Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 53/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 2 pkt 2 i ust. 6, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na bezczynność Starosty Nyskiego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest skarga A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca" lub "Spółka"), reprezentowanej przez pełnomocników - r. pr. Ł. Z. i Ł. P, na bezczynność Starosty Nyskiego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie elektrowni wiatrowej typu [...] o mocy do 3,4 MV, wraz z awaryjnym terenem technicznym i wewnętrzną drogą dojazdową na działkach nr ewid. a i nr ewid. b w obrębie miejscowości [...] i [...], gmina [...].

Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2016 r. (data wypełnienia wniosku) Spółka, reprezentowana przez prezesa – J. G., wystąpiła do Starosty Nyskiego o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na ww. zamierzenie inwestycyjne. Wniosek wpłynął do organu w dniu 13 czerwca 2016 r.

Pismem z dnia 15 czerwca 2016 r. Spółka, powołując się na art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.), wniosła o zawieszenie postępowania przed organem pierwszej instancji.

Pismem z dnia 23 czerwca 2016 r., nr [...], Starosta Nyski wezwał Spółkę w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do usunięcia braków wniosku poprzez przedłożenie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, ostatecznej decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze oraz prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - dla działki b w m. [...], które to dokumenty nie zostały dołączone do przedmiotowego wniosku. W piśmie tym organ zawarł pouczenie, że uzupełnienie powyższych braków powinno nastąpić w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania, a ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Spółka w piśmie z dnia 4 lipca 2016 r. poinformowała organ, że - w jej ocenie - brak jest podstaw do żądania dokumentów w postaci decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Powołała się na dołączoną do pisma opinię prawną, w której dowodzono, że stwierdzone przez organ wady wniosku nie mogą być kwalifikowane jako braki, o jakich mowa w art. 64 § 2 K.p.a., a działanie Starosty jest nieprawidłowe i co najmniej przedwczesne.

Postanowieniem z dnia 6 lipca 2016 r., nr [...], Starosta Nyski odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Następnie, pismem z dnia 12 lipca 2016 r., nr [...], Starosta Nyski poinformował, że podanie Spółki pozostaje bez rozpoznania, ponieważ zgłoszenie nie zostało uzupełnione w wyznaczonym terminie. W uzasadnieniu organ wskazał, że skoro przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 63 § 2 K.p.a., jest ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, z poźn. zm.), z której wynika obowiązek dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a także rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1146, z późn. zm.), a zgodnie z drukiem "Wniosek o pozwolenie na budowę" (PB-1) załącznikami do wniosku wynikającymi z przepisów szczególnych (część F.2.2. druku PB-1) są m.in.: decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji użytków rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, to żądane przez organ decyzje powinny zostać dołączone do wniosku Spółki. Ponadto, jak wskazał organ, treścią wezwania był również obowiązek dostarczenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - dla działki nr b. Inwestor nie odniósł się jednak do treści żądania w tym zakresie i nie przedłożył przy swoim piśmie takiego oświadczenia.

Pismem z dnia 20 września 2016 r. Spółka, działając w trybie art. 37 K.p.a., złożyła do Wojewody Opolskiego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2016 r., nr [...], Wojewoda Opolski uznał powyższe zażalenie za nieuzasadnione. Stanął bowiem na stanowisku, iż do braków w postaci niedołączenia do wniosku żądanych dokumentów stosuje się przepis art. 64 § 2 K.p.a.

We wniesionej w dniu 11 stycznia 2017 r. skardze Spółka wskazała na bezczynność Starosty Nyskiego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę dla omówionego na wstępie zamierzenia inwestycyjnego i zarzuciła Staroście naruszenie art. 35 § 1-3 K.p.a. w zw. z art. 36 § 1 K.p.a., jak również art. 64 K.p.a. oraz art. 33 i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na budowę i bezzasadną odmowę nadania sprawie biegu, choć wniosek Spółki nie zawierał żadnych braków formalnych. Jednocześnie Spółka zawnioskowała o stwierdzenie, że Starosta dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania; zobowiązanie Starosty do załatwienia sprawy w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego, a w szczególności do niezwłocznego (nie dłuższego niż 7 dni) dokonania przez Starostę zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie; oraz zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym zwrot wpisu sądowego oraz kosztów zastępstwa prawnego. W obszernym uzasadnieniu Spółka podniosła, że w trybie art. 64 K.p.a. organ nie może badać konieczności przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji oraz wzywać do ich przedłożenia, albowiem nie są to braki formalne, które mogą zostać usunięte w trybie zastosowania tego przepisu, lecz wyłącznie element oceniany w ramach merytorycznego rozpoznania wniosku. Przede wszystkim argumentowała, że przepisy postępowania administracyjnego nie pozwalają na odmowę przyjęcia do rozpoznania wniosku, który - w ocenie organu - zawiera wady lub braki merytoryczne. Spółka podkreśliła, że w ramach pierwszego etapu postępowania, organ do którego skierowano wniosek bada wyłącznie to, czy wniosek spełnia wymogi formalne. Do wymogów takich, na gruncie K.p.a., zalicza się wskazanie danych wnioskodawcy (art. 63 § 2 K.p.a.) i podpis uprawnionej osoby (art. 63 § 3 K.p.a.). Przechodząc na grunt przepisów budowlanych Spółka wskazała, że art. 33 ust. 2 i następne ustawy Prawo budowlane zawiera szczególny katalog wymogów formalnych, które powinien spełnić wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, tj. wymóg załączenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ewentualnie (jeżeli jest wymagana) decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Spółki, jedynie na podstawie art. 33 ust. 6 ustawy Prawo budowlane znajdzie zastosowanie instytucja wezwania do usunięcia braków pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, określona w art. 64 § 2 K.p.a. Spółka dowodziła, że na gruncie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ przystępuje do badania zgodności wniosku i objętego nim zamierzenia z przepisami prawa, dlatego dopiero na tym etapie bada się m.in. kompletność projektu budowlanego, a więc dochodzi do ustalenia, czy zamierzenie jest przedsięwzięciem, dla którego w ogóle wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach i czy zamierzenie objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę jest z nią zgodne (względnie, czy Spółka decyzję taką przedłożyła). W konsekwencji nie jest to tryb do usunięcia braków wniosku, lecz wezwania Spółki do dokonania takich korekt wniosku lub przedstawienia takich dodatkowych informacji albo dokumentów, które w świetle prawa materialnego są niezbędne dla pełnej oceny planowanego zamierzenia. W dalszej części skargi Spółka, powołując się na orzecznictwo, wywodziła, że organ miał do czynienia z brakami materialnymi, a nie - jak przyjął - formalnymi. Stąd, zdaniem Spółki, w sprawie doszło do niewłaściwego zastosowania trybu określonego w art. 64 K.p.a., co w pełni uzasadnia zarzut pozostawania przez organ w bezczynności i zarzut przewlekłości postępowania.

W odpowiedzi na skargę Starosta Nyski wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania i odnosząc się do zarzutów skargi podał, że w całości podtrzymuje stanowisko wyrażone w wezwaniu do usunięcia braków podania, postanowieniu o odmowie zawieszenia postępowania, jak i w piśmie informującym (zawiadomieniu) Spółkę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Stwierdził, że w sytuacji, gdy do wniosku nie została dołączona decyzja środowiskowa, organ nie ma możliwości spełnienia wymogu nałożonego na niego po myśli art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zakresie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymogami ochrony środowiska. W konsekwencji organ przyjął, że pogląd Spółki, wedle którego ustalenie, czy zamierzenie jest przedsięwzięciem wymagającym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinno nastąpić po wszczęciu postępowania i kwalifikuje się pod dyspozycję art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jest nieprawidłowe. Przy czym, zdaniem organu, niedołączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o pozwolenie na budowę oznacza także brak możliwości prawidłowego określenia stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Ponadto z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wynika, iż organ na etapie merytorycznego rozpatrywania wniosku sprawdza zgodność projektu z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie konieczność jej dołączenia do wniosku. Argumentował organ, że skoro według zasad techniki prawodawczej ustawa nie może powtarzać przepisów zamieszczonych w innych ustawach, a ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, z późn. zm. - dalej: ustawa o udostępnianiu informacji) reguluje wymogi formalne, które powinien spełniać wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, to powtórzenie w treści art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane konieczności dołączenia do wniosku - w zależności od potrzeb - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, skutkowałoby naruszeniem przez ustawodawcę zasad techniki prawodawczej. Zanegował też stanowisko Spółki, że bez wszczynania postępowania organ nie może uznać, iż wniosek obarczony jest wadami merytorycznymi. W tym zakresie powołał się na określony w art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wymóg dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy, jeśli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważył również organ, że w przedmiotowej sprawie inwestor nie dołączył do wniosku także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - dla działki nr b i w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii w odpowiedzi na wezwanie. Do uzupełnienia jakichkolwiek braków takiego oświadczenia nie ma natomiast zastosowania art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, lecz tryb wskazany w art. 64 § 2 K.p.a. Na zakończenie organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zasadnie pozostawiono wniosek Spółki bez rozpoznania, gdyż jego braki formalne nie zostały uzupełnione w wyznaczonym terminie.

Na pytanie Sądu organ wyjaśnił w piśmie z dnia 19 czerwca 2017 r., że po przekazaniu skargi nie podejmował czynności w przedmiotowej sprawie, w szczególności nie wydał decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z uwagi na treść art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), dalej zwanej P.p.s.a., sądowa kontrola działalności organów administracji publicznej obejmuje również sprawy dotyczące bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekle prowadzonego postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarga, o której mowa w tej regulacji ma zapobiegać naruszeniu prawa, jakim jest nierozpoznanie przez organy administracji publicznej sprawy w terminach określonych przepisami prawa procesowego, stanowiąc tym samym środek dyscyplinujący organy do podejmowania działań w wymaganych terminach.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Gliwicach z 25 lipca 2012 r., III SAB/Gl 3/12, dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku, na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach przewidzianych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności.

Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie (prowadzona przez organ pod numerem [...]) skarga na bezczynność Starosty Nyskiego w przedmiocie pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego, objętego wnioskiem A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 10 czerwca 2016 r., polegającego na budowie elektrowni wiatrowej typu [...] wraz z awaryjnym terenem technicznym i wewnętrzną drogą dojazdową na działkach nr a i b w miejscowościach [...] i [...]. Przedmiotowa skarga została poprzedzona wniesieniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., co stanowi spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a. Skarżąca złożyła bowiem do Wojewody Opolskiego zażalenie datowane na 20 września 2016 r., a Wojewoda postanowieniem z dnia 14 grudnia 2016 r. uznał wniesione zażalenie za nieuzasadnione.

Kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest kwestia, czy zastosowana przez organ sankcja w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania była trafnym sposobem zakończenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę dla planowanego przez skarżącą przedsięwzięcia. Jednocześnie zauważyć należy, że bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie której dotyczy podanie, pozostaje bezczynnym i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego.

W kontrolowanej sprawie Starosta podjął czynność pozostawienia wniosku bez rozpoznania w wyniku bezskutecznego upływu terminu, jaki wyznaczył Spółce na usunięcie braków wniosku o pozwolenie na budowę, poprzez przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji objętej przedmiotowym wnioskiem, ostatecznej decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze oraz - co ma zasadnicze znaczenie dla oceny dokonywanej w niniejszej sprawie - prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką nr b na cele budowlane. Wezwania do usunięcia braków (pismo z dnia 23 czerwca 2016 r.) Starosta dokonał w trybie art. 64 § 2 K.p.a., uprzedzając zarazem o skutkach nieusunięcia braków wniosku w terminie siedmiu dni od daty doręczenia pisma.

Przede wszystkim odnotować warto, że tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu administracji publicznej załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 K.p.a. Przepis art. 61 § 1 K.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczynane jest również na żądanie strony, a to oznacza, że wszczęcie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej, które czyni zadość wymaganiom prawnym określonym w art. 63 § 2 i 3 lub 3a K.p.a. i czyni zadość także ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2010 r., II GSK 911/09; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2014 r., s. 330 oraz s. 312 i powołane tam orzecznictwo).

Z treści art. 63 § 2 i 3 K.p.a. wynika, że podanie powinno wskazywać osobę, od której pochodzi oraz jej adres, a także określać żądanie; musi być też podpisane. Natomiast art. 64 § 2 K.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W odniesieniu do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę ustawa Prawo budowlane przewiduje w art. 33 ust. 2 dodatkowe podstawowe wymogi formalne, które zgodnie z art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego podlegają uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Zauważyć przyjdzie, że wśród nich nie wymienia jednak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, natomiast w art. 35 ust. 1 pkt 1 stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji. Z kolei w art. 35 ust. 3 ustawa Prawo budowlane przewiduje, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ww. ustawy).

Analiza powołanych wyżej przepisów postępowania oraz ustawy Prawo budowlane prowadzi do stwierdzenia, że jeżeli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny pod względem formalnoprawnym, wówczas organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 K.p.a., zaś w sytuacji materialnoprawnych braków wniosku powinien zastosować art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez Spółkę dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania (por. wyrok NSA z 28 października 2010 r., II OSK 917/10; wyrok WSA w Gdańsku z 17 listopada 2010 r., II SAB/Gd 42/10; wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 11/13).

Z przepisów art. 33 ust. 2 i art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane wynika wprost, bez konieczności sięgania nawet do przepisów powołanej wyżej ustawy o udostępnianiu informacji, że ewentualne braki wniosku o pozwolenie na budowę, a w zasadzie projektu budowlanego będącego obligatoryjnym załącznikiem do takiego wniosku, stanowią braki materialnoprawne, które organ architektoniczno-budowlany bada na etapie późniejszym niż wstępne badanie formalnej kompletności wniosku, oparte o przepisy art. 63 § 2 i 3 K.p.a. oraz art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Jednocześnie podnieść należy, że zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (pkt 1), a także decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 3). Przy czym, jak stanowi art. 72 ust. 5 tej ustawy, w okresie, o którym mowa w ust. 3, 4 i 4b, dla danego przedsięwzięcia wydaje się jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach i jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się także w przypadku, gdy dla danego przedsięwzięcia jest wymagane uzyskanie więcej niż jednej z decyzji, o których mowa w ust. 1, lub gdy wnioskodawca uzyskuje odrębnie decyzje dla poszczególnych etapów realizacji przedsięwzięcia. Również z treści art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, z późn. zm.) wynika, że decyzję zezwalającą na wyłączenie z produkcji użytków rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne wydaje się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę powinna być zatem poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i decyzją zezwalającą na wyłączenie z produkcji użytków rolnych i nieleśnych w tych sytuacjach, w których obowiązek taki przewidują przepisy powołanych wyżej ustaw. W obu przypadkach wymóg ten nie jest zaś wymogiem o charakterze formalnym, bowiem uprzednie wydanie zarówno decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych i nieleśnych, ma charakter materialny i jest prawną przesłanką ubiegania się przez Spółkę o pozwolenie na budowę.

Podkreślić trzeba, że w sytuacji gdy wniosek nie posiada braków, o których mowa w art. 63 § 2 i 3 K.p.a. oraz art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Starosta nie może zastosować art. 64 § 2 K.p.a. i wymagać usunięcia materialnoprawnych braków wniosku w tym trybie. W razie stwierdzenia, że inwestycja określona we wniosku i w projekcie budowlanym wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, Starosta powinien wdrożyć tryb z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając odpowiedni termin ich usunięcia. Dopiero po jego bezskutecznym upływie może zastosować sankcję w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Niedopuszczalne zaś jest egzekwowanie domniemanych braków wniosku w tym zakresie na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. i zastosowanie czynności w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania.

Podsumowując powiedziane dotychczas, uznać należy, że w niniejszej sprawie Starosta Nyski niezasadnie zastosował tryb z art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia materialnoprawnych braków wniosku Spółki, związanych z niedołączeniem do niego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze. Stwierdzić też trzeba, że z powodu nieuzupełnienia wniosku w tym zakresie nie wystąpiły podstawy do pozostawienia wniosku o pozwolenie na budowę bez rozpoznania.

Zdaniem Sądu, nieprawidłowe działanie organu polegające na wezwaniu strony skarżącej do uzupełnienia wyżej wskazanych braków, nie mogło jednak mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy i skutkować stwierdzeniem bezczynności organu. Uwzględnić bowiem trzeba, czego nie dostrzega strona skarżąca, a na co organ zwracał uwagę tak w zawiadomieniu o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, jak i w odpowiedzi na skargę, że w kontrolowanej sprawie - inaczej niż w kilku innych sprawach, które dotyczyły podobnego przedmiotu i na żądanie Spółki podlegały ocenie tut. Sądu - wezwanie z dnia 23 czerwca 2016 r. dotyczyło uzupełnienia wniosku nie tylko o dwie wskazane wcześniej decyzje, ale również o prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - dla działki nr b. We wniosku z dnia 10 czerwca 2016 r. Spółka podała, że planowana inwestycja przewidziana została do realizacji na dwóch działkach, tj. nr a i nr b. Z przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika natomiast obowiązek załączenia do wniosku oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wraz z wnioskiem strona skarżąca złożyła wprawdzie dwa formularze oświadczenia w tym przedmiocie, jednak dotyczyły one tylko działki nr a. Dostrzegając to, organ prawidłowo zastosował zatem art. 64 § 2 K.p.a. i na jego podstawie wezwał Spółkę do uzupełnienia wymogu z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane także w odniesieniu do działki nr b. Jak już wcześniej wskazano, a co sama skarżąca zauważyła w skardze, w art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane określone zostały szczególne wymogi formalne, które powinien spełniać wniosek dotyczący wydania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 33 ust. 6 ustawy Prawo budowlane do braków tych zastosowanie znajduje instytucja wezwania do ich usunięcia, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, uregulowana w art. 64 § 2 K.p.a.

Skoro strona skarżąca niewątpliwie nie uzupełniła na wezwanie organu braku formalnego wniosku w postaci oświadczenia dotyczącego dysponowania działką nr b na cele budowlane, to z tego powodu zaistniały podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, stosownie do regulacji art. 64 § 2 K.p.a. W efekcie nie można uznać, że w niniejszej sprawie Starosta Nyski pozostaje bezczynny, ponieważ - wobec nieuzupełnienia wskazanego braku - nie był zobowiązany do podejmowania jakichkolwiek innych czynności co do wniosku strony. Powtórzyć przyjdzie, że działanie polegające na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, pomimo prawidłowego wezwania w tym przedmiocie. W niniejszej sprawie wezwanie co do uzupełnienia braku formalnego wniosku w zakresie wymogu wynikającego z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, było natomiast prawidłowe.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a.