Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1331/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. L., reprezentowanej przez radcę prawnego R. K., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") z [...] grudnia 2020 r., znak: [...] – utrzymał w mocy ww. decyzję.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że decyzją z [...] lipca 2013 r., znak: [...] w [...] udzielił [...] pozwolenia na użytkowanie budynku biurowego wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] przy ul. [...] w [...].

Pismem z 14 lipca 2020 r. J. C. i R. C., reprezentowani przez radcę prawnego A. K., właściciele działki nr [...] w [...] (KW nr [...]), sąsiadującej z działką nr [...], złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB z [...] lipca 2013 r. Decyzją z [...] grudnia 2020 r., znak: [...] stwierdził nieważność ww. decyzji organu powiatowego. Odwołanie od tej decyzji wniosła A. L., reprezentowana przez radcę prawnego R. K.

GINB wyjaśnił charakter postępowania nadzwyczajnego i przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a. Wyjaśnił też, jak należy rozumieć przesłankę rażącego naruszenia prawa w ujęciu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślił, że w tej sprawie istota rozważań dotyczących rażącego naruszenia prawa powinna się sprowadzać do kwestii, czy w zaistniałym stanie faktycznym można dopatrywać się takiego naruszenia prawa, w wyniku którego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Decyzją z [...] października 2007 r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił, [...], pozwolenia na budowę budynku biurowego wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2012 r., znak: [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. GINB decyzją z [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] uchylił ww. decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie organu I instancji, gdyż odwołujący się nie miał przymiotu strony, uprawniającego do skutecznego kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. WSA w Warszawie wyrokiem z 24 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1486/12, oddalił skargę na ww. decyzję GINB.

NSA wyrokiem z 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 451/13, uchylił jednak zaskarżony wyrok WSA w Warszawie oraz decyzję z GINB z [...] kwietnia 2012 r. Zdaniem NSA, brak było przeciwwskazań do przyznania wnioskodawcy statusu strony postępowania nieważnościowego. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tej działki ma prawo sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością.

Decyzją z [...] marca 2015 r" znak: [...] GINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...] z [...] stycznia 2012 r. WSA w Warszawie wyrokiem z 1 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1172/15 oddalił skargę na ww. decyzję GINB, zaś NSA wyrokiem z 4 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1944/16 oddalił skargę kasacyjną.

Pismem z 14 czerwca 2013 r. inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB 27 czerwca 2013 r. wynika, że "obiekt objęty kontrolą spełnia warunki do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie". Decyzją z [...] lipca 2013 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") PINB w [...] udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie ww. budynku biurowego.

GINB, powołując się na uchwałę NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Rozważył więc, czy decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku biurowego wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą została oparta na wyeliminowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestię zależności rozstrzygnięć organ oceniał na podstawie przepisów prawa materialnego, które wyznacza relacje między tymi rozstrzygnięciami, w tym przypadku ustawy Prawo budowlane.

Decyzja PINB w [...] z [...] lipca 2013 r., udzielająca pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, została wydana w stosunku do inwestycji, której dotyczy decyzja Starosty [...] z [...] października 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, jako wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. [...] w [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r., nr [...], teren działki nr [...] został oznaczony symbolem [...], z przeznaczeniem pod "rzemiosło oraz mieszkalnictwo towarzyszące usługom". Sporny obiekt należy zaś do kategorii XVI (budynki biurowe i konferencyjne) i jak wskazał GINB w decyzji z [...] marca 2015 r. "przedmiotem spornego przedsięwzięcia jest budynek biurowy przeznaczony do pracy obsługi klientów przewidzianego w tym projekcie komisu samochodowego (...). Zgodnie z art. 2 ust. lit. A ustawy z 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2002 r., nr 112, poz. 979 ze zm.), rzemiosłem jest zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, z udziałem kwalifikowanej pracy własnej, w imieniu własnym tej osoby i na jej rachunek, przy zatrudnieniu do 50 pracowników. Rzemiosłem jest również zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez wspólników spółki cywilnej osób fizycznych, z udziałem kwalifikowanej pracy własnej, w imieniu własnym tych wspólników i na ich rachunek, zatrudniających do 50 pracowników. W myśl natomiast ust. 4 powyższego przepisu, do rzemiosła nie zalicza się działalności: handlowej, gastronomicznej, transportowej, usług hotelarskich, usług świadczonych w wykonywaniu wolnych zawodów, usług leczniczych oraz działalności wytwórczej i usługowej artystów plastyków i fotografików. Wobec powyższych ustaleń, skoro na działce inwestycyjnej, w wyniku realizacji spornego przedsięwzięcia, prosperować będzie komis samochodowy, tj. działalność handlowa należy stwierdzić, że nie będzie to wykonywanie rzemiosła. Tym bardziej projektowana inwestycja nie stanowi zabudowy mieszkalnej towarzyszącej usługom".

Natomiast NSA w wyroku sygn. akt II OSK 1944/16 wskazał, że "niemożliwym pozostaje zaakceptowanie decyzji wydanej przez organ praworządnego państwa, która dopuszcza inwestycję na terenie do tego nieprzeznaczonym. Ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego, ponieważ powinien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów. (...) ujemne racje społeczne i ekonomiczne, związane z prowadzeniem przez inwestora działalności gospodarczej na terenie, który do tego nie jest przeznaczony. Hałas, będący nieodłącznym składnikiem prowadzenia autokomisu samochodowego, zanieczyszczenie środowiska oraz zwiększenie liczby samochodów na określonym terenie, niewątpliwie wpływają negatywnie na sposób korzystania z prawa własności nieruchomości sąsiednich".

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie występuje rozbieżność co do zależności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie od decyzji o pozwoleniu na budowę charakteryzującej się tym, że byt tej ostatniej wydawanej w procesie inwestycyjnym (pozwolenia na użytkowanie) jest warunkowany bytem decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotą prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest bowiem ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, iż proces budowlany został zakończony (w tym zakresie organ przywołał wyroki NSA).

Skoro rozstrzygnięcie Starosty [...] z [...] października 2007 r. było niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to również decyzja organu powiatowego z [...] lipca 2013 r. narusza przepisy w tym zakresie. Istniał więc bezpośredni związek pomiędzy decyzją Starosty [...] z [...] października 2007 r. o pozwoleniu na budowę budynku biurowego wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą i decyzją PINB w [...] z [...] lipca 2013 r. o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu.

Zgodnie z orzecznictwem, decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji na skutek okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wywołuje skutek prawny ex tunc, co oznacza, że rozstrzygnięcie takie jest nieważne z mocy samego prawa od początku, czyli od daty jego wydania. Stwierdzenie nieważności decyzji usuwa nieważne rozstrzygnięcie z obrotu prawnego i przywraca stan prawny istniejący przed wydaniem nieważnej decyzji, a skutku ex tunc nie wywołuje żadne inne rozstrzygnięcie, w tym również stwierdzające wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że decyzja PINB w [...] z [...] lipca 2013 r., znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, co wypełnia przesłankę wskazaną wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skutki społeczno-ekonomiczne, związane z pozostawieniem w obrocie prawnym rozstrzygnięcia organu powiatowego z [...] lipca 2013 r. nie są do przyjęcia w praworządnym państwie, gdyż rozstrzygnięcie udzielające pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę, dotycząca tego samego budynku, jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, nie może zostać uznane za akceptowalne.

Ponadto, wniosek o stwierdzenie nieważności analizowanej decyzji został złożony przed wejściem w życie Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) - tj. przed 19 września 2020 r. W związku z powyższym, w sprawie nie znajduje zastosowania art. 59h Pr. bud, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna.

W odniesieniu do zarzutu braku wykazania przez wnioskodawców interesu prawnego GINB wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym ograniczenie stron w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora dotyczy sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy, zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z tymże funkcjonującym w obrocie prawnym pozwoleniem. Tylko bowiem w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które podlegały ocenie na wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone.

W przedmiotowej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, a J. C. i R. C. są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której znajduje się sporny budynek. Przesłanka naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może stanowić o przymiocie strony, w szczególności najbliższego sąsiada nieruchomości. Inwestycja, która miałaby powstać z naruszeniem prawa miejscowego, może bowiem ograniczać zagospodarowania działki sąsiedniej zgodnie z jej przeznaczeniem, po myśli tego prawa.

GINB stwierdził też, ze pozostałe zarzuty z odwołania pozostają bez wpływu na jego rozstrzygnięcie.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem datowanym na 4 czerwca 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ja w całości. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie art. 59 ust. 7 oraz 59h Pr. bud., wnosząc o "uchylenie skarżonej decyzji i umorzenie postępowania".

Uzasadniając skargę skarżąca wyjaśniła, że decyzja jest wadliwa, gdyż postępowanie było prowadzone na wniosek podmiotu, który nie był stroną postępowania. Zgodnie z art. 59 ust. 7 Pr. bud. stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. Przepis powyższy wskutek przyjętej linii orzeczniczej doznał pewnej modyfikacji, zgodnie z którą za stronę postępowania można uznać także inne podmioty, ale dotyczy to wyłącznie sytuacji prowadzenia postępowania naprawczego, a nie sytuacji, w której pozwolenie na użytkowanie stanowi zakończenie budowy prowadzonej na podstawie pozwolenia na użytkowanie. Przepis art. 59 ust. 7 Pr. bud. znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie powyższego przepisu jest jednakże wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego (w postępowaniu naprawczym).

Jak z powyższego wynika, wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony, nadto gdyby przyjąć, iż organ uznał wnioskodawców za stronę postępowania na podstawie art. 28 k.p.a. to w uzasadnieniu decyzji próżno szukać, na jakiej podstawie, wnioskodawcy wykazali interes prawny w prowadzeniu postępowania.

Postępowanie wszczęto wraz z doręczeniem pierwszego pisma skarżącej. Co prawda organ potraktował niniejsze postępowanie, jako prowadzone na wniosek stron, niemniej jednak wbrew stanowisku organu, było to postępowanie prowadzone z urzędu, albowiem w tym przypadku, tj. sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie powinno być prowadzone z mocy samego prawa. Dlatego do jego wszczęcia nie był konieczny wniosek, a zatem za moment wszczęcia postępowania wobec skarżącej należy uznać dzień doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, skarżona decyzja została wydana po upływie pięcioletniego terminu.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja była prawidłowa, a skarga nie zasługiwała na uznanie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną, przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Takie stwierdzenie, wynikające m.in. z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 2/12 z 13 listopada 2012 r., przyjęły prawidłowo organa obu instancji, prowadząc postępowanie nadzwyczajne w niniejszej sprawie. Dlatego też – słusznie - za podstawę prowadzenia postępowania [...] WINB przyjął art. 157 § 1 i § 2 k.p.a.

Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę stało się więc prawidłowo przyjętą przez organa przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż spełniało przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...] lipca 2013 r., znak: [...] udzielającej A, L, pozwolenia na użytkowanie budynku biurowego wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], zostało wszczęte na wniosek J. i R. C. Skarżąca kwestionuje dopuszczalność wszczęcia takiego postępowania na wniosek innych niż inwestor osób, uzasadniając swoje stanowisko treścią art. 59 ust. 7 Pr. bud., twierdząc, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie podmiot niebędący inwestorem nie ma interesu prawnego.

Kwestia przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, jest sporna w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istnieją w tym zakresie dwie, odmienne linie orzecznicze.

Według pierwszej, art. 59 ust. 7 Pr. bud. traktować należy, jako przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. i w konsekwencji nie ma uzasadnionych przesłanek, aby w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określać krąg stron postępowania w sposób odmienny, niż w art. 59 ust. 7 Pr. bud. (tak np. NSA w wyrokach: z 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1989/16, z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 626/18, z 3 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 168/19, z 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2084/18, z 28 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2580/18, WSA w Warszawie w wyroku z 7 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1328/18 - CBOSA)

Druga natomiast linia orzecznicza zwraca uwagę na to, że dyspozycja art. 59 ust. 7 Pr. bud. nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że stroną postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, będzie nie tylko inwestor. Art. 59 ust. 7 Pr. bud. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., ale właśnie dlatego musi być stosowany ściśle, a więc tylko do postępowań dotyczących pozwolenia na użytkowanie. Nie ma zastosowania w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Ustalenie, kto jest stroną w takiej sprawie powinno być oparte na art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nowym, a jego przedmiotem ma być ocena, czy badana decyzja nie jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto, w orzecznictwie prezentowana jest też teza, że art. 59 ust. 7 Pr. bud. nie ma zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem pozwolenia na użytkowanie jest inwestycja, w odniesieniu do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę. Wówczas organy powinny ocenić przymiot strony w oparciu o normę zawartą w art. 28 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 24 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1384/20, wyroki WSA w Warszawie z 8 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 247/21, z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 189/20, CBOSA).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając w sprawie niniejszej przychyla się do stanowiska, prezentowanego w orzecznictwie, że w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (w następstwie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę) przymiot stron powinien być ustalany na podstawie art. 28 k.p.a. Zwrócić bowiem należy uwagę na to, że wyjątkiem jest, gdy to sam inwestor jest zainteresowany wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie, wydanego na jego rzecz. Z reguły zainteresowane usunięciem z obrotu takiej decyzji będą osoby trzecie, których uprawnienia wynikające z prawa materialnego mogą być potencjalnie ograniczone decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Odmówienie takim osobom (które przecież nie były stronami postępowania zwykłego, a to z mocy art. 59 ust. 7 Pr. bud.), możliwości podjęcia skutecznego prawnie zainicjowania postępowania nadzwyczajnego byłoby niczym nieusprawiedliwioną i rozszerzającą wykładnią tego przepisu Prawa budowlanego. Przyznanie charakteru legis specialis art. 59 ust. 7 Pr. bud. wobec art. 28 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. oznaczałoby w rzeczywistości odmówienie ochrony praw osób trzecich, zagrożonych wydaną z rażącym naruszeniem prawa decyzją zezwalającą na użytkowanie obiektu budowlanego.

W ocenie prawnej tut. Sądu J. i R. C., jako współwłaściciele nieruchomości nr ewid. [...] w [...], sąsiadującej z nieruchomością skarżącej nr ewid. [...], mieli interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...] lipca 2013 r., znak: [...] udzielającej A. L. pozwolenia na użytkowanie budynku biurowego wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Ten interes prawny wynikał z tego, że zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel ma prawo – w granicach wytyczonych przepisami i zwyczajem – do korzystania ze swej nieruchomości z wyłączeniem innych osób. Zabronione jest bowiem pośrednie oddziaływanie sąsiadów, noszące znamiona immisji, na nieruchomość właściciela (art. 144 k.c.). Jedną z gwarancji zachowania takich uprawnień właściciela gruntu są np. postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalające ład planistyczny określonego terenu.

Jak wynika z akt sprawy, działka skarżącej zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]04.1997 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] sierpnia 1997 r. Nr [...], poz. [...]), symbolem [...]. Zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 planu, dla terenu oznaczonego symbolem [...] ustalono przeznaczenie pod rzemiosło oraz pod mieszkalnictwo towarzyszące usługom. Tymczasem, organ nadzoru budowlanego dopuścił do użytkowania budynek biurowy przeznaczony do pracy obsługi klientów komisu samochodowego.

W sprawie stwierdzenia nieważności udzielonego skarżącej pozwolenia na budowę tegoż budynku wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1944/16, jednoznacznie stwierdzając, że "niemożliwym pozostaje zaakceptowanie decyzji wydanej przez organ praworządnego państwa, która dopuszcza inwestycję na terenie do tego nieprzeznaczonym. Ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego, ponieważ powinien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów. Negatywne skutki tego błędu zostały precyzyjnie wskazane w odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 22 czerwca 2016 r. Uczestnik postępowania zwrócił uwagę na ujemne racje społeczne i ekonomiczne, związane z prowadzeniem przez inwestora działalności gospodarczej na terenie, który do tego nie jest przeznaczony. Hałas, będący nieodłącznym składnikiem prowadzenia autokomisu samochodowego, zanieczyszczenie środowiska oraz zwiększenie liczby samochodów na określonym terenie, niewątpliwie wpływają negatywnie na sposób korzystania z prawa własności nieruchomości sąsiednich".

Powyższa ocena prawna NSA, wyrażona w wyroku, wywiera skutki prawne z art. 170 p.p.s.a., a więc wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Sąd Naczelny przesądził, że w tej sprawie właściciel nieruchomości sąsiadującej z działką skarżącej może w postępowaniu nadzwyczajnym wywodzić swój interes prawny z uciążliwości płynących z działki inwestycyjnej.

Należy zwrócić uwagę, że wprawdzie wyrok ten dotyczył poprzednika prawnego J. i R. C. i przymiotu strony z art. 28 ust. 2 Pr. bud., tym niemniej ocena NSA pozostaje adekwatna do oceny przymiotu strony również w świetle dyspozycji art. 28 k.p.a. Rozumując a minori ad maius (jeżeli zabronione jest to, co mniejsze, to tym bardziej nie wolno czynić tego, co sięga jeszcze dalej) – jeżeli uznaje się dany podmiot za stronę postępowania nadzwyczajnego w sprawie pozwolenia na budowę, to tym bardziej podmiot taki powinien mieć interes prawny w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Wykonanie decyzji zezwalającej na budowę powoduje bowiem mniejsze oddziaływanie na prawa właściciela działki sąsiedniej, niż późniejsze dopuszczone decyzją organu nadzoru budowlanego użytkowanie obiektu.

Dlatego też organa obu instancji nie naruszyły art. 59 ust. 7 Pr. bud., który w sprawie nie miał zastosowania, ustalając strony postępowania na podstawie art. 28 k.p.a.

Nie został również naruszony art. 59h Pr. bud. Art. 59h został dodany przez art. 1 pkt 48 ustawy z 13 lutego 2020 ro zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) z mocą od 19 września 2020 r. Zgodnie z tym przepisem, nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna. Przepis art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

Jak wynika z art. 25 cyt. ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Stąd w sprawach, które zostały wszczęte i nie zostały jeszcze zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej należy stosować przepisy Prawa budowlanego w dotychczasowym brzmieniu, bez wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ze względu na upływ czasu.

Odnosząc się do kwestionowania przez skarżącą terminu wszczęcia postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a., a nie, jak błędnie wskazał w decyzji [...] WINB, art. 63 § 3 k.p.a.). Skoro więc z oceny prawnej tut. Sądu wynika, że J. i R. C. mogli zainicjować, jako strony, postępowanie nadzwyczajne w niniejszej sprawie, to datą wszczęcia postępowania jest [...] lipca 2020 r. (data wpływu wniosku do [...] WINB), a więc postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie ww. zmiany ustawy Prawo budowlane.

Oceniając prawidłowość decyzji GINB, utrzymującą w mocy decyzję [...] WINB o stwierdzeniu nieważności decyzji PINB w [...] z [...] lipca 2013 r., znak: [...] w kontekście stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2007 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. L. pozwolenia na budowę budynku biurowego wraz z niezbędną infrastrukturą tut. Sąd stwierdza, że organ nie dopuścił się takiego naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które miałoby wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.