Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 742/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5, art. 8
journal: Dz.U. 1998 nr 51 poz 318
law: Konkordat między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską, podpisany w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r.
article: art. 42
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi ze skargi A. sp. z o.o. w K. oraz B. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 23 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących - A. sp. z o. o w K. oraz B. sp. z o.o w W. kwotę 1480 (jeden tysiąc czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 9 lutego 2012 r., znak: [...], stwierdziło nieważność decyzji własnej z dnia 5 listopada 2007 r., znak: [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 kwietnia 2007 r. Nr [...], orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa dachu w budynku frontowym oraz przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne, z garażem podziemnym, na terenie działki nr [...], obr. [...] przy ul. M. w K.". W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołało art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 1999 r. Nr 89, poz. 415) w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 5 i art. 8 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską podpisanego w Warszawie w dniu 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318) oraz art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu powyższego Kolegium wskazało, że wniosek o stwierdzenie nieważności wymienionych wyżej decyzji złożył w dniu 13 lipca 2011 r. "K" " [...]" ([...]) w K.. We wniosku podano, że budynek zakonny klasztoru znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, a jej realizacja zagraża przeznaczeniu i istocie zakonu, jako miejscu kultu religijnego o charakterze klauzurowym. Klasztor powoływał się na przepisy Konkordatu o ochronie kultu publicznego oraz na nadrzędny charakter tego aktu prawnego. Zdaniem wnioskodawcy, planowana nadbudowa zwiększy wysokość kamienicy i spowoduje, że widok na zabudowania klasztoru, w tym dziedziniec wewnętrzny, naruszy jego klauzurowy charakter. Klasztor przedłożył dokumenty, z których wynika, że [...] są zakonem o klauzurze papieskiej. Obejmuje ona cały dom wraz z ogrodem i wirydarzem, do których dostęp zastrzeżony jest [...], a całość jest tak urządzona, by stanowiła materialne oddzielenie od zewnątrz. Inwestor – "B" sp. z o.o. w W. wnosiła o odmowę stwierdzenia nieważności. Powołała się na porozumienie zawarte między Klasztorem a "A" sp. z o.o. w K. (obecnym inwestorem), w którym uzgodniono, że z tarasu nie będzie możliwy widok na dziedziniec. Wskazywała też, że żądania Klasztoru zmierzają do uniemożliwienia korzystania z prawa własności, a zdaniem inwestora, sprawowania praktyk religijnych nie determinuje otoczenie architektoniczne.

Kolegium stwierdziło dalej, że ponieważ inwestor złożył wniosek o warunki zabudowy w dacie obowiązywania ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym to jej przepisy, z uwagi na normy międzyczasowe, należy stosować dokonując merytorycznej oceny kwestionowanych decyzji. Przytoczyło też treść art. 40 ust. 1 i ust. 2, art. 42 ust. 1 ustawy, podkreślając, że decyzja administracyjna powinna określać warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, nadto zaś wymagania dotyczące ochrony osób trzecich.

Konkordat stanowi umowę międzynarodową, ratyfikowaną przez Prezydenta RP za uprzednią zgodą, wyrażoną w ustawie. Stanowi on – zgodnie z art. 87 Konstytucji RP – źródło prawa powszechnie obowiązującego, zatem jego regulacje mogą stanowić podstawę rozstrzygnięć organów administracji publicznej, zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). Nadto w myśl art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, Konkordat korzysta z pierwszeństwa z ustawą, jeżeli nie da się jej z nim pogodzić. Ze względu na rangę umów międzynarodowych, ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, dokonując wykładni norm ustawowych i innych, należy interpretować je zgodnie z normami tych umów.

Jak wynika z art. 5 Konkordatu, Państwo zapewnia Kościołowi Katolickiemu, bez względu na obrządek, swobodne i publiczne pełnienie jego misji, łącznie z wykonywaniem jurysdykcji oraz zarządzaniem i administrowaniem jego sprawami na podstawie prawa kanonicznego. Z art. 8 ust. 1 i 3 wynika natomiast, że Rzeczpospolita Polska zapewnia Kościołowi wolność sprawowania kultu zgodnie z art. 5, a miejscom przeznaczonym przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu i grzebania zmarłych Państwo gwarantuje w tym celu nienaruszalność. Treść pojęcia "nienaruszalności kultu" wyraża przepis Kan. 667 § 3 Kodeksu prawa kanonicznego, zgodnie z którym klasztory [...], ukierunkowane całkowicie na życie kontemplacyjne, powinny zachować klauzurę papieską. Odesłanie zawarte w art. 5 i art. 8 ust. 1 Konkordatu powoduje recepcję prawa kanonicznego w krajowym porządku prawnym. W niniejszej sprawie treścią nienaruszalności kultu jest klauzura papieska, a miejscom nią objętym Państwo gwarantuje nienaruszalność. Zgodnie z orzecznictwem, zapewnienie nienaruszalności może obejmować również takie kształtowanie nowej zabudowy, aby nie stanowiła jej naruszenia.

Kolegium wskazało, że w świetle art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna określać warunki wynikające z przepisów szczególnych. Organy prowadzące postępowanie w celu ustalenia takich warunków w sąsiedztwie miejsca objętego klauzurą papieską są zobowiązane dokonać merytorycznej oceny, czy charakter przyszłej zabudowy, jej parametry, a w szczególności wysokość nie będą stanowić faktycznego naruszenia ochrony tego miejsca, gwarantowanej przez art. 8 w zw. z art. 5 Konkordatu. Ustalenia takie wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego, mającego stanowić odzwierciedlenie dla merytorycznej oceny w tym względzie zawartej w decyzji administracyjnej. Wymienione przepisy Konkordatu są przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy, a także przepisami odrębnymi w rozumieniu obecnie obowiązującego art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ przez ich pryzmat należy dokonywać oceny dopuszczalności wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Organy administracji są zobowiązane tak ukształtować treść decyzji, by zapewniła nienaruszalność miejsca przeznaczonego przez władzę kościelną do sprawowania kultu religijnego.

Kolegium uznało następnie, że wydane w sprawie decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu umożliwiły takie ukształtowanie zamierzenia inwestycyjnego, które może naruszać art. 8 Konkordatu poprzez naruszenie klauzury papieskiej. Dla oceny tej nie ma znaczenia, że faktycznie istnieje możliwość zapewnienia nienaruszalności tego miejsca przez wykonanie dodatkowych robót budowlanych, co jednak uzależniono wyłącznie od woli inwestora.

Zawarte w kwestionowanych decyzjach stwierdzenie o braku innych ograniczeń wynikających z przepisów szczególnych stanowi istotne i rażące naruszenie normy prawnej wynikającej z art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 5 i 8 Konkordatu oraz Kan. 667 § 3 Kodeksu prawa kanonicznego. Nadto planowana inwestycja powinna dopasować się do zlokalizowanego w jej bezpośrednim sąsiedztwie miejsca kultu.

Kolegium uznało także, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 30 kwietnia 2007 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

W konsekwencji Kolegium uznało, że kwestionowane decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 40 ust. 1, 42 ust. 1 pkt 3 i 5 u.p.z.p., art. 5 i 8 Konkordatu oraz art. 107 3 k.p.a. i art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

"A" sp. z o.o. w K. oraz "B" sp. z o.o. w W. nie zgodziły się z takim rozstrzygnięciem, złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym domagały się uchylenia powyższej decyzji.

Strony skarżące podniosły zarzuty:

- naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie jako strony postępowania współwłaściciela nieruchomości K. Z.;

- naruszenia Konstytucji RP, a w szczególności art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że Kodeks prawa kanonicznego oraz inne wewnętrzne kościelne akty stanowią źródło powszechnie obowiązujących norm prawnych na terenie Polski, a także art. 8 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 Konkordatu poprzez nieuwzględnienie zasady ochrony praw i wolności człowieka oraz zakazu ich ograniczania w inny sposób, niż wyraźnym przepisem rangi ustawowej, w tym uznanie, że inwestor podlega przepisom Kodeksu prawa kanonicznego;

- nieuzasadnioną, rozszerzającą wykładnię art. 8 Konkordatu poprzez uznanie, że budynek klasztorny jest miejscem kultu;

- naruszenie art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że wydane decyzje pozostają z nimi w sprzeczności;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji przy braku przesłanek uzasadniających takie rozstrzygnięcie, braku przeprowadzenia postępowania oraz wyjaśnienia skutków gospodarczo – ekonomicznych stwierdzenia nieważności decyzji oraz – w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez uznanie, jakoby niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta spowodowało nieważność tego orzeczenia administracyjnego.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 23 sierpnia 2012 r., znak: [...], wydaną na podstawie 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5 i art. 8 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską podpisanego w Warszawie w dniu 28 lipca 1993 r. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., i na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną.

Orzekając w ten sposób przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Następnie wymieniło przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wynikające z art. 156 § 1 k.p.a., zwracając uwagę na szczególność takiego trybu, pozwalającego na odstąpienie od fundamentalnej zasady trwałości decyzji ostatecznych. Kolegium wskazało, że w świetle najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa, jako o przesłance stwierdzenia nieważności można mówić wówczas, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, uzasadnia to charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze (skutki wywoływane przez decyzję). W sposób rażący może zostać naruszony przepis, który nadaje się do zastosowania w bezpośrednim rozumieniu.

Kolegium zaznaczyło, że zamierzenie inwestycyjne miało być realizowane w bezpośrednim sąsiedztwie Klasztoru [...], zatem konieczne było uwzględnienie postanowień umowy międzynarodowej – Konkordatu. Ponownie omówiło miejsce tego aktu w systemie prawa powszechnie obowiązującego.

Zdaniem Kolegium, rażące naruszenie prawa w sprawie niniejszej polegało na tym, że żaden z organów, wbrew wyraźnej dyspozycji art. 40 ust. 1 oraz art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie wziął pod uwagę przepisów szczególnych, które winny być zastosowane, tj. przepisów Konkordatu. Naruszenie to oceniono jako oczywiste, ponieważ można je stwierdzić przez proste zestawienie treści przepisów ustawy. Jednocześnie organy administracji publicznej nie uczyniły zadość ich zobowiązaniom wynikającym z art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 5 i art. 8 Konkordatu. Nie jest zatem możliwe zaakceptowanie tych decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia oraz ranga naruszonych przepisów prawa uprawniają do konkluzji, że naruszenie prawa ma charakter rażący.

W ostatniej części uzasadnienia Kolegium ustosunkowało się do zarzutów, zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazało, że zawiadomienie o zmianie stron postępowania zostało złożone dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji. Zaznaczyło, że nie wskazało ani Kodeksu prawa kanonicznego, ani innych przepisów kościelnych, jako aktów prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem Kolegium, należy też rozróżnić miejsce kultu od miejsca sprawowania kultu. Dom mieszkalny nie jest typowym miejscem kultu, ale z uwagi na kontemplacyjne ukierunkowanie zakonu jest miejscem sprawowania kultu. Sprawowanie kultu natomiast jest chronione art. 8 i art. 5 Konkordatu. Kolegium wskazało też, że oceniło negatywnie sporne decyzje co do zgodności z art. 107 § 3 k.p.a., jednak okoliczność ta sama w sobie nie stanowiła o rażącym naruszeniu prawa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w terminie wniosły "A" sp. z o.o. w K. oraz "B" sp. z o.o. w W., domagając się uchylenia obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dotyczących stwierdzenia nieważności oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Skarżące spółki zarzucały naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 i art. 16 k.p.a. Miało ono polegać na uznaniu, że w sprawie doszło do oczywistego złamania jednoznacznych przepisów o zasadniczym znaczeniu, czyli art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 i art. 8 Konkordatu, uznaniu, że w sprawie możliwe jest i wystarczające proste zestawienie tego, co nakazują przepisy ustawy, pominięciu wyjaśnienia wątpliwości interpretacyjnych przepisów na rzecz kategorycznych twierdzeń o ich znaczeniu, całkowitym pominięciu ustaleń i analizy przesłanki społecznych i gospodarczych skutków stwierdzenia nieważności decyzji, a także przełamaniu zasady trwałości decyzji administracyjnych przy braku ku temu podstaw. Zdaniem skarżących, miało to oczywisty wpływ na treść decyzji.

Ponadto skarżące zarzucały naruszenie art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez nieposzanowanie zasady ochrony własności przysługującej właścicielowi nieruchomości (inwestorowi) i ograniczenie jego prawa własności pomimo braku szczególnego przepisu nie pozwalającego na określone zabudowanie nieruchomości, a także art. 8 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 5 i art. 8 Konkordatu poprzez nieuwzględnienie zasady ochrony praw i wolności człowieka oraz zakazu ich ograniczania w inny sposób, niż wyraźnym przepisem rangi ustawowej, w tym uznanie, że zamierzona inwestycja winna być badana w odniesieniu do wewnętrznych aktów prawnych Kościoła Katolickiego.

Zdaniem skarżących spółek, Kolegium w sposób nieuzasadniony dokonało rozszerzającej wykładni art. 5 i art. 8 Konkordatu poprzez uznanie, że dom klasztorny jest miejscem kultu religijnego, oraz że przepisy te są przepisami szczególnymi, regulującymi m. in. kwestie zagospodarowania przestrzennego. Naruszyło ono także art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że kwestionowane decyzje pozostają z nimi w sprzeczności.

Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie zawnioskowanych przez skarżące Spółki dowodów, świadczących o tym, że Klasztor nie jest odizolowany od świata zewnętrznego, a inne klasztory objęte klauzurą papieską nie sprzeciwiają się temu, że ich zewnętrzne zabudowania są widoczne dla osób postronnych, a także nieuwzględnienie dowodu z porozumienia zawartego między inwestorem a Klasztorem, w którym Klasztor wyraził zgodę na inwestycję w kształcie określonym decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w efekcie czego nie została dokonana wszechstronna i prawidłowa wykładnia pojęć, takich jak ochrona i nienaruszalność miejsc kultu, czy swoboda sprawowania kultu, w świetle stosowania tych pojęć w praktyce. Naruszono też zdaniem skarżących stron art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu, z jakiej przyczyny organ nie wziął pod uwagę przedłożonych w sprawie dowodów ani nie rozważył kwestii skutków społecznych i gospodarczych stwierdzenia nieważności decyzji, co ograniczyło obu spółkom polemikę z orzeczeniem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. ównież Klasztoru [...] "[...]" (Klasztor M. [...]) w K. wnosił o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1659/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz "A" sp. z o.o. w K. i "B" sp. z o.o. W. kwoty po 740 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wskutek skargi kasacyjnej Klasztoru [...] "[...]" (Klasztor "M") w K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2113/13, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądził od "A" sp. z o.o. w K. i "B" sp. z o.o. w W. solidarnie na rzecz Klasztoru [...] "[...]" (Klasztor "M") w K. kwotę 500 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w zakresie charakteru inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy.

Podzielił też konkluzję, że w sposób wadliwy organ administracji ocenił decyzję ustalającą warunki zabudowy, jako decyzję zawierającą kwalifikowaną wadę prawną, odnosząc powyższe naruszenie do zamiaru realizacji w ramach spornej inwestycji tarasu, z którego istniałby widok na zabudowania klasztoru, ponieważ sporna inwestycja nie obejmowała budowy tarasu umożliwiającego wgląd na teren klasztoru. Kwestia zgodności realizacji tarasu z przepisami art. 5 i 8 tej Konkordatu, może być oceniana jedynie w postępowaniu, którego przedmiotem jest decyzja udzielająca pozwolenia na budowę.

Sąd odwoławczy wytknął jednak, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo przyjął, jakoby oceniając niezgodność planowanej inwestycji z przepisami Konkordatu organy administracji kierowały się jedynie kwestią budowy tarasu. W tym zakresie wskazano, że zasadnicze zmiany w ramach inwestycji miały dotyczyć nadbudowy budynku oficyny, do czego sąd pierwszej instancji nie odniósł się, a co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie ocenił czy kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza w sposób kwalifikowany art. 42 ust. 1 ustawy zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ulega wątpliwości, że decyzja z dnia 30 kwietnia 2007 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia 5 listopada 2007 r. zawiera elementy wyliczone w tym przepisie, przy czym część z nich jest wskazana w sposób niepełny, a przez to wadliwy. Nie wskazano w nich na ograniczenia wynikające z przepisów szczególnych oraz nie odniesiono się do kwestii ochrony kultu religijnego. Obowiązkiem Sądu była zatem ocena czy niewskazanie takich przepisów szczególnych i wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich nie stanowiło kwalifikowanego naruszenia art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy.

Sąd odwoławczy zalecił dokonanie oceny czy zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 i 8 Konkordatu oraz czy treść tych ostatnich przepisów, które w niniejszej sprawie winny być przez organy administracji wskazane jako przepisy szczególne jest jasna i niewymagająca skomplikowanej wykładni, a przez to czy ewentualne naruszenie tych przepisów mogło być ocenione jako naruszenie rażące.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy strony podtrzymały uprzednio zajmowane stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2015r., poz. 133), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Ponadto, stosownie do art. 190 p.p.s.a., wiążącą jest wykładnia prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2015r., sygn. akt II OSK 2113/13.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a podnoszone w niej zarzuty są trafne.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zostały wydane w jednym z trybów nadzwyczajnej kontroli decyzji ostatecznych, po rozpatrzeniu wniosku Klasztoru [...] "[...]" w K. (Klasztoru "M"). Stwierdzając nieważność decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołało w podstawie prawnej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz uznało, że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Orzekając w przedstawiony na wstępie sposób Kolegium nie poddało analizie innych przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a także zarzutów rażącego naruszenia prawa wiązanego z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony zabytków, zasad praworządności ( art. k.p.a.) i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności. Stan taki jest uchybieniem wymogom wynikającym z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 oraz 3 k.p.a. i nie pozwala na dokonanie pełnej sądowej kontroli dotyczącej wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w postepowaniu zwykłym. Nie jest bowiem rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, w tym rozważanie istotnych kwestii niepodanych ocenie w kontrolowanych decyzjach.

Ograniczając zatem wypowiedzi do tych zagadnień, które zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ocenione należy stwierdzić, że nie budzi zastrzeżeń w ramach sądowej kontroli przedstawione w obu decyzjach rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa".

W orzecznictwie podkreśla się trafnie, że rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znaczenie większej wagi aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: naruszenie prawa jest oczywiste; charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1933/13, Lex Omega nr 1637116 oraz z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex Omega nr 165717, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/13, Lex Omega nr 1486536 i z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 117/14, Lex Omega 1468356 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 251/09, Lex Omega nr 553289).

W zakresie oczywistości naruszenia prawa wskazuje się m. in., że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2075/14, Lex Omega nr 1643276). Ma to być sytuacja, w której proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014r., sygn. akt II OSK 721/13, Lex Omega nr 1572789), kiedy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, Lex Omega nr 1518037). Zastrzega się przy tym, że zastosowanie jednej z interpretacji niejednoznacznych przepisów nie można uznać za rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1954/13, Lex Omega nr 1654675).

Powyższe podejście pozostaje w zgodzie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2113/13, w którym wskazano że zgodnie z jednolitym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane. Nie można natomiast mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku niejasnej treści przepisu oraz występujących w związku z tym rozbieżności interpretacyjnych.

Dotychczasowe pozytywne uwagi nie oznaczają jednak pełnej akceptacji dla stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia 9 lutego 2012 r., znak: [...]. Należy bowiem jeszcze rozważyć, czy wydane w postępowaniu zwykłym decyzje rzeczywiście dotknięte są wadą rażącego naruszenia prawa z powodów przyjmowanych przez Kolegium.

Ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 listopada 2007 r., znak: [...] i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta z dnia 30 kwietnia 2007 r. Nr [...], zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. – dalej u.z.p.).

Z art. 1 ust. 1 - 2 u.z.p. wynika, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym określa zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania, przyjmując rozwój zrównoważony jako podstawę tych działań, a także określa zasady i tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w tych sprawach (ust. 1). W zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1) wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, 2) walory architektoniczne i krajobrazowe, 3) wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych, 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, 5) walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności, 6) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa (ust. 2).

W myśl art. 3 u.z.p., granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, 2) ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Należy podkreślić, że zapisanie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania ternu nakazów, zakazów oraz ograniczeń musi wynikać bezpośrednio z obowiązujących aktów normatywnych i w nich zawartych przepisów. Uwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym określonych wartości, zasad współżycia społecznego i powinności rozwiązywania konfliktów społecznych dotyczy przede wszystkim uchwalania prawa miejscowego, w tym korzystania przez gminy z władztwa planistycznego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym (art. 7 u.z.p.), a jego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 33 u.z.p. ). W konsekwencji powyższego, w art. 36 ust. 1-2 u.z.p. przewidziano dla właścicieli nieruchomości albo użytkowników wieczystych roszczenia o wykup, zamianę lub odszkodowanie jeżeli, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części, w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Jeżeli wartość nieruchomości ulega obniżeniu w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.

Przy ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania ternu, tam gdzie nie obowiązują plany miejscowe, powyższe wartości oraz zasady mają znaczenie jedynie w procesie interpretacji przepisów.

Artykuł 2 ust. 2 u.z.p. stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, określenie przeznaczenia i ustalenie warunków zagospodarowania terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie obowiązujących ustaw. W postępowaniu zwykłym orzekano właśnie na podstawie tego przepisu, a okoliczność nieobowiązywania planu miejscowego na terenie inwestycji jest poza sporem.

Nie jest również kwestionowane, że w świetle art. 39 u.z.p. przedmiotowa inwestycja wymagała ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przepisy dotyczące ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostały zawarte w Rozdziele 4 u.z.p., obejmującym art. 39 - 50a.

Z uwagi na zarzuty wniosku o stwierdzenie nieważności w rozpoznanym przez Kolegium zakresie oraz zarzuty skargi, w ramach przeprowadzanych rozważań znaczenie mają niektóre tylko regulacje. Zachowanie wymogów wynikających z szeregu przepisów - mi. in. dotyczących właściwości organów, trybu sporządzenia projektu decyzji, jego uzgodnienia z różnymi organami, obligatoryjnego przeprowadzenie rozprawy, stwierdzenia przez Wojewodę, w drodze postanowienia, zgodności z prawem przedstawionych warunków zabudowy i zagospodarowania – nie było dotąd w postępowaniu nieważnościowym przedmiotem wypowiedzi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] pod kątem istnienia albo nieistnienia wad kwalifikowanych.

Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mają na gruncie przepisów analizowanej ustawy charakter związany. Artykuł art. 43 u.z.p. stanowi, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 2 ust. 2. Stosownie do art. 41 ust. 3 u.z.p., nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nie przewidzianych, obowiązującymi przepisami, świadczeń lub warunków.

Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określają jedynie ogólne wytyczne i podstawowe parametry planowanej inwestycji. Wskazuje na to choćby art. 41 ust. 2 u.z.p., określający wymogi wniosku, gdzie wymienia się jedynie dane natury ogólnej, które są konieczne a zarazem wystarczające dla oceny zamierzenia. Z regulacji tej wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać określenie: 1) granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu, 2) funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, 3) zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów, 4) charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie, gdy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska.

Decyzje takie nie przesądzają szczegółowych rozwiązaniach projektowych, które są określane dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, w odrębnym postępowaniu, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

Wymogi jakie powinna spełniać decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, poza wynikającymi z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zostały wprowadzone w art. 42 ust.1-2 u.z.p., który stanowi :

1. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, 3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, 4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, 6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 7) okres ważności decyzji.

2. W stosunku do inwestycji liniowych decyzja, o której mowa w ust. 1, określa ponadto: 1) przebieg inwestycji, a w przypadku inwestycji wymagających wydzielenia terenu, granice tego terenu, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 2) w miarę potrzeby, szczególne warunki wynikające z charakteru inwestycji.

W stanie faktycznym sprawy znaczenie mają przede wszystkim postanowienia art. 42 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 u.z.p.

Powyższe przepisy mają charakter proceduralny. Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest przedmiotem kontrowersji w doktrynie i orzecznictwie. Dopuszczając taką możliwość należy jednak zaznaczyć, że wada rażącego naruszenia prawa musi wiązać się z oczywistym, jaskrawym i doniosłym w skutkach naruszeniem przepisów o charakterze zasad , takich np. jak dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, czy znaczenie decyzji ostatecznych. Do takich przepisów powyższy, określający wymogi decyzji nie należy.

Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę (art. 47 u.z.p.).

W doktrynie podkreśla się trafnie, że "Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego może następować w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego (przepisów szczególnych w sytuacji braku planu). Skoro bowiem celem decyzji, która zapada w tym postępowaniu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego (przepisami szczególnymi) to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach (tak Z. Niewiadomski, artykuł RPEiS 1998/1/61).

Określanie wymagań dla nowej zabudowy, w tym dotyczących ochrony osób trzecich, nie polega na wskazaniu ustaw, z których mogą one wynikać albo powołaniu treści tam znajdujących się przepisów. Określenie wymagań nie pełni roli informacyjnej. Polega ono na sformułowaniu obowiązków inwestora, wynikających z norm należących przedmiotowo do dziedziny zagospodarowania przestrzennego, tj. dotyczących przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad zagospodarowania znajdujących się w przepisach szczególnych poprzez ich zastosowanie, a więc skonkretyzowanie. Brak określonych warunków nie zawsze jest równoznaczny z pominięcia przepisów szczególnych, natomiast wskazuje iż nie zostały one uznane za źródło przydatne do wyartykułowania określonych wymogów dotyczących przeznaczenie terenu i warunków zagospodarowania, którymi byłby związany organ wydający pozwolenie na budowę. Niewskazanie w decyzji określonych samo przez się regulacji nie stanowi wady rażącego naruszenia prawa.

W zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej decyzji z dnia 9 lutego 2012 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przeprowadziło trafny wywód co do miejsca Konkordatu w polskim systemie prawa. Ratyfikowane umowy międzynarodowe są wymieniane w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a stosownie do art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, umowa międzynarodowa, ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Konkordat jest zatem elementem prawa powszechnie obowiązującego, zaś decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinna naruszać jego przepisów, nawet jeżeli wprost nie regulują one tej problematyki. Wbrew temu co przyjmuję Kolegium - niekonsekwentnie zresztą, bo różnie w kolejnych decyzjach - do systemu prawa powszechnie obowiązującego nie należą przepisy prawa kanonicznego, które jednakże trzeba mieć na uwadze dokonując wykładni art. 5 i 8 Konkordatu. Podobny jak prezentowane obecnie pogląd był już wypowiadany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyroku z dnia 7 maja 2013r., sygn. akt II SA/Kr 1659/12 i nie zostały zakwestionowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2113/13.

Rozpoznany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji bazuje m.in. na zarzutach rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 i 3 oraz art. 5 Konkordatu przez wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania ternu, które w swych założeniach, zwłaszcza przez zgodę na nadbudowę, naruszają istotne dobro Zakonu, a nawet podważają rację bytu poprzez ingerencje w jego klauzurowy charakter, a co za tym idzie rażąco naruszają art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie chronionego prawem interesu osób trzecich, tj. prawa Zakonu o charakterze zamkniętym i klauzurowym do nienaruszalności miejsca przeznaczonego przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu religijnego. W uzasadnieniu wniosku podnoszono, że naruszenie przepisów Konkordatu ma polegać zwłaszcza na realizacji w ramach spornej inwestycji tarasu, z którego istniałby widok na zabudowania klasztoru. Klasztor objęty jest klauzurą papieską, zatem cały jego teren (budynek z ogrodem i wirydarzem) został uznany za miejsce sprawowania kultu religijnego. Widok z sąsiedniego budynku oficyny po nadbudowie na ten teren spowoduje naruszenie klauzury papieskiej.

Przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma w sprawie zastosowania. Niemniej jednak zasadność wszystkich zarzutów i argumentów w relacji do właściwych podstaw prawnych ochrony interesu osób trzecich wynikających z ustawy zagospodarowaniu przestrzennym, oraz zarzutów dotyczących naruszenia Konkordatu, uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

W ocenie Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę takie stanowisko Kolegium nie zasługują na uwzględnienie. Stanowisko to było zresztą w pewnym zakresie zmienne. I tak w decyzji z dnia 9 lutego 2012 r., znak: [...], Kolegium wskazało, że wydane w sprawie decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na wysokość planowanej oficyny po jej nadbudowie, umożliwiły takie ukształtowanie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, które może naruszać art. 8 Konkordatu poprzez naruszenie klauzury papieskiej. Uznało również, że zawarte w kwestionowanych decyzjach stwierdzenie o braku innych ograniczeń wynikających z przepisów szczególnych stanowi istotne i rażące naruszenie normy prawnej wynikającej z art. 42 ust. 1 u.z.p. w zw. z art. 5 i 8 Konkordatu oraz Kan. 667 § 3 Kodeksu prawa kanonicznego. Nadto planowana inwestycja powinna dopasować się do zlokalizowanego w jej bezpośrednim sąsiedztwie miejsca kultu. W konsekwencji Kolegium uznało, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 30 kwietnia 2007 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Wymienione uchybienia mają walor rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W decyzji z dnia 23 sierpnia 2012 r., znak: [...], Kolegium zmodyfikowało nieco pierwotne stanowisko podając, iż rażące naruszenie prawa w sprawie niniejszej polegało na tym, że żaden z organów, wbrew wyraźnej dyspozycji art. 40 ust. 1 oraz art. 42 ust. 1 pkt 3 u.z.p., nie wziął pod uwagę przepisów szczególnych, które winny być zastosowane, tj. przepisów Konkordatu. Naruszenie to oceniło jako oczywiste, ponieważ można je stwierdzić przez proste zestawienie treści przepisów ustawy. Jednocześnie organy administracji publicznej nie uczyniły zadość ich zobowiązaniom wynikającym z art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 5 i art. 8 Konkordatu. Nie jest zatem możliwe zaakceptowanie tych decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia oraz ranga naruszonych przepisów prawa uprawniają do konkluzji, że naruszenie prawa ma charakter rażący. W przeciwieństwie do poprzedniej oceny Kolegium podało, że oceniło negatywnie sporne decyzje co do zgodności z art. 107 § 3 k.p.a., jednak okoliczność ta sama w sobie nie stanowiła o rażącym naruszeniu prawa.

Uznając, że Samorządowe Kolegium niezasadnie orzekło o eliminacji z obrotu prawnego z mocą wsteczną decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, uwzględniono następujące okoliczności.

Zgodnie z art. 5, przestrzegając prawa do wolności religijnej, Państwo zapewnia Kościołowi Katolickiemu, bez względu na obrządek, swobodne i publiczne pełnienie jego misji, łącznie z wykonywaniem jurysdykcji oraz zarządzaniem i administrowaniem jego sprawami na podstawie prawa kanonicznego.

Stosownie do art. 8, Rzeczpospolita Polska zapewnia Kościołowi Katolickiemu wolność sprawowania kultu zgodnie z artykułem 5 (ust. 1), organizowanie kultu publicznego należy do władzy kościelnej zgodnie z przepisami prawa kanonicznego i z zachowaniem odpowiednich przepisów prawa polskiego (ust. 2), natomiast miejscom przeznaczonym przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu i grzebania zmarłych Państwo gwarantuje w tym celu nienaruszalność. Z ważnych powodów i za zgodą kompetentnej władzy kościelnej można przeznaczyć te miejsca na inny użytek (ust. 3).

W tym kontekście należy zauważyć, że pierwotny wniosek inwestora "B" sp. z o.o. w W. określał inwestycję, jako modernizację budynku wraz z rozbudową, przebudową i nadbudową oficyny. W formularzu wniosku wskazano funkcję zabudowy - budynek apartamentowy z parkingiem podziemnym pod oficyną i podworcem. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia 30 kwietnia 2007r. Nr [...], po doprecyzowaniu wniosku, określa inwestycję, zgodnie z zamiarem inwestora, jako przebudowę dachu w budynku frontowym oraz przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne, z garażem podziemnym na terenie działki nr [...], obr. [...], przy ul. M. w K.. Wydane w postępowaniu zwykłym decyzje przewidują taką właśnie funkcję zabudowy. Zabudowa mieszkaniowa nie jest uznawana za zabudowę uciążliwą, a fakt realizacji parkingu podziemnego dodatkowo ogranicza ewentualne ujemne oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Nadto działka nr [...], obr. [...], jest zabudowana kamienicą frontową oraz oficyną, i jak wynika z załącznika nr 1 do decyzji pkt 3, znajduje się w terenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Za bezsporne należy przy tym uznać, że również na terenie klasztoru jest realizowana funkcja mieszkaniowa.

W świetle powyższego brak podstaw do uznania, że taka funkcja zagospodarowania nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z Klasztorem może powodować naruszenie gwarancji wynikających z przepisów art. 5 i art. 8 Konkordatu.

Sprecyzowanie gabarytów planowanej inwestycji znalazło się w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ujętych w załączniku nr 1 do decyzji pkt 4.2. Wskazano tam, że kamienica frontowa i oficyna położone są na terenie działki nr [...]. obr. [...], pomiędzy ulicami M. i N.. Inwestycja kubaturowa obejmuje przebudowę dachu budynku frontowego od strony ul. M. oraz przebudowę, rozbudowę i nadbudowę lewej oficyny. Wysokość budynku frontowego nie ulegnie zmianie, natomiast budynek oficyny po nadbudowie o dwie kondygnacje wyniesie ok. 16 m (tj. 16,5 m) nad poziom terenu i będzie wyższa o ok. 3 m ( 3,5 m ) od stanu istniejącego. Dach budynku frontowego otrzyma łukowy kształt z cofnięciem od strony elewacji, zmiana miała nie być widoczna z ul. M.. Dach budynku oficyny miał posiadać kształt analogiczny. Linia zabudowy wyznaczona przez istniejące pierzeje od stront ulic M. i N. miała nie ulec zmianie .

Powyższe warunki i ustalenia wskazują zatem, że kwestionowana nadbudowa ma dotyczyć istniejącego budynku oficyny, którego wysokość jest już znaczna, chociaż wynosi o ok. 3m – 3,5m mniej, niż wysokość budynku frontowego, z którą ma być zrównana. Potwierdza tę okoliczność treść odwołania Rzymsko-Katolickiego Kościoła pod wezwaniem Najświętszej Marii Panny [...] z dnia 23 maja 2006 r. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 24 kwietnia 2006 r. Nr [...], w którym wskazano m.in., że "Już w chwili obecnej oficyny planowane do nadbudowy są najwyższymi oficynami w obrębie kwartału (w tym także od bezpośrednio do nich przylegających zabytkowych zabudowań klasztornych)."

Nie jest zatem tak, że to dopiero planowana nadbudowa oficyny może potencjalnie wywołać ingerencję w wartości, których ochrona jest eksponowana we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a tym samym powodować naruszenie gwarancji określonych w art. 5 i art. 8 Konkordatu.

Wskazane wyżej okoliczności mają znaczenia przy ocenie zarzutu dotyczącego naruszenia wolności sprawowania kultu, czy nienaruszalności miejsca sprawowania kultu i w niniejszym stanie faktycznym czynią ich zasadność wątpliwym.

Należy też zauważyć, że powołane przepisy Konkordatu, zawarte w umowie, a nie w ustawie, nie są jasne ani oczywiste. Przypominają one normy programowe, które częstokroć, podobnie jak normy konstytucyjne, znajdują konkretyzację w ustawach. Wskazane regulacje są skomplikowane także z tej przyczyny, że nawiązują do prawa kanonicznego. Tytułem przykładu można wskazać na kontrowersje zasadniczej natury i zróżnicowane głosy w dyskusji doktryny co do stosowania prawa kanonicznego przy ustalaniu reprezentacji kościelnych osób prawnych ( glosy do wyroku SN z dnia 27 lipca 2000 r., IV CKN 88/00: krytyczna - M. Jasiakiewicz, Rejent 2005/1/122; częściowo krytyczna – M. Krzemiński, Pr.Bankowe 2005/10/20; krytyczna – G. Radecki, OSP 2004/5/58; aprobując – B. Rakoczy, OSP 2003/9/115). Innym przykład na możliwe trudności w stosowaniu Konkordatu stanowi też fakt wydania Oświadczenia Rządowego z dnia 26 stycznia 1998 r. w sprawie Deklaracji Rządu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 15 kwietnia 1997 r. w celu zapewnienia jasnej wykładni przepisów Konkordatu między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską, podpisanego w Warszawie w dniu 28 lipca 1993 (M.P. z dnia 26 stycznia 1998 r.). Trzeba mieć też na uwadze, że art. 5 i art. 8 Konkordatu nie należą wprost do przepisów regulujących sprawy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, a projekty decyzji nie podlegają uzgodnieniu, jak w innych przypadkach regulacji szczególnych. Ich zastosowanie wymaga przeprowadzenia interpretacji, zgodnie z regułami wykładni gramatycznej, systematycznej i celowościowej, a także zastosowania reguł dotyczących ich wyników. Nie są to zatem przepisy jasne i niedwuznaczne. Dodatkowo pojawia się też pytanie o dopuszczalność konstruowania na podstawie tak ogólnych regulacji konkretnych nakazów zakazów czy ograniczeń, mających stanowić treść decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, zwłaszcza wtedy gdy mogą one pozostawać w opozycji do innych praw i wolności chronionych Konstytucja RP, w tym ochrony prawa własności. Na tak postawione pytanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odpowiedziało, lecz wskazało lakonicznie na poglądy orzecznictwa. Nie podało jednak nawet przykładów takich orzeczeń oraz ich motywów .

W kwestii realizacji tarasu w ramach inwestycji obejmującej oficynę należy przypomnieć, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa jedynie podstawowe parametry planowanej inwestycji, nie przesądza o szczegółowych rozwiązaniach projektowych. To organ wydający pozwolenia na budowę, który kontroluje konkretny projekt budowlany może i powinien samodzielnie ocenić czy przyjęte w nim rozwiązania (np. taras, otwory okienne) umożliwiają wgląd na teren sąsiedni, w tym przypadku objęty klauzurą, oraz czy powyższe można uznać za naruszenie postanowień art. 5 i 8 Konkordatu. Stanowisko analogiczne do tu prezentowanego wyrażał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie już poprzednio, wydający wyrok z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1659/12, a jego prawidłowość przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2113/13.

Jak już wyżej wskazano, niepowołanie w treści przepisów Konkordatu, jako źródła ograniczeń czy ochrony interesów osób trzecich, nie stanowi wady rażącego naruszenia prawa albowiem takie naruszenie przepisów postępowania nie przesądza ani tego, że nie były one brane pod uwagę lecz nie uznano ich za źródło ograniczeń z zakresu zagospodarowania przestrzennego adekwatnych do konkretnego stanu faktycznego sprawy, ani tego że wydający pozwolenie na budowę przepisów takich nie uwzględni przy ocenie określonych rozwiązań architektonicznych.

Nadto należy mieć na uwadze, że w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 kwietnia 2007 r. Nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 listopada 2007 r., znak: [...], w załączniku nr 1 pkt 7 – Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich podano , że " Realizacja przedmiotowej inwestycji nie może powodować uciążliwości i ograniczeń w użytkowaniu terenów sąsiednich dotyczących przede wszystkim : - zabezpieczenia dostępu do drogi publicznej, - ochrony przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności; - ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje promieniowanie; - ochrony przed zanieczyszczeniami powietrza, wody gleby; ochrony przed pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi". Skoro w wskazane wyliczenie nie ma charakteru zamkniętego nie może wpływać negatywnie na ochronę osób trzecich wynikającą z Konkordatu. Charakterystycznym jest, że w punkcie tym nie powołano żadnych przepisów. Także w pkt 9 załącznika nr 1 jest przewidziany obowiązek takiej ochrony albowiem zapisano tam, że : " Projekt budowlany należy wykonać zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym techniczno budowlanymi takimi jak : Ustawa z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane ( t.j. Dz. U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690), Polskimi Normami oraz przepisami szczególnymi, zapewniając równocześnie ochronę interesów osób trzecich." Takie stwierdzenie wyraża warunek poszanowania interesów osób trzecich wynikających z przepisów szczególnych na etapie sporządzania projektu budowlanego.

Wskazane wyżej okoliczności pozwalają na uznanie, że nie można przypisać kwestionowanym decyzjom o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ani rażącego naruszenia art. 5 i art. 8 Konkordatu, ani też uznać iż w taki sposób naruszają wymogi wskazanych w art. 42 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 u.p.z.p.,

Niezależnie od tego zważyć należy, że w żadnej z wydanych decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie rozważyło racji ekonomicznych lub gospodarcze, czyli skutków uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji.

Ponadto, jak już wskazano uprzednio sygnalizowano nie odniosło się do wszelkich podstaw nieważnościowych wskazywanych we wniosku Klasztoru.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 lutego 2012 r., znak: [...], zostały zatem wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, polegające na uznaniu, że kwestionowane decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania ternu rażąco naruszają prawo. Stwierdzone naruszenie prawa materialnego ma wpływ na wynik sprawy albowiem rodzi skutek prowadzący do eliminacji z obrotu prawnego ex tunc decyzji wydanych w postepowaniu zwykłym.

Mając powyższe na uwadze, uznając że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.