Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1095/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły, Sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska - Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skarg Miasta [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. oddala skargę Miasta [...]; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...]w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2018 r. W. S.A. w W. (dalej jako Inwestor) wystąpił o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami oraz garażem podziemnym usytuowanego na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W..

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Prezydent [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. - dalej jako P.b.) nałożył na Inwestora szereg obowiązków dotyczących usunięcia nieprawidłowości i braków w złożonej dokumentacji projektowej, w tym m.in. doprowadzenie do zgodności projektu z zapisami planu miejscowego (jeżeli chodzi o dopuszczalną powierzchnię zabudowy mieszkaniowej i usługowej).

Następnie Prezydent [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę powołując się na treść art. 35 ust. 3 P.b.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że w punkcie 2 postanowienia brakowego zobowiązano Inwestora do: "Doprowadzenia dokumentacji projektowej do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...] - część I (...) w zakresie przeznaczenia. Zgodnie z zapisami § 21 ust. 1 pkt b planu przeznaczeniem dopuszczalnym w obszarze 10 AUC/MUW jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami nie określona dodatkowo jako śródmiejska. Plan, dla obszaru 10 AUC/MUW jako zabudowę śródmiejską wskazuje zabudowę usługową, administracyjną i handlową, która stanowi przeznaczenie podstawowe. (...)."

Zdaniem organu do wykładni planu miejscowego należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, co powoduje, że zapisy szczegółowe obowiązującego planu maja znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skoro więc w ustaleniach szczegółowych planu dla obszaru 10 AUC/MUW wpisano: "Przeznaczenie podstawowe: zabudowa śródmiejska usługowa, administracyjna, handlowa (...) Przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami" to w sposób jednoznaczny rozróżniono zabudowę śródmiejską (bez funkcji mieszkaniowej) od zabudowy mieszkaniowej (z usługami). Taki zapis nie daje żadnych podstaw do interpretacji rozszerzającej, prowadzącej do wniosku, że zabudowa śródmiejska może być rozumiana zgodnie z definicją ogólną zawartą w rozporządzeniu, ponieważ nie miałoby żadnego uzasadnienia wyszczególnianie w przeznaczeniu podstawowym funkcji usługowej, administracyjnej i handlowej - gdy są one objęte definicją zabudowy śródmiejskiej.

Ponadto, jeżeli podział na przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne miałby na celu jedynie wskazanie konieczności przewagi funkcji usługowej nad mieszkaniową, to byłoby powtórzone określenie "śródmiejska" przy zabudowie mieszkaniowej, za to niepotrzebne byłoby wpisanie "z usługami" - gdyż są już ujęte w przeważającej funkcji podstawowej.

Przyjęty w przedmiotowym planie symbol jednostki AUC/MUW również wskazuje na świadome rozgraniczenie zabudowy usługowej o charakterze śródmiejskim i mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, gdyż MUW jest stosowany w przypadkach zabudowy wielorodzinnej z usługami bez szczególnych cech, jakimi charakteryzuje się zabudowa śródmiejska.

Potwierdza to zdaniem organu również rysunek planu, gdyż symbol AUC/MUW opisano jako "tereny zabudowy śródmiejskiej (usługowej, administracyjnej i handlowej) oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami", co stanowi jednoznaczne potwierdzenie zamiaru realizacji przez władze miasta na terenie dotąd niezagospodarowanym śródmiejskiego Centrum dzielnicy w formie intensywnej zabudowy usługowo-administracyjno-handlowej bez wykluczania ewentualnej możliwości zabudowy mieszkaniowej na tym obszarze, ale jedynie jako uzupełniającej jego główną funkcję.

Zgodnie z analizą przeprowadzoną przez organ, powierzchnia obszaru 10 AUC/MUW wynosi 12.558 m2. Pod przeznaczenie dopuszczalne tj. zabudowę mieszkaniową z usługami można przeznaczyć nie więcej niż 50% tej powierzchni, czyli teren o powierzchni nie przekraczającej 6.279 m2. Biorąc pod uwagę że inwestycje: istniejąca przy ul. [...] oraz projektowana przy ul. [...] zajmują obszar 4.047 m2, na przeznaczenie dopuszczalne można by było przeznaczyć jeszcze tylko 2.231 m2. Wielkość powyższa stanowi 26,5% powierzchni nieruchomości do docelowego zagospodarowania (8.418 m2).

Właściciele (właściciel) tych gruntów może nie być zainteresowany przeznaczeniem ich wyłącznie pod zabudowę usługową. Dopuszczenie w ich granicach jedynie na 26,5% zabudowy mieszkaniowej, przy zapisach planu ograniczającego jej wielkość jedynie do mniej niż 50% może obniżyć wartość nieruchomości i uniemożliwi wykorzystanie potencjału wynikającego z ustaleń planu, który obowiązuje wobec wszystkich działek i ich właścicieli.

W związku z powyższym właścicielom nieruchomości w granicach obszaru oznaczonego w planie 10 AUC/MUW ograniczona zostanie możliwość wykorzystania zapisów planu miejscowego na niezagospodarowanych działkach. Jedynie rozliczanie proporcji pomiędzy przeznaczeniem podstawowym a dopuszczalnym w ramach każdej inwestycji daje możliwość równego traktowania wszystkich właścicieli i zapewnienie zagospodarowania zgodnego z planem dla całego obszaru.

Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3025/15 organ podkreślił, że w prawie budowlanym nie obowiązuje zasada kto pierwszy ten lepszy. Należy więc zapewnić możliwość wykorzystania inwestycji zgodnie z planem dla każdego podmiotu.

Tym samym planowana inwestycja ogranicza możliwość zabudowy nieruchomości sąsiednich, w tym nieruchomości Miasta [...], zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. To organ I instancji stoi na straży przepisów, gdzie wymagane jest zachowanie proporcji przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego w ramach każdej inwestycji, w tym sprawiedliwe korzystanie z zapisów planu - prawa miejscowego przez właścicieli wszystkich nieruchomości znajdujących się w granicach jego obowiązywania.

Zdaniem organy pozostał wymagania względem projektu zostały spełnione.

II.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Inwestora, decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z § 12 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...] - część I (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r. nr [...] poz. [...] - dalej jako plan) teren jest przeznaczony pod zabudowę śródmiejską, usługową, administracyjną i handlową oraz zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami.

Obowiązujące na tym obszarze ustalenia szczegółowe dla terenów oznaczonych jako "10 AUC/MUW" zostały spełnione przez planowaną inwestycję w następujący sposób: zachowane zostały wyznaczone na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy, zachowany został wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, wysokość zabudowy, miejsca parkingowe zostały zaprojektowane zgodnie ze wskaźnikiem wskazanym w § 44 ust. 5 pkt 2 planu.

Niewielka cześć terenu inwestycji - 16,6 m2, znajduje się na obszarze oznaczonym jako 11 MU, jednakże nie jest na niej realizowana zabudowa kubaturowa i powierzchnia biologicznie czynna na tym fragmencie wynosi 100%.

Projektowana inwestycja jest zdaniem Wojewody zgodna z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Elewacje posiadające otwory okienne i drzwiowe zostały zaprojektowane w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. W przypadku frontowej części budynku (od ul. [...]) została ona zaprojektowana zgodnie z § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia, czyli bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, przylegając do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce a jej wysokość jest zgodna z planem miejscowym.

Projektowana inwestycja nie narusza też § 271-273 rozporządzenia ws. warunków technicznych w stosunku do sąsiednich budynków. Między budynkami sąsiednimi, a projektowanym budynkiem odległość wynosi 8 m, a w przypadku zmniejszenia tej odległości zastosowano ściany oddzielenia przeciwpożarowego oraz mur, pełniący funkcje ściany oddzielenie przeciwpożarowego. Przedmiotowa inwestycja nie narusza również innych przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, co potwierdza dokładna analiza tego zagadnienia znajdująca się w projekcie budowlanym.

Inwestycja nie narusza § 18 i 19 (odległość miejsc postojowych od okien i granicy działki), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi), § 29 (nie dokonano zmiany spływu wód), § 40 (w projektowanym zespole budynków wielorodzinnych został, przewidziany plac zabaw), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7:00 -17:00) oraz § 13 (przesłanianie obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi). Potwierdzenie powyższych tez znajduje się w projekcie budowlanym (analizach zacienia, nasłonecznienia i przesłaniania zamieszczonych w projekcie budowlanym i oświadczeniach projektanta i sprawdzającego o wykonaniu projektu budowlanego w zgodności z przepisami prawa.

Inwestycja zostanie także zrealizowana poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych (§ 11 ust. 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych), a jej realizacja nie spowoduje ponadto uciążliwości.

Projekt budowlany jest kompletny, zawiera oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 P.b. oraz po uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym, aktualne w stosunku do projektu zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 P.b.

Projekt budowlany posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, w szczególności został zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, rzeczoznawcę do spraw sanitarnohigienicznych, a do wniosku o pozwolenie na budowę zostały dołączone oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Dokumentacja projektowa zawiera dokumentację badań podłoża gruntowego wraz z opinią geotechniczną (II kategorii geotechnicznej w warunkach prostych, zatem nie występowała konieczność przedłożenia zatwierdzonej dokumentacji geologiczno-inżynierskiej), ekspertyzę techniczną i projekt zabezpieczenia wykopu oraz projekt drogowy, informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, warunki przyłączenia do sieci gazowej, wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej, analizę wymagań akustycznych dla zewnętrznych przegród budowlanych w budynku, inwentaryzację zieleni.

Oceniając plan miejscowy Wojewoda wskazał, że w orzecznictwie akcentuje się zasadę pierwszeństwa wykładni językowej oraz subsydiarności wykładni systemowej, funkcjonalnej czy celowościowej. Innymi słowy przy interpretacji tekstu prawnego należy posługiwać przede wszystkim wykładnią językową, a dopiero w sytuacji gdy ta nie usuwa wątpliwości, wieloznaczności czy sprzeczności z innymi przepisami dopuszczalnym staje się zastosowanie w sposób zastępczy innego rodzaju wykładni (wyrok NSA z dnia 25 lutego 1993 r. sygn. akt SA/Po 2462/92).

Wyjaśniając w § 7 pkt 4 planu czym jest przeznaczenie podstawowe uchwałodawca posłużył się pojęciem "obszaru", który w myśl § 7 pkt 6 planu zdefiniowany został jako teren o określonym rodzaju przeznaczenia wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi. Wyraźne powiązanie przeznaczenia podstawowego z obszarem wraz z jednoczesnym zdefiniowaniem tego pojęcia sprawia, że punktem odniesienia przy ustalaniu bilansu przeznaczenia dopuszczalnego, o którym mowa w § 7 pkt 5 ww. planu, powinien być również obszar. Oba terminy wzajemnie się dopełniają, stąd też nie sposób uznać aby wyznacznik procentowy zawarty w § 7 pkt 4 planu mógłby dotyczyć różnych powierzchni, tj. innej dla przeznaczenia podstawowego oraz innej dla przeznaczenia dopuszczalnego.

Nie zmienia tej oceny § 12 planu (w istocie chodzi Wojewodzie o § 21), który będąc normą lex specialis nie modyfikuje w żaden sposób ogólnych ustaleń terminologicznych. Co więcej, analizując przepisy omawianego planu miejscowego trzeba w ocenie organu stwierdzić, że prawodawca miał świadomość różnicy terminologicznej pomiędzy obszarem a działką. Przykładowo w definicji "powierzchni biologicznie czynnej" posłużył się sformułowaniem "na działce budowlanej" (§ 7 pkt 7 planu), w definicji "nieprzekraczalnych linii zabudowy" użył zwrotu "na działce" (§ 7 pkt 11 planu). Rozróżnienie to jest zauważalne również na płaszczyźnie § 12 planu, który precyzuje warunki zabudowy na obszarze oznaczonym symbolem 10 AUC/MUW. Aspekty zabudowy dotyczące form parkowania czy usuwania śmieci wyraźnie powiązane zostały tam odpowiednio z działką inwestora oraz działką a nie obszarem. Taka redakcja przepisów ww. planu nie daje podstaw do wymiennego stosowania tychże pojęć albowiem byłby to przejaw niedopuszczalnej wykładni synonimicznej prowadzącej do nadawania różnym zwrotom tekstu prawnego tego samego znaczenia.

Jeśliby organ planistyczny chciał aby wyznacznik procentowy wskazany w § 7 pkt 4 planu dotyczył działki a nie obszaru wówczas taki zapis wprost by sformułował odwołując się do pojęcia "działki", "powierzchni zainwestowanej", itp. Wreszcie nie można tracić z poła widzenia, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wszelkie trudności interpretacyjne rozstrzyga się na korzyść inwestora. W tej mierze podnosi się, że zagwarantowana Konstytucją RP ochrona prawa własności nakazuje interpretować przepisy planu miejscowego w sposób zawężający, tj. ograniczając ingerencję organów administracji w sferę prawa własności. Zastosowanie tej zasady zapewnia stronie ochronę przed negatywnymi skutkami tworzenia niejasnych przepisów prawa i związanej z tym niepewności (por. uchwałę NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OPS 2/12).

Przyjęcie stanowiska, wedle którego bilans przeznaczenia dopuszczalnego należy odnosić do całego obszaru 10 AUC/MUW niewątpliwie faworyzuje inwestorów, którzy wcześniej podejmą się realizacji zamierzeń inwestycyjnych. Oczywistym jest, że to im będzie przysługiwać szerszy wachlarz możliwości inwestycyjnych. Okoliczność ta nie może być jednak wyznacznikiem interpretacyjnym dla organu administracji albowiem podmiotom pokrzywdzonym takim stanem rzeczy przysługują określone środki prawne. W rezultacie dopóki przepisy ww. planu obowiązują w przywołanym kształcie, dopóty organ administracji architektoniczno-budowlanej jest nimi bezwzględnie związany.

III.1

Skargę na powyższą decyzję Wojewody wywiodło Miasto [...], kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) poprzez zaniechanie kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy,

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 4 P.b. poprzez brak uwzględnienia faktu, że zaskarżona decyzja ograniczy Miastu prawo do realizacji zabudowy.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi szeroko przedstawiono kwestię przysługiwania Miastu interesu prawnego w zaskarżeniu wskazanej decyzji, wywodzonego przede wszystkim z prawa własności nieruchomości znajdujących się na obszarze planu, na którym realizowana jest sporna inwestycja.

Skarżące Miasto wskazało również, że w wyniku wydania decyzji Wojewody, który zatwierdził projekt który w prawie 100% zaprojektował zabudowę mieszkaniową, nieruchomości miejskie zgodnie z planem będą mogły zostać zabudowane funkcją mieszkaniową tylko w 26,5% a to narusza interes prawy Miasta.

Skarga Miasta [...] została w tutejszym Sądzie zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 1095/19.

III.2

Skargę na decyzję Wojewody [...] wywiodła również Wspólnota Mieszkaniowej [...]kwestionuje decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez jego niezastosowanie i wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji gdy Inwestor planuje przeprowadzenie prac geotechnicznych na działce Skarżącej (tj. ingerencji w grunt pod fundamentem istniejącego budynku [...] poprzez dokonanie iniekcji wzmacniającej grunt pod fundamenty istniejącego i planowanego budynku), a nie posiada on prawa do dysponowania nieruchomością Skarżącej na cele budowlane i tym samym naruszenie prawa własności Skarżącej,

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 P.b. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i jego zgodności z przepisami technicznymi i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji w której projekt budowlany nie zawiera opisu wykonania operacji podbicia fundamentów istniejącego budynku [...],

3. przepisów prawa procesowego, mające wpływ na treść decyzji, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i w związku z art. 11 k.p.a. oraz w związku z art. 15 k.p.a., poprzez nie sporządzenie uzasadnienia w zakresie uznania inwestycji objętej projektem budowlanym za zgodną z planem miejscowym i w konsekwencji brak wyjaśnienia na jakiej podstawie uznano, że zgłoszony do zatwierdzenia projekt budowlany jest zgodny z planem, na skutek czego - w rezultacie rażącej wadliwości uzasadnienia - zaskarżona decyzja wymyka się kontroli sądowoadministracyjnej,

4. przepisów prawa procesowego mające wpływ na treść decyzji, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. oraz w związku z art. 15 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do argumentów i zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odpowiedzi na odwołanie z dnia 29 października 2018 r. i w konsekwencji brak dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy w administracyjnym toku instancji,

5. przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w związku z § 7 pkt 5 planu miejscowego w związku z § 21 pkt 1a i 1b planu miejscowego, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie, a polegające na nieprawidłowym uznaniu, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo tego, że przewidziana tymże projektem budowlanym inwestycja ma realizować tylko i wyłącznie przeznaczenie dopuszczalne nieruchomości, które może mieć jedynie charakter uzupełniający infrastrukturę przestrzenną techniczną,

6. przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w związku z § 5 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego w związku z § 21 ust. 1 pkt 1a i 1b planu miejscowego, poprzez ich nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie, a polegające na nieprawidłowym uznaniu, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo tego, że realizuje on przeznaczenie dopuszczalne w formie zabudowy przewidzianej wyłącznie dla przeznaczenia podstawowego nieruchomości, poprzez zaprojektowanie budynku wielorodzinnego w zabudowie śródmiejskiej, podczas gdy plan miejscowy zezwala na realizację w formie zabudowy śródmiejskiej jedynie inwestycji o przeznaczeniu usługowym, handlowym i administracyjnym,

7. przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w związku z § 7 pkt 4 planu miejscowego, poprzez wydanie pozwolenia na budowę, pomimo tego, że sposób zabudowy nieruchomości przez Inwestora spowoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania działek przez innych właścicieli nieruchomości w obszarze 10 AUC/MUW.

Skarżąca Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

Skarga Wspólnoty została w tutejszym Sądzie zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 1096/19.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Własne stanowisko względem skargi Wspólnoty przedstawił także Inwestor, negując wszystkie zarzuty i podkreślając możliwość takiej wykładni przepisów planu miejscowego jak zaprezentowana przez Wojewodę. Zwrócił także uwagę, że z takiej wykładni prawa miejscowego skorzystała niewątpliwie Wspólnota Mieszkaniowa, w której istnieje wyraźna i niekwestionowana przewaga lokali mieszkalnych nad usługowymi.

Inwestor podkreślił również, że projekt budowlany w jego ocenie nie ingeruje w prawo własności Wspólnoty Mieszkaniowej [...] zaś wszystkie rozwiązania są zgodne z warunkami technicznymi.

V.

Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. Sąd połączył obie sprawy (VII SA/Wa 1095/19 i VII SA/Wa 1096/19) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W dalszym postępowaniu prawy prowadzone są pod sygnaturą VII SA/Wa 1095/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Skarga Wspólnoty Mieszkaniowej jest uzasadniona, choć nie w całości. Chybiona jest natomiast skarga Miasta [...].

Przystępując do merytorycznej oceny niniejszej sprawy należy w pierwszym rzędzie wskazać na istotę sporu w niej występującego. Kluczowe jest zatem udzielenie odpowiedzi na pytanie dotyczące zgodności inwestycji z planem miejscowym, w szczególności co do dopuszczalnej powierzchni przewidzianej w projekcie budowlanym jako zabudowa mieszkaniowa, która przekracza 50% powierzchni całej inwestycji. Istotne jest także ustalenie prawidłowości przyjęcia przez Inwestora i Wojewodę, że sam teren inwestycji jest objęty możliwością zabudowy śródmiejskiej, co z kolei przekłada się na prawidłowość analizy nasłonecznienia lokali mieszkalnych przewidzianych w tej inwestycji.

Drugim istotnym dla rozstrzygnięcia elementem sprawy jest ocena prawidłowości analizy samego projektu budowlanego, w szczególności terenu na jakim inwestycja jest realizowana, a zwłaszcza czy planowana zabudowa i roboty budowlane nie ingerują w prawo własności Wspólnoty Mieszkaniowej [...].

VII.

Obowiązki organu architektoniczno-budowlanego w ramach prowadzonego postępowania określa m.in. art. 35 ust. 1 P.b. Zgodnie z jego brzmieniem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu- lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Sprawdzenie przez organ zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym obejmuje kontrolę zarówno projektu zagospodarowania terenu jak i projektu architektoniczno-budowlanego, to one bowiem składają się na projekt budowlany. Owo sprawdzenie polega przy tym na analizie zapisów obowiązującego na danym obszarze planu, w szczególności jego szczegółowych ustaleń dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobów zabudowy.

Sąd zwraca uwagę, że w ramach wskazanej kontroli organ nie jest uprawniony do modyfikowania postanowień planu miejscowego, jak też do poprawiania lub uzupełniania jego zapisów. Proces wykładni planu, wbrew stanowisku jakie prezentuje Wojewoda, nie jest jednak ograniczony wyłącznie do analizy ściśle literalnego brzmienia postanowień planistycznych. Wykładnia zapisów planu, zwłaszcza w sytuacji gdy nie są one do końca precyzyjne albo sformułowane nader ogólnie, nie może prowadzić do zawężania możliwości zabudowy nieruchomości znajdującej się na jego terenie. W interpretacji postanowień planu nie znajduje bowiem zastosowania reguła, że wyłącznie to co prawo wyraźnie przewiduje jest dozwolone. Organ winien więc przy wykładni planu uwzględniać oprócz językowych również argumenty celowościowe i systemowe obowiązujących przepisów.

Pomimo powyższego podkreślić trzeba, że jedyną perspektywą wykładni planu miejscowego w postępowaniu budowlanym nie może być tylko i wyłącznie interes inwestora z jednoczesnym pominięciem interesu podmiotów pozostających w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji oraz przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących wzajemne stosunki pomiędzy tymi podmiotami.

Mając to na względzie Sąd wskazuje, że zgodnie z § 21 ust. 1 planu miejscowego na obszarze oznaczonym na jego rysunku symbolem 10 AUC/MUW ustala się dwojakie przeznaczenie: jako teren zabudowy śródmiejskiej, usługowej, administracyjnej i handlowej oraz jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ekstensywnej z usługami przy czym:

a) przeznaczenie podstawowe obejmuje:

- zabudowę śródmiejską usługową, administracyjną, handlową o powierzchni sprzedaży poniżej 2.000 m2,

b) przeznaczenie dopuszczalne obejmuje:

- zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami.

Powyższe zapisy należy w niezbędnym zakresie uzupełnić o postanowienia ogólne planu tj. § 7 pkt 4 wskazujący, że ilekroć w przepisach niniejszej uchwały jest mowa o przeznaczeniu podstawowym należy przez to rozumieć takie przeznaczenie, które powinno przeważać na danym obszarze, wyznaczonym liniami rozgraniczającymi tzn. zajmować więcej niż 50% obszaru.

Definicję obszaru zawiera natomiast § 7 pkt 6 planu wskazujący, że należy przez to rozumieć teren o określonym rodzaju przeznaczenia wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi.

Uwzględniając powyższe Sąd nie widzi podstaw by w świetle zasad wykładni planu miejscowego w postępowaniu budowlanym (nakierowanych przede wszystkim na dopuszczenie zabudowy a nie jej wykluczenie) można było podważyć stanowisko Wojewody, który odnosi minimalne limity przeznaczenia podstawowego (co najmniej 50% powierzchni) do obszaru planu (tu 10 AUC/MUW) a nie terenu inwestycji. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami tak organu I instancji, Skarżącego Miasta [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej, że z przepisu tego wynika - i to w sposób oczywisty - że stosunek zabudowy podstawowej, którą jest śródmiejska zabudowa usługowa, administracyjna czy też handlowa o powierzchni sprzedaży poniżej 2.000 m2, dotyczy wyłącznie terenu inwestycji (działek inwestycyjnych) a nie obszaru planu jak przyjmuje to Wojewoda. W kontekście wyjaśnień organu odwoławczego, w szczególności zaś wyraźnego wskazania w § 21 ust. 1 lit. a) w zw. z § 7 pkt 4 i 6 planu, odniesienie przeznaczenia podstawowego dotyczy właśnie obszaru planu a nie terenu na który ma być realizowana konkretna inwestycja.

Wszelkie twierdzenia przeciwne, zwłaszcza te podnoszone przez Wspólnotę Mieszkaniową [...], która - czemu sama nie przeczy - jest beneficjentem takiej właśnie wykładni prawa (w jej budynku znakomita większość lokali to właśnie lokale mieszkalne), sprzeciwia się przyjętemu przez uchwałodawcę miejscowego prawu, wskazującemu wprost na obszar jako odnośnik do ustalania udziału zabudowy podstawowej. O ile więc Sąd dostrzega motywy, którymi kieruje się Miasto [...] wskazując w skardze na co najmniej potencjalne ograniczenie w przyszłości swobody inwestowania pozostałych właścicieli niezabudowanych jeszcze nieruchomości znajdujących się na obszarze 10 AUC/MUW (w zakresie funkcji mieszkaniowej), to jednak nie jest rzeczą ani Sądu ani tym bardziej organu architektoniczno-budowlanego poprawianie prawodawcy lokalnego, który wyraźnie wskazuje na obszar a nie teren inwestycji przy przeznaczeniu podstawowym. Nie zmienia tego stanowiska powoływanie się przez Skarżących na definicję przeznaczenia dopuszczalnego i użyty tam zwrot "terenu", co miałoby w ich ocenie sugerować teren nieruchomości inwestycyjnej a nie obszar. Kluczowe dla rozstrzygnięcia jest bowiem określone zdefiniowanie w planie przeznaczenia podstawowego.

Z tego względu skarga Miasta [...] jest niezasadna, podobnie jak zarzuty nr 5 i 7 skargi Wspólnoty Mieszkaniowej. W kontekście przedstawionej wykładni prawa organ wojewódzki nie naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 21 ust. 1 lit. a) i § 7 pkt 4 i 6 planu. Miasto nie wykazało przy tym jaka jego nieruchomość zostaje, w inny niż wskazywany w skardze sposób, ograniczona przez planowaną inwestycję. Nie jest takim ograniczeniem okoliczność, że Skarżąca posiada jeszcze niezabudowane nieruchomości na obszarze 10 AUC/MUW. Sąd zwraca uwagę, że przyjęcie stanowiska obojga Skarżących, wbrew jasnemu rozumieniu przyjętego przez plan miejscowy określenia przeznaczenia podstawowego, prowadziłoby do konieczności uznawania w każdym postępowaniu budowlanym za jego stronę wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na obszarze planistycznym 10 AUC/MUW, bowiem realizacja każdej kolejnej inwestycji mogłaby - w rozumieniu prezentowanym przez Skarżących - oddziaływać na pozostałe nieruchomości. Dotyczyłoby to przy tym nie tylko działek jeszcze niezabudowanych ale także tych na których wzniesiono już zabudowę, bowiem ich właściciele byliby potencjalnie ograniczani w prawie dalszej rozbudowy nieruchomości lub w możliwości zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania, które muszą pozostawać w zgodzie z planem miejscowym.

Tym samym ochrona innych właścicieli nieruchomości ze spornego obszaru planu winna być realizowana na gruncie kwestionowania ograniczających ich prawa zapisów planu, a nie w postępowaniu, w którym inny inwestor ubiega się o pozwolenie na budowę.

VIII.

Sąd nie podziela natomiast przyjętego przez Wojewodę i wspieranego przez Inwestora stanowiska, że w odniesieniu do obszaru 10 AUC/MUW można mówić o zabudowie śródmiejskiej w stosunku do całego terenu inwestycji i jego przeznaczenia mieszkalnego.

Zgodnie z definicją zawartą w § 7 pkt 18 planu przez zabudowę śródmiejską należy rozumieć zabudowę kształtującą formy krajobrazu miejskiego właściwe dla centralnych terenów dużych miast, to jest budynki o skoncentrowanych mieszanych funkcjach administracyjno-usługowo-mieszkalnych, tworzące pierzeje uliczne, ściany placów, zespoły usługowe obsługujące mieszkańców i osoby przybywające, oraz towarzyszące budynkom place, skwery i elementy infrastruktury technicznej, o znacznym stopniu intensywności zabudowy. Jest to przy tym definicja wzorowana na obowiązującym do dnia 31 grudnia 2017 r. brzmieniu § 3 ust. 1 warunków technicznych.

Doprecyzowaniem tego pojęcia jest z kolei § 5 ust. 1 pkt 1 planu wyraźnie wskazujący, że jego przedmiotem (planu) są tereny zabudowy śródmiejskiej: usługowej, administracyjnej i handlowej oraz tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami oznaczone na rysunku planu symbolem AUC/MUW. Szczegółowa regulacja dotycząca omawianego obszaru (§ 21 ust. 1) powtarza to dychotomiczne wyliczenie, przy czym jednoznacznie, w formie tabelarycznej doprecyzowuje, że w ramach przeznaczenia podstawowego możliwa jest realizacja właśnie zabudowy śródmiejskiej o cechach zabudowy usługowej, administracyjnej, handlowej o powierzchni sprzedaży poniżej 2.000 m2, zaś przeznaczenie dopuszczalne obejmuje tylko zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami, bez jednoczesnego doprecyzowania, że może się to odbywać w warunkach właściwych zabudowie śródmiejskiej.

Plan miejscowy jednoznacznie rozróżnia więc zabudowę śródmiejską łącząc ją z zabudową usługową, administracyjną i handlową, zaś nie łączy jej z zabudową mieszkaniową, co jest istotnym czynnikiem przy ocenie danej inwestycji i wymagań technicznych jakie winna spełniać.

Dopuszczenie możliwości zabudowy określonego rodzaju w warunkach zabudowy śródmiejskiej nie jest tylko i wyłącznie uregulowaniem odnoszącym się do charakteru planowanej zabudowy. Z powyższym wiążą się określone konsekwencje prawne wynikające z rozporządzenia ws. warunków technicznych w zakresie kluczowego dla każdej inwestycji wymogu odpowiedniego nasłonecznienia lokali mieszkalnych. Zgodnie bowiem z § 60 ust. 3 rozporządzenia w przypadku budynków zlokalizowanych w zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia, określonego w ust. 1, do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia. Pomijając okoliczność, że Inwestor realizuje dość duże powierzchniowo (ok. 50 m2) lokale jednopokojowe tzw. kawalerki (vide projekt i analiza nasłonecznienia), co samo przez się wskazuje na próbę obejścia w ten sposób restrykcji wynikających ze wskazanego rozporządzenia (dodatkowo przedstawiając możliwą aranżację na mieszkania wielopokojowe - patrz rys. nr 3 kondygnacja +1, Projekt budowlany, Tom 1), to czyni to z jednoczesnym naruszeniem planu miejscowego, który dla zabudowy mieszkaniowej nie przewiduje charakteru śródmiejskiego.

W efekcie powyższego Wojewoda Mazowiecki, naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 1 i § 21 ust. 1 lit. a) i b) planu bowiem niezasadnie przyjął, że cała inwestycja korzysta z możliwości jakie daje przypisanie jej charakteru zabudowy śródmiejskiej. Tymczasem zdaniem Sądu w odniesieniu do zabudowy o funkcji mieszkaniowej (a taki niewątpliwie charakter przeważa w przypadku spornej inwestycji) nie można było przyjąć cechy zabudowy śródmiejskiej, a w związku z tym zastosować mniej surowych wymagań w zakresie nasłonecznienia lokali. Naruszenie to stanowi jedną z dwóch podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w związku ze wskazanymi wyżej przepisami.

Zasadne są w związku z tym zarzut nr 6 skargi Wspólnoty.

IX.

Sąd zauważa także, że Wojewoda zatwierdził projekt budowlany, który zezwala na ingerencję w prawo własności Wspólnoty Mieszkaniowej [...].

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei w art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b. ustawodawca wskazał, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest przy tym oczywiste, że brak we wskazanym zakresie może być kwalifikowany jako istotne naruszenie prawa nawet o charakterze rażącym.

Niewątpliwie oświadczenie takie (k. 34-35), obejmujące działki ewidencyjne na których ma stanąć projektowany budynek, zostało przez Inwestora złożone. To czego nie dostrzega jednak ani organ I instancji ani też Wojewoda, a na co słusznie zwraca uwagę Wspólnota Mieszkaniowa to okoliczność, że projekt budowlany przewiduje ingerencję w grunt Wspólnoty poprzez iniekcje cementowe lub polimerowe pod fundament jej budynku, mające go wzmocnić .

Z rysunku nr 0101 (k. 96, Projekt budowlany. Dokumenty formalnoprawne, Tom 1A) a także z projektu budowlanego zabezpieczenia wykopu wynika, że po pierwsze fundamenty inwestycji realizowane mają być 10 cm poniżej poziomu fundamentów budynku Wspólnoty Mieszkaniowej (por. rzędne posadowienia budynku projektowanego i budynku wspólnoty od poziomu zero, tj. odpowiednio

-4,20 oraz -4,10). Z tego też powodu, w celu zabezpieczenia inwestycji przewidziano przywołane wyżej iniekcje wzmacniające pod fundamentem Wspólnoty na szerokości 1 m od granicy działki i głębokości ok. 1,5 m (vide przywołany rysunek). Projekt budowlany przewiduje zatem ingerencję w cudzą własność, a co najmniej jest w tym względzie niejednoznaczny (zob. przekroje budynku i wskazany w nich poziom posadowienia -4,10 czy też projekt geotechniczny k. 441 Tom 1A ). Ingerencja ta następuje przy tym bez przedłożenia stosownego oświadczenia o posiadaniu takiego prawa. Wynika to z zatwierdzonych rysunków fundamentowania, prac ziemnych, jak i projektu zabezpieczenia wykopu.

Nie budzi wątpliwości Sądu to, że zakresem oświadczenia z art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b. i zakazu wydania pozwolenia w razie nie spełnienia wymagania o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. objęta jest nie tylko nieruchomość, na której wprost realizowana jest inwestycja (ściślej na której powstaje budynek), ale także nieruchomość wykorzystywana na ten cel pośrednio, bądź na której wykonane zostaną jedynie pewne roboty budowlane, nawet wtedy gdy nie będą one dalej składową powstającej zabudowy (tj. nie będą finalnie jej częścią). Tak więc jak w sprawie niniejszej, jeżeli projekt przewiduje iniekcje wzmacniające pod fundament Skarżącej Wspólnoty, to Inwestor zobowiązany jest złożyć pod rygorem odpowiedzialności karnej stosowne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania tą nieruchomością, a organ zobowiązany jest to sprawdzić.

Nie ma przy tym znaczenia okoliczność wskazywana przez Inwestora, że żadnych tego rodzaju prac (iniekcji) realizując inwestycję nie wykonano. W niniejszej sprawie analizowany jest bowiem stan prawny planowanej inwestycji a nie jej rzeczywisty przebieg. Zatwierdzona dokumentacja przewiduje natomiast w pewnych jej miejscach możliwość ingerencji we własność Wspólnoty, co nie zostało usankcjonowane stosownym oświadczeniem i zgodą Wspólnoty.

Niedostrzeżenie tego uchybienia przez Wojewodę powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji o czym orzeczono na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.

Zasadne tym samym okazały się zarzuty nr 1 i 2 skargi Wspólnoty.

Sąd wskazuje jednocześnie, iż co prawda zasadne jednakże bez wpływu na wynik niniejszej sprawy są zarzuty procesowe nr 3 i 4 skargi Wspólnoty w zakresie, w jakim podnoszą lakoniczność uzasadnienia decyzji Wojewody w kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawach, czy też brak wystarczającego rozważenia okoliczności sprawy. Ze względu na uwzględnienie skargi z uwagi na dalej idące zarzuty, zasadność uchybień procesowych pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Kończąc Sąd zauważa, udzielając tym samym wiążących wytycznych, że niniejsze rozstrzygnięcie oznacza, że sprawa wraca na etap postępowania odwoławczego przed Wojewodą. Nie oznacza ono odmowy wydania Inwestorowi pozwolenia na budowę, czego zdaje się oczekiwać Wspólnota Mieszkaniowa. W ponownym postępowaniu organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi i wezwać Inwestora do odpowiedniego zmodyfikowania projektu i/lub przedłożenia stosownych oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością lub wyjaśnienia wątpliwości, jakie na tym tle mogą się rysować (co innego wskazują przekroje poprzeczne, co innego np. projekt zabezpieczenia wykopu).

O kosztach postępowania na które składa się uiszczony wpis od skargi Wspólnoty Mieszkaniowej w kwocie 500 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Skargę Miasta [...] oddalono z uwagi na jej bezzasadność na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Gierak-Podsiadły