Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2512/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 60 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 46 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 1, art. 91 ust. 1, art. 211 ust. 4, art. 212 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 168
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 938/17 w sprawie ze skargi Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 15 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 938/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych uchylił orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: GKO) z 13 lutego 2017 r. w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz poprzedzające je orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Rzeszowie (dajej: RKO) z 10 listopada 2016 r., którym uniewinniono S. B. (dalej: obwiniony) od zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 15 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 168 ze zm., dalej: u.n.d.f.p.).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Działający Naczelnik Wydziału Kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie, po przeprowadzeniu w Gminie K. kontroli doraźnej, pismem z 10 maja 2016 r. złożył Rzecznikowi Dyscypliny Finansów Publicznych zawiadomienie o okolicznościach wskazujących na naruszenie w Gminie K. dyscypliny finansów publicznych.

Postępowanie wyjaśniające w tej sprawie zostało wszczęte 4 sierpnia 2016 r.

Wnioskiem o ukaranie z 6 września 2016 r. Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych właściwy w sprawach rozpoznawanych przez RKO wniósł o uznanie S. B., w czasie popełnienia zarzucanych mu czynów pełniącego funkcję Wójta Gminy K., za odpowiedzialnego za czyn stanowiący naruszenie dyscypliny finansów publicznych określony w art. 15 u.n.d.f.p., polegający na zaciągnięciu zobowiązania finansowego bez upoważnienia określonego uchwałą budżetową oraz z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań, to jest zaciągnięcia zobowiązania długoterminowego bez zgody Rady Gminy K. i zabezpieczenia go wekslem in blanco z M. S.A. w Ł. w dniu 29 grudnia 2015 r. z tytułu umowy o restrukturyzację zadłużenia w kwocie 1 200 000 zł z tytułu kredytu krótkoterminowego zaciągniętego w [...] S.A., z terminem spłaty zobowiązania do 31 marca 2016 r. Powyższym naruszono przepisy art. 18 ust. 2 pkt 4, pkt 10 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej: u.s.g.) oraz art. 46 ust. 1 i art. 211 ust. 4 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm. dalej: u.f.p.).

Po przeprowadzeniu rozprawy, orzeczeniem z 10 listopada 2016 r. RKO uniewinniła S. B., od zarzutu.

Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych właściwy w sprawach rozpoznawanych przez RKO wywiódł na niekorzyść obwinionego odwołanie od całości tego rozstrzygnięcia. Wniósł o jego uchylenie w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Sformułował zarzut obrazy art. 15 w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 oraz art. 78 ust. 1 pkt 2 u.n.d.f.p.

Orzeczeniem z 13 lutego 2017 r. działając na podstawie art. 147 ust. 1 pkt 1 u.n.d.f.p. GKO utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie.

GKO podzieliła pogląd RKO dotyczący skutków prawnych zawarcia przez reprezentującego Gminę obwinionego z M. S.A. w Ł. umowy o restrukturyzacji zadłużenia i przejęciu długu w trybie art. 518 § 1 pkt 3 k.c. - osoba trzecia, która spłaca wierzyciela, nabywa spłaconą wierzytelność do wysokości dokonanej zapłaty, jeżeli działa za zgodą dłużnika w celu wstąpienia w prawa wierzyciela. Zdaniem GKO zawarcie umowy o przejęciu długu z tytułu kredytu lub pożyczki nie jest zaciąganiem nowego zobowiązania, a zaspokojenie podmiotu, który przejął dług nie może być traktowane jako spłata przez gminę wcześniej zaciągniętego kredytu, a w konsekwencji w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowanie art. 89 i 91 u.f.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c u.s.g.

W przedmiocie zarzutu zaciągnięcia zobowiązania wynikającego z wystawienia weksla in blanco - GKO zgodziła się z poglądem RKO, zgodnie z którym art. 94 u.f.p. dotyczyć może udzielanych przez Gminę poręczeń i gwarancji na wypadek, gdy dłużnik nie spełnia zobowiązania. Dłużnikiem tym nie może być jednakże sam poręczyciel lecz inny podmiot. GKO przyjęła, że zobowiązanie wynikające z weksla in blanco wystawionego przez Gminę ma na celu zabezpieczenie roszczeń wynikających z umowy o restrukturyzację zadłużenia, a tym samym ma charakter akcesoryjny, natomiast spełnienie świadczenia podstawowego uprawnia Gminę do żądania wydania weksla przez M. S.A. w Ł.

Zdaniem GKO wyemitowanie weksla mogłoby stanowić zobowiązanie w sytuacji, w której zabezpieczałoby wierzytelność względem osoby trzeciej - innego podmiotu niż spłacający wierzytelność M. S.A. w Ł. Wystawienie weksla in blanco na zabezpieczenie roszczenia głównego nie kreuje po stronie Gminy obowiązku zapłaty dodatkowej kwoty, ponad to, co wynika ze stosunku podstawowego. W konsekwencji nie doszło do zaciągnięcia nowego zobowiązania finansowego.

Skargę na to rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych. Wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia GKO w całości i o skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 18 ust. 2 pkt 4, pkt 9 lit. c oraz pkt 10 u.s.g. oraz art. 46 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 91 i art. 211 ust. 4 u.f.p., poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na uznaniu, iż poprzez umowę o restrukturyzację i przejęcie długu z 29 grudnia 2015 r. i porozumienie z 5 stycznia 2016 r. wójt Gminy nie zaciągnął długoterminowego zobowiązania bez zgody Rady Gminy.

Uzasadniając uchylenie rozstrzygnięć RKO i GKO WSA przyjął, że na skutek zawarcia 29 grudnia 2015 r. umowy pomiędzy M. S.A. w Ł. a Gminą o restrukturyzację zadłużenia w kwocie 1 200 000 zł dotychczasowe zobowiązanie z tytułu kredytu krótkoterminowego zaciągniętego w banku, przekształciło się – bez zgody Rady Gminy – w zobowiązanie długoterminowe (w rozumieniu finansów publicznych) wobec instytucji nie będącej bankiem, zabezpieczone wekslem in blanco. Zmianie uległ więc istotny z punktu widzenia finansów publicznych charakter zobowiązania – z krótkoterminowego na długoterminowy (bez określenia terminu spłaty), wierzyciel (z podmiotu będącego bankiem na instytucję nie będącą bankiem) oraz warunki spłaty przez Gminę zadłużenia. Warunki te stały się przedmiotem odrębnego porozumienia, do którego blankietowo odsyła umowa z 29 grudnia 2015 r. Z porozumienia zawartego w tożsamych okolicznościach już 5 stycznia 2016 r. wynika przy tym, że z tytułu prowizji (a więc w istocie wynagrodzenia za restrukturyzację długu czyli podstawienie) M. S.A. otrzyma 23 760 zł, harmonogram spłat zadłużenia Gminy wynikać będzie z kolejnego aneksu, zaś od należności nie spłaconych w terminie Gmina zapłaci odsetki. Tak zasadnicze zmiany zobowiązania zostały dokonane przez organ wykonawczy Gminy – bez uprzedniej zgody jego organu stanowiącego. Tymczasem Rada Gminy upoważniła wcześniej Wójta do zaciągania kredytów i pożyczek jedynie krótkoterminowych i to do kwoty 1 200 000 zł. Limit zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek krótkoterminowych (z przeznaczeniem na sfinansowanie przejściowego deficytu budżetowego) został ustalony w kwocie 1 200 000 zł, a długoterminowych w kwocie 697 530,06 zł, przy czym dotyczył on już wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu pożyczek i kredytów. Umowa o restrukturyzację zadłużenia i przejęcie długu - zawarta przez Wójta z M. S.A. poza procedurą przetargową, posiada w istocie wszelkie ekonomiczne cechy pożyczki. Sprowadzała się przy tym do zaciągnięcia zobowiązania długoterminowego. Na takie działanie Wójt powinien był uzyskać upoważnienie (zgodę) Rady Gminy. Brak upoważnienia do zaciągnięcia w imieniu Gminy kredytu długoterminowego w wysokości 1 200 000 zł miał w ocenie WSA podstawowe znaczenie dla stwierdzenia przesłanek naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 15 u.n.d.f.p.

W myśl art. 60 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Wójt ma wyłączne prawo zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez Radę Gminy. Podkreślenia wymaga, że działanie przekraczające zakres zwykłego zarządu polegające na zaciąganiu długoterminowych pożyczek i kredytów należy do wyłącznej właściwości Rady Gminy, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c u.s.g. Uznanie, iż Wójt nie był zobowiązany do stosowania art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c u.s.g. do objętego subrogacją ustawową zobowiązania z tytułu zaciągniętego wcześniej kredytu, prowadziłoby do wniosku i praktyki – niezgodnych z przepisami u.s.g. oraz art. 91 w zw. z art. 89 u.f.p. – zgodnie z którymi Wójt mógłby samodzielnie – bez upoważnienia w formie uchwały Rady Gminy – zaciągać zobowiązania finansowe obciążające dowolnie budżety lat przyszłych i kreować budżety lat przyszłych w zakresie spłaty takich zobowiązań, co stanowiłoby naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniósł S. B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 46 ust. 1 u.f.p., art. 91 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.f.p., art. 211 ust. 4 u.f.p., art. 212 ust. 1 pkt 6 u.f.p. oraz art. 212 ust. 2 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c u.s.g. w zw. z art 60 ust 2 u.s.g. w zw. art. 15 u.n.d.f.p. a to przez błędne uznanie, iż Wójt Gminy K. zawierając w dniu 29 grudnia 2015 roku umowę o restrukturyzację zadłużenia i przejęcie długu popełnił delikt dyscypliny finansów publicznych opisany w przepisie art 15 u.n.d.f.p., a to rzekomo zaciągnął w imieniu Gminy K. długoterminowe zobowiązanie finansowe w kwocie 1 200 000 zł, podczas gdy przedmiotowa umowa miała charakter subrogacji ustawowej (art 518 § 1 pkt 3 k.c.) – co stwierdził także sam Sąd a quo w treści uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku – a w konsekwencji oczywiście niedopuszczalnym było uznanie przez Sąd I instancji, iż mamy do czynienia z zaciągnięciem nowego zobowiązania.

Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych ani Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych nie wnieśli odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc nakreślonych przez samą stronę w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone wart. 183 § 2 p.p.s.a., a które w sprawie nie występują.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwaliło się stanowisko, którego źródłem jest unormowanie zawarte w art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., że granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą, przy czym powinny być one wskazane w sposób precyzyjny. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej ani uzupełniać wywodów strony. Sąd ten jest bowiem władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wymienione (wyartykułowane) w skardze kasacyjnej oraz uzasadnione. Nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie czy uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poprawianie występujących w niej niedokładności. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych obciąża stronę wnoszącą błędnie skonstruowany środek zaskarżenia, uniemożliwiając prawidłową ocenę kwestionowanego orzeczenia.

Rozpatrując sprawę na skutek skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej granicami, tj. treścią przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych oraz treścią i zakresem zawartego w niej wniosku, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania p.p.s.a. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza zatem, że zakres kontroli orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wyznacza sama strona wnosząca ten środek zaskarżenia.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega w tej sytuacji na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w środku prawnym w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie jedynie przepisów prawa materialnego.

Zarzutem materialnoprawnym jest naruszenie - zdaniem autora skargi kasacyjnej – przepisów art. 46 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 1, art. 211 ust. 4, art. 212 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 2 pkt 1 u.f.p., i art. 18 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 60 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. art. 15 u.n.d.f.p. poprzez błędne uznanie, że Wójt Gminy K. zawierając umowę o restrukturyzację zadłużenia i przejęcia długu zaciągnął nowe zobowiązanie. Uzasadnienie powyższego zarzutu sprowadza się wyłącznie do wykazania że w drodze zawarcia umowy z 29 grudnia 2015 r. nie doszło do zaciągnięcia nowego zobowiązania. Nadto autor skargi kasacyjnej wskazuje, że na dzień zawarcia przedmiotowej umowy przepis art. 15 u.n.d.f.p. nie traktował zmiany zobowiązania jako deliktu dyscypliny finansów publicznych.

Zarówno w odniesieniu do przepisów u.f.p. jak i ustawy o samorządzie gminnym w skardze kasacyjnej ograniczono się do ich wymienienia, bez jednoczesnego wskazania, na czym polega naruszenie poszczególnych przepisów. Zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien formułować za stronę zarzutów skargi kasacyjnej. W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie "zbitki" przepisów, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania, na czym konkretnie polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe.

Wymogów określonych przepisami p.p.s.a. nie spełnia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 15 u.n.d.f.p. Autor skargi kasacyjnej zarzucił bowiem zaskarżonemu wyrokowi błędne uznanie, że Wójt Gminy K. zawierając umowę o restrukturyzację zadłużenia i przejęcia długu zaciągnął nowe zobowiązanie. Choć ze skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie przepisów określonych w pkt 1. jej petitum autor zarzuca na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to bez wątpienia są to zarzuty, które powinny być objęte art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

W konsekwencji w odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego - iż sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

W sprawie nie ma sporu, co do ustaleń faktycznych. Skarżący sam to przyznaje na początku uzasadnienia skargi kasacyjnej. Z ustaleń tych wynika, że na skutek zawarcia 29 grudnia 2015 r. umowy pomiędzy M. S.A. w Ł. a Gminą o restrukturyzację zadłużenia w kwocie 1 200 000 zł dotychczasowe zobowiązanie z tytułu kredytu krótkoterminowego zaciągniętego w banku, przekształciło się - bez zgody Rady Gminy – w zobowiązanie długoterminowe (w rozumieniu finansów publicznych) wobec instytucji nie będącej bankiem, zabezpieczone wekslem in blanco. Zmianie uległy również warunki spłaty przez Gminę zadłużenia. Warunki te nie zostały określone w umowie z 29 grudnia 2015 r., a stały się przedmiotem odrębnego porozumienia, do którego blankietowo odsyła umowa z 29 grudnia 2015 r. Z porozumienia zawartego 5 stycznia 2016 r. wynika, że z tytułu prowizji M. S.A. otrzyma 23 760,00 zł, harmonogram spłat zadłużenia Gminy wynikać będzie z kolejnego aneksu, zaś od należności nie spłaconych w terminie Gmina zapłaci odsetki. Tak zasadnicze zmiany zobowiązania zostały dokonane przez organ wykonawczy Gminy - bez uprzedniej zgody jego organu stanowiącego. Tymczasem Rada Gminy upoważniła wcześniej Wójta do zaciągania kredytów i pożyczek jedynie krótkoterminowych i to do kwoty 1 200 000 zł. Limit zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek krótkoterminowych (z przeznaczeniem na sfinansowanie przejściowego deficytu budżetowego) został ustalony w kwocie 1 200 000 zł, a długoterminowych (co istotne w tej sprawie) - w kwocie 697 530,06 zł, przy czym dotyczył on – co ważne - już wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu pożyczek i kredytów.

To ustalenie było dla Sądu I instancji wystarczające, aby stwierdzić, iż zaciągnięcie takiego zobowiązanie było sprzeczne ze wskazanymi przepisami ustawy o finansach publicznych i nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia.

Należy również podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie powoływać się na zarzut błędnego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11).

Skoro zaś stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został podważony – a nawet nie podjęto próby jego podważenia – to należało przyjąć, że okoliczności sprawy kształtują się w ten sposób, że skarżący dokonując restrukturyzacji zadłużenia doprowadził do sytuacji, w której dotychczasowe zobowiązanie z tytułu kredytu krótkoterminowego zaciągniętego w banku, przekształciło się – bez zgody Rady Gminy – w zobowiązanie długoterminowe.

Postawiony zatem zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 15 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest chybiony.

W skardze kasacyjnej nie postawiono Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 15 u.n.d.f.p. przez jego błędną wykładnię, a tylko taka postać zarzutu umożliwiałaby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę, czy sposób rozumienia przedmiotowego przepisu zaprezentowany w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy. W tym miejscu przypomnieć należy, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega ona oddaleniu.