Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 404/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 85, art. 80, art. 82 ust. 1c, art. 66
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 54 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.C 2012 nr 326 poz 47 art. 191
law: Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowania)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. Z., A. Z. i R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej M. Z. oraz na rzecz skarżącego A. Z. kwoty po 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz skarżącego R. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

II SA/Bk 404/14

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak [...] Wójt Gminy T. K. odmówił T. D. wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie chlewni o obsadzie 476, 59 DJP, w tym 686 stanowisk macior wraz ze zbiornikiem szczelnym na gnojowicę, na działkach nr [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym wsi C. W. gm. T. K. Powodem wydania rozstrzygnięcia odmownego był sprzeciw lokalnej społeczności oraz ustalenie, że w odległości około 0,5 km od terenu, na którym inwestor zamierza wybudować budynek chlewni, na terenie budynku dawnej szkoły podstawowej we wsi C. M. - zlokalizowane jest ujęcie wody pitnej dla miejscowości C. M., C. W., C. i D., które nie posiada ustanowionej strefy ochrony pośredniej. Konieczność ustanowienia takiej strefy wynika z decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody podziemnej. Z uwagi na to, że Rada Gminy T. K. zobowiązała Wójta Gminy do wszczęcia procedury mającej na celu ustanowienie strefy – Wójt, jak wskazał, nie mógł wydać zgody środowiskowej na realizację przedsięwzięcia, bowiem teren projektowanej inwestycji może zostać włączony do obszaru strefy ochrony pośredniej. W takim wypadku na tym terenie nie będzie możliwy chów trzody chlewnej ze względu na zakaz prowadzenia tego typu działalności w obrębie ustanowionej strefy. Również, zdaniem organu, inwestycja wpłynie znacząco negatywnie na wartość sąsiednich nieruchomości, co stanowi dodatkowy argument przeciwko wydaniu decyzji środowiskowej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. D. zarzucając naruszenie:

- przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.), dalej jako ustawa środowiskowa;

- przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 8 i 9 k.p.a.

Zdaniem odwołującego się, żadne z trzech dokonanych w sprawie obwieszczeń nie spełnia wymagań ustawowych oraz w każdym powołano art. 49 k.p.a., co może sugerować błędne ustalenie stron postępowania. Również odmowa wydania decyzji środowiskowej była bezpodstawna, bowiem nie wyjaśniono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego przesłanek ustawowych przewidzianych dla decyzji środowiskowej, a wymienionych w art. 85 ust. 2 ustawy środowiskowej. Nadto obowiązek ustanowienia strefy ochrony pośredniej wprowadzono w 2004 r. i miał zostać zrealizowany do dnia 31 grudnia 2014 r., tymczasem przez wiele lat nie podjęto żadnych kroków w tym zakresie. Wskazał również odwołujący się, że strefę ochrony pośredniej ustanawia w drodze aktu prawa miejscowego dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody. Jeśli zatem, jak wskazał, dojdzie do ustanowienia tej strefy, on zrezygnuje z zamierzeń inwestycyjnych. W ocenie strony, w sprawie w sposób znaczący naruszono zasadę zaufania do organów władzy publicznej, bowiem nie uwzględniono wynikającego z art. 7 k.p.a. domniemania załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony. Jak stwierdził, do czasu ewentualnego ustanowienia strefy ochronnej brak jest przeszkód prawnych do wydania decyzji środowiskowej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w całości i ustaliło środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia budowy chlewni o obsadzie 476, 59 DJP, w tym 686 stanowisk macior wraz ze zbiornikiem szczelnym na gnojowicę na działkach nr [...] i [...] w obrębie geodezyjnym wsi C. W. gm. T. K. Kolegium ustaliło warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia (m.in. wskazano, że powstającą gnojowicę należy magazynować w szczelnym, zamkniętym zbiorniku o pojemności 2 200 m3 oraz w kanałach podrusztowych o pojemności 2 500 m3 umożliwiających gromadzenie co najmniej 4-miesięcznej produkcji wytwarzanego nawozu); ustaliło wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji geodezyjnej (m.in. poleciło zaprojektować zbiorniki i kanały jak w pkt II ppkt 2 decyzji, a także poleciło zaprojektować szczelny zbiornik na ścieki socjalne o poj. 12 m3); nie stwierdziło konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego odziaływania na środowisko; wskazało, że charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji.

Jak wyjaśniło SKO, postępowanie zostało wszczęte na wniosek inwestora T. D. W trakcie postępowania uzyskano warunkowe pozytywne uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] lipca 2013 r. (dalej jako RDOŚ) oraz uzyskano dwukrotnie pozytywną, warunkową opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (z dnia [...] kwietnia 2013 r. i z dnia [...] lipca 2013 r). Zapewniono w postępowaniu udział społeczeństwa (kilkakrotne obwieszczenia), co miało wyraz m.in. w tym, że do Urzędu Gminy wpłynęły liczne protesty i petycje mieszkańców wsi C. W., C. M. i H. D. kwestionujące legalność inwestycji oraz wskazujące na jej negatywny wpływ na życie i zdrowie ludzi.

Zdaniem SKO brak jest podstaw do podzielenia zastrzeżeń wnioskodawcy sformułowanych w odwołaniu, odnośnie prawidłowości dokonanych obwieszczeń, skoro postępowanie środowiskowe toczy się etapowo. Zatem i podanie do publicznej wiadomości wymaganych ustawowo informacji musi odbywać się stadiami. Wskazano, że co prawda w niektórych obwieszczeniach nieco niezrozumiale wyznaczono termin na zgłoszenie uwag i zawiadomiono strony o tym fakcie (dwukrotnie wyznaczono termin 14-dniowy, a w ostatnim obwieszczeniu dwukrotnie termin 7-dniowy), jednakże wady te nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Akta sprawy świadczą o zapoznaniu się zainteresowanych z dokumentacją niezbędną do wydania decyzji, stąd też nie jest konieczne powtarzanie postępowania z udziałem społeczeństwa.

Kolegium wyjaśniło zasady wydawania decyzji środowiskowej, wskazało jej ustawowo wymaganą treść (art. 80 ust. 1 ustawy środowiskowej) oraz wyjaśniło, że organy nie mogą odmówić wydania decyzji środowiskowej tylko z powodu ustalenia znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeśli z przeprowadzonej oceny nie wynika możliwość zrealizowania go w innym, korzystniejszym wariancie. Decyzja negatywna może być wydana tylko gdy RDOŚ odmówi uzgodnienia przedsięwzięcia, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie.

Kolegium oceniło przedłożony przez inwestora, uzupełniony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uznając że spełnia on wymagania art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej. Wynika z niego, że inwestycja będzie zlokalizowana około 100 m od najbliższego budynku mieszkalnego (w kierunku północno – zachodnim), a teren jest położony poza obszarami ochrony przyrody (najbliższe znajdują się w odległości około 5,3 km). Również uznało, że inny wariant realizacji przedsięwzięcia jest nieuzasadniony ekonomicznie, skoro ma ono polegać na rozbudowie i modernizacji istniejącego gospodarstwa hodowlanego.

Jak wskazało Kolegium, w projektowanym budynku ma być prowadzony rozród loch i odchów warchlaków, utrzymywanych w systemie bezściółkowym na rusztach (alternatywny wariant inwestor odrzuca jako negatywny dla środowiska). Inne niezbędne do spełnienia warunki to: wentylacja mechaniczna, woda z wodociągu gminnego, wykorzystywanie nieczystości zwierzęcych do nawożenia gruntów rolnych inwestora i rozdysponowywania okolicznym rolnikom, objętość zbiornika na gnojowicę i kanałów podrusztowych ma pozwolić na 4-miesięczne przechowywanie nieczystości do czasu ich rolniczego wykorzystania. Odpady mają być selektywnie magazynowane i przekazywane do zagospodarowania wyspecjalizowanym firmom, zaś padłe zwierzęta mają być przekazywane od utylizacji. Jak wskazało Kolegium, uwzględniając uzgodnienia RDOŚ i raport należy stwierdzić, że w trakcie funkcjonowania chlewni zostaną zachowane normy hałasowe (także uwzględniając już funkcjonujący budynek chlewni inwestora), jeśli zaś chodzi o emisję gazów i pyłu (charakterystycznych dla funkcjonowania chlewni i planowanej kotłowni) – nie zostaną przekroczone dopuszczalne ustawowe stężenia jednogodzinne i średnioroczne poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny (mają być wielokrotnie niższe niż dopuszczalne). Dodatkowo nałożono na inwestora szereg ograniczeń mających wyeliminować jakiekolwiek uciążliwości związane z realizacją i funkcjonowaniem inwestycji (m.in. minimalizujące ryzyko przenikania zanieczyszczeń do wód gruntowych, zapewniające prawidłowe nawożenie - gdy wiatr nie wieje w kierunku budynków mieszkalnych, magazynowanie zanieczyszczeń w szczelnym zbiorniku, nasadzenie zieleni izolującej, wykonanie odpowiedniej wentylacji mechanicznej).

Odnosząc się do zarzutów zawartych w protestach mieszkańców wskazano, że nie wprowadzono w prawie polskim ograniczeń oddziaływania odorantów – nie da się zatem ustalić, jakie poziomy zapachowej uciążliwości powinny być uznawane za akceptowalne. Aby zminimalizować skutki tych oddziaływać obciążono inwestora wieloma obostrzeniami, szczegółowo w decyzji wymienionymi.

Odnośnie zarzutu bezzasadnego zastosowania art. 49 k.p.a. wskazano, że w sprawach środowiskowych ustalenie kręgu stron bywa skomplikowane, zaś każdy podpisany pod protestem czynił to z uwagi na swój interes prawny dotyczący ochrony zdrowia, zaś ochrona ta powinna być w Polsce traktowana jako interes prawny tych, którzy się jej domagają (art. 68 Konstytucji RP). Zatem stronami w postępowaniu byli nie tylko inwestor i ci, którzy się takiego statusu domagali, ale wszyscy zgłaszający protest ze względu na potrzebę ochrony własnego zdrowia. W sytuacji, gdy takich osób jest kilkaset, nie sposób, zdaniem Kolegium, wyobrazić sobie, że zostaną te osoby oznaczone imiennie.

Skargi na decyzję SKO złożyli do sądu administracyjnego: M. Z., A. Z., J. Z. K., R. G., L. S., A. G. i M. G.

Postanowieniem z dnia 22 lipca 2014 r. tutejszy sąd odrzucił skargi J. Z. K., L. S., A. G. i M. G. Orzeczenie nie zostało zaskarżone w toku instancji.

M. Z. we wniesionej skardze zarzuciła, że decyzja została wydana z pominięciem czynnika społecznego i czynnika oddziaływania na środowisko. Nie uwzględniono protestów około 200 osób wskazujących na szereg niedogodności generowanych przez inwestycję. Podkreśliła, że nieczystości powstające w trakcie użytkowania chlewni mogą zagrozić ujęciu wody pitnej oraz skazić znajdujący się około 4 km od inwestycji teren Natura 2000. W jej ocenie, nie do przyjęcia jest stanowisko, zgodnie z którym bardzo znaczące i negatywne oddziaływanie na środowisko może nie zahamować realizacji inwestycji.

A. Z. we wniesionej skardze zarzucił, że organ całkowicie pominął kwestię sprzeciwu mieszkańców C. W. wobec realizacji inwestycji, co stanowi naruszenie art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej. Nadto Kolegium nie uwzględniło znaczącego, negatywnego wpływu inwestycji na środowisko i jej rozmiarów (około 1 600 sztuk trzody chlewnej, co spowoduje immisje zapachu, hałasu, skażenia mikrobiologicznego). Wskazał na możliwość skażenia znajdującego się w odległości około 500 m od inwestycji ujęcia wody pitnej dla mieszkańców wsi C. M. i sąsiednich oraz na to, że inwestycja może się znaleźć w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody. Zarzucono ogólnikowość uzasadnienia Kolegium oraz nieuwzględnienie bliskiego (około 4 km) położenia w stosunku do obszarów ochrony przyrody (Obszar Specjalnej Ochrony Ptaków B. D. N., D. G.j N. oraz projektowany Specjalny Obszar Ochronny Siedlisk Ostoja w D. G. N.). Niewątpliwie również realizacja inwestycji spowoduje pogorszenie jakości życia mieszkańców.

R. G. we wniesionej skardze zarzucił, że decyzja została wydana z pominięciem czynnika społecznego i oddziaływania na środowisko, mimo że przeciwko niej protesty złożyło około 200 osób wskazując na szereg niedogodności generowanych przez inwestycję. Nadto osoby te posiadają nieruchomości położone w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji. Podobnie jak inni skarżący zwrócił uwagę na możliwość skażenia ujęcia wody pitnej oraz środowiska naturalnego, w tym obszarów objętych programem Natura 2000. Odnośnie stanowiska Kolegium dotyczącego braku podstaw do odmowy wydania decyzji środowiskowej w przedmiotowej sprawie wskazał, że organ przedłożył interes inwestora nad dobro ludzi zamieszkujących sąsiadujące z inwestycją wsie.

W piśmie z dnia 2 lipca 2014 r. A. Z., reprezentowany przez pełnomocnika z wyboru, uzupełnił zarzuty skargi. Większość sformułowanych w tym piśmie zarzutów odnosi się do treści raportu, m.in. że: błędnie wskazano w nim lokalizację inwestycji co ma wpływ na błędne określenie zasięgu jej oddziaływania przestrzennego (odległości od terenów zamieszkałych są mniejsze niż ustaliło SKO oraz nie uwzględniono oddziaływania inwestycji na sąsiednią gminę J. K., przy której granicy leży miejscowość C. W. gm. T. K.); nie ustalono w jakiej odległości w linii prostej położona jest najbliższa zwarta zabudowa i zamieszkane domy (w rzeczywistości około 70 m a nie 150 m); nie wskazano oraz nie zobrazowano na właściwej mapie w jakiej odległości znajduje się najbliższy obszar Natura 2000 i inne obszary ochrony przyrody oraz czy przedsięwzięcie będzie na nie oddziaływać i w jaki sposób; jakie będzie oddziaływanie inwestycji na N. Park Narodowy (jego otulinę); pominięto, że lokalizacja inwestycji znajduje się w najbliższym sąsiedztwie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] Pradolina rzeki S. uznanego za Obszar Wysokiej Ochrony; nie ustalono, czy inwestycja znajduje się w sąsiedztwie innych obszarów prowadzenia hodowli; nie podjęto próby uzyskania od inwestora odpowiedzi w powyżej wymienionych kwestiach i ich wyjaśnienia. Autor pisma zakwestionował także kwalifikację inwestycji jako rozbudowę gospodarstwa, podczas gdy jego zdaniem powinna ona być traktowana jak nowe przedsięwzięcie (z uwagi na rozmiar, bowiem stara chlewnia stanowi zaledwie 8 % projektowanej, w której ma być 12 razy więcej sztuk zwierząt). Nie uwzględniono, że inwestor dysponuje jedynie 42, 25 ha, podczas gdy do rozdysponowania gnojowicy wyprodukowanej przez zwierzęta w nowej chlewni jest potrzebne około 157 ha (tej kwestii organ nie wyjaśnił), jak też nie wskazano metodologii obliczenia produkcji przewidywanej ilości zanieczyszczeń i nie uwzględniono, że minimalną wielkość urządzeń do ich przechowywania oblicza się jako iloczyn 10 m3 i 1 DJP, co w przypadku spornej inwestycji wynosić powinno 4 765, 59 m3. Tymczasem zagwarantowano składowanie zaledwie 2 200 m3, bowiem kanały podrusztowe służyć mają wyłącznie do doraźnego a nie długoterminowego ich przechowywania. Nie wskazano, zdaniem pełnomocnika strony, w zaskarżonej decyzji, w jaki sposób inwestor ma usuwać zanieczyszczenia wykluczając zanieczyszczenie gleby i wód powierzchniowych, jak postępować w przypadku awarii zbiorników; nie przedstawiono umowy gwarantującej odbiór nadmiaru gnojowicy przez okolicznych rolników (wskazano, że oni również hodują zwierzęta i we własnym zakresie produkują nawozy naturalne); nie uwzględniono sposobu rozwiezienia znacznej ilości gnojowicy oraz tego, że po jej rozprowadzeniu warunki atmosferyczne mogą ulec zmianie i spowodować utrudnienia dla okolicznych mieszkańców; nie uwzględniono – mimo licznie zgłaszanych zastrzeżeń – konieczności ponownej oceny oddziaływania na środowisko; nie przeanalizowano w sposób kompleksowy oddziaływania wszystkich rodzajów i ilości zanieczyszczeń, które mogą być produkowane w inwestycji, z uwzględnieniem ilości zwierząt, ilości pojazdów obsługi, nieustannego odgłosu pracujących wentylatorów (hałas, odchody, metale ciężkie, odór). Jak wskazano, ilość emisji substancji zapachowych nie może być potraktowana jako tzw. odczucie subiektywne. Nadto zarzucono nieuwzględnienie możliwości awarii zbiorników i ich rozszczelnienia czy awarii wentylatorów. Również nie uwzględniono zbyt małej ilości knurów w stosunku do planowanej liczby loch. Zakwestionowano także wskazaną przez inwestora ilość DJP, która jest zaniżona, jak też ocenę o braku wpływu inwestycji na środowisko życia ludzi i stwierdzenie o pozytywnych skutkach inwestycji w postaci zmniejszenia bezrobocia i zwiększenia poziomu próchnicy w glebie. W uzupełnieniu skargi zarzucono, że w raporcie wykorzystano zbyt mało dostępnych publikacji i źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jak też nie wskazano zastosowanej metodologii badawczej. Oparcie zaskarżonej decyzji wyłącznie na danych raportu było nieprawidłowe.

Zarzuty skargi A. Z. uzupełnił nadto w kolejnym piśmie z dnia 16 lipca 2014 r. wskazując na nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji konieczności zabezpieczenia środowiska przed nadmiernym hałasem (ekrany, a nie tylko nasadzenia). Wyjaśnił, że przewidywany hałas o wielkości 45dB uwzględnia wyłącznie pracę wentylatorów, podczas gdy w raporcie wskazano aż 45 źródeł hałasu. Zarzucił nieodniesienie się przez organ w wystarczającym zakresie do możliwych konfliktów społecznych, bezpodstawne potraktowanie kanałów podrusztowych jako zbiornika na gnojowicę, niejasne i błędne wyliczenia obsady chlewni (w zakresie liczby macior i loch). Zarzucił po raz kolejny niewezwanie inwestora do wyjaśnień we wskazanym wyżej zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja narusza prawo, dlatego nie mogła się ostać w obrocie prawnym. Została wydana z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, dlatego podlegała uchyleniu. Zasadne pozostają zarzuty skarg: M. Z., A. Z. oraz R. G., jak i z urzędu sąd, niebędąc związany zarzutami skarg, stwierdził naruszenie przepisów prawa.

W sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania inwestora T. D. od decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w postaci budowy chlewni o obsadzie 476, 59 DJP (w tym 686 stanowisk dla macior) wraz ze zbiornikiem na gnojowicę na działkach nr [...] i nr [...] we wsi C. W. - uchyliło decyzję Wójta Gminy T. K. w całości i ustaliło środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację spornego przedsięwzięcia.

Organ odwoławczy nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a orzekł odmiennie na podstawie tego samego co w postępowaniu pierwszoinstancyjnym materiału dowodowego, wyprowadzając całkowicie przeciwne wnioski. Skorzystanie w okolicznościach sprawy niniejszej ze sposobu orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zdaniem sądu, narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartą w art. 15 k.p.a., a w tej sprawie także przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyrażona w art. 15 k.p.a. istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną – indywidualnie rozpatrywaną – sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, niezależnie od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Jak wskazano w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. w sprawie IV SA/Po 1076/13 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA): "właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony".

W sytuacji, gdy organ drugoinstancyjny orzeka na podstawie tych samych dowodów (zgromadzonych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym) w całości odmiennie niż w orzeczeniu organu I instancji, bez wyczerpującej oceny dowodów a zwłaszcza bez należytego uzasadnienia swego odmiennego stanowiska, dochodzi do naruszenia prawa strony do zaskarżenia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, tym samym do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. SKO orzekło krańcowo odmiennie niż organ pierwszoinstancyjny bez odniesienia się do stanowiska organu stopnia podstawowego. Zauważyć bowiem należy, że główną podstawą odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację spornego zamierzenia było ustalenie faktu lokalizacji ujścia wody pitnej dla kilku pobliskich miejscowości nieposiadającego ustanowionej strefy ochrony pośredniej (której konieczność wyznaczenia wynika z decyzji – pozwolenia wodnoprawnego) oraz ustalenie odległości planowanej inwestycji w stosunku do tego ujęcia wody. Organ I instancji wydał negatywną decyzję z uwagi na możliwość włączenia terenu inwestycji do obszaru strefy ochrony pośredniej, na których to terenach prawo zabrania m.in. lokalizowania ferm chowu lub hodowli zwierząt.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustalając środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia nie ustosunkowało się do wskazanego wyżej zagadnienia przyjmując normy dotyczące odległości zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko oraz postanowieniu uzgadniającym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej RDOŚ), które problemu konkretnej strefy ochrony pośredniej nie rozważały. Stanowi to zarówno naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, jak i naruszenie wymagań art. 107 § 3 k.p.a.

Nadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza art. 85 ust. 2 pkt 1a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.), dalej jako ustawa środowiskowa. Przepis ten wymaga, aby uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, niezależnie od wymagań wynikających z k.p.a., zawierało m.in. informacje o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Tego wymogu zaskarżona decyzja (jej uzasadnienie) nie spełniają, o czym poniżej, a co stanowi także naruszenie art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej nakazującego organowi wydającemu decyzję środowiskową rozważenie m.in. wyników postępowania z udziałem społeczeństwa. W tym miejscu zauważyć należy, że w punkcie 1 i 2 art. 80 ustawy środowiskowej nakazano oddzielne rozważenie wyników uzgodnień i opinii, o których mowa w jej art. 77 ust. 1 (np. organu ochrony środowiska, organu państwowej inspekcji sanitarnej) od oceny ustaleń zawartych w raporcie oddziaływania na środowisko. W sprawie niniejszej Kolegium uznało, że środowiskowa decyzja negatywna może być wydana jedynie wtedy, gdy RDOŚ odmówi uzgodnienia przedsięwzięcia, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca wobec pozytywnego uzgodnienia. Organ odwoławczy czując się bezwzględnie związany pozytywnym uzgodnieniem RDOŚ przeniósł ocenę organu uzgadniającego na własną ocenę raportu. Przy tym jak wyżej wskazano, nie zauważył, że zarówno raport jak i uzgodnienie nie zawierają analizy ewentualnego wpływu inwestycji na ewentualną strefę ochrony pośredniej ujęcia wody pitnej.

W postanowieniu RDOŚ powtórzonym w całości (w omawianej kwestii) w decyzji SKO, zawarto jedynie ogólne odniesienia odległości do stref ujęcia wody, studni, linii brzegowej rzek i jezior, natomiast nie ustosunkowano się i nie rozważono kwestii strefy ochrony pośredniej konkretnego (istotnego w sprawie) ujęcia wody pitnej, na terenie której przepis art. 54 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) zakazuje lokalizowania zakładów przemysłowych, ferm chowu i hodowli zwierząt. Ta kwestia została podniesiona w toku postępowania w protestach społeczeństwa i była dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej bardzo istotna oraz stanowiła podstawę odmownej decyzji organu I instancji. Została natomiast pominięta w postępowaniu odwoławczym, w którym wydano decyzję pozytywną z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 136, 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 § 2 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma, z mocy art. 82 ust. 1c ustawy środowiskowej, m.in. za zadanie określenie wymagań dotyczących ochrony środowiska. Dlatego tak istotna jak przedstawiona wyżej kwestia ewentualnego ustanowienia strefy ochrony pośredniej ujęcia wody pitnej i relacji z nią planowanej inwestycji wymagała należytego wyjaśnienia.

Zdaniem sądu już sama ta okoliczność, a w szczególności potrzeba jej wyjaśnienia powinna skutkować wydaniem decyzji kasacyjnej, a nadto zasadnie wskazano w skargach na jeszcze inne niedostatki w ustaleniu stanu faktycznego i nienależyte, zbyt powierzchowne przeanalizowanie skali oddziaływania inwestycji na środowisko, m.in. w zakresie uciążliwości odorowych i w zakresie zabezpieczenia należytego i szybkiego usuwania gnojowicy.

Sąd, podzielając podniesione w skargach i pismach uzupełniających zarzuty i okoliczności, pragnie zwrócić uwagę na treść raportu oddziaływania na środowisko, który zdaniem składu orzekającego wymagał, przed jego oceną, ponownego uzupełnienia (był uzupełniany jeden raz) i wyjaśnienia niektórych zawartych w nim stwierdzeń, chociażby w kwestii relacji inwestycji do strefy ochrony pośredniej ujęcia wody pitnej czy prognozy zagospodarowania gnojowicy i rozmiarów tejże w skali obydwu hodowli inwestora.

Zakres raportu oddziaływania na środowisko precyzuje art. 66 ust. 1 – 6 ustawy środowiskowej i nie jest dopuszczalne pominięcie elementów tej regulacji prawnej. Aby raport był wyczerpujący, musi opierać się na szczegółowych i obiektywnych źródłach określonych w pkt 20 ust. 1 wskazanego przepisu jako "źródła informacji stanowiące podstawę do sporządzenia raportu". W przedmiotowej sprawie jako te źródła wskazano "przede wszystkim dane uzyskane od inwestora" oraz wnioski z wizji lokalnej na terenie projektowanej fermy. Jednocześnie brak jest danych, w jakich okolicznościach i kiedy wizja została dokonana i co podczas niej stwierdzono oraz, co bardzo istotne, czy rzeczoznawca – autor raportu dokonał pomiarów bądź ustaleń konkretnych odległości innych obiektów do planowanej inwestycji. Raport bowiem nie wyszczególnia takich danych posługując się stwierdzeniami nieostrymi typu "około kilka kilometrów" – wielkościami podawanymi przez inwestora. Biorący udział w postępowaniu z udziałem społeczeństwa kwestionowali te oceny i podawane przybliżone odległości, jednakże nie zostało to w ogóle przez organy wyjaśnione. Przykładowo ocena ewentualnego wpływu inwestycji na obszar chroniony Natura 2000 nie została zobrazowana w należyty sposób, w tym np. na mapie z podaniem odległości i zaznaczeniem usytuowania obiektu i obszaru Natura 2000. Mapka na stronie 23 raportu nie zawiera żadnych odległości, zaś w tekście jest mowa o odległości kilkunastu kilometrów. Nie omówiono ewentualnego oddziaływania na otulinę N. Parku Narodowego ani sąsiedztwa Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 218 Pradoliny rzeki S. stwierdzając lakonicznie brak negatywnego wpływu, co było kwestionowane w postępowaniu z udziałem społeczeństwa i co akcentują skargi.

W tym miejscu należy zauważyć, że w zakresie ochrony środowiska, zgodnie z prawem wspólnotowym obowiązuje zasada ostrożności, inaczej zasada przezorności (art. 191 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Zasada ta stanowi jedną z podstaw polityki Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska. Jest również podstawową zasadą, jaką organy administracji powinny kierować się przy ocenie możliwych oddziaływań przedsięwzięć planowanych do realizacji. Do polskiego prawa została implementowana w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska(tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 z późn. zm.): "Kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu. Kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze". Według tego przepisu zezwolenia na przedsięwzięcia mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko lub obszar Natura 2000 muszą uzyskać gwarancję, że nie ma ryzyka ich znaczącego negatywnego oddziaływania. W związku z tym wszelkie nierozwiane racjonalne wątpliwości w tym zakresie muszą być interpretowane na korzyść środowiska. Należy wymagać podjęcia środków ochrony środowiska już wtedy, gdy tylko istnienie związku przyczynowo-skutkowego między czynnikiem zagrażającym a spodziewanymi negatywnymi zmianami w środowisku jest wystarczająco prawdopodobne. Od dnia akcesji Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej prawo wspólnotowe stało się prawem obowiązującym także w RP. Istnieje zatem obowiązek stosowania go, a także zapewnienia mu pełnej efektywności (skuteczności). Wymóg, aby organy administracji publicznej działały na podstawie i w granicach prawa wynikający z art. 7 Konstytucji oraz z art. 6 i 7 k.p.a., odnosi się zarówno do prawa polskiego, jak i wspólnotowego. Przy tym, w przypadku niedającej się wyeliminować niezgodności norm, prawo wspólnotowe ma pierwszeństwo przed prawem krajowym (vide wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r. w sprawie 1819/10, CBOSA). Obowiązek przestrzegania i uwzględniania z urzędu prawa wspólnotowego przy wydawaniu decyzji administracyjnych spoczywa na wszystkich organach administracji publicznej właściwych w sprawie. Dotyczy to także organów odwoławczych (S. Biernat, Wydawanie decyzji administracyjnych a prawo wspólnotowe, w: Procedura administracyjna wobec wyzwań współczesności, Łódź 2004, s. 39-40 i 45). Obowiązek zapewnienia wykładni prawa administracyjnego w zgodzie z prawem Unii Europejskiej wiążący organy administracji publicznej, orzekające w sprawach indywidualnych, przyjęło się nazywać "obowiązkiem wykładni prounijnej". Aby dokonać analizy ewentualnego wpływu na środowisko trzeba przyjąć rzetelne dane, w tym dokładne, weryfikowalne odległości, a tych ostatnich w raporcie zabrakło, co nie stanęło na przeszkodzie do zaakceptowania raportu przez organ wydający decyzję i dokonania oceny.

Podobnie bardzo liberalna i mało wnikliwa pozostaje ocena sposobu zagospodarowania (bez uciążliwości dla otoczenia) gnojowicy oraz ścieków. W raporcie wyliczono, że obecna hodowla inwestora oraz planowana wytworzą

1 029, 5 m3 gnojowicy rocznie, w tym obecna chlewnia 1 382, 8 m3 a przyszła 8 912, 7 m3. Nie wzbudziło wątpliwości ani RDOŚ ani organów w sprawie niniejszej, że obecna hodowla liczy 68, 65 DJP, zaś przyszła 476, 59 DJP, czyli ta ostatnia będzie 7-krotnie większa, co nie przenosi się na wyliczenia rozmiaru wytworzonej gnojowicy po rozbudowaniu hodowli w gospodarstwie inwestora. Wymagało to wyjaśnienia, przyczyna wyliczenia być może wynika z rodzaju zwierząt planowanego dla każdej z hodowli, ale winno to zostać jednoznacznie wyjaśnione, zwłaszcza biorąc pod uwagę brak podania metodologii zastosowanej do wyliczenia. W tym miejscu wskazać można, że dokonane w piśmie uzupełniającym wyliczenie podaje 4 766, 99 m3 gnojowicy na rok. Tymczasem zaskarżona decyzja, pozytywna dla inwestora, nie tylko nie wyjaśnia nasuwających się wątpliwości, ale i w sposób wątpliwy zakreśla warunek zagospodarowania nieczystości. W szczególności został on sprecyzowany następująco: "gnojowicę oraz ścieki z pomieszczeń hodowlanych wykorzystywać do nawożenia gruntów rolniczych będących w dyspozycji inwestora, a ich nadwyżkę przekazać okolicznym rolnikom do rolniczego wykorzystania z zapewnieniem przez odbiorców przestrzegania wymagań określonych w pkt 3 – 8".

Z akt sprawy wynika, że aby zostały spełnione normy obowiązujące w polskim prawie, powierzchnia gruntów ornych na jakie będzie wywożona gnojowica, powinna wynosić około 157 ha. Bezspornie inwestor nie dysponuje nawet połową takiej powierzchni gruntów. Brak jest szczegółowych informacji na temat powierzchni gruntów ornych posiadanych przez inwestora (oprócz jego stwierdzenia) oraz gruntów "okolicznych rolników", którzy będą wykorzystywać nadwyżkę produkowanej gnojowicy. W świetle zgromadzonych dowodów w postaci petycji oraz uwag zgłoszonych przez osoby zainteresowane istnieje poważna obawa o współpracę z okolicznymi rolnikami. Problem ten powinien podlegać gruntownemu zbadaniu. Jednak żaden z organów nie widział potrzeby wyjaśnienia i nie znalazł podstaw do uznania, że powyższy warunek może nie zostać spełniony, przy czym organ I instancji wydał decyzję negatywną. Zauważyć należy rozmiar protestów – fakt, że pod petycją przeciwko rozbudowie chlewni podpisało się około 250 osób (okolicznych mieszkańców). Mimo możliwego zagrożenia co do spełniania omawianego warunku, nie doprowadzono do uszczegółowienia tej części raportu i wyjaśnienia w jaki sposób będzie warunek ten spełniony. W zgromadzonej dokumentacji brakuje podstawowych informacji tj. areału gruntów rolnych będących w posiadaniu inwestora, liczby rolników deklarujących odbiór nadwyżki gnojowicy oraz powierzchni gruntów rolnych będących w dyspozycji tych osób. Dopiero zestawienie tych informacji pozwoliłoby na zweryfikowanie przyjętego założenia, że gnojowica i ścieki zostaną zagospodarowane jako nawóz naturalny. Autor raportu zaaprobowanego zaskarżoną decyzją problem zagospodarowania gnojowicy potraktował bardzo marginalnie i ogólnikowo, przy tym nie wskazał sposobu wyliczenia ilości tejże. Wyliczone wielkości zostały zakwestionowane przez pełnomocnika skarżących M. Z. i A. Z. z zaprezentowaniem sposobu wyliczenia, który dał inny, znacznie wyższy wynik.

Zauważyć należy, że jakkolwiek gnojowica nie stanowi odpadów a tzw. biomasę, to jest źródłem odorów – najbardziej uciążliwych przy hodowli tuczników. Zatem kwestia optymalnego jej zagospodarowania powinna być wyczerpująco wyjaśniona, czego nie sposób stwierdzić w sprawie niniejszej.

Zdaniem sądu zupełnie dowolne, bo nie występujące w raporcie oddziaływania na środowisko a przyjęte przez RDOŚ i powtórzone przez SKO, pozostaje założenie co do udziału w zagospodarowaniu gnojowicy kanałów podrusztowych. Zostało ono podane przez inwestora i przyjęte bez wyjaśnienia przez organ. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zbiornik na gnojowicę zaplanowany przez inwestora pomieści 2 200 m3 a kanały podrusztowe 2 300 m3 i może być w nich przechowywana gnojowica przez okres 4 miesięcy. Zauważyć należy, że raport nie przewiduje wykorzystania kanałów podrusztowych do magazynowania gnojowicy i nie taka jest rola tych kanałów przy chowie bezściółkowym zwierząt (a bezpośrednio na rusztach). Wywody w tej kwestii uzupełniającego skargę pisma pełnomocnika skarżących M. Z. i A. Z. zasługują na uwagę i na ustosunkowanie się do nich a świadczą o powierzchownym potraktowaniu przez Kolegium ważkiego zagadnienia.

Z podanych wyliczeń (wskazano źródła poczynionych założeń) wynika, że: zbiornik o pojemności 2 200 m3 jest zbiornikiem o zbyt małej pojemności aby pomieścić powstającą w nowoprojektowanej chlewni gnojowicę, zbiornik powinien mieścić co najmniej 4 765, 90 m3, zaś kanały pod rusztami są przeznaczone jedynie do doraźnego, tymczasowego przechowywania gnojowicy, a nie do jej magazynowania. Tym bardziej że przechowywanie jej w kanałach rusztowych przez cztery miesiące z pewnością wygenerowałoby jedynie niewyobrażalny odór i byłoby siedliskiem wirusów oraz bakterii.

Zważywszy, że raport nie zawierał żadnych rozważań w kierunku wystarczającej pojemności zbiornika na gnojowicę, bezkrytyczne i niesprawdzone przyjęcie sposobu zagospodarowania gnojowicy podane przez inwestora świadczy o zasadności zarzutu dowolnych ustaleń podjętych przy niewyjaśnieniu danej okoliczności.

Uciążliwości zapachowe zostały w zaskarżonej decyzji zmarginalizowane, a to one głównie stanowią podstawę konfliktów społecznych. W tym miejscu można wskazać na stanowisko sądów administracyjnych, iż brak normatywnych podstaw określających parametry stężeń substancji zapachowych w powietrzu nie zwalnia organów z obowiązku analizy w tym zakresie. Podstawę ustaleń powinny stanowić przede wszystkim skala zjawiska oraz możliwy zakres środków służących ograniczeniu uciążliwości (vide wyroki w sprawach II OSK 1459/12 z dnia 18 września 2012 r., II OSK 1238/11 z dnia 14 listopada 2012 r., II SA/Bd 218/11 z dnia 30 maja 2011 r., II SA/Bk 315/14 z dnia 16 września 2014 r., CBOSA).

Jak wyżej zasygnalizowano, organ decyzyjny miał także przed wydaniem decyzji środowiskowej obowiązek uwzględnienia wyniku postępowania z udziałem społeczeństwa (art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej). Także z mocy art. 66 ust. 1 pkt 15 tej ustawy raport powinien zawierać analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Celem tej regulacji jest zapobieżenie powstawaniu konfliktów. Nie ulega wątpliwości, że w sprawie niniejszej konflikt społeczny jest bardzo widoczny, co wynika z materiału dowodowego. Ta kwestia została przez organ II instancji bezzasadnie zmarginalizowana. Także w raporcie analiza konfliktów społecznych nie została należycie przeprowadzona, poczyniono bowiem niczym niepoparte założenie o ich niewielkiej skali.

Tak jak zarzucono w skardze, organ odwoławczy zbagatelizował zarzuty i wnioski mieszkańców wsi (w odróżnieniu od organu I instancji), mimo że ustawa środowiskowa gwarantuje udział społeczeństwa w postępowaniu obejmującym ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (dział III). Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku z dnia 20 grudnia 2013 r. w sprawie II OSK 1620/12 (CBOSA), że "celem postępowania, w którym wydaje się decyzje o środowiskowych uwarunkowanych, jest możliwie najlepsze zabezpieczenie środowiska przed negatywnym oddziaływaniem inwestycji a nie jej zablokowanie". Zatem protesty społeczne kierowane przeciwko inwestycji należy dogłębnie oceniać, by poznać ich powód. Zdaniem sądu, przy tej ocenie wyważyć należy cel ustawy oraz cel udziału społeczeństwa. W sytuacji stawiania zamierzeniu inwestycyjnemu konkretnych zarzutów popieranych dowodami i podnoszenia istotnych dla oceny oddziaływania na środowisko okoliczności – należy je wyjaśnić i nie można w takiej sytuacji uznać, by celem protestów było nieuzasadnione zablokowanie inwestycji.

W sprawie niniejszej protesty mieszkańców wsi C. W. i okolicznych wsi podnosiły konkretne okoliczności nie tylko kumulacji uciążliwości zapachowych z dwóch hodowli inwestora, ale i występujących na pobliskim terenie innych hodowli (kurników), usytuowanie ujęcia wody pitnej, spadku wartości nieruchomości i inne. Podnoszone okoliczności nie mogły zostać uznane za nieistotne, a wymagały należytego ich wyjaśnienia i ustosunkowania się, oceny ich zasadności. O ich poparciu dowodowym świadczą dołączone do uzupełnienia skargi: opinia A. Z. na temat raportu oddziaływania na środowisko z dnia 3 czerwca 2014 r. oraz opinia w sprawie zmniejszenia wartości nieruchomości M. Z. sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego.

W tym miejscu zauważyć należy, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wydawana wówczas, gdy zostaną spełnione warunki z art. 80 ust. 1 ustawy środowiskowej wymienione w pkt 1 - 4 i ust. 2 tego artykułu. Zdaniem sądu, w sprawie niniejszej ocena przesłanek art. 80 ust. 1 pkt 2 i 3 budzi poważne wątpliwości. Według wymogu ustawodawcy organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach ma obowiązek wziąć pod uwagę m.in. ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Raport jest najważniejszym dowodem w sprawie, stanowiącym dokument prywatny (złożony przez inwestora) i jego obiektywizm winien być poddany wnikliwej analizie organu wydającego decyzję (art. 80 k.p.a.), w szczególności pod kątem jego zawartości, o jakiej stanowi art. 66 ustawy środowiskowej. Raport powinien być wszechstronnie analizowany przez organ decyzyjny, a pojawienie się wątpliwości co do jego kompletności czy rzetelności ocen w nim przedstawionych zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do uzupełnienia materiału dowodowego w celu rozważenia wszelkich niejasności w stanie faktycznym sprawy (por. wyroki w sprawach: II SA/Bk 667/13 z dnia 19 grudnia 2013 r. i II SA/Gd 312/11 z dnia 30 czerwca 2011 r., CBOSA).

Ocena przedłożonego raportu powinna w szczególności dotyczyć spełnienia przez niego warunków, o jakich mowa w art. 66 ustawy środowiskowej oraz jego aktualności i rzetelności sporządzenia. Sam organ nie jest przy tym związany treścią raportu, co powoduje, że dokonując jego oceny powinien dążyć do wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej, nawet w sytuacji, gdy nikt nie kwestionuje jego prawidłowości. Rolą organu administracji publicznej jest więc ocena raportu pod kątem poprawności formalnej tj. zgodności treści raportu z przepisami określającymi sposób jego sporządzenia, logiki wywodów, weryfikacji sporządzenia raportu przez osobą uprawnioną. Prowadząc przedmiotowe postępowanie administracyjne organy zaniechały dokonania wszechstronnej oceny raportu, zgodnej z zasadą prawdy obiektywnej.

Powyższe uzasadnienia ocenę, że w sprawie niniejszej brak jest informacji o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa (art. 85 ust. 2 pkt 1a ustawy środowiskowej). Stanowi to naruszenie tego przepisu.

Podsumowując powyższe należy uznać, że organ II instancji przy nienależycie wyjaśnionym stanie faktycznym zaniechał jakiegokolwiek postępowania dowodowego (w trybie art. 136 k.p.a.), orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy winien był skorzystać z formy orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na wagę i zakres kwestii podlegających wyjaśnieniu.

Także zdaniem sądu organ odwoławczy wykazał się nadmiernym liberalizmem, nieznajdującym oparcia w przepisach prawa co do zarzutów naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji wskazanych w odwołaniu przez inwestora kwestionującego wydanie decyzji odmownej. Według odwołującego się Wójt przeprowadził postępowanie z uchybieniami formalnymi dyskwalifikującymi je i ocena ta znajdowała poparcie w regulacji ustawy środowiskowej, natomiast SKO bezzasadnie nie podzieliło tych zarzutów odwołania.

I tak nie do przyjęcia pozostają uwagi Kolegium co do możliwości zastosowania regulacji art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej i zastosowania art. 49 k.p.a. bez poczynienia ustaleń w zakresie liczby stron postępowania. SKO stwierdziło, że w postępowaniu środowiskowym ustalenie kręgu stron postępowania bywa skomplikowane i praktycznie każdy z protestujących ma swój interes prawny, zatem "stronami w niniejszej sprawie byli nie tylko inwestor i domagający się uznania takiego ich statusu, ale wszyscy zgłaszający protest [...]. W sytuacji, gdy takich osób jest kilkaset, nie sposób sobie wyobrazić, że takie strony zostaną oznaczone w decyzji imiennie. Zdaniem Kolegium musi w takich przypadkach wystarczyć oznaczenie ich w sposób ogólny (tożsamość ich jest do ustalenia na podstawie akt sprawy)".

W ocenie sądu zaprezentowany pogląd stanowi zbyt daleko idące uproszczenie. Przepis art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej jest przepisem szczególnym i w pierwszej kolejności należy ustalić krąg stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a dopiero, gdy ich liczba przekracza 20 dopuszczalne jest powiadamianie przez obwieszczenie. Obwieszczenie stanowi wyjątek od powiadamiania stron poprzez doręczenie pism procesowych oraz orzeczeń organu, nie może zatem jego dopuszczalność w konkretnej sprawie być oceniana rozszerzająco i liberalnie bez wcześniejszego ustalenia wykazu stron.

W tej kwestii przywołać można stanowisko NSA wyrażone w sprawie II OSK 108/12: "dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych niż wnioskodawca, konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony. Stroną postępowania jest więc właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia" (CBOSA). Uzupełnienie linii orzeczniczej zgodnej z przytoczonym stanowiskiem ilustruje wyrok z dnia 18 stycznia 2013 r. w sprawie II SA/Łd 886/12, w którym sąd stwierdził, że: "Treść art. 74 ust. 3 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie zwalnia organów administracji z precyzyjnego ustalenia, komu w konkretnym przypadku przysługują przymioty strony. Pozwala to bowiem ustalić, kto zdaniem organu prowadzącego postępowanie brał w nim udział jako strona, jednakże regulacja ta nie nakłada na organ obowiązku informowania stron uczestniczących w postępowaniu o podejmowanych czynnościach w inny sposób niż wynikający z art. 49 k.p.a.".

Podobnie nie można zaakceptować nazbyt liberalnej oceny Kolegium odnoszącej się do prawidłowości dokonanych obwieszczeń. Bezspornie regulacja art. 33 ustawy środowiskowej ma na celu zapewnienie gwarancji udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji środowiskowych. Stąd wskazany przepis nakazuje przed wydaniem decyzji podanie do publicznej wiadomości wskazanych w nim informacji wyznaczając w punkcie 7 ust. 1 termin 21 dni na składanie uwag i wniosków. Taki termin ma służyć gwarancji możliwości skorzystania przez społeczeństwo z prawa zgłaszania uwag i zastrzeżeń. Dlatego nie może być dowolnie skracany, jak w sprawie niniejszej i nie może taka praktyka być oceniana tylko jako "nieco niezrozumiałe wyznaczenie terminu". Wbrew tak liberalnej ocenie Kolegium, ustawodawca dla niezachowania przewidzianego terminu na złożenie uwag lub wniosków przewiduje skutek pozostawienia tychże bez rozpatrzenia (art. 35, art. 41 ustawy środowiskowej). Dlatego ocena, że wady postępowania z udziałem społeczeństwa nie miały wpływu na możliwość skorzystania przez społeczeństwo z jego prawa do aktywnego uczestniczenia w postępowaniu wydaje się zbyt kategoryczna. Wyłącznie sam fakt dużej liczby protestów nie upoważnia do wyprowadzonego przez organ wniosku.

Przepis art. 33 ustawy środowiskowej ma istotne znaczenie i wprost zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do podania do publicznej wiadomości informacji o czynnościach podejmowanych w toku tego postępowania, a wyznaczenie 21-dniowego terminu na zgłoszenie uwag i wniosków służyć ma gwarancji zapewnienia faktycznego udziału społeczeństwa. Dlatego wskazana jest ścisła interpretacja tego przepisu, wykluczająca wyznaczanie przez organ dowolnych terminów na składanie uwag i wniosków.

Uchybienia procesowe popełnione na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej.

Jak wynika z powyższych rozważań, w kontrolowanej przez sąd decyzji nastąpiło wiele naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, zatem skutkowały uchyleniem zaskarżonego aktu administracyjnego. Sprawa nie została należycie wyjaśniona. Organ odwoławczy nie dokonał wystarczającej oceny raportu oddziaływania na środowisko, nie skonfrontował go z pozostałym materiałem dowodowym a przyjął bezkrytycznie za podstawę swoich ustaleń. To samo odnieść należy do postanowienia uzgadniającego RDOŚ w Białymstoku.

Zasadne w kontekście powyższych rozważań także pozostają zarzuty naruszenia prawa materialnego, w szczególności naruszenie:

- art. 62 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy środowiskowej poprzez brak dokładnej i niebudzącej wątpliwości analizy wskazanych w przepisie pozycji oraz brak pełnej analizy wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

- art. 85 ust. 2 pkt 1a i b w związku z art. 66 ust. 1 pkt 7 oraz art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy środowiskowej przez brak wyczerpujących informacji m.in. w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w ramach udziału społeczeństwa;

- art. 79 i art. 30 ustawy środowiskowej przez pominięcie udziału społeczeństwa przez organ drugoinstancyjny;

- art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej – Kolegium w pkt IV zaskarżonej decyzji nie stwierdziło konieczności przeprowadzania ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Tymczasem w sytuacji rozmiaru przedsięwzięcia, jego charakteru i konfliktu społecznego oraz niewyjaśnionych kwestii należało zaprezentować bardziej zdecydowane stanowisko. Ponowna ocena stanowi bowiem dodatkową gwarancję zminimalizowania negatywnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko oraz złagodzenia konfliktów społecznych.

Z uwagi na omówione wyżej naruszenia prawa zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu.

SKO dokonując ponownego rozpoznania sprawy winno podzielić ocenę prawną sądu wyrażoną powyżej i dostrzec konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w zasygnalizowanych problemach. Będzie to wymagało wydania decyzji kasacyjnej. Rozmiar bowiem czynności wyjaśniających jest na tyle rozległy, że nie wydaje się możliwe skorzystanie z treści art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. Autor raportu oddziaływania na środowisko winien ustosunkować się do przedłożonej opinii A. Z. oraz rozważań zawartych w pismach procesowych "uzupełnienie skargi" z dnia 2 lipca 2014 r. i z dnia 16 lipca 2014 r. oraz przedłożyć raport uzupełniający. Tenże poddać należy ocenie, jak i (w zależności od jego treści) zajść może potrzeba ponownego uzgodnienia RDOŚ oraz Państwowego Inspektora Sanitarnego. Postępowanie należy przeprowadzić z udziałem społeczeństwa. Organy winny także wskazać sposób ustalenia stron postępowania dający możliwość oceny zasadności ewentualnego zastosowania przepisu art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej w związku z art. 49 k.p.a.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.

Orzeczenie w punkcie 2 zapadło na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O koszach sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).