Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 84/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 104
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 79 par. 1-2, art. 10 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Referent Alicja Landowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 1 lipca 2008 r. nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego G. L. o kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 1 lipca 2008 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego nakazał G. L. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej oraz obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu (w.c), wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] położonej w K. B. gmina K..

Ustalono, według treści oświadczenia poprzedniego właściciela wskazanej powyżej działki Z. L. z dnia 22 stycznia 2001 r., że wybudował on bez wymaganego pozwolenia na budowę w 1994 r. na działce nr [...] w K. B. gmina K. obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej nietrwale związany z gruntem wraz z tarasem, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej oraz obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej nietrwale związany z gruntem wraz z tarasem pełniący funkcję sanitariatu (w.c). W trakcie postępowania administracyjnego zmienił się właściciel przedmiotowej nieruchomości, nowym właścicielem działki został G. L. - syn Z. L.. Organ wskazał, że w przypadku zbycia prawa własności zachodzi tzw. następstwo prawne oznaczające, że prawnymi skutkami aktu samowoli budowlanej zostaje objęty aktualny właściciel obiektów. Odnosząc się do pisma Z. L., pełnomocnika G. L., z dnia 27 czerwca 2008 r. wnoszącego o przesłuchanie świadków na okoliczność wcześniejszego powstania przedmiotowych obiektów budowlanych, organ uznał, że nie jest zasadny, z uwagi na to, iż w aktach sprawy znajduje się oświadczenie podpisane przez Z. L., w którym podaje on rok 1994 jako datę budowy spornych obiektów. Organ wskazał, że w przypadku złożenia fałszywego oświadczenia mają zastosowanie odpowiednie przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.). Ponadto w ocenie organu takie działanie strony świadczy o dążeniu do przewlekania toczącego się postępowania. Organ podkreślił, iż samowola budowlana jest naruszeniem przez inwestora konkretnych przepisów Prawa budowlanego i jako taka winna być sankcjonowana w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem w imię praworządności i w interesie społecznym. W związku z tym, że przedmiotowe obiekty zostały wybudowane przed 1 stycznia 1995 r., do prawidłowego rozpatrzenia sprawy ma zastosowanie ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Na podstawie ustawy z 1974 r. Prawo budowlane obiekty budowlane mogą być wznoszone wyłącznie na terenach na ten cel przeznaczonych, zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym (art. 3). Budowę obiektów budowlanych można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 § 1. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Ustalił również organ I instancji, że w okresie budowy przedmiotowych obiektów budowlanych obowiązywał pian ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy K. dla obrębu geodezyjnego K. B., zatwierdzony uchwałą nr 162/XXXVII/93 Rady Gminy w K. z dnia 30 lipca 1993 r. i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Gdańskiego Nr 16, poz. 90 z dnia 16 sierpnia 1993 r. Teren, na którym położona jest działka nr [...] wchodził w skład terenu upraw rolnych i łąk oznaczonych symbolami RZ i RP, bez prawa zabudowy. Obecnie dla obrębu K. B. II brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu zachodzą okoliczności uzasadniające rozbiórkę na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przedmiotowa działka wchodzi w skład obszaru przewidzianego na uprawy rolne i łąki, na którym obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przywołane powyżej. Zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717, z póżn. zm.) obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy (w dniu 11 lipca 2004 r.) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Wskazany wyżej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K. utracił moc, jednakże brak planu zagospodarowania przestrzennego w dacie orzekania nie oznacza, że teren jest przeznaczony pod zabudowę. Organ powołał się ma wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 czerwca 1985 r. sygn. akt III ARN 11/85 (OSNC, 1986/3/40) w którym wyrażony został pogląd, iż terenem, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, jest nie tylko teren przeznaczony w istniejącym planie ogólnym lub szczegółowym na inne cele lub innego rodzaju zabudową, ale także teren nie przeznaczony pod zabudowę ze względu na brak takich planów. Przeciwne stanowisko oznaczałoby w istocie uprzywilejowanie osób dopuszczających się samowoli budowlanej i sprzyjałoby nielegalnemu budownictwu, również letniskowemu (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 879/04).

Od opisanej wyżej decyzji G. L. wniósł odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, domagając się jej uchylenia. Podał, iż na terenie spornej działki była prowadzona do 1994 r. działalność rolnicza. W chwili, gdy nabył, w drodze darowizny, przedmiotową działkę, była ona już zabudowana spornymi obiektami. Podał, iż na terenie powyższej działki jest prowadzona sezonowa hodowla zwierząt. Zarzucił nadto organowi I instancji zignorowanie wniosku dowodowego z przesłuchania świadków.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 grudnia 2008 r. Nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia 13 lutego 2009 r.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał historyczny stan sprawy podając, że decyzją nr [...] z dnia 28 grudnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w na podstawie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nakazał Z. L. rozbiórkę opisanych wyżej obiektów budowlanych wzniesionych samowolnie na działce nr [...] w K. B. Gmina K.. Po rozpatrzeniu odwołania strony, z uwagi na niespójność ustaleń dotyczących daty pobudowania obiektów, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 17 maja 2007 r. uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zaskarżoną odwołaniem decyzją nr [...] z dnia 1 lipca 2008 r. nakazał G. L. rozbiórkę przedmiotowych obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Rozpatrując ponownie sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji ustalił, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie Z. L. z 22 stycznia 2001 r., z którego wynika, iż właścicielem działki nr [...] w K. B. został w 1994 r. i w tym samym roku ukończył prace przy budowie drewnianych altan. Z. L. wybudował bez wymaganego pozwolenia na budowę dwa obiekty budowlane nietrwale związane z gruntem: obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, oraz drugi obiekt pełniący funkcję sanitariatu. W trakcie postępowania administracyjnego zmienił się właściciel działki, obecnie jest nim G. L., który jako następca prawny w myśl art. 548 kodeksu cywilnego przejmuje prawa i obowiązki związane z przedmiotową działką. Fakt budowy w rozumieniu ustawy powyższych obiektów bez wymaganego pozwolenia na budowę narusza przepisy art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przepisów art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem jej wejścia w życie lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne - do spraw takich stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc zawarte w art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Stosownie do przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy obiekty budowlane lub ich części, wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy właściwy organ stwierdzi, że znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Organ odwoławczy wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych, według którego warunkiem zastosowania instytucji rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane z 1974 r. jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek: rozpoczęcie budowy lub wybudowanie obiektu bez wymaganego zezwolenia oraz naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego w czasie budowy (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego sygn. OSK 522/05 Lex nr 194370, wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r. sygn. akt IV OSK 196/96 Lex nr 47287, wyrok NSA z 1 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 278/06 niepublikowany, wyrok NSA sygn. akt II OSK 1094/06 z dnia 26 lipca 2007r.). Skoro przedmiotowe obiekty powstały w 1994 r., to ich budowa zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podzielił również ustalenia organu I instancji odnoszące się do kwestii zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym i uznał, że powyższa zabudowa narusza ustalenia obowiązującego w okresie budowy planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zatwierdzonego uchwałą nr 162/XXXVIJ/93 Rady Gminy w K. z dnia 30 lipca 1993 r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego nr 16 poz. 90 z dnia 16 sierpnia 1993 r.). Zgodnie z treścią tego planu, teren obejmujący działkę nr [...] przeznaczony był na uprawy polowe łąk oznaczonych symbolami RZ i RP. Obecnie na przedmiotowym terenie nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego uznał organ odwoławczy, że samowolna budowa przedmiotowych obiektów na terenach nieprzeznaczonych na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wypełnia dyspozycję przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, iż pozostają one bez związku dla oceny prawidłowości skarżonej decyzji. Argument, że na terenie powyższej działki jest prowadzona hodowla zwierząt nie znalazł potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zdaniem organu, w zakresie przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. sprawa została wyjaśniona w dostatecznym stopniu. W decyzji I instancji jednoznacznie ustalono, że obiekty wybudowano z naruszeniem przepisów tj. bez pozwolenia na budowę i na terenie nieprzewidzianym pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast argument, że w najbliższym czasie mają zostać przekwalifikowane działki na działki budowlane według organu nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

G. L. na powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jej uchylenia. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające na uniemożliwieniu mu brania czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, a także art. 21 Konstytucji RP. Wskazał, iż organ wyznaczył termin przeprowadzenia dowodu oględzin działki w czasie, gdy skarżący przebywał poza granicami kraju, o czym organ został wcześniej powiadomiony. Skarżący powtórzył ponadto argumentację zawartą w odwołaniu dotyczącą faktu, iż na terenie spornej działki była prowadzona do 1994 r. działalność rolnicza. Podniósł, iż w chwili gdy nabył działkę w drodze darowizny była ona już zabudowana spornymi obiektami. Podał też, iż na terenie powyższej działki jest prowadzona okresowa hodowla zwierząt. Zarzucił organowi zignorowanie wniosku dowodowego z przesłuchania świadków. Wskazał dodatkowo na nieścisłości znajdujące się w protokole, który sporządzono z przeprowadzonego dowodu oględzin przedmiotowej działki - w trakcie oględzin były sporządzone zdjęcia, które nie zostały dołączone do akt administracyjnych sprawy. Nadto podał, iż trwają prace nad planem zagospodarowania przestrzennego dla K. B., których zakończenie przewidziano na marzec 2009 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego organ podał, że informowano skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Natomiast z pisma Komendy Powiatowej Policji w P. z dnia 14 czerwca 2007 r. wynika, iż żona Z. L. oświadczyła, że na terenie działek [...] oraz [...] jej mąż prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wynajmie domków. Również z treści sporządzonych protokołów z oględzin z dnia 25 stycznia 2001 r. oraz z dnia 2 lipca 2007 r. nie wynika, aby była wykonywana w tym czasie dokumentacje zdjęciowa.

Dodatkowo na rozprawie pełnomocnik skarżącego – ojciec, Z. L., zakwestionował protokół oględzin nieruchomości z dnia 25 stycznia 2001 r. (k. 4 akt administracyjnych I instancji) wskazując na jego przerobienie w dwóch miejscach. Potwierdził, że na przedmiotowej działce prowadzona jest okresowo (od wczesnej wiosny do późnej jesieni) hodowla zwierząt i drobiu: królików, kóz i kur, które trzymane są w opisanych wyżej obiektach budowlanych. Potwierdził, że zdjęcie znajdujące się na karcie 1 akt administracyjnych I instancji przedstawia obiekt na przedmiotowej działce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto w niniejszej sprawie należało uwzględnić przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, bowiem w ocenie Sądu zarzuty skargi w przeważającym zakresie są niezasadne, co i tak pozostaje bez wpływu na legalność skarżonej decyzji.

Na wstępie należy wskazać, iż organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny dotyczący faktu wybudowania spornych obiektów przed datą 1 stycznia 1995 r., bez pozwolenia na budowę, jak również parametrów spornych obiektów. Prawidłowość ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organy nie budzi wątpliwości, w istocie również nie jest kwestionowana przez stronę.

W tak ustalonych okolicznościach sprawy prawidłowo również organy nadzoru budowlanego przyjęły, iż materialnoprawną podstawę stanowią przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 228, ze zm.), a to na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.). Zgodnie z normą tego ostatniego przepisu, mającego charakter przejściowy, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229, ze zm.).

W niniejszej sprawie, co pozostaje niesporne, data zakończenia budowy obiektów przypada przed dniem 1 stycznia 1995 r., a sprawa samowoli nie została wszczęta i zakończona decyzją ostateczną przed tą datą, zatem prawidłowo przyjętą przez organy podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest przepis art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Sąd podziela również stanowisko, że w pierwszej kolejności należało dokonać oceny przedstawionego stanu faktycznego pod kątem przesłanek wynikających z przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ administracji publicznej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

W cytowanym przepisie ustawodawca zawarł zatem następujące przesłanki nakazu rozbiórki:. naruszenie przepisów obowiązujących w okresie budowy i znajdowania się obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Wskazać należy, iż pierwsza przesłanka, którą stanowi wybudowanie obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, badana jest według stanu prawnego z daty budowy, natomiast drugą przesłankę, według Sądu, ustala się według stanu prawnego z daty rozstrzygnięcia. Przywołać w tym miejscu należy pogląd Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrażony w wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 109/08 (nie publ.), który sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, w myśl którego art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. powinien być wykładany z uwzględnieniem aktualnego stanu ustawodawstwa, regulującego ten sam przedmiot, czyli usuwanie samowoli budowlanych rozumianych jako budowa obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W szczególności, nowelizacją Prawa budowlanego z 1994 r., dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), wprowadzono możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej (obowiązującą także obecnie), która obejmuje zarówno obiekty budowlane będące w budowie, jak i takie, których budowę zakończono. Warunkami zaś legalizacji są zgodność budowy z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oraz z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). Odwołując się przy tym do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06 (OTK-A nr 11 z 2007 r., poz. 160) wskazuje się, że chodzi o zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili decydowania o legalizacji, a nie z chwili budowy. Podzielając w pełni stanowisko wyrażone we wskazanym wyroku WSA (por. także wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 417/08 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 62/09 - nie publ.), Sąd orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje, że art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który wraz z art. 40 tej ustawy dopuszczał legalizację samowolnie pobudowanego obiektu budowlanego lub jego części, wykłada się w ten sposób, że przy legalizacji (rozbiórce) ocenia się, czy taki obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, przy czym oceny tej dokonuje się według stanu prawnego aktualnego w chwili decyzji o rozbiórce, a nie w chwili wybudowania obiektu budowlanego. Ten pogląd prezentowany jest również w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym mówi się, iż zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy rozpoczęcia lub zakończenia budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania decyzji (por. wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 205/06, z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1454/06, z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1318/06). Podkreśla się przy tym, że art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. miał na celu z jednej strony uporządkowanie ładu przestrzenno-budowlanego, z drugiej zaś stwarzał możliwość pozostawienia tych obiektów, które podlegały legalizacji, ograniczając możliwość orzekania nakazu rozbiórki tylko do obiektów, które zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym znajdowały się na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę lub przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. Celem wskazanego przepisu było zatem eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Jeśli obowiązujące w dacie rozstrzygnięcia przepisy o planowaniu przestrzennym przewidują na danym terenie możliwość zabudowy takiego obiektu, jaki już się znajduje, to odwoływanie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie zabudowy i orzekanie na tej podstawie o rozbiórce przeczy celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej. Również w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 12 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 2858/02, z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 491/07, WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 41/06) na tle art. 37 ust. 1 pkt 1 przyjęto, że "zgodność z przepisami budowlanymi" dotyczy rozpoczęcia budowy, natomiast "zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym" dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji.

Podzielając w pełni tę linię orzeczniczą sądów administracyjnych, w konsekwencji trzeba uznać, że błędnie organ odwoławczy wywodzi zakaz zabudowy na przedmiotowym terenie z nieobowiązującego w dacie skarżonej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. Nr 162/XXXVIJ/93 Rady Gminy w K. z dnia 30 lipca 1993 r.

W kontekście powyższych rozważań wskazać należy, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) podlegać powinna ocenie okoliczność, czy teren jest w ogóle przeznaczony pod zabudowę, co w rozumieniu tej ustawy oznacza zarówno objęcie takich terenów miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jak i określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy). W okolicznościach niniejszej sprawy trzeba to rozumieć w ten sposób, że brak w dacie rozstrzygnięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego nieruchomość skarżącego, gdyż poprzednio obowiązujący tam plan utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przesądza, iż działka nie jest przeznaczona pod zabudowę w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Przywoływany przez organ I instancji wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 czerwca 1985 r., sygn. akt III ARN 11/85 (OSNCP 1986/3/40) w świetle powyższych rozważań oraz zmienionego stanu prawnego stracił na aktualności. Sąd orzekający w niniejszej sprawie tym samym nie podziela przytoczonego przez ten organ poglądu wyrażonego wcześniej w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r., w sprawie sygn. akt II SA/Gd 879/04.

Podkreślić należy również, że możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowolnie postawiony obiekt budowlany, dopuszcza art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06, wprowadzony nowelą z dnia 8 października 2008 r. (Dz. U. Nr 206, poz. 1287). Z kolei przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa wymagania, jakie należy spełnić, aby możliwe było wydanie dla zamierzonej inwestycji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wymagania te zostały wymienione w pkt 1-5 z jednoznacznie sformułowanym zastrzeżeniem, że tylko łączne spełnienie tych wymagań stwarza możliwość wydania przedmiotowej decyzji. Nadto z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę lub pod zabudowę określonego rodzaju przeznaczone są tylko te tereny, których taki sposób zagospodarowania został określony w decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że w przypadku braku w dacie rozstrzygnięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w okolicznościach niniejszej sprawy, decyzja o warunkach zabudowy jest jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw.

Pominięcie aktualnych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 61 tej ustawy, odnoszących się do możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, musiałoby prowadzić do nieuzasadnionej dyskryminacji skarżącego, w rozumieniu art. 32 Konstytucji RP, w stosunku do sprawcy samowoli budowlanej podlegającemu regulacji przepisu art. 48 i art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a wynikającej tylko z daty samowoli (popełnionej przed datą 1 stycznia 1995 r.). Tym samym rozstrzygające sprawę organy naruszyły przepisy art. 7 i art.107 § 3 kpa, bowiem zasadnicze uchybienia polegają na braku ustaleń odnoszących się do możliwości zgodności samowoli budowlanej z aktualnie obowiązującymi przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie z przepisami uprzednio obowiązującymi. Skoro inwestor może wykazać w postępowaniu dotyczącym samowolnie postawionego obiektu budowlanego przy pomocy decyzji o warunkach zabudowy, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa został postawiony na terenie, na którym dopuszczalna jest tego rodzaju zabudowa, na organie spoczywa obowiązek ustalenia, czy taką decyzją skarżący w niniejszej sprawie dysponuje, bądź umożliwić mu, udzielając odpowiedniego czasu, wystąpienie do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, potwierdzającej, że istniejący sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie wymienionych przepisów postępowania w tym kontekście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie trzeba zauważyć, że zwłoka w uzyskaniu takiej decyzji może być również przedmiotem oceny organu przy zastosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Trafny jest zarzut skargi odnoszący się do naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Wniosek o wyznaczenie nowego terminu oględzin został zgłoszony przez ojca skarżącego, Z. L. i usprawiedliwiony wyjazdem za granicę, wpłynął zaś do organu w dniu 21 czerwca 2007 r., a zatem przed wyznaczoną na 2 lipca 2007 r. datą oględzin. Organ I instancji przeprowadzając dowód z oględzin działki nr [...] we wskazanym dniu, pomimo informacji, iż w tym czasie Z. L. będzie przebywał poza granicami kraju i bez odniesienia się do treści wniosku, pozbawił go możliwości kwestionowania ustaleń dokonanych przez organ podczas wizji poprzez przedłożenie własnych spostrzeżeń czy też opinii. Jednakże, trzeba także zauważyć, że nie ma w sprawie dostatecznego materiału dowodowego, z którego wynikałaby data przejścia prawa własności działki na G. L.. Tym samym nie sposób ocenić, kto powinien być powiadomiony o oględzinach wyznaczonych na dzień 2 lipca 2007 r. Z. L., dotychczasowy właściciel działki, przed datą rozstrzygnięcia przez organ I instancji, został ustanowiony przez syna (G. L.) pełnomocnikiem w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Zabrakło jednak w uzasadnieniach obu decyzji ustaleń co do tego, kiedy nastąpiło przeniesienie własności działki, w rezultacie, kogo, jako stronę należało powiadomić o przeprowadzeniu dowodu z oględzin. Stosownie bowiem do treści art. 79 § 1 kpa strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Przepis art. 10 § 1 kpa stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W świetle podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących okresowej hodowli zwierząt na przedmiotowej działce wymagała w szczególności pogłębionej analizy kwestia ustalenia przeznaczenia spornego obiektu, ocenionego przez organ jako przeznaczony do indywidualnej rekreacji. Natomiast ustalenia poczynione przez organy w tym zakresie, między innymi w oparciu o dowód z oględzin dokonany z naruszeniem przepisów postępowania, uznać należy za niewystarczające. Organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób dostateczny tej okoliczności sprawy, tym samym naruszyły wskazane powyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo Sąd zauważa, że w aktach administracyjnych I instancji znajduje się zdjęcie obiektu znajdującego się na działce nr [...] (potwierdził to pełnomocnik skarżącego w oświadczeniu złożonym na rozprawie) dołączone do wydruku z rejestru gruntów, co podważa stanowcze stwierdzenie organu II instancji zawarte w odpowiedzi na skargę o braku dokumentacji zdjęciowej. Nadto, jak słusznie zauważył pełnomocnik skarżącego również na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r., protokół z pierwszych oględzin działki z roku 2001 nosi ślady przerobienia w miejscach zawierających numer działki, co podważa jego walor dowodowy. Podniesione wyżej kwestie wymagają wyjaśnienia tak, aby zebrany materiał dowodowy stał się podstawą do wyczerpujących i kompletnych ustaleń, których w zaskarżonej decyzji zabrakło. Oczywiście oświadczenia i dowody w postępowaniu, przeprowadzone z udziałem poprzednika prawnego skarżącego, zachowują swoją moc i wartość dowodową, co nie zwalnia organów z obowiązku ich oceny w świetle wymogów art. 80 kpa.

Nietrafny jest natomiast zarzut skargi naruszenia przepisu art. 21 Konstytucji RP. Wbrew twierdzeniom strony, prawo własności nie jest nieograniczone (por. art. 199 Kodeksu cywilnego), a jego wykonywanie może podlegać ograniczeniom przewidzianym w ustawach. Przeznaczenie działki do celów budowlanych wynikać może jedynie z przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu (treści obowiązującego miejscowego planu lub decyzji o warunkach zabudowy), zabudowa wbrew tym regułom może skutkować sankcjami przewidzianymi z kolei w ustawie stanowiącej przepisy budowlane.

Wymaga podkreślenia, iż istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnego, nieuwzględniającego obowiązujących przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyłożenia przez organ art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja narusza wymieniony przepis przez to, iż ocenia samowolę budowlaną według stanu prawnego odnoszącego się do przepisów o planowaniu z chwili budowy, a nie orzekania. Z tych samych przyczyn wadliwa była decyzja organu I instancji, który ustalił treść planu z daty samowolnej budowy oraz stwierdził, na skutek wygaśnięcia planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. zatwierdzonego uchwałą nr 162/XXXVIJ/93 Rady Gminy w K. z dnia 30 lipca 1993 r., że brak jest obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie wskazanego przepisu prawa materialnego, w powiązaniu z istotnym opisanym wyżej naruszeniem przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, gdyż art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. był jedyną podstawą nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego w zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego uwzględnią przyjętą przez Sąd wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obejmującą obowiązek organu nadzoru budowlanego umożliwienia właścicielowi działki złożenia decyzji o warunkach zabudowy w toku niniejszego postępowania administracyjnego, bądź wystąpienia do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która wskazywałaby na to, że istniejący sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uprawnienie tego organu do oceny na podstawie art. 80 kpa ewentualnej zwłoki w uzyskaniu takiej decyzji. Ponadto ustalą jaką funkcję pełnią sporne obiekty i czy jest prowadzona na działce okresowa hodowla zwierząt, zapewniając stronie postępowania możliwość udziału w przeprowadzanych czynnościach.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako zasadną uwzględnił. Na mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji, ze skutkiem do chwili uprawomocnienia się wyroku. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.