Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 231/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 152,  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 2,  art. 15,  art. 136,  art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi E.P. sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zespołu zabudowy wielorodzinnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 757zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów potępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. (Nr[...] ) Prezydent W. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36, 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. - o samorządzie powiatowym (jednolity tekst Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę E. P. Sp. z o. o. z siedzibą w P. przy ulicy P.[...], obiektu budowlanego stanowiącego zespół zabudowy wielorodzinnej z wbudowanymi w poziom parteru lokalami handlowo-usługowymi wraz z: parkingiem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, niezbędną infrastrukturą techniczną, przebudową sieci wodociągowej w500, w250, w150 z wyłączeniem przyłącza cieplnego i urządzenia węzła cieplnego - przy ulicy B. [...] we W.

W głównych motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu [...] r. inwestor E. P. sp. z o. o. - zastępowana przez P.J. S., wystąpiła do organu administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego stanowiącego zespół zabudowy wielorodzinnej z wbudowanymi w poziom parteru lokalami handlowo-usługowymi wraz z: parkingiem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, niezbędną infrastruktura techniczną, przebudową sieci wodociągowej w500, w250, w150 z wyłączeniem przyłącza cieplnego i urządzenia węzła cieplnego - przy ulicy B. [...] we W. Na skutek wezwania z dnia [...] r. pełnomocnik inwestora w dniu [...] r., [...] r. usunął braki złożonego wniosku.

Rozpatrując niniejszy wniosek organ administracji określił obszar oddziaływania inwestycji i na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustalił strony postępowania, posiłkując się danymi uzyskanymi drogą elektroniczną z ewidencji katastru miejskiego w zakresie stosunków własnościowych nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, nadto zawiadomieniem z dnia [...] r. poinformowano strony postępowania o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie oraz uprawnieniach wynikających z art. 10 KPA. Wskazano przy tym, że w dniu [...] r. pełnomocnik inwestora wniósł do organu o uzupełnienie wniosku, stanowiące wykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] r. (Nr[...]) oraz zawarł stosowne wyjaśnienia.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że w zakresie uregulowań przepisu art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane organ administracji sprawdził:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami: decyzji o warunkach zabudowy - w zakresie: przedmiotu inwestycji/obiektu, cech zabudowy w tym wysokości zabudowy, obsługi komunikacyjnej obiektu, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy liczby miejsc postojowych stosownej do podanych wskaźników; decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zadania/budowa odcinków sieci wodociągowej - w zakresie: przedmiotu inwestycji, przestrzegania ustalonych linii rozgraniczających teren inwestycji, uzyskanych uzgodnień;

2) zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego, w tym posiadanie wymaganych: opinii, uzgodnień, sprawdzeń, pozwoleń/decyzji, informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz zaświadczeń o przynależności do izby samorządu zawodowego osób sporządzających projekt budowlany, wymaganego art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej;

4) wykonanie i sprawdzenie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu wyżej przytoczonym zaświadczeniem, posiadanie wymaganego art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Nadto organ wyjaśnił, że w związku z kryteriami technicznymi obiektu budowlanego, zgodnie § 1, § 2 ust. 1 pkt. 1 (kub. cz. handl.-usług. >2.500m3), § 2 ust. 1 pkt. 3 lit. a (wys. obiektu >15m n.p.t.), §2 ust. 1 pkt. 14 lit. b (wodociąg >śr. 200mm) § 3 pkt. 1 (płyta, stopy fund.), pkt. 2 lit. b (obciąż. użyt. > 5kN/m2), §4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego oraz zgodnie z art. 19 ust. 1 Prawa budowlanego zasadnym było zobowiązanie inwestora do ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego w określonej specjalności.

W końcowej części uzasadnienia organ podkreślił, że wniosek z dnia [...] r., po końcowym uzupełnieniu, spełnił wymogi określone stosownymi przepisami zawartymi w art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Wyjaśniono nadto, że wyłączenie przyłącza cieplnego i urządzenia węzła cieplnego stanowi wnioskowany przez inwestora zakres, przewidywany do odrębnego postępowania w związku z jego realizacją przez jednostkę organizacyjną-dostawcę ciepła grzewczego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła L. P. sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy.

W ocenie odwołującej się wskazane decyzje w sposób rażący i oczywisty uchybiają przepisom prawa, a w konsekwencji nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Przedmiotowym decyzjom zarzucono w szczególności naruszenie art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 KPA polegające na niezawiadomieniu L. P. Sp. z o.o. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. (Nr[...]), a tym samym uniemożliwienie skarżącemu złożenie wyjaśnień w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, pomimo tego, że działki gruntu, których jest użytkownikiem wieczystym bez wątpienia znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, co wynika zresztą wprost z treści decyzji z dnia [...] r. Wyjaśniono przy tym, że skarżącemu doręczona została decyzja z dnia [...] r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, co oznacza, że na tym etapie postępowania został on uznany za stronę.

Podniesiono nadto, że pismem z dnia [...] r. skarżący powiadomił o powyższym uchybieniu organ I instancji, który jednak nie zważając zupełnie na te zastrzeżenia, wydał decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uniemożliwiając tym samym skorzystanie przez L.P. sp. z o.o. z uprawnień przysługujących mu m.in. na podstawie przepisu art. 10 KPA.

Decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]) podjętą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z póżn. zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z póżn. zm.) Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu podkreślono, że zgodnie z art. 33 ustawy - Prawo budowlane, pozwolenie na budowę, co do zasady, dotyczy całego zamierzenia budowlanego, a zatem organ wezwał inwestora do objęcia wnioskiem z dnia [...] r. robót budowlanych polegających na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego, który koliduje z projektowaną zabudową. W wyniku dokonanego przez inwestora uzupełnienia zakres wniosku w niniejszej sprawie obejmował zarówno udzielenie pozwolenia na budowę zespołu zabudowy wielorodzinnej z wbudowanymi w poziom parteru lokalami handlowo-usługowymi wraz z parkingiem podziemnym, niezbędną infrastrukturą techniczną, przebudową sieci wodociągowej w500,w250, w150 z wyłączeniem przyłącza cieplnego i urządzenia węzła cieplnego jak i rozbiórkę istniejącego obiektu budowlanego.

Wyjaśniono nadto, że zgodnie z art. 63 § 2 w związku z art. 61 § 1 KPA w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, przedmiot postępowania zostaje wyznaczony przez treść żądania strony a organ zobowiązany jest do rozpatrzenia sprawy w tak wyznaczonych ramach i wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia. W tym miejscu wskazano, że zgodnie z art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego, projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w pozwoleniu na budowę (z wyjątkiem określonym w ust. 5), a zatem zakres robót budowlanych przewidzianych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę powinien być zgodny z treścią udzielonego tą decyzją pozwolenia na budowę.

W dalszej części organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie istotnym jest fakt, że E. P. Sp. z o.o. ostatecznie objęła wnioskiem z dnia [...] r. zarówno roboty budowlane polegające na budowie zespołu zabudowy wielorodzinnej z wbudowanymi w poziom parteru lokalami handlowo-usługowymi wraz z parkingiem podziemnym, niezbędną infrastrukturą techniczną, przebudową sieci wodociągowej w500, w250, w150 z wyłączeniem przyłącza cieplnego i urządzenia węzła cieplnego jak i na rozbiórce obiektu istniejącego a kolidującego z projektowaną inwestycją, a inwestor dołączył do wniosku projekt budowlany, którego III tom stanowi projekt rozbiórki powyższego obiektu budowlanego. Jednak z treści decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. wynika, że organ udzielił inwestorowi jedynie pozwolenia na budowę we wskazanym wyżej zakresie nie odnosząc się w żaden sposób do tej części wniosku, która dotyczy pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu istniejącego. Zawarte zatem w powyższej decyzji rozstrzygnięcie – w ocenie organu odwoławczego - uznać należy za wewnętrznie sprzeczne.

Niezależnie od powyższego Wojewoda podkreślił, że kwestie ustalenia warunków zabudowy dla danego obszaru oraz udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego określone zamierzenie budowlane stanowią przedmiot odrębnych postępowań administracyjnych. Dlatego też wszelkie uchybienia, czy to o charakterze procesowym czy materialnym, dotyczące rozstrzygnięć w nich zapadłych również muszą być rozpatrywane w odrębnych postępowaniach. Jak dalej wskazał organ II instancji - nie można wprawdzie wykluczyć możliwości, że wynik postępowania weryfikacyjnego prowadzonego w stosunku do decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...]r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej przy ul. B. [...] we W. obejmującej budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej z wbudowanymi w poziom parteru lokalami handlowo-usługowymi wraz z parkingiem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, elementami infrastruktury technicznej oraz rozbiórką budynku istniejącego, dz. nr [...] i [...] AM-[...], obręb P. P., będzie miał wpływ na byt prawny wydanej na jej podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, jednak na tym etapie postępowania wyprowadzenie takiej zależności uznać należy za przedwczesne.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła E. P. sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono mającą - istotny wpływ na treść orzeczenia - obrazę art. 138 § 2 KPA wyrażającą się w jego zastosowaniu poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, pomimo że rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a nadto organ odwoławczy był władny, orzec w sposób merytoryczno – reformacyjny.

Motywując zasadność złożonej skargi i powołując się na poglądy judykatury – E. P. sp. z o.o. podniosła, że kasacyjny rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Jeśli bowiem organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136), to ma obowiązek orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 jest uzasadnione w przypadku stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia dowodu, uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania lub uzupełnienia rozstrzygnięcia mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Podniesiono nadto, że na podstawie art. 138 § 2 KPA organ II instancji jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 KPA.

Przekładając powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy skarżący stwierdził, że organ odwoławczy niezasadnie wydał w niniejszej sprawie decyzję kasacyjną powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z treści rozstrzygnięcia wynika bowiem, że zachodzi jedynie konieczność uzupełnienia rozstrzygnięcia co do żądania strony w zakresie zezwolenia na przeprowadzenie robót rozbiórkowych, przy czym brak jest równocześnie zastrzeżeń organu wyższego stopnia co do sposobu i zakresu przeprowadzonego przez Prezydenta W. postępowania dowodowego, także w odniesieniu do tego zagadnienia. Kwestia robót rozbiórkowych jest jedynie elementem, pochodną zasadniczego żądania inwestora, którego głównym celem jest uzyskanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Zdaniem skarżącej Spółki zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy, uzupełniany w toku postępowania, dawał podstawy do orzeczenia o całości żądania, czego nie uczyniono, a co słusznie zauważył Wojewoda. Brak również – w ocenie skarżącej - podstaw do wysuwania tezy o konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do oceny wniosku inwestora w zakresie wydania pozwolenia na rozbiórkę. Zachodzi bowiem jedynie potrzeba dokonania oceny zgromadzonych w sposób prawidłowy dowodów nie tylko w zakresie żądania wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, ale również - w zakresie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę. Brak zaś rozstrzygnięcia o niewielkiej części żądania strony, w realiach niniejszej sprawy nie może być w żadnym wypadku podstawą do wysuwania wniosku o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości bądź też w znacznej części.

W ocenie skarżącej spółki nic nie stało na przeszkodzie, aby Wojewoda wydał decyzję reformatoryjną, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy - tj. o całości żądania inwestora. Podkreślono nadto, że z treści rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym nie wynika, dlaczego zdaniem organu rozpoznającego odwołanie, koniecznym było sięgnięcie po tak wyjątkowy środek prawny, a nie było możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 KPA i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wyjaśnił nadto, że rozstrzygając przedmiotową sprawę kierował się wyrażoną w art. 15 KPA zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą, sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Wskazano przy tym, że organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, co oznacza, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Jeżeli zaś Wojewoda, rozpoznając sprawę w II instancji, wyszedłby poza zakres w jakim orzekał organ I instancji pozbawiłby stronę prawa do jednej instancji.

Odpowiedź na skargę złożył nadto uczestnik postępowania – L.P. sp. z o.o. wnosząc o oddalenie skargi. W jego ocenie podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 2 KPA jest chybiony, a jego uwzględnienie w sposób rażący naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jak nadto wyjaśnił uczestnik – powołując się poglądy judykatury - w zaistniałym stanie faktycznym organ II instancji w toku postępowania odwoławczego w żadnym razie nie był uprawniony by przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia wniosku w części pominiętej przez Prezydenta W.

Nadto podniesiono, że decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]) Prezydent W. stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...] r. (Nr[...]) ustalającej warunki zabudowy, na przedmiotowej inwestycji, z uwagi na fakt podjęcia uchwały [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie zespołu urbanistycznego P. P. M. we W., którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji lokalizacyjnej, co wyklucza brak możliwości wydania na wniosek skarżącego decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje zatem oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych, stwierdził, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkującego wyeliminowaniem z obrotu prawnego - objętej kontrolą tutejszego Sądu - decyzji Wojewody z dnia [...] r. (Nr[...]) uchylającej decyzję Prezydenta W. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu zabudowy wielorodzinnej z wbudowanymi w poziom parteru lokalami handlowo – usługowymi wraz z parkingiem podziemnym, niezbędną infrastrukturą techniczną, przebudową sieci wodociągowej w500, w250, w150 z wyłączeniem przyłącza cieplnego i urządzenia węzła cieplnego, przy ul. B. [...] we W. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie zasadnym jest na wstępie wyjaśnienie, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 30, poz. 168 ze zm.), zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Mając na względzie powyższą regulację normatywną wskazać należy, że dopuszczalność podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 dopuszcza wydanie decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymaga odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogą być bowiem rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji zatem gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (por. M. Jaśkowska, A.Wróbel; Komentarz bieżący do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego; LEX/el. 2010).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda podejmując zaskarżoną decyzję powołał się co prawda na przepis z art. 138 § 2 KPA, jednakże nie wyjaśnił dlaczego zasadnym jest jego zastosowanie, a dokładniej nie uzasadnił należycie, wystąpienia przesłanki skutkującej podjęciem rozstrzygnięcia kasacyjnego. Przede wszystkim wypada podkreślić, że organ odwoławczy zaniechał wskazania, że braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ I instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu nie mogą być usunięte i uzupełnione przez organ II instancji, a nadto, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W tym kontekście podzielić należy poglądy doktryny, że wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju możliwe jest tylko wówczas gdy w toku postępowania odwoławczego stwierdzono, że organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan; Komentarz do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2010, wyd. III). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewoda uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie podniósł jedynie to, że orzeczenie podjęte w I instancji uznać należy za wewnętrznie sprzeczne, gdyż z jego treści wynika, że organ udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę we wskazanym zakresie nieodnosząc się jednak w żaden sposób do tej części wniosku, która dotyczy pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu istniejącego. W decyzji kasacyjnej nie zostało zatem precyzyjnie wskazane z jakich względów organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przekazania jej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W szczególności nie podano, czy i w jakim zakresie istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Nie wykazano również, że bez uzupełnienia postępowania w znacznej części, nie jest możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy gdyż zgromadzony materiał dowodowy jest do tego niewystarczający. Co więcej, organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego, który stanowił podstawę orzeczenia. Ograniczając przyczyny wydania decyzji kasacyjnej jedynie do wewnętrznej sprzeczności rozstrzygnięcia, Wojewoda nie wskazał żadnego związku przyczynowego pomiędzy nią a koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Z powyższego wynika zatem, że Wojewoda nie zakwestionował zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie uznał go za niewystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.

W zaistniałym stanie rzeczy należy dojść do wniosku, że wobec powyższych uchybień także i uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia uznać trzeba za wadliwe, sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 KPA. Zgodnie bowiem z tymże przepisem organ administracji jest zobowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym swojej decyzji między innymi fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na jakich się oparł oraz przyczyny, z powody których odmówił wiarygodności innym dowodom. W uzasadnieniu prawnym należy zaś wyjaśnić podstawę prawną z przytoczeniem przepisów prawa. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że zadaniem uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Motywy decyzji powinny być zatem tak przedstawione aby strona mogła zrozumieć i ewentualnie zaakceptować zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W niniejszej sprawie niedopełnienie obowiązku uzasadnienia decyzji w sposób pozwalający na uznanie, że w toku prowadzonego postępowania organ rozpoznający konkretną sprawę przeprowadził dokładną analizę stanu faktycznego, ustalił wszystkie zaistniałe w sprawie okoliczności, które miały znaczenie dla podjęcia decyzji, a także wyjaśnił znaczenie zastosowanej normy prawnej, stanowi nadto naruszenie art. 11 KPA, zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Organ odwoławczy nie skorzystał nadto z przysługującego mu uprawnienia określonego w art. 138 § 2 zd. 2 KPA, a dotyczącego możliwości wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oczywiście bezspornym jest, że w decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 KPA nie powinno się przesądzić kwestii zasadności roszczenia. Organ I instancji bowiem po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego, jednakże zalecenia te mają charakter wiążący, co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych. Sposób zaś przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji (wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1006/06). Przypomnieć również należy, że organ odwoławczy wyposażony jest w kompetencje reformacyjno – merytoryczne, co uprawnia go – w sytuacji gdy nie zakwestionował zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ani też nie stwierdził, że postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji przeprowadzono z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jego powtórzenie - do zweryfikowania wadliwego orzeczenia. Dwuinstancyjne postępowanie administracyjne stanowiące realizację art. 78 Konstytucji RP – ustanowione zostało po to aby, organ II instancji mógł poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić to czego nie zrobił bądź źle zrobił organ I instancji. Organ II instancji może bowiem korygować zarówno wady prawne decyzji jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości (wyrok NSA z dnia 1 lipca 2005 r.,sygn. akt OSK 1552/04 Lex 186587).

Nawiązując natomiast do powyżej już przywołanych twierdzeń Wojewody, że zaskarżone orzeczenie jest "wewnętrznie sprzeczne", gdyż w jego treści organ udzielił inwestorowi jedynie pozwolenia na budowę, nie odnosząc się jednak już w żaden sposób do tej części wniosku, która dotyczy pozwolenia na rozbiórkę obiektu, zasadnym jest wskazanie, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę tego, że podejmując decyzję Nr [...] organ I instancji przywołał w jej podstawie prawnej przepis z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stanowiący, że pozwolenia nie wymaga rozbiórka po pierwsze budynków i budowli - niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską - o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości, a po drugie - obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki. Ponadto "wewnętrzna sprzeczność" orzeczenia organu I instancji na którą zwrócił uwagę, wiąże się przecież z tym, że organ I instancji, podejmując rozstrzygnięcie zatwierdził projekt budowlany, którego część stanowił też projekt rozbiórki, bez wyrażania swojego stanowiska, co do udzielenia pozwolenia na rozbiórkę. Organ odwoławczy zauważył zatem, że organ pierwszej instancji w części w jakiej zatwierdził projekt budowlany, zatwierdził również objęte nim roboty budowlane polegające na rozbiórce. Tym samym organ pierwszej instancji wypowiedział się jednak co do robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu – aczkolwiek nie uczynił tego w sposób pełny i czytelny. W takiej sytuacji nie można więc zasadnie twierdzić, że co do tego żądania strony organ I instancji w ogóle się nie wypowiedział i nie prowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego. Wobec tak kształtującego się stanu faktycznego obowiązkiem organu II instancji w toku prowadzonego postępowania odwoławczego powinno być również zbadanie zasadności zastosowania przepisu z art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego. Zaniechanie ze strony organu odwoławczego rozpatrzenia powyższej kwestii – w ocenie tutejszego Sądu – bez wątpienia wskazuje na niedokładne, powierzchowne rozpatrzenie sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 KPA, normującego, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ustalając stan faktyczny, organ administracji publicznej, winien był podjąć wszelkie czynności przyczyniające się do należytego ustalenia stanu faktycznego, a nadto rozpatrzyć sprawę biorąc pod uwagę całokształt zebranego materiału dowodowego.

Odnosząc się natomiast do zawartych w odpowiedzi na skargę twierdzeń Wojewody, że rozstrzygając niniejszą sprawę kierował się on wyrażoną w art. 15 KPA zasadą dwuinstancyjności postępowania, zważyć należy przede wszystkim, że argument ten jest spóźniony. Argument ten ewentualnie mógłby być podnoszony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co jednak nie miało miejsca. Niezależnie jednak od powyższego wypada zauważyć, że jak już wcześniej to wykazano, organ I instancji w jakimś zakresie wypowiedział się jednak w swoim orzeczeniu co do tej części żądania strony, która odnosiła się do pozwolenia na rozbiórkę. W rozpoznawanej sprawie nie może być zatem mowy o braku tożsamości tak pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym rozpoznawanej i rozstrzyganej w toku prowadzonego postępowania odwoławczego sprawy względem postępowania pierwszoinstancyjnego. Należycie przeprowadzone postępowanie odwoławcze przejawiające się nie tylko rozpatrzeniem wszelkich okoliczności sprawy w całokształcie zebranych dowodów, ale także wnikliwą analizą powołanych w podstawie prawnej przepisów – pozwoliłoby na prawidłowe ustalenie granic rozpoznawanej i rozstrzyganej sprawy.

Trzeba też wspomnieć, że orzeczenie orzeczenia sądowe, które przywołane zostały zarówno w odpowiedzi na skargę jak też w piśmie procesowym uczestnika postępowania, podjęte zostały w odmiennym stanie faktycznym sprawy. Wynika z nich bowiem jasno, że decyzje kasacyjne podejmowane były przez organy i aprobowane przez Sąd w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie orzekł co do danej części żądania strony, jak też nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego.

Konkludując, uznać należy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza art. 138 § 2 KPA w związku z art. 7 KPA oraz art. 107 § 3 KPA i art. 11 KPA, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uprawniające sąd do wyeliminowania kwestionowanego rozstrzygnięcia, zawierającego takie uchybienie, z obrotu prawnego. Mając więc na uwadze powyższe okoliczności i kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II uzasadnione jest postanowieniami art. 152 powyższej ustawy, a orzeczenie o kosztach – art. 200.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu przedstawione w uzasadnieniu, mając na względzie okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy istniejące chwili orzekania.