Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 473/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] nakazał E. K. usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania, tj. terenu nieruchomości przy [...] w [...] (działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]; ark. [...]; obręb [...]). W decyzji określono termin usunięcia odpadów (do [...].09.2018 r.), rodzaje odpadów ([...]) oraz sposób ich usunięcia. W uzasadnieniu organ podał, że gleba i ziemia nawiezione na nieruchomość stanowią odpady, a na ww. terenie odbywa się ich magazynowanie. Wyjaśnił również, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r. poz. 93, dalej: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r.) możliwe jest przyjęcie mas zmiennych w ilości maksymalnej [...], którą to możliwość wykorzystano już wczesniej. W ocenie organu posiadaczem odpadów jest E. K..

Pismem z dnia [...].07.2018 r. pełnomocnik E. K., złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. ([...]), podnosząc, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia;

- przepisów postępowania poprzez nieustaleni, jaka ilość odpadów znajduje się na działkach i niewskazanie precyzyjnie w decyzji jaka ilość ma być usunięta z terenu nieruchomości,

- prawa materialnego - art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach w zw. z § 1 pkt 1 i 2 ust 2 oraz załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te dopuszczają przyjęcie mas zmiennych w ilości maksymalnej [...], tymczasem przepisy te mówią, że ilość taka może być przyjęta każdego roku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium, SKO) decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 157 §1 i 158 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. nr 2096, dalej: k.p.a.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...]

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium z powołaniem wyroków sądów administracyjnych wyjaśniło, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, unormowana w art. 156 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły, czy wręcz ścieśniająco. W orzecznictwie stwierdza się, że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji. Postępowanie to nie może natomiast zastępować zwykłego postępowania odwoławczego. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania (por. wyrok NSA z dnia [...] maja 1985 r,, sygn. akt I SA [...]; wyrok SA w [...] z dnia [...] listopada 2013 r., III AUa [...]). Z tego względu za nieuzasadnione Kolegium uznało wnioski dowodowe składane przez wnioskodawczynię w toku postępowania. W postępowaniu nieważnościowym nie orzeka się co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz organ orzeka jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy.

Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne z art. 156 § 2 k.p.a.

Dalej Kolegium wskazało, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 299§/99). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99). Organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym bada wyłącznie tę okoliczność, czy kwestionowana decyzja administracyjna obarczona jest wadami prawnymi ściśle określonego rodzaju, wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. (wady kwalifikowane). Przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest zatem wystąpienie jakiegokolwiek uchybienia przy jej wydawaniu (nawet gdyby uchybienie to niosło by za sobą istotne konsekwencje), ale wyłącznie uchybienia o charakterze kwalifikowanym.

Kolegium podniosło, że niniejszej sprawie skarżąca podnosi, iż doszło do rażącego naruszenia zasad prowadzenia postępowania dowodowego i w konsekwencji nie ustalono jakie ilości odpadów znajduje się na działce oraz jaka ilość ma być usunięta, co w konsekwencji prowadzi do niewykonalności decyzji. NSA w wyroku z dnia 10 listopada 2011 r. (sygn. akt I OSK 1974/10) podkreśla natomiast, że pogwałcenie ogólnych zasad postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) ma charakter rażącego naruszenia prawa wtedy, gdy jest to oczywiste i niewątpliwe, kiedy nie budzi wątpliwości, że nie zastosowano ich w ogóle w trakcie prowadzonego postępowania. Zastosowanie sankcji nieważności nie można też wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (wyrok WSA w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wa [...]).

Za bezzasadny Kolegium uznało zarzut niewykonalności decyzji ze względu na brak określenia ilości odpadów, które powinny zostać usunięte. Zarówno w obecnie obowiązujących przepisach, jak i poprzednio obowiązującej ustawie o odpadach z 2001 r. ustawodawca nie wskazuje, iż elementem decyzji nakazującej usunięcie odpadów jest określenie ilości odpadów, które powinny zostać usunięte. Gdyby ustawodawca uznał, że jest to niezbędny element wykonalności decyzji, wprowadziłby stosowny zapis w obowiązujących przepisach (np. art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach). Brak określenia ilości odpadów podlegających usunięciu nie czyni decyzji niewykonalną. Obowiązkiem podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu jest bowiem usunięcie wszystkiego, co stanowi odpady w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. W niniejszej sprawie będzie to ziemia i gleba, które nie spełniają wymagań określonych w art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. (odpady przekraczające dopuszczalną ilość lub niespełniające innych warunków określonych w ww. przepisach).

Organ wyjaśnił, że trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające wyłącznie z negatywnego stanowiska skarżącego zainteresowanego utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności decyzji w rozumieniu powołanego przepisu. Przyjmuje się, że o niewykonalności decyzji przesądzają takie okoliczności uniemożliwiające jej wykonanie, które pojawiły się przed wydaniem decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Jak wskazał WSA w wyroku z dnia [...] września 2016 ( II SA/Łd [...] ) "Nie sposób oczekiwać, by organ wskazywał ilość lub wagę odpadów przeznaczonych do usunięcia, gdyż żadne z tych odpadów nie powinny znajdować się na danej działce, skoro nie jest to teren przeznaczony pod składowanie lub magazynowanie odpadów."

W ocenie Kolegium nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 27 ust 8 ustawy o odpadach w zw. § 1 pkt 1 i 2 ust 2 oraz załącznika do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r., który określa maksymalne ilości odpadów, jakie mogą być przyjęte i magazynowane na określonej powierzchni gruntu w ciągu roku. Ustawodawca posługuje się zwrotem: "dopuszczalne ilości, które te podmioty mogą przyjąć i magazynować w ciągu roku", zatem nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, iż każdego roku możliwe jest przyjęcie i magazynowanie kolejnych odpadów we wskazanej w rozporządzeniu maksymalnej ilości. Jeżeli masy ziemne zostały nawiezione na dany teren i są one magazynowane w maksymalnej dopuszczalnej ilości, to poprzez zwiezienie kolejnych odpadów doszłoby do przekroczenia maksymalnej ilości odpadów, które mogą być magazynowane. W przypadku nawiezienia w jednym roku maksymalnej ilości odpadów, nawiezienie kolejnych byłoby możliwe tylko w razie uprzedniego usunięcia odpadów, które nawieziono wcześniej. W innym razie, co prawda nie przekroczono by maksymalnej ilości odpadów nawiezionych, ale doszłoby do przekroczenia dopuszczalnej ilości odpadów magazynowanych na danej nieruchomości. Na taką interpretację wskazuje zarówno interpretacja literalna przepisu, która mówi o dopuszczalnej masie, jaka może być magazynowana w ciągu roku, jak i interpretacja celowościowa – przepis ma chronić środowisko, regulować ilość dopuszczalnych odpadów. Przyjęcie interpretacji zaproponowanej przez wnioskodawcę prowadziłoby do nieograniczonej (w dłuższej perspektywie) możliwości przyjmowania kolejnych odpadów na nieruchomości.

Kolegium podniosło, iż z tych powodów nie zgodziło się z argumentacją, że przedmiotowa decyzja uniemożliwi wykonanie decyzji z 2011 roku, odpady takie mogą być wykorzystywane, ale tylko w taki sposób, aby nie przekroczyć ilości przewidzianej Rozporządzeniem z dnia 10 listopada 2015 roku. Zagospodarowanie odpadów przez osoby na potrzeby własne musi się odbyć ściśle według zasad ustawy o odpadach i przepisów wykonawczych. Jak wskazała zaś sama wnioskodawczyni, prace na przedmiotowej nieruchomości odbywają się na podstawie warunków zabudowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 roku, a nie decyzji z 2011 roku. Z uwagi na powyższe brak przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. ([...]).

E. K., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata W. B. zaskarżyła wyżej opisaną decyzję SKO w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc w pierwszej kolejności o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] ewentualnie o jej uchylenie oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...]

Skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania:

– art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, pomimo zaistnienia przesłanek wymienionych w tych przepisach w postaci trwałej niewykonalności decyzji Prezydenta Miasta [...] i wydania jej z rażącym naruszenia prawa;

- art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na niepełnym rozpoznaniu wniosku skarżącej i nie odniesieniu się do wszystkich argumentów przez nią podnoszonych;

2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.),

- art. 27 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej - "u.o.") w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 oraz załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r., polegającym na przyjęciu, że wynikająca z tych przepisów ilość maksymalna odpadów [...], jaką osoba fizyczna może przyjąć na swoją nieruchomość’ nie ma ograniczeń czasowych, podczas gdy jest to ilość dopuszczalna do przyjęcia w okresie każdego roku.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. (znak: [...]) skarżąca podniosła zarzut:

- naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a,. czyniącym tę decyzję trwale niewykonalną (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.);

- rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tj. art. 27 ust. 8 u.o. w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 Rozporządzenia oraz załącznika do Rozporządzenia, poprzez niezastosowanie względem skarżącej przepisów dopuszczających odzysk odpadów przez osobę fizyczną oraz poprzez błędne przyjęcie, że wynikająca z tych przepisów ilość maksymalna odpadów [...], jaką osoba fizyczna może przyjąć na swoją nieruchomość nie ma ograniczeń czasowych, podczas gdy jest to ilość dopuszczalna do przyjęcia w okresie każdego roku.

Zdaniem skarżącej SKO dokonało nieprawidłowych ustaleń wydając zaskarżoną decyzję. Po pierwsze, Prezydent Miasta [...] ograniczył się w swojej decyzji jedynie do gatunkowego wskazania, jakie odpady mają być usunięte z obszaru nieruchomości położonej przy ul. [...], wskazując ich kategorie ([...]). Nie wskazał jednak, jaka ilość odpadów ma zostać usunięta, co czyni wykonanie obowiązku nałożonego na stronę w decyzji niemożliwym do zrealizowania. Tu mamy do czynienia z odpadem w postaci gleby i ziemi, jedynie z domieszką odpadu z betonu oraz gruzu betonowego. Tenże odpad (gleba i ziemia) został nawieziony na nieruchomość gruntową, celem niwelacji terenu. Na skutek tego doszło do wymieszania już znajdującej się na terenie nieruchomości gleby i ziemi z tą, którą Prezydent Miasta [...] zakwalifikował jako odpad. Kolegium zbagatelizowało poczyniony przez Prezydenta błąd, uznając powyższe rozstrzygnięcie za prawidłowe. Kolegium nie dostrzegło jednak, że nie sposób np. wykonać zastępczo decyzji Prezydenta, skoro nie wiadomo, jaka konkretnie ilość odpadów miałaby z jej mocy zostać usunięta. Zarówno skarżąca nie może być pewna, czy zadośćuczyniła nałożonemu na nią obowiązkowi, jak i takiej pewności nie może mieć Prezydent sprawdzający, czy do takiego wykonania we wskazanym przezeń terminie doszło. Jak zaś powszechnie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób, aby możliwe było następnie wykonanie decyzji - dobrowolne lub przymusowe w trybie egzekucyjnym. Decyzja takiej treści, jak wydana przez Prezydenta w przedmiotowej sprawie, nie nadaje się do wykonania, czy to dobrowolnego, czy też przymusowego w trybie egzekucyjnym.

Skarżąca podniosła, że stanowisko takie Kolegium zajęło w swojej decyzji z dnia [...] października 2011 r., nr [...], gdy uchyliło w zaskarżonej części decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. ([...]), która w punkcie [...] zobowiązywała E. K. do "usunięcia mas ziemnych w pozostałej ilości do poziomu naturalnego ukształtowania terenu, przedstawionego na mapie zasadniczej z projektem podziału działki [...] na działki nr [...], zmagazynowanych w miejscu na ten cel nie przeznaczonym, tj. na terenie działek [...] (obręb [...], ark. 20) położonych w [...] przy [...], w terminie do [...] lipca 2012 r." Kolegium rozpatrując wówczas wniesione przez skarżącą odwołanie stwierdziło, że orzeczony wobec E. K. nakaz usunięcia mas ziemnych jest mało precyzyjny, a przez to wadliwy. SKO podkreśliło, że decyzja powinna być sformułowana w taki sposób, aby jej adresat wiedział, jakie czynności powinien wykonać, żeby wywiązać się z nałożonego w niej obowiązku.

Niezrozumiałą jest w tej sytuacji całkowita zmiana stanowiska co do tego, jakie wymogi winno spełniać rozstrzygnięcie decyzji o nakazaniu usunięcia odpadów. Nieustalenie, jaka ilość odpadów znajduje się na przedmiotowych działkach oraz niewskazanie precyzyjnie, jaka ilość odpadów ma zostać usunięta z terenu nieruchomości, nie tylko narusza art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. lecz również czyni decyzję Prezydenta trwale niewykonalną (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Zaskarżona decyzja powiela tym samym błąd, który organ ten zarzucił decyzji Prezydenta z 2011 r., wcześniej przez siebie skontrolowanej.

Kolegium nie zwróciło przy tym uwagi, że brak ustalenia, jaką ilość odpadów nawieziono na teren nieruchomości, nie pozwala w ogóle na przyjęcie, czy doszło do przekroczenia dopuszczalnej ilości odpadów, o której mowa w załączniku do Rozporządzenia. Niezależnie bowiem od tego, czy limit wskazany w Rozporządzeniu dotyczy jednego roku czy jest bezterminowy, prawo dopuszcza możliwość przyjęcia odpadów w postaci gleby i ziemi w ilości maksymalnej [...] Jeżeli zatem nie ma żadnych ustaleń dotyczących ilości odpadów znajdujących się na przedmiotowych działkach, to nie sposób stwierdzić, czy skarżąca kiedykolwiek ten limit przekroczyła.

Ponadto, organ nie odniósł się do zarzutu skarżącej dotyczącego rażącego błędu Prezydenta Miasta [...], jeśli chodzi o zastosowanie przepisów Rozporządzenia. Prezydent wadliwie przyjął, że skarżąca z dopuszczanej przez prawo możliwości przyjęcia odpadów w postaci gleby i ziemi w ilości maksymalnej [...] skorzystała już w 2009 r., podczas gdy w 2009 r. wymieniony akt prawny w ogóle nie obowiązywał i skarżąca nie mogła realizować jego norm na 7 lat przed jego wejściem w życie. Takie pominięcie zasadnego zarzutu skarżącej przez organ wyższego stopnia stanowi naruszenie prawa procesowego w postaci art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., które przełożyło się na wynik sprawy. Gdyby SKO do tego zarzutu odniosło się, to dostrzegłoby jego oczywistą zasadność skutkującą konieczności stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta.

Zdaniem skarżącej z treści § 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Rozporządzenia, jak i z treści załącznika do Rozporządzenia wynika jednoznacznie, że chodzi w nim o ilość odpadów, które osoby fizyczne mogą przyjąć i magazynować w ciągu jednego roku. Oznacza to, że odpady w ilości [...] gleby i ziemi na m2 gruntu mogą zostać przyjęte na nieruchomość nie jednorazowo, a każdego roku kalendarzowego. Skarżąca nie mogła wobec tego wykorzystać przysługującego jej zwolnienia w roku 2009, gdyż prawo do uzyskania takiego zwolnienia odnawia się z początkiem każdego kolejnego roku. Rażąco błędna wykładnia przepisów Rozporządzenia przełożyła się na błędne rozstrzygnięcia obu decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do twierdzenia, że decyzja jest niewykonalna z uwagi na brak określenia w decyzji nakazującej ilości odpadów, które powinny zostać usunięte, Kolegium podniosło, że ustawodawca nie wskazuje, iż elementem decyzji nakazującej usunięcie odpadów jest określenie ilości odpadów, które powinny zostać usunięte. Gdyby ustawodawca uznał, że jest to niezbędny element wykonalności decyzji, wprowadziłby stosowny zapis w obowiązujących przepisach (np. art. 26 ust. 6 u.o.). Brak określenie ilości odpadów podlegających usunięciu nie czyni decyzji niewykonalną. Obowiązkiem podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu jest bowiem usunięcie wszystkiego, co stanowi odpady w rozumieniu przepisów u.o. Z kolei trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające wyłącznie z negatywnego stanowiska skarżącego zainteresowanego utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności decyzji w rozumieniu powołanego przepisu. Nie ma przy tym znaczenia dla sprawy stanowisko SKO przyjęte wcześniej, na które powołuje się skarżąca, tym bardziej, że wydane zostało w toku postępowania odwoławczego, a nie nieważnościowego.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 27 ust 8 u.o. w zw. § 1 pkt 1 i 2 ust 2 oraz załącznika do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. Ustawodawca posługuję się zwrotem: "dopuszczalne ilości, które te podmioty mogą przyjąć i magazynować w ciągu roku". Zatem nie można zgodzić się, że każdego roku możliwe jest przyjęcie i magazynowanie kolejnych odpadów we wskazanej w rozporządzeniu maksymalnej ilości. Jeżeli masy ziemne zostały nawiezione na dany teren i są one magazynowane w maksymalnej dopuszczalnej ilości, to poprzez zwiezienie kolejnych odpadów doszłoby do przekroczenia maksymalnej ilości odpadów, które mogą być magazynowane. W przypadku nawiezienia w jednym roku maksymalnej ilości odpadów, nawiezienie kolejnych byłoby możliwe tylko w razie uprzedniego usunięcia odpadów, które nawieziono wcześniej. W innym razie, co prawda nie przekroczono by maksymalnej ilości odpadów nawiezionych, ale doszłoby do przekroczenia dopuszczalnej ilości odpadów magazynowanych na danej nieruchomości. Również wykładnia celowościowa ww. przepisu wskazuje na taką interpretację. Przepis ten ma chronić środowisko, regulować ilość dopuszczalnych odpadów. Interpretacja skarżącej prowadziłaby do nieograniczonej (w dłuższej perspektywie) możliwości przyjmowania kolejnych odpadów na nieruchomości.

Kończąc Kolegium podkreśliło, że postępowanie nieważnościowe nie może zastępować zwykłego postępowania odwoławczego, a orzeczenie zapaść powinno w oparciu o zamknięty materiał dowodowy.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej w dniu [...] listopada 2019 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i jej argumentację. Dodatkowo wyjaśnił, że do ponownego nawożenia skarżąca przystąpiła w ramach prac przygotowawczych objętych pozwoleniem na budowę, które jest nadal w obrocie prawnym co wynika z dziennika budowy. Prace związane z niwelacją terenu były robione sukcesywnie, gruz i kamienie zostały usunięte, pozostała tylko ziemia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz.2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności zaskarżona decyzja wydana została z poszanowaniem art. 156 k.p.a.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest ocena prawidłowości decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej na skarżącą E. K. obowiązek usunięcia odpadów.

Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku pełnomocnika skarżącej E. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania, tj. terenu nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]; ark[...]; obręb [...]).

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, a więc jest formą nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna, poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym, jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej "k.p.a."). A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w postępowaniu tym organ nie jest władny rozpatrywać sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym. W granicach niniejszej sprawy Sąd ocenia, czy organ nadzoru prawidłowo przyjął, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a., a zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Pozytywna decyzja organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie mogłaby zatem zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ stwierdziłby, że decyzja z dnia [...] czerwca 2018 r. została podjęta w okolicznościach określonych w przepisach art. 156 § 1 k.p.a. Wskazywaną przez skarżącą przyczyną uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji nakładającej obowiązek usunięcia odpadów jest przyjęcie przez organ, że na teren wymienionych nieruchomości doszło do nawiezienia odpadów o kodach [...] (gleba, ziemia, w tym kamienie; inne niż wymienione w [...]; beton oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów), działania te podjęte zostało bez stosownego zezwolenia oraz, że wszystko, co zostało na te nieruchomości nawiezione, powinno zostać z nich usunięte. Zdaniem skarżącej organ nie określił w decyzji, jaka ilość odpadów została nawieziona i jaka powinna zostać usunięta, co czyni decyzję niewykonalną. Skarżąca zarzuciła, że organ nie uwzględnił możliwości nawiezienia w skali roku do 1 m2 powierzchni wszystkich nieruchomości, co rażąco narusza przepisy Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. Zdaniem skarżącej decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz jest niewykonalna. Skarżąca odwołuje się zatem do przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.

Materialnoprawną podstawę spornej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r. poz. 992 r., obecnie DZ.U. z 2019 r. poz. 701) - art. 26 ust. 2 i 6.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania W przypadku nieusunięcia odpadów, zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpada mi. W decyzji, nakazuje się posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania oraz określa się w szczególności:

1) termin usunięcia odpadów,

2) rodzaj odpadów,

3) sposób usunięcia odpadów.

Pod pojęciem odpadów ustawodawca rozumie każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia jest obowiązany (art. 3 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy o odpadach). Wg art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy, poprzez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Składowiskiem odpadów w myśl art. 3 ust. 1 pkt 25 ww. ustawy jest z kolei obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów. Pod pojęciem magazynowania odpadów zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy rozumie się czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów.

Zgodnie z art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający.

Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o odpadach przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, z którego został wydobyty. Zatem gleba i ziemia z wykopów budowlanych jest odpadem, jeżeli nie jest wykorzystana na terenie budowy. Taki odpad, wywieziony poza teren, z którego został wydobyty, należy odpowiednio zakwalifikować na podstawie katalogu odpadów, w tym przypadku jako odpad o kodzie 17 05 04 Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03.

Zdaniem Prezydenta Miasta [...] w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowanie Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Zgodnie z ww. rozporządzeniem osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna niebędąca przedsiębiorcą może poddawać odzyskowi na potrzeby własne glebę i ziemię, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03 do utwardzenia powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego. Natomiast dopuszczalna maksymalna ilość do przyjęcia wynosi 0,2 [...] utwardzanej powierzchni. Z akt sprawy wynika, ze nawiezienie ziemi nie wiązało się z przystąpieniem stron do realizacji budowy domów, bowiem dla działek objętych kwestionowaną decyzją nie zostało (stan na dzień [...] czerwca 2018 r.) wydane pozwolenie na budowę, jak też nie złożono zgłoszenia takich inwestycji. Robót związanych z przygotowanie do realizacji inwestycji nie można natomiast prowadzić w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Przepis art. 41 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane dopuszcza bowiem niwelację terenu jako element prac przygotowawczych do budowy.

Rozpatrując sprawę w trybie nadzwyczajnym Kolegium prawidłowo uznało, że ograniczone jest zakresem takiego postępowania i nie może przeprowadzać nowych dowodów. Podkreślić należy, iż tryb nadzwyczajny ma na celu weryfikację rozstrzygnięcia tylko z punktu widzenia ściśle określonych przesłanek, które wymienia art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania. Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu nieważnościowym oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której strona wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Stanowisko to znajduje oparcie o powołanych przez organ wyrokach sądów administracyjnych, które Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę w całości podziela.

Skarżąca wywodzi, że z treści § 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Rozporządzenia, jak i z treści załącznika do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. wynika jednoznacznie, że chodzi w nim o ilość odpadów, które osoby fizyczne mogą przyjąć i magazynować w ciągu jednego roku. Zdaniem skarżącej odpady w ilości 0,2 Mg gleby i ziemi na m2 gruntu mogą zostać przyjęte na nieruchomość nie jednorazowo, a każdego roku kalendarzowego. Ponadto zdaniem skarżącej wymienione rozporządzenie wydane zostało w 2015 roku i zawarte w nim regulacje nie odnoszą się do stanów z przeszłości. Z kolei rozpatrujące sprawę spornych odpadów organy administracji stoją na odmiennym stanowisku i w oparciu o wykładnie językową oraz celowościową uznały, że skarżąca wyczerpała już limit ustalony rozporządzeniem (0,2 Mg na 1 m2 powierzchni) i wskazująca na postępowanie zakończone decyzjami Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. ([...]) oraz z dnia [...] marca 2012 r. ([...]).

Odnosząc się do tej kwestii w pierwszej kolejności wskazać należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społeczne. Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422/96, [...] 1998, nr 10, s. 29). Zarzut rażącego naruszenia prawa musi zatem wynikać z przesłanek, które nie budzą wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić w sytuacji, gdy wbrew treści przepisu nadano uprawnienia bądź ich odmówiono albo obarczono stronę obowiązkiem bądź obowiązku tego odmówiono; gdy treść wydanej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu - przy ich prostym zestawieniu ze sobą. Z kolei, jeżeli norma prawna może być rozumiana przez strony i organy administracji w różny sposób i każdy z tych sposobów nadaje się do uzasadnienia - to takiego przepisu nie można naruszyć rażąco (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2347/01, LEX nr 158821).

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do przywoływanych przez stronę skarżącą przepisów Rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r., bowiem ich treść nie jest jednoznaczna i dla ich stosowania wymagane jest przeprowadzenie wykładni prawa. Za powyższym stwierdzeniem przemawiają również wyroki sądów administracyjnych, w tym WSA w Poznaniu.

Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż ta przesłanka nieważnościowa w rozpatrywanym przypadku nie wystąpiła.

Również zarzut niewykonalności decyzji nie jest uprawniony. Wbrew zarzutom skargi decyzja określa obowiązek usunięcia odpadów – nawiezionych mas ziemi (kod: 17 05 04, 17 01 01) oraz sposób ich usunięcia. Rolą organu administracji nie jest bowiem dokładne określenie ilości mas ziemnych, które skarżąca nawiozła na nieruchomość. Skarżąca, która dokonała zmiany zagospodarowania terenu przez nawiezienie mas ziemnych, powinna posiadać wiedzę co do tej ilości oraz jaka ilość powinna zostać usunięta, aby przywrócić uprzedni stan zagospodarowania. Ponadto, dotychczasowe ukształtowanie terenu powinno wynikać z map katastralnych, na których znajdują się punkty wysokościowe, co pozwala na odtworzenie stanu pierwotnego. Nie można więc uznać, że decyzja nie precyzuje obowiązków skarżącej oraz, że nie nadaje się do wykonania.

W świetle powyższych rozważań skarga jest nieuzasadniona. Kolegium prawidłowo oceniło, że w tym przypadku nie wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. W ocenie Sądu Kolegium wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyło stan faktyczny sprawy oraz wyjaśniło motywy, jakimi się kierowało przy rozstrzyganiu sprawy, uzasadniając jednocześnie swoją decyzję w zgodzie z art. 107 §1 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.