Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 711/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 88 ust 1, art. 92 i art. 97 ust 5
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: par 1 ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1130
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad  przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant Sekretarz sądowy Blanka Kuźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 roku sprawy ze skargi D. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.), art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) i § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.), Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] Nr[...] , w przedmiocie odmowy przyznania D. P. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny wskazał, że D. P. pełni służbę w Policji od dnia 8 listopada 2011 r.,

a z dniem 8 listopada 2014 r. została mianowanym policjantem w służbie stałej. Wraz z rodziną (mężem i córką) zamieszkuje w domu jednorodzinnym w m. R 2a.

W dniu 16 lutego 2018 r. zainteresowana złożyła oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 16 lutego 2018 r.

Decyzją z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w S. odmówił stronie przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wskutek odwołania strony Komendant Wojewódzki Policji w Ł. decyzją Nr [...] z dnia [...] uchylił w całości decyzję KPP w S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Komendant Powiatowy Policji w S. ponownie rozpoznając sprawę decyzją Nr [..] z dnia [...] odmówił przyznania D. P. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w okresie od dnia 8 listopada 2014 rok do dnia 4 października 2016 roku równoważnik pieniężny pobierał mąż skarżącej – M. P. Decyzją nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] przyznano M. P. bezzwrotną pomoc finansową na uzyskanie domu (budowę domu), którą faktycznie otrzymał w dniu 5 października 2016 roku. Ustalając wysokość tej pomocy uwzględniono również jego żonę D. P. Organ uznał, że okoliczność ta stanowi ujemną przesłankę przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, co wynika z § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Odnosząc się do podnoszonego przez stronę argumentu zawarcia umowy o ustanowieniu rozdzielności majątkowej małżeńskiej organ uznał, że okoliczność ta nie ma dla rozstrzygnięcia sprawy żadnego znaczenia.

Od decyzji organu I instancji D. P. złożyła odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła niewłaściwą ocenę akt sprawy oraz dokumentów dowodowych, w szczególności okoliczności wywodzonych z zakresu przyznanej małżonkowi pomocy finansowej na uzyskanie domu w okolicznościach nieuwzględnienia w tym zakresie zbiegu uprawnień funkcjonariuszy Policji i niezbadanie, czy przyznanie takiej pomocy współmałżonkowi w związku z jej miejscem pełnienia służby i innymi okolicznościami faktycznymi, daje możliwość uznania, że posiada zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, gdy z norm prawa wynika, iż pomoc w związku z normami zaludnienia dla dwóch osób jest identyczną jak dla policjanta samotnego. Ponadto odwołująca wskazała na naruszenie art. 93 ustawy o Policji, poprzez nieuwzględnienie, że policjantowi należne są koszty dojazdu do i z miejsca pełnienia służby, a w tym zakresie niemożliwe do zaakceptowania stanowisko, iż dopuszczalne jest obsadzenie funkcjonariusza na etacie jednostki organizacyjnej Policji w miejscowości odległej od miejsca zamieszkania, co powoduje generowanie kosztów obciążających w tym zakresie funkcjonariusza w znacznej wysokości, jak i generowania znacznego czasu dojazdów, gdy z norm prawnych wynika wprost całkowicie inne działanie organu, a w razie miejscowości niepobliskiej, wypłacanie konstytutywnych świadczeń równoważnika, za utrudnienia związane z takim dojazdem, wobec nieprzydzielenia lokalu mieszkalnego na zasadach i warunkach związanych z czasem dojazdów określonych normami prawa.

Ponadto odwołująca zarzuciła naruszenie art. 107 k.p.a., art. 7 i 77 w zw. z art. 9 k.p.a. oraz art. 32 ustawy zasadniczej poprzez brak zbadania i przywołania piśmiennictwa prawnego, jak i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, co najmniej w sprawach zbliżonych, co skutkuje, że postępowanie obarczone jest wadą dowolności i ukierunkowaniem precedensowym.

Organ II instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wskazał, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Powołał treść art. 88 ust. 1, art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, w którym zawarta jest definicja miejscowości pobliskiej, a także art. 92 ust. 1 tejże ustawy. Wskazał, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jako prawo policjanta, wynika pośrednio z art. 88 ustawy pragmatycznej i podlega takim samym ograniczeniom jak prawo do lokalu mieszkalnego. Prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, określone w art. 92, należy zatem rozpatrywać łącznie z art. 95 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Policji, albowiem jeżeli policjant nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego, nie może również otrzymać równoważnika za brak lokalu. Organ wskazał, że szczegółowe zasady, kiedy policjant w służbie stałej posiada uprawnienia do tego świadczenia, określone zostały w przepisach rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia - równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli jego małżonek otrzymał pomoc finansową, o której mowa w pkt 2.

Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpatrywanej sprawy organ wskazał, że bezsporne jest, że D. P. od dnia 1 maja 2014 roku pełni służbę

w Komisariacie Policji w B. Komendy Powiatowej Policji w S. Zamieszkuje wraz z mężem i córką w domu jednorodzinnym w miejscowości R 2a, która w świetle art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, nie jest miejscowością pobliską

w stosunku do miejsca pełnienia służby funkcjonariuszki. Mąż D. P. - funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji w S. - w 2016 r. otrzymał pomoc finansową na budowę domu w miejscowości R. 2a, co w rozumieniu § 1 ust. 2 pkt. 3 powołanego wyżej rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, stanowi negatywną przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia.

W ocenie organu II instancji, trafnie zatem Komendant Powiatowy Policji w S. uznał, iż strona nie ma prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, albowiem w decyzji nr [...] o przyznaniu pomocy finansowej KPP w S. z dnia [...] na budowę domu w m. R. 2a, zainteresowana wraz z córką zostały uwzględnione jako członkowie rodziny funkcjonariusza (art. 89 ustawy pragmatycznej). D. P. - jak wynika z oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości z dnia 16 lutego 2018 r., od dnia 2 listopada 2016 r. zamieszkuje w ww. domu jednorodzinnym w m. R. 2a. Organ II instancji podzielił wobec tego stanowisko organu I instancji, wedle którego podnoszony przez stronę ustrój rozdzielności majątkowej pomiędzy D. P., a jej mężem (akt notarialny Rep. A [...] z dnia 30 września 2013 r.) z punktu widzenia zasadności żądania strony jest bez znaczenia, albowiem zaspakajanie potrzeb założonej przez małżonków rodziny jest jednym z podstawowych obowiązków małżonków. Obowiązek ten istnieje niezależnie od ustroju majątkowego istniejącego między małżonkami. Organ wskazał, że zasadniczą podstawą uznania bezprzedmiotowości tego argumentu jest fakt, że przepis art. 89 ustawy o Policji jako istotną uznaje okoliczność "pozostawania we wspólnym gospodarstwie domowym" członków rodziny uwzględnianych przy ustalaniu uprawnień mieszkaniowych policjanta, nie zaś małżeński ustrój majątkowy. Brak było w nin. sprawie danych uzasadniających przyjęcie, że strona nie prowadzi z małżonkiem wspólnego gospodarstwa domowego, w szczególności w kontekście informacji przytoczonych przez M. P. we wniosku o przyznanie pomocy finansowej (przy ustalaniu ilości norm przysługującej pomocy finansowej uwzględniono żonę i córkę policjanta). Tym samym organ uznał, że fakt, iż małżonek strony otrzymał pomoc finansową na uzyskanie domu mieszkalnego (§ 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.), stanowi przesłankę uniemożliwiającą przyznanie D. P. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła D. P., zaskarżając ją w całości oraz zarzucając:

1. Naruszenie ustawy zasadniczej:

a) art. 7 poprzez dowolne działanie organu wydającego zaskarżone rozstrzygnięcie, nie zaś w granicach i na podstawie prawa, w ten sposób, że opiera swoje przekonania w oparciu o nieznane ustawie i doktrynie kryteria;

b) art. 32 ust. 1 poprzez nierówne traktowanie funkcjonariuszy w ten sposób, że dopuszcza możliwość odebrania prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w sytuacji, gdy funkcjonariusz lub członek jego rodziny nie dysponuje lokalem w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tylko i wyłącznie na tej podstawie, że małżonek funkcjonariusza pobrał świadczenie stanowiące pomoc w pozyskaniu domu, choć sam ten fakt nie stanowi samoistnej podstawy ku pobawieniu funkcjonariusza prawa do równoważnika pieniężnego, skoro finansowany w ten sposób dom znajduje się w miejscowości nie będącą miejscowością pobliską;

2. Naruszenie norm prawa materialnego tj.; ewidentnie rażące naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 ust. 3 w zw. z ust 2 z rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2018 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego poprzez:

• dokonanie operatywnej wykładni w/w norm przy zastosowaniu wnioskowania reductio ad absurdum tj. zaniechania rozumowania w przypadku uzyskania nonsensownych wniosków a w konsekwencji uzyskania rozszerzającego efektu dokonanej pobieżnie i niedbale wykładni przepisów prawa poprzez to że organ ustalił, iż pomimo, że skarżąca nie zamieszkuje (nie posiada lokalu) w miejscowości służby lub miejscowości pobliskiej to nie należy jej się równoważnik za brak lokalu z uwagi na to, że jej mąż otrzymał pomoc finansową na pozyskanie domu, podczas gdy dom ten nie znajduje się w miejscowości pobliskiej lub w miejscowości pełnienia służby;

• niedokonanie wykładni w/w przepisów w oparciu o wykładnię, systemową celowościową i funkcjonalną względnie wykładni logicznej, których to zastosowanie w sprawie niniejszej winno doprowadzić organ do konstatacji, że pomimo, iż mąż skarżącej otrzymał pomoc na pozyskanie domu nie zlokalizowanego w miejscowości pełnienia służby przez skarżącą lub też miejscowości pobliskiej to winna ona zgodnie z celami stawianymi przez ustawodawcę otrzymać równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego;

• nie zważenie na okoliczność zbiegu uprawnień małżonków, jak i okoliczność, iż dla ustalenia zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wymagalne jest ustalenie, że dom będzie zaspokajał potrzeby obu funkcjonariuszy zgodnie z ustawą o Policji, podczas gdy dom ten nie spełnia i nigdy nie spełniał tej funkcji dla D. P., ze względu na miejsce pełnienia przez nią służby;

• pominięcie przywołanego przez skarżącą w odwołaniach orzecznictwa sądowego, statuującego, iż nawet w razie przydzielenia lokalu mieszkalnego, względnie w razie przyznania pomocy finansowej na jego uzyskanie, w razie, gdy miejscowość zamieszkania i posiadania domu nie spełnia przesłanki miejscowości pobliskiej, przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jako konsekwencji niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, związanych w tym zakresie z czasem dojazdu;

3. Naruszenie norm prawa procesowego tj.;

a) art. 6 k.p.a., poprzez działanie poza granicami prawa tj. choć wydane rozstrzygnięcie zawiera wskazanie podstawy prawnej to nie odpowiada ono prawu, albowiem zapadło ono w oparciu o oczywiście wadliwą jego wykładnię;

b) art. 7 k.p.a. poprzez mylne pojęcie zasady praworządności, przejawiające się tylko i wyłącznie fiskalnym interesem organu, względnie Skarbu Państwa, a tym samym niewłaściwe i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz prawnego sprawy i przyjęcie, że D. P. nie może skutecznie ubiegać się o równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego;

c) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie ubiegania się o równoważnik pieniężny za brak lokalu w sposób podważający zaufanie skarżącej do organu z naruszeniem zasady bezstronności i równego traktowania, dopuszczając do sytuacji w której skarżąca została bezpodstawnie pozbawiona równoważnika pieniężnego za brak lokalu, podczas gdy jest on jej należny;

d) art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego i wyczerpującego uzasadnienia powziętego rozstrzygnięcia i ograniczenia się w tej mierze do przytoczenia treści art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 ust. 3 w zw. z ust. 2 z rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2018 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie których to przepisów organ przyjął że w sprawie D. P. zachodzi negatywna przesłanka ubiegania się o równoważnik pieniężny (...) nie podając w tej mierze żadnych wyjaśnień co do przyjętych reguł wnioskowania, pozwalających na wyciągnięcie konstatacji, że skoro mąż skarżącej otrzymał pomoc na pozyskanie domu, który to dom nie znajduje się w miejscowości pobliskiej ani też w miejscowości pełnienia służby, to skarżąca nie może ubiegać się o wspomniany równoważnik;

e) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego i dokonanie dowolnej nie zaś swobodnej jego oceny tj. niewyciągnięcie jakiegokolwiek wniosku z niekwestionowanego przez organ faktu, że skarżąca nie zamieszkuje w miejscu pełnienia służby ani też w miejscowości pobliskiej z pominięciem, że w tej sytuacji, niezależnie od otrzymanej przez męża pomocy na budowę domu winna otrzymać równoważnik pieniężny za brak lokalu;

f) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędu w ocenie dowodu w postaci oświadczenia mieszkaniowego wskazującego miejsce zamieszkania skarżącej i przyjęcie, że owe miejsce zamieszkania pozostaje bez znaczenia dla dochodzonych przez nią praw a w konsekwencji naruszenie art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości na korzyść skarżącej i pozbawienie jej uprawnienia w sytuacji, gdy nie wpływa ono na prawa i interesy osób trzecich;

4. Błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia mający wpływ na jego treść a mianowicie:

a) wynikający z naruszenia art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 ust 3 w zw. z ust 2 z rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2018 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego a sprowadzający się do przyjęcia, że skarżącej nie należy się równoważnik pieniężny za brak lokalu, pomimo, że zarówno ona jak i żaden z członków jej rodziny nie dysponują lokalem w miejscu pełnienia służby przez skarżącą lub w miejscowości pobliskiej;

b) co ma wtórne znaczenie dla sprawy - uznanie, tylko i wyłącznie na podstawie relacji męża skarżącej (według stanu z 2016 roku), że D. P. prowadzi obecnie (według stanu z 2018 roku) z M. P. wspólne gospodarstwo domowe, nie badając przy tym, czy w późniejszym okresie skarżąca zaprzestała prowadzenia z M. P. wspólnego gospodarstwa domowego i w związku z tym nieuzasadnione i bezkrytyczne przyjęcie że:

• małżonkowie zawsze i to niezależnie od ustroju majątkowego małżeńskiego prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, co ma wynikać z mocy prawa;

• nieprzerwalnie od 2016 r. do nadal prowadzą oni wspólne gospodarstwo domowe, przy pominięciu tej okoliczności, że nie zawsze wspólne zamieszkiwanie osób, uznawane będzie za wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] ze zobowiązaniem organu tj. Komendanta Powiatowego Policji w S. na zasadzie art. 145a § 1 p.p.s.a. do rozstrzygnięcia sprawy w sposób postulowany przez skarżącą tj. poprzez przyznanie jej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego o ile takie zostaną poniesione w toku sprawy wedle norm przepisanych, względnie wpisu o ile zostanie złożony w toku sprawy. Z ostrożności procesowej, w razie nieuwzględnienia skargi, wniosła o odstąpienie od zasądzenia od skarżącej kosztów postępowania na rzecz organu, albowiem sprawa oddana pod osąd ma charakter co do zasady precedensowy, a strona skarżąca nie miała możliwości zważenia ryzyka inicjowania niniejszego postępowania w oparciu o dotychczasowy dorobek orzeczniczy Wojewódzkich Sądów Administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. pełnomocnik skarżącej złożył pismo procesowe, w którym wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w celu wyznaczenia mu terminu do wystąpienia do Rzecznika Praw Obywatelskich o zainicjowania postępowania zmierzającego do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały abstrakcyjnej na okoliczność interpretacji § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Wydanym na rozprawie postanowieniem z dnia 14 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018, poz. 1302, ze zm.; dalej: ustawa p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują uwzględniając jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Istotne znaczenie ma również art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany argumentacją skargi, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną. Uzupełniająco należy dodać, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04, wyrok NSA z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1086/11).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z [...] o odmowie przyznania D. P. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r., poz. 2067 ze zm.) i § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013r., poz. 1130 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie")

Wskazać należy, że stosownie do treści art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zgodnie natomiast

z art. 92 ust. 1 tej ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

W orzecznictwie przyjmuje się, że celem równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Przedmiotowy równoważnik pieniężny ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 223/08 publ. http//www.cbois.nsa.gov.pl).

Szczegółowe kwestie związane z równoważnikiem pieniężnym za brak lokalu mieszkalnego zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, do wydania którego delegację stanowi art. 92 ust. 2 ustawy o Policji. W myśl tego przepisu, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania.

W świetle § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie posiadają:

1. lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej;

2. spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu;

3. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego;

4. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m².;

5. domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji;

6. tymczasowej kwatery.

Przepis § 2 powołanego rozporządzenia stanowi, że równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli:

1) utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1;

2) otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości;

3) jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 2;

4) bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym;

5) w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia.

Powołane wyżej rozporządzenie jest więc rozwinięciem regulacji ustawowej w tym względzie, iż jego przepisy w sposób szczegółowy normują sytuacje, w jakich równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje lub nie przysługuje, w jakich przypadkach przyznane prawo do tego świadczenia podlega cofnięciu i w jakich funkcjonariusz winien świadczenie to zwrócić. W przepisie § 1 ww. rozporządzenia enumeratywnie wymienione zostały pozytywne (ust. 1) i negatywne (ust. 2) przesłanki przyznania policjantowi przedmiotowego świadczenia pieniężnego. Brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania, by przepisy rozporządzenia zawierały luki prawne, czy też jak wskazuje strona skarżąca "niedoskonałości". Zastosowanie reguł wykładni językowej pozwala w sposób niebudzący żadnych wątpliwości na odtworzenie z ich treści norm prawnych, nie naruszając przepisów zamieszczonych w ustawie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy,

że organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły, że D. P. od 1 maja 2014 roku pełni służbę w Komisariacie Policji w B. Komendy Powiatowej Policji w S. Zamieszkuje wraz z mężem i córką w domu jednorodzinnym w miejscowości R 2a, która - jak słusznie uznał zarówno organ I, jak i II instancji - w świetle art. 88 ust. 4 ustawy o Policji nie jest miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby funkcjonariuszki (KP w B). W niniejszej sprawie poza sporem był również fakt, iż mąż D. P. – M. P., funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji w S., otrzymał w 2016 r. pomoc finansową na budowę domu w miejscowości R. 2a, w wysokości uwzględniającej członków rodziny, tj. żonę i córkę. D. P. - jak wynika z oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości (z dnia 16 lutego 2018 r.), od dnia 2 listopada 2016 r. mieszka w ww. wymienionym domu jednorodzinnym w miejscowości R. 2a.

Zdaniem Sądu, organy administracji w oparciu o powyższe okoliczności faktyczne sprawy, wyprowadziły prawidłowy wniosek, iż fakt otrzymania przez męża D. P. pomocy finansowej na budowę domu w miejscowości R. 2a

w rozumieniu § 1 ust. 2 pkt. 3 powołanego wyżej rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, stanowi negatywną przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Sąd podziela przy tym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaprezentowane w wyroku z dnia 27 czerwca 2018 roku (II SA/Wa 1474/17 - dostępny, podobnie jak inne przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż zamysł prawodawcy we wprowadzeniu § 1 ust. 2 pkt 3 do ww. rozporządzenia wynika z założenia, że wsparcie finansowe, udzielane któremukolwiek z małżonków, pochodzące ze środków publicznych, uwzględnia nie tylko samego funkcjonariusza, ale i jego rodzinę. Prawo funkcjonariusza do lokalu jest bowiem prawem, które ulega skonsumowaniu, jeżeli skorzysta z niego jedno z małżonków, będących funkcjonariuszami - z uwzględnieniem rodziny, w tym drugiego małżonka. Wykluczenie stosowania tej zasady oznaczałoby dwukrotne uwzględnianie rodziny (małżonka) wnioskodawcy, jeżeli oboje małżonkowie są funkcjonariuszami, mającymi uprawnienia do wsparcia finansowego w zakresie mieszkaniowym, przy przyznawaniu tych uprawnień. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2015 r. (I OSK 2849/13) podkreślił, iż z przepisu § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia wynika jednoznacznie, że istnienie negatywnej przesłanki w postaci przyznania pomocy finansowej małżonkowi policjanta wyłącza możliwość przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego.

Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest treść § 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, który stanowi, iż w razie zbiegu uprawnień policjanta i jego małżonka do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługuje jeden korzystniejszy równoważnik. Wbrew zatem stanowisku skarżącej, normodawca dopuszcza sytuacje, w których funkcjonariusz nie otrzyma równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, mimo, że nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pobliskiej - będzie tak np. w przypadku, gdy małżonek funkcjonariusza pobiera równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Skoro zatem równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, stanowi niejako ekwiwalent za brak możliwości zapewnienia funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej, a prawo jego pobierania przysługuje tylko jednemu z małżonków będących funkcjonariuszami policji i "wygasa" przy tym w sytuacji otrzymania przez tego małżonka pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (§ 6 pkt 2), to drugi małżonek nie może nabyć prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, gdyż doszło do "zastąpienia" prawa do równoważnika prawem do pomocy finansowej. Omawiany równoważnik pieniężny w sposób oczywisty jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego; uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy. Ma on zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Istotą równoważnika pieniężnego nie jest zrekompensowanie kosztów dojazdu policjanta do miejsca pełnienia służby. Takiego celu tego świadczenia nie można wywieść ani z treści, ani z celu ustawy. Przeciwnie, wynika z nich, iż omawiany równoważnik ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2011 roku, I OSK 2130/10), co czyni podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 93 ustawy za całkowicie bezzasadny.

Tym samym w niniejszej sprawie organy trafnie uznały, iż strona nie ma prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, albowiem w decyzji nr [...] o przyznaniu pomocy finansowej KPP w S. z dnia [...] na budowę domu w m. R. 2a, zainteresowana wraz z córką zostały uwzględnione jako członkowie rodziny funkcjonariusza (art. 89 ustawy pragmatycznej) i jej potrzeby mieszkaniowe również zostały zaspokojone.

Należało także podzielić stanowisko organów, wedle którego podnoszony przez stronę skarżącą ustrój rozdzielności majątkowej pomiędzy D. P., a jej mężem (akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia 30 września 2013 r.) z punktu widzenia zasadności żądania strony jest bez znaczenia, albowiem przy rozpoznaniu wniosku o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego badaniu podlegają uprawnienia funkcjonariusza jedynie pod kątem określonych w ustawie przesłanek do jego uzyskania. Organ nie może natomiast wyprowadzać dodatkowych pozaustawowych przesłanek w drodze zabiegów interpretacyjnych, bowiem może to w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia, czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 kwietnia 2018 roku, II SA/Ol 189/18). Z treści wskazanych przepisów art. 89, art. 92 ust. 1 ww. ustawy, czy też § 1 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia MSWiA, nie wynika, by ustrój majątkowy istniejący między małżonkami stanowił przesłankę, od której uzależnione zostało prawo do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Sąd w składzie orzekającym podziela również pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2018 roku (II SA/Wa 1474/17), w zbliżonym stanie faktycznym, że materialnoprawny przepis § 1 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Prawodawca nie przewidział w tym przepisie jakichkolwiek wyjątków od zasady odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego policjantowi w służbie stałej, którego małżonek otrzymał pomoc na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, tak jak to uczynił w pkt 2 ust. 2 § 1. W przepisie tym prawodawca w sposób wyraźny ustanowił wyjątek od zastosowania ww. reguły, wskazując, że odmowa przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego nie dotyczy sytuacji, w której policjant został przeniesiony do służby w innej miejscowości. Stosując zatem wykładnię językową powołanych przepisów stwierdzić należy, że w przypadku gdy małżonek policjanta otrzymał pomoc finansową zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami, to drugiemu współmałżonkowi nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, bez względu na inne okoliczności.

Nie ma zatem również znaczenia, że skarżąca nie posiada w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego czy domu jednorodzinnego. Dla zastosowania § 1 ust 2 pkt 3 cyt. rozporządzenia istotne jest bowiem w sprawie wyłącznie to, że mąż skarżącej, będąc funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji w S. otrzymał pomoc finansową na budowę domu w miejscowości R. 2a, na podstawie odrębnych przepisów, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 roku w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów Dz. U. z 2013 roku, poz. 864 i z 2014 r. poz. 1242), a także rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1170 i z 2014 r., poz. 1299). Okoliczność ta, stosownie do § 1 ust 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, jednoznacznie wykluczyła możliwość przyznania skarżącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał zatem, że dokonana przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładania przepisów ustawy o Policji oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych jest prawidłowa.

Odnosząc się do wniosku strony o zawieszenie niniejszego postępowania celem złożenia wniosku do Rzecznika Praw Obywatelskich o wystąpienie do Naczelnego Sadu Administracyjnego o podjęcie uchwały na okoliczność interpretacji § 1 ust 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, wskazać należy, iż brak było podstaw do jego uwzględnienia. W art. 125 § 1 p.p.s.a. zostały wymienione cztery przesłanki – dwie związane z innymi postępowaniami mogącymi mieć wpływ na rozstrzygnięcie w rozpatrywanej sprawie sądowoadministracyjnej (pkt 1 i 2), dwie zaś dotyczące przeszkód formalnych (pkt 3 i 4), które umożliwiają sądowi zawieszenie postępowania z urzędu. Zgodnie zaś z art. 125 § 2 p.p.s.a., jeżeli postępowanie karne lub administracyjne nie jest jeszcze rozpoczęte, a jego rozpoczęcie zależy od wniosku strony, sąd wyznaczy termin do wszczęcia postępowania, w innych przypadkach może zwrócić się do właściwego organu. Fakultatywne zawieszenie postępowania na podstawie komentowanego przepisu zależy od uznania sądu, który powinien rozważyć, czy w danym wypadku jest celowe wstrzymywanie biegu sprawy z uwagi na opisane okoliczności i czy nie naruszy ono praw gwarantowanych w ustawie zasadniczej. W ocenie Sądu, pomimo przeciwnych sugestii strony skarżącej, brak jest wątpliwości interpretacyjnych przy wykładni § 1 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, a skład orzekający w tej sprawie był w stanie samodzielnie dokonać rozstrzygnięcia w zakresie przedmiotu sporu. Wniosek strony skarżącej ocenić należy jedynie jako dezaprobatę dla dokonanej przez organy wykładni przepisów, niepodzielającej stanowiska i argumentów skargi.

Reasumując Sąd uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, wobec czego na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.

d.j.