistnienia bezczynności. W stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia ustawa o IPN przewidywała konkretne uprawnienia dla osób uznanych za osoby pokrzywdzone. Późniejsze zmiany ustawy, w tym likwidacja kategorii osób pokrzywdzonych oraz rozszerzenie uprawnień do wglądu w zasoby IPN, nie mają znaczenia dla oceny, czy wydając w dniu 29 kwietnia 2004 r. postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, utrzymanego w mocy postanowieniem z dnia [...], Prezes IPN naruszył prawo.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.