Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 54/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2b pkt 1c
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
Teza: Postępowanie wyjaśniające służące aktualizacji danych ewidencyjnych nie wymaga dowodzenia czy ustalania wszystkich okoliczności dotyczących działek, których żądanie aktualizacji dotyczy, ale tylko takich, które służą rozstrzygnięciu, czy aktualizacja jest konieczna.

TEZY

Postępowanie wyjaśniające służące aktualizacji danych ewidencyjnych nie wymaga dowodzenia czy ustalania wszystkich okoliczności dotyczących działek, których żądanie aktualizacji dotyczy, ale tylko takich, które służą rozstrzygnięciu, czy aktualizacja jest konieczna.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. O. i Z. M. O. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r., sprecyzowanym w piśmie z dnia [...] marca 2015 r., Z. O. wystąpiła do Starosty Powiatu B. o dokonanie korekty ewidencji gruntów i budynków w celu prawidłowego wydania nakazu płatniczego dotyczącego nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] o powierzchni 955 m2.

Wniosek powyższy został rozpoznany po raz pierwszy decyzją odmowną Starosty Powiatu B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...], która została uchylona decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że wniosek nie został sprecyzowany w sposób odpowiadający wymaganiom ustawy, zaś organ pierwszej instancji nie zwrócił się do wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku poprzez przedłożenie dokumentacji geodezyjnej, która może stanowić podstawę wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Nadto wskazał na braki dokumentów z odnowienia ewidencji z 1974 r. oraz modernizacji z 2001 r. i 2012 r., brak podpisów na wydrukach z rejestru gruntów oraz braki w zakresie uwierzytelnienia dokumentów.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Starosta Powiatu B. w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. wezwał Z. O. i K. O. do usunięcia braków złożonego wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. poprzez wskazanie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, która może skutkować wprowadzeniem zmian w operacie ewidencyjnym. Zakreślono termin siedmiu dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W dniu [...] sierpnia 2015 r. K. O. przekazała do organu pismo precyzujące, w którym wskazała, że od 1962 r. i od 1971 r. działka nr [...] w niepodzielonym kształcie należy do Z. O. i K. O. oraz nigdy nie była objęta postępowaniami prowadzonymi przez małżonków S. (właścicieli działki sąsiedniej nr [...]) a dotyczącymi ich majątku małżeńskiego. Pozostaje też cały czas we władaniu rodziny O., zaś podział działki nr [...] (na działki nr [...] i nr [...]) dokonany przez geodetę R. F. do sprawy przed sądem powszechnym, nastąpił z nadużyciem prawa. Nadto odnośnie budynku gospodarczego wzniesionego bezprawnie na części działki nr [...] toczy się postępowanie przez organami nadzoru budowlanego.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. znak [...], wydaną z upoważnienia Starosty Powiatu B., ponownie odmówiono aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, polegającej na wpisaniu w opieracie ewidencyjnym obrębu K., gm. J. działki nr [...] o powierzchni 955 m2. Organ pierwszej instancji ustalił, że opis granic działki nr [...] znajdujący się aktualnie w operacie wynika z danych dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w 1962 r. w trakcie wymiany i podziału terenów budowlanych, dokumentacji powstałej w ramach prac związanych z odnowieniem operatu ewidencji gruntów, dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w 2012 r. przez biegłego sądowego R. F. dla celów podziału działki nr [...].

Organ pierwszej instancji wskazał, że:

- działkę nr [...] o powierzchni 0,0928 ha otrzymała w 1962 r. M. L. jako spadkobierczyni poprzedniego właściciela, następnie w 1971 r. działka została przez nią sprzedana małżonkom O., zaś postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] lutego 1986 r. w sprawie [...] działka została przekazana na rzecz M. O. i jej córki;

- powierzchnię działki przeliczono podczas odnowienia operatu ewidencji gruntów w 1974 r. i ustalono ją wówczas na 0,0955 ha;

- modernizacje operatu ewidencyjnego przeprowadzone w 2001 r. i w 2012 r. zakończyły się przyjęciem operatów, w których pole powierzchni działki nr [...] nie uległo zmianie. Działka nr [...] została wykazana jako własność K. O.(udział 9/10) i Z. O. (udział 1/10), o powierzchni 0,0955 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw nr [...];

- postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie odwoławczej [...] Sąd Okręgowy w B. stwierdził, że T. S. i J. S. nabyli przez zasiedzenie z dniem [...] grudnia 1989 r. własność działki nr [...] o powierzchni 0,0039 ha zgodnie z projektem podziału sporządzonym przez biegłego sądowego z zakresu geodezji R. F. Postanowienie Sądu Okręgowego stanowiło podstawę wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów w odniesieniu do działek nr [...] i [...] powstałych z działki nr [...].

Jak wskazał organ pierwszej instancji, w aktualnej ewidencji gruntów i budynków wykazane są działki nr [...] i nr [...], przy czym działka nr [...] o powierzchni 0,0039 ha jako własność T. S. oraz działka nr [...] o powierzchni 0,0916 ha jako własność K. O. (udział 9/10) i Z. O. (udział 1/10).

Oceniając zgromadzony materiał dowodowy Starosta wskazał, że stan prawny działek nr [...] i nr [...] położonych w obrębie K., gm. J. jest zgodny z dokumentami znajdującymi się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B., a zatem brak jest podstaw do dokonania żądanej aktualizacji. Nadto współwłaścicielki działki nr [...], mimo wezwania, nie przedstawiły dokumentów, w oparciu o które aktualizacja byłaby uzasadniona. Co prawda z wypisów z ksiąg wieczystych wynika, że odrębnie prowadzona jest księga wieczysta dla działki nr [...] (Kw nr [...]) i odrębnie dla działki nr [...] (Kw nr [...]), ale organ mógł jedynie zawiadomić o tym Sąd Rejonowy prowadzący te księgi, co też uczynił.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2015 r. złożyły K. O. i Z. O. Wskazały, że aktualizację operatu ewidencyjnego, której żądają, należy przeprowadzić w oparciu o dokumenty geodezyjne z lat 1962 – 2012, bowiem grunt działki nr [...] nigdy "nie był rozgraniczany ani dzielony, ani zasiedziany". W ocenie odwołujących się, małżonkowie S. z naruszeniem prawa zabudowali kurnikiem grunt działki nr [...] na powierzchni około 13 m2. Toczy się aktualnie postępowanie przed organami nadzoru budowlanego odnośnie tego obiektu. Część gruntu tej działki zabudowali też innymi obiektami pozostali sąsiedzi, jednakże nie roszczą oni sobie praw do części nielegalnie zabudowanych, a liczą się z koniecznością rozbiórki swoich obiektów.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym przez Starostę i ustalając identycznie jak organ pierwszej instancji stan faktyczny sprawy. Podkreślił, że aktualne zapisy ewidencyjne wskazują na istnienie dwóch działek: nr [...] o powierzchni 0,0916 ha stanowiącej własność K. O. i Z. O. (udziały odpowiednio 9/10 i 1/10) oraz działki nr [...] o powierzchni 0,0039 ha stanowiącej własność T. S. na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie [...]. W postanowieniu tym stwierdzono, że m.in. T. S. nabyła na prawach małżeńskiej wspólności przez zasiedzenie z dniem [...] grudnia 1989 r. własność nieruchomości położonej w K. przy ulicy [...] oznaczonej nr [...] o powierzchni 0,0039 ha, zgodnie z projektem podziału sporządzonym przez biegłego geodetę R. F., stanowiącym integralną część orzeczenia w sprawie [...].

Organ odwoławczy wyjaśnił zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady aktualizowania zawartych w nich danych. Podkreślił konieczność dokonywania aktualizacji na podstawie dokumentów dowodzących zmiany danych ewidencyjnych, których – jak wskazał – mimo wezwania strony nie przedstawiły w wyznaczonym terminie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w jego ocenie wniosek z dnia [...] lutego 2015 r. zmierzał do cofnięcia, wykreślenia danych ewidencyjnych wprowadzonych na podstawie wyżej wskazanego postanowienia Sądu Okręgowego w B. w sprawie [...], jednakże nie jest to możliwe, bowiem w istocie zmierza do podważenia stanu prawnego (zakresu uprawnień właścicielskich) wynikającego z tego postanowienia. Tymczasem ewidencja ma charakter informacyjny, a nie kształtujący stan prawny. Można w niej dokonywać korekt, jednakże ujawnione uchybienia podlegające korekcie muszą mieć charakter oczywisty, a taka sytuacja nie ma miejsca w sprawie.

Końcowo organ wskazał, że nie dotyczą przedmiotowej sprawy kwestie odnoszące się do skargi stron na działanie geodety oraz do rozbiórki obiektów budowlanych wzniesionych przez sąsiadów odwołujących się.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyły do sądu administracyjnego K. O. i Z. O. Zarzuciły naruszenie art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wybiórczą i jednostronną oraz nierzetelną ocenę zebranego materiału dowodowego. Wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji, uaktualnienie z urzędu informacji w ewidencji gruntów i budynków polegającej na wpisaniu działki nr [...] o powierzchni 0,955 ha oraz nakazanie w trybie pilnym "wycofania z urzędu szkicu wyznaczenia podziału działki nr [...]", bowiem "wyszedł" on poza ramy polecenia Sądu Rejonowego w B. Skarżące w uzasadnieniu skargi opisały prace geodezyjne jakie dotyczyły działki nr [...] od roku 1962 r. oraz stwierdziły, że postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie [...] nie zostało wykonane przez J. i T. S. tzn. nie zrealizowano odpłatnego nabycia nieruchomości nr [...], co jest naruszeniem prawa. Zdaniem Skarżących, wyżej wymienieni powinni przenieść własność między właścicielami działki nr [...], dokonać rozgraniczenia oraz utrwalenia punktów granicznych w terenie. W ich ocenie, zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy daje podstawy do tego, aby dokonać żądanej aktualizacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W pismach z dnia 6 maja i 10 maja 2016 r. pełnomocnicy Skarżących złożyli wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci: korespondencji między geodetą R. F. a Urzędem Gminy w J. z 2012 r. i Sądem Rejonowym w B., informacji o państwowej służbie geodezyjnej (k. 69).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Spór w sprawie niniejszej dotyczy legalności odmowy przeprowadzenia aktualizacji ewidencji gruntów i budynków polegającej na ujawnieniu prawidłowej -zdaniem Skarżących - powierzchni działki nr [...] tj. powierzchni 0,0955 ha zamiast błędnie figurującej w ewidencji innej powierzchni oraz na usunięciu - również zdaniem Skarżących nieprawidłowego - wpisu o podziale działki nr [...] na działki na [...] i [...] na podstawie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetę do sprawy cywilnej [...] zakończonej przed Sądem Okręgowym w B.

Zdaniem Sądu, aktualizacja w żądanym zakresie była niedopuszczalna w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, a tym samym decyzja odmowna organów geodezyjnych nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 24 ust. 2a punkt 1 i 2 oraz ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 z późn. zm.), dalej jako ustawa, aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek np. właścicieli przedmiotu własności, którego zmiany mają dotyczyć oraz następuje w drodze czynności materialno – technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c tej ustawy). Stosownie zaś do treści § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542 z późn. zm.), dalej jako rozporządzenie, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi, ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, wyeliminowania danych błędnych.

Jak wynika z powyższego, aktualizacja polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu. Oznacza to, że organ ewidencyjny powinien przede wszystkim ocenić dowody, w oparciu o które zmiany mają być dokonane (czy mogą być źródłem wnioskowanych zmian), jak też ustalić czego te zmiany dotyczą i jaki jest ich zakres. Z oczywistych względów obejmuje to również konieczność ustosunkowania się do stanu dotychczas ujawnionego i dokumentów, w oparciu o który został zaewidencjonowany, a to celem oceny, czy nie ma miejsca np. oczywista omyłka wymagająca dopuszczalnej korekty.

Posługiwanie się przez prawodawcę w przepisach wskazanego rozporządzenia pojęciem "aktualizacji" a nie "prostowania" nie oznacza bowiem, że w ogóle nie jest możliwe usuwanie błędów czy omyłek w ewidencji w ramach pojęcia "aktualizacja", ale powinno się to odbywać w sytuacji, gdy uzasadnia to aktualny stan prawny lub gdy błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter oczywistych – w świetle złożonych dokumentów - pomyłek. Ewidencja gruntów i budynków nie ma bowiem charakteru prawotwórczego, ma odzwierciedlać w sposób prawidłowy aktualny stan prawny, a nie go tworzyć (vide wyroki z dnia 13 października 2010 r., III SA/Kr 277/09, z dnia 27 lutego 2013 r., III SA/Kr 960/12, z dnia 15 maja 2012 r., III SA/Lu 86/12, z dnia 27 października 2010 r., III SA/Kr 203/09, z dnia 10 sierpnia 2010 r., II SA/Bk 272/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie niniejszej, prawidłowo przez organ ocenionego i zgromadzonego, aktualne zapisy ewidencyjne dotyczące dawnej działki nr [...] są skutkiem postanowienia Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie [...]. Do sprawy tej została sporządzona przez biegłego geodetę dokumentacja obrazująca podział działki nr [...]na działki nr [...] i nr [...], z których to powstałych nowych działek – posiadająca nr [...] została zasiedziana, według tegoż Sądu, przez małżonków S. z dniem 31 grudnia 1989 r. Obecna treść operatu została zatem ukształtowana w oparciu o prawomocne postanowienie sądu powszechnego wprowadzające zmiany w granicach prawa własności dotychczasowej działki nr [...] w sposób wskazany w tymże postanowieniu i stanowiącym jego integralną część podziałowym dokumencie geodezyjnym (vide wypisy z rejestru gruntów na k. 179 i 182 akt adm. pierwszej instancji). Jak postanowił prawodawca w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, prawomocne orzeczenie sądu jest podstawą do ujawnienia w ewidencji praw osób i jednostek organizacyjnych. Oznacza to, że podważenie danych w ten sposób ujawnionych, a tym samym ich aktualizacja jeśli nie odpowiadają rzeczywistości, wymagałyby przedstawienia dokumentów dowodzących tej niezgodności czyli np. wskazujących, że po zakończeniu postępowania w sprawie [...] doszło do wydania kolejnego orzeczenia lub prawomocnej decyzji administracyjnej dezaktualizującej dotychczasowe zapisy ewidencyjne i inaczej niż dotychczas ujawniono kształtujących prawo własności działki nr [...] (części dawnej działki nr [...]). Takich dokumentów Skarżące nie przedstawiły mimo wezwania ich do tego, jak też organy ewidencyjne nie stwierdziły, aby były w posiadaniu takich dokumentów, czy też innych, z których wynikałoby, że dotychczasowe zapisy są z oczywistych względów nieprawidłowe.

Niezasadne są przy tym zarzuty błędnego przeprowadzenia przez organy ewidencyjne postępowania wyjaśniającego, bowiem takowe przeprowadzono prawidłowo gromadząc dokumenty niezbędne do oceny zasadności dokonania aktualizacji. Postępowanie wyjaśniające służące aktualizacji danych ewidencyjnych nie wymaga dowodzenia czy ustalania wszystkich okoliczności dotyczących działek, których żądanie aktualizacji dotyczy, ale tylko takich, które służą rozstrzygnięciu, czy aktualizacja jest konieczna czy też nie. Stąd też prawidłowo organy skoncentrowały się wyłącznie na żądaniu od stron dokumentów dowodzących konieczności aktualizacji przy jednoczesnym ustaleniu, że we własnym zakresie organy takowych nie posiadają.

Nie dotyczyło też przedmiotu sprawy niniejszej postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w zakresie legalności obiektów budowlanych posadowionych na granicy (w granicy) działki nr [...], jak też postępowanie ze skargi na działanie geodety. Odnośnie tego ostatniego ustalono, że zakończyło się niestwierdzeniem nieprawidłowości (vide s. 5 uzasadnienia decyzji odwoławczej).

Sąd nie stwierdził również konieczności przeprowadzania dowodów zawnioskowanych w pismach pełnomocników Skarżących z dnia 6 i 10 maja 2016 r., bowiem nie wskazywały one na dokumenty powstałe po wydaniu postanowienia w sprawie [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., które podważałyby lub zmieniały zawarte w nim rozstrzygnięcie. Podkreślić też należy, że sąd administracyjny, ani tym bardziej organy administracji geodezyjno – kartograficznej nie są właściwe do podważenia czy powtórnej oceny materiału dowodowego, w oparciu o który orzekał sąd powszechny w sprawie [...].

Mając zaś na uwadze fakt dokonywania aktualizacji informacji ewidencyjnych na podstawie dokumentów wymienionych w art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy i nieprzedstawienia takich w sprawie niniejszej, oczywistą staje się konkluzja, iż dokumentacja geodezyjna poprzedzająca wydanie postanowienia w sprawie [...] nie mogła stanowić podstawy aktualizacji czy jej korekty, zwłaszcza że konieczność takiej korekty z niej nie wynika. Podobnie jak rozbieżność w księgach wieczystych nie stanowi wystarczającej podstawy do dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego (zauważyć należy, że organ zawiadomił właściwy sąd o wystąpieniu takiej rozbieżności).

Końcowo jeszcze raz podkreślić trzeba, że postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Zatem przez zmiany w ewidencji nie można doprowadzić do modyfikacji czy ustalenia stanu prawnego, ale kolejność powinna być odwrotna. Dopiero zmiana lub ustalenie stanu prawnego nieruchomości dokonana w innym trybie np. w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym lub na podstawie odpowiednich dokumentów (oświadczeń prawnych) cywilnych, których skutki zostaną ujawnione w księdze wieczystej (np. uchwała współwłaścicieli o połączeniu lokali) powinny znaleźć odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków (vide wyroki z dnia 14 maja 2013 r., III SA/Gd 732/12, z dnia 21 marca 2013 r., III SA/Kr 1048/12, z dnia 27 lutego 2013 r., IV SA/Po 1108/12, CBOSA).

Nie znajdując zatem podstaw do podzielenia zarzutów skargi oraz nie stwierdzając z urzędu uchybień prowadzących do uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie wskazanych podstaw odmowy dokonania aktualizacji ewidencji gruntów, skargę należało oddalić, o czym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).