Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 509/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Izabella Kulig -Maciszewska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Banku Polskiego w Warszawie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II SAB/Wa 171/08 w sprawie ze skargi Prezesa Narodowego Banku Polskiego w Warszawie na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanowił: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Wa 171/08 odrzucił skargę Prezesa Narodowego Banku Polskiego w Warszawie na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Prezes Narodowego Banku Polskiego, w piśmie z dnia 18 sierpnia 2008 r., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), zwrócił się do Ministra Finansów o udostępnienie informacji publicznej poprzez "przedstawienie kryteriów oceny, jakie zastosował Minister Finansów w swoim stanowisku, zaprezentowanym podczas 20 posiedzenia Sejmu RP w dniu 24 lipca 2008 r., w którym stwierdził, że przed cyt.: "(...) nastaniem nowego rządu (...)" wyższe stopy procentowe były cyt.: "(...) pod wpływem rządu (...)" z uwagi na istnienie "osobistych stosunków" rządu " z Prezesem".

Wnioskujący wskazał, że udostępnienie informacji powinno nastąpić w formie pisemnej i zostać przesłane na wskazany w piśmie adres.

Ponadto Prezes NBP zażądał przekazania kopii dokumentów urzędowych, w szczególności przygotowanych w Ministerstwie Finansów analiz, istniejącego przed "nastaniem nowego rządu" stanu prawnego i faktycznego, które stanowiły podstawę do zajęcia przez Ministra Finansów stanowiska o pozostawaniu wyższych stóp procentowych "pod wpływem rządu" z uwagi na istnienie "osobistych stosunków z Prezesem", przedstawionego podczas 20. posiedzenia Sejmu RP w dniu 24 lipca 2008 r.

Minister Finansów, w piśmie z dnia 27 sierpnia 2008 r., będącym odpowiedzią na powyższy wniosek, wyjaśnił, że jest on analogiczny w treści do pisma z dnia 29 lipca 2008 r., na które udzielono już odpowiedzi pismem z dnia 7 sierpnia 2008 r. Ponadto organ podał, że brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądane wcześniej jak i obecnie informacje nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu powołanej ustawy.

W dniu 20 września 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga Prezesa Narodowego Banku Polskiego na bezczynność Ministra Finansów w sprawie nieudzielenia informacji publicznej, w zakresie wskazanym w piśmie z dnia 18 sierpnia 2008 r. Skarżący wniósł o zobowiązane Ministra Finansów do udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie w terminie 14 dni.

W uzasadnieniu skargi, Prezes Narodowego Banku Polskiego stwierdził m.in., że żądane informacje i dokumenty stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jego zdaniem, występując o udzielenie informacji, realizuje on prawo do informacji publicznej, które zostało sformułowane w art. 2 ust. 1 i art. 3 pkt 1 i 2 powołanej ustawy. Zdaniem skarżącego, udzielona przez Ministra Finansów odpowiedź nie stanowi odpowiedzi na jego wniosek. Skoro więc Minister Finansów nie podjął, w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stosownych czynności, to skarga na bezczynność jest uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę, Minister Finansów wniósł :

1) o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej, gdyż skarżący, pomimo istnienia takiego obowiązku, nie wystąpił do Ministra Finansów z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa lub

2) o oddalenie skargi, w przypadku nieuwzględnienia wniosku z pkt 1, gdyż brak jest podstaw prawnych, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi z przyczyn merytorycznych, co zostało uzasadnione w piśmie z dnia 27 sierpnia 2008 r.

Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji podniósł, iż, sam fakt posiadania osobowości prawnej nie przesądza o tym, że podmiot, który ją posiada, może zostać zaliczony do grupy podmiotów uprawnionych do żądania udostępnienia informacji publicznej od władzy publicznej oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne.

Narodowy Bank Polski, jako osoba prawna, reprezentowana na zewnątrz przez Prezesa NBP, nie jest w opinii Sądu pierwszej instancji "każdym" w rozumieniu art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że Minister Finansów jest organem mieszczącym się w pojęciu władzy publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w pojęciu tym mieści się również NBP. Oznacza to więc, że są to podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, ale nie w relacjach wzajemnych. Dostęp, czy też przekazywanie pomiędzy nimi, posiadanych informacji publicznych, następuje na podstawie odrębnych przepisów, a w szczególności tych, które dotyczą realizacji przypisanych im zadań określonych w ustawach i aktach wykonawczych. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że żądanie przez NBP, reprezentowany przez Prezesa NBP, od Ministra Finansów udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest nieuprawnione, gdyż ustawa ta nie ma w sprawie zastosowania.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zbadał także zdolność sądową Prezesa NBP, o której mowa w art. 25 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) i uznał, że w rozpoznawanej sprawie Prezes NBP nie mógł występować jako organ wewnętrzny NBP, a jedynie jako podmiot reprezentujący osobę prawną, którą jest NBP. Prezes NBP jako organ wewnętrzny NBP nie posiada bowiem zdolności sądowej.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Prezes Narodowego Banku Polskiego zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 12 poz. 1198 z późn. zm.), polegającą na mylnym określeniu kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania dostępu do informacji publicznej i wyłączeniu NBP, jako podmiotu mogącego wystąpić z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej do Ministra Finansów

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na bezpodstawnym odrzuceniu skargi Prezesa NBP na bezczynność Ministra Finansów w sprawie udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej na skutek błędnego ustalenia, że skarga jest niedopuszczalna ze względu na brak zastosowania do wniosku Prezesa NBP art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) i tym samym przyjęcia braku obowiązku udzielenia przez Ministra Finansów informacji publicznej oraz przyjęcie, że umiejscowienie NBP w kręgu podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji w trybie 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyklucza możliwość uzyskania przez NBP informacji o działalności innych organów władzy publicznej,

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postępowania

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca wskazała, iż przepis art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje podmioty uprawnione do uzyskania dostępu do informacji publicznej, co wraz ze wskazaniem podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia w art. 4 tej ustawy określa zakres podmiotowy ustawy. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje, zgodnie z art. 2 ust. 1 "każdemu". Ze względu na sformułowanie art. 2 ust. 1 in principio oraz na fakt, iż w art. 2 ust. 2 posłużono się pojęciem "osoby wykonującej prawo do informacji publicznej", należy w ocenie skarżącego przyjąć, że ustawa przyznaje prawo do informacji publicznej zarówno osobom fizycznym, jak i osobom prawnym. W przypadku jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej prawo do informacji publicznej mogą realizować wspólnie bądź osobno ich członkowie.

Skarżący podniósł, że zarówno w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i doktrynie znajduje potwierdzenie pogląd, zgodnie z którym regulacja art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie pozostaje w sprzeczności z postanowieniem art. 61 Konstytucji RP, zawężającym krąg osób, którym przysługuje prawo do informacji, do obywateli RP. Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi bowiem rozszerzenie zakresu podmiotowego prawa do informacji, co w kontekście charakteru tego prawa, jego łączenia oraz regulacji międzynarodowych i wspólnotowych należy uznać za dopuszczalne. Za takim rozumieniem przemawia rekomendacja Komitetu Rady Ministrów Rady Europy z dnia 25 listopada 1981 r. R81/19, czy art. 255 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską wprowadzonego Traktatem Amsterdamskim z dnia 2 października 1997 r. (wyrok z dnia 11 lutego 2004 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie, sygn. akt II SAB 391/03; także Komentarz do art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Michał Kłaczyński, Sergiusz Szuster, LEX/E1 2003).

Skarżący wskazał, że ograniczenie prawa dostępu do urzędowych dokumentów i zbiorów danych wynikające z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP może określić ustawa. W ocenie skarżącego ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ogranicza tego prawa, tylko je potwierdza.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy skarżący podkreślił, że Sąd I instancji odrzucając skargę na postawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. błędnie ustalił, że NBP nie przysługuje mu skarga na bezczynność Ministra Finansów w zakresie obowiązku udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji oparł swoje stanowisko na stwierdzeniu, że NBP mimo, iż posiada osobowość prawną, nie należy do kręgu podmiotów, których dotyczy art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz, że fakt posiadania osobowości prawnej nie przesądza, że do przedmiotowego kręgu się zalicza i tym samym, że może żądać udzielenia informacji. Skarżący wskazał, iż dla Sądu I instancji pozostał poza rozstrzygnięciem fakt, że zakres żądanej informacji wykraczał poza ramy współpracy pomiędzy bankiem centralnym a organami władzy publicznej, określony w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim. Sąd I instancji nie wskazał ponadto przepisów prawa materialnego obligujących Ministra Finansów do udzielania NBP informacji na "każdy" temat. Przepisy prawa materialnego regulujące działalność NBP wskazują ściśle określone sytuacje, w których naczelne organy państwa udzielają informacji na żądanie NBP (art. 23 ust. 2 ustawy o Narodowym Banku Polskim). Natomiast wniosek Prezesa NBP z 29 lipca 2008 r. dotyczył informacji związanej z wystąpieniem Ministra Finansów na forum Sejmu zawierającym ocenę działania organów NBP. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji, iż odrzucając skargę na bezczynność naruszył przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i przyjęcie, że NBP nie ma prawa do uzyskania od organu władzy informacji publicznej w zakresie innym niż to wynika z przepisów regulujących wzajemne obowiązki informacyjne tych podmiotów (art. 23 ustawy o NBP) i tym samym nie może skutecznie zaskarżyć bezczynności organu władzy, który nie udzielił mu odpowiedzi.

Odnosząc się do naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a., zdaniem skarżącego uzasadnienie do postanowienia nie spełnia wymogów wskazanych w art. 141 § 4, a zwłaszcza wymagań odnoszących się do podania wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Skarżący podniósł, iż w uzasadnieniu do postanowienia Sąd I instancji nie wskazał na podstawie jakich "odrębnych przepisów, a w szczególności tych, które dotyczą realizacji przypisanych im (Ministrowi Finansów i NBP) zadań określonych w ustawach i aktach wykonawczych" następuje wzajemne przekazywanie informacji czy też dostęp do nich.

Ponadto w ocenie skarżącego Sąd I instancji nie dokonał ustaleń czy informacja o jaką wystąpiło NBP mieści się w zakresie zadań określonych przez przepisy ustaw i aktów wykonawczych regulujących zakres działania organów władzy i NBP. Skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji, iż sporządzone uzasadnienie nie zawiera wskazania argumentów prawnych, które przesądziły o uznaniu, że NBP "nie jest każdym w rozumieniu art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej" w sytuacji, w której zakres żądanej informacji nie dotyczy ustawowo określonej współpracy pomiędzy skarżącym, a Ministrem Finansów. Sąd I instancji zdaniem skarżącego nie wskazał również uzasadnienia prawnego dla twierdzenia, że Minister Finansów i Narodowy Bank Polski są podmiotami obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, "ale nie w relacjach wzajemnych". Sąd I instancji nie dokonał również analizy prawnej, z której wynikałoby, że art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyklucza możliwości udzielania sobie przez podmioty wskazane w tym przepisie, ale niezależne od siebie hierarchicznie i organizacyjnie, dostępu do informacji publicznej, jeżeli udostępnienie takich wiadomości nie wynika z innego ustawowego obowiązku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W europejskiej koncepcji prawa do informacji publicznej podmiotowe prawo do informacji wynika z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, która obowiązuje w Polsce od 19 stycznia 1993 r. oraz art. 10 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r.

Artykuł 10 Konwencji zwanej dalej konwencją europejską zapewnia wolność każdego do otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe (art. 10 ust. 1). Korzystanie z tej wolności może podlegać wymaganiom i ograniczeniom wskazanym w art. 10 ust. 2 konwencji europejskiej. Art. 19 ust. 2 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych formułuje prawo do informacji jako prawo każdego do swobodnego wyrażania poglądów, które obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe. Obydwa akty prawne wyposażają każdego w prawo do wolności informacji. Treść art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej ustawą) odpowiada tym zapisom i poszerza krąg uprawnionych podmiotów wskazanych w art. 61 Konstytucji. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pojęcie "każdego" oznacza zarówno osoby fizyczne, osoby prawne jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej (por wyrok WSA w Warszawie z 11 lutego 2004 r. sygn. akt II SAB 391/03). Wskazany wyżej przepis art. 2 ust 1 ustawy określa zasadę co do kręgu osób uprawnionych do uzyskania informacji publicznej, wobec czego ograniczenia w tym zakresie powinny mieć charakter wyjątku, a wyjątek ten powinien być wskazany w akcie prawnym o randze ustawy.

Narodowy Bank Polski, w imieniu którego działa jego Prezes nie został wyłączony żadnym aktem prawnym jako podmiot, do którego mogą znaleźć zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji wywodzi nawet, że zarówno Minister Finansów jak i Prezes NBP są podmiotami zobowiązanymi do udzielania informacji publicznych wskazanymi w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie dotyczy jednak wzajemnych relacji obydwu podmiotów, bowiem przekazywanie informacji w tego rodzaju relacjach następuje na podstawie odrębnych przepisów, które dotyczą realizacji przypisanych im zadań. Sąd nie wskazuje przy tym przepisów odrębnych, które ograniczałyby prawo Prezesa NBP jako organu Narodowego Banku Polskiego do występowania z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Art. 1 ust. 2 ustawy stanowi, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że ustawę o dostępie stosuje się zawsze wtedy, kiedy przepisy innych ustaw nie określają odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji publicznej. Przepisy ustawy z 6 września 2001 r. mają bowiem walor norm ogólnych i tylko przepisy o charakterze lex specialis mogą wyłączyć ich stosowanie.

W omawianej sprawie normy takie w zakresie relacji między NBP a władzami państwowymi zawiera ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz.U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.). Art. 23 ust. 2, 2a określają obowiązek wskazanych w tych przepisach podmiotów (m.in. ministra finansów) przekazywania na żądanie NBP określonego rodzaju informacji niezbędnych do wykonywania zadań nałożonych na ten bank. Przekazywanie zatem informacji wskazanych w tych przepisach powinno odbywać się w trybie określonym w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2b ustawy o NBP oraz zgodnie z zasadami wskazanymi w uchwale Zarządu NBP podjętej w oparciu o przepis art. 23 ust. 4 ww. ustawy. Wskazane przepisy nie wyłączają jednak stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, w której, jak w rozpoznawanej sprawie, nie chodzi o informacje wymienione w art. 23 ustawy o NBP. Wszystko to prowadzi do wniosku, iż Narodowy Bank Polski, mimo że jest podmiotem wskazanym w art. 227 Konstytucji RP nie jest organem władzy publicznej, ale bankiem centralnym państwa, któremu przysługuje wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej. Zakres działania NBP, jego organów, a także zakres współpracy pomiędzy NBP, a innymi organami władzy publicznej jest ściśle określony przepisami rangi ustawowej. W związku z tym fakt, że NBP jako osoba prawna działa na szczególnych warunkach – nie wyklucza możliwości uzyskania przez NBP informacji o działaniu organów władzy publicznej w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wynika z zakresu współdziałania NBP, jako banku centralnego z organami władzy publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się z autorem skargi kasacyjnej, co do tego, że pogląd, iż Prezes NBP nie jest "każdym" w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest całkowicie nieuzasadniony. Tym samym za usprawiedliwione uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, oraz art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd dokonując niewłaściwej wykładni art. 2 ust. 1 ww. ustawy błędnie zastosował przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., pomimo iż brak było podstaw do jego stosowania. Sąd I instancji rozpoznając sprawę merytorycznie będzie jednak musiał odpowiedzieć na pytanie czy żądana informacja jest informacją publiczną a tym samym czy skarga na bezczynność Ministra Finansów jest uzasadniona.

Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. to nie jest on zasadny bowiem uzasadnienie zawiera wszystkie przewidziane w ustawie elementy.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.