Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2798/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska,, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako k.p.a.) w związku z art. 9a oraz art. 112 ust. 4 art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm" dalej jako u.g.n.), po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza W. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu W. [...] z dnia [...] września 2012 r.. Decyzją tą orzeczono, o odmowie wywłaszczenia na rzecz Gminy W. nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (obręb W[...], gmina W., powiat w., województwo [...]), oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha.

W uzasadnieniu, przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy Wojewoda wskazał, że pismem z dnia [...] listopada 2011 r. Burmistrz W. wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Gminy W. w/w nieruchomości położonej w W. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż przedmiotowy grunt jest niezbędny dla realizacji celu publicznego polegającego na budowie ciągu pieszo-jezdnego, którego lokalizacja została określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta W. dla obszaru [...] i oznaczona symbolem 32.KDX. Zaznaczono również, iż aktualnie przedmiotowa nieruchomość użytkowana jest jako dojazd do sąsiadującej z nią posesji. Wnioskodawca podkreślił także, iż pomimo przeprowadzenia rokowań o nabycie przedmiotowego gruntu na podstawie umowy cywilnoprawnej przeprowadzonych z aktualnym właścicielem - Panią H. N. nie doszło do podpisania stosownego aktu notarialnego.

Decyzją [...] z dnia [...] września 2012 r. Starosta W. orzekł o odmowie wywłaszczenia na rzecz Gminy W. wskazanej powyżej nieruchomości.

Od rozstrzygnięcia organu I-szej instancji datowanym na dzień [...] września 2012 r. pismem odwołanie wniósł Burmistrz W. Prezentata umieszczona na odwołaniu wskazuje, iż wpłynęło ono do kancelarii Starostwa Powiatowego w W. w tym samym dniu. Ustalenie powyższego faktu jest wystarczające dla przyjęcia, iż odwołanie od datowanej na [...] września 2012 r., a doręczonej skarżącemu w dniu [...] września 2012 r. decyzji Starosty W. zostało wniesione z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a.

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty Powiatu W. [...] z dnia [...] września 2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I-szej instancji. Na rozstrzygnięcie organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. N.

Wyrokiem z dnia 18 maja 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 290/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu. Przywoływany wyrok jest prawomocny od dnia 21 lipca 2015 r.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Uszczegółowienie tej konstytucyjnej zasady stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.).

Na gruncie przepisów ustawy wywłaszczeniowej przez wywłaszczenie nieruchomości należy rozumieć pozbawienie albo ograniczenie w drodze decyzji,, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 122 ust. 2 u.g.n.). Dokonanie wywłaszczenia nie jest zależne od wyrażenia w tym względzie jakiejkolwiek woli przez podmiot, który ma być wywłaszczony z praw rzeczowych przysługujących mu do określonej nieruchomości. Nie ma więc znaczenia brak zgody tego podmiotu na dokonanie wywłaszczenia - przeciwnie ów brak zgody przejawiający się w odmowie zawarcia stosownej umowy przeniesienia praw do nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego (lub ich wygaśnięcia) skutkuje możliwością pozbawienia go praw do nieruchomości w drodze wywłaszczenia.

Zgodnie z brzmieniem art. 112 ust. 1 u.g.n. przepisy o wywłaszczeniu znajdują zastosowanie jedynie wobec nieruchomości przeznaczonych na cele publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w odniesieniu do nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego: Wywłaszczenie stanowi zatem instrument prawny pozyskania przede wszystkim prawa własności nieruchomości dla zrealizowania na tej nieruchomości inwestycji służącej osiągnięciu celu publicznego. Jednocześnie stanowi prawną formę pozyskania praw do nieruchomości dla zrealizowania zamierzenia inwestycyjnego wynikającego z dokumentów planistycznych.

Jednocześnie w art. 112 ust. 3 u.g.n. ustawodawca zastrzegł, iż wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli celę publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Z powyższego wynika, iż wywłaszczenie winno być traktowane jako ostatnia w kolejności, skuteczna metoda pozyskania tytułu prawnego do nieruchomości celem zrealizowania na niej celu publicznego. Ustawodawca w sposób jednoznaczny ustanowił prymat cywilnoprawnych form obrotu nieruchomościami. Przymusowe odjęcie praw do nieruchomości traktować należy zatem jako ostateczność, a instytucję wywłaszczenia jako subsydiarną względem nabycia na drodze dobrowolnej umowy.

Zgodnie z art. 113 ust. 1 u.g.n. nieruchomość może być wywłaszczona jedynie na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Treść art. 115 ust. 1 przesądza, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz jednostki samorządu terytorialnego następuje jedynie na wniosek jej organu wykonawczego. W art. 116 ust. 1 ustawodawca w sposób precyzyjny określił minimalną treść wniosku O wywłaszczenie, natomiast w art. 116 ust. 2 zawarł wyliczenie załączników, jakie obligatoryjnie należy dołączyć do wniosku o wywłaszczenie. Taka konstrukcja, narzucona przez ustawodawcę przepisami aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, powoduje, iż organ administracji publicznej rozpatrujący wniosek wywłaszczeniowy zobligowany jest przede wszystkim do oceny materiału dowodowego załączonego do wniosku o wywłaszczenie. W razie stwierdzenia niekompletności wniosku starosta wzywa wnioskodawcę (jednostkę samorządu terytorialnego) do ich usunięcia w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia (zob. E. Mzyk w': G. Bieniek, S. Kalus, Z.Marmaj, E. Mzyk - Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz., Warszawa 2005 str. 406 oraz E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 116 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opubl. LEX2011).

W niniejszej sprawie jak ustalono, występujący z wnioskiem wywłaszczeniowym podmiot pozbawiony był możliwości nabycia przedmiotowego gruntu na drodze umowy cywilnoprawnej. Właścicielka przewidzianej pod realizację ciągu pieszo-jezdnego nieruchomości, Pani H. N., jednoznacznie odmówiła bowiem zawarcia umowy sprzedaży z gminą W. Przyczyną odmowy nie był przy tym brak konsensusu odnośnie wartości przedmiotowego gruntu, lecz kontestowanie przez Panią H. N. istnienia celu publicznego Uzasadniającego nabycie przez gminę W. tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu.

Jednocześnie organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie można kwestionować planistycznego przeznaczenia przedmiotowego gruntu pod realizację ciągu pieszo-jezdnego. Powyższą kwestię przesądza załączony do wniosku Burmistrza W. wypis i wyrys z obowiązującego w chwili wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta W. dla obszaru [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia [...] września 2010 r. (opubl. w Dz. Urz. Woj, [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. po poz. [...]). Nie ulega bowiem wątpliwości, iż grunt oznaczony jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] w całości położony jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem 32.KDX. Analizując postanowienia planu miejscowego należy zwrócić uwagę na zapisy zawarte w § 4 planu (rozdział I, "Ustalenia ogólne"). Zgodnie z § 4 ust. 2 planu miejscowego na gruncie jego postanowień przez pojęcie "teren" należy rozumieć teren wydzielony liniami rozgraniczającymi o jednakowych zasadach zagospodarowania, przeznaczony pod określoną grupę funkcji według klasyfikacji, o której mowa w ust. 5 pkt 1 do 8. Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wypisem z planu miejscowego dla działek ewidencyjnych nr [...] zostały one zaliczone do terenów oznaczonych symbolem KDX. W celu ustalenia znaczenia tego symbolu należy odwołać się do § 4 ust. 5 pkt 8 planu miejscowego zgodnie, z którym tereny komunikacji to tereny z dopuszczeniem lokalizacji jezdni, ścieżek rowerowych, chodników, przyulicznych pasów postojowych, zatok parkingowych dla samochodów, zatok przystankowych dla pojazdów komunikacji zbiorowej i taksówek, wiat przystankowych, zieleni przyulicznej i izolacyjnej, sieci i urządzeń technicznego uzbrojenia terenu, urządzeń organizacji ruchu, oświetlenia ulic, elementów wyposażenia ulic i urządzenia przestrzeni publicznych, które oznaczono symbolami:

KDL - publiczne ulice lokalne,

KDD - publiczne ulice dojazdowe,

KDW - drogi wewnętrzne,

K.DX - ciągi pieszo-jezdne i ciągi piesze.

W piśmie z dnia 5 czerwca 2012 r. (znak: [...]) Burmistrz W. wyjaśnił, iż ciąg pieszo-jezdny oznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta W. dla obszaru [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia [...] września 2010 r. symbolem 32.KDX leży w ciągu ulic [...], oznaczonych w planie symbolami 9.KDL oraz 7.KDD i stanowi powiązanie z ulicą [...]. W związku z powyższym, w ocenie Wnioskodawcy, należy uznać go jako ulicę leżącą w ciągu w/w. dróg, bowiem zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ulice leżące w ciągu dróg publicznych należą do tej samej kategorii co te drogi.

W ocenie Starosty W. przywołane powyżej zapisy planu miejscowego, poparte wyjaśnieniami Burmistrz W., nie pozwalają jednakże na przyjęcie założenia, iż grunt oznaczony jako działki ewidencyjne oznaczone jako nr [...] przeznaczony został pod realizację celu publicznego. W jego ocenie projektowany ciąg pieszo jezdny o szerokości 6 m oznaczony symbolem KDX nie może zostać klasyfikowany w normatywnym ujęciu jako droga publiczna, co uzasadnia wydanie decyzji o odmowie wywłaszczenia.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Nie ulega zatem wątpliwości, iż Starosta Powiatu W. był związany zarówno oceną prawną, jak i wytycznymi zawartymi w zapadłym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2009 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 255/09) w szczególności wobec faktu, iż od dnia jego wydania do dnia wydania zaskarżonej decyzji przez organ I-szej instancji nie doszło do istotnej zmiany stanu prawnego.

Z uwagi na powyższe organ odwoławczy wskazał, że orzekając w przedmiotowej sprawie związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 290/15), którego odpis znajduje się w aktach przedmiotowej sprawy.

W uzasadnieniu przywoływanego wyroku, w części zawierającej ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania Sąd zaznaczył, że "Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) drogi publiczne ze względów funkcjonalno- technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Stosownie do § 4 ust. 1 w zawiązku z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujące klasy dróg publicznych oznaczone stosownym symbolem: autostrady (A), ekspresowe (S), główne ruchu przyspieszonego (GP), Główne (G), zbiorcze (2), lokalne (L), dojazdowe (D). Drogi zaliczone do jednej .z kategorii, w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające określonym klasom dróg publicznych, odpowiednio w sposób określony z § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia (drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne. W świetle powołanych powyżej przepisów projektowany, o szerokości 6 m, ciąg pieszo - jezdny oznaczony symbolem KDX na działkach H. N. nie jest klasyfikowany w normatywnym ujęciu jako droga publiczna, dlatego uznanie projektowanego ciągu pieszo-jezdnego za mający stanowić cel publiczny jako droga publiczna nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa.". W ocenie Sądu powyższa inwestycja nie może być objęta mianem celu publicznego. Ciąg pieszo-jezdny nie ma charakteru drogi publicznej, można go zaklasyfikować jedynie do dróg wewnętrznych (m.in. wyrok NSA II OSK 122/09). Skoro projektowany ciąg pieszo - jezdny nie mieści się w katalogu celów publicznych zawartym w art. 6 u.g.n. wydanie decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania byłoby niedopuszczalne.

Z uwagi na powyższe organ wskazał, że zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i orzekł o utrzymaniu mocy decyzji organu I-szej instancji.

Skargę na decyzję Wojewody [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Gmina W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) poprzez przyjęcie, że projektowana ulica na działkach H. N. oznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem KDX nie spełnia definicji celu publicznego, - art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że nieruchomość stanowiąca własność Pani H. N. nie może być wywłaszczona z uwagi na niespełnienie przesłanki celu publicznego.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] Nr [...] znak sprawy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu W. Nr [...] z dnia [...] września 2012 r.

W uzasadnieniu wskazano, że podstawą powyższych rozstrzygnięć było przyjęcie, że nieruchomość stanowiąca własność Pani H. N., o której wywłaszczenie wystąpił Burmistrz Gminy W. nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na brak przesłanki celu publicznego.

Wojewoda [...] uznał, że projektowany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta W. dla obszaru [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia [...] września 2010 r. ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem 32.KDX nie może być klasyfikowany w normatywnym ujęciu jako droga publiczna, co uzasadnia wydanie decyzji o odmowie wywłaszczenia.

Zgodnie z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Burmistrz W. prowadził rokowania z właścicielem nieruchomości Panią H. N. w sprawie nabycia działek o nr ewidencyjnych [...], ale nie doszło do zawarcia umowy przenoszącej własność przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy W. W związku z czym konieczne stało się wystąpienie przez Burmistrza W. do Starosty Powiatu W. o wszczęcie postępowania w przedmiocie wywłaszczenia tej nieruchomości. Jako przesłankę orzeczenia o wywłaszczeniu Burmistrz W. wskazał cel publiczny wymieniony w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Burmistrz uzasadnił, że przedmiotowy grunt jest niezbędny do budowy ciągu pieszo-jezdnego, którego lokalizacja określona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym w rozumieniu ustawy jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji.

Podkreślono, że do zadań własnych gminy zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2016 r. poz. 446 ) należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Ponadto zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami (pkt 1), gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (pkt 2).

Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778) również kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a więc przeznaczenie terenu pod szlak komunikacyjny mieści się w pojęciu władztwa planistycznego gminy.

Plan miejscowy ustala przeznaczenie terenu i jako taki może przesądzać również o ograniczeniach prawa własności. Ustalenie przeznaczenia terenu pod określone funkcje pozostaje we właściwości organów gminy.

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta W. dla obszaru [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia [...] września 2010 r. przedmiotowa nieruchomość została oznaczona jako ciąg pieszo-jezdny wchodzący w skład "terenów komunikacji" z dopuszczeniem lokalizacji jezdni, ścieżek rowerowych, chodników, przyulicznych pasów postojowych, zatok parkingowych dla samochodów, zatok przystankowych dla pojazdów komunikacji zbiorowej i taksówek, wiat przystankowych, zieleni przyulicznej i izolacyjnej, sieci i urządzeń technicznego uzbrojenia terenu, urządzeń organizacji ruchu, oświetlenia ulic, elementów wyposażenia ulic i urządzania przestrzeni publicznych. Wielokierunkowość przeznaczenia tego terenu w ramach układu komunikacyjnego zaprzecza twierdzeniu Pani H. N., jakoby wywłaszczona nieruchomość miała służyć jedynie jej sąsiadom.

W planie miejscowym starano się uwzględnić całokształt istniejącego układu drogowo-ulicznego poprzez uwzględnienie w ustaleniach planu w jak największym zakresie istniejącej siatki dróg. W konsekwencji dla dróg, które nie spełniają przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi (zarówno drogi publiczne, jak i drogi wewnętrzne), ze względu na niewielkie szerokości oraz położenie w zbytnim przybliżeniu do istniejących obiektów budowlanych, a które mają być wykorzystywane nie tylko przez pojedynczych użytkowników, ustalono przeznaczenie niektórych terenów pod ciągi pieszo-jezdne. Tereny wydzielonych ciągów pieszo-jezdnych wchodzą w skład istniejącego i planowanego układu drogowo-ulicznego.

Ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem 32.KDX leży w ciągu ulic [...] oznaczonych na planie symbolami 9.KDL oraz 7.KDD i stanowi powiązanie z ulicą [...].

Sposób zaprojektowania ciągu pieszo-jezdnego o symbolu 32.KDX stanowi racjonalne rozwiązanie zapewniające prawidłową obsługę komunikacyjną terenu. Projektowana ulica mieści się w ciągu ulicy zaliczonej do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, co stanowi podstawę do uznania tego odcinka drogi za drogę tej samej kategorii, w której ciągu znajduje się projektowana droga.

Nieruchomość Pana M. S. położona jest zarówno wzdłuż ciągu pieszo-jezdnego i ulicy [...]. Organy obu instancji w ocenie skarżącej pominęły tę okoliczność, a jest ona niezwykle istotna, gdyż decyduje o zaliczeniu projektowanej ulicy (ciągu komunikacyjnego) do dróg publicznych.

Pominięty został także argument oparty o art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440), określający w ust. 1 kategorie dróg publicznych ze względu na funkcje w sieci drogowej oraz stanowiący w ust. 2, że ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi, a zatem również mają kategorię dróg publicznych, co oznacza, że wywłaszczenie gruntów pod te drogi wypełnia definicję celu publicznego. Wyznaczenie w planie ciągu pieszo- jezdnego na terenie obejmującym działkę Pani H. N. jest uzasadnione potrzebami właścicieli okolicznych nieruchomości, co potwierdza m.in. znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Sądu Rejonowego w W. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] lipca 2007 r. sygn. akt [...], które ustanawia na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości położonej w W. o nr ewid. [...] służebność drogi koniecznej na nieruchomości stanowiącej własność Pani H. N. oznaczonej jako działka nr [...].

Powyższe w ocenie strony wskazuje, że na przedmiotowym terenie istnieje potrzeba zapewnienia dojazdu do działek sąsiednich względem nieruchomości Pani H. N. Droga ta, według ustaleń planistycznych ma być drogą ogólnodostępną, z której będzie korzystać nieoznaczona liczba uczestników.

Zdaniem skarżącej należy uwzględnić orzecznictwo wspólnotowe, które wskazuje, że dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości kluczowe znaczenie mają zasady jej użytkowania i dostępność, a nie administracyjna klasyfikacja. Zatem mając na uwadze połączenie ciągu pieszo-jezdnego z siecią dróg publicznych należałoby uznać, że w odniesieniu do tego ciągu w istocie spełnia on funkcje drogi publicznej w rozumieniu art.2 ustawy o drogach publicznych (Orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (ETPC) z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce skarga nr 22531/05).

Zasadne jest też wskazanie, że działki nr [...] powstały z podziału działki nr [...]. Pierwotny podział działki był zatwierdzony z urzędu decyzją Burmistrza Gminy W. z dnia [...] listopada 1999 r., w trybie art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (podział z urzędu niezbędny do realizacji celów publicznych), którą to decyzją działka nr [...] została przeznaczona pod ciąg pieszo-jezdny. Naczelny Sąd Administracyjny Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2001 r. sygn. akt I SA 189/2000 oddalił skargę H. N. stwierdzając, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa i uznając, że podział działki w świetle przepisu art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zgodny z prawem.

W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja Wojewody [...] zapadła zatem na tle analogicznego stanu faktycznego, a mimo to zawiera odmienne rozstrzygnięcie, w zakresie zdefiniowania celu publicznego, kwestionujące dotychczasowe czynności Gminy zmierzające do realizacji zaplanowanego układu komunikacyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i uznając, że w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Wojewody [...] orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Powiatu W. [...] z dnia [...] września 2012 r.. Decyzją tą orzeczono na podstawie art. 6 pkt 1 i 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o odmowie wywłaszczenia na rzecz Gminy W. nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (obręb [...], gmina W., powiat w., województwo [...]), oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy przede wszystkim wskazać, że decyzja Wojewody [...] wydana została na skutek uchylenia wcześniejszego rozstrzygnięcia tegoż organu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 18 maja 2015r. Sygn. akt IV SA/Wa 290/15.

Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowaniu było przedmiotem zaskarżenia. Ponadto w art. 170 p.p.s.a wskazano, że orzeczenie to ma moc wiążącą zarówno dla stron, jak i orzekającego obecnie sądu. Powyższe ma zaś w ocenie Sądu istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Wskazać bowiem należy, że w w/w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w świetle art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz § 4 ust. 1 w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U Nr 43, poz.430) będący przedmiotem niniejszego postępowania projektowany, ciąg pieszo-jezdny o szerokości 6 m oznaczony w planie symbolem KDK nie jest klasyfikowany w normatywnym ujęciu jako droga publiczna, dlatego zdaniem Sądu uznanie go za mający stanowić cel-publiczny (w rozumieniu art. 6 pkt. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997r. jako droga publiczna nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Z przytoczonej przez Kolegium na stronie 6 decyzji, części uzasadnienia wyroku w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynika zatem, iż przedmiotem rozważań WSA zawartych w w/w wyroku były kwestie dotyczące uznania bądź nie za cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, planowanego (zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta W. dla obszaru [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia [...] września 2010r.,) ciągu pieszo-jezdnego znajdującego się na nieruchomości, której wywłaszczenia domaga się skarżąca.

Tym samym w ocenie Sądu słusznie Wojewoda uznał, że w przedmiotowym wyroku Wojewódzki Sąd Administarcyjny przesądził, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy nie mamy do czynienia z celem publicznym o którym mowa w art. 6 pkt. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że wbrew zarzutom skargi w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 112 w/w ustawy zgodnie z którym przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1b, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ust. 1). Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (ust. 2). Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (ust. 3).

Podkreślenia wymaga także, że w toku postępowania przed Wojewodą nie pojawiły się żadne nowe dowody, które mogłyby mieć wpływ na w/w rozstrzygnięcie Sądu. Podnoszony zatem w skardze zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 6 pkt. 1 i art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie został przez Sąd uwzględniony. Wskazać bowiem należy, iż nie tylko organ ale także strona skarżąca i orzekający obecnie Sąd związany jest prawomocnym orzeczeniem WSA z dnia 18 maja 2015r. wydanym w niniejszej sprawie, tym samym kwestia, zaprezentowania przez WSA odmiennego stanowiska w przedmiotowym zakresie w wyrokach, które zapadły w odniesieniu do innych decyzji nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.