Postanowienie WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 496/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Odpady
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Zasądzono zwrot wpisu sądowego
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 486
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz- spr. Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 28 marca 2017 r. Nr XXVII/306/2017 w przedmiocie przyjęcia wojewódzkiego planu gospodarowania odpadami postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącej A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Sejmiku Województwa Opolskiego Nr XXVII/306/2017 z dnia 28 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia "Planu gospodarki odpadami dla województwa opolskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028", domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części, względnie stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Jako podstawę wniesienia skargi skarżąca Spółka wskazała przepisy art. 3 ust. 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 53 § 2a, art. 54 oraz art. 57 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486, z późn. zm.).

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Opolskiego wniósł o odrzucenie skargi ze względu na brak naruszenia interesu prawnego skarżącego. Alternatywnie Sejmik wniósł o oddalenie skargi w całości z uwagi na brak zasadności jej zarzutów, co szeroko uzasadnił w odpowiedzi.

W piśmie z dnia 30 października 2017 r. skarżąca Spółka - wezwana przez Sąd do wykazania, że przed wniesieniem skargi wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą - wyjaśniła, że pełnomocnik Spółki skierował do Wojewody Opolskiego wniosek, zawarty w piśmie z dnia 10 kwietnia 2017 r., o podjęcie czynności nadzorczych w zakresie zaskarżonej uchwały z dnia 28 marca 2017 r. i do powyższego Wojewoda Opolski ustosunkował się pismem z dnia 7 sierpnia 2017 r.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 12 grudnia 2017 r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niewezwanie przez skarżącą Spółkę, przed wniesieniem skargi, organu do usunięcia naruszenia prawa

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd bada przede wszystkim jej dopuszczalność, oceniając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek obligujących do odrzucenia skargi, wskazanych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

Zgodnie z art. 58 § 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę:

1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego;

2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia;

3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi;

4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona;

5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie;

5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego;

6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

Ustalając, czy ze względu na przedmiot zaskarżenia sprawa poddana kontroli sądu polega rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, uwzględnić należy art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej poprzez orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). W świetle tej regulacji prawnej stwierdzić należy, że nie każdy akt organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków oraz terenowych organów administracji rządowej może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Skarga przysługuje bowiem tylko na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ponadto, na zasadzie art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddana została uchwała Sejmiku Województwa Opolskiego Nr XXVII/306/2017 z dnia 28 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia "planu gospodarki odpadami dla województwa opolskiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028". Zgodnie ze wskazanym przez skarżącą Spółkę przepisem art. 90 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Natomiast według art. 91 ust. 1 tej ustawy, przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Z uwagi na takie rozróżnienie można przyjąć, że skarga w trybie art. 91 ustawy o samorządzie województwa, będącym przepisem szczególnym, o jakim mowa w art. 3 § 3 P.p.s.a, może być wnoszona w sytuacjach podejmowania przez organy samorządowe czynności prawnych innych niż stanowienie prawa miejscowego, przy odpowiednim zastosowaniu art. 90 ust. 1 tej ustawy.

Oceniając w pierwszej kolejności charakter prawny uchwały w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, należy wskazać na słuszny pogląd, ugruntowany w orzecznictwie na tle przepisów art. 34 i nast. ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987, z późn. zm.), że wojewódzki plan gospodarki odpadami, będący planistycznym instrumentem służącym osiągnięciu celów założonych w polityce ekologicznej państwa, służący wdrażaniu hierarchii postępowania z odpadami, określający ogólne cele i kierunki działań właściwych organów w zakresie gospodarki odpadami, stanowi swoiste źródło prawa administracyjnego określające zamierzenia administracji publicznej i stanowi jedną z materialnych przesłanek aktów wydawanych przez organy administracji publicznej. Plan gospodarki odpadami nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego. Nie zawiera norm powszechnie obowiązujących. Jest uchwałą nienormatywną podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 13 marca 2012 r., II OSK 2695/11 oraz z 14 kwietnia 2015 r., II OSK 2154/13). Aktem prawa miejscowego jest natomiast uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, podejmowana przez sejmik województwa wraz z uchwaleniem tegoż planu, co jednoznacznie wynika z art. 38 ust. 1 i ust. 4 ustawy o odpadach.

W świetle powyższego, na uchwałę w sprawie przyjęcia planu gospodarki odpadami przysługuje skarga w oparciu o zarówno przepis art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a., jak i w oparciu o przepis art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (a nie jak wskazano w petitum skargi - na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. oraz art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, które to przepisy dotyczą uchwał posiadających walor aktu prawa miejscowego).

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego, natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 tej ustawy przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich.

Zważyć jednak trzeba, że przepis art. 90 ust. 1 w przytoczonym wyżej brzmieniu obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r., w wyniku nowelizacji dokonanej na mocy art. 6 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), zwanej dalej ustawa nowelizującą. Niemniej jednak, zgodnie z treścią art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a., w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepis art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy. Na zasadzie art. 18 ustawy nowelizującej, ustawa ta wchodzi w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Oznacza to zatem, że w przypadku uchwał podjętych przed dniem 1 czerwca 2017 r. zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym, w świetle powołanych przepisów intertemporalnych, nie ma znaczenia data wniesienia skargi do sądu, ale data podjęcia zaskarżonej uchwały przez organ stanowiący województwa, gdyż to właśnie od daty wydania określonego aktu ustawodawca uzależnił zastosowanie nowych regulacji prawnych we wskazanym powyżej zakresie.

Wobec powyższego stwierdzić przyjdzie, że skoro zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa Opolskiego została podjęta w dniu 28 marca 2017 r., to w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w brzmieniu sprzed nowelizacji, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie przepis art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, stosowany poprzez art. 91 ust. 1 tej ustawy, wymaga, aby zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały wydanej przez organ samorządu województwa było poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa skierowanym do organu, który podjął zaskarżoną uchwałę, to uznać należało, że skarga wniesiona przez skarżącą Spółkę nie została poprzedzona prawidłowym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nie doszło do wezwania organu, który wydał zaskarżony akt, tj. Sejmiku Województwa Opolskiego, do usunięcia naruszenia prawa wywołanego skarżoną uchwałą. Za tego rodzaju wezwanie nie może zostać uznany wskazywany przez Spółkę wniosek z dnia 10 kwietnia 2017 r., skierowany przez skarżącą, reprezentowaną przez fachowego pełnomocnika, do Wojewody Opolskiego. Z treści tegoż wniosku jednoznacznie wynika żądanie podjęcia przez Wojewodę - sprawującego z mocy art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nadzór nad działalnością samorządu województwa - czynności nadzorczych, a zatem o wszczęcie postępowania nadzorczego w trybie art. 82 tej ustawy. Tego rodzaju działanie nie wyczerpuje dyspozycji z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Powyższe oznacza, że skargę wniesiono z naruszeniem art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, co stanowi o niedopuszczalności skargi.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., w punkcie 1 sentencji postanowienia orzekł o odrzuceniu skargi.

Stosownie natomiast do art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., stronie skarżącej należało zwrócić kwotę 300 zł, poniesioną z tytułu uiszczonego wpisu sądowego od skargi, o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji postanowienia.