Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2164/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par.4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 12 stycznia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 352/11 w sprawie ze skargi R. G. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od Miasta Gdynia na rzecz R. G. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 352/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi R.G. i Prokuratora Okręgowego w G. na uchwałę Rady Miasta Gdynia z dnia 26 sierpnia 2009 r., nr XXXIV/764/09, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skargi na uchwałę Rady Miasta Gdynia z dnia 26 sierpnia 2009 r., nr XXXIV/764/09, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Orłowo w Gdyni, rejon Drogi Czerwonej - odcinek południowy wnieśli R.G. i Prokurator Okręgowy w G.

We wniesionej skardze R.G. podniósł, że zawarta w planie klauzula dotycząca adaptacji istniejącej zabudowy jest zbyt szeroka i niewystarczająca, gdyż w takim kształcie może służyć jedynie procesowi legalizacji jedynego, występującego na przedmiotowym obszarze planu, budynku wielorodzinnego położonego przy ul. X nr 2, a tym samym prowadzić do trwałego zakłócenia charakteru zabudowy istniejącej na obszarze 03 MN1.U. Zdaniem skarżącego przedmiotowa uchwała narusza jego interes prawny, ponieważ dopuszcza wybudowanie dziewięciorodzinnego budynku, co w sposób znaczący wpływa na zwiększenie ruchu samochodowego i hałasu. Zaburza ład przestrzenny oraz powoduje zagrożenie bezpieczeństwa dla zabudowań skarżącego w wyniku naruszenia struktury geologicznej terenu. Przewidziana w planie adaptacja budynku wielorodzinnego odbiera skarżącemu w większym niż dopuszczony planem stopniu (w przypadku zabudowy jednorodzinnej), ekspozycję w kierunku południowym, zakłócając obsługę komunikacyjną posesji i tworząc zagrożenie dla stateczności budynku i odwodnienia terenu.

Zaś Prokurator Okręgowy w G. zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) polegające na zaadaptowaniu na nieruchomości przy ul. X nr 2 w G. istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej charakteryzującej się wskaźnikiem zabudowy ponad dwukrotnie przekraczającym uśredniony wskaźnik intensywności zabudowy określony w punkcie XII.2 studium. Według uchwalonego studium nieruchomość położona przy ul. X nr 2 znajduje się w strefie miejskiej o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej M1, dla której w punkcie XII.2 części tekstowej uśredniony wskaźnik intensywności zabudowy brutto określono na poziomie 0,4. Natomiast nieruchomość położona przy ul. X nr 2 w G. ma 1 720 m2 powierzchni i jest zabudowana wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym o powierzchni całkowitej trzech nadziemnych kondygnacji 1 485 m2. Wskaźnik intensywności zabudowy brutto wynosi 0,86 i jest ponad dwukrotnie wyższy nawet od wskaźnika ustalonego dla strefy miejskiej o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 144/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił obie skargi na ww. uchwałę Rady Miasta Gdynia z dnia 26 sierpnia 2009 r., uznając że zaskarżony zapis planu nie dotyczy bezpośrednio nieruchomości skarżącego oraz nie kształtuje jego sytuacji prawnej i nie ma modyfikującego wpływu na jego uprawnienia. Postanowienia skarżonego planu nie naruszają interesu prawnego strony skarżącej (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zaś odnosząc się do zarzutów Prokuratora Okręgowego dotyczących sprzeczności planu ze studium, Sąd stwierdził, że teren, na którym usytuowana jest nieruchomość przy ul. X nr 2 leży w obszarze strefy funkcjonalnej miejskiej (teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - M1). Dla tych terenów przyjęto w studium wskaźnik zabudowy brutto na poziomie 0,4. Określone w rozdziale XII studium wytyczne nie rozstrzygają o intensywności zabudowy dla poszczególnych działek. W uchwale o planie zawarta została definicja "intensywności zabudowy (netto), według której jest to wskaźnik wyrażający stosunek sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków znajdujących się na danej działce budowlanej; przy czym za kondygnację nadziemną do obliczeń intensywności zabudowy, należy przyjąć każdą kondygnację lub jej część, której poziom podłogi znajduje się w poziomie lub powyżej poziomu przylegającego do terenu.

W postanowieniach szczegółowych planu dla obszaru obejmującego sporną nieruchomość (oznaczony symbolem 03MN1,U) ustalono następujące wskaźniki zabudowy (netto): 0,60 dla zabudowy wolno stojącej oraz 0,90 dla zabudowy bliźniaczej. Uchwała jedynie uszczegóławia zapisy studium w dopuszczalny sposób i stosownie do zaleceń w nim zawartych. Wskaźnik intensywności zabudowy dla nieruchomości położonej przy ul. X nr 2 wynoszący 0,86 mieści się w ramach określonych w planie miejscowym. Podany wskaźnik nie jest sprzeczny ze studium, gdyż wyliczony został według reguły zawartej w planie, a odnoszącej się do wskaźnika zabudowy netto.

Na skutek skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w G. i R.G. wyrokiem z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2363/10, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wskazany wyżej wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

W uzasadnieniu wskazano, że nie można podzielić poglądu Sądu I instancji, iż skarżący R.G. nie ma legitymacji do skutecznego wniesienia skargi, albowiem lektura zaskarżonej uchwały rodzi wątpliwości co do braku jego legitymacji skargowej. Uwzględniono także skargę kasacyjną Prokuratora Okręgowego w G., podkreślając, że plan musi być zgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 11 pkt 6 wyżej powołanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r.). Studium operuje jedynie wskaźnikiem zabudowy brutto. W planie natomiast Rada użyła wskaźnika zabudowy netto. Oznacza to, że w planie użyto innego wskaźnika, niż w obowiązującym studium, co uniemożliwia konfrontację obu aktów w tym zakresie. Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części (art. 28 ust. 1 ww. ustawy). Dlatego też wyjaśnienie przez Sąd I instancji prawnego znaczenia użytych w studium i planie dwóch różnych, odmiennych wskaźników intensywności zabudowy, jest bezwzględnie konieczne dla oceny zgodności planu ze studium.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniesione skargi także nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności w uzasadnieniu zwrócono uwagę na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., dotyczący związania sądu, którego działanie lub bezczynność były zaskarżone, wyrażoną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Zatem mając na uwadze powyższy przepis oraz orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że interes prawny skarżącego R.G. został naruszony poprzez zamieszczenie w uchwale (karta terenu nr [...]) zapisu "funkcja adaptowana - adaptuje się istniejącą zabudowę mieszkaniową bliźniaczą oraz wielorodzinną." Przy czym Sąd nadmienił, że zapis dotyczący adaptacji dotyczy również nieruchomości skarżącego, tj. zabudowy bliźniaczej położonej przy ul. X nr 1, niedopuszczonej postanowieniami planu w karcie terenu nr [...], na obszarze, na którym dopuszczono jedynie zabudowę jednorodzinną, wolno stojącą. Zatem, zdaniem Sądu, powyższe postanowienie planu uzasadniające interes prawny skarżącego należy ograniczyć do zabudowy wielorodzinnej, albowiem skarżący w swojej skardze zakwestionował uchwałę w części, w jakiej dopuszcza możliwość adaptacji istniejącej zabudowy wielorodzinnej do stanu zgodnego z prawem.

Dalej Sąd wyjaśnił, że naruszenie interesu prawnego nie warunkuje automatycznie uwzględnienia skargi, a jedynie stanowi przesłankę do dopuszczalności skargi umożliwiającą merytoryczną ocenę jej zasadności oraz, iż w przypadku uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podstawą do stwierdzenia jej nieważności jest przepis art. 28 ust. 1 ustawy.

Dokonując merytorycznego rozpoznania zarzutów zawartych w skardze Sąd zauważył, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kwestionuje postanowienia planu, które nie dotyczą jego nieruchomości, jej przeznaczenia i sposobu zagospodarowania, lecz te zapisy, które dotyczą sąsiedniej zabudowy, wywodząc, że zapis planu spowoduje (już spowodował) oddziaływanie sąsiedniej zabudowy na nieruchomość skarżącego. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że nawet jeżeli zaskarżony zapis planu nie dotyczy bezpośrednio jego nieruchomości, to nie może go to pozbawić legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę w sytuacji, gdy zapis planu stwarza niebezpieczeństwo wykorzystywania nieruchomości w sposób zakłócający korzystanie z nieruchomości skarżącego ponad przeciętną miarę (art. 144 ustawy Kodeks cywilny). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie wobec ustalenia legitymacji skargowej skarżącego w następstwie zamieszczenia w planie wyżej opisanego postanowienia dotyczącego funkcji adaptowanej, ustalić należało, że ustalenia planu naruszyły interes prawny skarżącego poprzez wpłynięcie na sposób wykonywania prawa własności, pogorszenie warunków zamieszkiwania, a w konsekwencji obniżenia wartości nieruchomości. Nie jest bowiem kwestionowane, że zapis dotyczący funkcji adaptowanej w części dotyczącej zabudowy wielorodzinnej dotyczy opisywanego przez skarżącego budynku dziewięciorodzinnego położonego przy ul. X nr 2.

Zdaniem Sądu naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego polegającego na określeniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu objętego planem. Z przepisu art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że w planowaniu przestrzennym uwzględnieniu podlega szereg okoliczności. Skarżący akcentuje naruszenie ww. postanowieniami uchwały ładu przestrzennego, walorów architektonicznych oraz przysługującego mu prawa własności. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu kwestionowany przez skarżącego zapis planu oznacza w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że organ gminy przy uchwalaniu planu uwzględnił prawo własności, uznając, że ma ono priorytet przy ustalaniu sposobu zagospodarowania nieruchomości położonych zarówno przy ul. X nr 1 jak i nr 2. Zdaniem Sądu skoro w dacie uchwalania planu działka położona przy ul. X nr 2 była zabudowana w następstwie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, a lokale w budynku zostały sprzedane, to Rada przy uchwalaniu planu miejscowego zgodnie z regułami określonym w art. 1 ust. 2 ustawy była uprawniona do uwzględnienia powyższej okoliczności poprzez ochronę prawa własności w związku z przysługującym prawem do zagospodarowania terenu. W związku z powyższym Sąd uznał, że wprowadzenie kwestionowanej funkcji adaptacji z opisanym, w punkcie 6 lit. i) karty terenu nr [...], ograniczeniem mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. Na marginesie Sąd wskazał, że powoływany budynek wielorodzinny z uwagi na jego parametry, w szczególności wysokość oraz fasadę od strony ul. X nie narusza, wbrew zarzutom skargi, w sposób niedopuszczalny ładu architektonicznego, a wręcz nie odbiega od zabudowy sąsiedniej, co wynika ze zdjęć dołączonych przez strony do akt sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w części wprowadzającej funkcję adaptowaną w związku z postanowieniami pkt 6 lit. i) karty terenu nr [...] nie zawiera sprzecznego z prawem ograniczenia własności, a naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, które przez gminę nie zostało nadużyte.

Rozpoznając zaś skargę Prokuratora Okręgowego Sąd I instancji omówił charakter studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazał, że w rozpatrywanej sprawie dla obszaru gminy G. obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. stanowiące załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miasta G. z dnia [...] lutego 2008 r.

Zdaniem Sądu oczywistym jest, że zapisy studium nie zawierają żadnych postanowień dotyczących działek, na których usytuowane są budynki przy ul. X nr 1 i 2 w G. Postanowienia studium w zakresie, którego dotyczy rozpoznawana sprawa w punkcie XII "Kierunki i wskaźniki, dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy" ustalają, że kierunki i wskaźniki zabudowy dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów określonych w studium to m.in. wysokość zabudowy i wskaźniki intensywności zabudowy. W punkcie XII podpunkt 2 pt. "Wysokość zabudowy i wskaźniki intensywności zabudowy" studium ustala, że wysokość i wskaźniki intensywności zabudowy brutto, określa się jako orientacyjne dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach. Służyć one mają do badania chłonności terenów i opracowywania wytycznych programowo - przestrzennych w planach miejscowych. W tabeli dotyczącej kategorii wskaźników intensywności zabudowy dla strefy miejskiej: M1 przyjęto wskaźnik 0,4, a dla U wskaźnik 1,2. Jednocześnie studium ustaliło, że przez wskaźnik intensywności zabudowy brutto należy rozumieć stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków liczonej w zewnętrznym obrysie murów do powierzchni terenu. Wskaźniki intensywności zabudowy brutto przyjęto dla terenów inwestycyjnych z uwzględnieniem dróg o charakterze lokalnym i dojazdowym. Przy czym studium ustaliło, że wskaźniki intensywności zabudowy brutto i wysokości zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów i będą uszczegółowione - w tym również zostaną wskazane lokalne dominanty wysokościowe - na podstawie analiz urbanistycznych z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej. Powyższy zapis znalazł się również w wytycznych dotyczących zasad określania w miejscowych planach ustaleń studium w zakresie kierunków i wskaźników zagospodarowania.

Dalej Sąd wskazał, że w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego definicję pojęcia intensywności zabudowy zawiera § 12 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którą intensywność zabudowy należy rozumieć jako wskaźnik wyrażający stosunek sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków znajdujących się na danej działce budowlanej, mierzonych po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych, do powierzchni działki budowlanej; przy czym za kondygnację nadziemną do obliczeń intensywności zabudowy, należy przyjąć każdą kondygnację lub jej część, której poziom podłogi znajduje się w poziomie lub powyżej poziomu przylegającego terenu. W punkcie 6 lit. a) karty terenu nr [...] ustalono intensywność zabudowy dla zabudowy wolno stojącej do 0,60, a dla zabudowy bliźniaczej do 0,90, z zastrzeżeniem cyt. "wyżej punktu 6 lit. i) dotyczącego dopuszczenia adaptacji istniejącej zabudowy, z zakazami określonymi w planie".

Nadto dokonując ustaleń odnośnie wskazanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestii operowania przez studium wskaźnikiem zabudowy brutto, a w planie wskaźnikiem netto, Sąd zważył, iż celem studium jest określenie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad gospodarowania przestrzennego na terenie gminy. W rozpoznawanej sprawie studium określa wskaźniki dotyczące intensywności zabudowy w odniesieniu do poszczególnych stref miejskich. Definicja wskaźnika zabudowy brutto określa uśrednione wskaźniki dla terenów inwestycyjnych (dla poszczególnych obszarów) z uwzględnieniem dróg o charakterze lokalnym i dojazdowym. Tymczasem definicja wskaźnika zabudowy zawarta w planie miejscowym dotyczy intensywności zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, bez uwzględnienia dróg lokalnych i dojazdowych.

W ocenie Sądu zróżnicowanie powyższe jest w pełni uzasadnione charakterem studium oraz planu miejscowego. O ile studium dotyczy obszaru danej gminy wyznaczając, zgodnie z postanowieniami ustawy kierunki jej zagospodarowania, a wskaźniki w nim ujęte dotyczą zgodnie z definicją zawartą w studium terenów inwestycyjnych, to plan miejscowy w sposób bezpośredni określa sposób zagospodarowania poszczególnych nieruchomości. Koniecznym zatem było odniesienie wskaźnika zabudowy do powierzchni działek objętych planem. Sąd podkreślił, że studium w wytycznych dotyczących zasad określania w planie miejscowym ustaleń studium dot. wskaźników zagospodarowania wskazało, że są to wskaźniki uśrednione, a ich uszczegółowienie nastąpi w planach miejscowych. Nadto z przedłożonych przez Radę Gminy wyjaśnień dotyczących różnicy wielkości wskaźnika intensywności zabudowy mieszkaniowej odnoszonego do różnych obszarów (netto i brutto) wynika, że wskaźnik intensywności zabudowy brutto dla zabudowy wielorodzinnej (o średniej liczbie kondygnacji 3-4) powinien wynosić 0,38-0,48, a dla zabudowy netto 0,60-0,85 i są to wielkości zbliżone do wartości przyjętych w studium i w planie miejscowym - 0,60 i 0,90. Powyższe zostało przedstawione w przedłożonym przez Radę załączniku do protokołu - tabele nr 1 i 3 zawarte w wykorzystywanym nadal, choć nieobowiązującym, zarządzeniu nr 9 Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 29 stycznia 1974 r. Nadto karta terenu nr [...] jako przeznaczenie terenu określa w planie zabudowę jednorodzinną, wolno stojącą oraz zabudowę usługową (MN1,U). W postanowieniach studium wskaźnik intensywności zabudowy brutto dla funkcji U w strefie miejskiej wynosi 1,2. Z powyższych przyczyn, w ocenie Sądu, niezbędnym było zgodnie z wytycznymi zawartymi w studium uśrednienie wskaźników w nim zawartych w planie miejscowym. Dlatego Sąd stanął na stanowisku, że zarzut dotyczący sprzeczności studium z uchwalonym planem nie zasługuje na uwzględnienie.

Konkludując Sąd wskazał także, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 28 ust. 1 ustawy, a więc naruszenia zasad sporządzania planu czy też istotne naruszenia trybu jego sporządzania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł skarżący R.G., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jako podstawy wniesionej skargi kasacyjnej wskazano:

1. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez:

a) dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, wbrew treści dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach sprawy i tym samym podważenie niespornego między stronami stanu faktycznego, iż:

• w dacie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka położona przy ul. X nr 2 była zabudowana w następstwie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy;

• w dacie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokale znajdujące się w budynku przy ul. X nr 2 zostały sprzedane i tym samym stanowiły odrębny przedmiot własności, a ich "właścicielom" przysługuje ochrona tego prawa;

b) dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, iż dla nieruchomości położonej przy ul. X nr 2 należy dokonać faktycznego rozróżnienia między zabudową brutto, a zabudową netto, gdy w rzeczywistości prawne znaczenie tych pojęć wskazuje, iż winny być one uznane za sobie równe oraz, iż wbrew spornej "klauzuli adaptacyjnej" (pkt 3 lit. a karty do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 1504) adaptacja zabudowy powinna polegać na dokonaniu odniesienia do zabudowy wielorodzinnej miast zabudowy bliźniaczej;

c) nieustosunkowanie się do zarzutów skarżącego w zakresie naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa i pominięcia bez uzasadnienia przez Radę Miasta Gdyni w procesie tworzenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ochrony konserwatorskiej terenu ustanowionej w wygasłym już miejscowym planie i planach poprzednich, pomimo niezmienności stanu faktycznego.

2. naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędna jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 1 zd. 1 tej ustawy, art. 94 i art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że podważana klauzula adaptacyjna znajdująca się w miejscowym planie ma charakter abstrakcyjny i generalny, a tym samym może stanowić źródło praw i obowiązków, gdy tymczasem z uwagi na jej konkretność i indywidualność brak jej takowych przymiotów;

b) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. art. 1 ust. 2 pkt 7 tej ustawy oraz art. 64 ust. 2, art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że podstawą uchwalenia części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącej klauzuli adaptacyjnej mogą być okoliczności znajdujące swą podstawę w rażącym naruszeniu prawa, jak również kryteria bezpodstawnie dyskryminujące i sprzeczne z zasadami tworzenia tego planu;

c) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że miejscowy plan jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni w oparciu o błędnie dokonaną interpretację pojęć intensywności zabudowy netto i brutto i zastosowanie błędnych kryteriów oceny możliwości adaptacji budynku wielorodzinnego do zabudowy bliźniaczej;

a w konsekwencji

3. wadliwe uznanie przez Sąd I instancji braku podstaw do stosowania art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie rozwinął przytoczone wyżej zarzuty podnosząc, iż nie można się zgodzić z twierdzeniem Sądu I instancji, że jego interes prawny został naruszony w granicach władztwa planistycznego gminy, gdyż skoro działka przy ul. X nr 2 była zabudowana na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, to Rada była uprawniona do uwzględnienia tego stanu. Powyższe, zdaniem skarżącego kasacyjnie, jest niezgodne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, albowiem decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] września 2003 r. o warunkach zabudowy (decyzja na podstawie której budowano sporny budynek), albowiem przy jej wydawaniu rażąco naruszono przepisy art. 40 ust. 1 w zw. z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, u podstaw którego leżało naruszenie zakazu wznoszenia innej zabudowy niż jednorodzinna, wynikającego z ówczesnego planu miejscowego i zawartych w nim ustaleń dotyczących ochrony konserwatorskiej całego kwartału mieszkalnego. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że skoro sporna uchwała Rady Miasta Gdyni została uchwalona w dniu 26 sierpnia 2009 r., to zgodnie z przekazanymi dokumentami nieruchomość przy ul. X nr 2 nie mogła być "zabudowana w następstwie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy", a inwestorowi nie przysługiwało "prawo do zagospodarowania terenu" z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy.

Nadto skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że Sąd I instancji przyjął, iż lokale w tym budynku wielorodzinnym zostały sprzedane, podczas gdy zostały podpisane tylko umowy przedwstępne z inwestorem (co wynika z odpowiedzi Rady Gminy), a budynek nie ma pozwolenia na użytkowanie. Tym samym, w ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji poczynił wadliwie ustalenia stanu faktycznego o fundamentalnym znaczeniu, czym naruszył przepis art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a.

Wyjaśnił także - posiłkując się literaturą przedmiotu - co należy rozumieć pod pojęciem wskaźnika intensywności zabudowy i jakie parametry należy brać pod uwagę określając ten wskaźnik jako brutto (bierzemy pod uwagę teren mieszkalny i usługi), bądź netto (bierzemy pod uwagę tylko teren mieszkalny) oraz podniósł, że w niniejszej sprawie z uwagi na to, że na analizowanym obszarze mamy do czynienia tylko z zabudową mieszkalną, a brak jest usług, to wskaźnik intensywności zabudowy brutto, będzie takiej samej wielkości jak netto.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd wadliwie przyjął, że adaptacja zabudowy dokonana w oparciu o sporną "klauzulę adaptacyjną" winna polegać na dokonaniu odniesienia do zabudowy wielorodzinnej miast zabudowy bliźniaczej. Podstawą takiego stwierdzenia, że w rzeczywistości adaptowany jest budynek bliźniaczy, są przywołane przez ten Sąd tabele nr 1 i 3 zarządzenia, podczas gdy zarządzenie to nie obowiązuje już od 1981 r. Nadto skoro sporny budynek wielorodzinny powstał z rażącym naruszeniem prawa, to wg. tej klauzuli budynek ten należałoby adaptować do zabudowy bliźniaczej, a nie odwrotnie, w oparciu o wskaźniki właściwe dla zabudowy jednorodzinnej o charakterze bliźniaczym.

Wyjaśniając zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 ust. 1 zd. 1 tej ustawy, art. 94 i 2 Konstytucji RP podkreślono, że wbrew wykładni w tym zakresie, pomimo iż klauzula adaptacyjna może zostać zastosowana tylko raz i została stworzona na potrzeby konkretnego i uprzednio istniejącego stanu faktycznego Sąd I instancji uznał, że stanowi ona obowiązującą część miejscowego planu i tym samym ma charakter abstrakcyjny i generalny. Powyższe, zdaniem autora skargi kasacyjnej, jest sprzeczne z treścią tej uchwały (str. 29), albowiem wynika z niej, że warunki zastosowania przedmiotowej klauzuli spełnia tylko jeden budynek, posadowiony właśnie przy ul. X nr 2.

Uzasadniając zaś zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 tej ustawy oraz art. 64 ust. 2, art. 2 i 7 Konstytucji RP wskazano, że ocena ważności miejscowego planu wymaga odniesienia się do całego porządku prawnego, a nie tylko - jak uczynił to Sąd I instancji - do wymogów formalnych związanych z procedurą jego uchwalania, co znajduje potwierdzenie w przytoczonych przez niego wyrokach sądów administracyjnych. Nadto wskazano, że Sąd - wbrew zasadom wynikającym z Konstytucji co do kwestii równego traktowania prawa własności - interpretując granice władztwa planistycznego przyznał pierwszeństwo prawu własności właściciela działki sąsiedniej, przed prawem przysługującym skarżącemu kasacyjnie do swojej nieruchomości, poprzez jego ograniczenie w sposób dyskryminujący. Skarżący kasacyjnie zwrócił również uwagę, że to inwestor ograniczył przysługujące mu prawo własności poprzez swoje świadome działanie wznosząc budynek wielorodzinny na nieruchomości, na której miejscowy plan przewidywał budownictwo jednorodzinne.

Konkludując autor skargi kasacyjnej wskazał, że niedopuszczalne jest uznanie ważności klauzuli adaptacyjnej dla budynków wielorodzinnych znajdującej się w miejscowym planie, gdyż stan ten prowadziłby do uznania, że możliwe jest tworzenie powszechnie obowiązujących źródeł prawa w sprawach konkretnych i indywidualnych w celu legalizacji, a zatem następczego ukrycia stanu, którego podstawą jest rażące naruszenie prawa i tym samym przyznanie ochrony podmiotom, których świadome działanie doprowadziło do wskazanego stanu kosztem osób, których działalność nie narusza praw przysługujących osobom trzecim.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Gdynia wniosła o jej oddalenie.

Natomiast Prokurator Okręgowy w G. w piśmie procesowym z dnia 24 listopada 2011 r. w pełni poparł skargę kasacyjną R.G.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w ramach zgłoszonych zarzutów kasacji.

Natomiast w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Przede wszystkim usprawiedliwiony pozostaje zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma to określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Przepis ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, może stanowić podstawę także podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji.

Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. Szczególnej staranności należy zaś dołożyć prezentując motywy wyroku, w sytuacji gdy w sprawie wymagane jest dokonywanie pogłębionych rozważań, chociażby jak w tej sprawie, na skutek wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 2 marca 2011r. sygn. akt II OSK 2363/10). Takie uzasadnienie nie zostało przedstawione w tej sprawie, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może uznać w tych okolicznościach, że mimo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie powołano się w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. mające wpływ na wynik sprawy, skoro w motywach zaskarżonego wyroku przyjęty stan faktyczny sprawy w kontekście zarzutów podnoszonych wobec zaskarżonej uchwały nie został prawidłowo ustalony, a przedstawione rozważania dla wykazania niezasadności wniesionej skargi w tym zakresie nie mogą być uznane za przekonujące.

Przede wszystkim podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w tej sprawie nabiera kwestia wyjaśnienia zgodności uchwalonego prawa miejscowego ze studium, albowiem uchwalony w tej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiał być zgodny z ustaleniami zawartymi w studium (art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Konsekwencją braku takiej zgodności jest naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powodujące nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Już przecież we wskazanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2363/10, nakazano dokładne wyjaśnienie przez Sąd I instancji, prawnego znaczenia użytych w studium (jest brutto) i planie (jest netto) dwóch odmiennych wskaźników intensywności zabudowy, co jest bezwzględnie konieczne dla oceny zgodności planu ze studium. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na przyjęcie tak jednoznacznego stanowiska jak uczynił to Sąd I instancji, że taka zgodność pomiędzy uchwalonym planem, a poprzedzającym go studium zachodzi.

Odnosząc się do tej kwestii w zaskarżonym wyroku przedstawiono zawarte w obu aktach planistycznych (studium i planie) rozwiązania dotyczące kwestii intensywności zabudowy (str. 12 i 13 uzasadnienia), zaś konkludując i wyjaśniając te różnice wskazano przede wszystkim na odmienność pomiędzy planem, a studium, na różny charakter tych aktów planistycznych i raz jeszcze powołano się na okoliczność, iż w studium zawarto wskaźniki uśrednione, a ich uszczegółowienie nastąpiło w planie miejscowym. Przy czym te rozważania nie są przekonujące, bo tak naprawdę nie wyjaśniają rzeczywistej istoty przyjętej różnicy intensywności, nawet jeżeli wziąć pod uwagę, że definicja brutto określa uśrednienie wskaźników dla terenów inwestycyjnych z uwzględnieniem dróg o charakterze lokalnym i dojazdowym, zaś przyjęty w planie wskaźnik netto nie odnosi się już do dróg. Z kolei wyjaśnienia przestawione przez Radę Gminy i dołączone jako załącznik do protokołu rozprawy, dotyczące różnicy obrazującej wielkości wskaźników intensywności zabudowy mieszkaniowej, a na które powołał się w swoim uzasadnieniu Sąd I instancji, oparte zostały, co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, na niebędącym przecież źródłem prawa i do tego nawet nieobowiązującym zarządzeniu Nr 9 Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 29 stycznia 1974 r. w sprawie wskaźników i wytycznych dla terenów mieszkaniowych w miastach (Dz. Bud. Nr 2 z dnia 2 lutego 1974 r., poz. 2).

Wprawdzie nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że intensywność zabudowy, wskaźnik intensywności zabudowy, to wskaźnik stosowany w urbanistyce i budownictwie, a wskaźniki urbanistyczne nie wynikają z przepisów prawa, ani obowiązujących norm. Tym niemniej jednak nie zwalnia to Sądu I instancji od wyjaśnienia podstawowej kwestii prawnego znaczenia użytych w studium i planie dwóch odmiennych wskaźników intensywności – do czego przecież zobowiązano powołanym już wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011 r.

Oceny tej należy dokonać mając na uwadze materiały planistyczne tj. analizy urbanistyczne wykonane do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dnia 26 sierpnia 2009 r. (uchwała Nr XXXIV/764/09).

Jest bowiem niesporne w tej sprawie, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. - w załączniku nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Miasta Gdynia z dnia [...] lutego 2008 r., w jego pkt XII dotyczącym kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym terenów wyłączonych spod zabudowy gdzie przyjęto kategorie wskaźników intensywności zabudowy brutto (str. 127 ) jednoznacznie wskazano - cytat: "wskaźniki intensywności zabudowy brutto i wysokość zabudowy zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów i będą uszczegółowione - w tym również wskazane zostaną lokalne dominanty wysokościowe - na podstawie analiz urbanistycznych wykonanych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej". Zatem to treść studium wskazuje, iż takie przedmiotowe uszczegółowienie, w tym i wskaźników intensywności zabudowy, musi wynikać z dokonywanych analiz w tym zakresie. Sąd I instancji nie oceniał tego problemu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w kontekście takich materiałów. Natomiast ww. materiały planistyczne powinny być pomocne w dokonywaniu oceny wskaźników intensywności zabudowy i prawidłowości przyjętej różnicy między studium, a planem, prowadząc do racjonalnego oraz obiektywnego wyjaśnienia znaczenia użytych w studium i planie dwóch odmiennych wskaźników intensywności zabudowy. Rada Gminy winna na żądanie Sądu przedstawić w tym zakresie niezbędne materiały czy też wyjaśnienia, ale oparte na obowiązujących w chwili opracowywania i uchwalania prawa miejscowego przepisach. Powinny one pomóc ostatecznie przesądzić o zgodności uchwalonego planu ze studium w opisywanym zakresie.

Dodatkowo wskazać należy, że prawidłowo podniesiono w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji dokonał błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, wbrew treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, że w dacie uchwalania planu (uchwała Rady Miasta Gdynia z dnia 26 sierpnia 2009 r. – przypomnienie Sądu) działka położona przy ul. X nr 2 była zabudowana w następstwie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a lokale znajdujące się w budynku przy ul. X nr 2 zostały sprzedane i tym samym stanowiły odrębny przedmiot własności, a ich właścicielom przysługuje ochrona tego prawa (str. 11 uzasadnienia). W konsekwencji takich ustaleń Sąd I instancji przyjął, iż kwestionowana przez skarżącego treść planu oznacza, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że organ gminy przy uchwalaniu planu niezależnie od przysługującego mu władztwa planistycznego polegającego na określeniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, uwzględnił prawo własności zarówno nieruchomości strony przy ul. X nr 1 jak i przy ul. X nr 2.

Niesporną pozostaje w tej sprawie okoliczność, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] grudnia 2006 r., sygn. akt [...], stwierdzono nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdynia z dnia [...] września 2003 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach położonych przy ul. X nr 2 w G. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe, jak trafnie zaznaczono to w skardze kasacyjnej, prowadzi do wniosku, że skoro zaskarżona uchwała przyjęta została w dniu 26 sierpnia 2009 r., to nieruchomość przy ul. X nr 2 w G. nie mogła być zabudowana w następstwie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a inwestorowi nie przysługiwało prawo do zagospodarowania terenu z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji o warunkach zabudowy. Przypomnieć jedynie dodatkowo należy, iż w związku z powyższym stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy, następnie postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. wznowiono z urzędu postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lipca 2005 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego przy ul. X nr 2, a postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. wstrzymano wykonanie decyzji.

Ponadto, jak wynika z analizy przedstawionych materiałów planistycznych, w budynku przy ul. X nr 2 w drodze umowy nie sprzedano mieszkań tam pomieszczonych, bowiem inwestor zawarł z przyszłymi nabywcami lokali umowy przedwstępne. Dopuszczenie zaś na terenie zabudowy jednorodzinnej, funkcji adaptowanej, a to budynku wielorodzinnego, nastąpiło wskutek przyjęcia przez organ planistyczny, że jest to uzasadnione z uwagi na negatywne konsekwencje nie tylko dla inwestora, ale i dla osób trzecich, które podpisały z nim umowy przedwstępne (porównaj pkt ad 5 załącznika nr 2 do uchwały Rady Miasta Gdynia z dnia 26 sierpnia 2009 r.). Dlatego też przy uwzględnieniu powyższych rozważań trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, iż podstawą wyrażenia zgodny na funkcję adaptacyjną przedmiotowego budynku było nie prawo własności, a w istocie ochrona stosunku zobowiązaniowego łączącego inwestora z osobami, z którymi zawarł on umowy przedwstępne sprzedaży. Tym samym stanowisko Sądu I instancji wskazujące na uwzględnianie prawa własności w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest, w tych okolicznościach, przekonujące.

Poza tym podkreślić należy, iż wskazane uregulowania planu co do funkcji adaptowanej – adaptującej istniejącą zabudowę mieszkaniową bliźniaczą i wielorodzinną na spornym terenie, co jest głównie kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie, winny zostać raz jeszcze poddane wnikliwej ocenie przez Sąd I instancji pod kątem ich prawidłowości, gdyż przedstawione w tym zakresie uzasadnienie nie jest przekonujące. Przede wszystkim wskazać należy, iż uprawnienie gminy do ustalenia przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zwane również władztwem planistycznym dotyczy przede wszystkim ustalenia przeznaczania terenów oraz określenia sposobu ich zagospodarowania i zabudowy na przyszłość. Określa się więc proponowane i dopuszczalne przeznaczenie terenów oraz sposób ich zagospodarowania, natomiast to co zostało dotychczas zrealizowane zgodnie z prawem i istnieje na tym terenie nie jest przecież już objęte uregulowaniami prawa miejscowego. Przypomnieć tylko należy, iż wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości mających na opracowywanym terenie już w zgodzie z prawem zrealizowane obiekty byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony własności i stanowiła rażące naruszenie ustaleń takiego planu.

W planie zagospodarowania przestrzennego dochodzi do wiążącego podmioty władzy oraz osoby fizyczne ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu na określony w tym planie cel. Tym samym zachodzi w tej sprawie konieczność rozważenia przez Sąd I instancji i przeprowadzenia szczegółowej oceny charakteru uregulowań w opisywanym zakresie, jak i rzeczywistej potrzeby zamieszczenia w nim funkcji adaptowanej w kontekście ustaleń miejscowego planu jako ochrony i kształtowania ładu przestrzennego.

Nie można natomiast zarzucić Sądowi I instancji, że naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nieustosunkowując się do zarzutów skarżącego o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż nie ma to żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały w kontekście przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. Kwestia ta jest przedmiotem badania przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji, gdy nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zagadnienie pominięcia w procesie tworzenia zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego ochrony konserwatorskiej nie zostało w przekonujący sposób skonkretyzowane i przedstawione przez skarżącego, tym bardziej, iż jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to karty terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] dla obszaru Nr [...],[...],[...] w jego pkt 5 zasady ochrony dziedzictwa i dóbr kultury zostały precyzyjnie oznaczone (dot. to terenów będących w strefie ochrony konserwatorskiej – przypomnienie Sądu).

Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie i w kontekście przedstawionego wyżej stanowiska tracą na znaczeniu tym bardziej, że nie można Sądowi I instancji zarzucić by w zaskarżonym wyroku przedstawił błędną wykładnię przepisu art. 40 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.), czy też art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Reasumując wskazać należy, iż przedstawione wyżej rozważania pozwalają na przyjęcie, że wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji weźmie pod uwagę przedstawione wyżej rozważania.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.