Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 32/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 b), art. 152;
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 24 par. 1 pkt 5, art. 27 par. 1, art. 127 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 3, art. 145 a)
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2, art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędzia WSA Barbara Koś WSA Marzenna Kosewska (spr.) Protokolant : sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2009r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu J. W.– B. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 października 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa orzeczeń dotyczących przejęcia nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu /-/M. Kosewska /-/B. Sokołowska /-/B. Koś


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 kwietnia 2006 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 1, art. 17 ust.1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 poz. 1071 tj. z 2000 r.) stwierdziło wydanie orzeczenia Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 31 października 1958 r. Nr [...] i poprzedzającego je orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 17 lipca 1958 r. Nr [...] w sprawie przejęcia nieruchomości rolnej przez Skarb Państwa z naruszeniem prawa na zasadzie art. 156 § 2 in fine.

W uzasadnieniu wskazano, że T. P. oraz pozostali spadkobiercy J. i R. P. vel P. wystąpili o stwierdzenie nieważności przedmiotowych orzeczeń, na mocy których przejęto na własność Państwa nieruchomość rolną położoną we wsi S. pod B. o powierzchni [...] ha bez odszkodowania i wolną od obciążeń. Jako podstawę prawną przejęcia nieruchomości powołano przepis art. 9 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa (Dz. U. Nr 17, poz. 71). Przepis ten przewidywał możliwość przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnych, leśnych, objętych we władanie Państwa do dnia 05 kwietnia 1958 r. (data wejścia w życie ustawy) i będących nadal w tym władaniu lub przekazanych w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym.

Przedmiotowa nieruchomość na mocy dekretu PKWN z dnia 06 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej art. 2 ust. 1 lit. b przeznaczona została na cele reformy rolnej. Dotychczasowy właściciel R. P. postanowieniem z dnia 07 lutego 1946 r. wydanym przez Sąd Grodzki w K. Oddział Rehabilitacyjny został zrehabilitowany i uznano, że posiada pełnię praw obywatelskich. Jednocześnie postanowieniem tym zwolniono majątek spod zajęcia i dozoru. W ślad za tym orzeczeniem, Powiatowy Urząd Ziemski w K. pismem z dnia 11 czerwca 1946 r. zwolnił gospodarstwo rolne spod zarządu przymusowego. Ponadto Komisarz Ziemski wniósł o przeniesienie repatriantów A. P. i J. K. zajmujących to gospodarstwo od 1945 r. zgodnie z protokołem przekazania gospodarstwa w użytkowanie z dnia 06 października 1945 r. oraz P. G., który zajął gospodarstwo na mocy protokołu przekazania z dnia 24 października 1947 r.

Jak wynika z akt archiwalnych R. P. występował do władz różnych szczebli o zwrot swojej własności, jednak bezskutecznie.

Organ administracji wskazał, że bezspornym w sprawie jest fakt, iż w dniu 05 kwietnia 1958 r. to jest w dacie stanowiącej o przejściu na własność Państwa określonych nieruchomości rolnych, R. P. nie zajmował spornej nieruchomości, która w tym czasie faktycznie była we władaniu Państwa. Sytuacja ta pozostawała jednakże w sprzeczności z postanowieniem rehabilitacyjnym z dnia 07 lutego 1946 r. oraz pismem urzędu ziemskiego z dnia 11 czerwca 1946 r.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zostały spełnione przesłanki określone w przepisie art. 9 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa (Dz. U. Nr 17, poz. 71), a co za tym idzie nie można było orzec o przejęciu nieruchomości na własność Państwa. W związku z tym orzeczenie Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 17 lipca 1958 r. oraz orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 31 października 1958 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem cytowanego wyżej przepisu. Decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne ze względu na dalsze przeniesienie prawa własności spornej nieruchomości. A. P. dokumentem nadania ziemi z dnia 05 stycznia 1955 r. otrzymała na własność nadział ziemi o powierzchni około 9,25 ha wraz z zabudowaniami mieszkalnymi i gospodarczymi z nieruchomości położonej w S. gm. P. pod B. Ponadto z ustaleń służb geodezyjnych wynika, że w wyniku prowadzonych postępowań scaleniowych pozostała część przedmiotowej nieruchomości weszła w skład co najmniej kilkudziesięciu działek stanowiących własność osób fizycznych i w niewielkim zakresie Skarbu Państwa oraz gminy P.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu i zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa.

Podniosła, że w sprawie bezsporne jest, iż w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 05 kwietnia 1958 r. sporne nieruchomości były w posiadaniu Skarbu Państwa, a nie żadnej innej osoby, w tym zwłaszcza byłych właścicieli czy też ich spadkobierców, co przyznają sami wnioskodawcy oraz ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego rażąco narusza prawo, ponieważ przepis na podstawie, którego nastąpiło przejecie przez Skarb Państwa nieruchomości rolnych wcześniej należących do J. i R. P., wyraźnie stanowił, że wystarczającą przesłanką do przejęcia każdej nieruchomości rolnej jest samo jej pozostawanie we władaniu Skarbu Państwa w dniu wejście w życie ustawy, to jest w dniu 05 kwietnia 1958 r., przy czym przez pojęcie "władania" nieruchomością należy rozumieć faktyczne jej posiadanie.

Zaznaczono również, że bezczynność władz państwowych polegająca na niewykonaniu postanowienia Sądu Grodzkiego z dnia 07 lutego 1946 r. o rehabilitacji R. P. może co najwyżej rodzić określoną w przepisach prawa odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa, natomiast nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1958 r. o przejęciu nieruchomości na Skarb Państwa, czy też stwierdzenia, że orzeczenie to zapadło z naruszeniem prawa, jak to uczyniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, skoro są one zgodne z ówcześnie obowiązującym prawem.

Decyzją z dnia 14 czerwca 2006r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, iż właściciele przedmiotowej nieruchomości w oznaczonej dacie wprawdzie nie mieli w posiadaniu tej nieruchomości jednak było to wbrew ich woli i mimo usilnych starań nie mogli odzyskać swojej własności. Organy orzekające w sprawie w 1958 r. winny wziąć pod uwagę tę okoliczność, bowiem celem ówczesnego ustawodawcy nie było pozbawianie własności bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania i wyjaśnienia z jakich powodów nieruchomość nie znajduje się w posiadaniu jej właścicieli. Wskazano również, że zarówno sąd wydający orzeczenie rehabilitacyjne jak i komisarz ziemski wnosili o wydanie właścicielom ich przejętej nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Po 556/07 wydanym na skutek skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było ustalenie czy Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym z wniosku uczestników postępowania – spadkobierców R. i J. P. Organ administracji nie wyjaśnił na podstawie jakich przepisów prawa materialnego Agencja wywodzi swój interes prawny. W aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentów na podstawie, których można jednoznacznie i obiektywnie ustalić, iż Agencja posiada tytuł prawny do nieruchomości, których dotyczy orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 17.07.1958 r. W ocenie Sądu niewystarczającym jest stwierdzenie, iż w wyniku prowadzonych postępowań scaleniowych część nieruchomości weszła w skład co najmniej kilkudziesięciu działek stanowiących własność osób fizycznych, Skarbu Państwa i gminy P., które to stwierdzenie nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania.

W związku z powyższym Sąd stwierdził naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów postępowania administracyjnego – art. 127 § 3 i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie – w ocenie Sądu mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż zaskarżona decyzja została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku podmiotu, co do którego nie ustalono, czy posiada legitymację czynną do złożenia wniosku.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 października 2007 r. Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, jako podstawę prawną decyzji wskazując art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

W uzasadnieniu wskazano, iż T. P. oraz pozostali spadkobiercy J. i R. P. vel P. lub P. wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczeń, na mocy których przejęto na własność Państwa nieruchomość rolną położoną we wsi S. pod B. o powierzchni [...] ha bez odszkodowania i wolną od obciążeń. Jako podstawę prawną przejęcia wskazano art. 9 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa (Dz. U. Nr 17, poz. 71), który przewidywał możliwość przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnych i leśnych, objętych we władanie Państwa do 5 kwietnia 1958 r. i będących nadal w tym władaniu lub przekazanych w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Kolegium stwierdziło, iż w zaskarżonej decyzji wykazano, że właściciele przedmiotowej nieruchomości w oznaczonej dacie wprawdzie nie mieli w posiadaniu tej nieruchomości, jednak było to wbrew ich woli i mimo usilnych starań nie mogli odzyskać swojej własności. Organy orzekające w sprawie w roku 1958 winny były wziąć pod uwagę tę okoliczność, gdyż celem ówczesnego ustawodawcy nie było pozbawianie własności bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania i wyjaśnienia, z jakich powodów nieruchomość nie znajduje się w posiadaniu jej właścicieli. Zarówno sąd wydający orzeczenie rehabilitujące właścicieli, jak i komisarz ziemski wnosili o wydanie właścicielom przejętej nieruchomości. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że skoro nie zostały spełnione ustawowe przesłanki uzasadniające przejęcie nieruchomości, to tym samym zakwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało przy tym, że po uchyleniu decyzji Kolegium wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uzyskano informację ze Starostwa Powiatowego, z której wynika, że część nieruchomości będącej własnością J. i R. P. zapisanej w księdze wieczystej S. pod B. Wykaz [...] Martykuła [...] znalazła się w granicach działek nr [...], [...] i [...] obrębu [...] – S. pod B. stanowiących własność Skarbu Państwa – Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa, którego administratorem jest Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu. Tym samym Agencja, posiadając tytuł prawny do części nieruchomości będącej przedmiotem postępowania ma przymiot strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzających, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie:

- art. 127 § 3 kpa, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 104 § 2 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez wydanie decyzji w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy bez ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych podniesionych we wniosku skarżącej Agencji i bez wszechstronnego ponownego rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 6 kpa poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do stwierdzenia jej nieważności z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa materialnego,

- art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez pominięcie w decyzji i jej uzasadnieniu części elementów koniecznych określonych w tym przepisie, przez co utrudniona jest kontrola poprawności wydania zaskarżonej decyzji, w tym motywów jej wydania oraz skutków prawnych w odniesieniu do aktów administracyjnych,

- art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa (obecnie art. 16 ustawy o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego) poprzez bezprawne przyjęcie, że pomimo bezspornie stwierdzonego władania przez Skarb Państwa spornymi nieruchomościami w dniu 5 kwietnia 1958 r. decyzje o ich przejęciu na rzecz Skarbu Państwa zostały wydane z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 31 marca 2009 r. pełnomocnik uczestników postępowania: R. P. i P. P. wniósł o oddalenie skargi. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu, która zgłosiła swój udział w sprawie, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. i wskazując na udział członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego – S. K. zarówno przy rozpoznawaniu sprawy w pierwszej instancji, jak i przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zdaniem Prokuratora większość argumentów zawartych w skardze jest słuszna, gdyż doszło do naruszenia art. 107 kpa i art. 15 kpa oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądowa kontrola zaskarżonych decyzji bądź aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem, a według art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie w powyżej określonych granicach, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, a zgodnie z art. 27 § 1 kpa członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 kpa. Powyższa regulacja ustanawiająca przesłankę obligatoryjnego wyłączenia pracownika (członka organu kolegialnego) organu administracji publicznej ma na celu zapewnienie bezstronności orzekania w postępowaniu odwoławczym.

Przywołana kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej lub członka organu kolegialnego była do niedawna przedmiotem kontrowersji w doktrynie i orzecznictwie w odniesieniu do postępowania wszczętego na podstawie art. 127 § 3 kpa, stosownie do którego od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku tego środka prawnego nie następuje bowiem przesunięcie sprawy celem rozpoznania do organu wyższego stopnia.

W odniesieniu do członka samorządowego kolegium odwoławczego Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. (sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 zd. 1 kpa ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa. Ponadto Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008 r. (sygn. akt P 57/07) wydanym po rozpoznaniu pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego (w składzie, który nie podzielił stanowiska wyrażonego w uchwale II GPS 2/06), orzekł, iż art. 24 § 1 pkt 5 związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w wypadku wyłączenia członka organu kolegialnego nie ustanowiono odrębnych przesłanek wyłączenia, gdyż członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a., tj. na takich samych podstawach jak pracownik. Członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych.

Jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Osoba taka mogłaby być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Nie służyłoby to obiektywności postępowania administracyjnego i treści wydawanych w nim decyzji. Ponowne postępowanie administracyjne w tej samej sprawie, zarówno klasyczne (toczące się przed dwoma różnymi organami), jak i postępowanie przed SKO, powinno umożliwiać stronie weryfikację decyzji, zaś sprawa administracyjna powinna zostać dwukrotnie merytorycznie rozpoznana. Zaangażowanie innych osób do orzekania po raz drugi w sprawie administracyjnej służy poprawie jakości orzecznictwa administracyjnego. Identyczna decyzja, tzn. taka sama jak w wypadku pierwszego rozstrzygnięcia SKO, podjęta przez inny skład SKO w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, świadczy o tym, że sprawa administracyjna była identycznie merytorycznie oceniona przez dwa różne składy orzekające. Mniejsze znaczenie w odczuciu społecznym (brak obiektywizmu) może mieć decyzja, która tylko z pozoru została podjęta w sprawie dwukrotnie, gdyż decyzję weryfikowały te same osoby, które brały wcześniej udział w jej wydaniu. Taka sytuacja może wpływać także negatywnie na zaufanie obywateli do działań administracji publicznej.

Trybunał podkreślił, że przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika lub członka organu kolegialnego, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Natomiast celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brał udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Istotne jest to, że z dwóch elementów, które składają się na istotę dwuinstancyjności, większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostek przypisane zostało dwukrotnemu rozpatrzeniu sprawy, a nie okoliczności, iż dokonują tego dwa różne organy (por. R. Karczmarczyk, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, GSP-Prz.Orz. 2008/1/53). Względy prawdy obiektywnej nakazują zatem wyłączyć członka SKO od udziału w postępowaniu, gdy brał wcześniej udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Trybunał Konstytucyjny w pełni podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. (II GPS 2/06), akcentując, że przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa obiektywizmu, gdyż z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny. Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 kpa), trzeba bezwzględnie oceniać, czy nie zachodzi przesłanka wyłączenia pracownika przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 kpa.

Trybunał podkreślił przy tym, że samorządowe kolegium odwoławcze orzeka nie w pełnym składzie, lecz w trzyosobowych składach orzekających, co znaczy, że istnieje możliwość takiego ukształtowania osobowego składu SKO orzekającego ponownie w danej sprawie, aby nie znaleźli się w nim członkowie składu orzekającego, który wydał pierwsze rozstrzygnięcie w tej sprawie. W konsekwencji Trybunał stwierdził, że biorąc pod uwagę charakter wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, następstwa udziału członka SKO w wydaniu objętej nim decyzji i organizacyjne możliwości wyznaczenia innego składu orzekającego SKO do rozpatrzenia takiego wniosku, można uznać, że wyłączenie członka SKO ma w pełnym zakresie zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której członek ten brał udział w wydaniu przez SKO decyzji po raz pierwszy, a następnie decyzja ta została zaskarżona do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skutkiem powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. - jak wskazano w tymże wyroku, będzie możliwość wznowienia postępowań administracyjnych, w których brali udział członkowie SKO orzekający zarówno po raz pierwszy w danej sprawie, jak i zasiadający w składzie SKO przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wznowienie postępowania administracyjnego będzie możliwe przy zastosowaniu dwóch odrębnych podstaw wznowienia. Po pierwsze – konsekwencją wyroku Trybunału jest podstawa wznowienia postępowania przewidziana w art. 145a § 1 k.p.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Po drugie – po upływie terminu określonego w art. 145a § 2 k.p.a. (tj. miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego), w przypadku dalszego stosowania w postępowaniu przed SKO niekonstytucyjnej normy prawnej, wznowienia postępowań administracyjnych będą także możliwe na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., stosownie do którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Wznowienie takie będzie miało zastosowanie tylko w przypadku, gdy członek SKO, pomimo wydania decyzji po raz pierwszy w sprawie, brał udział w wydaniu decyzji (zasiadał w składzie orzekającym) w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że jeden z członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego (S. K.) brał udział w wydaniu decyzji z dnia 27 kwietnia 2006 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczeń z naruszeniem prawa, jak również w wydaniu decyzji z dnia 26 października 2007 r. utrzymującej w mocy powyższą decyzję z dnia 27 kwietnia 2006 r., podjętą w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa. Tym samym, w związku z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, w sprawie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego przewidziana w art. 145a kpa, co powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a. Wobec zaś powyższego bezprzedmiotowa stała się kontrola legalności tejże decyzji w pełnym zakresie, w tym ocena zarzutów podniesionych w skardze, gdyż w pierwszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze musi ponownie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem wyłączenia członków tego organu, którzy brali udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa oraz art. 2 i 78 Konstytucji RP w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07. Skoro bowiem Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w zw. art. 27 § 1 kpa i art. 127 § 3 kpa z powodu pominięcia w tych przepisach unormowania stanowiącego podstawę wyłączenia z mocy prawa w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy członka samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, to należy przyjąć, że stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga rozszerzenia podstaw wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego o przyczynę wyłączenia objętą wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09).

Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b) oraz art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

/-/ M. Kosewska /-/ B. Sokołowska /-/ B. Koś

D.W.d