Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1429/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48aust. 1 pkt 3 w zw. z art.46b pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz I. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. (PPIS), działając na podstawie m.in. art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j.Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm., dalej jako "ustawa z 5 grudnia 2008 r.") w zw. z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 861 ze zm., dalej jako "rozporządzenie RM z 6 maja 2021 r.") w brzmieniu w dniu [...] maja 2021 r., nałożył na skarżącą I. M., prowadzącą działalność [...] I. M., właścicielkę solarium "[...]" przy ul. [...] w B., administracyjną karę pieniężną w kwocie [...]zł za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał w pierwszej kolejności, że zgodnie z ww. przepisami obowiązującymi w chwili dokonania czynu objętego decyzją, w związku z wprowadzonym stanem epidemii na obszarze kraju, do dnia 28 maja 2021 r. prowadzenie działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (podklasa PKD 96.04.Z) było zabronione. Naruszenie tego zakazu w sprawie stwierdzono – jak wskazał organ - w oparciu o przeprowadzone postępowanie administracyjne, wszczęte w następstwie otrzymania z Komisariatu Policji [...] pisma wraz z notatką urzędową z dnia [...] maja 2021 r., sporządzoną przez policjantów po przeprowadzeniu wizji w należącym do skarżącej solarium. W notatce tej stwierdzono w szczególności, że na terenie obiektu w dniu [...] maja 2021 r. przebywały dwie klientki, B. K. i B. C., które zakończyły opalanie i które oświadczyły policjantom, że przybyły do obiektu w celu opalania ciała, a nie w celu testowania łóżek opalających, a o działalności solarium dowiedziały się przechodząc obok obiektu. Jak wskazał organ, skarżąca w toku postępowania oświadczyła jednak, że w ww. solarium nie jest prowadzona działalność w zakresie opalania ciała, lecz sprzedaży łóżek do opalania, które testowane były przez klientów przed ich zakupem (zgodnie z PKD w podklasie 47.99.Z). Wobec tego, PPIS w celu wyjaśnienia celu pobytu w solarium osób wskazanych w notatce sporządzonej przez policjantów, jako korzystające z solarium, wezwał je do złożenia wyjaśnień na piśmie oraz do osobistego złożenia wyjaśnień w organie w charakterze świadka. W odpowiedzi na powyższe B. C. (na piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. - k. 33 akt adm.) oraz B. K. (na piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. – k. 34 akt adm.) złożyły pisemne oświadczenia, że ich pobyt w solarium spowodowany był chęcią przetestowania łóżka do opalania przed jego zakupem, za co uiściły opłatę. Nie stawiły się jednak w organie, celem złożenia osobistych wyjaśnień. W świetle tak poczynionych w sprawie ustaleń, organ stwierdził, że działalność skarżącej, polegająca na odpłatnym testowaniu łóżek solaryjnych przed ich sprzedażą ma charakter pozorny, nakierowany na obejście prawa, a skarżąca w istocie prowadziła działalność, której celem było opalanie ciała w czasie w jakim było to zabronione. Zdaniem PPIS powyższe potwierdza w szczególności notatka służbowa z dnia [...] maja 2021 r., którą organ ocenił jako wiarygodną, rzetelną i stanowiącą kluczowe źródło informacji w sprawie, mimo złożenia w toku postępowania diametralnie sprzecznych z tym co wyjaśniono funkcjonariuszom w chwili zdarzenia ww. oświadczeń B. C. i B. K.. Organ uznał jednak, że prawdziwe i wiarygodne oświadczenia, co do celu swojej wizyty złożyły one dnia [...] maja 2021 r. po zabiegu opalania. Oświadczenia złożone w toku postępowania uznał natomiast za nieprawdziwe oraz niezgodne z logiką i doświadczeniem życiowym. Organ nie uwzględnił ponadto wyjaśnień skarżącej związanych z charakterem prowadzonej przez nią działalności, podnosząc, że nie przedłożyła ona jakichkolwiek dowodów poświadczających, że w solarium odbywała się sprzedaż łóżek do opalania i wykluczających jednocześnie prowadzenie działalności solarium oraz stwierdzając, że powyższe nie wynika w szczególności z adnotacji służbowej PPIS z dnia [...] kwietnia 2021 r., na którą powołała się skarżąca.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie oraz zarzucając naruszenie:

- art. 22 i art. 31 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie wydanego niezgodnie z przepisami Konstytucji rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021 r.;

- art. 75, art. 76, art. 77 i art. 81a kpa poprzez oparcie ustaleń faktycznych i rozstrzygnięcia na dowolnych spekulacjach oraz treści notatki policyjnej, która nie ma mocy dokumentu urzędowego, gdyż nie została sporządzona w przepisanej formie przez organ państwowy;

- art. 77 § 4 zd. drugie kpa przez niezakomunikowanie stronie, że organ posiada z urzędu wiedzę odnośnie prób obejścia przepisów w sposób tożsamy do występującego w rozstrzyganej sprawie i uznanie na tej podstawie, że takie działanie strony stanowi nadużycie prawa.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że w dacie podejmowania decyzji o wymierzeniu kary, obowiązywało rozporządzenie inne niż w dniu popełnienia zarzucanego jej czynu, które pozwalało na prowadzenie działalności związanej z poprawą kondycji fizycznej (w określonych warunkach). Wobec tego zastosowanie w sprawie winny mieć przepisy nowego rozporządzenia, zgodnie z którym zarzucany jej czyn nie jest już zabroniony i nie podlega karze.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Inspektor Sanitarny (PWIS) decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów odwołania PWIS wskazał, że uwagi natury konstytucyjnej nie podlegają rozstrzygnięciu na gruncie niniejszego postępowania, a w trybie skargi konstytucyjnej. Podkreślił jednocześnie, że zakaz prowadzenia działalności wprowadzony został na podstawie przepisów ustawowych, tj. art. 46a i art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r., upoważniających Radę Ministrów do dookreślenia ograniczeń, nakazów i zakazów w drodze rozporządzenia. Wskazał ponadto, że wbrew twierdzeniu skarżącej i stosownie do art. 75 § 1 kpa notatka urzędowa sporządzona przez policjantów jest dokumentem na podstawie którego można dokonać ustalenia stanu faktycznego w sprawie oraz że treść tej notatki jest jasna, logiczna i niebudząca wątpliwości. Organ wskazał również, że okoliczność zmiany sytuacji prawnej w chwili wydania decyzji przez organ I instancji nie miała w sprawie znaczenia, bowiem administracyjna kara pieniężna powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia, tj. naruszenia zakazu przez skarżącą. PWIS poparł ponadto ocenę materiału dowodowego dokonaną przez organ I instancji, uznając, że prawdziwe zeznania co do wizyty w solarium p. C. i p. K. złożyły w dniu [...] maja 2021 r., a zmiana wersji oświadczeń złożona po tak długim czasie – tj. po 3 miesiącach – świadczy o niskiej wiarygodności tych osób. Podkreślił jednocześnie, że nawet gdyby przyjąć zmienioną wersję oświadczeń złożonych po 3 miesiącach, to sposób testowania łóżek opalających jest tożsamy z opalaniem się w solarium, tj. czynnością która została objęta zakazem z uwagi na zmniejszanie ryzyka zarażenia wirusem.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz umorzenie postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość i formułując zarzuty w istocie tożsame z zarzutami podniesionymi na gruncie odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 861 ze zm.).

Wyjaśnić należy w pierwszej kolejności, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z 5 grudnia 2008 r., poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z 5 grudnia 2008 r. przepisem art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego; 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Jak stanowi zaś art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji I-instancyjnej) - w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić m.in. ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) oraz czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2). Przy czym, w myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. w rozporządzeniach, o których mowa w jego ust. 1 i 2, można ustanowić m.in. czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (pkt 3) - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z 5 grudnia 2008 r. wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w którym w § 9 ust. 1 pkt 2 ustanowiono do dnia 28 maja 2021 r. zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04.Z).

Zgodnie zaś z art. 48a ust. 1 w zw. z ust 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. za niestosowanie się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń powiatowy inspektor sanitarny wymierza karę w określonej w tym artykule wysokości, odpowiednio do rodzaju stwierdzonego naruszenia.

W oparciu o powyższe przepisy, organy stwierdziły, że w okolicznościach sprawy doszło do naruszenia przez skarżącą zakazu ustanowionego w § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 6 maja 2021 r., dotyczącego prowadzenia działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej, ujętej w PKD w podklasie 96.04.Z, co zdaniem organów determinowało nałożenie na nią kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r.

Sąd mając na uwadze ww. przepisy obowiązujące w dniu przeprowadzenia w sprawie kontroli i odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi, dotyczącego niezgodności z Konstytucją przepisów rozporządzenia RM z 6 maja 2021 r. stanowiących podstawę wydanych w sprawie decyzji, stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu z tego powodu, że podstawy ich wydania nie mógł stanowić przepis § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 6 maja 2021 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela wyraźnie zarysowaną w tym zakresie linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 września 2021 r. sygn. II GSK 427/21 oraz II GSK 602/21; 23 września 2021 r. sygn. II GSK 825/21, II GSK 876/21, II GSK 1011/21, II GSK 844/21, oraz II GSK 939/21; 12 października 2021 r. sygn. II GSK 1245/21 oraz II GSK 1234/21; 19 października 2021r. sygn. II GSK 1224/21; 28 października 2021 r. sygn. II GSK 1458/21, II GSK 1545/21, II GSK 1448/21 oraz II GSK 1382/21 - dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Analizując podstawę prawną wydanych decyzji należy podnieść, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Do wolność działalności gospodarczej odnosi się art. 22 Konstytucji RP, który również stanowi, że ograniczenie tej wolności jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes społeczny.

Konstytucyjnie dopuszczalne jest więc wprowadzanie ograniczeń wolności i praw człowieka tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności. Ponadto konieczne jest również zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazane warunki dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw muszą ziścić się łącznie dla uznania ich merytorycznej zasadności. Brak zachowania zatem ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97).

Z powyższych unormowań konstytucyjnych wynika, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Tylko więc unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP koniecznym jest zachowanie zasady określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki, a kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Wynika z tego także nakaz kompletności unormowania ustawowego, które – jak podkreślono - powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (vide: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (vide: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3).

Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, to zaś określenie organu właściwego do wydania rozporządzenia, zakresu spraw przekazanych do uregulowania oraz wytycznych dotyczące treści aktu. Jak wynika z orzecznictwa TK, w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie, ma wykonywać upoważnienie ustawowe, a nie uzupełniać ustawę. Nie może wykraczać poza zakres upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.

Należy zauważyć, że na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97, publ. OTK 1998/2/12). Dziedziną taką jest ta dotycząca sfery wolności i praw człowieka.

Choć niewątpliwie celem - obowiązujących w chwili stwierdzenia naruszenia w niniejszej sprawie - przepisów rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021 r. wydanych na podstawie art. 46a i art. 46b uzzz była ochrona zdrowia i walka z pandemią, to jednak względy te nie mogą uzasadniać zerwania z opisanymi regułami i standardami konstytucyjnymi wprowadzenia ograniczeń zagwarantowanych konstytucyjnie praw i wolności. Tymczasem w analizowanym przypadku mamy do czynienia z ingerencją prawodawczą w konstytucyjną zasadę wolności działalności gospodarczej w formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem nie z ustawy, a z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa. Przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona zaś na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez określenia w ustawie wytycznych dotyczących treści aktu. W art. 92 ust.1 zdanie drugie Konstytucji RP wprost wskazano, że upoważnienie ustawowe powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz "wytyczne dotyczące treści aktu". Wytyczne stanowią więc konieczny element upoważnienia ustawowego. Muszą one mieć treść materialnoprawną, tj. dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu, skoro w art. 92 ust.1 zdanie drugie Konstytucji RP wskazuje się na wytyczne "dotyczące treści aktu". Takich wytyczny nie zawarto w treści przepisów upoważniających do wydania rozporządzeniu RM z dnia 6 maja 2021 r. (art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 uzzz). Upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 1-13), w ramach którego wymieniono m.in. czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2). Upoważnienie nie wskazuje natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a uzzz stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 uzzz. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii).

Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. Rozporządzenie RM z 6 maja 2021 r. nie tyle wykonuje ustawowe upoważnienie, ale w istocie uzupełnia treść ustawy o postanowienia, których ona sama nie zawiera i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Z ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. nie da się bowiem wyprowadzić normy ograniczającej działalność gospodarczą m.in. związaną z poprawą kondycji fizycznej. W istocie wszystkie istotne elementy normy wprowadzającej przedmiotowe ograniczenie zostały zawarta w rozporządzeniu, a więc w akcie podstawowym, pomimo bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie dotyczącej konstytucyjnych wolności i praw, w tym wolności działalności gospodarczej. Takie rozwiązanie, ograniczające w formie rozporządzenia korzystanie z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej, jest niedopuszczalne w świetle art. 31 ust. 3 i art. 22 Konsytuacji RP. Przepisy te nie pozwalają na uznanie, że dopuszczalne jest przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających wolności i praw gwarantowane ustawą zasadniczą, w tym wolność działalności gospodarczej, z którą to sytuacją mamy w analizowanym przypadku.

Należy wskazać, że prawodawca może ingerować w ww. konstytucyjną wolność działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w ramach jednego ze stanów nadzwyczajnych opisanych w Konstytucji RP. Stan epidemii, nie jest jednak stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP i nie może zatem prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., II KK 64/21, publ. OSNK 2021/4/18). Ograniczenie więc w stanie epidemii aktem podustawowym (rozporządzeniem) prawa do korzystania z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej, sprowadzające się w istocie do zakazu prowadzenia działalności gospodarczej danego rodzaju, ingeruje w istotę wolności działalności gospodarczej, którą stanowi podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej wolne dla każdego na równych prawach.

Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej, jednak, z powyższych względów uznać należało, że tryb wprowadzenia i konstrukcja przepisu § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 6 maja 2021 r., ingerując w istotę konstytucyjnych praw i wolności – zgodnie z tym na co wskazała w skardze strona skarżąca – narusza art. 31 ust. 3 i art. 22 Konstytucji RP. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które – jak podkreślono - nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia i oparcia w treści tej delegacji, nie mogą być stosowane, a w konsekwencji objęte sankcją administracyjną w postaci kary pieniężnej.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że brak było podstaw do przyjęcia, że przepis § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 6 maja 2021 r. mógł stanowić czy też współstanowić materialnoprawną podstawę do nałożenia na stronę kary pieniężnej za naruszenie ustanowionego nim ograniczenia w postaci zakazu prowadzenia działalności związanej z poprawą kondycji fizycznej, co jest równoznaczne z tym, że obydwie wydane w sprawie decyzje są wadliwe w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Na uwzględnienie zasługują również zarzuty skarżącej, w ramach których strona wskazała, że decyzje orzekających organów w sprawie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania – tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa – w związku z niedostatecznym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy, które - jak wynika z akt - nie były jednoznaczne oraz przedwczesnym oparciem ustaleń w sprawie na notatce urzędowej sporządzonej przez policjantów. Wskazać należy bowiem, że z uwagi na złożenie w toku postępowania przez klientki obiektu (B. K. i B. C.), będące świadkami kontroli przeprowadzonej w solarium dnia [...] maja 2021 r., oświadczeń o treści sprzecznej z tym, co utrwalone zostało w notatce urzędowej z dnia [...] maja 2021 r., organy zobligowane były do podjęcia dalszych działań, zmierzających do wyjaśnienia zaistniałej sprzeczności, czy chociażby ustalenia powodów zmiany przez ww. zeznań w sprawie. W tym celu mogły np. przesłuchać w charakterze świadków policjantów, którzy przeprowadzali kontrolę w solarium czy też wezwać ww. świadków (klientki obiektu) do wyjaśnienia powodu zmiany zeznań. Organy jednak tego nie uczyniły, poprzestając na niejednoznacznym materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy i uznając notatkę sporządzoną przez policjantów za wystarczające źródło ustaleń faktycznych w sprawie. Wprawdzie art. 75 kpa pozwala organowi jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Niemniej, podkreślenia wymaga w tym miejscu, że notatka urzędowa nie jest jednak dowodem, który zwalnia organ administracji publicznej z dalszego prowadzenia postępowania dowodowego i przeprowadzenia innych dowodów (w tym z urzędu, co jest zasadą administracyjnego postepowania dowodowego), w rozumieniu art. 75 § 1 kpa. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można więc uznać, że notatka służbowa sporządzona przez funkcjonariusza policji była wystarczającym dowodem umożliwiającym obiektywne i dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, tym bardziej, że w sprawie pozostawały niewyjaśnione istotne kwestie. Mimo to organy oparły się na notatce, jako na głównym dowodzie w sprawie, przypisując jej przesądzające znaczenie i zakładając – bez poparcia tego stanowiska stosownym działaniem, które w jakimkolwiek stopniu weryfikowałoby to założenie - że pozostałe dowody, sprzeczne z notatką, są niewiarygodne. Uznać należy zatem, że organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w wymaganym zakresie, mimo istniejących w sprawie niejawności i w konsekwencji przedwcześnie oparły swoje ustalenia na notatce, która nie zwalniała z dalszego prowadzenia postępowania dowodowego.

Ponadto na marginesie już tylko – i to w ujęciu abstrakcyjnym, a nie konkretnie w odniesieniu do omawianych w sprawie przepisów rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021 r., które to Sąd uznał za wadliwe - wskazać należy, że błędna jest podniesiona przez skarżącą argumentacja, co do braku możliwości wymierzenia kary za naruszenie przepisów o charakterze czasowym, aktualnych w czasie stwierdzenia naruszenia, jednak już nie w momencie wydania decyzji wymierzającej karę za stwierdzone naruszenie. Charakter czasowości ograniczeń, który stanowi wymóg ustawowy – taki jak np. wskazany w art. 46b pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. – ma bowiem na celu reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację, w tym przypadku związaną ze zmiennością dynamiki rozprzestrzeniania się zakażeń i zachorowań. Wobec tego z samej istoty regulacji ustanawiających ograniczenia czasowe wynika to, że będą one obowiązywać wyłącznie w zakreślonym przez ustawodawcę okresie. Okresu ich obowiązywania nie można jednak utożsamiać z okresem, w którym możliwe jest sankcjonowanie przez organy stwierdzonych naruszeń ograniczeń wynikających z takich przepisów. Interpretowanie takich przepisów w sposób, który uniemożliwiałby stosowanie sankcji w okresie, kiedy dane ograniczenia już nie obowiązują, mimo iż zostały one naruszone w czasie gdy były aktualne, doprowadziłoby bowiem w efekcie do obchodzenia ustanowionych ograniczeń, które stałyby się w istotnym stopniu przepisami martwymi, co byłoby zarazem sprzeczne z wolą ustawodawcy.

W tym stanie rzeczy, uwzględniając przytoczoną powyżej argumentację, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku) i z uwagi na to, że brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, umorzył to postępowanie na podstawie art. 145 § 3 ppsa (pkt 2 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa i art. 205 ppsa, zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę uiszczonego w sprawie wpisu, opłaty skarbowej oraz wynagrodzenie pełnomocnika (pkt 3 sentencji wyroku).

Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.