Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 820/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1315/18 o odrzuceniu skargi M. R. na czynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie przyjęcia ustawy z dnia 25 maja 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1200) postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1315/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. R. na czynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie przyjęcia ustawy z dnia 25 maja 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1200).

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w przypadku czynności legislacyjnych, stanowiących podstawę do uchwalenia stosownej ustawy, element władztwa administracyjnego nie występuje. W związku z powyższym, czynności składające się na proces legislacyjny, zmierzający do wydania stosownego aktu ustawowego nie mogą być uznane za czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zdaniem Sądu analiza art. 3 § 2 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że czynności podejmowane w trakcie procesu legislacyjnego czy też brak stosownych czynności w tym przedmiocie nie można zrównać z czynnościami i aktami podejmowanymi w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie legislacyjne nie mieści się także w ramach regulowanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, brak również przepisów szczególnych, które umożliwiałyby skutecznie wniesienie skargi na czynności czy bezczynności w tym zakresie do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu powołany przez skarżącą art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie może być podstawą wniesienia skargi. Akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzuje się tym, że jest podejmowany w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Poddane kontroli sądu administracyjnego akty i czynności, o których mowa w przepisie art. 3 § 1 pkt 4 P.p.s.a., nie mają charakteru decyzji czy postanowienia, jednakże, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, chodzi tu o sprawy indywidualne, w których mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych podmiotów.

W doktrynie przyjęty jest pogląd, zgodnie z którym akt lub czynność z zakresu administracji podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., o ile podejmowane są wyłącznie w sprawach indywidualnych. Zauważalne jest bowiem, że ustawodawca dokonał ścisłego rozgraniczenia aktów, które mają charakter indywidualny, od tych o generalnym charakterze, zaskarżanych do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5-7 ustawy. W tych ostatnich przepisach mowa jest o a) aktach prawa miejscowego (pkt 5), b) aktach organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków (pkt 6), c) aktach nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7). Lista aktów o charakterze generalnym, wskazana w przywołanym przepisie jest zamknięta i nie obejmuje innych aktów tego rodzaju, w szczególności ustaw.

W konsekwencji czynność polegająca na przyjęciu ustawy, będąca przedmiotem skargi, nie mieści się w pojęciu innego aktu lub czynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy, nie jest to bowiem akt podejmowany w sprawie indywidualnej i skierowany do skonkretyzowanej osoby. Akt ten ma charakter generalny, a jego adresatem jest nieograniczony krąg osób, nie zostaje więc spełniona przesłanka uznania go za inny akt lub czynność w rozumieniu przywołanego przepisu.

Wskazano ponadto, że pozycja ustrojowa Prezydenta RP jest określona przepisami Konstytucji. W polskim porządku konstytucyjnym Prezydent RP jest jednym z organów władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2 Konstytucji). Jest również najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej, czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium (art. 126 ust. 1 i 2 Konstytucji). Prezydent RP wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach (art. 126 ust. 3 Konstytucji). Sam fakt zaliczenia Prezydenta RP do organów władzy wykonawczej w żaden sposób nie implikuje tezy, iż pełni on rolę organu administracji publicznej. Zakres pojęciowy wyrażenia "organ władzy publicznej", jakim jest niewątpliwie Prezydent RP, jest szerszy aniżeli zakres pojęcia "organ administracji publicznej".

Prezydent RP w ramach zadań przyznanych mu przez ustrojodawcę wykonuje czynności, które realizowane są w formie działań konstytucyjnych. Jedną z nich jest kompetencja określona w art. 122 ust. 2 Konstytucji, służąca realizacji zadań i funkcji określonych w art. 126 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z art. 122 ust. 2 Konstytucji, Prezydent RP podpisuje ustawę w ciągu 21 dni od dnia jej przedstawienia przez Marszałka Sejmu i zarządza ogłoszenie ustawy w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Dla sposobu realizacji przez Prezydenta RP kompetencji określonej w art. 122 ust. 2 Konstytucji istotna jest okoliczność, iż w świetle art. 144 ust. 3 pkt 6 Konstytucji kompetencja ta stanowi uprawnienie osobiste (prerogatywę). Czynności wykonywane w ramach prerogatyw Prezydenta RP są to czynności wykonywane w sposób niezawisły i autonomiczny.

Odrębność działań Prezydenta RP w zakresie kompetencji związanych z podpisywaniem ustaw znajduje swój formalnoprawny wyraz w normatywnym kształcie postępowania w tym zakresie, które zostało uregulowane bezpośrednio w przepisach Konstytucji, przez co regulacja ta ma wymiar czysto ustrojowy (konstytucyjny), a nie administracyjny. Brak jest przy tym przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takich sprawach możliwość sądowej kontroli czynności Prezydenta RP.

Reasumując, Sąd stwierdził, że Prezydent RP nie jest organem administracyjnym, jak również czynności podejmowane w związku z wykonywaniem prerogatywy dotyczącej podpisywania ustaw, nie mogą być uznane jako czynności podejmowane w postępowaniu administracyjnym, tak więc podpisywanie ustaw przez Prezydenta RP nie jest z pewnością wykonywaniem administracji publicznej. Podpisanie ustawy przez Prezydenta RP nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej, lecz stanowi akt wykonywania przez Prezydenta RP władzy państwowej i nie wywiera skutków w sferze prawa administracyjnego. Oznacza to, że brak jest możliwości kwalifikowania czynności Prezydenta RP wykonywanych w związku z przysługującymi mu prerogatywami jako aktów lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., w związku z czym takie działanie Prezydenta RP nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła M. R., zarzucając:

1) nieważność, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez pozbawienie skarżącej możliwości obrony jej praw w wyniku nierozpoznania istoty skargi;

2) naruszenie prawa materialnego, a to: art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, art. 176 ust. 2 Konstytucji RP, art. 177 Konstytucji RP, art. 184 Konstytucji RP oraz art. 187 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kontrola czynności mającej formalnie a nie materialnie charakter ustawy leży poza zakresem kognicji sądów administracyjnych, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie skutkujące pozbawieniem skarżącej gwarantowanego przez Konstytucję prawa do sądu;

3) naruszenie prawa materialnego, a to: art. 87 Konstytucji RP w związku z art. 114-122 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że o uznaniu czynności za uchwalenie ustawy decyduje wyłącznie tryb jej procedowania a nie treść merytoryczna, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że czynność należy uznać za uchwalenie ustawy;

4) naruszenie prawa materialnego, a to: art. 79 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawa i wolności skarżącej naruszone przez czynność są chronione poprzez możliwość wniesienia skargi do Trybunału Konstytucyjnego, podczas gdy prawa i wolności skarżącej naruszone przez czynność nie mającą podstawy prawnej w ustawie lub innym akcie normatywnym, a więc skarga do Trybunału Konstytucyjnego jest niedopuszczalna;

5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez badanie jedynie formalnoprawnego statusu czynności z pominięciem badania jej materialnoprawnego charakteru;

6) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 1 P.u.s.a., art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że generalny akt administracyjny jakim jest czynność nie mieści się w pojęciu inny akt lub czynność a w rezultacie odrzucenie skargi;

7) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy;

8) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia postanowienia polegające na nieprzedstawieniu zarzutów podniesionych w skardze, niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz zaniechaniu odniesienia się w jakikolwiek sposób do zarzutów skargi, co uniemożliwia poznanie i zrozumienie motywów, którymi kierował się WSA w Warszawie, a w rezultacie uniemożliwia należytą kontrolę kasacyjną postanowienia.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych w wysokości przewyższającej sławkę minimalną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne sprowadzało się zatem wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. jako najdalej idącego, tj. nieważności postępowania przejawiającego się w pozbawieniu skarżącej możliwości obrony jej praw w wyniku nierozpoznania istoty skargi. Stanowisko autora skargi kasacyjnej w tym zakresie jest niezasadne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, że pojęcie "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle. Występuje ono jedynie w razie zaistnienia kardynalnych uchybień dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakichkolwiek usterek czy utrudnień w tym zakresie. W celu ustalenia, czy doszło do pozbawienia strony możliwości obrony jej praw należy rozważyć, czy nastąpiło naruszenie przepisów procesowych, następnie ustalić, czy uchybienie to miało wpływ na możliwość strony działania w postępowaniu, zaś w ostatniej kolejności zbadać, czy pomimo wystąpienia powyższych okoliczności strona miała możność obrony swoich praw mimo zaistniałych uchybień procesowych. Pozbawienie strony możności obrony jej praw będzie miało miejsce jedynie w razie łącznego spełnienia wszystkich wyżej wymienionych przesłanek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt I OSK 561/06, z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2057/10 oraz z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2668/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie rozpatrywanie skargi nie wyszło poza etap formalnego badania jej dopuszczalności, a z tej okoliczności nie można wywodzić, że skarżąca na którymkolwiek etapie prowadzonego postępowania została pozbawiona możności obrony swych praw. To, że w wyniku stosowania przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga M. R. została odrzucona nie świadczy o nieważności postępowania.

Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Podkreślić należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2018 r. zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów odrzucił skargę, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. Brak bezpośredniego odniesienia się do zarzutów przedstawionych w skardze w sytuacji jej odrzucenia jako niedopuszczalnej nie stanowi o wadliwości, która czyniłaby niemożliwym ocenę i tym samym instancyjną kontrolę zasadności rozstrzygnięcia.

Z tych samych względów nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odnosił się do zawartych w skardze zarzutów dotyczących czynności podpisania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ustawy z dnia 25 maja 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw, gdyż obowiązkiem Sądu było w pierwszej kolejności zbadanie dopuszczalności skargi.

Odnosząc się natomiast do zarzutów związanych z niezasadnym, zdaniem skarżącej kasacyjnie, odrzuceniem skargi zwrócić należy uwagę, że kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.) oraz inne niż określone w punktach 1 i 2 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe postępowanie w powołanych wyżej przypadkach (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.).

Powyżej przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej zobligowany jest ustalić, czy zaskarżony akt (czynność) podjęty przez organ administracji (lub bezczynność w tym zakresie) mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego.

Oceniając zakres podmiotowy i przedmiotowy wniesionej skargi, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że skarga M. R. na czynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej polegającą na przyjęciu ustawy z o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że czynności Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej związane z szeroko pojętym procesem legislacyjnym są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), na co wskazuje w skardze kasacyjnej jej autor. Z powołanego przepisu można bowiem wnioskować, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Wskazuje się jednocześnie, że sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" - konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną - należy rozumieć w ujęciu materialnym. Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2665/12 oraz B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), ZNSA nr 2(5) 2006, s. 14-15).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżonej czynności polegającej na promulgacji aktu normatywnego nie można uznać za uprawnienia z zakresu administracji publicznej, bowiem stanowi ona przejaw stosowania przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej norm konstytucyjnych w ramach swoich kompetencji (art. 122 ust. 2 w zw. z art. 144 ust. 2 i ust. 3 pkt 6 Konstytucji RP). Prerogatywa w stosunku do władzy ustawodawczej nie jest uprawnieniem z zakresu administracji publicznej, lecz stosowaniem norm konstytucyjnych przewidujących uprawnienie udziału głowy państwa w procesie legislacyjnym. Podkreślić przy tym należy, że uprawnienia udziału głowy państwa w procesie legislacyjnym dowodzą szczególnych relacji między Prezydentem i władzą ustawodawczą, które nie mieszczą się w ramach wykonywania administracji. Prezydent jest organem władzy wykonawczej, lecz nie może być w tej materii uznany za organ administracji publicznej.

Ponadto akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu (a zatem poza zakresem tego przepisu pozostają akty o charakterze generalnym, a takiego charakteru nie ma zaskarżona czynność. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w tym zakresie pogląd zaprezentowany w postanowieniu z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 2093/18, mocą którego została oddalona skarga kasacyjna M. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 933/18 w zakresie odrzucenia skargi na czynności Rady Ministrów w przedmiocie procesu legislacyjnego dotyczącego tej samej ustawy z dnia 25 maja 2017 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw.

W powołanym orzeczeniu poddano analizie normy zawarte we wskazanym przez skarżącą art. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej. Zgodnie z powołanym przepisem w ustawie z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2016 r., poz. 2142 i 2003 oraz z 2017 r., poz. 1015) wprowadza się następujące zmiany: w art. 23a po ust. 1 dodaje się ust. 1a w brzmieniu: "1a. Produkty lecznicze dopuszczone do obrotu, wskazane w Charakterystyce Produktu Leczniczego do stosowania w antykoncepcji otrzymują kategorię dostępności, o której mowa w ust. 1 pkt 2.". W świetle powyższego przyjąć należy, że art. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej wprowadził do polskiego porządku prawnego normę prawną, wedle której każdy, kto chce kupić produkty lecznicze dopuszczone do obrotu, wskazane w Charakterystyce Produktu Leczniczego do stosowania w antykoncepcji, musi wcześniej otrzymać na ten produkt receptę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak sformułowana norma określa adresatów generalnie, a nakazane zachowanie jest powtarzalne (abstrakcyjne). Z tego powodu należy uznać, że zaskarżone zostały czynności skutkujące przyjęciem aktu normatywnego w znaczeniu materialnym, a nie generalny akt administracyjny.

Wobec powyższego zasadnie Sąd I instancji ocenił, że przedmiotu skargi nie można zakwalifikować jako "innego aktu lub czynności", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że zaskarżona czynność stanowiąca element procesu legislacyjnego jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.